Planen - Bauen - Umwelt: Ein Handbuch

Dietrich Henckel · Kester von Kuczkowski Petra Lau · Elke Pahl-Weber · Florian Stellmacher (Hrsg.) Planen – Bauen – Umwelt

Dietrich Henckel · Kester von Kuczkowski Petra Lau · Elke Pahl-Weber Florian Stellmacher (Hrsg.)

Planen – Bauen – Umwelt Ein Handbuch Unter Mitarbeit von: Anja Besecke, Robert Hänsch, Josiane Meier Anja Neubauer, Waltraud Schelter

Bibliografische Information Der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

1. Auflage 2010 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2010 Lektorat: Katrin Emmerich VS Verlag für Sozialwissenschaften ist eine Marke von Springer Fachmedien. Springer Fachmedien ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Satz und Layout: Robert Hänsch, Seitenmanufaktur Berlin Druck und buchbinderische Verarbeitung: Ten Brink, Meppel Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in the Netherlands ISBN 978-3-531-16247-8

ZU EHREN VON PROF. DR. RUDOLF SCHÄFER

PLANEN BAUEN UMWELT – EINE EINFÜHRUNG IN DAS HANDBUCH

PLANEN BAUEN UMWELT EINE EINFÜHRUNG IN DAS HANDBUCH Ein Handbuch Planen Bauen Umwelt herauszugeben, ist ein ambitioniertes Programm. Es stellt den Versuch dar, zentrale Begriffe der räumlich planenden Professionen (u. a. Stadt- und Regionalplaner, Raumplaner, Landschaftsplaner, Architekten, Umweltplaner, Urban Designer) für die Fachwelt und den interessierten Laien aufzubereiten. „Zentrale Begriffe“ erfassen zu wollen, macht schon deutlich, dass es um eine Balance zwischen Vollständigkeitsanspruch und pragmatischer Beschränkung geht. Diese Balance wird noch dadurch erschwert, dass ein solches Handbuch nur in einem Zusammenspiel von Autorinnen und Autoren aus den unterschiedlichsten Disziplinen gelingen kann. Auch wenn alle sich der räumlichen Planung verbunden fühlen, bleiben die unterschiedlichen kategorialen Herkünfte, die unterschiedlichen wissenschaftlichen Paradigmen prägend. Das bedeutet, dass ein querschnittsorientiertes Handbuch immer dem Vorwurf ausgesetzt sein wird, eklektisch und wissenschaftlich heimatlos zu sein, wichtige Begriffe nicht erfasst, dafür „überflüssige“ einbezogen, einzelne Begriffe in eine „falsche“ Zuordnung (Über- oder Unterordnung) gebracht zu haben. Dies wird sich bei einem Handbuch dieser Art nicht vermeiden lassen. Wir hoffen aber, bei aller notwendigen Pragmatik ein hinreichend umfassendes Werk vorgelegt zu haben, das über die ausgewählten Begriffe einen Einstieg in die unterschiedlichen Facetten planerischer Theorie und Praxis vermittelt. Dieses Werk sieht sich nicht in Konkurrenz zu anderen Handbüchern, sondern als eine Ergänzung durch die stärkere Betonung städtischer und architektonischer Komponenten – etwa im Vergleich zum „Handwörterbuch der Raumordnung“ der Akademie für Raumforschung und Landesplanung (ARL), zum Glossar von Planungsbegriffen der ARL (The Planning System and Planning Terms in Germany. A Glossary) – oder durch einen breiteren und stärker interdisziplinären Fokus (etwa im Vergleich zum Handbuch „Großstadt. Soziologische Stichworte“ herausgegeben von Häußermann). Die Idee zu diesem Werk hat eine persönliche Grundlage. Die Veröffentlichung soll zwar für sich stehen, gleichzeitig ist sie aber als Würdigung für Rudolf Schäfer gedacht. Prof. Dr. Rudolf Schäfer, einer der bekanntesten und renommiertesten Bau- und Planungsrechtler Deutschlands, scheidet im Februar 2010 aus dem aktiven Dienst an der Technischen Universität Berlin aus. Er hat sich an den unterschiedlichsten Stellen, in sehr vielen Zusammenhängen um das ganze Spektrum der in diesem Buch abgehandelten Themen verdient gemacht. Der Titel des Buches ist dem Namen der Fakultät an der Technischen Universität Berlin entlehnt, die ein Ergebnis mehrerer Fakultätsfusionen ist (zunächst die Fusion der Fachbereiche Architektur sowie Umwelt und Gesellschaft zu einer Fakultät im Jahr 2001, dann die Fusion dieser Fakultät mit der Fakultät für

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PLANEN BAUEN UMWELT – EINE EINFÜHRUNG IN DAS HANDBUCH

Bauingenieurwesen und Angewandte Geowissenschaften im Jahr 2005). Mittlerweile handelt es sich mit über 60 Lehrstühlen um eine der größten Fakultäten in Deutschland, die alle wesentlichen Aspekte der Gestaltung des Raumes (ohne Verkehr) zusammenfasst. Diese Fusionen hat Rudolf Schäfer in seiner Funktion als Dekan gemanagt, moderiert und gestaltet. Dabei ist es ihm gelungen, diesen sehr schwierigen Prozess nicht nur gut über die Runden zu bringen, sondern aus den Fusionen „Funken zu schlagen“ und eine Reihe von Großvorhaben zu initiieren und auf den Weg zu bringen:  An der Fakultät sind zwei Projekte des Young Cities Programms des BMBF zu den künftigen Megacities (hier im Iran und in Marokko) angesiedelt.  Im Rahmen der Profilierung der TU ist ein Innovationszentrum „Gestaltung von Lebensräumen“ etabliert worden, dessen Ziel es ist, auf sieben Schwerpunktfeldern die interdisziplinäre Forschung durch Ausnutzung der an der TU vorhandenen Kompetenzen voranzubringen.  Im Sinne einer räumlichen Bündelung der internationalen Kooperation wurde die Einheit WANACU (West Asian North African Cooperation Unit) gegründet, unter deren Ägide mittlerweile eine Vielzahl von Kooperationsprojekten läuft.  Im Sinne einer losen Plattform zum Informationsaustausch und zur Bündelung von Kompetenzen wurde das „Kompetenzzentrum Stadt und Region in Berlin und Brandenburg“ gegründet, das Lehrstühle planender Fakultäten (TU, FU, HU, BTU Cottbus, Uni Potsdam), außeruniversitäre Forschungsinstitute (Difu, IRS), Planungsinstitutionen (Senat von Berlin, Gemeinsame Landesplanung Berlin-Brandenburg, Infrastrukturministerium Brandenburg), Verbände (IHK, SRL u. a.) in Berlin und Brandenburg zu einem Austausch und zu gemeinsamen Workshops und Tagungen zusammenführt.  Als einer der ersten postgradualen berufsbegleitenden Masterstudiengänge an der TU wurde der Master für Real Estate Management etabliert, der mittlerweile im achten Jahr läuft und auch international vom RICS (Royal Institute of Chartered Surveyors) akkreditiert ist. Die Würdigung von Rudolf Schäfer müsste noch eine Vielzahl anderer Aktivitäten umfassen, die hier nur – unvollständig – erwähnt werden können. Zu seinen wichtigen Impulsen zählen nicht nur die zahlreichen Projekte und Gutachten für die unterschiedlichen Auftraggeber, von denen etwa die verschiedenen Planspiele zur Novellierung der Baugesetzgebung hervorzuheben sind. Von großer Tragweite waren auch seine zahlreichen Moderationsaktivitäten für das Stadtforum Berlin in den ersten Jahren nach dessen Etablierung, die Moderation der Metropolregionen und der Vorsitz der Dekanekonferenz für die Architekturund Planungsfakultäten. Seine vielfältigen wissenschaftlich und praktisch weit gespannten Aktivitäten haben ihn auch personell in umfassender Weise eingebettet. Dieses Netzwerk ist

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auch in wesentlichen Teilen der Ausgangspunkt des Buches und der beteiligten Autorinnen und Autoren. Die Herausgeber haben versucht, vor allem dieses Netzwerk zu aktivieren und die jeweiligen Spezialistinnen und Spezialisten für die einzelnen Begriffe zu gewinnen. Das ist nicht in allen Fällen gelungen und wir haben auch nicht alle potenziellen Autorinnen und Autoren berücksichtigt. Das hat zum Teil inhaltliche Gründe, zum Teil ist es auch unserer mangelnden Kenntnis des Netzwerks geschuldet. Für Enttäuschungen, die wir durch ein Übersehen und eine ungerechtfertigte Nichtberücksichtigung der einen oder anderen Person produziert haben, bitten wir ausdrücklich um Nachsicht. Es tut uns sowohl für den Geehrten wie für die nicht Berücksichtigten leid. Auch war es nicht möglich, in allen Fällen den inhaltlichen Anregungen der Beteiligten für die Aufnahme von weiteren Begriffen zu folgen. Die Produktion eines Handbuches mit einer solch hohen Zahl an Begriffen ist ein ziemlich großes Unterfangen. Trotz wohlmeinender oder ironischer Warnungen durch einige angefragte Personen haben wir das Wagnis auf uns genommen. Neben der inhaltlichen Bereicherung resultierte daraus auch eine persönliche Bereicherung durch den häufig sehr angenehmen Kontakt mit den Autorinnen und Autoren. Das Konto Lebenserfahrung wurde ebenfalls aufgestockt durch die Mühseligkeit, Autorinnen und Autoren bei der Stange zu halten oder auch nach längst gegebener Zusage wieder zu verlieren. Bei allem Bewusstsein über die Vermessenheit des Anspruchs, die notwendige Pragmatik und die erforderlichen Kompromisse bei der Fertigstellung der Veröffentlichung hoffen die Herausgeber und Herausgeberinnen, nicht nur dem Geehrten, Rudolf Schäfer, einen Ausdruck ihrer Wertschätzung und Dankbarkeit zu vermitteln, sondern auch eine hilfreiche Orientierungsgrundlage für ein breites Zielpublikum in den planungswissenschaftlichen und -praktischen Professionen bereitzustellen. Berlin, im Dezember 2009 Dietrich Henckel, Kester von Kuczkowski, Petra Lau, Elke Pahl-Weber, Florian Stellmacher

Aus dem alleinigen Grund der besseren Lesbarkeit der Beiträge wird in diesem Handbuch überwiegend die männliche Form verwendet. Frauen und Männer sind dabei immer gleichermaßen gemeint und angesprochen.

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VERZEICHNIS DER BEITRÄGE

Abwägung . . . . . . . . . . . . . . Akademien und Netzwerke . . . . Akteure der Planung . . . . . . . . Aktionsforschung . . . . . . . . . . Architekten- und Planerausbildung Architektur . . . . . . . . . . . . . Architektur im Bestand . . . . . . . Architekturdarstellung und CAD. . Architekturexport . . . . . . . . . . Ausbildung zur Planung . . . . . . Außenbereich/Innenbereich . . . .

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Barrierefreies Bauen . . . . . . . . . . . . . Bauaufsichtliche Verfahren . . . . . . . . . . Baukultur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bauleitplanung . . . . . . . . . . . . . . . . Baunutzungsverordnung . . . . . . . . . . . Bauordnungsrecht. . . . . . . . . . . . . . . Bauplanungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . Bauwirtschaft und Baubetrieb . . . . . . . . Benchmarking in der Immobilienwirtschaft und Stadtentwicklung . . . . . . . . . . . Bestandsentwicklung und Stadterneuerung . Bodenpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bundesraumordnung . . . . . . . . . . . . . Business Improvement Districts und Housing Improvement Districts . . . . . .

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46 48 52 55 60 64 66 71

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75 78 83 86

. 90

Cluster . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 Consulting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 Corporate Real Estate Management . . . . . . 98

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Daseinsvorsorge . . . . . . . . . . . . . . Demographischer Wandel . . . . . . . . Dezentrale Konzentration . . . . . . . . Dichte: Begriff und Erscheinungsformen. Dingliche Sicherung . . . . . . . . . . . . Dorferneuerung . . . . . . . . . . . . . .

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. 101 . 105 . 109 . 112 . 114 . 116

E-Government. . . . . . . . . . . . Eingriff und Ausgleich . . . . . . . Einzelhandel. . . . . . . . . . . . . Energieeffiziente Stadtentwicklung. Entwerfen und Konstruieren . . . . Erhaltungssatzung . . . . . . . . . Erschließung. . . . . . . . . . . . . Ethik in der Planung . . . . . . . .

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. 121 . 123 . 125 . 131 . 133 . 137 . 139 . 143

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Europäische Raumentwicklungspolitik Europäische Stadt . . . . . . . . . . . . Evaluation . . . . . . . . . . . . . . . . Experimentelle Architektenausbildung am Beispiel Baupiloten . . . . . . . .

. . . . 160

Fachplanungen . . . Facility Management Festivalisierung . . . Flächenmanagement

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. 164 . 170 . 174 . 177

Gebaute Geschichte . . . . . . . . . . . Gender Mainstreaming in der Planung Geographische Informationssysteme . . Gestaltungssatzung . . . . . . . . . . . Gewährleistung und Haftung. . . . . . Gleichwertige Lebensverhältnisse . . . Globalisierung. . . . . . . . . . . . . . Government und Governance . . . . . Großsiedlungen . . . . . . . . . . . . .

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. 182 . 185 . 188 . 190 . 192 . 197 . 199 . 203 . 209

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. . . . 147 . . . . 153 . . . . 157

Historische Bauforschung. . . . . . . . . . . . 212 Identität . . . . . . . . . . . . . . . . . . Immobilienfinanzierung . . . . . . . . . Immobilienwirtschaft . . . . . . . . . . . Informelle Planung in der Stadt- und Regionalplanung . . . . . . . . . . . . Informelle Siedlungen . . . . . . . . . . . Innenarchitektur . . . . . . . . . . . . . Innenentwicklung/Außenentwicklung . . Integration. . . . . . . . . . . . . . . . . Interdisziplinarität, Transdisziplinarität. Internationale Bauausstellung (IBA). . . Internationales Baurecht . . . . . . . . .

. . . 216 . . . 218 . . . 220 . . . . . . . .

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. 227 . 232 . 234 . 235 . 240 . 243 . 247 . 249

Klein- und Mittelstädte . . . . . . . Klimawandel . . . . . . . . . . . . Kommunale Wirtschaftsförderung . Kommunikation und Moderation . Konversion und Revitalisierung . . Kooperation . . . . . . . . . . . . . Kreative Städte . . . . . . . . . . . Kulturlandschaft . . . . . . . . . .

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. 254 . 257 . 262 . 265 . 269 . 273 . 276 . 278

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Ländliche Räume . . . . . . . . . . . . . . . . 284 Landschaftsarchitektur . . . . . . . . . . . . . 288

PLANEN BAUEN UMWELT – EINE EINFÜHRUNG IN DAS HANDBUCH

Landschaftsplanung. . . . . . . . Landwirtschaft und Agrarpolitik. Lebenszyklus von Immobilien . . Leitbilder . . . . . . . . . . . . .

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. 294 . 300 . 303 . 308

Machbarkeitsstudien in der Stadt-, Standortund Projektentwicklung . . . . . . . . . . . 313 Markt- und Standortanalysen . . . . . . . . . 315 Megastädte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318 Metropolen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322 Metropolregionen . . . . . . . . . . . . . . . . 325 Milieu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330 Mischnutzung in Gebäuden . . . . . . . . . . 332 Modellvorhaben . . . . . . . . . . . . . . . . . 338 Nachhaltige Stadtentwicklung Naturschutz . . . . . . . . . . New Towns . . . . . . . . . . New Urbanism . . . . . . . .

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. 343 . 347 . 350 . 354

Partizipation – Ein Leitbegriff im Wandel . Placemaking . . . . . . . . . . . . . . . . . Planspiel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Planungstheorie . . . . . . . . . . . . . . . Planungswissenschaft . . . . . . . . . . . . Projektentwicklung . . . . . . . . . . . . . Projektmanagement. . . . . . . . . . . . . Public Private Partnership bei baulichen Anlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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. 357 . 361 . 363 . 365 . 369 . 373 . 377

Raum- und Stadtbeobachtung . . . . . . . Raumordnung und Landesplanung . . . . Raumplanung im internationalen Kontext Raumvorstellungen . . . . . . . . . . . . . Raumzeitstrukturen. . . . . . . . . . . . . Real Estate Management . . . . . . . . . . Regionale Kooperation . . . . . . . . . . . Regionale Strukturpolitik . . . . . . . . . . Retail-Immobilien. . . . . . . . . . . . . . Risikomanagement . . . . . . . . . . . . .

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. 386 . 388 . 395 . 400 . 402 . 404 . 408 . 413 . 417 . 419

Soziale Stadt. . . . . . . Sozialer Wohnungsbau . Stadtbild . . . . . . . . . Städtebau/Urban Design Städtebauförderung . . . Städtebauliche Dichte . .

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. 423 . 427 . 432 . 435 . 440 . 444

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. . 382

Städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen . Städtebauliche Großprojekte . . . . . . . . Städtebauliche Kalkulation . . . . . . . . . Städtebauliche Sanierungsmaßnahmen . . Städtebaulicher Vertrag. . . . . . . . . . . Städtebauliches Entwerfen . . . . . . . . . Stadtentwicklungsplanung . . . . . . . . . Stadt- und Regionalmanagement . . . . . Stadtökologie . . . . . . . . . . . . . . . . Stadt- und Regionalökonomie . . . . . . . Stadtplanerischer Immissionsschutz . . . . Stadtplanung . . . . . . . . . . . . . . . . Stadtpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . Stadt- und Regionalsoziologie . . . . . . . Stadtumbau . . . . . . . . . . . . . . . . . Standortwahl . . . . . . . . . . . . . . . . Strategische Stadtentwicklungskonzepte . . Subsidiarität. . . . . . . . . . . . . . . . .

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Umweltprüfung . . . . . . . . . . . Unternehmensimmobilien als neue Assetklasse. . . . . . . . . . . . . Urbane Landschaften . . . . . . . . Urbanisierung . . . . . . . . . . . . Urbanität . . . . . . . . . . . . . .

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. 446 . 449 . 452 . 454 . 457 . 461 . 466 . 472 . 476 . 481 . 486 . 489 . 494 . 497 . 503 . 507 . 509 . 512

. . . . . . 516 . . . .

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. 520 . 525 . 529 . 533

Verfassungsgrundlagen der Planung . . . . . . 536 Verkehr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 539 Vertragsmanagement . . . . . . . . . . . . . . 545 Weiterbildung in der Entwicklungszusammenarbeit . . . . . . . . . . Weiterbildung zwischen Hochschule und Wirtschaft . . . . . . . . . . . Wertermittlung . . . . . . . . . . . . Wettbewerbe. . . . . . . . . . . . . . Wissenschaftskooperation . . . . . . Wissensgesellschaft . . . . . . . . . . Wohnen . . . . . . . . . . . . . . . . Wohnungsmarkt . . . . . . . . . . .

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. 551 . 553 . 558 . 561 . 563 . 567 . 570

Zivilgesellschaft . . . . . . . . . . . Zukunftsforschung . . . . . . . . . Zwischennutzungen . . . . . . . . Zyklen in der Immobilienwirtschaft

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. 576 . 580 . 585 . 587

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ABWÄGUNG

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ABWÄGUNG Die Abwägung der öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander bildet den materiellen Kern des Planungsprozesses. Im Baugesetzbuch ist die grundlegende Forderung in § 1 Abs. 7 festgehalten: „Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.“ (▷Bauleitplanung) Das Abwägungsgebot Mit Rücksicht auf die Tragweite dieser Forderung hat die Rechtsprechung den Gemeinden eine genaue „Gebrauchsanweisung“ an die Hand gegeben, welche Dinge sie im Abwägungsprozess und beim Abwägungsergebnis berücksichtigen müssen (Grundlegend: BVerwG, BVerwGE 34:301; im Anschluss daran BGH, NJW 1977:388; Bestätigung in BVerwG, NJW 1982:1473 – Das Abwägungsgebot wurzele im Verfassungsrecht und gelte daher auch ohne ausdrückliche Normierung.) Diese Grundsätze sind unter dem Stichwort ,,Abwägungsgebot“ zusammengefasst. Das Abwägungsgebot enthält drei Stufen: 1) Es muss überhaupt eine Abwägung stattgefunden haben; die Abwägung darf nicht aus Unkenntnis, Irrtum oder wegen unzulässiger Vorabsprachen entfallen sein. Wenn dies geschieht, leidet der Plan unter „Abwägungsausfall“. 2) In die Abwägung müssen alle Umstände und Belange eingestellt (und daher auch zuvor in ihrer wahren Bedeutung richtig ermittelt und bewertet) worden sein, die nach Lage der Dinge zu berücksichtigen waren. Geschieht dies nicht oder fehlerhaft, leidet der Plan unter einem ,,Abwägungsdefizit“. 3) Bei der Abwägung müssen schließlich die Gewichte so gesetzt werden, daß einzelne Belange nicht in einem Ausmaß bevorzugt oder benachteiligt werden, das zu ihrem objektiven Gewicht außer Verhältnis steht. Geschieht dies, leidet der Plan unter ,,Abwägungsdisproportionalität“. Die Berücksichtigung „falscher“, insbesondere unzulässiger Belange (z. B. eine Vorteilsnahme) führt immer zur Abwägungsdisproportionalität. Im Einzelnen ist hier folgendes zu beachten: 1) Es muss überhaupt eine Abwägung stattfinden. Die Gemeinde darf sich nicht unter Umgehung der Vorschriften des geordneten Planungsver-

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fahrens durch Absprachen mit Interessenten vorab so binden, dass ihr bei der förmlichen Planung praktisch gar kein Abwägungsspielraum mehr bleibt. Nur wenn Vorabsprachen im Ergebnis allen Bedingungen einer förmlichen Planung genügen, können sie ausnahmsweise akzeptiert werden. Dazu muss das für die Bauleitplanung zuständige Organ – also der Gemeinderat - in einer Weise eingeschaltet worden sein, die es gestattet, ihm die Planung zuzurechnen, die Vorabverhandlungen müssen sachlich begründet und das inhaltliche Ergebnis muss unbedenklich sein (vgl. insb. BVerwG, NJW 1975:70 – Flachglasfall). Wohlgemerkt: Diese Grundsätze gelten für den Fall, dass der vorher abgesprochene Plan schließlich zustande gekommen ist; eine rechtliche Bindung der Gemeinde, den Plan wie abgesprochen aufzustellen, kann es nicht geben. Sind diese Bedingungen nicht eingehalten, ist der Plan unwirksam. 2) Beim Abwägungsvorgang sind – positiv – alle Argumente, Gesichtspunkte und Erkenntnisse zu berücksichtigen, die ,,nach Lage der Dinge“ eingestellt werden müssen; umgekehrt dürfen sachfremde Argumente oder bodenrechtlich unbeachtliche Sachverhalte keine Rolle spielen. Wettbewerbssteuerung ist z. B. ein unzulässiges Argument. D. h.: Alle Tatsachen und Argumente, die einem sorgfältig vorgehenden und vernünftigen Menschen zugänglich sind und die nach dem Urteil eines solchen Menschen bei dieser Planung eine Rolle spielen können und dürfen, müssen ermittelt, in ihrer Bedeutung bewertet und in die Abwägung einbezogen werden. 3) Bei der Abwägung des Für und Wider von einzelnen Argumenten und bei der Herstellung des Gesamtergebnisses müssen die Gewichte so gesetzt werden, dass sie nach dem Urteil eines vernünftigen Betrachters nicht außer Verhältnis zueinander stehen. Die Bedeutung jedes einzelnen öffentlichen oder privaten Belangs darf nicht verkannt werden. Dazu gehört insbesondere, dass ein einzelner (öffentlicher oder privater) Belang nicht in einer Weise bevorzugt oder benachteiligt werden darf, die zu seinem objektiven Gewicht außer Verhältnis steht (Beispiele für völlige Verfehlung: BVerwG, DVBl. 1985:901 sowie OVG Münster BauR 1995:659 – Müllabfuhr soll Stichstraße ohne Wendemöglichkeit rückwärts befahren). Innerhalb dieser Grenzen besitzt die Gemeinde planerische Gestaltungsfreiheit, zu der auch gehört, daß sie es nicht jedermann recht machen kann.

ABWÄGUNG

Was ,,nach Lage der Dinge“ in den Abwägungsvorgang einzustellen ist, kann im Einzelfall durchaus zweifelhaft sein. Folgendes darf oder muss unberücksichtigt bleiben: a) Offensichtlich nebensächliche Belange, die sich vernünftigerweise auf das Abwägungsergebnis nicht auswirken können; b) verborgene Gesichtspunkte, die während der Planaufstellung weder von den Behörden und sonstigen Trägern öffentlicher Belange noch von der angemessen beteiligten Öffentlichkeit zur Sprache gebracht worden sind; solche Gesichtspunkte brauchen nicht berücksichtigt zu werden - es sei denn, es besteht eine spezifische Aufklärungspflicht der planenden Gemeinde; c) in der Abwägung dürfen nur solche Belange eine Rolle spielen, die von bodenrechtlicher Bedeutung sind; rein wirtschaftliche Gesichtspunkte (z. B. Schutz von Geschäftsleuten vor unerwünschter Konkurrenz) oder parteitaktische Gesichtspunkte (Ausweisung eines ,,bürgerlichen Wohnviertels“ mit Reihenhäusern statt Geschoßwohnungsbau, um bürgerliche Wähler anzuziehen) dürfen nicht in die Abwägung eingestellt werden. Beim dritten Schritt, bei der Gewichtung der einzelnen Argumente, besitzt die Gemeinde planerische Gestaltungsfreiheit; die Abwägung darf zwar nicht in einer Weise vorgenommen worden ist, die zu der objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb dieser Grenzen ist die Gemeinde jedoch frei, sich in der Kollision zwischen den verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung eines anderen Belangs zu entscheiden. Hierin liegt die eigentliche planerische Entscheidung, in der die Gemeinde autonom ist. Dies ist das schöpferische Element der Planung, das es jeder Gemeinde ermöglichen soll, sich ihre eigene Individualität, ihr unverwechselbares Stadtbild zu geben (vgl. BVerwG, NVwZ 1985:737 – Die planerische Gestaltungsfreiheit erstreckt sich umfassend auf alle planerischen Gesichtspunkte, die zur bestmöglichen Verwirklichung der gesetzlich vorgegebenen Planungsaufgabe und zugleich auch zur Bewältigung der von dem Vorhaben in seiner räumlichen Umgebung aufgeworfenen Probleme von Bedeutung sind.) Ob das Abwägungsgebot zum „richtigen“ Ergebnis geführt hat, ist zum einen eine Frage des subjektiven Geschmacks, auch der politischen Meinung; insoweit gibt es mehrere richtige Lösungen, zwischen denen sich das Abstimmungsgremium durch Mehrheitsbildung entscheiden

muss. Zum anderen ist es aber auch eine Rechtsfrage, ob die rechtlichen Grenzen des Abwägungsgebots eingehalten sind. Darüber entscheiden die Gerichte. Hier greifen die Abwägungsfehlerlehre und der Grundsatz der Planerhaltung ein.

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Abwägungsfehler Bei der Identifikation von Abwägungsfehlern unterscheidet man zwischen Fehlern im Abwägungsvorgang (hervorgerufen durch Fehler bei der Ausführung der Stufen 1 und 2 des Abwägungsgebots) und Fehlern im Abwägungsergebnis (herbeigeführt durch Fehler bei der Ausführung der dritten Stufe des Abwägungsgebots. Die Gefahr für die Gemeinden, dass ein Bauleitplan wegen eines Mangels im Abwägungsvorgang oder im Abwägungsergebnis vom Gericht als fehlerhaft erkannt wird, ist recht groß. Die Forderung, dass beim Abwägungsvorgang alle Gesichtspunkte und Umstände, die für die Planung Bedeutung haben können, berücksichtigt werden müssen, ist mit letzter Sicherheit von der Gemeinde nicht erfüllbar. Denn eine objektive Grenzziehung für dasjenige, was in einem Abwägungsprozess für einen Bauleitplan noch oder nicht mehr herangezogen werden muss, ist so gut wie unmöglich. Jede Gemeinde, jede Stadt, jedes Plangebiet unterliegt einem so vielfältigen Geflecht von Einflüssen, die irgendwie auch die Bauleitplanung berühren, dass die Zahl der Argumente in einem Planungsprozeß praktisch unendlich ist. Die Rechtsprechung fordert ausdrücklich, dass auch nur mittelbar betroffene Belange, die selbst nicht Gegenstand der Planung sind, einbezogen werden müssen (vgl. BVerwG, NJW 1978:120; bestätigt in JW 1980:1061, NJW 1981:1000 und DVBl. 1980:999); auch Wechselwirkungen mit Anschlussflächen müssen beachtet werden (Hess. VGH NVwZ RR 1995:72). Die schematische Übernahme von Planungsrastern bei der Festsetzung öffentlicher Verkehrsflächen (OVG Bremen, Städtetag 1981:835) oder die Nichtberücksichtigung von Bedenken und Anregungen von Bürgern wegen der damit verbundenen Verzögerung des Planaufstellungsverfahrens (VGH Mannheim, ZfBR 1981:250) ist fehlerhaft. Irrt sich der Ortsgesetzgeber über Funktion und Verkehrsaufkommen einer geplanten Straße (VGH Mannheim, BaWüVBl. 1981:119; OVG Bremen, ZfBR 1981:97), über die Zulässigkeit eines geplanten Heizkraftwerkes (OVG Berlin, ZfBR 1982:45), über die Grenzen eines Landschaftsschutzgebietes (BVerwG, NJW 1982:591), über die Wirksamkeit der Festsetzung einer Lärmschutzmauer (OVG Lüneburg, ZfBR

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ABWÄGUNG

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1981:294), über die rechtlichen Grenzen der Gliederung eines Baugebietes nach der Baunutzungsverordnung (OVG Lüneburg, BauR 1981:454), dann hat er das Abwägungsmaterial falsch zusammengestellt und damit zugleich die Fehlerhaftigkeit des Plans herbeigeführt. Ein Bebauungsplan leidet auch dann an einem Abwägungsfehler, wenn er auf einer methodisch unrichtigen Prognose der zu erwartenden Verkehrsbelastung beruht, die im Ergebnis richtig ist. Nach dem VGH Mannheim (VGH Mannheim, ZfBR 1990:254, nur Leitsatz) ist es ohne positiven Belang, wenn sich nachträglich infolge von unvorhergesehenen Veränderungen herausstellt, dass die Prognose für einen bestimmten Zeitpunkt mit der tatsächlichen Belastung ungefähr übereinstimmt. Damit nicht genug: Wird der Bebauungsplan von der Rechtsaufsichtsbehörde nur unter Maßgaben genehmigt, dann muss dem Beschluss des Rates, den Plan entsprechend zu ändern, eine neue Ermittlung der durch die Änderung betroffenen Belange vorangehen (zur Erforderlichkeit dieses Beschlusses vgl. OVG Münster, VerwRspr. 1981:711; einschränkend BVerwG, ZfBR 1985:48 – Ein ,,Beitrittsbeschluss“ bei nur teilweiser Genehmigung eines BPlans ist bundesrechtlich nicht erforderlich; seine Notwendigkeit kann sich nur aus dem Landesrecht ergeben.) Die ungeprüfte Übernahme der von der Aufsichtsbehörde angeregten Änderung des Plans ist fehlerhaft. Angesichts dieser Rechtsprechung ist die Aufgabe der Gemeinde und damit der Gemeindevertretung, sich im Bauleitplanverfahren nach bestem Wissen und Gewissen eine Meinung zu bilden und dann in angemessener Zeit zur Entscheidung zu kommen, mit einem sehr hohen Fehlerrisiko belastet. Zur Abmilderung dieses Risikos hat der Gesetzgeber den Grundsatz der Planerhaltung eingeführt. Der Grundsatz der Planerhaltung Die Rechtsunsicherheit, die sich aus der Ungewissheit über das Schicksal eines Bebauungsplans oder anderer Satzungen nach dem BauGB ergibt, wenn sie vor die Schranken eines Gerichts geraten, hat negative Folgen. Bauwillige müssen abwarten und erleiden Zinsverluste, Investoren springen ab. Daher hat der Gesetzgeber in immer neuen Anläufen versucht, die Bestandskraft von Plänen und Satzungen zu erhöhen. 1976 wurden mit den §§ 155a-c BBauG zum ersten Mal Unbeachtlichkeitsvorschriften in das damalige BBauG eingefügt. Mit dem BauGB von 1986 wurden sie überarbeitet. Durch das Bau- und Raumord-

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nungsgesetz 1998 wurde das Prinzip der Planerhaltung als Überschrift des Vierten Abschnitts im Zweiten Teil des Dritten Kapitels (§§ 214-216) in das BauGB eingeführt. Mit dem EAG Bau und auch mit der Novelle 2007 wurden Einzelheiten erneut überarbeitet und geändert. Für die „Mängel der Abwägung“ gilt seither folgendes:  Mängel im Abwägungsvorgang müssen offensichtlich (d. h. aus den Akten erkennbar) und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sein, um erheblich zu sein; nach der Rechtsprechung genügt für letzteres die praktische Wahrscheinlichkeit, nicht nur die weit entfernte Möglichkeit, dass das Abwägungsergebnis beeinflusst wurde. (Im Grunde handelt es sich insoweit um eine Anforderung an die Nachweisbarkeit des behaupteten Mangels). Im Rahmen der Beurteilung als Verfahrensfehler kommt es dann nicht darauf an, ob das Abwägungsergebnis wegen der (wahrscheinlichen) Beeinflussung als falsch beurteilt werden muss oder ob es trotz des Verfahrensfehlers inhaltlich vertretbar ist; es genügt die unsachgemäße Beeinflussung.  Derart erhebliche Mängel im Abwägungsvorgang müssen binnen eines Jahres ab Bekanntmachung gegenüber der Gemeinde schriftlich gerügt werden, wenn sie als Verfahrensfehler beachtlich sein sollen. Geschieht dies nicht, wird der in der bloßen Beeinflussung des Abwägungsergebnisses liegende Verfahrensfehler unbeachtlich. Wenn der Fehler jedoch zu einem unvertretbaren Abwägungsergebnis geführt hat, liegt darin ein schwerwiegender materieller Fehler, der ohne jede Rüge dauerhaft beachtlich ist.  Alle Form- und Verfahrensfehler (einschließlich von Fehlern im Abwägungsvorgang, die sich nicht auf den Kern des Abwägungsergebnisses ausgewirkt haben) können durch Nachholen der richtigen Form und/oder des richtigen Verfahrens (z. B. durch erneute Abwägung) nachträglich behoben werden; der betreffende Plan bzw. die betreffende Satzung kann mit Rückwirkung in Kraft gesetzt werden, sofern sich aus der Fehlerbehebung keine inhaltliche Änderung des Plans ergeben hat. Für Fehler im Abwägungsergebnis gilt:  Anders als noch bis zum Inkrafttreten des EAG Bau können materielle Fehler im Abwägungsergebnis nicht durch Zeitablauf (sieben Jahre) unbeachtlich werden;  Schwerwiegende, nicht durch Ergänzung oder leichte Änderung des Plans behebbare Mängel

AKADEMIEN UND NETZWERKE

des Abwägungsergebnisses und andere materielle Mängel, die auf fehlender oder falsch angewendeter Rechtsgrundlage beruhen, können nicht behoben werden; das Gleiche gilt für Planinhalte, die gegen anderweitige Rechtsvorschriften verstoßen. Derartige Pläne oder Satzungen sind endgültig unwirksam und nichtig. Schmidt-Eichstaedt

AKADEMIEN UND NETZWERKE Wesentliches Ziel aller wissenschaftlichen Aktivitäten ist es, durch Vorhaben, einzelne Persönlichkeiten oder Gruppen in die Gesellschaft und ihre wesentlichen Teilbereiche, d. h. in Politik, Wissenschaft, Praxis und Öffentlichkeit hineinzuwirken, indem die jeweiligen Aufgaben verantwortungsbewusst und transparent erledigt und die Absichten und Ergebnisse öffentlich zur Diskussion gestellt werden. An diesem Prozess beteiligen sich aus der Wissenschaft v. a. Akademien, Hochschulen, außeruniversitäre Forschungseinrichtungen, Forschungseinrichtungen der Wirtschaft und anderer gesellschaftlicher Bereiche und private Forscher, die immer häufiger auch miteinander vernetzt. Einige davon stellen selbst Netzwerke dar. Diese Vernetzungen stehen im Mittelpunkt des Beitrags. Aufgrund der Vielfalt solcher Netzwerke können hier nur wenige Beispiele kurz beschrieben werden; zunächst für wissenschaftliche Akademien in Deutschland. Im Weiteren wendet sich der Beitrag dann unter nationalem und internationalem Blick ausgewählten (weiteren) raumwissenschaftlichen Einrichtungen und Vereinigungen zu. Wissenschaftliche Akademien Im traditionellen Sinn sind Akademien der Wissenschaften Vereinigungen hochrangiger Gelehrter, deren Mitglieder sich regelmäßig zu wissenschaftlichem Austausch treffen. Man unterscheidet Akademien der Wissenschaften, die privat und vom Staat unterhalten werden. Im Gegensatz zu Universitäten findet an Akademien keine wissenschaftliche Lehre statt. Die großen deutschen Akademien der Wissenschaften, z. B. in Berlin, Göttingen und Halle/Saale, sind in der Union der deutschen Akademien der Wissenschaften zusammengeschlossen. Zudem sind die deutschen Akademien vielfältig international vernetzt.

Deutsche Akademie der Naturforscher Leopoldina

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Die im Jahr 1652 gegründete Deutsche Akademie der Naturforscher Leopoldina ist die älteste naturwissenschaftlich-medizinische Gelehrtengesellschaft in Deutschland. Sie hat seit 1878 ihren Sitz in Halle/Saale und vereint unter ihrem Dach mehr als 1300 hervorragende Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler aus aller Welt. Unter dem Leitspruch „Die Natur zu erforschen zum Wohle des Menschen“ fördert die Akademie durch verschiedenste Veranstaltungen die Zusammenarbeit unter Forscherinnen und Forschern, berät in wissenschaftlichen Fragen Politik und Öffentlichkeit auf nationaler und internationaler Ebene und setzt dazu Ad-hoc-Kommissionen und Arbeitsgruppen ein, pflegt Verbindungen zur Wissenschaft im europäischen und außereuropäischen Ausland durch gemeinsame Veranstaltungen, aber auch durch die Mitwirkung in verschiedenen Gremien sowie durch die Zusammenarbeit mit den nationalen Akademien der G8-Staaten und unterstützt die Ausbildung des wissenschaftlichen Nachwuchses durch das Leopoldina-Förderprogramm und fördert junge Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler im Rahmen der Jungen Akademie, die sie im Jahr 2000 gemeinsam mit der Berlin-Brandenburgischen Akademie der Wissenschaften gegründet hat. Darüber hinaus unterhält die Leopoldina ein Archiv und eine Bibliothek und verleiht Auszeichnungen und Preise. Berlin-Brandenburgische Akademie der Wissenschaften Die Berlin-Brandenburgische Akademie der Wissenschaften (vormals Preußische Akademie der Wissenschaften) wurde 1992 durch einen Staatsvertrag zwischen den Bundesländern Berlin und Brandenburg ins Leben gerufen. Sie steht in der Tradition der von Gottfried Wilhelm Leibniz im Jahre 1700 konzipierten und als spätere Preußische Akademie der Wissenschaften weltweit zu Ruhm und Ansehen gelangten Berliner Wissenschaftsakademie. Die Akademie hat ihren Hauptsitz in Berlin. Rund 200 gewählte Mitglieder als herausragende Vertreter ihrer Disziplin bilden diese Fach- und Ländergrenzen überschreitende Wissenschaftlervereinigung. Das Hauptanliegen der Akademie ist die Förderung der Wissenschaften. Dabei wird ihr Forschungsprofil durch Arbeiten zur Erschließung des kulturellen Erbes, durch inter- und transdisziplinär angelegte Projekte von wissenschaftlicher

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und gesellschaftlicher Bedeutung sowie durch den Dialog zwischen Wissenschaft und Öffentlichkeit geprägt. Drei Aufgaben stehen im Mittelpunkt der Akademiearbeit. Zum einen hat sie die aus dem Akademienprogramm von Bund und Ländern übernommenen, kulturwissenschaftlich bestimmten, langfristigen Akademienvorhaben, wie Wörterbuchprojekte, Editionen, Dokumentationen und Bibliographien, zu betreuen. Zum anderen hat die Akademie mit eigenbestimmter Forschung den Erkenntnisprozess zu fördern, wobei die Forschung vorwiegend in der Zusammenführung und Synthese von bereits vorhandenem kontroversen Wissen, im Aufspüren neuer Wissensquellen und der Hinleitung zu erfolgversprechenden Themen der Zukunft besteht. Darüber hinaus stellt sich die Akademie als Forum für die gezielte und kritische Erörterung wissenschaftlicher Fragen mit gesellschaftlich und gesellschaftspolitisch bedeutsamem Hintergrund zur Verfügung. Die Akademie gliedert sich in fünf Klassen: die Geisteswissenschaftliche, die Sozialwissenschaftliche, die Mathematisch-naturwissenschaftliche, die Biowissenschaftlich-medizinische und die Technikwissenschaftliche Klasse. Die Klassen pflegen den disziplinären und interdisziplinären Dialog. International ist die Akademie auf der Basis von Kooperationsverträgen mit fast 20 Akademien auf vier Kontinenten vernetzt. Akademie für Raumforschung und Landesplanung (ARL) Die 1946 gegründete Akademie für Raumforschung und Landesplanung (ARL) ist eine selbstständige und rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts. Sie wird als außeruniversitäre und unabhängige raumwissenschaftliche Forschungseinrichtung von überregionaler Bedeutung und gesamtstaatlichem wissenschaftspolitischem Interesse gemeinsam von Bund und Ländern finanziert. Die ARL gehört der Leibniz-Gemeinschaft an. Mit ihrer spezifischen Struktur und Arbeitsweise, mit ihren Aufgaben und ihren Forschungsschwerpunkten hat die ARL ein eindeutiges Profil und Kernkompetenzen, die auf ihrem Arbeitsgebiet in der Form sonst nicht angeboten werden – weder im Hochschulbereich noch außerhalb der Universitäten – und die in Wissenschaft, Verwaltung, Politik und Wirtschaft einen hohen Stellenwert besitzen und eine beständige Nachfrage finden. Das besondere Profil zeigt sich einerseits in struktureller Hinsicht. Die ARL ist das zentrale Netzwerk der zu Raumentwicklungsthemen im weitesten Sinne arbeitenden Fachbereiche und

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die interdisziplinäre Plattform für den raumwissenschaftlichen und raumpolitischen Diskurs im deutschen Sprachraum. Die Mitarbeit in der ARL ist ehrenamtlich. Zurzeit besteht das personelle Netzwerk der ARL aus über 1.000 Mitwirkenden aus Wissenschaft, Planungspraxis, Politik und Wirtschaft. Für eine solche Plattform gibt es im deutschen Wissenschaftssystem ansonsten keinen institutionalisierten Rahmen. Durch die Wissenschaft und Praxis zusammenführende und ressortübergreifende Herangehensweise verfügt die ARL über ein wichtiges Alleinstellungsmerkmal und weist im engen Zusammenspiel mit Hochschulen einen erheblichen Mehrwert auf. Die ARL organisiert anwendungsorientierte raumwissenschaftliche Forschung in den für die räumliche Ordnung und Entwicklung Deutschlands bedeutsamen Arbeitsgebieten, auch in ihren internationalen Bezügen. Sie fördert die Kommunikation zwischen Wissenschaft und Praxis, auch durch konkrete Beratung der Politik und durch Information der breiteren Öffentlichkeit. Mit ihrem Profil ist sie Mittlerin zwischen Wissenschaft, Verwaltung, Politik, Wirtschaft und Öffentlichkeit. Das besondere Profil zeigt sich andererseits in inhaltlicher Hinsicht. Die ARL befasst sich mit der raumwissenschaftlichen Forschung in den für die räumliche Ordnung und Entwicklung Deutschlands bedeutsamen Arbeitsgebieten, auch in ihren internationalen Bezügen. Sie erforscht die Wirkungen des menschlichen Handelns in den Bereichen Wirtschaft, Soziales, Ökologie und Kultur auf den Raum und analysiert die Möglichkeiten einer nachhaltigen Raumentwicklung. Insofern hat sich die Akademie im Laufe ihrer Entwicklung unter den raumwissenschaftlichen Einrichtungen Deutschlands als Kompetenzzentrum für Fragen nachhaltiger Raumentwicklung profiliert. Deutsche Akademie für Städtebau und Landesplanung (DASL) Auch die DASL ist 1946 gegründet worden. Sie ist ein Zusammenschluss von Fachleuten, die auf den Gebieten des ▷Städtebaus und der Landesplanung oder der damit verknüpften Forschungs- und Planungsdisziplinen durch besondere Leistungen hervorgetreten sind. Die Zahl der Mitglieder ist auf 400 beschränkt. Wesentliches Ziel der DASL ist es, Städtebau und Landesplanung in Wissenschaft und Praxis zu fördern. Dafür bietet sie ein Forum, das unterschiedliche Gruppierungen der Gesellschaft und an der Stadtentwicklung interessierte Kreise der Wirtschaft mit Fachleuten der Planung zur Diskussion zusammenführt. Besondere Be-

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deutung kommt in dem Zusammenhang den drei Instituten zu, die von der DASL getragen werden: Institut für Städtebau Berlin, Institut für Städtebau und Wohnungswesen München, Zentralinstitut für Raumplanung an der Universität Münster. Finanziert wird die DASL aus Mitgliedsbeiträgen und Spenden. Die Tätigkeit der drei Institute wird durch Zuwendungen des Bundes und des jeweiligen Sitzlandes gefördert. Weitere raumwissenschaftliche Einrichtungen und Raumplanervereinigungen Es haben sich im Aufgabenfeld von raumwissenschaftlicher Forschung, Raumentwicklung und Raumplanung fachliche Netzwerke gebildet, von denen einige stärker berufsständisch bzw. praxisorientiert sind, anderen vereinen mehr wissenschaftlich Interessierte und dritte wiederum führen gezielt Wissenschaft und Praxis zusammen. ARL und DASL gehören dazu, die vorn bereits angesprochen worden sind. Von den weiteren Einrichtungen können hier nur ausgewählte Vereinigungen kurz beschrieben werden, denn es gibt zahlreiche weitere Netzwerke, auch aus anderen Disziplinen, die auf dem Gebiet tätig sind. Nationale Netzwerke Zu den stärker berufsständischen bzw. praxisorientierten Netzwerken gehören in Deutschland der Informationskreis für Raumplanung (IfR) und die Vereinigung der Stadt-, Regional- und Landesplanung (SRL). Die raumwissenschaftliche Forschung steht im Fokus des sog. 4R-Netzwerkes. Vereinigung der Stadt-, Regionalund Landesplanung (SRL) Die gut 2.000 Mitglieder der im Jahr 1969 von Planern aus verschiedenen Bereichen des Berufsfeldes gegründeten SRL kommen aus privaten Büros, dem öffentlichen Dienst, Verbänden und anderen Institutionen. Projekt-, Regional- und Fachgruppengruppen arbeiten zu aktuellen fachlichen, politischen, rechtlichen oder methodischen Fragen der Planungspraxis, Aus- und Weiterbildung, Honorargestaltung und Berufsordnung. Es werden Stellungnahmen verfasst, Zeitschriftenartikel erarbeitet und Veranstaltungen durchgeführt.

praxis, der Forschung, Lehre und Studium. Der IfR bündelt als Berufsverband die Interessen seiner Mitglieder und transportiert das verbandsintern diskutierte Planungsverständnis in die Fachöffentlichkeit, Fachgesetzgebung und Hochschulen. Der IfR vertritt ein weit gefasstes Verständnis von Planung, das sich an den Prinzipien der Nachhaltigkeit orientiert. Arbeitsfelder sind u. a. Stadterneuerung, -umbau, -erweiterung, stadtregionale Entwicklung, Entwicklung des ländlichen Raumes.

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4R-Netzwerk Innerhalb der Leibniz-Gemeinschaft (WGL) haben sich Netzwerke zur Bündelung fachlicher Kompetenzen gebildet. Einen solchen Verbund haben auch die raumwissenschaftlichen Einrichtungen Akademie für Raumforschung und Landesplanung (ARL), Leibniz-Institut für Länderkunde (IfL), Leibniz-Institut für ökologische Raumentwicklung (IÖR) und Leibniz-Institut für Regionalentwicklung und Strukturplanung (IRS) in der WGL geschaffen. ARL, IfL, IÖR und IRS haben sich auf der Grundlage einer Kooperationsvereinbarung zu einem Netzwerk zusammengeschlossen, um bei bestimmten Aufgaben und Vorhaben gemeinsam eine wichtige Netzwerkfunktion innerhalb der raumwissenschaftlichen Forschung in Deutschland wahrzunehmen. Dazu zählen gemeinsame Veröffentlichungen, Arbeitsgruppen, Veranstaltungen und Stellungnahmen. Auch werden die Forschungsprogramme noch stärker als bisher schon untereinander abgeglichen. Die Partner haben neben der Bearbeitung von Forschungs- und Paktvorhaben v. a. auch die Aktivitäten auf europäischer Ebene und die gemeinsame Öffentlichkeitsarbeit intensiviert. Dazu zählt das German Annual of Spatial Research and Policy. Internationale Netzwerke Auch die Zahl der Vernetzungen auf internationaler Ebene ist trotz der Tatsache, dass raumwissenschaftliche Forschung, Raumentwicklung und Raumplanung nicht im Zentrum des gesellschaftlichen Interesses stehen, relativ groß. Insofern kann auch hier die Szene nur beispielhaft skizziert werden. Fachverband Schweizer Planerinnen und Planer (FSU)

Informationskreis für Raumplanung (IfR) Seit 1975 ist der IfR als Fach- und Berufsverband aktiv. Er hat ca. 1.700 Mitglieder aus der Planungs-

Der FSU ist ein Netzwerk von in der Schweiz tätigen Raumplanern und Vertretern anderer planungsbezogener Berufsgruppen und hat folgende

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strategische Hauptanliegen. Er vertritt die beruflichen Interessen seiner Mitglieder, fördert den Austausch von Informationen und ist in der Aus- und Weiterbildung aktiv. Die Mitglieder beraten die Öffentlichkeit in Fragen der Raumplanung. Der FSU setzt sich für das Ansehen des raumplanerischen Berufsstandes ein und befasst sich mit fachlichen, rechtlichen und politischen Fragen der Raumplanung und Raumentwicklung in der Schweiz. International Society of City and Regional Planners (ISoCaRP) Um anerkannte und qualifizierte Planer auf internationalem Niveau zusammenzubringen, wurde im Jahr 1965 ISoCaRP als globales Netzwerk gegründet. Die Vereinigung ist von UN, UNESCO und dem Europarat offiziell anerkannt. Sie bildet eine Plattform für den Austausch zwischen den Planern, unterstützt Planung, raumwissenschaftliche Forschung und Raumplanerausbildung, insbesondere durch Informationsvermittlung und Beratung. Scholich

AKTEURE DER PLANUNG

Begriffsbestimmung Akteure der Planung sind alle diejenigen natürlichen oder juristischen Personen, die am Planungsprozess beteiligt sind. Die Zahl kann mehrere hundert umfassen, abhängig von der räumlichen Reichweite der Planung resp. Maßnahme. Nach ihrer Funktion im Planungsprozess lassen sich die Akteure ordnen in 1) Planer, 2) Projektbetreiber/Immobilienbesitzer/Investoren, 3) Planungsbetroffene, 4) Fachverwaltungen (Bund, Land, Kommune), 5) (Aufsichts- und Genehmigungs-) Behörden, 6) Politische Entscheider, 7) Gutachter/intermediäre Akteure und 8) Medien. Bei den Planungsbetroffenen lässt sich unterscheiden in a) Adressaten der Planung und b) indirekt Betroffene (d. h. alle diejenigen, die von den positiven oder negativen externen Effekten der Planung betroffen werden) sowie c) Advokaten, die Belange für Dritte wahrnehmen, z. B. Umwelt- und Naturschutzverbände für Natur und Landschaft. Bei den Behörden ist nach dem Interventionsgrad zu unterscheiden, ob sie lediglich regulative Instrumente oder auch Fonds einsetzen können.

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Die Akteure verhalten sich zudem unterschiedlich, ob sie natürliche Personen oder kooperative Akteure sind, und bei letzteren wiederum, ob es sich um organisierte Akteure (z. B. Behörden, Gebietskörperschaften, Unternehmen, Kommunalverbände, Interessenverbände, Kammern, Parteien) handelt oder um locker-gekoppelte Netzwerke (z. B. zivilgesellschaftliche Vereinigungen). „Akteure zeichnen sich durch bestimmte Fähigkeiten, bestimmte Wahrnehmungen und bestimmte Präferenzen aus“ (Scharpf 2000:86). „Fähigkeiten“ werden durch „Begabungen“, Ressourcen und Kompetenzen markiert; „Wahrnehmungen“ beziehen sich auf akteursspezifische Paradigmen, ihre Umwelt zu analysieren, zu deuten und zu bewerten. „Präferenzen“ schließlich betreffen Werthierarchien, Interessen, Betroffenheiten sowie Handlungsorientierungen (egozentrisch vs. gemeinwohlbezogen) und Interaktionsorientierungen (kompetitiv vs. kooperativ). Organisationen sind regelgebunden, müssen in ihren Entscheidungen personenunabhängige Kontinuität wahren (Präzedenzfallproblematik), sind häufig aber auch inflexibler als natürliche Personen, weil ihre Entscheidungen durch zahlreiche rechtliche, wirtschaftliche und politische Restriktionen gebunden sein können und „Mehrebenenverfahren“ (Hierarchie) durchlaufen. Behörden und Gebietskörperschaften verhalten sich anders als Unternehmen, weil sie stärker politisch ausgerichtet sind (an Wählerverhalten eines Gebiets gebunden), mehr externer Kontrolle unterliegen (Medien, Rechnungshöfe, Gerichte) und ihre Interessendefinition meist relativ eng, häufig territorial begrenzt, ausfällt („Ressortegoismus“, „Kirchturmdenken“). „Kollektive und korporative Akteure“ werden zudem von komplexeren internen Willensbildungsprozessen bestimmt, abhängig vom internen Grad der Konzentration und Zentralisierung von Entscheidungsmacht (Scharpf 2000:101f). Das führt zu unterschiedlicher Strategiefähigkeit der Akteure. Diese wird zum einen beeinflusst durch Potenziale und Restriktionen, wozu auch gehört, wie bei den Akteuren die Willensbildung entsteht (Einzelentscheidung oder kollektive Meinungsbildung, Einebenen- oder Mehrebenenprozess), welche Interessen und Präferenzen sie vertreten, welche Handlungs- und Interaktionsorientierung sie gegenüber kollektiven Belangen zeigen und welche Machtmittel sie einsetzen können (z. B. Informationsmacht, Tauschressourcen, politische Koalitionsfähigkeit, politische Artikulationsfähigkeit, Vetomacht, formale Autorität). Zum anderen wird die Strategiefähigkeit durch

AKTEURE DER PLANUNG

die Akteurskonstellation und das institutionelle Regelsystem der Interaktionsarenen beeinflusst. Akteurskonstellation und Interaktionsarenen verändern sich im Planungsprozess: In der Phase der Planerstellung handelt es sich meist um eine andere Akteurskonstellation mit anderen Regelsystemen als in der Phase der Planumsetzung, wo sich z. B. Vetomacht über Spontaninitiativen bilden kann (Bürgerinitiativen). Die Zahl der Akteure hat sich im Laufe der Zeit ständig erhöht und die Akteurskonstellation ist komplexer geworden, was v. a. die Phase der Planerstellung betrifft. Gründe für eine wachsende Zahl der Akteure sind: gesellschaftliche Ausdifferenzierung (wachsende Arbeitsteilung und funktionale Fragmentierung in eine wachsende Zahl von Behörden, Einrichtungen/Betrieben und Nichtregierungsorganisationen), Emanzipation des Individuums (Individualisierungsprozesse) und wachsende Sensibilisierung für Betroffenheiten (z. B. über Umwelt- und Naturschutzorganisationen). Die wachsende Komplexität der Akteurskonstellation hat ihre Ursache in: räumlicher und sachlicher Ausdehnung der Interdependenzen (z. B. von der Lokalebene auf die Regionalebene, von der sektoralen Perspektive zur interdisziplinären Perspektive), wachsender Zahl korporativer Akteure (interkommunale Kooperation, ▷Public Private Partnerships, Verbandsgründungen, überlokale oder übersektorale Arbeitskreise etc.) und Zunahme der „Mehrebenen-Governance“. In den letzten 20 Jahren wurde zudem immer häufiger zwei weitere Akteursgruppen eingeschaltet: einerseits (intermediäre) Mediatoren/Moderatoren, deren Aufgabe es ist, die Vielzahl von Akteuren zu gemeinsamem Handeln zusammenzuführen, den Planungsprozess zu managen und Konflikte auszuhandeln. Andererseits wächst die Bedeutung von Wissenschaft und wissenschaftlicher Beratung in Prozessen der Stadt- und Regionalentwicklung (▷Wissenschaftskooperation). Einordnung in die Planungsdiskussion Akteure als „Macher“ im Planungsprozess wurden vielfach unter Fragestellungen beforscht, wie sie sich verhalten und unter welchen Bedingungen Planungsprozesse scheitern können. Untersucht wurden insbesondere Entscheidungsprozesse in der Stadt- und Regionalplanung: Wie formieren sich Interessen, wie artikulieren sie sich und setzen sich durch, wie entsteht aus der Fülle unterschiedlicher Betroffenheiten schließlich eine konsensfähige Lösung? Im Zusammenspiel der Interessenharmonien und -gegensätze sowie Regelsysteme wendet

jeder Akteur Strategien der Interessendurchsetzung an, die spieltheoretisch beschrieben werden können (Scharpf 2000). Das Durchsetzungspotenzial hängt von Positionsvorteilen, Machtverhältnissen und situativen Einflüssen ab. Positionsvorteile ergeben sich durch die funktionale Bedeutung, die der Beitrag des Einzelnen für den Gesamtprozess hat. Die wichtigsten Positionsvorteile verbinden sich mit Zeitvorsprüngen (monopolartiger Positionsvorteil), mit Verhinderungsmöglichkeiten (Vetomacht) und mit formalen Funktionen in Planungs- und Entscheidungsprozessen (Initiativvorteile, Steuerungsvorteile, Gestaltungsvorteile). Machtverhältnisse können durch Institutionen (z. B. durch Hierarchie), durch Ressourcenkontrolle (intellektuelle, wirtschaftliche oder regulative Macht), durch Deutungsmacht (Autorität) oder durch technische Überlegenheiten bestimmt sein. Situative Einflüsse verändern die Positionsvorteile, aber auch die Nutzbarkeit von Machtstrukturen. So können Konjunkturkrisen die Ressourcenverfügbarkeit beeinträchtigen, können kommunale Finanzknappheiten die Abhängigkeit von privaten Akteuren erhöhen, können Skandale die Autorität einzelner Akteure mindern, aber auch das Verhältnis zu potenziellen Koalitionspartnern kann sich situativ ändern. Mit der Hinwendung zur „diskursiven Planung“ wurde v. a. wichtig, dass Machtungleichheiten in ihrer Wirkung auf den Prozess gezähmt werden. Deshalb beeinflusst die diskursive Planung v. a. die Handlungs- und Interaktionsorientierungen der Akteure: Sie sollen sich als Partner in einem gemeinsamem Prozess der Problembearbeitung verstehen und ihren kruden Egoismus durch eine Handlungsorientierung an den „wohlverstandenen Eigeninteressen“ ersetzen, also einbeziehen, dass ihr längerfristiges Wohlergehen von Entscheidungen abhängt, die auch andere Akteure zu konstruktiven Beiträgen zum Gemeinwohl veranlassen. D. h. aber auch, dass sich die Prozesse durch Interaktionsorientierungen auszeichnen sollen, die stärker kooperativ als kompetitiv ausgerichtet sind. Das führte zur Diskussion des „Sozialkapitals“, also zur Frage, ob die Gemeinwohlorientierung in modernen, marktwirtschaftlich gesteuerten Gesellschaften zugunsten individualistischer Interessenmaximierung sinkt, auch auf Kosten der Allgemeinheit, und wie Sozialkapital gebildet oder regeneriert werden kann (Putnam 2001).

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Praktische Planungsrelevanz Planungsprozesse „leben“ von der jeweiligen Akteurskonstellation. Wer Planungsprozesse zu

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gestalten und zu steuern hat, muss sich intensiv damit auseinandersetzen, wer die relevanten Akteure sind, welche Interessen sie verfolgen und mit welchen Mitteln sie diese durchsetzen können, also welche Strategieoptionen sie haben (vgl. für die Landschaftsplanung: von Haaren 2004:376f). Planer betreiben deshalb in gewisser Weise auch „Planmarketing“, indem sie die Akteure enger in die Prozesse einbinden, Netzwerke organisieren, sie regelmäßig mit Information beliefern, aber auch früh genug aufklärend tätig werden, wenn neue Planungsentscheidungen anstehen. Planungsprozesse sind deshalb heute meist in Akteursnetzwerke eingebettet, die über längere Zeit bestehen und durch regelmäßige Kommunikation und Information lebendig gehalten werden. Akteurskonstellationen sind projekt- und arenagebunden. Aber es gibt längerfristige Trends, die sich v. a. auf lokaler und regionaler Ebene in den Akteurskonstellationen niederschlagen. Zu einigen der wichtigeren Trends gehört erstens, dass als Folge der Kapitalkonzentration dem Privatkapital zunehmend ein größeres Gewicht in kommunalen und regionalen Entwicklungsprozessen eingeräumt wird und sich Steuerungsmacht von den Planern auf Investoren verlagert. Das ist nicht nur auf den härter gewordenen Wettbewerb zwischen Städten und Regionen zurückzuführen, sondern auch auf die gewachsene Bedeutung des (gemeinde- und regionsexternen) Finanzkapitals, also von Banken, Finanzinvestoren, Großprojektbetreibern (z. B. im Handel, bei Freizeiteinrichtungen) und insbesondere der sog. Real Estate Investment Trusts (REITs). Sie verändern die Konstellationen insofern, als sie vergleichsweise kurze Kapitalbindungsfristen einkalkulieren (ca. zehn Jahre), auf spektakuläre Großprojekte setzen und damit die politische Aufmerksamkeit erheblich beeinflussen können. Gleichzeitig mindern sie die Chancen partizipativer Planung (Ibert 2007). Ein zweiter Trend betrifft die sinkende Bedeutung der Parteien auf lokaler und regionaler Ebene zugunsten von Verbänden, Großbetrieben, Wählergemeinschaften und personalen Netzwerken, verbunden mit dem Rückzug der formalen Kommunalpolitik (Kuhlmann 2006). Damit entstehen Ad-hoc-Allianzen, deren mittelfristige Berechenbarkeit sinkt. Ein dritter Trend verbindet sich mit der Verwaltungsreform. Immer mehr Funktionen der Verwaltung, v. a. aus dem Bereich der ▷Daseinsvorsorge werden privatisiert oder auf selbständige Einrichtungen ausgelagert. Das hat zur Folge, dass sich die Zahl der institutionalisierten Interessenträger erhöht.

Als vierter Trend ist zu beobachten, dass sich Planungsprozesse immer stärker dezentralisieren, weil sie sich aus der Sphäre der Planungsämter in die Sphäre der gesellschaftlichen Governance (▷ Government und Governance) verlagern: Die Mitwirkung von Akteuren wird heute immer mehr als Ressource für die Planrealisierung betrachtet. Deren Beiträge können intellektueller, materieller/finanzieller oder politisch-unterstützender Art sein. Gleichzeitig aber zeigt sich – fünftens – dass lokale und regionale Entscheidungen immer häufiger von organisierten Entscheidern bestimmt werden, deren Bezug zum Bürger eher lockerer wird. Dabei werden zunehmend Entscheidungsstellen einflussreich, die außerhalb der Kommune oder Region liegen. Die Akteure „vor Ort“ sind immer mehr in vertikal verflochtene Entscheidungsstrukturen eingebunden, häufig außerhalb der Gemeinde oder Region mit der Folge von „Mehrebenen-Governance“ (z. B. als Folge der Unternehmenskonzentration, des Vordringens großer Einzelhandelsketten, der wachsenden überregionalen Kapitalverflechtung, der vertikalen „Fachbruderschaften“). Mehrebenen-Governance verlagert Entscheidungen auf Ebenen, die mit den Folgen ihrer Entscheidung nicht unmittelbar „leben“ müssen. Insgesamt führt das dazu, dass das Management der Interdependenzen zwischen der Vielzahl von Akteuren mit unterschiedlichen Präferenzen und Interessen komplexer, komplizierter und zeitaufwendiger wird. Die Folge davon ist, dass Entscheidungen sich aus den formalen Gremien herausverlagern und durch Absprachen im Vorfeld vorbereitet werden. Planung bewegt sich immer mehr in Richtung neuer Formen der Governance. Diese haben Vorzüge (z. B. Nutzung externen Sachverstands, Einbindung der Akteure in konsensfähige Lösungen, Mobilisierung zusätzlicher Ressourcen), aber auch Nachteile, weil sie den Akteuren außerhalb der politischen Gremien größeres Mitsprachegewicht verleihen (Legitimationsproblem), nicht immer gut zu kontrollieren sind (Transparenzproblem) und für kommunale und regionale Entwicklungsprozesse selektiv wirken können. Sie wirken korporatistisch (Heinze/ Voelzkow 1998:235f) und privilegieren die Maßnahmen, für die es in den außerparlamentarischen Steuerungsstrukturen starke Anwälte gibt. Die Fragmentierung und Sektoralisierung der Akteursstruktur mit wachsender Zahl von potenziellen Vetopositionen entzaubert die Planungsund Steuerungsillusion der amtlichen Planung. Letztere hat Initiativmöglichkeiten, aber kontrolliert nicht mehr das Ergebnis. Vielmehr ist dieses

AKTIONSFORSCHUNG

Folge zahlreicher Einzelentscheidungen mit ungeplanten Folgewirkungen, deren Koordination sich als Abfolge von partiellen Konfliktregelungen darstellt. Große Konzepte und „Große Würfe“ sind dann nur möglich, wenn entweder große Flächen gesamthaft überplant werden können (z. B. Konversionsflächen) oder wenn Großprojekte entwickelt werden. Solche Vorhaben können der Planung wieder Einfluss verleihen, weil sie implizit eine Konzentration und Zentralisation von Einflusschancen bewirken. Aber häufig werden die Projekte von (Finanz-)Interessen gesteuert, die außerhalb der kommunalen und regionalen Gemeinschaft stehen und lediglich peripher mit deren Belangen verbunden sind. Fürst, D.

Literatur Haaren, C. von (2004): Landschaftsplanung. Stuttgart Heinze, R.G.; Voelzkow, H. (1998): Verbände und „Neokorporatismus“. In: Wollmann, H.; Roth, R. (Hrsg.): Kommunalpolitik. Politisches Handeln in den Gemeinden. Opladen, 227-39 Ibert, O. (2007): Megaprojekte und Partizipation, Konflikte zwischen handlungsorientierter und diskursiver Rationalität in der Stadtentwicklungsplanung. In: DISP, 171, 50-63 Kuhlmann, S. (2006): Kommunen zwischen Staat und Markt: Lokalmodelle und -reformen im internationalen Vergleich. In: Deutsche Zeitschrift für Kommunalwissenschaften, 2, 84-102 Putnam, R. D. (Hrsg.) (2001): Gesellschaft und Gemeinsinn, Sozialkapital im internationalen Vergleich. Gütersloh Scharpf, F.W. (2000): Interaktionsformen, Akteurzentrierter Institutionalismus in der Politikforschung. Opladen

AKTIONSFORSCHUNG

„Es gibt nichts Praktischeres als eine gute Theorie!“ Davon war Lewin überzeugt, als er mit einem Artikel unter dem Titel „Action Research and Minority Problems“ im Jahr 1946 die Aktionsforschung begründete. Mit diesem neuen Forschungsstil wandte sich der 1933 aus Deutschland in die USA emigrierte Psychologe, der als Professor am Massachussets Institute of Technology (MIT) lehrte, gegen eine aus seiner Sicht teils stumpfsinnige, teils selbstverliebte und jedenfalls praxisferne experimentelle Sozialpsychologie, die nicht wirklich an der Praxis interessiert sei, sondern das experimentelle Ergebnis nur als objektiven Nachweis einer bestimmten Theorie benötige. Diesem Zerrbild stellte Lewin eine Aktionsforschung mit praxisorientierten Hypothesen gegenüber, deren Implikationen und Schlussfolgerungen die Praxis im Sinne einer Problemlösung verändern wollten und sollten. Aktionsforschung ist also keinesfalls

theoriefeindlich, sondern im Gegenteil theoretisch aufgeladen und reflektiert. Eine in diesem Sinne gute analytische Theorie birgt bereits das Potenzial zur Veränderung bzw. zur Verbesserung der praktischen Realität. Für die Aktionsforschung forderte Lewin daher konstitutiv drei immer wiederkehrende Arbeitsschritte: erstens die theorie- und hypothesengestützte Planung, zweitens die konkrete gesellschaftliche Intervention als Test und drittens die ausführliche Reflexion zur Optimierung der eigenen Ansätze. Anstatt allerdings psychologische Phänomene im Labor zu vereinzeln und zu sezieren, sieht Lewins Aktionsforschung die gesellschaftliche Realität als Aufgabenstellung für Analyse und Therapie, ist also integrativ. Lewin starb kurz nach der Einführung des Begriffs „Action Research“, die sich seit den späten 1940er Jahren entscheidend weiterentwickelt hat und von anderen Disziplinen aufgegriffen und übernommen wurde, während die Psychologie selbst der Methode in den nächsten Jahrzehnten eher ablehnend gegenüberstand. Das Ziel der Aktionsforschung, gesellschaftliche Problemlagen im Sinne eine Problemlösung analytisch aufzugreifen und gemeinsam mit den Betroffenen konkrete Lösungsszenarien zu entwickeln und zu testen, hatte seit den späten 1960er Jahren politisch Konjunktur und die Aktionsforschung in die Arme von politisch engagierten Weltverbesserern getrieben, die von der Wissenschaft insgesamt eine nicht nur aufklärerische, sondern revolutionäre Gesinnung einforderten. Den links Engagierten gefiel natürlich der Terminus der Aktion im Begriff der Aktionsforschung, klang er doch ein wenig nach Aufstand und Revolution. Daher erlebte die Aktionsforschung seit den späten 1960er Jahren einen durchaus politisch motivierten Aufschwung als kritische Sozialwissenschaft mit dem Anspruch der emanzipatorischen Gesellschaftsveränderung. Mittelfristig haben der Aktionsforschung diese Konnotationen nicht genutzt, sondern die von Anfang an latent vorhandene Kritik vermeintlichen ideologischer Vorannahmen sogar massiv verstärkt. Aus diesem Grund reüssierte die Aktionsforschung seit den späten 1980er Jahren unter anderen Namen, der Praxisforschung, der „Mode-2-Forschung“ und später der transdisziplinären Forschung. Befördert wurde die Aktionsforschung dagegen von einer breiten Konjunktur partizipativer Forschungsansätze in den 1970er und dann wieder seit den 1990er Jahren, die in vielen Disziplinen eine grundlegende Veränderung des Wissenschaftsparadigmas bedeutete. Praktiker und Betroffene wurden von einem reinen Objekt der Forschung zu

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Partnern im Forschungsprozess und Mitgestaltern von Forschungsfragen, -ansätzen und -praktiken. In der Psychologie mit ihren ideologischen Kämpfen zwischen den verschiedenen, naturwissenschaftlich und sozialwissenschaftlich ausgerichteten Forschungsrichtungen selbst war die Aktionsforschung von Anfang an höchst umstritten und hat sich langfristig dort nicht durchgesetzt. Die naturwissenschaftlich ausgerichtete Psychologie diskreditierte die Aktionsforschung als nicht hinreichend objektiv und neutral, während die Kritik der Aktionsforschung an der naturwissenschaftlichen Psychologie, dass ihre Forschung sich von der sozialen Realität abgekoppelt und sich damit von ihrem eigenen Gegenstand distanziert habe, vergleichsweise wirkungslos verhallte. Dafür war in der Psychologie das naturwissenschaftliche Paradigma zu stark. Anders sah dies in den Sozialwissenschaften aus, welche die praxisorientierten Theorien und Ansätze der Aktionsforschung dankbar aufgriffen und unter ganz unterschiedlichen Namen umsetzten. In den 1990er Jahren beschrieb die Wissenschaftsforschung die neuen Ansätze als „Mode-2-Forschung“ und stellte fest, dass aktuelle Wissensproduktion insgesamt seltener als früher als nomothetische Suche nach grundlegenden Naturgesetzen verläuft, sondern zunehmend als anwendungs- und damit kundenorientierte Praxisforschung. Disziplinen und – allgemeiner – auch Universitäten sinken in ihrer Bedeutung als Orientierungsrahmen für diese Forschung. Vielmehr sei „Mode-2-Forschung“ durch Multiperspektivität und Transdisziplinarität charakterisiert. Problemlösungen entstünden im Kontext der Anwendung, transdisziplinäres Wissen habe seine eigenen theoretischen Strukturen und Forschungsmethoden, die Resultate würden nicht mehr über die institutionellen Kanäle, sondern an die am Forschungsprozess Beteiligten kommuniziert. Eine langfristige Wirkung der Wissensproduktion der Aktionsforschung neuen Stils ist ihre veränderte Legitimation gegenüber der Gesellschaft. Sie wird stärker rechenschaftspflichtig und reflexiv und steht damit unter stärkerem politischen und sozialen Legitimationszwang als früher. Aktionsforschung und „Change Management“ Eine besondere Nähe hatte die Aktionsforschung von Anfang an zur Veränderung sozialer Organisationen und Institutionen. Schon Kurt Lewin hat die Aktionsforschung in den Kontext der von ihm ebenfalls entwickelten Theorie des organisa-

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tionalen Wandels gestellt. Lewin hatte entdeckt, dass Organisationen sich i. d. R. nicht kontinuierlich und stetig verändern, sondern schubweise und in Rhythmen, die sich wiederum aus jeweils drei Phasen zusammensetzen. Lewin nannte diese Phasen „Unfreezing“ (das Auftauen, Aufweichen von Strukturen), „Changing“ (die eigentliche organisatorische Veränderung) und „Freezing“ (die Sicherung und Etablierung der neuen Strukturen). Mit diesem Modell nahm Lewin die berühmten Thesen von Thomas Kuhn zur Struktur wissenschaftlicher Revolutionen vorweg. Aktionsforschung kann einen solchen organisationalen Wandel auslösen und mitgestalten und ist damit ein möglicher Treiber für organisationale Reform. Mit der ausgefeilten Institutionalisierung der reflexiven Phase am Ende von Interventionen ist die Aktionsforschung dabei vielen anderen Planungsprozessen, bei denen die kritische Prüfung von Veränderung keine vergleichbare Rolle spielt, turmhoch überlegen. Aktionsforschung und qualitative Forschungsmethoden Die Überzeugung, dass jeder praktische Fall ein Unikat darstellt und daher eine auf ihn zugeschnittene Weiterentwicklung theoretischer Annahmen bedarf, führte die Aktionsforschung hin zu qualitativen, ideosynkratischen Forschungsmethoden, welche das Besondere des einzelnen Falles in den Mittelpunkt der Forschung stellen, in Abgrenzung zu den nomothetischen Wissenschaften. Aktionsforschung und qualitative Forschungsmethoden haben daher einen großen Überlappungsbereich und in ihren Konjunkturen einen vergleichbaren, gemeinsamen Verlauf der Phasen und Amplituden. Seit mindestens zehn Jahren erleben qualitative Forschungsmethoden und der Ansatz der Aktionsforschung einen steilen Anstieg des Interesses. Die alte Arroganz der quantitativen und naturwissenschaftlichen Neutralität und vermeintlichen Objektivität hat sich abgenutzt, auch weil Aktionsforschung und qualitative Forschungsmethoden durch den permanenten Vorwurf der Parteilichkeit und Theoriearmut zwangsweise eine engagierte Theorie- und Methodendebatte geführt haben, die in anderen Wissenschaften ihresgleichen sucht. Aktionsforschung und die Planungswissenschaften Auch wenn die Aktionsforschung in der Auseinandersetzung mit gleichsam „naturwissenschaft-

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lichen“ Methoden der quantitativen empirischen Sozialforschung in den 1940er Jahren entstanden ist, steht sie in ihrem Anspruch der Verbesserung konkreter gesellschaftlicher Problemlagen den Ingenieur- und Planungswissenschaften viel näher als den Naturwissenschaften, von denen sie allerdings wiederum die theoretische Reflexion übernommen hat. Durch diese Kombination von theoretischem Anspruch, praktischem Interesse und Selbstreflexion birgt die Aktionsforschung für die Ingenieur- und Planungswissenschaften ein großes Veränderungs- und Reformpotenzial. Seitdem in den 1970er Jahren der positivistische Enthusiasmus in den ▷Planungswissenschaften einem selbstkritischerem und bescheidenerem Anspruch Platz machen musste, stieg deren Interesse an partizipativen und damit transdisziplinären sowie an qualitativen Forschungsansätzen. Wie in nur wenig anderen Disziplinen haben die Planungswissenschaften sich gegenüber der Aktionsforschung geöffnet. Nach wie vor aber haben die Planungswissenschaften methodische Defizite in der Reflexion ihres Tuns (▷Planungstheorie). Hier bieten die Ansätze der Aktionsforschung ein wichtiges methodisches Rüstzeug für die Modernisierung der Planungswissenschaften hin zu einer reflexiven und gleichwohl gestaltungsorientierten Praxiswissenschaft. Dienel

Literatur Altrichter, H.; Gstettner, P. (1993): Action Research: a closed chapter in the history of German social science? In: Educational Action Research, 3, 329-360 Gibbons, M. (1994): The New Production of Knowledge. London Levin, K. (1946): Action Research and Minority Problems. In: Journal of Social Issues, 2, 34-46 Moser, H. (2003): Instrumentenkoffer für die Praxisforschung. Zürich Smith, M. K. (2009): Kurt Lewin: Groups, experimental learning and action research. Zugriff auf www.infed.org/thinkers/et-lewin. htm. am 18.05.2009 Zuber-Skerritt, O. (Hrsg.) (1996): New Directions in Action Research. London

ARCHITEKTEN- UND PLANERAUSBILDUNG Fünf Wünsche Planen und Bauen ist immer mit dem Willen zum Neuen, zur Veränderung verknüpft, mit neuem Bauen, mit Erneuerung, mit Erweiterung

und Entwicklung. Das gilt selbst dann, wenn das Neue die Sehnsucht nach dem Alten ist. Das Planen und Bauen ist die Suche nach der Form, die dem persönlichen oder gesellschaftlichen Veränderungswunsch gegeben werden soll. Das fängt mit der ganz persönlichen Entscheidung an: „Ich will meine Wohnung renovieren“ und mündet bei grundsätzlichen gesellschaftlichen und politischen Entscheidungen. Meine Wünsche an die Architekten- und Planerausbildung sind eine Mischung aus aktuellen und traditionellen Anforderungen. Ich will absehbare Entwicklungen akzeptieren und dabei die Widerstandskräfte gegen problematische Trends stärken.

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Gesellschaftliche und politische Neugier pflegen Sehr viele politische Weichenstellungen implizieren bauliche Entscheidungen:  Der Bund beschließt ein Programm für Ganztagsschulen – wer erweitert die Schule um Mensa, Projekträume und Lehrerarbeitsräume?  Stadt und Land müssen sich auf den demografischen Wandel einstellen – wer baut die barrierefreie Stadt, das barrierefreie Büro?  Dem Klimawandel müssen Taten folgen – wer macht den Altbau zum Niedrigenergiehaus? Wer baut das Passivhaus?  Wir müssen die Zersiedlung eindämmen – wer hat neue Ideen für urbanes Wohnen? Wer macht das Wohnen in Baugruppen zum neuen Trend? Wer plant und baut, braucht wache Sinne und viel Einfühlungsvermögen in gesellschaftliche Entwicklungen. Den Studierenden der ▷Architektur und ▷Planungswissenschaft ist darum grundsätzlich viel gesellschaftliche und politische Neugier zu raten und den Hochschulen, ihren Studierenden gezielt Kontakt zu Institutionen zu vermitteln, die sich mit wirtschaftlichen, technologischen und gesellschaftlichen Modernisierungsprozessen befassen, denn wir durchleben aktuell Zeiten, die sehr grundlegende gesellschaftliche und ökonomische Transformationen verlangen:  von der Industriegesellschaft zur Wissens- und Bildungsgesellschaft (▷Wissensgesellschaft),  vom nationalen Wirtschaftsraum zur europäischen und globalen Standortkonkurrenz (▷Globalisierung),  vom Zeitalter fossiler und atomarer Energien zur Energieeinsparung, Energieeffizienz und

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den Erneuerbaren Energien (▷Energieeffiziente Stadtentwicklung),  vom unbegrenzten Flächenverbrauch und unbegrenzter Automobilität zur kompakten Stadt der kurzen Wege und  von der Überflussgesellschaft zum Wirtschaften mit knappen Kassen. Morgen können schon wieder neue Anforderungen im Raum stehen, die Geschwindigkeit, mit der sich aktuell gesellschaftliche, wirtschaftliche und technologische Veränderungen vollziehen, ist rasant. Architekten und Planer sind in vielfacher Weise gefordert, neuen Entwicklungen Gestalt und Raum zu geben. Und es ist nicht selten, dass kreative Architekten ein besonderes Gespür für das gesellschaftlich Neue haben. Sie erwarten dabei auch neue Aufträge. Und manchmal prägen einige auch regional und international neue Leitbilder und Symbole wie die Elbphilharmonie in Hamburg oder das „Vogelnest“ in Peking. Die nachhaltige Stadt planen Der Klimawandel und die steigenden Energiekosten fordern neues Denken und viel soziale, wirtschaftliche und technologische Innovationen für die Stadt- und Siedlungsstrukturen ebenso wie für das Bauen und Erneuern. Die Leitbilder der untergegangenen Industriegesellschaft waren das Bauen von StandardSozialwohnungen und homogenen Siedlungen für homogene Arbeiter-, Angestellten- und Beamtenfamilien. Es war und ist immer noch das Planen und Bauen standardisierter (Kauf-)Eigenheim- und Kleinsiedlungen in der Fläche. Es ist immer noch das Planen der autogerechten Stadt und Region. Es ist nach wie vor das Hinstellen nicht-integrierter Einkaufsstereotype. Aber weder die Sozialbausiedlung noch das „Häusle im Grünen“ spiegelt die heutigen und zukünftigen Lebenswelten treffsicher. Die Arbeitswelt fordert lebenslange berufliche Mobilität. Die neuen Ökonomien sind urbane Ökonomien. Die Frau kann und will nicht mehr „Grüne Witwe“ sein. Sie möchte oder muss ihrerseits berufstätig und mobil sein. Die Kosten der Automobilität steigen. Das Einkaufen in der Stadtrand-Mall erweist sich als langweilig. Kurzum – das lange geforderte „Zurück in die Städte“ drängt endlich auf praktische Umsetzung. Industrie- und Infrastrukturbrachen eröffnen neue Chancen, die Stadt der kurzen Wege zu planen und zu realisieren. Das Bauen im Bestand ist längst Alltag. Auch das Bauen mit offenen Grund-

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rissen für sich wandelnde Nutzungsansprüche setzt sich mehr und mehr durch. Planer sind aber auch gefordert, die technischen Infrastrukturen neu zu denken. Mutige fordern als neues Leitbild die „Eco-Stadt“. Wie plane ich die Fahrrad-Stadt, die Stadt des „shared space“, die Stadt mit mehr Lebensqualität durch weniger Auto, weniger Lkw-Verkehr? Wie sieht die Stadt aus, in der neue Elektroautos die Stromtankstellen suchen? Was lerne ich aus dem neuen ErneuerbareEnergien-Wärmegesetz (EEWärmeG)? Wie geht die Stadt von morgen mit Wasser und Abwasser um? Wie wird aus den Abwasserkanälen Wärmeenergie gewonnen? Den Klimaschutz planen und bauen Die Spatzen pfeifen es schon lange von den Dächern, aber haben es die Hochschulen schon in Lehrpläne umgesetzt? Eine solide Ausbildung für energieeffizientes und umweltverantwortliches Bauen und für den Einsatz regenerativer Energien ist heute ein absolutes Muss! Dies zumal die Weiterentwicklung der Technologien sehr rasant vor sich geht – bei den Baumaterialien und den Anforderungen an baubiologisches und gesundes Bauen ebenso wie bei der Solarthermie, der Photovoltaik, den Wärmepumpen und der Geothermie, dem Umgang mit Kraft-Wärme-Kopplung etc. Dabei geht es nicht nur darum, zu wissen, wie ein Haus am besten mit umweltverträglicher Wärmedämmung verpackt werden kann und wie der Energiebedarf ermittelt wird. Hier gilt es, technologisch auf der Höhe der Zeit zu sein und die enge Kooperation mit Gebäude- und Energietechnikern zu suchen und dem Bauherrn konkret zu raten, wie es gelingen kann, nicht nur Hauswirt, sondern auch Energiewirt zu werden. Es geht auch darum, energetisch innovatives Bauen mit guter Gestaltung zu verbinden – und zwar auch bei der Altbausanierung! Baukultur und Schönheit schaffen Zentrale Aufgabe bleibt das Bauen und Gestalten von Schönheit und Klarheit. Nun meinen viele, über Geschmack ließe sich streiten. Dies führt aber immer mehr zum Bauen der Beliebigkeit, zu Kitsch und Hässlichkeit. Wie kann es sein, dass im 19. Jahrhundert wunderschöne Einkaufspassagen gebaut wurden, heutige Shoppingmalls aber durchweg hässlich und kalt wirken? Die Nachfrage vieler Investoren nach billigen Standardbauten, umhüllt mit ein wenig Design und Image, verstärkt das weit verbreitete, resi-

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gnative Urteil, heutiges Bauen sei im Regelfall abstoßend und kalt. Die Forderung fast aller Investoren nach einer unangemessenen Überausnutzung ihres Grundstücks ist oft der Kern schlechter Architektur. Die Sehnsucht mancher Nachwuchsarchitekten, „Icon“-Architektur wie Rem Koolhaas, Herzog & de Meuron oder Liebeskind nachzubauen, macht es manchmal noch schlimmer. Die viele schlechte Architektur, die uns alltäglich umgibt, hat die Sehnsucht nach nachgebauten Schlössern mit unpassendem Inhalt geweckt, wie das Beispiel des Braunschweiger Shopping-Schlosses zeigt. In Berlin, Potsdam und Hannover könnten bald weitere Exempel folgen. Es ist sehr schwer, den nur auf Nutzflächenmaximierung setzenden Investoren mit qualitätvoller Architektur zu begegnen. Umso wichtiger ist es, den eigenen Maßstab von Qualität zu entwickeln und die Hürde möglichst hoch anzusetzen. Sehen, räumlich denken und material- und detailgerecht arbeiten, lässt sich lernen. Gerade den Jungen ist zu empfehlen: arbeitet nicht nur am Computer. Nehmt hin und wieder ganz konventionell Skizzenbuch und Aquarellblock zur Hand. Gönnt euch die Muße, das Sehen zu lernen. Studiert gerade auch das Hässliche, um euch dagegen zu immunisieren. Dass sparsames Bauen nicht automatisch schlechtes Bauen bedeutet, hat uns die Moderne der zwanziger Jahre doch in großartiger Weise vorgemacht! Offen sein für neue Bauherren, neue Kooperationen, neue Berufsfelder Bauvorhaben, Bauherrentypus und Bauproduktion haben sich stark verändert: Der Anteil und auch der Aufwand des öffentlichen Bauens ist stark zurückgegangen. Das private Bauen wird immer mehr zum Bauen für anonyme Kapitalgesellschaften und Investoren. Der Anteil von Großprojekten, die professionelle Projektsteuerung und ein hohes Maß an fachübergreifenden Kooperationen erfordern, steigt von Jahr zu Jahr (▷Städtebauliche Großprojekte). Die Bauprozesse selbst werden zunehmend von Generalübernehmern und Generalunternehmern organisiert. So wichtig Kreativität ist, das schon längst überholte Bild vom entwerfenden Architekten, dessen schöne Pläne sich ganz einfach in den Maßstab 1:1 übertragen lassen, ist heute definitiv Illusion. In sehr vielen Fällen muss der Architekt selbst Projektmanager sein oder mit guten Projektmanagern zusammenarbeiten (▷Projektmanagement). Dies zumal die veränderten Bauordnungen das Haftungsrisiko deutlich erhöht haben.

Die Spezialisierung von Planungsbüros ist zwingend und es tun sich sehr unterschiedliche Spezialfelder auf. Während die Nachfrage der öffentlichen Hände nach Stadtplanern und Architekten durch die Finanznöte stark zurückgegangen ist, steigt die Zahl der Büros, die nicht nur regional und national, sondern auch international tätig sind (▷Architekturexport). Architekten werden Facility-Manager, Projektentwickler, Immobilienmakler, Spezialisten für Investorenauswahlverfahren etc. Sie werden gebraucht für Film, Bühne und Event-Architektur. Es schadet auch nicht, wenn hin und wieder Architekten und Planer in der Politik landen. Was ich mir besonders wünsche, sind die Spezialisten fürs Planen und Bauen mit den Bürgern. In Berlin haben sich einige mutige Büros das Bauen mit Baugruppen zur Aufgabe gemacht. In England gibt es die Verhandlung mit den vom Bau betroffenen Nachbarn und das Planen von öffentlichen Einrichtungen mit Bürgerworkshops. In Deutschland besteht Bürgerbeteiligung oft genug noch aus sehr unverbindlichen Veranstaltungen im Zuge der sehr abstrakten Bauleitplanung. Das muss sich ändern.

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Was heißt das für die Lehre? Im Grundsatz geht es um die gleichen Ziele, um die meine Generation bereits vor 40 Jahren an der TU Berlin gestritten hat: Lehre soll fördern, nicht überfordern. Lehre muss sowohl den Studierenden als auch den Lehrenden Freude bringen. Nur in einer offenen und vertrauensvollen Atmosphäre kann die notwendige Neugierde und Kreativität, aber auch das individuelle Talent der jungen Planer und Architekten gefördert werden. Vorlesungen haben sicherlich in einigen kleinen Bereichen ihren Sinn, sollten aber niemals die Lehre dominieren. Ich wünsche mir, dass gerade in der Architektur und den Planungswissenschaften die Umstellung auf Bachelor- und Masterstudiengänge als Chance begriffen wird und die Studiengänge nicht stark verschult und mit neuen bürokratischen Hürden versehen werden (▷Ausbildung zur Planung). Ökologisches und energieeffizientes Planen und Bauen muss direkt in die Projekte integriert werden. Interdisziplinarität ist eine Stärke der Architektur- und Planerausbildung und sollte weiter ausgebaut werden. Das projektorientierte Studium und das Erproben neuer Lehr- und Lernformen muss weiter gestärkt werden ebenso wie die Lernund Experimentierfreudigkeit der Lehrenden. Eichstädt-Bohlig

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ARCHITEKTUR Vorbemerkung Seit der Zeit aus der die ersten baulichen Zeugnisse stammen, beschäftigt eine umfangreiche Debatte das Fachpublikum wie auch Laien: Was ist Architektur, was sind ihre Aufgaben und Ziele, worin bestehen ihre Mittel und Voraussetzungen? Vielfältige Antworten auf diese Fragen geben sowohl die gebaute Umwelt als auch profunde wie kontroverse architekturtheoretische Traktate. Aufgrund der zahlreichen konkurrierenden Aussagen über Architektur wird diese Auseinandersetzung seit Mitte des 19. Jahrhundert bis heute vielstimmig und besonders leidenschaftlich geführt. Anliegen dieses Beitrags ist es, die Entwicklung und wechselnde Deutung des Begriffs Architektur zu skizzieren sowie Theorien zur Architektur zu hinterfragen. Mit einem Exkurs in die Geschichte der Theorie der Architektur soll die Vielfalt der Deutungsmöglichkeiten des Begriffs Architektur verfolgt werden. Architektur vs. Baukunst? In Enzyklopädien wird das Stichwort Architektur fast ausschließlich mit dem Verweis auf Baukunst erklärt. Darin zeigt sich die Schwierigkeit des Unterfangens, eine verlässliche Deutung von Architektur als Kunst (d. h. als Baukunst) zu wagen. Sinn und Wesen von Baukunst mit Hilfe einer Abgrenzung zur Kunstwissenschaft zu begründen provoziert die Frage: Wo fängt Baukunst an? Bis zum 20. Jahrhundert galten mehr oder minder verbindliche Konventionen, die für repräsentative Aufgaben eine reichere Formensprache vorsahen als für reine Zweckbauten. Ausgehend von den frühesten Hochkulturen in Mesopotamien und Ägypten ist architektonisches Schaffen seit mehr als fünftausend Jahren fast ausschließlich im religiösen Kult-, Tempel- und Grabbau dokumentiert. Die Wandlung des nomadenhaften Daseins in die Sesshaftigkeit der Gemeinschaft führte zu Städte- und Staatenbildungen. Dies erzeugte einen Bedarf nach neuen Bauten mit Schutzfunktionen und besonderer Formgebung im Vergleich zur Masse der einfachen Behausungen. Nach und nach berücksichtigten Bauwerke sowohl die Erfordernisse des praktisch-materiellen Lebens als auch Sinngebungen mit menschlichen Deutungen des Religiösen, Staatlichen und Gesellschaftlichen (▷Baukultur).

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Für die Kunstgeschichte ist Architektur ein Teilbereich der bildenden Künste. Als Gegenstand kunstgeschichtlicher Betrachtungen steht der Begriff Architektur für zeitliche, geografische, stilistische, personale, politische und gesellschaftliche Aspekte von Gebautem. Die Kunstgeschichte neigt dazu, Architektur und Baukunst synonym zu betrachten. Architektur vs. Bauen: Die Rolle der Architekturtheorie Kann dennoch verbindlich gesagt werden, was Architektur ist und was „nur“ Bauen? An der Schwelle vom 19. zum 20. Jahrhundert erläutert Lethaby: „Es ist nicht möglich, zwischen Architektur und Bauen zu unterscheiden, und wir werden wahrscheinlich finden, dass es völlig unnötig … ist, einen solchen Unterschied zu machen. Wir werden sehen, wie wahrhaft interessant das Bauen und die Gebäude sind und dass man in vielen Gebäuden aller Zeiten, nicht nur in wenigen den Abglanz dessen findet, was der Mensch ist und wonach er strebt.“ (Neumeyer 2002) Architektur wird hier behandelt als die Kunst zu bauen und Gebäude zu planen. Das klingt abstrakt sehr plausibel, denn Lethaby versteht Architektur nicht als Eingebung, sondern als tätigen Prozess. Im Kontrast zu Lethaby zieht Pevsner Mitte des 20. Jahrhundert eine klare Trennlinie zwischen Architektur und Bauen: Die Architektur sieht er als Kunst an, als einen bedeutenden Teil menschlicher Zivilisation, das Bauen dagegen betrachtet er nur als Fertigkeit, der keine besondere kulturelle Bedeutung zukommt. Seit mehr als 2000 Jahren zeigen architekturtheoretische Beiträge die Vielfalt der Möglichkeiten, Architektur zu sehen, wahrzunehmen und zu beurteilen. Die Theoria (griech. Anschauen) bildet den Hintergrund der Architekturtheorie. Moravánszky erläutert: „Die Frage der Theorie wird oft im Zusammenhang mit der Position der Architektur zwischen Wissenschaft und Kunst erhoben. Architektur als Kunst wäre – zumindest für ein naives Kunstverständnis – eine instinktive Formschöpfung ... „aus dem Bauch“, die eine bewusste Reflexion gar nicht braucht. Architektur als Wissenschaft untersucht dagegen die vielschichtigen technischen, sozialen, und sozioökonomischen Prämissen der Architektur und leitet die Form daraus ab. … Wir müssen Architektur in ihren vielfältigen kulturellen Verflechtungen betrachten, anstatt sie als Kunst oder Wissenschaft zu isolieren ... dieses – nie restlose – Aufgehen in anderen technischen, künstlerischen, wissenschaftlichen Beziehungen ist das Wesentliche in der Architek-

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tur. Damit ist die Aufgabe der Architekturtheorie gestellt ..., die unter historischen Bedingungen entstandenen Gedanken, Programme, Ansichten auf diese Problematik hin zu untersuchen und nicht aus der Perspektive ihrer historischen Bedingtheit – was die Aufgabe der Architektur- bzw. Stadtbaugeschichte wäre. … Was können wir jedoch von Wörtern erwarten, wenn sie die sinnliche Erfahrung von Räumen und Oberflächen, Farben und Stoffen nicht ersetzen können? ... Architektur ist seit geraumer Zeit einer einfachen Definition entzogen. So kann auch die Disziplin der Architekturtheorie keinen allgemein verbindlichen Anspruch erheben, bedingt durch einen bisweilen hohen Anteil an apologetischen und ideologischen Aspekten. Die Rolle der Architekturtheorie zielt ... auf die Frage nach dem Gesamtzusammenhang von Form und Funktion, Inhalt und Bedeutung ohne kunstwissenschaftliche und stilistische Betrachtung.“ (Moravánszky 2003) Architekturtheoretische Traktate Vitruv, römischer Architekt und Theoretiker, verfasst um 30 v. Chr. das Traktat „De architectura libri decem“ (Zehn Bücher über Architektur) und damit die älteste der Architektur gewidmete Darstellung. Mit seinem Lehrbuch stellt er eine Theorie des Faches Architektur – und nicht der Baukunst – vor. Er benennt sechs Grundbegriffe, die bei der Herstellung von Gebäuden, zu Baustoffen und deren Verarbeitung, zu Proportionen, zu Gebäudetypologien und dem Ausbau der Gebäude zu beachten sind und liefert damit die zur Ausbildung und zur Praxis des Architekten notwendigen theoretischen Grundlagen. Diese sind: ordinatio (Massordnung), dispositio (Konzeption), eurythmia (Gestaltung und harmonische Gliederung), symmetria (modularer Aufbau), decor (Angemessenheit) und distributio (Einteilung). Es handelt sich dabei nicht um ästhetische Grundbegriffe, sondern um ein terminologisches Grundgerüst der Architekturlehre Vitruvs, der versucht, eine Abgrenzung zur bildenden Kunst zu ziehen. In der Architekturdiskussion wird Vitruv vorrangig mit den Charakteristika firmitas, utilitas und venustas – im Sinne der „Aufgabe, aus festen Stoffen ein stabiles, brauchbares und ansehnliches Bauwerk zusammenzufügen“ – zitiert. Gegen Ende des 19. Jahrhundert entstanden in der frühen Moderne erweiterte Interpretationen für firmitas als Solidität, Dauerhaftigkeit, Festigkeit, Standhaftigkeit (statt nur Konstruktion), für utilitas als Nützlichkeit, Brauchbarkeit, Gebrauch, Nutzen (statt nur Funktion) und für venustas als

Schönheit, Anmut (statt nur Form). Die unterschiedlichen Übersetzungen zu firmitas (Festigkeit oder Konstruktion), zu utilitas (Zweckmäßigkeit oder Funktion), zu venustas (Anmut oder Form) bestimmen seither die kontroverse Debatte über Sinn und Wesen von Architektur. Sie sind Schlüsselbegriffe der Moderne zwischen rationalistischen Erklärungsmodellen und der Privilegierung einzelner Aspekte. Eine Reduktion auf Technik und Zweckerfüllung, auf Konstruktion und Funktion, ist nicht ausreichend: Zur architektonischen Aussage bedarf es der gleichzeitigen Erfüllung aller drei Kriterien. Alberti veröffentlicht Mitte des 15. Jahrhundert mit „De re aedificatoria“ die erste eigenständige und umfassende Architekturtheorie der Neuzeit und wird damit zum eigentlichen Begründer der Architekturtheorie. Grundlage seines Beitrages sind die Positionen Vitruvs. Alberti kennzeichnet die Baukunst mit sechs Elementen: regio (Gegend), area (Grund), partitio (Einteilung), paries (Mauer), tectum (Decke) und apertio (Öffnung). Damit gründet er seine Beurteilung auf die Bedingungen des Ortes bis hin zum architektonischen Detail. Die drei Grundbegriffe Vitruvs bedeuten bei Alberti: Materialien und Verwendung für firmitas, städtebauliche Anlagen und Gebäudearten für utilitas sowie Schmuck i. Allg. für venustas. Bezieht sich der Begriff Architektur bei Vitruv noch eindeutiger auf das Fach und den Vorgang des Bauens, so interpretiert Alberti Architektur als eine gesellschaftsstiftende Kunst, um dem Bauen und damit dem Gemeinwesen (Stadtbaukunst; ▷Städtebau) Gestalt zu geben. Es handelt sich nur dann um Architektur, „wenn über die technisch notwendige Konstruktion hinaus die Teile zu einer Ordnung geführt werden, die für sich genommen ein Ganzes darstellen und von denen kein Teil wegzunehmen ist“ ohne den Gesamteindruck zu stören (Neumeyer 2002). Gut ein Jahrhundert später (1570) veröffentlicht Palladio unter dem Titel „I quattro libri dell‘architectura“ Handbücher zur Entwicklung von Architektur. Grundlage seiner Thesen sind die drei Grundbegriffe von Vitruv, dabei stellt Palladio den Privatbau in den Vordergrund seiner Betrachtungen: Die grundlegende Bauaufgabe ist für ihn das private Haus. Damit beeinflusst Palladio die Entwicklung der klassizistischen Architektur entscheidend. Schinkel veröffentlicht Mitte des 19. Jahrhundert „Das architektonische Lehrbuch“ und die „Sammlung architektonischer Entwürfe“, in denen das lebenslange Bemühen des Architekten nachvollziehbar wird, Architektur als eine stete

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Suche nach dem Gleichgewicht von Wandel und Kontinuität zu begreifen. Beeinflusst vom Pathos der Revolutionszeit nach 1800 ist ein starker Bezug auf die griechische Antike zu beobachten. Als romantischer Klassizismus benannt, ist dies die eine Seite der Medaille, während gleichzeitig „die Kraft seiner künstlerischen Person, die preußischbürgerlichen Zeitverhältnisse, dem Neuen zugewandt, ... eine neue Architektur“ begründen und „die Befreiung des Baukörpers von den Konventionen der architektonischen Grammatik, der Sinn für das Körperhafte des einzelnen Gebäudes ... der Bau selbst, die Wirkung seiner Massen und nicht mehr seine Gliederungen und Schmuckformen werden zum Signum der Architektur erklärt ... das Architektonische ist ein allen Stilen übergeordneter Begriff “ (Posener 1983). Ruskin klagt 1849 in dem Essay „The Seven Lamps of Architecture“ gegen die moderne Welt und stimmt ein Loblied auf die Gotik an und verteidigt handwerkliche Arbeit gegen Industrieproduktion. Mit dem metaphorischen Bild der sieben Leuchter der Architektur benannt als „Leuchter der Aufopferung, der Wahrheit, der Kraft, der Schönheit, des Lebens, der Erinnerung und des Gehorsams“ will er den Weg zum wahren Wesen der Architektur weisen. Statt architekturtheoretischer Grundsätze formuliert er moralische Tugenden als Grundsätze. Architekturtheorie ist in Ruskins Verständnis Architekturethik mit dem Hinweis auf die Ehrlichkeit der Konstruktion und die Bedeutung der Materialgerechtigkeit. Seine sozialreformerischen Forderungen – Architektur wird als Instrument des sozialen Fortschritts definiert – wirken bis ins 20. Jahrhundert als moralische Verpflichtung für die Avantgarde. Zur Zeit der Wende vom 19. ins 20. Jahrhundert belegen Manifeste den leidenschaftlichen wie kontroversen Diskurs zur Überwindung von Historismus und Eklektizismus und um den richtigen Begriff der jeweils „modernen“ Architektur. Die Moderne suchte nach einer neuen Form, nach einem adäquaten Ausdruck für die politischen und gesellschaftlichen Ideen der Epoche, d. h. Ziel waren gebaute Manifeste. Es ging nicht um die Frage nach trockener Sachlichkeit oder Funktionalismus, um einen Verzicht auf Ausdruckkraft oder Mitteilung, sondern um die Suche nach der intellektuellen oder emotionalen Ebene. Denn Formen verweisen nur dann auf Inhalte, wenn sie auf künstliche weise mit Konventionen verbunden sind. Pioniere und Leitfiguren der Avantgarde im frühen 20. Jahrhundert verdeutlichen die kontroversen Positionen der architektonischen Debatte.

So schreibt Sullivan 1901: „Architektur ist eine soziale Manifestation. Wenn wir wissen wollen, weshalb gewisse Dinge in unserer Architektur so und nicht anders sind, müssen wir auf die Gesellschaft schauen; denn unsere Bauten und Städte sind ein Abbild unserer Gesellschaft. So gesehen wird das kritische Studium der Architektur in Wirklichkeit zum Studium der sozialen Verhältnisse, die sie hervorbringen“ (Frei 1992). Mit seinem Manifest „Vers une architecture“ legt Le Corbusier 1923 seine Sicht zum Wesen der Architektur in bisweilen radikalen Leitsätzen dar. Mit dem Blick auf die „wissenschaftliche Präzision des Ingenieurs“ benennt er „Architektur als reine Schöpfung des Geistes“. Er formuliert: „Die Durchbildung der Form ist der Prüfstein für den Architekten. Dieser erweist sich an ihr als Künstler oder als einfacher Ingenieur. Die Durchbildung der Form ist frei von jedem Zwang. Es handelt sich dabei nicht mehr um Herkommen oder Überlieferung noch um konstruktive Verfahren noch um Anpassung an die Bedürfnisse des Gebrauchs. Die Durchbildung der Form ist reine Schöpfung des Geistes: sie ruft den gestaltenden Künstler auf den Plan“ (Le Corbusier 1963). Einen besonderen Raum nimmt die Auseinandersetzung mit der Definition von Architektur als Definition eines räumlichen Lichtspiels ein: „Architektur ist das kunstvolle, korrekte und großartige Spiel der unter dem Licht versammelten Körper … Licht und Schatten enthüllen die Formen“. Und: „Architektur wird somit zur Kunst der Komposition zwischen den Mauern, die das Licht einfangen und lenken … Sie merken es wohl: ich verwende Licht in reichem Maße, das Licht ist für mich die Grundlage der Architektur. Ich komponiere mit Licht.“ (Le Corbusier 1964) Mies van der Rohe postulierte 1923: „Jede ästhetische Spekulation, jede Doktrin und jeden Formalismus lehnen wir ab. Baukunst ist raumgefasster Zeitwille. Lebendig. Wechselnd. Neu. Gestaltet die Form aus dem Wesen der Aufgabe mit den Mitteln unserer Zeit“ und: „Wir kennen keine Form, sondern nur Bauprobleme. Die Form ist nicht das Ziel, sondern das Resultat unserer Arbeit“ (Conrads 1964). 1950 führt er aus: „Die Technik wurzelt in der Vergangenheit. Sie beherrscht die Gegenwart und reicht hinein in die Zukunft. Sie ist eine echte historische Bewegung, eine der großen Bewegungen, die ihre Epoche formen und repräsentieren. ... Wo immer die Technik ihre wirkliche Erfüllung findet, dort erhebt sie sich in die Sphäre der Architektur; ... Architektur ist eine Sprache mit der Disziplin einer Grammatik, man kann Sprache im Alltag als Prosa benutzen,

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und wenn man sehr gut ist, kann man ein Dichter sein“ (Conrads 1964). Aus zeitgenössischer Sicht erläutert Habermas den Begriff modern: „Das Wort „modern“ ist zuerst im späten 5. Jahrhundert verwendet worden, um die soeben offiziell gewordene christliche Gegenwart von der heidnisch-römischen Vergangenheit abzugrenzen. Mit wechselnden Inhalten drückt „Modernität“ immer wieder das Bewusstsein einer Epoche aus, die sich zur Vergangenheit der Antike in Beziehung setzt, um sich selbst als Resultat eines Übergangs vom Alten zum Neuen abzugrenzen ... das gilt nicht nur für die Renaissance, als Beginn unserer Neuzeit. Als „modern“ fühlte man sich in der Zeit von Karl dem Großen, im 12. Jahrhundert wie auch zur Zeit der Aufklärung ... modern ist, was der Aktualität des Zeitgeistes zu objektivem Ausdruck verhilft. Die Signatur solcher Werke ist das Neue, das von der Neuerung des nächsten Stils überholt und entwertet wird. Aber während das bloß Modische, in die Vergangenheit versetzt, altmodisch wird, behält das Moderne einen geheimen Bezug zum Klassischen, … seit je galt als klassisch, was die Zeiten überdauert: diese Kraft entlehnt das im empathischen Sinne moderne Zeugnis freilich nicht mehr der Autorität einer vergangenen Epoche, sondern einzig der Authentizität einer vergangenen Aktualität.“ (Habermas 1992:33) In den Debatten der 1960er und 1970er Jahre formuliert Norberg-Schulz zum Begriff Architektur: „Architektur ist ein Phänomen. Sie umfasst Landschaften und Ansiedlungen, Gebäude und charakterisierende Gliederung. Sie ist also eine lebendige Wirklichkeit. Seit ältester Zeit hat die Architektur dem Menschen dabei geholfen, seinem Dasein Sinn zu geben. Mit Hilfe der Architektur hat er in Raum und Zeit einen Halt gefunden. Es geht also in der Architektur um mehr als praktische Bedürfnisse und Wissenschaft. Sie hat mit existentiellen Sinngehalten zu tun. Existentielle Sinngehalte leiten sich von natürlichen, menschlichen und geistigen Phänomenen her und werden als Ordnung und Charakter erfahren. Architektur übersetzt diese Sinngehalte in räumliche Formen. Räumliche Formen in der Architektur haben weder mit Euklid noch mit Einstein zu tun. In der Architektur bedeutet die räumliche Form Ort, Weg und Bereich, d. h., die konkrete Struktur der menschlichen Umwelt. Architektur kann deshalb nicht durch geometrische und semiotische Begriffe beschrieben werden. Architektur sollte als sinnträchtige Form begriffen werden. Als solche ist sie Teil der Geschichte existentieller Sinngehalte. Der Mensch empfindet heute ein dringendes Bedürfnis nach einer Wiedereroberung der Archi-

tektur als eines konkreten Phänomens“ (NorbergSchulz 1979). In dieser Zeit reicht die Bandbreite theoretischer und streng apologetischer Beiträge von Venturis „Komplexität und Widerspruch in der Architektur“ über Rossis „Architettura razionale“, mit dem architektonischen Typus und den Ordnungsgesetzen der Stadt als Grundlage der Architektur, bis zu Koolhaas These von „Bigness“ als dem „Retter der Architektur“ mit Blick auf die weltweit boomenden Mega-Agglomerationen (▷Megastädte): „Stadt ist nur noch der Zusammenhang großer Gebäude ... öffentlicher Raum besteht nur noch im Inneren der Gebäude“ (Neumeyer 2002). Venturi veröffentlicht 1966 die legendäre Architekturstudie „Complexity and Contradiction in Architecture“. Er beginnt sein Buch mit den Worten „Für eine beziehungsreiche Architektur – ein behutsames Manifest“ und erläutert seine persönliche Sicht auf den Begriff Architektur: „Ich freue mich über Vielfalt und Widerspruch in der Architektur. Die Zusammenhangslosigkeit und die Willkür nicht bewältigter Architektur aber lehne ich ab; ebenso wenig mag ich die erkünstelten Raffinessen pittoresker oder expressiv übersteigerter Architektur. Im Gegensatz dazu will ich über eine komplexe und widerspruchsreiche Architektur sprechen, die vom Reichtum und der Vieldeutigkeit moderner Lebenserfahrung zehrt … Architektur ist aber auch schon durch die Beachtung der alten Vitruv‘schen Forderungen nach Zweckdienlichkeit, solider Bauweise und Anmut (utilitas, firmitas, venustas) notwendig vielfältig und widerspruchsreich“ (Venturi 1978, Erstveröffentlichung 1966). Venturi entwickelt eine Antithese zum rigiden wie vornehmen Purismus, wie ihn Le Corbusier fordert und setzt gegen das moralische und ästhetische Diktat der Moderne und insbesondere gegen die Kälte und Langeweile der 1950er und 1960er Jahre die Komplexität und den Widerspruch. Er bejaht die Komplexität und Gegensätzlichkeit urbaner Formen und die vielfältigen Anpassungen an gegensätzliche Anforderungen von Innen und Außen, an Aktivitäten des Alltags als ein allgemeingültiges Gestaltungsprinzip des Urbanen (▷Urbanität). Mit seinem Schlachtruf für eine beziehungsreiche Architektur – „less is a bore“ anstatt des Dictums „less is more“ – stellt er die gesamte Avantgarde der Moderne in Frage. Auf diese Studie folgt 1972 mit „Learning from Las Vegas“ (Venturi/Scott Brown/Izenour 1972) ein frühes Manifest für die Sinnhaltigkeit des Populären in der Architektur, ein Engagement für gewöhnliche und alltägliche Architektur, ge-

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gen angestrengte formale Elemente der Moderne und eine Hinwendung zu amerikanischen Zweckbauten, verbunden mit der akademischen Auseinandersetzung mit der Popkultur der Zeit. Die Autoren plädieren für einen neuen Symbolismus, der es den „Gebäuden erlauben sollte, mit den Betrachtern zu kommunizieren“ und für eine Öffnung vielfältiger Ausdrucksmöglichkeiten im Sinne von Architektur als Behälter mit Symbolen darauf – die „Bratenten-Bude“ wird zum prototypischen Beispiel. Venturi fordert die Rückbesinnung auf die Ausdruckskraft architektonischer Zeichen, die von seinen Kritikern als „Architektur des dekorierten Schuppens“ beschrieben wird. Moderater im Sinne der Nachkriegsmoderne erklärt Hoesli den Begriff Architektur „als das Zusammenwirken von Raum, Konstruktion, Material, und plastischer Form ... Aufgabe des Architekten ist die Zusammenschau dieser Faktoren zu einem wie auch immer gearteten emotional oder intellektuell festgelegten Konzept …, das im Bauwerk enthalten sein soll …; das Aufspüren der vorbedachten und im Nachhinein wahrnehmbaren Wirkungen dieser benannten Komponenten wäre eine Möglichkeit des Genießens …; in stiller Anschauung, beim Durchwandern oder nach dem Studium relevanter Unterlagen. Das eigentliche Medium der Architekten ist und bleibt das Bauwerk im Original“ (Hoesli 1989). Herzog, ein Vertreter des konstruktionsorientierten Entwerfens, schreibt: „Die Diskussion über Qualität in der Architektur … ist weniger eine Suche nach dem Qualitätsbegriff als solchem, als v. a. eine Suche … nach dem Wesen der Architektur; … in der Terminologie der Nichtfachwelt spricht man z. B. in der Informatik von der Architektur einer EDV-Anlage und meint die innere Ordnung und Logik, Zwänge, Bindung, Freiheit und Klarheit als Merkmale des Gesamtgefüges … was die „Kunst des Fügens“ angeht, so ist jedenfalls die Stelle, wo zwei und mehr Teile zusammentreffen, ein Ort materieller und gedanklicher Verdichtung. Übergang, aber auch Offenlegung eines visuellen Reizes. Sinneskitzel einerseits und Klärung der geometrischen Zusammenhänge zwischen den Teilen andererseits – kurz ein Ort rationaler wie emotionaler Aussage und seit jeher vorrangiges Thema der Architektur; … das Problem der Wahrnehmung und Interpretation von Architektur über Bilder, über Oberflächen und nicht über die innere Substanz ... führt zu einer „Packaging Industry“ …; es verbirgt die innere Logik, die Syntax des Bauwerks.“ (Herzog 1987) Vitruv nennt neben Angemessenheit und Schönheit die Beständigkeit oder Dauerhaftigkeit

(firmitas) als drittes Kriterium für Architektur. Heute ist diese Debatte erweitert um den Begriff der Nachhaltigkeit, einem optimierten Verhältnis von Energieaufwand (bei Herstellung und Gebrauch) zur Langlebigkeit der Nutzung. So hat die Dauerhaftigkeit auch in der aktuellen Diskussion um energieeffizientes und ressourcenschonendes Bauen ihren Platz. Zusammenfassung Versucht man eine gültige, aktuelle Definition des Begriffs Architektur nachzuzeichnen, bleibt ein widersprüchliches Bild, das je nach Erfahrungshorizont und den Erwartungen der Akteure und Konsumenten unterschiedlich akzentuiert ist. Architektur ist das Ergebnis eines Prozesses, und als solches nachvollziehbar. Architektur ist gleichzeitig ein Bild, und als solches nur als Ganzes erlebbar. Dieses doppelte Phänomen kann weitgehend mit logischen Erkenntnisschritten nachvollzogen werden – für eine Interpretation ist dies jedoch noch nicht ausreichend. Emotionale Aspekte, aus spezifischen Erfahrungen sublimiert, entziehen sich i. d. R. der rationalen und analytischen Erfassung. Sinnliches Raumempfinden kann nur im Umgang mit Gebautem gewonnen werden. Solt (2001) schreibt: „Architektur wirkt nicht nur optisch, sie wird in erster Linie körperlich erfahren: Akustik, Temperatur, Geruch, Material, Weite und Enge, Licht und Schatten prägen die Wahrnehmung räumlicher Gebilde entscheidend … aus dem Zusammenwirken der verschiedenen Eindrücke entstehen Gefühle und Stimmungen, meist nicht klar benannt und die nur über Wortbilder aus dem Bereich der Sinne umschrieben werden können; … dieses emotional geprägte räumliche Erlebnis kann durch gezielte Gestaltung gesteuert werden“. Die Suche nach Gestaltungsmitteln für atmosphärische Qualitäten impliziert die zwiespältige Frage nach Wohlbehagen und Gemütlichkeit. Erkennbare Grenzen von Sachlichkeit und Funktionalität lenken das Interesse von eher intellektuellen auf die sinnlichen und emotionalen Aspekte der Architektur. Zudem werden Verbindlichkeiten kultureller Konventionen und das Verständnis für abstrakte Zeichensysteme in Frage gestellt. Die Folge ist eine Suche nach unmittelbarer, vom kulturellen Hintergrund des Betrachters unabhängiger Wirkung architektonischer Formen: Anthropologische und physiologisch bedingte Empfindungen des Menschen gewinnen an Bedeutung. Sewing verweist auf das widersprüchliche Bild, das „die Aufwertung der Architektur in der Öf-

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fentlichkeit“ auf der einen und der zunehmende „Kontrollverlust des Architekten“ auf der anderen Seite ergibt. Er konstatiert: „Architektur ist … ein identitätsstiftendes Kernstück kommunaler Selbstdarstellung in der Städtekonkurrenz. … Medienereignisse, politische und fachöffentliche Kontroversen unterstützen die allgemeine Tendenz zur Ästhetisierung und Stilisierung der Lebenswelt v. a. auch darin, soziale Komplexität auf räumliche Arrangements zu reduzieren, auf Images und Bilder … die neuere Kultursoziologie beginnt die spezifische Verräumlichungs- und Visualisierungskompetenz der Architekten zu erkennen …, Architektur ist in dieser Sicht integraler Bestandteil der Erzeugung sozialer Ordnung, soziale Produktion des öffentlichen Raumes“ (Sewing 1996; ▷Identität). Darüber hinaus stellt er fest: „zwei wesentliche Tendenzen bestimmen heute die Debatte über das Wesen der Architektur: die parallele Entwicklung einer erneuerten, reflexiven Moderne und eines neuen Traditionalismus … mit Raumbildern für Lebensstile und Bühnenbildern für die Stadtkultur hat sich die Architektur in der Erlebnisgesellschaft unentbehrlich gemacht. Stadtmarketing als touristische Bewirtschaftung des Imaginären bedarf des gebauten Bildes. Diese architektur-politische Strategie, kurz: Bildregie, bedroht inzwischen die professionelle Identität der Architektur. „Architainment“ ist zu einer nicht beabsichtigten Folge der Bilderpolitik geworden.“ (Sewing 2003; ▷Festivalisierung) Bächer (2008) versteht Architektur als einen „dreidimensionalen Spiegel der Gesellschaft. … die Qualität von Architektur hängt nicht von ihren inneren technischen Voraussetzungen ab, sondern zuerst von den gesellschaftlichen Zuständen, unter denen sie entsteht“ und beschreibt damit Architektur als eine „ars res publica“. Der bestimmende Maßstab für Bächer ist die Frage, ob das Konzept, unabhängig vom gewählten Ausdruck, eine in sich konsistente Qualität besitzt – so formulierte bereits Alberti im 15. Jahrhundert: „Nichts soll man wegnehmen, nichts hinzufügen können“ (Neumeyer 2002). Berten

Literatur Bächer, M. (2008): Mehr als umbaute Luft, Betrachtungen über Architektur und Zeitgeschichte. Stuttgart Conrads, U. (Hrsg.) (1964): Programme und Manifeste zur Architektur des 20. Jahrhunderts. Berlin, Frankfurt/M, Wien Fischer, G. (2009): Vitruv NEU oder Was ist Architektur? Basel, Gütersloh, Berlin Frei, H. (1992): Louis Henry Sullivan. Zürich Habermas, J. (1992): Die Moderne – ein unvollendetes Projekt. Philosophisch-politische Aufsätze. Leipzig Herzog, T. (1987): Zur Kunst des Fügens. In: Der Architekt, 2

Hoesli, B. (1989): Architektur lehren. Zürich Le Corbusier (1964): Feststellungen zu Architektur und Städtebau. Basel, Gütersloh Le Corbusier (1963): Ausblick auf eine Architektur. Basel, Gütersloh Lampugnani, V. M. u. a. (Hrsg.) (2004): Architekturtheorie 20. Jahrhundert, Positionen, Programme, Manifeste. Ostfildern Moravánszky, Á. (2003): Architekturtheorie im 20.Jahrhundert, Eine kritische Anthologie. Wien Neumeyer, F. (Hrsg.) (2002): Quellentexte zur Architekturtheorie. München Norberg-Schulz, C. (1979): Vom Sinn des Bauens, Die Architektur des Abendlandes von der Antike bis zur Gegenwart. Stuttgart Posener, J. (1983): Schinkels architektonisches Lehrbuch. In: Archplus, 69/70, 49-55 Sewing, W. (2003): Bildregie, Architektur zwischen Retrodesign und Eventkultur. Basel, Gütersloh Sewing, W. (1996): Architektur und Gesellschaft. In: Deutsches Architektenblatt, 4, 594-596 Solt, J. (2001): Architektur für die Sinne. In: Archithese, 3 Venturi, R. (2000): Komplexität und Widerspruch in der Architektur. Basel, Gütersloh Venturi, R. (Hrsg. Heinrich Klotz) (1978): Komplexität und Widerspruch in der Architektur. Braunschweig Venturi, R.; Scott Brown, D.; Izenour S. (1972): Lerning from Las Vegas, The forgotten Symbolism of Arcitectural Form. Cambridge/ MA Pahl, J. (1999): Architekturtheorie des 20. Jahrhunderts, Zeit-Räume. München, London, New York

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ARCHITEKTUR IM BESTAND Architektur im Bestand bezeichnet die bewusste und mit gestalterischem Anspruch durchgeführte Weiterentwicklung von vorhandener Bausubstanz zur Anpassung an moderne, oft geänderte Nutzungsanforderungen. Dadurch wird nicht nur ein Beitrag zur Wahrung gebauter ▷Identität, sondern mehr noch zum umweltverträglichen Handeln geleistet (Cramer/Breitling 2007). In der systematisch nicht wirklich gefestigten Literatur wird nur selten explizit und konsequent unterschieden zwischen dem Neubau im Kontext von Vorhandenem und der hier einzig besprochenen baulich-architektonischen Umgestaltung eines schon physisch und körperhaft vorhandenen Gebäudes. Grundsätze Alles, was heute gebaut wird, ist morgen schon Geschichte (▷ Gebaute Geschichte). Die ältesten weitgehend vollständig erhaltenen Bauwerke in Europa stammen, neben den wenigen noch älteren römischen Großbauten, aus dem 5. und 6. Jahrhundert, zusammenhängend erhaltene Bürgerhäuser gehen bis in das 12. Jahrhundert zurück und auch die Bauten der Gründerzeit haben bei durchschnittlicher Bauweise eine Lebenserwar-

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tung von weit mehr als 200 Jahren. Es versteht sich von selbst, dass ein offensichtlich gealterter Baubestand in regelmäßigen Abständen an moderne Nutzungsanforderungen und Lebensgewohnheiten angepasst werden muss. Das gilt ganz grundsätzlich und gleichermaßen für die ungefähr drei Prozent des Baubestands, die unter Denkmalschutz stehen. In der Aufgabe, Vorhandenes mit neuen Ideen neu zu überformen, haben Architekten über Jahrtausende eine selbstverständliche Herausforderung gesehen und sie mit herausragenden Lösungen bewältigt. Dabei spielte die weitgehende und kreativ eingesetzte Erhaltung des Vorgefundenen immer eine wichtige Rolle, aus pragmatischen Gründen, weil Abbruch ohne schweres Gerät und der Abtransport von Schuttmassen ohne leistungsfähige Transportmittel ein unverhältnismäßig hoher Aufwand gewesen wäre, aber auch aus ideologischen Gründen, weil der Respekt vor den Leistungen der Vorfahren dies gebot. Diese schon in der Antike selbstverständliche Position machten sich auch in der Neuzeit alle bedeutenden Architekten (z. B. Andrea Palladio mit dem Umbau der „Basilica“ in Vicenza) zueigen. Mit der Industrialisierung hat sich diese Haltung geändert. Besonders die nach dem Zweiten Weltkrieg ausgebildete Architektengeneration verschloss sich vor dem Hintergrund der durch die Nationalsozialisten missbrauchten Debatte um Ortsverbundenheit, Kontinuität und Tradition dem überlieferten Bestand. Sie suchte vielmehr in der Nachfolge des Bauhauses den radikalen Bruch mit der als rückständig und konservativ empfundenen Geschichte und damit auch dem historisch Gewordenen. Daran konnte auch die Notwendigkeit, nach 1945 kriegsbeschädigte Bauwerke wieder aufzubauen und dabei modern zu erneuern, wenig ändern. Erst in der Folge des Europäischen Denkmalschutzjahres 1975 trat die Auseinandersetzung mit dem Bestehenden und dessen Veränderung mit architektonischem Anspruch wieder aus dem Schatten der unbedingten Neubaueuphorie heraus (▷Baukultur). Ressourcengerechtes Bauen Ein Bauwerk ist die Summe umfangreicher Ressourcen – Rohstoffe, Arbeitskraft und Erfahrung. Ein intaktes Gebäude nur deswegen abzureißen, weil es dem Zeitgeschmack nicht mehr entspricht, ist deswegen schon aus Gründen der Nachhaltigkeit unangebracht. Darüber hinaus fallen mit seinem Abbruch große Mengen Deponiegut an. Im Jahr 2005 waren 80 Prozent aller nicht wei-

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ter recycelten und deswegen abschließend deponierten Stoffe Aushub und Bauschutt (Hassler/ Kohler 1999). Aus beiden Gründen ist es in aller Regel umweltverträglicher und wirtschaftlicher, ein vorhandenes Bauwerk zu entwickeln und zu verbessern, anstatt es abzubrechen und durch einen Neubau zu ersetzen. Nicht nur unter dem Gesichtspunkt der Nachhaltigkeit, sondern auch im Hinblick auf die systemische Langlebigkeit der europäischen Architektur ist deswegen der Baubestand des Jahres 2050 schon heute zu mehr als 80 Prozent vorhanden. Dessen Veränderung ist folglich eine der großen Zukunftsaufgaben des Architektenberufs. Haltungen Die planerische und gestalterische Haltung zu dem zu verändernden Bestand ist unterschiedlich (Cramer/Breitling 2007, Powell 1999, Thiebaut 2007). Gebäude, die unter Denkmalschutz stehen, sollen so wenig als möglich in ihrer Substanz beeinträchtigt werden. In der Theorie darf nichts entfernt werden. Jede Zufügung muss so geplant sein, dass sie sich zu einem späteren Zeitpunkt wieder restlos zurückbauen lässt, also reversibel ist. In der Realität ist diese Forderung ganz offensichtlich aber schwer einzulösen. Defizite, die sich aus den Veränderungen des modernen Gebrauchs ergeben – beispielsweise Aufzüge oder Sanitärräume – sollten außerhalb des historischen Baubestands additiv hinzugefügt werden. Auch für die moderne Hautechnik muss man auf Lösungen zurückgreifen, welche die neuen Installationen ohne Verletzung des Bestands einfügen. Unter dem Gesichtspunkt der Energieeffizienz auf der einen Seite und der Bewahrung der identitätsstiftenden Gesamterscheinung auf der anderen Seite haben viele Architekten besonders in den Gebäuden der untergegangenen Schwerindustrie eigenständige Bauwerke in die großen Hallen gesetzt und so durch das „Haus-im-Haus“-Prinzip eine neue Antwort auf die Forderung nach additiven Lösungen gefunden. Gleichzeitig schafft der Raum zwischen dem Alten und dem Neuen einen Klimapuffer, welcher die Erfordernisse der Energieeffizienz erfüllt (▷Energieeffizientes Stadtentwicklung). In ähnlicher Weise , aber ohne auf die historisch begründete Denkmaleigenschaft einzugehen, haben A. und P. Smithson schon in den 1960er Jahren mit dem „as found“-Prinzip eine vergleichbare Position beschrieben, die davon ausgeht, dass jedes vorhandene Bauwerk genügend eigene, aus sich selbst entstandene und begründete Qualitäten

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habe, welche der Architekt nur erkennen und für seine Umbauplanung nutzen müsse. Auf diesem Wege entsteht dann eine eigene, vom alten Zustand unterschiedene und authentische Qualität. In diesem Sinne findet heute das „Weiterbauen“ die größte Übereinstimmung mit der Unterstellung, dass die Fortsetzung derjenigen Entwurfsgrundsätze, die sich aus dem Bestand ableiten lassen, auch für den zukünftigen Gebrauch des Hauses die geeignetsten sein müssten. Wie über den Bereich der geschützten Baudenkmale hinaus wurde zuerst im Werk des über lange Zeit als exzentrisch, eigenbrötlerisch und völlig unmodern geschmähten Architekten Carlo Scarpa (Schultz 2007) die Inszenierung des Historischen aus dem Kontrast thematisiert. Der Italiener Scarpa reduzierte die alte Burg (Castelvecchio) in Verona auf seine freigelegte Rohbaukonstruktion, fragmentierte das Vorgefundene durch scheinbar zufällige Eingriffe und komponierte die so gewonnenen Bruchstücke zusammen mit Elementen der modernen Architektur zu einem neuen, unzweifelhaft modernen Ganzen (Marciano 1989). Das Ergebnis ist gekennzeichnet durch den Kontrast von Neuem und Altem einerseits und durch die Gebrochenheit des architektonischen Raumes und der gewohnten Konstruktionen, die zunächst allen tradierten Sehgewohnheiten zuwiderlaufen. In Deutschland hat schon früh Karljosef Schattner den Ansatz von Scarpa aufgegriffen und besonders als Diözesanbaumeister von Eichstätt zahlreiche Bauwerke in diesem Sinne entwickelt. Die kontrastreiche Inszenierung von architektonischen Fragmenten ist heute eine der gebräuchlichen Strategien, die nicht nur im Kulturbau, sondern auch und v. a. in der modernen Einrichtung anspruchsvoller Verkaufsräume in alten Gebäuden überaus beliebt ist. Mit der respektvollen Pflege der Denkmalsubstanz hat dieses Vorgehen bei aller Faszination durch die eindrucksvollen Gestaltungen nichts gemein. Als pragmatisches, weniger aus der entwurflichen Gestaltung heraus entwickeltes Vorgehen ist schließlich die Zusammenfassung und die Teilung eine der gängigen Strategien im Umgang mit dem Baubestand. Bei wachsendem Wohlstand und größeren Flächenansprüchen werden mehrere kleine Gebäude zu einem größeren zusammengefasst und/oder erweitert. Bei schwindenden Ressourcen werden große Räume geteilt und hohe Geschosse geteilt. Letzteres lässt sich vielfach im 19. Jahrhundert und v. a. im Bereich des Wohnens nach dem Zweiten Weltkrieg beobachten. Nicht nur in diesem Fall kann heute die richtige Entwurfsidee darin bestehen, die letzten, gestalterisch und historisch ggf. weniger bedeutenden Schich-

ten wieder zu entfernen und damit den ursprünglichen Raumluxus wiederzugewinnen (Cramer/ Breitling 2007, Mastropietro 1996).

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Berufsbild Architektur im Bestand macht schon heute mehr als die Hälfte aller Bauaufgaben aus. Gleichwohl halten viele für den Neubau geschulte Architekten das Arbeitsfeld noch immer für minderwertig oder minder interessant. Der seit etwa 1980 vielfach verwendete Begriff „Bauen im Bestand“ reflektiert die Einschätzung, dass es in diesem Felde nur um architektonisch Unerhebliches gehen könne. Entsprechend uneinheitlich sind die professionellen Herangehensweisen an die Aufgaben. Vielfach wird bis heute, ein noch weitgehend nutzungsfähiges Gebäude (Hassler/Kohler 1999) ohne sachliche Notwendigkeit auf seine tragende Struktur reduziert, um so für den Planer die aus der bisherigen Berufserfahrung gewohnte Situation des architektonisch zu gestaltenden Rohbaus zu schaffen. Die über Jahrzehnte in der Denkmalpflege entwickelte sorgfältige Vorbereitung einer Baumaßnahme im Bestand durch exakte Dokumentation und umfassende Kenntnis der Bauund Veränderungsgeschichte sowie der technischen und gestalterischen Eigenheiten hat sich in der gängigen Praxis der Architektur im Bestand bisher nur ansatzweise durchgesetzt. Durch die so immer wieder entstehenden Unsicherheiten und Überraschungen während der Baudurchführung werden viele Planer bei der Veränderung im Bestand mit Rückschlägen und Misserfolgen in baupraktischer und finanzieller Hinsicht konfrontiert. Ob sich das Thema der „Architektur im Bestand“ angesichts immer kürzerer Erneuerungszyklen in der Investorenarchitektur demnächst gleichsam von selbst erledigt, weil ein Gebäude schon wieder abgerissen wird, bevor es überhaupt umgebaut werden könnte, hängt vom Verantwortungsbewusstsein der Politiker, Investoren und Architekten ab. Cramer

Literatur Cramer, J.; Breitling, S. (2007): Architektur im Bestand/Architecture in Existing Fabric. Berlin, Basel, Boston Hassler, U.; Kohler, N. (1999): Umbau, die Zukunft des Baubestands. Tübingen Marciano, F. (1989): Carlo Scarpa. München, Zürich Mastropietro, M. (Hrsg.) (1996): Restoration and beyond, Architecture from conservation to conversion. Milano Powell, K. (1999): Bauen im Bestand. Stuttgart Schultz, A.-C. (2007): Carlo Scarpa – Layers. Stuttgart Thiebaut, P. (2007): Old Buildings Looking for New Use. Stuttgart

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ARCHITEKTURDARSTELLUNG UND CAD Begriffsbestimmung und -grenzung Als Architekturdarstellung bezeichnet man die visuelle Darstellung von geplanter oder gebauter Architektur. Die Darstellungsverfahren in der Architektur unterscheiden sich in Anschaulichkeit und Maßgerechtigkeit wesentlich. Von der bemaßten Herstellungszeichnung, die nur der Fachmann lesen kann, bis zum anschaulichen Bild der Perspektive gibt es eine Palette von althergebrachten zeichnerischen Darstellungsverfahren, die zunehmend von computergenerierten technischen Darstellungsverfahren abgelöst wurden (▷Kommunikation und Moderation). Diese Verfahren werden unter den Begriffen Computer Aided Design (CAD) und Computer Aided Architectural Design (CAAD) subsumiert. Die Architekturdarstellung dient während der Entwurfsphase (▷Entwerfen und Konstruieren) der ästhetischen und dreidimensionalen Überprüfung und Präsentation der geplanten Idee. Die dreidimensionale Darstellung in graphischer Form wird auch Visualisierung genannt. Darstellungsmethoden Grundriss, Ansicht und Schnitt sind die maßgerechten Darstellungen für die Werk- und Ausführungsplanung. Die Axonometrie ist ein räumliches Darstellungsverfahren, bei dem ein räumliches Objekt entsprechend einem rechtwinkligen Achsenkreuz parallel auf eine Zeichenebene projiziert wird. Es entsteht ein räumliches Bild. Bei der Arbeit mit den CAAD-Programmen ist ein axonometrisches Bild neben den Grund-, Auf- und Seitenrissen häufig ein wichtiges Hilfsmittel. Die Perspektive kommt dem natürlichen Sehvorgang sehr nahe, da wie beim Sehvorgang alle Projektionsstrahlen durch ein Projektionszentrum gehen. Dabei entsteht ein räumliches Bild, das durch die Darstellung der Objekte im Raum hintereinander und durch die entsprechende Verkleinerung der Objekte mit zunehmender Distanz vom Auge, der täglich erlebten Realität nahe kommt. Analog hierzu ist auch das Verfahren der Fotografie. In der Architekturdarstellung wird i. d. R. mit Perspektiven gearbeitet, bei denen die senkrechten Gebäudekanten parallel zur Ab-

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bildungsebene bleiben, was bedeutet, dass diese Kanten senkrecht bleiben, also stürzende Linien vermieden werden. Architektur- und städtebauliche Modelle (▷Städtebauliches Entwerfen/Urban Design) geben die Vorstellungen der Architekten und Stadtplaner als verkleinerte Abbilder der geplanten Realität wieder. Durch den Einsatz geeigneter Materialien kann ein sehr hoher Realitätsgrad erzielt werden. Die maßgerechten Darstellungen, Zeichnungen und Modelle werden üblicherweise in den Maßstäben 1:1.000 (Darstellung ganzer Stadtteile), 1:500 (Darstellung eines ausgewählten Gebietes), 1:200 und 1:100 (Darstellung von Einzelhäusern) hergestellt. Größere Maßstäbe, 1:50, 1:20 und 1:10, werden für die Werkplanung genutzt. Unabhängig von der Darstellungsart entwickeln die renommierten Architekten und Architekturbüros eine eigene „Handschrift“ für ihre Darstellungen. Dies geschieht aus Gründen der Selbstdarstellung der „Haltung“ des Architekten, aber auch um in anonymen Wettbewerbsverfahren (▷Wettbewerbe) für die Preisrichter erkennbar zu werden. Architekturzeichnungen und virtuelle Modelle, vormals stets per Hand gefertigt, werden heute hauptsächlich mit Hilfe aufwändiger Visualisierung und Computersimulation erstellt. Seit den 1990er Jahren können mit Hilfe von CADTechnik neben den Bauzeichnungen unmittelbar dreidimensionale Bilder generiert werden. Die 3D-Modelle können mit spezieller RenderingSoftware weiterbearbeitet werden. Das virtuelle Modell wird mit Texturen belegt, eine Perspektive z. B. mit Hilfe einer virtuellen Kamera bestimmt und diese in einer hohen Auflösung in ein zweidimensionales Foto umgesetzt, dieser Vorgang wird auch als „Rendern“ bezeichnet.Weit verbreitet ist heute die Darstellung fotorealistischer Bilder. In dieses künstlich erzeugte Bild können mit Hilfe von Bildbearbeitungssoftware z. B. Fotos von Menschen, Fahrzeugen, Pflanzen, dem Himmel, Hintergründen, Landschaften usw. integriert und farblich und perspektivisch so angepasst werden, dass ein natürlich räumlicher und fotorealistischer Eindruck entsteht. Bei der Animation wird auf der Grundlage von CAD-Daten ein Film erstellt. Dieser entsteht durch eine schnelle Aneinanderreihung vieler Einzelbilder. So kann durch das dreidimensionale Modell am Rechner mit der Kamera durch ein Gebäude gefahren werden, aber auch Material- und Lichtsimulationen, individuelle Energie- und Akustiksowie Aufbausimulationen sind möglich.

ARCHITEKTURDARSTELLUNG UND CAD

Computer Aided Design Mit CAD-Programmen kann man neben technischen Zeichnungen auch dreidimensionale Volumenmodelle erzeugen. Daraus können zwei- oder dreidimensionale Zeichnungen oder auch bewegte Visualisierungen der Objekte abgeleitet werden. Mit spezieller Software kann man mit den Volumenmodellen verschiedenartigste Simulationen durchführen, z. B. Lichtsimulationen oder auch Simulationen des Innenklimas bei Gebäuden. In den 1960er Jahren begann die Entwicklung von CAD-Systemen im Bereich des Flugzeugbaus in den USA und Frankreich und der universitären Forschung in Großbritannien. Zunächst wurden Programme zur 2D-Darstellung entwickelt, die die Darstellung verschiedener Ansichten erlaubten. Zum Betreiben dieser CAD-Systeme waren Großrechner und spezielle Bildschirme nötig, was mit hohen Kosten verbunden war. Die ab Mitte der 1980er Jahre aufkommenden Programme zur 3D-Darstellung ermöglichten eine neue Art des Technischen Zeichnens. Statt einer Zeichnung im klassischen Sinne wird ein 3D-Modell des Objektes modelliert. Dieses 3D-Modell ließ sich um zusätzliche geometriefremde Eigenschaften, wie z. B. Bemaßung, Farbe und Werkstoff erweitern. Ab Anfang der 1980er Jahre gab es CAD-Programme für PCs. Allerdings gab es beim Zeichnen im Computer kaum einen Unterschied zum Konstruieren auf dem Papier. Vorteilhaft waren jedoch die sehr sauberen Zeichnungen, die einfach wieder geändert werden konnten. Einfache 2D-CAD-Systeme sind vektorbasierte Zeichenprogramme, die sich prinzipiell relativ gering von der klassischen Arbeit am Zeichenbrett unterscheiden. Funktionen wie Mehrfachkopieren, Unterstützungen mit Hilfslinien, automatischem Finden von Fangpunkten wie z. B. Mittelpunkten, Lotrechten, Tangenten und automatisches Zeichnen der Äquidistante machen das Entwerfen mit CAD-Software allerdings um einiges effizienter und einfacher und um ein vielfaches genauer. Bei 2½D-CAD-Systemen werden ebenen 2DObjekten Höhen zugewiesen, die sich auf beliebigen Höhenkoordinaten im Raum befinden. Diese Methode ermöglicht ähnliche Ergebnisse wie bei Volumenmodellen, ist aber weniger rechenintensiv als 3D, unterliegt jedoch erheblichen Einschränkungen bei der Gestaltung der Objekte. In einem 3D-CAD-System werden die Geometriedaten der Objekte in drei Konstruktionsachsen dargestellt und ein Volumenmodell erzeugt. Dabei gibt es verschiedene Modellierungsverfahren.  Bei Kanten- bzw. Drahtmodellen werden die









Körperkanten als gedachte Drahtgeometrie durch eine mathematische Beschreibung abgebildet. Ein Netz wird gedanklich über die Körperkanten gespannt, dabei erhält man ein Flächenmodell, welches man in beliebiger Ansicht betrachten kann. Beim Flächenmodell werden die den Körper begrenzenden Flächen wie beim Kanten- bzw. Drahtmodell mathematische beschrieben, zusätzlich wird die Topologie der Flächen, d. h. eine Beschreibung, welche Flächen aneinandergrenzen, festgehalten. Beim Volumenmodell wird neben den beschreibenden Flächen eines Körpers die Information der Seite der jeweiligen Fläche, die eine Außenfläche bildet, beschrieben, d. h. die Fläche ist eine Begrenzungsfläche des Volumens und dient einerseits zur Feststellung von Durchdringungen sowie zur Volumenbestimmung eines dargestellten Objektes. Das Körpermodell vereinigt alle bisher beschriebenen Modelle (besteht also aus Kanten, Flächen, dem dazugehörigen Volumen) und enthält zusätzliche Informationen bezüglich des Werkstoffes und der Oberflächenbeschaffenheit. Bei der Konstruktionshistorie wird das Objekt durch eine Reihe von Konstruktionsschritten, wie z. B. Vereinen oder Schneiden, aus Grundgeometrien wie z. B. Quader, Zylinder oder Kegel hergeleitet. Die Reihenfolge der Konstruktionsschritte sowie die geometrischen Parameter der Grundkörper werden gespeichert. Ein wesentlicher Vorteil des historienbasierten Modellierens ist die hohe Flexibilität. Durch Änderungen an den einzelnen Konstruktionsschritten kann die ursprünglich festgelegte Geometrie auch im Nachhinein vielfältig geändert werden, wenn die Konstruktionslogik der Erstellungslogik im CAD-System folgt.

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Moderne CAD-Programme können Ansichten in beliebigen Schnittwinkeln und beliebiger Projektion komplett von einem 3D-Modell ableiten und in eine digitale technische Zeichnung umwandeln. Hierbei besitzen die einzelnen Objekte eine weitgehende Assoziativität zwischen den verschiedenen Darstellungsarten, i. d. R. der Zeichnung und dem daraus abgeleiteten 3D-Objekt, d. h. Änderungen an der Zeichnung ändern auch gleichzeitig das 3D-Modell. Ausblick Die Entwicklung im Bereich der Architekturdarstellung und des CAD geht in den nächsten Jahren

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eindeutig in eine Richtung, die durch den Begriff Building Information Modelling (BIM) definiert werden kann. Bei dieser Gebäudeinformationsmodellierung wird ein einziges Datenmodell erstellt, an dem alle Teilnehmer des Planungsprozesses gemeinsam arbeiten. Möglich wird dies durch die Leistungsfähigkeit von Hard- und Software. Für den Architekten und Planer entsteht so in Zukunft wieder die Chance, am gesamten Planungsprozess, auch gestalterisch, führend teilzunehmen. Hirche

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Vorbemerkung Sucht man Beispiele für deutsche Exportschlager, so denkt man an Autos, Bier und Derrick – der Begriff Architektur taucht dagegen selten in diesem Zusammenhang auf. Tatsächlich scheint Deutschland in der Architektur eher Import- als Exportweltmeister zu sein. Dabei existieren Büros, die erfolgreich Architektur exportieren. Wegen der Nähe zum größten deutschen Flughafen gibt es besonders viele davon in Frankfurt am Main, darunter die AS&P – Albert Speer & Partner GmbH. Die Ausrichtung auf den internationalen Markt ist jedoch auf dem Sektor der ▷Architektur und ▷Stadtplanung eine Ausnahmeerscheinung: Die deutsche Wirtschaft gründet ihren Erfolg seit Bestehen der Bundesrepublik auf einen starken Export. Auch große Teile der deutschen Bauindustrie operieren exportorientiert. In Zeiten eines schnell schrumpfenden Inlandsmarktes richtet sich gegenwärtig auch der Blick vieler Architekten auf das Ausland. Anlass genug, Architektur als Exportgut näher zu betrachten. Begriffsbestimmung Begreift man Architekturexport nur als die Ausführung von Bauaufgaben im Ausland, so hat diese Form des Exports durchaus eine lange Tradition. Gerade prominente Bauaufgaben wurden und werden weltweit als internationale ▷Wettbewerbe ausgeschrieben. Doch diese Form des internationalen Architekturaustausches bezieht nur eine kleine Gruppe von Büros mit ein. I. d. R. sind dies Architekturbüros, die mit ihrer Auslandstätigkeit keinen spezifischen strategischen Ansatz verfolgen, sondern deren Architektur vielmehr auf-

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grund ihrer besonderen Designauffassung und abhängig von Einzelbegabungen, Moden und gesellschaftlichen Strömungen, für einen meist begrenzten Zeitraum auch im Ausland besonders nachgefragt ist. Aus Einzelprojekten kann aber nur dann ein Exportschlager werden, wenn man den Export von Planungsleistungen als eigenen strategischen Ansatz versteht. Die Grundzüge einer solchen Strategie sind dabei die gleichen wie in anderen Wirtschaftszweigen, in denen der Export eine wesentliche Rolle spielt: Das Agieren auf einem Exportmarkt verteuert zunächst das Produkt. Erfolgreich exportieren kann daher nur, wer eine Alleinstellung auf dem Markt innehat, aufgrund besonderer Produktionsfaktoren besonders preiswert produzieren oder eine überdurchschnittliche aber marktgerechte Qualität anbieten kann. Die ersten beiden Ansätze sind für deutsche Neulinge im Exportmarkt kaum Erfolg versprechend. Dafür lassen sich aber bspw. städtebauliche Projekte und Architektur mit besonders hoher Planungsqualität aus Frankfurt am Main nach China, Saudi Arabien oder Dubai exportieren. Die Strategie sollte sich dabei an drei Fragestellungen orientieren: Welche Planungsansätze können angeboten werden? Auf welchen Märkten gibt es eine entsprechende Nachfrage und gleichzeitig akzeptable Arbeitsbedingungen? Welche Kompromisse müssen eingegangen werden, um auf diesen Märkten erfolgreich zu sein und sind diese tragbar? Die letzte Frage ist in der internen Diskussion oft die interessanteste, doch die beiden anderen Fragestellungen sind entscheidend. Den spezifischen Ansatz kann man nachvollziehen, wenn man Auslandsprojekte analysiert und mit anderen Projekten auf den jeweiligen Märkten vergleicht: Bspw. versucht AS&P stets, den europäischen oder deutschen Know-how-Vorsprung zu nutzen, um möglichst nachhaltige, technologisch innovative Stadtquartiere und Gebäude zu errichten. Dies ist zwar auch ein wesentliches Kriterium bei Inlandsprojekten, im Ausland findet es sich aber ausnahmslos. Dabei sind die besondere Qualifikation der eigenen Mitarbeiter und deren Erfahrung aus sehr verschiedenen Projekten eine wichtige Ressource. Von Vorteil ist, dass deutsche und europäische Architekten und Ingenieure auf der Basis gewachsener Traditionen, Methoden und Haltungen ausgebildet werden, die einerseits eine völlig selbstverständliche Basis für alle weiteren Entwicklungen sind, andererseits aber einen wesentlichen Unterschied zum inzwischen ebenfalls hohen Ausbildungsniveau bspw. chinesischer Ingenieure darstellen. Erfolg versprechend für den Export von Planung und Architektur sind daher

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Märkte, die einerseits den Bedarf, das Bewusstsein und das ökonomische Potenzial für einen Technologie- und Qualitätssprung haben, diesen aber – noch – nicht aus eigener Kraft vollziehen können. Daher gehören der Mittlere und Ferne Osten, aber auch Russland und der Kaukasus zu den derzeit interessantesten Auslandsmärkten. Export-Strategien Innovationen und Nachhaltigkeit sind wichtige Elemente des Exporterfolges. Der Know-how- und Innovationstransfer sollte aber immer in angemessener Form, stets an die Bedürfnisse und Möglichkeiten des Kunden angepasst geschehen. Die für chinesische Verhältnisse seinerzeit ökologisch hochinnovativen Projekte „Anting New Town“ oder „Zhang Jiang High Tech Park“ in Shanghai würden in Deutschland vermutlich kein Aufsehen mehr erregen. Es war aber in beiden Fällen entscheidend, die neuen Technologien behutsam einzuführen und ein Technologieniveau zu wählen, das die lokale Bauindustrie realisieren konnte. Diese Strategie der kleinen, realistischen Schritte ist erfolgreicher als die unreflektierte Übertragung westlicher Standards auf andere Märkte. Basis ist allerdings ein hohes Technologieniveau, das auf dem Inlandsmarkt entsteht. Während natürlich belüftete Hochhäuser oder Passivhäuser in Innenstädten v. a. in Deutschland gebaut werden, kommt das Know-how aus solchen Vorhaben auch den Auslandsprojekten zugute. Für den Export von Architektur ist außerdem die gestalterische Qualität entscheidend. Dabei muss keine oberflächlich erkennbare Handschrift entstehen. Dennoch können Gestaltungsgrundsätze angebracht sein, die sich an allen Projekten ablesen und nachweisen lassen und die entscheidend für den Erfolg sind. Es ist bspw. möglich, auf Basis der Tradition der europäischen Moderne Gebäude zu entwerfen, deren Gestalt aus dem Ort und ihrer Funktion entwickelt wird. Ihre europäische Herkunft und ihr Entstehungsdatum verleugnen diese Gebäude auch dann nicht, wenn sie Elemente lokaler Bautraditionen integrieren. So nimmt etwa der Entwurf von AS&P für den „Criminal Court Complex“ im saudi-arabischen Riad Gestaltungselemente und Materialien seiner Umgebung auf, ordnet und interpretiert sie jedoch streng geometrisch und entwickelt den Baukörper damit zu einer eigenständigen, europäisch-klaren Form, die in ihren Proportionen, in ihrem Zusammenspiel von Innen- und Außenraum, in der Interpretation der Fassade und des Gebäudekerns sehr modern ist. Die innere Organisation bezieht

gleichzeitig alle Erkenntnisse aus ähnlichen Planungsaufgaben in Deutschland mit ein – bspw. berücksichtigt die Grundrissgestaltung wichtige bauliche Sicherheitsaspekte. Das „Ministry of Water and Electricity“ nimmt dagegen lokale Gestaltungselemente im Detail auf und verwendet sie im Kontext einer europäisch anmutenden Büroarchitektur. Ein solch undogmatischer Architekturansatz, der, von abstrakten Grundsätzen ausgehend, Raum für die Anpassung an die Bedürfnisse und Haltungen des Kunden lässt, führt unternehmensintern immer wieder zu Fragen der Grenzziehung. Diese können gestalterische Aspekte betreffen ebenso wie die eigene Arbeitsweise. Bspw. wünschen sich arabische Auftraggeber in den meisten Fällen vorerst ein attraktives Bild des Projekts, ohne auf die weiteren Details einzugehen. Die Frage, ob noch nicht fundiert untersuchte und daher möglicherweise schwierig zu realisierende Planungsvarianten mit dem Kunden diskutiert werden sollen, stellt sich in Deutschland üblicherweise nicht. In Dubai erwartet der Kunde aber genau das. Es gilt daher darauf zu achten, dass die eigenen Qualitätsmaßstäbe erhalten bleiben und das Ergebnis gleichzeitig den Bedürfnissen des Kunden so nahe wie möglich kommt. Auf diese Weise beeinflusst jedes Exportprojekt im Umkehrschluss die weitere Entwicklung des exportierenden Unternehmens und ist damit gleichzeitig die Voraussetzung für dessen weiteren internationalen Erfolg. Denn die erforderliche Flexibilität und die aus derartigen Diskussionen und Projekten resultierenden Erfahrungen sind letztlich der Kern des Wissensvorsprungs, der mit jedem Projekt wieder exportiert werden kann.

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Bienhaus, Brand

AUSBILDUNG ZUR PLANUNG Es besteht kaum ein Zweifel darüber, dass räumliche Planung weltweit an Bedeutung eher zunehmen wird und dass Planung auch in weiten Teilen eine öffentliche Aufgabe bleiben wird. Darauf deutet auch der wachsende Stellenwert nationaler Stadtentwicklungspolitiken in Europa hin (▷Europäische Raumentwicklungspolitik) – selbst in Ländern wie Deutschland, in denen eine nationale Politik lange Zeit keine Rolle gespielt hat (▷Stadtpolitik). Gleichwohl hat die räumliche Planung – trotz einer Vielzahl von Studiengängen in den an-

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gelsächsischen Ländern – in Deutschland keinen besonders hohen Stellenwert in der Wissenschaft, war in den letzten Jahren auch in der Praxis eher auf dem Rückzug und in der Defensive, auch wenn gegenwärtig ein Interesse an der Intensivierung von ▷Kooperationen mit Wirtschaft und Verwaltung zu beobachten ist. Das Interesse an den entsprechenden Studiengängen ist allerdings – gemessen an der Zahl der Bewerbungen – gewachsen. Mit der Umstellung der Studiengänge auf Bachelor und Master, also auf ein zweistufiges (wenn nicht gar mit den sich entwickelnden formalisierten Promotionsprogrammen dreistufiges) Ausbildungssystem, ist erneut Bewegung in die Debatte um die Ziele der Ausbildung in den raumplanerischen Studiengängen gekommen (AESOP 2008). Die raumplanerische Ausbildung steht dabei vor widersprüchlichen Anforderungen, die teilweise allgemeiner Art sind, also alle universitären Ausbildungen gleichermaßen betreffen, teilweise aber auch spezifisch für die Ausbildung von Planern sind. Allgemeine Anforderungen Mit der – in ihren Ergebnissen umstrittenen – Umstellung der Studiengänge auf Bachelor und Master im Zuge des Bolognaprozesses sind Erwartungen und Anforderungen formuliert worden, deren Einlösung bislang nicht ohne weiteres als erfüllt bezeichnet werden kann, worauf auch der Deutsche Hochschulverband wiederholt hingewiesen hat. Mit der Umstellung sollten unterschiedliche Ziele erreicht werden:  Studiengänge sollten europaweit kompatibel werden, so dass die Ergebnisse vergleichbarer gemacht, ein Wechsel zwischen den Hochschulen erleichtert werden sollte.  Die Internationalisierung sollte vergrößert werden, mehr Studierende sollten zumindest einen Teil ihres Studiums im Ausland verbringen.  Die Studierenden sollten schneller studieren und schneller einen berufsqualifizierenden Abschluss erreichen.  Dadurch sollte es erleichtert werden, die stärker auf wissenschaftliche Laufbahnen orientierten Studierenden auf die Masterstudiengänge zu konzentrieren. Mit diesen Veränderungen sollte den Anforderungen von Internationalisierung und ▷Globalisierung sowie der Entwicklung auf eine Informations- und ▷Wissensgesellschaft, in der Wissen, seine Produktion und Weitergabe, zu zentralen

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Ressourcen wirtschaftlicher Prosperität werden, Rechnung getragen werden. Diese Ziele enthalten aber implizit widersprüchliche Anforderungen:  Wenn es bei Wissen um die Verarbeitung und Bewertung, die Neukombination von Informationen geht, erfordert dies eher eine umfassende Bildung und verträgt sich nicht so gut mit einer Beschleunigung von Ausbildung; v. a. durch das Erreichen berufsqualifizierender Abschlüsse nach der ersten Studienstufe bzw. dem ersten Studiengang im Bachelor; dies ist aber gerade Kern der Bolognareform.  Die Kompatibilität von Studiengängen hat durch die Modulorientierung nicht unbedingt zugenommen, weil nicht mehr wie in der Vergangenheit Leistungsnachweis für Leistungsnachweis die Anerkennung zwischen Hochschulleistungen erfolgt, sondern nach Modulen. Module sind aber nahezu zwangsläufig weniger vergleichbar, weil im Zuge des – durchaus gewollten – verschärften Wettbewerbs der Universitäten die Ausdifferenzierung der Studiengänge in immer kleinere Spezialisierungen massiv zugenommen hat.  Ein stärker reglementiertes und verschultes Curriculum mit Normverläufen zur Förderung der Schnelligkeit des Abschlusses verträgt sich nicht mit Auslandsaufenthalten, deren Anerkennung im Standardcurriculum nicht gesichert ist. Hinzu kommt, dass bei einer Regelstudienzeit von sechs Semestern im Bachelor der Auslandsaufenthalt zu einer Zeit vorbereitet werden muss, zu der die Studierenden noch kaum in ihrem Studiengang angekommen sind. Daher zeigen die ersten Erfahrungen auch, dass die Quote der Auslandsaufenthalte deutlich zurückgegangen ist. Bei einigen Studierenden, die bereits als Schüler Auslandsaufenthalte durchgeführt haben, ist erkennbar, dass auch im Studium der Auslandsaufenthalt wie selbstverständlich eingeplant wird, nicht selten ist dabei aber die Verlängerung des Bachelorstudiums, ein bis zwei Semester zusätzlich werden dabei in Kauf genommen.  Der Anteil der Studierenden, die neben dem Studium arbeiten und sich so den Lebensunterhalt finanzieren, bleibt hoch. Bei der hohen Arbeitsbelastung durch das Studium, wird die Zeitkonkurrenz größer.  Die Bachelorausbildung ist sehr viel stärker zweckgerichtet und weniger auf eine breite Grundlagenausbildung orientiert, das wird auch an den Anreizen und im Verhalten der Studierenden erkennbar. Sie engagieren sich weniger außerhalb des engen Curriculums, das

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sie auch zeitlich sehr intensiv belastet. Sie fragen stärker nach Vorgaben, richten sich sehr eng an diesen Vorgaben aus, leisten das, was gefordert ist, aber kaum etwas darüber hinaus. (G 8, also die Verkürzung der Schulzeit bis zum Abitur, an den Schulen führt zu den gleichen Entwicklungen, es bleibt einfach keine Zeit mehr für Experimente und Seitenwege.) Das geht z. T. so weit, dass die Fragen interessierter Studierender von deren Kommilitonen mitunter als zeitraubend und überflüssig eingestuft werden.



Die Bolognareform (wie auch die Verkürzung der Gymnasialzeit auf acht Jahre) scheinen eher nach dem Motto erfolgt zu sein, dass die Überholspur als der gerade Weg ins Glück anzusehen sei. Eine buddhistische Weisheit besagt, dass wer es eilig habe, einen Umweg machen solle, was eher klassischen Bildungsidealen entspricht. Dass gegenwärtig weitgehend nach dem ersten Grundsatz verfahren wird, führt dazu, dass die Reform eher Ausbildung und Training als Bildung betont.  Spezifische Anforderungen Planung ist eine junge und wenig etablierte „Disziplin“. Interdisziplinäre Ansprüche (▷Interdisziplinarität, Transdiziplinarität) und die Vielfältigkeit der Anforderungen an die Ausbildung lassen befürchten, dass die Umstellung eher bisherige Schwächen der Ausbildung verstärkt und neue Probleme erzeugt (Kunzmann 2008). Nach Blotevogel (2008) ähnelt der Versuch, die verschiedenen Ansprüche an ein raumplanerisches Hochschulstudium miteinander in Einklang zu bringen, der Quadratur eines Kreises. Aus verschiedenen Gründen werden die Herausforderungen für die Planungsstudiengänge größer:  Die Internationalisierung von Planungsaufgaben erfordert zusätzliche Kenntnisse und Qualifikationen.  Der Konflikt zwischen Anwendungsorientierung, der in den Planungsstudiengängen immer einen hohen Stellenwert hatte und haben muss (AESOP 2008), und der wissenschaftlichen Grundlagenorientierung nimmt zu (so klagen etwa die planungswissenschaftlichen Institute, dass sie in den Gremien der DFG nicht ausreichend repräsentiert seien).  Verschärft wird dies durch den Konflikt zwischen Praxisrelevanz und der Sicherung wissenschaftlicher Exzellenz, die gerade im internationalen Wettbewerb und den durch die Exzellenzinitiative geförderten Wettbewerb zwischen den deutschen Hochschulen an Be-





deutung gewonnen hat. Die Anforderungen an wissenschaftliche Exzellenz rücken die disziplinäre Fundierung stärker in den Vordergrund und fördern so ohnehin vorhandene zentrifugale Kräfte und stärken daher nicht die Wettbewerbsfähigkeit der entsprechenden Fakultäten oder Institute. In der Ausbildung spielen Praxisaufenthalte gleichwohl eine zentrale Rolle – die ihrerseits zunehmend zumindest teilweise im Ausland absolviert werden. Die ▷Planungswissenschaften sind durch den Versuch gekennzeichnet, immer wieder eine Balance zwischen Interdisziplinarität und disziplinärer Fundierung zu finden, da sie keinen eigenen disziplinären Kern haben, sondern ein „Mosaik unterschiedlicher Wissenschaftsdisziplinen“ bilden, das sich nach den Anforderungen der Ausbildungsaufgabe strukturiert (Blotevogel 2008). Mit der Forderung nach Exzellenz geraten interdisziplinäre Studiengänge eher unter Druck und die Anforderung an eine entsprechende Fundierung des Faches wachsen. Mit dem Umbau des Hochschulsystems und der Exzellenzinitiative haben sich Anreize verändert. Der von Hochschulmanagern zu hörende Leitsatz „Lehre folgt Forschung“ schafft wenig Anreize für eine exzellente und interdisziplinäre Lehre – auch die Exzellenzinitiative zur Lehre hat einen deutlich geringeren Stellenwert und ist immer noch nicht etabliert. Die Anreize, die in vielen universitären Leistungsbewertungssystemen enthalten sind, führen zu einer deutlich höheren Bewertung von (Drittmittel-) Forschung und allen damit zusammenhängenden Aktivitäten, so dass der Spagat zwischen Forschung und Lehre eher vergrößert wird. Noch nicht am Ende ist die Debatte um das Verhältnis der Studienabschlüsse und den berufsständischen Organisationen. Selbst wenn man davon ausgeht, dass die Bedeutung der Kammern und anderer berufständischer Organisationen zurückgehen könnte, ist mittelfristig die Kammerfähigkeit von Absolventen der Planungsstudiengänge für ihre berufliche Perspektive von großer Bedeutung. Neben wissenschaftlichen Kompetenzen spielen in den Studiengängen zunehmend auch soziale Kompetenzen (Soft Skills) eine zentrale Rolle. Solche Generalistenkompetenzen, Fähigkeiten der Prozessteuerung, Moderation und Konfliktlösung (▷Kommunikation, Moderation, ▷Partizipation), Sprach-, Präsentationsund Beurteilungsfähigkeit bilden zunehmende Anforderungen an die Planungsdisziplin ab, die nicht die technischen Fähigkeiten ersetzen,

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sondern ergänzen müssen, aber gleichwohl im Curriculum um Zeitanteile in einem knapp bemessenen Ausbildungsgang konkurrieren.  Für die Ausbildung stellt sich eine weitere Herausforderung in der Etablierung einer universitären Weiterbildung – etwa durch berufsbegleitende Masterstudiengänge – wie sie in jüngster Zeit insbesondere im Bereich Immobilienmanagement (▷Real Estate Management) zahlreich entstanden sind. Damit müssen sich auch die Hochschulen dem wachsenden Bedarf an lebenslangem Lernen (▷Weiterbildung) Rechnung tragen, ohne dass die Strukturen dafür schon hinreichend absehbar, geschweige denn etabliert wären.

Ache, P. (2008): Raumplanerausbildung in Europa – Situation und Perspektiven. In: Raumforschung und Raumordnung, 6, 508518 Blotevogel, H. H.; Scholz, T. (2008): Zukunftsfähige Raumplanungsausbildung: Das Beispiel der Fakultät Raumplanung der TU Dortmund. In: Raumforschung und Raumordnung, 6, 519-532 Kunzmann, K. R. (2008): Die Bologna-Beschlüsse und die möglichen Konsequenzen für die Ausbildung von Raumplanern in Deutschland. In: Raumforschung und Raumordnung, 6, 498-507 Meier, T. (2008): Absolventenstudie 2007/08 des Instituts für Stadtund Regionalplanung. Berlin

Erfahrungen mit dem Übergang zwischen Bachelor/Master und Diplomstudium lassen vermuten, dass Diplomabsolventen im Vergleich deutlich selbständiger sind, weil sie vom Curriculum viel stärker darauf vorbereitet wurden, für sich selbst Verantwortung zu übernehmen und eigene Motivation ins Spiel zu bringen. Erst eine längere Erfahrung wird zeigen, welcher Weg zu höherer Leistungsbereitschaft im Durchschnitt führt, wie sich das Verhältnis zwischen Zielgerichtetheit und Effizienz einerseits und Selbständigkeit andererseits entwickeln wird.

Eine der wichtigsten Unterscheidungen des ▷Bauplanungsrechts bezieht sich auf die Abgrenzung zwischen dem Außenbereich und dem Innenbereich. Im Innenbereich darf man bauen, im Außenbereich grundsätzlich nicht. Der Innenbereich ist durch den „im Zusammenhang bebauten Ortsteil“ definiert, der Außenbereich stellt die Restkategorie dar, in die alle Flächen hineingehören, die nicht durch einen Bebauungsplan als Bauland ausgewiesen sind und auch nicht im Zusammenhang bebaut sind

AUSSENBEREICH/ INNENBEREICH

Der „im Zusammenhang bebaute Ortsteil“ Fazit Die Planungsaufgaben werden nicht kleiner werden. Damit steigen die inhaltlichen Anforderungen. Gleichzeitig wachsen die Anforderungen durch Veränderungen der strukturellen Rahmenbedingungen – für die Orientierung an wissenschaftlicher Exzellenz spielen Kriterien der Anwendungsorientierung und Praxisrelevanz eine eher untergeordnete Rolle. Durch die Einbeziehung größerer Akteurskreise in Planungsaufgaben steigen auch die Ansprüche an die sozialen Kompetenzen der Planer, die ebenfalls ein größeres Gewicht in der Ausbildung erhalten müssen. Zusätzlich stellt sich für die Hochschulen die Anforderung, sich an der Fort- und Weiterbildung auf Dauer intensiver zu beteiligen. Sich mit diesen anspruchsvollen, heterogenen und widersprüchlichen Herausforderungen auseinander zu setzen, wird eine Daueraufgabe für die Planerausbildung bleiben. Henckel, Pahl-Weber

Literatur AESOP (2008): Towards a European Recognition for the Planning Profession. Leuven

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Ein ,,im Zusammenhang bebauter Ortsteil“ ist nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) ,,jeder Bebauungskomplex, der nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt, Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist und deshalb ein Bereich für eine angemessene Fortentwicklung der Bebauung ist“ (BVerwGE 31:26; NJW 1976:1855; NJW 1984:1576). Ein Ortsteil i. S. d. § 34 BauGB kann sich nach dem BVerwG nicht unter Überschreitung der rechtlichen Gemeindegrenzen hinweg bilden (BVerwG 03.12.1998, 4 C 7/98; bestätigt von BVerwG 19.09.2000, 4 B 49.00; anders noch das OVG Lüneburg, BauR 1995:825), weil dadurch die Planungshoheit einer Gemeinde ausgehebelt werden könne. Die Voraussetzungen für einen Ortsteil sind bei regelloser, d. h. willkürlich erscheinender Anordnung der vorhandenen Gebäude nicht erfüllt. Kann die optische Regellosigkeit aber sinnvoll erklärt werden, z. B. durch die Funktion der Gebäude, durch Bodenbeschaffenheit oder ähnliche Umstände, kann der regellos erscheinende Bestand dennoch Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur sein und die Anwendung des § 34 BauGB rechtfertigen.

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Ob ein Ortsteil im Zusammenhang bebaut ist, lässt sich im Einzelfall oft nur schwer beantworten. Jedenfalls müssen die Gebäude dem ständigen Aufenthalt von Menschen dienen. Ställe und Gartenhäuser sind grundsätzlich keine Bebauung im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB (BVerwG 02.08.2001, 4 B 26.01). Auch ein Sportplatz stellt keinen Bebauungszusammenhang her, selbst wenn dort ein Kassenhäuschen und Flutlichtmasten vorhanden sind (BVerwG 10.07.2000, 4 B 39.00); entsprechendes gilt für befestigte Tennisplätze (BVerwG 08.11.1999, 4 B 85.99). Kleingartengebiete oder Baulichkeiten, die ausschließlich landwirtschaftlichen Zwecken dienen, können ebenfalls für sich genommen keinen Ortsteil bilden (BVerwG, NJW 1984:1576). Gleiches gilt für 20 Ferienhäuser (OVG Bremen, BauR 1984:495), während ein Weiler mit fünf Wohnhäusern und fünf landwirtschaftlichen Nebengebäuden durchaus ein Ortsteil sein kann (VGH Mannheim, BauR 1984:496). Auch eine unbebaute Fläche in der Innenstadt, die ganz von Bebauung umgeben ist, liegt nicht innerhalb des Bebauungszusammenhangs, wenn sie so groß ist, dass sich ihre Bebauung nicht als zwanglose Fortsetzung der vorhandenen Bebauung aufdrängt (zur Baulücke im Innenbereich vgl. BVerwG ZfBR 1987:44 – Sanatorium in Konstanz). Dies ist dann ein sog. ,,Außenbereich im Innenbereich“ (siehe unten). Ob ein unbebautes Grundstück, das sich einem Bebauungszusammenhang anschließt, diesen Zusammenhang fortsetzt oder ihn unterbricht, hängt davon ab, inwieweit nach der maßgeblichen Betrachtung der ,,Verkehrsauffassung“ die aufeinanderfolgende Bebauung trotz der vorhandenen Baulücke den Eindruck der Geschlossenheit bzw. der Zusammengehörigkeit vermittelt (so wörtlich das BVerwG, NVwZ-RR 1992:227). Ähnlich BGH WM 1982:1315 (Eindruck der Geschlossenheit entscheidet). Auch der unbebaute Teil eines bebauten Grundstücks kann den Bebauungszusammenhang unterbrechen (BVerwG, 4 B 78.93 in Hoppe/Stüer 1995:Rn. 362). Die Innenbereichssatzung Der Gesetzgeber hat die Gemeinden ermächtigt, die schwierige Abgrenzung zwischen Innen- und Außenbereich zeichnerisch mit Hilfe von sog. Innenbereichssatzungen vorzunehmen. 1976 wurde zunächst die reine Klarstellungssatzung des (damaligen) § 34 Abs. 2 BBauG eingeführt. Danach konnten die Gemeinden die Grenzen für die im Zusammenhang bebauten Ortsteile oder für Teile von diesen durch eine Satzung festlegen.

Rechtsprechung und Lehre waren sich darüber einig, dass mit dieser Satzung nach § 34 Abs. 2 BBauG nur die bereits vorhandenen Gegebenheiten auf der Karte nachvollzogen werden konnten. Was zum Innenbereich gehörte, konnte und durfte nicht ausgegliedert werden; was zum Außenbereich rechnete, konnte nicht durch Satzung zum Innenbereich gemacht werden. Nur einzelne Grundstücke konnten in den Innenbereich einbezogen werden, wenn dadurch der im Zusammenhang bebaute Ortsteil abgerundet wurde, dies mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar war und wenn auf solchen Grundstücken die zulässige Nutzung nach den Maßstäben des § 34 Abs. 1 bestimmt werden konnte. Eine Abrundungssatzung, die planungsrechtliche Festsetzungen enthielt, war nach der ersten Fassung des Gesetzes unzulässig und unwirksam (OVG Saarlouis NVwZ 1982:126; im Anschluss an VGH München, BayVBl. 1981:341; zu den rechtlichen Grenzen einer Abgrenzungssatzung nach dem BBauG vgl. auch VGH Kassel, NVwZ 1985:839 und VGH München, BayVBl. 1985:567 und 690; zur Abrundungssatzung nach dem BauGB 1987 vgl. BVerwG, ZfBR 1990:248 – Die Einbeziehung einzelner Außenbereichsflächen in den Geltungsbereich einer Satzung, mit der die Gemeinde die Grenzen für im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegt, stellt nur dann eine ,,Abrundung“ des Innenbereichs dar, wenn dadurch die Grenzlinie zwischen Innen- und Außenbereich ,,begradigt“ oder in anderer Weise vereinfacht wird). Seither wurden die Möglichkeiten der Abgrenzungssatzung mehrfach erweitert. Seit 1987 können gemäß § 34 Abs. 4 Nr. 2 BauGB über die bisherigen Möglichkeiten der Grenzklarstellung und des Einbeziehens von (damals) ,,einzelnen Abrundungsgrundstücken“ hinaus auch ,,bebaute Bereiche im Außenbereich“ als im Zusammenhang bebaute Ortsteile festgelegt werden, wenn die Flächen im Flächennutzungsplan als Baufläche dargestellt sind (Entwicklungssatzung). Seit dem 1. Dezember 1998 dürfen nicht mehr nur einzelne Abrundungsgrundstücke, sondern auch einzelne ,,Außenbereichsflächen“ in die im Zusammenhang bebauten Ortsteile einbezogen werden, ,,wenn die einbezogenen Flächen durch die bauliche Nutzung des angrenzenden Bereichs entsprechend geprägt sind“. Von der ,,Innenbereichs-Ergänzungssatzung“ nach § 34 Abs. 4 Nr. 3 und von der ,,Entwicklungssatzung“ nach Nr. 2 ist die 1998 aus dem BauGBMaßnahmenG in das BauGB übernommene „Außenbereichssatzung“ nach § 35 Abs. 6 BauGB zu unterscheiden. Mit Hilfe der Außenbereichs-

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satzung können ,,bebaute Bereiche im Außenbereich, die nicht überwiegend landwirtschaftlich geprägt sind und in denen eine Wohnbebauung von einigem Gewicht vorhanden ist“, für ergänzende Wohnungsbauvorhaben und kleine Handwerks- und Gewerbebetriebe in der Weise geöffnet werden, dass einige wesentliche öffentliche Belange diesen Vorhaben nicht entgegengehalten werden können. Näheres dazu wird unten bei § 35 BauGB ausgeführt. In den Satzungen nach § 34 BauGB können auch einzelne Festsetzungen nach § 9 BauGB getroffen werden, also solche Festsetzungen, die sonst einem Bebauungsplan vorbehalten sind. Zulässig sind aber nur Festsetzungen zur Regelung der durch die Satzung zugelassenen Vorhaben – keine sonstigen „allgemeinen“ Festsetzungen (vgl. BayVGH 16.10.2003, 1 N 01.3178 – Festsetzung einer öffentlichen oder privaten Grünfläche unzulässig). In entsprechender Anwendung der Regeln des vereinfachten Verfahrens nach § 13 BauGB müssen die Entwicklungs- und Ergänzungssatzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 und Nr. 3 BauGB ein dem Bebauungsplanverfahren ähnliches Aufstellungsverfahren durchlaufen. Es ist also entweder eine öffentliche Auslage durchzuführen oder den betroffenen Bürgern und berührten Trägern öffentlicher Belange Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Die Zulässigkeit von Vorhaben, die einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach dem UVPG unterliegen, darf nicht begründet werden. Die Gefahr der Beeinträchtigung von FFH-Gebieten oder Vogelschutzgebieten darf nicht bestehen. Bei der Aufstellung einer Ergänzungssatzung ist nach § 34 Abs. 5 Satz 4 BauGB die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung (▷Eingriff und Ausgleich) zu bearbeiten. Bauen im Außenbereich Das Bauen im Außenbereich ist prinzipiell unerwünscht, es kann und soll jedoch nicht gänzlich verboten werden. § 35 BauGB, der das Bauen im Außenbereich regelt, verfolgt daher zwar grundsätzlich das Ziel, das Bauen im Außenbereich zu verhindern (so ausdrücklich BVerwG, BRS 25 Nr. 58; BRS 23 Nr. 75), gestattet jedoch die Ausführung einer Reihe von einzeln aufgezählten Vorhaben auch im Außenbereich. Bei der Beschäftigung mit § 35 ist zu beachten, dass der Hauptanwendungsbereich der Vorschrift zwar durchaus der ,,Außenbereich“ im Wortsinn ist, also Feld, Wald und Wiese außerhalb der Ortschaften; daneben kann § 35 aber auch innerhalb

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von Siedlungsbereichen zur Anwendung kommen, nämlich im sog. ,,Außenbereich im Innenbereich“. Dies beruht darauf, dass zu § 35 all das gehört, was nicht unter § 30 oder § 34 fällt. Demnach gehören zu § 35 auch solche unbebauten Flächen in den Städten und Dörfern, für die es keinen Bebauungsplan gibt und für die § 30 deshalb nicht anwendbar ist, die aber auch nicht in den Zusammenhang eines bebauten Ortsteiles integriert sind, so dass auch die Anwendung des § 34 ausscheidet. Dabei kann es sich z. B. um Brachflächen zwischen zusammenwachsenden Ortsteilen, aufgegebene Fabrikgelände, ehemaliges Bahngelände oder um aufgegebene innerstädtische Flughäfen handeln – Flächen jedenfalls, die so groß sind, dass sie den Bebauungszusammenhang unterbrechen, ohne zugleich Anschluss an die freie Landschaft zu finden. Die privilegierten Vorhaben Was ist nun im ,,klassischen Außenbereich“ und im ,,Außenbereich im Innenbereich“ zulässig? Es gibt einige Vorhaben, wie z. B. Bauernhöfe, Steinbruchanlagen oder Abdeckereien, die typischerweise in den klassischen Außenbereich gehören. Die zugehörigen Gebäude sind daher von Gesetzes wegen im Außenbereich unter der Bedingung zugelassen, dass öffentliche Belange nicht entgegenstehen und eine ausreichende Erschließung gesichert ist. Damit diese Bevorzugung nicht zu einer Zersiedlung des Außenbereichs durch zahlreiche unterschiedliche Vorhaben führt, hat der Gesetzgeber in § 35 Abs. 1 unter nunmehr sieben Ziffern die Vorhaben aufgezählt, die er als in den Außenbereich gehörend betrachtet. Diese Aufzählung ist abschließend. Es handelt sich um Vorhaben, die entweder zur Land-, Forst- oder Gartenbauwirtschaft gehören (Nr. 1 und 2) oder die wegen ihrer besonderen (i. d. R. für etwaige Nachbarn ungünstigen) Eigenarten besser im Außenbereich aufgehoben sind (Nr. 3 bis 7). Angesichts des Strukturwandels in der Landwirtschaft ist die Frage zunehmend wichtig, unter welchen Umständen ein landwirtschaftlicher Nebenerwerbsbetrieb noch als privilegiert eingestuft werden kann. Gewinnerzielungsabsicht und Gewinnerzielung sind ein wichtiges Indiz, aber nicht allein entscheidend. Fehlt es an Gewinnerzielung, können andere Indizien wie z. B. die Größe der Betriebsfläche, die Betriebsorganisation, das aufgewendete Kapital, der Bestand an Maschinen und Tieren, die Zahl der Arbeitnehmer für die Nachhaltigkeit der Bewirtschaftung und damit für die Betriebseigenschaft im Sinne der Nr. 1 sprechen.

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Entscheidend ist, dass die Nachhaltigkeit der landwirtschaftlichen Tätigkeit hinreichend gewährleistet ist (BVerwG, NVwZ 1986:916; BVerwG, NJW 1989:601 und BVerwG, ZfBR 1989:177). Durch das EAG Bau ist für landwirtschaftliche Betriebe eine zusätzliche Aktivität im Außenbereich legitimiert worden, nämlich die Installation von Biogasanlagen. Je Hofstelle oder Betriebsstandort ist eine Anlage zur Erzeugung von elektrischer Energie aus Biogas mit einer Leistung von maximal 0,5 Megawatt zulässig, wenn  die Anlage in einem räumlich funktionalen Zusammenhang mit dem Betrieb steht (also nicht isoliert irgendwo im Außenbereich) und  die Biomasse überwiegend aus diesem Betrieb oder überwiegend aus diesem und aus nahe gelegenen landwirtschaftlichen oder gartenbaulichen Betrieben (einschließlich Tierhaltungsbetrieben auch nach § 35 Abs. 1 Nr. 4) stammt. Die Konzentrationsflächen Soweit Ziele der Raumordnung nicht entgegenstehen, kann die Kommune die Ansiedlung von privilegierten Vorhaben im Außenbereich nicht nur positiv durch die Aufstellung von Bebauungsplänen, sondern auch negativ durch die Darstellung von Konzentrationsflächen im Flächennutzungsplan steuern. Dazu heißt es in § 35 Abs. 3: ,,Öffentliche Belange stehen einem Vorhaben nach Absatz 1 Nr. 2 bis 6 auch dann entgegen, wenn hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziele der ▷Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist.“ Mit diesem Satz wurde das Institut der sog. Konzentrationsflächen in das BauGB eingeführt. Mit der Darstellung von Konzentrationsflächen kann eine Gemeinde ihren Willen zum Ausdruck bringen, dass die betreffenden Anlagen – insbesondere Windkraftanlagen – nur innerhalb dieser Flächen errichtet werden sollen - nicht aber an anderer Stelle, für die der Flächennutzungsplan wiederum eine andere Bewirtschaftung als geeignete Bodennutzung vorsieht (z. B. landwirtschaftliche Nutzung). Die Lage der Konzentrationsflächen kann wiederum großräumig durch die Landesplanung mittels der Ausweisung von Eignungsgebieten gesteuert werden. Die nichtprivilegierten Vorhaben Alle Vorhaben, die nicht unter § 35 Abs. 1 Nr. 1 bis 6 subsumiert werden können, sind nicht privilegiert, sie gehören nicht in den Außenbereich. Gemäß § 35 Abs. 2 können sie aber als ,,sonsti-

ge Vorhaben“ dennoch im Einzelfall zugelassen werden, wenn ihre Ausführung oder Benutzung öffentliche Belange nicht beeinträchtigt. Diese Generalklausel liest sich auf den ersten Blick recht großzügig. Es wird der Eindruck erweckt, als hätte man auch nach Abs. 2 gute Chancen für die Genehmigung eines Vorhabens im Außenbereich. Diese Zuversicht wird jedoch nachhaltig getrübt, wenn man im § 35 Abs. 3 nachliest, welche öffentlichen Belange einem Vorhaben insbesondere entgegengehalten werden können. Zu diesen öffentlichen Belangen zählen nämlich insbesondere: 1) die Darstellungen des Flächennutzungsplans, 2) die Darstellungen eines Landschaftsplans oder sonstigen Plans, insbesondere des Wasser-, Abfall- oder Immissionsschutzrechts, 3) schädliche Umwelteinwirkungen, 4) unwirtschaftliche Aufwendungen für Straßen und andere Verkehrseinrichtungen, für Anlagen der Versorgung oder Entsorgung, für die Sicherheit oder die Gesundheit oder für sonstige Aufgaben, 5) Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege, des Bodenschutzes, des Denkmalschutzes oder die natürliche Eigenart der Landschaft und ihr Erholungswert oder das Orts- und Landschaftsbild, 6) die Agrarstruktur und die Wasserwirtschaft, 7) die Gefahr der Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung und schließlich (nur bei raumbedeutsamen Vorhaben und – soweit das Ziel reicht – nicht durch Abwägung überwindbar) 8) die Ziele der Raumordnung.

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Diese lange, noch erweiterungsfähige Liste macht deutlich, dass nichtprivilegierte Vorhaben nur selten genehmigungsfähig sind. Praktisch besteht insoweit im Außenbereich ein Bauverbot. Die begünstigten Vorhaben Bis 1976 gab es nur den krassen Gegensatz zwischen den privilegierten und den nichtprivilegierten Vorhaben. Dies wirkte sich besonders hart in den Fällen einer ,,Entprivilegierung“ aus. Von einer Entprivilegierung spricht man, wenn die Nutzung eines bislang nach § 35 Abs. 1 in den Außenbereich gehörenden und damit privilegierten Gebäudes (z. B. eines Bauernhofs) in der bisherigen Form aufgegeben und durch eine nichtprivilegierte Nutzung (z. B. durch Vermietung als Ferienwohnung) ersetzt werden soll. Solche Nutzungsänderungen sind genehmigungspflichtig; bis 1976 waren sie häufig nicht genehmigungsfä-

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hig – eben weil die Gebäude durch die Nutzungsänderung entprivilegiert wurden (zur Problematik vgl. insbesondere BVerwG, BauR 1975:44), die angestrebte Nutzung gehörte ,,eigentlich“ nicht in den Außenbereich. Wurde die Nutzungsänderung dementsprechend nicht genehmigt, mussten die Gebäude dem Verfall preisgegeben werden – ein sowohl wirtschaftlich als auch allgemein sehr unbefriedigendes Ergebnis. Um dem abzuhelfen, wurden 1976 die ersten begünstigten Vorhaben in das Bundesbaugesetz eingeführt. Das gemeinsame Merkmal aller begünstigten Vorhaben ist, dass sich die Begünstigung auf im Außenbereich bereits vorhandene, im Zeitpunkt ihrer Errichtung zulässigerweise Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit muss geprüft worden sein; nach BauO genehmigungsfreie Vorhaben sind keine „zulässigerweise errichteten“ Gebäude i. S. d. § 35 Abs. 4 BauGB – (so BVerwG 08.10.1998, 4 C 6.97) errichtete bauliche Anlagen bezieht, die nun (i. d. R. wegen einer Nutzungsänderung) nicht mehr zu den privilegierten Vorhaben gehören. Ein klassisches Beispiel dafür sind eigentlich erhaltenswerte, das Bild der Kulturlandschaft prägende Gebäude, deren Nutzung wegen mangelnder Wirtschaftlichkeit aufgegeben worden ist. Man denke z. B. an eine alte, aber noch gut erhaltene Windmühle, in der schon lange kein Getreide mehr zu Mehl gemahlen wird. Steht sie an landwirtschaftlich reizvoller Stelle, so wäre es schade, wenn sie verfallen müsste (bereits zu Ruinen verfallene Gebäude sind nicht mehr begünstigt: BVerwG, NJW 1983:950; ebenso BVerwG, NVwZ 1985:184. Zur Nutzungsänderung eines alten Bahnhofs vgl. BVerwG, ZfBR 1991:131. Zum Begriff des die Kulturlandschaft prägenden Gebäudes VGH München, NVwZ-RR 1995:320). Wenn sich jemand findet, der in diesem Gebäude einen Jugendtreffpunkt, eine Teestube, ein Museum einrichtet, dann ist dies eine bessere Lösung als der Verfall. Das Gesetz ermöglicht diese Umnutzung, wenn das Vorhaben einer zweckmäßigen Verwendung des Gebäudes und der Erhaltung des Gestaltwertes dient (vgl. § 35 Abs. 4 Ziffer 4). Nicht kulturell von Belang, aber wirtschaftlich sinnvoll ist es, wenn ein nicht mehr für die Landwirtschaft genutztes Gebäude einer neuen Nutzung z. B. als Ponyhof oder Landmaschinenwerkstatt oder auch nur als Reifenlager (vgl. VGH Kassel, BauR 1984:274 – Umnutzung abgelehnt) zugeführt wird; derartige Nutzungsänderungen sind zulässig wenn sie sieben, im Gesetz in § 35 Abs. 4 Nr. 1 genannte Bedingungen erfüllen, darunter die Voraussetzung, dass die äußere Gestalt des Gebäudes im wesentlichen erhalten bleiben muss.

Der Aus- und Umbau von Wohngebäuden im Außenbereich ist sogar in der Weise zulässig, dass an Stelle eines mangelhaften Gebäudes, das zulässigerweise als Wohnhaus errichtet worden ist (,,zulässigerweise errichtet“ sind genehmigte oder im Zeitpunkt ihrer Errichtung genehmigungsfähige Gebäude; vgl. BVerwG, NJW 1980:1010), ein gleichartiges Wohngebäude an (im wesentlichen) gleicher Stelle errichtet wird (§ 35 Abs. 4 Nr. 2) (zu den Grenzen siehe BVerwG 19.02.2004, 4 C 4.03). Ebenso wie eine Erweiterung ist der Neubau allerdings nur dann zulässig, wenn damit der Eigenbedarf des bisherigen Eigentümers, der es seit längerer Zeit selbst genutzt hat, oder seiner Familie erfüllt wird (§ 35 Abs. 4 Nr. 2 lit. d und Nr. 5 lit. c); wer zur Familie gehört, richtet sich nach § 8 des Zweiten Wohnungsbaugesetzes (BVerwG, NJW 1981:1225; bestätigt von BVerwG, ZfBR 1988:285 und 286). Wohnzeiten anderer Voreigentümer sind nicht anzurechnen (BVerwG, NJW 1981:1225 und 2143; vgl. auch BVerwG, ZfBR 1988:198), wohl aber die eines Erblassers. Eine Erweiterung muss auch im Verhältnis zum bereits vorhandenen Wohngebäude und unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der angestammten Bewohner ,,angemessen“ sein; denn zur Weitervermietung an Städter sollen die Ausbauten nicht dienen. Auch ehemals zulässigerweise errichtete gewerbliche Betriebe im Außenbereich dürfen nach Entprivilegierung noch baulich erweitert werden, wenn die Erweiterung im Verhältnis zum vorhandenen Gebäude und Betrieb angemessen ist (vgl. § 35 Abs. 4 Nr. 6; vgl. BVerwG, ZfBR 1991:83). Insbesondere in diesem Zusammenhang ist der Hinweis wichtig, dass es neben den gesetzlichen Tatbeständen keine Ansprüche auf Zulassung von Vorhaben aus dem Gesichtspunkt des Bestandsschutzes gibt (anders zunächst BVerwG 17.01.1986, 4 C 80.82 – „erweiterter Bestandsschutz“, aufgegeben durch BVerwG 12.03.1998, 4 C 10.97 – „Außerhalb der gesetzlichen Regelungen gibt es keinen Anspruch auf Zulassung eines Vorhabens aus eigentumsrechtlichem Bestandsschutz“)! Für alle diese Vorhaben (schließlich auch noch für die Wiedererrichtung von durch Brand, Naturereignisse oder andere außergewöhnliche Ereignisse zerstörten Gebäuden an gleicher Stelle (vgl. § 35 Abs. 4 Nr. 3; Beispielfall: BVerwG, ZfBR 1991:80) hat der Gesetzgeber in § 35 Abs. 4 angeordnet, dass dem Aus-, Um- oder Neubau bestimmte öffentliche Belange nicht entgegengehalten werden können, die üblicherweise die Unzulässigkeit des Umbaus, des Ausbaus, der Umnutzung oder des Wiederaufbaus dieser nicht

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mehr privilegierten Gebäude herbeiführen würden. Folgende öffentliche Belange sind nicht als Ablehnungsgründe verwendungsfähig:  die Darstellungen des Flächennutzungsplans oder eines Landschaftsplans,  die Beeinträchtigung der natürlichen Eigenart der Landschaft,  die Gefahr der Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung. Bildlich ausgedrückt ist bei den begünstigten Vorhaben die Schranke der Unzulässigkeit zwar nicht ganz, aber doch halb geöffnet, so dass die Chance der Genehmigung weitaus größer ist als bei sonstigen nichtprivilegierten Vorhaben. Die Außenbereichssatzung nach § 35 Abs. 6 BauGB Der Begünstigung sehr ähnlich ist der Status eines Vorhabens, das im Geltungsbereich einer Außenbereichssatzung nach § 35 Abs. 6 BauGB errichtet werden soll. Mit Hilfe der Außenbereichssatzung können ,,bebaute Bereiche im Außenbereich, die nicht überwiegend landwirtschaft lich geprägt sind und in denen eine Wohnbebauung von einigem Gewicht vorhanden ist“, für ergänzende Wohnungsbauvorhaben und kleine Handwerksund Gewerbebetriebe in der Weise geöffnet werden, dass bestimmte öffentliche Belange diesen Vorhaben nicht entgegengehalten werden können. Sehr ähnlich zu den begünstigten Vorhaben sind als Gegenargumente im Geltungsbereich einer Außenbereichssatzung nicht verwendbar: eine Darstellung im Flächennutzngsplan über Flächen für die Landwirtschaft oder Wald oder die

Befürchtung, dass eine Splittersiedlung entstehen oder sich verfestigen könnte. Die Satzung muss mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar sein. Sie kann sich nur auf den „bebauten Bereich“ erstrecken; sie ist kein Instrument, um einen Siedlungssplitter in den Außenbereich hinein zu erweitern (OVG Lüneburg 27.07.2000, 1 L 4472/99). Eine „Wohnbebauung von einigem Gewicht“ kann aber schon ab vier Häusern vorhanden sein (BayVGH 12.08.2003, 1 BV 02.1727). In der Satzung können nähere Bestimmungen über die Zulässigkeit getroffen werden, aber nur solche Bestimmungen, die sich auf die gemäß der Satzung zulässigen Vorhaben beziehen, nicht aber anderweitige Regelungen (vgl. OVG Münster 08.06.2001, 7a D 52/99.NE – Verpflichtung zum Einbau von Flugfeuerschutzvorrichtungen). In entsprechender Anwendung der Regeln des vereinfachten Verfahrens nach § 13 BauGB muss die Satzung ein dem Bebauungsplanverfahren ähnliches Aufstellungsverfahren durchlaufen. Es ist also entweder eine öffentliche Auslage durchzuführen oder den betroffenen Bürgern und berührten Trägern öffentlicher Belange Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Die Zulässigkeit von Vorhaben, die einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach dem UVPG unterliegen (▷Umweltprüfung), darf nicht begründet werden. Die Gefahr der Beeinträchtigung von FFH-Gebieten oder Vogelschutzgebieten darf nicht bestehen.

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Literatur Hoppe, W.; Stüer, B. (1995): Rechtsprechung zum Bauplanungsrecht. München

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BARRIEREFREIES BAUEN

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Vorbemerkung Im folgenden Beitrag werden nicht einzelne technische Lösungen vorgestellt oder auf gängige DINNormen Bezug genommen, sondern barrierefreies Bauen im Zusammenhang mit Städtebau, Architektur und Handicap kurz beleuchtet. Barrieren im Alltag selbst sind vielfältig. Dies können bauliche, soziale sowie auch kommunikative Barrieren sein. All diese Hindernisse treten im täglichen Leben auf und betreffen sowohl behinderte als auch nicht behinderte Menschen. Oberstes gesellschaftliches Ziel sollte daher sein, diese Schwellen soweit wie möglich zu minimieren oder gar nicht erst entstehen zu lassen, indem beispielsweise baulich vorausschauend geplant wird, denn „barrierefreies Planen und Bauen … schließt niemanden aus“ (Stadt Münster 2005) und dient daher der sozialen Integration. Begriffsbestimmung im städtebaulichen Kontext Die Fachrichtung ▷Städtebau übernimmt, vereinfacht gesagt, die planerische, gestalterische und umsetzende Funktion, um (öffentliche) funktionierende städtische Gefüge zu schaffen. ▷Stadtplanung hat somit einen enormen Einfluss auf die Integration bzw. Separation bestimmter Bevölkerungsgruppen, wie ausländische Mitbürger, Senioren, Kinder oder eben Menschen mit Handicap. Betroffene Individuen können einerseits von einer körperlichen Einschränkung als auch von einer Sinnesbehinderung betroffen sein, aber ebenso auch durch alltägliche äußere Barrieren in ihrer Mobilität eingeschränkt werden. Leider sind sich viele Städtebauer dieser gesellschaftlichen Verantwortung meist gar nicht bewusst. Hier besteht ein enormer Handlungsbedarf, d. h., der Fokus darf z. B. nicht nur auf funktionierenden stadtplanerischen, verkehrstechnischen, grünplanerischen oder architektonischen Strukturen liegen, sondern muss auch auf die gesellschaftlichen Auswirkungen dieser städtischen Gefüge ausgerichtet sein. Begriffsbestimmung im architektonischen Kontext Diese Fähigkeit, des „über den Tellerrand Schauens“, gilt auch für die ▷Architektur. Baukunst ist mehr, als nur das Gestalten und Entwerfen eines Gebäudes bzw. einer Parzelle oder einer großen

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Fläche. Heutige Architekten verwenden gerne für ihren Beruf den Begriff des „Allround Managers“. Im Bereich der rasanten baulichen und technischen Entwicklung ist dies sicher zutreffend, aber leider profitiert der soziale Aspekt des Gestaltens von diesem ständigen Lernen und Weiterbilden, bisher sowohl in der Ausbildung als auch in der späteren Praxis, kaum. Eher fristet die soziale Verantwortung im baulichen Sektor ein Schattendasein und wird überwiegend unter ökonomischen Aspekten betrachtet. Immerhin ist es seit 2002 Standard, dass Bauvorhaben des Bundes ab einer Million Euro (vgl. Behindertengleichstellungsgesetz) barrierefrei gestaltet werden müssen. Die meisten Landesbauordnungen (LBO) fordern nun auch bei Neubauten verpflichtend barrierefreie Maßnahmen, wirtschaftliche Verhältnismäßigkeit vorausgesetzt. In fast allen Bundesländern wurde die Thematik „Barrierefreiheit“ in die Landesbauordnung rechtsverbindlich als „Technische Baubestimmung“ bauaufsichtsrechtlich eingeführt (▷Bauaufsichtliche Verfahren). Obwohl im Behindertengleichstellungsgesetz (BGG) explizit vermerkt ist, was Barrierefreiheit bedeutet, finden in planerischen (Entscheidungs-)Gremien immer wieder Diskussionen statt, wie viel Barrierefreiheit nötig ist und wie diese auszusehen hat. Eine absolute Barrierefreiheit ist baulich leider nicht realisierbar, dafür existieren zu viele verschiedene Behinderungen und Einschränkungen mit sehr unterschiedlichen Bedürfnissen. Es gilt, einen adäquaten Mittelweg zu finden, dies besagt aber nicht, sich planerisch beispielsweise nur auf Aspekte der Körperbehinderten zu beschränken. Diese Diskrepanz kommt wohl daher, da viele Planer bis heute den Begriff Barrierefreiheit mit Rollstuhlgängigkeit gleichsetzen. Eine gute Architektur zeichnet sich aktuell u. a. durch eine klare gestalterische Handschrift, funktionale Energie- sowie Licht- und Verschattungskonzepte, klare Erschließungssysteme, am besten sich „selbsterklärend“, und den Aspekt der Nachhaltigkeit aus. Sollte es sich um ein öffentliches Gebäude handeln, ist es selbstverständlich, dies möglichst barrierefrei für alle Bevölkerungsgruppen zu erschließen sowie erfahr- und erlebbar zu machen. Auch hier liegen Integration (=barrierefreies Gesamtkonzept) und Separation (=keine oder minimale barrierefreie bauliche Strukturen) nah beieinander. An dieser Stelle kommt nun wieder das Umfeld bzw. der Städtebau ins Spiel. Die Nutzbarkeit eines barrierefrei ausgestatteten Gebäudes wird massiv eingeschränkt, wenn Wege und Erschließungen zu diesem Objekt alles andere als hindernisfrei sind. Hier wird erkennbar,

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dass verantwortungsbewusstes Planen und Bauen nicht an Grundstücksgrenzen aufhören. Architektur und Städtebau müssen also eine Symbiose bilden, insbesondere bei öffentlichen Projekten. Erst dann ist es möglich, schon im Planungsstadium optimale bauliche Rahmenbedingungen und Voraussetzungen zu schaffen, um eine größtmögliche Grenzen überschreitende Barrierefreiheit zu erreichen. Definition Behinderung Behinderung ist eine sehr komplexe und weit gefasste Begriffsbestimmung. Die Definition bzw. der Behindertenbegriff und ebenso die Rechte benachteiligter Menschen sind in Deutschland per Gesetz verankert, wie etwa im Grundgesetz, Behindertengleichstellungsgesetz (§ 3 BGG) und im Neunten Buch des Sozialgesetzbuchs (SGB IX) – Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen. Der Behinderungsbegriff enthält eine zeitliche Komponente: „Menschen sind behindert, wenn ihre körperliche Funktion, geistige Fähigkeit oder seelische Gesundheit mit hoher Wahrscheinlichkeit länger als sechs Monate von dem typischen Zustand abweichen und daher ihre Teilhabe am Leben in der Gesellschaft beeinträchtigt ist“ (§ 4 BGG). Das SGB IX nimmt diese Definition wörtlich auf und ergänzt sie zusätzlich mit: „Sie sind von Behinderung bedroht, wenn die Beeinträchtigung zu erwarten ist“. International findet sich hingegen bisher keine eindeutige Definition. Es ist extrem schwierig, alle mannigfaltigen Behinderungen und Barrieren zu definieren, zu berücksichtigen sowie baulich zu fassen. In der internationalen Medizin halten sich zudem die meisten Ärzte konsequent an die Definition der World Health Organization (WHO) zur „International Classification of Functioning, Disability and Health“ (ICDIH II; WHO 2001), da bisher keine eindeutige internationale Auslegung von der Definition „Behinderung“ existiert. Die ICIDH II beinhaltet die vier Begrifflichkeiten:  „impairment“: Schädigung,  „disability“: Beeinträchtigung der Aktivität (funktionelle Einschränkung),  „handicap“: Beeinträchtigung der Partizipation (soziale Beeinträchtigung) und  „environmental factors“: Umweltfaktoren. Praxisbeispiel Die TU Darmstadt, als öffentliche Institution, ist bemüht, sowohl die Problematik von Mobilitäts-, Körper- und Sinnesbehinderten als auch solcher

Personen mit einzubeziehen, die in ihrem täglichen Umgang auf bauliche, soziale und kommunikative Barrieren stoßen. Zielgruppe sind nicht nur Studenten, Universitätspersonal und ausländische Gäste, sondern auch Senioren (Gasthörer), Eltern mit Kinderwagen sowie temporär behinderte Menschen, die zeitweise in ihrer Bewegung und/oder Orientierung eingeschränkt sind. Als Leitbild dient die größtmögliche soziale Integration. Die drei Schlagworte „Städtebau“, „Architektur“ und „Behinderung“ werden im „Projekt Handicap“ zusammengeführt, im Konsens gesehen und wissenschaftlich betreut. Vor vier Jahren wurde dieses Vorhaben an der TU Darmstadt gegründet und ist nun fester Bestandteil der Universität. Akteure sind die Bauabteilung, Verwaltung, Lehrende und Forschende verbunden mittels Kooperationen und interdisziplinärer Zusammenarbeit. Angestrebt werden barrierefreie äußere, wie innere Erschließungen und Wegebeziehungen sowie (bauliche und technische) Maßnahmen, sodass einzelne Gebäude von allen Personen, auch mit einer Einschränkung, selbstständig genutzt werden können. Eine Schwierigkeit diesbezüglich bereitet die Topographie Darmstadts. Diese beinhaltet sehr viele Hügel und somit starke Steigungen. Es ist somit baulich fast unmöglich, eine durchgehende Barrierefreiheit für Mobilitätsbehinderte zu schaffen. Hier muss stets hinterfragt werden, ob DIN-konforme Planung (=barrierefrei) vor barrierearmen Lösungen (=nicht immer mit der DIN übereinstimmend) steht. Es stellt sich also immerzu die kontroverse Frage: Integration oder nicht umsetzbare DIN-konforme Planungen? Die Umsetzung innerhalb der Universität funktioniert nicht immer reibungslos. Ein Leitkonzept hilft, in komplexen (finanziellen) Gesamtsituationen dennoch einen planerischen sowie ästhetischen Konsens zu finden. Die barrierefreien/barrierearmen Planungen und Umsetzungen sind in dieser Form an der TU Darmstadt erst seit dem Erhalt des Autonomiestatus (seit Januar 2005) realisierbar. Dies beinhaltet, dass die Planungshohheit über alle Flächen und Gebäude bei der Hochschule selbst liegen. Daher ist es nun möglich, baulich so einzuwirken, dass die vielfältigen Nutzer durch größtmögliche Barrierefreiheit oder barrierearme Lösungen integrativ unterstützt werden.

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Literatur Stadt Münster – Sozialamt (Hrsg.) (2005): Broschüre Bauen für Alle – Barriere frei! Münster WHO – World Health Organisation (Hrsg.) (2001): ICDIH II Beta 2 draft. Zugriff auf www.who.org am 26.04.2009

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BAUAUFSICHTLICHE VERFAHREN

BAUAUFSICHTLICHE VERFAHREN

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Der Katalog der verfahrensfreien Vorhaben wurde gegenüber der alten Bauordnungsfassung erweitert. Auch die Beseitigung von baulichen Anlagen bedarf keiner Genehmigung mehr. Komplizierte Abrissvorhaben müssen jedoch angezeigt werden.

Begriff Genehmigungsfreistellung (§ 63 BauO Bln) Bauaufsichtliche Verfahren sind - neben den materiellen Vorschriften (wie z. B. Brandschutz, Abstandsflächen) – Bestandteil des ▷Bauordnungsrechts. Die Regelungskompetenz ist wegen der Zuordnung zum Polizeirecht den Bundesländern zugewiesen. Im Fokus von Deregulierungs- und Beschleunigungsbestrebungen der Länder entwickelte sich das Bauordnungsrecht zunehmend auseinander, beförderte aber die Liberalisierung und Weiterentwicklung bauaufsichtlicher Verfahren. Deshalb verabschiedete die Bauministerkonferenz im Jahre 2002 eine Musterbauordnung (MBO), die diese Entwicklungen aufgriff, um allen Bundesländern einen neuen einheitlichen Maßstab zur Verfügung zu stellen, an dem sich die jeweiligen Landesgesetzgeber orientieren können. Zentrales Anliegen der neuen Verfahren ist dabei die Reduzierung bauaufsichtlicher Prüfprogramme auf wesentliche Prüfinhalte und die Stärkung der Eigenverantwortung der am Bau Beteiligten. Folgende verfahrensrechtlichen Grundtypen wurden in diesem Zusammenhang entsprechend angepasst und fortgeschrieben:  verfahrensfreie Vorhaben,  die Genehmigungsfreistellung,  das vereinfachte Baugenehmigungsverfahren und  das Baugenehmigungsverfahren. Die MBO lässt den Ländern in definierten Grenzen Umsetzungsspielräume. Die folgenden Ausführungen und Paragrafen beziehen sich auf die Bauordnung für Berlin (BauO Bln) vom 29.09.2005, zuletzt geändert durch § 9 des Gesetzes vom 07.06.2007. Sie setzt die Liberalisierungsansätze der MBO sehr weitgehend um. Verfahrensrechtliche Grundtypen Verfahrensfreie Vorhaben, Beseitigung von Anlagen (§ 62 BauO Bln) Diese (kleineren) Vorhaben (z. B. Garagen), aber auch Anlagen der technischen Gebäudeausrüstung dürfen ohne Einbindung der Behörde und ohne Einschaltung einer bauvorlageberechtigten Person (Bauvorlageberechtigung: § 66) errichtet werden.

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Folgende Vorhaben unterfallen der Genehmigungsfreistellung. Sie bedürfen keiner Baugenehmigung: 1) keine Sonderbauten (§ 2 Abs. 4) sind und 2) im Geltungsbereich eines Bebauungsplans im Sinne des § 30 Abs. 1 oder 2 BauGB liegen und den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht widersprechen oder die erforderlichen Befreiungen und Ausnahmen nach § 31 BauGB erteilt worden sind oder in einem planungsrechtlichen Bescheid gemäß § 74 Abs. 2 abschließend als insgesamt planungsrechtlich zulässig festgestellt worden sind, und bei denen 3) die ▷Erschließung im Sinne des BauGB gesichert ist, Die Bauvorlagen müssen entsprechend der Bauverfahrensverordnung von einer bauvorlageberechtigten Person (§ 66) vollständig eingereicht werden. Die Behörde prüft grundsätzlich nicht; sie erhält nur Gelegenheit in die Genehmigungsfreistellung einzugreifen, wenn das Vorhaben gegen einen künftigen Bebauungsplan verstößt, von dem der Entwurfsverfasser noch keine Kenntnis haben kann. Äußert sich die Baugenehmigungsbehörde nicht, darf mit dem Bauen einen Monat nach Vorlage der vollständigen Unterlagen begonnen werden. Der Entwurfsverfasser trägt in der Genehmigungsfreistellung die Verantwortung sowohl für die Einhaltung des materiellen Bauordnungs- und des sonstigen öffentlichen Fachrechts (Baunebenrecht). Über Abweichungs-, Befreiungs- und Ausnahmeanträge wird isoliert entschieden. Vereinfachtes Baugenehmigungsverfahren (§ 64 BauO Bln) Dem vereinfachten Baugenehmigungsverfahren unterfallen Vorhaben, die 1) keine Sonderbauten (§ 2 Abs. 4) sind und 2) nicht im Geltungsbereich eines Bebauungsplans im Sinne des § 30 Abs. 1 oder 2 BauGB liegen bzw. kein abschließender planungsrechtlicher Bescheid vorliegt. Die Bauvorlagen müssen von einer bauvorlageberechtigten Person unterschrieben sein. Unvoll-

BAUAUFSICHTLICHE VERFAHREN

ständige oder mangelhafte Bauvorlagen sind in einer von der Bauaufsichtsbehörde zu setzenden angemessenen Frist zu ergänzen bzw. zu korrigieren. Werden die Mängel nicht innerhalb dieser Frist behoben, gilt der Antrag als zurückgenommen (§ 70 Abs. 1). Der vollständige Bauantrag ist Gegenstand einer eingeschränkten behördlichen Prüfung, in der die Bauaufsicht Stellungnahmen der Behörden und Dienststellen einholt, deren Beteiligung vorgeschrieben oder deren Stellungnahme für die Beurteilung im Rahmen des Prüfprogramms beurteilungsrelevant ist (§ 70 Abs. 2). Das bauaufsichtliche Prüfprogramm im vereinfachten Baugenehmigungsverfahren umfasst  die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit,  beantragte Abweichungen,  die bauordnungsrechtliche Erschließung und das Abstandsflächenrecht (§§ 4 bis 6) sowie  die Prüfung der anderen öffentlich-rechtlichen Anforderungen, soweit wegen der Baugenehmigung eine Entscheidung nach anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften entfällt oder ersetzt wird. Charakteristisch für das vereinfachte Baugenehmigungsverfahren ist, dass vom Grundsatz her eine Prüfung des Bauordnungsrechts nicht stattfindet; die Prüfung der §§ 4 bis 6 stellt insofern eine Berliner Besonderheit dar. Im Wesentlichen zielt das vereinfachte Baugenehmigungsverfahren auf eine planungsrechtliche Unbedenklichkeitsbescheinigung ab. Durch den letzten Prüfpunkt wird die Entscheidung darüber, ob im Baugenehmigungsverfahren eine Prüfung des sonstigen öffentlichen Fachrechts (Baunebenrecht) stattfindet oder nicht, ausdrücklich dem Fachrecht selbst zugewiesen. Die vom Prüfprogramm betroffenen und beteiligten Behörden haben innerhalb einer Frist von einem Monat gegenüber der Bauaufsichtsbehörde ihre Stellungnahme abzugeben, anderenfalls gilt das Einvernehmen der Fachbehörde als erteilt (§ 70 Abs. 2). Aus Sicht des Fachrechts notwendige Ausnahme- oder Befreiungsanträge sowie fachrechtlich nachzufordernde zusätzliche Unterlagen unterbrechen diese Frist. Liegen die Stellungnahmen der beteiligten Behörden und Dienststellen vor, entscheidet die Bauaufsichtsbehörde über den Bauantrag innerhalb einer Frist von einem Monat (§ 70 Abs. 3). Wird diese Frist nicht eingehalten, gilt die Baugenehmigung fiktiv als erteilt (§ 70 Abs. 4). Der Entwurfsverfasser trägt im vereinfachten Baugenehmigungsverfahren die alleinige Verantwortung für die Einhaltung des nicht von der Bauaufsichtsbehörde geprüften materiellen Bauordnungs- und Baunebenrechts.

Baugenehmigungsverfahren (§ 65 BauO Bln) Nur Sonderbauten (§ 2 Abs. 4) unterliegen dem Baugenehmigungsverfahren, und zwar unabhängig davon, welche planungsrechtlichen Rahmenbedingungen dem Vorhaben zu Grunde liegen. Da nur noch Sonderbauten im Baugenehmigungsverfahren geprüft werden, fällt dem Sonderbaubegriff eine verfahrenssteuernde Wirkung zu. Grund hierfür ist das besondere Gefahrenpotenzial, welches von diesen Gebäuden und Nutzungen ausgehen kann. Da in vielen Fällen die Standardanforderungen der Bauordnung ungeeignet sind, um Sonderbauten, wie z. B. Hochhäuser oder Versammlungsstätten angemessen zu beurteilen, können von der Bauaufsichtsbehörde an solche Bauvorhaben besondere Anforderungen gestellt oder Erleichterungen von den bauordnungsrechtlichen Grundanforderungen zugelassen werden (§ 52). Soweit im Land keine eigenen Rechtsverordnungen für Sonderbauten existieren, orientiert sich das behördliche Ermessen an den von den Gremien der Bauministerkonferenz veröffentlichten Muster-Sonderbauvorschriften (vgl. www.bauministerkonferenz.de). Das Einreichen von Bauvorlagen, das Erfordernis der Bauvorlageberechtigung und die Behördenbeteiligung entsprechen dem vereinfachten Baugenehmigungsverfahren. Das bauaufsichtliche Prüfprogramm im Baugenehmigungsverfahren umfasst  die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit,  die bauordnungsrechtliche Zulässigkeit sowie  die Prüfung der anderen öffentlich-rechtlichen Anforderungen, soweit wegen der Baugenehmigung eine Entscheidung nach anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften entfällt oder ersetzt wird (siehe oben).

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Nachdem die Stellungnahmen der beteiligten Behörden und Dienststellen bei der Baugenehmigungsbehörde eingegangen sind oder das Einvernehmen einer Behörde wegen Fristablaufs als erteilt gilt, bleibt der Bauaufsichtsbehörde ein Monat, um über den Bauantrag zu entscheiden. Diese Frist ist im Unterschied zum vereinfachten Baugenehmigungsverfahren nur eine Ordnungsfrist, deren Überschreitung zunächst ohne Folgen bleibt. Im Rahmen einer Untätigkeitsklage kann der Bauherr jedoch überprüfen lassen, ob die Behörde nicht innerhalb einer angemessenen Frist auf den Bauantrag reagiert hat. Deshalb ist die Bauaufsichtsbehörde gehalten, den Bauherrn über etwaige Verzögerungsgründe vor Ablauf der Frist zu informieren.

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Soweit im Rahmen des Baugenehmigungsverfahrens Erleichterungen von bauordnungsrechtlichen Anforderungen gewährt werden, ergeht hierzu kein separater Abweichungsbescheid; mit Erteilung der Baugenehmigung wird über die Erleichterungen entschieden. Vom Entwurfsverfasser begehrte Erleichterungen sind nicht zu beantragen, aber schriftlich darzulegen. Der Entwurfsverfasser trägt im Baugenehmigungsverfahren die alleinige Verantwortung für die Einhaltung des sonstigen öffentlichen Baunebenrechts. Prüfung bautechnischer Nachweise (§ 67 BauO Bln) Da die bautechnischen Risiko- und Gefährdungspotenziale vom Vorhaben abhängen und nicht vom bauaufsichtlichen Verfahren, ist die Prüfung bautechnischer Nachweise in § 67 eigenständig geregelt. Dies kann zur Folge haben, dass der Nachweis der Standsicherheit und/oder des Brandschutzes geprüft werden muss, auch wenn das Vorhaben der Genehmigungsfreistellung unterfällt. Die Einhaltung der Anforderungen an die Standsicherheit, den Brand-, Schall-, Wärmeund Erschütterungsschutz ist für nicht verfahrensfreie Vorhaben nachzuweisen. Während die Schall-, Wärme- und Erschütterungsschutznachweise grundsätzlich nicht geprüft werden, ist die Prüfung und Überwachung der bautechnischen Anforderungen hinsichtlich der Standsicherheit und des Brandschutzes in den Fällen vorgesehen, in denen der Schwierigkeitsgrad und das Gefährdungspotenzial eines Vorhabens eine Prüfung derartiger Nachweise gebietet. Die Prüfpflicht der Standsicherheit und des Brandschutzes ergibt sich aus § 67 Abs. 2. Die BauO Bln sieht eine bauaufsichtliche Prüfung dieser bautechnischen Nachweise vor; § 13 der Bauverfahrensverordnung ebnet den Weg für eine bauaufsichtliche Prüfung durch Prüfingenieure, die als beliehene Unternehmer, d. h. als verlängerter Arm der Behörde, die Prüfaufgaben des Brandschutzes und der Standsicherheit wahrnehmen. In Berlin werden die Brandschutznachweise auch durch die Bauaufsichtsbehörden geprüft, bis genügend Prüfingenieure anerkannt sind. Die MBO überlässt es den Ländern, die bautechnische Prüfung der hoheitlichen Sphäre zuzuweisen, d. h. die bauaufsichtliche Prüfung vorzuschreiben (wie Berlin), um sie dann an Prüfingenieure zu delegieren (Funktionsprivatisierung) oder die bautechnische Prüfung gänzlich in die private Sphäre zu verlegen (Aufgabenpriva-

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tisierung), in der privatrechtlich vom Bauherrn beauftragte Prüfsachverständige der Behörde gegenüber die Einhaltung der Brandschutz- und Standsicherheitsanforderungen bescheinigen. Regelungsinhalte der Baugenehmigung (§ 71 BauO Bln) Die Baugenehmigung ist ein den Antragsteller begünstigender Verwaltungsakt mit Drittwirkung, d. h. mit der Baugenehmigung wird auch über die im Baugenehmigungsverfahren zu prüfenden nachbarschützenden Bestimmungen entschieden. Die Rechtswirkungen dieses Verwaltungsaktes sind im „normalen“ Baugenehmigungsverfahren nach § 65 und im vereinfachten Baugenehmigungsverfahren nach § 64 gleich, obwohl in letzterem Fall - unter den in § 70 Abs. 4 beschriebenen Voraussetzungen – an Stelle der schriftlichen Baugenehmigung der Eintritt der Genehmigungsfiktion steht. Feststellungswirkung Mit der Baugenehmigung wird verbindlich festgestellt, dass das beantragte Vorhaben mit den im Baugenehmigungsverfahren von der Bauaufsichtsbehörde zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften übereinstimmt. Dabei umfasst die Feststellungswirkung auch die Teile des beantragten Vorhabens, die bei isolierter Betrachtung für sich verfahrensfrei wären. Dies ist z. B. der Fall, wenn in einem Bauantrag im vereinfachten Baugenehmigungsverfahren für ein Einfamilienhaus die Garage in den Bauvorlagen dargestellt ist. Obwohl die Garage in den Größenbeschränkungen des § 62 für sich genommen verfahrensfrei ist, wird mit der Baugenehmigung auch die Übereinstimmung der Garage mit den zu prüfenden öffentlichrechtlichen Vorschriften festgestellt (z. B. mit dem Abstandsflächenrecht). Die Feststellung, dass ein Vorhaben den zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften entspricht, erfolgt zum Zeitpunkt der Entscheidung der Bauaufsichtsbehörde über die Baugenehmigung. Für größere Bauvorhaben ist es möglich und sinnvoll eine Teilbaugenehmigung (§ 73) von der Baugenehmigungsbehörde einzuholen, um nach Feststellung der grundsätzlichen Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens für einzelne Bauabschnitte oder Bauteile die Baufreigabe zu bewirken. Wenn ein Vorhaben nach erteilter Genehmigung, jedoch vor oder nach dem Beginn der Bauausführung modifiziert werden soll, bedarf es einer Nachtrags- bzw. Änderungsgenehmigung, die mit der ursprünglichen Baugenehmigung eine Einheit bildet.

BAUAUFSICHTLICHE VERFAHREN

Verfügender Teil der Baugenehmigung

Schriftform

Mit der erteilten Baugenehmigung wird die Baufreigabe verfügt. Mit ihr wird die Sperrwirkung des unter Genehmigungsvorbehalt stehenden präventiven Bauverbots aufgehoben. Insofern handelt es sich bei der Baugenehmigung um einen rechtsgestaltenden Verwaltungsakt. Entsprechend der Feststellungswirkung der Baugenehmigung bezieht sich auch die Baufreigabe nur auf den im Baugenehmigungsverfahren vorgeschriebenen Prüfumfang. Dies bedeutet, dass sowohl anderes, nicht geprüftes öffentlich-rechtliche Vorschriften als auch aus privatrechtliche Gründe (denn die Genehmigung wird unbeschadet der Rechte Dritter erteilt) der Realisierung eines Vorhabens entgegenstehen können. Teilbaugenehmigungen bewirken entsprechend eingeschränkte Baufreigaben.

Die Baugenehmigung bedarf der Schriftform; sie muss die Anforderungen an schriftliche Verwaltungsakte des § 37 Abs. 3 Verwaltungsverfahrensgesetz erfüllen. Soweit unter den Voraussetzungen des § 70 Abs. 4 im vereinfachten Baugenehmigungverfahren die Genehmigungsfiktion eingetreten ist, findet das Erfordernis der Schriftform keine Anwendung.

Nutzungsgenehmigung Die Baugenehmigung enthält neben dem feststellenden und verfügenden Teil auch die Nutzungsgenehmigung, wenn nicht besondere Rechtsvorschriften der Nutzungsaufnahme entgegenstehen. Wegen der Einheit von Bauwerk und der ihm zugeordneten Funktion bedürfen Nutzungsänderungen einer Baugenehmigung, soweit das Vorhaben nicht der Genehmigungsfreistellung unterfällt. Nebenbestimmungen Die Baugenehmigung darf mit Nebenbestimmungen versehen werden. Unterschieden werden Auflagen, Bedingungen, Auflagenvorbehalte und Befristungen. Sie dienen, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit folgend, der Herbeiführung der Genehmigungsfähigkeit, wenn behebbare Hindernisse einer Genehmigung sonst entgegenstehen würden.

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Geltungsdauer Die Geltungsdauer der Baugenehmigung beträgt drei Jahre. Wird rechtzeitig vor Ablauf dieser Frist die Verlängerung der Baugenehmigung beantragt, sind für die Beurteilung des Vorhabens wieder die Vorschriften maßgeblich, die zum Zeitpunkt der Verlängerung gelten. Deshalb kann nach dem Zeitpunkt der Ursprungsgenehmigung geändertes Recht der Genehmigung der Verlängerung entgegenstehen. Zusammenfassend ist somit die Baugenehmigung, unabhängig davon, ob ein vereinfachtes Baugenehmigungsverfahren oder „normales“ Baugenehmigungsverfahren durchgeführt worden ist, die Bescheinigung, mit der die zuständige Behörde feststellt, dass ein bestimmtes Bauvorhaben dem im Zeitpunkt der Entscheidung geltenden öffentlichen Recht, welches Gegenstand der bauaufsichtlichen Prüfung ist, entspricht oder dann entspricht, wenn die mit der Baugenehmigung etwa verbundenen Nebenbestimmungen erfüllt werden. Weitere Baugenehmigungstypen Von der MBO 2002 abweichend sind in Deutschland zwei weitere Systeme von Baugenehmigungsverfahren etabliert: „Klassische“ Baugenehmigung

Bestimmtheit Der Inhalt der Baugenehmigung muss in Bezug auf die materiell-rechtlichen Erfordernisse hinreichend bestimmt sein (§ 37 Abs.1 Verwaltungsverfahrensgesetz). Die Bestimmtheit der Baugenehmigung als Verwaltungsakt ist gewährleistet, wenn der Inhalt der Baugenehmigung unter Berücksichtigung der zum Bauantrag gehörenden Bauvorlagen dem Genehmigungsadressaten und betroffenen Nachbarn erkennbar ist. Die Bauvorlagen sind Bestandteil der Baugenehmigung; sie müssen den Anforderungen der §§ 1 bis 8 Bauverfahrensverordnung (Teil 1 – Bauvorlagen) entsprechen.

Die „klassische“ Baugenehmigung steht als öffentlich-rechtliche Unbedenklichkeitsbescheinigung am Ende eines Verfahrens, in dem nach Einreichung der vollständigen Bauvorlagen durch den bauvorlageberechtigten Entwurfsverfasser von der Bauaufsichtsbehörde eine umfängliche Behördenbeteiligung eingeleitet wird. Gehört werden die Behörden, deren öffentlich-rechtliche Belange berührt sind. Die Bauaufsichtsbehörde koordiniert die Stellungnahmen, gleicht sie ab und stellt mit den Fachbehörden das Einvernehmen her, d. h., die Bauaufsichtsbehörde darf nicht gegen die Fachbehörde entscheiden. Die fachlichen

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Stellungnahmen werden dann inklusive des bauordnungsrechtlichen Prüfergebnisses im Baugenehmigungsbescheid gebündelt. Insofern steht die Baugenehmigung gewissermaßen als Schlussstein eines Verfahrens, welches aus im Einzelfall unterschiedlichen Fachbausteinen zusammengesetzt ist (sog. Schlusspunkttheorie). Fachrechtliche Bescheide werden in diesem Baugenehmigungsverfahren jedoch nicht immer ersetzt. So kann z. B. neben dem Baugenehmigungsbescheid eine parallele Baumfällgenehmigung oder Genehmigung für eine Sondernutzung des Straßenlandes erforderlich sein, obwohl diese Belange im Baugenehmigungsverfahren Berücksichtigung fanden. Von der Bündelungswirkung der Baugenehmigung nicht erfasst sind die bundesrechtlichen Regelungen (z. B. das Sanierungs- und Entwicklungsrecht), die einer Implementierung ins Baugenehmigungsverfahren entgegenstehen. Baugenehmigung mit Konzentrationswirkung Auch diese Baugenehmigung zielt auf eine weitgehend umfassende öffentlich-rechtliche Unbedenklichkeitsbescheinigung. Antrags- und Beteiligungsverfahren entsprechen dem klassischen Baugenehmigungsverfahren. Der Unterschied besteht in der allumfassenden Kompetenzzuweisung an die Baugenehmigungsbehörde, die eigenverantwortlich auch über das Baunebenrecht entscheidet. Sie setzt sich mit den beteiligten Behörden und Dienststellen ins Benehmen, d. h. sie holt nur deren fachliche Meinung ein; die Herstellung des Einvernehmens ist nicht erforderlich. Vorbescheid (§ 74) Der Vorbescheid (Bauvoranfrage) ist ein Instrument zur grundsätzlichen Klärung der Genehmigungsfähigkeit eines baugenehmigungsbedürftigen Vorhabens; er dient der Verfahrensökonomie. Bauherrn und Investoren können mit Hilfe des Vorbescheids auf das Grundstück bezogene Kaufs-, Verkaufs-, Planungs- und Finanzentscheidungen treffen, ohne im Einzelfall kostenintensive Baugenehmigungsverfahren durchführen zu müssen, die auch die Erstellung aufwendiger Bauvorlagen voraussetzen. Im Vorbescheidsantrag sind vom Bauherrn konkrete Einzelfragen zum Vorhaben zu stellen, z. B. ob sich das Vorhaben planungsrechtlich in die Umgebung einfügt oder ob die zulässige Geschossfläche um ein bestimmtes Maß überschritten werden darf. Die Baugenehmigungsbehörde bindet sich mit ihrer Beantwortung der Fragen im Vorbescheid über den Zeitraum seiner dreijähri-

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gen Gültigkeit. Auf den Vorbescheid aufbauende Bauanträge dürfen nicht aus Gründen versagt werden, die im Vorbescheid positiv beschieden wurden. Deshalb stellt der Vorbescheid einen vorweggenommenen Teil der Baugenehmigung dar. Meyer

BAUKULTUR

Begriffsbestimmung Wer sich mit Baukultur beschäftigt, darf sich weder vor theoretischen Überhöhungen noch vor Widersprüchen fürchten. Weil ein jeder für Kunst und Kultur ist, hat auch Baukultur keine Feinde – zumindest keine erklärten Feinde. Jeder möchte mehr Baukultur, mehr Gestaltungsqualität von Gebäuden, schönere Parks und Plätze und auch eine anspruchsvolle Bürgerbeteiligung. Die baukulturelle Praxis sieht allerdings deutlich anders aus: Verlärmte Ausfallstraßen, ausufernde und phantasielose Einfamilienhausgebiete, austauschbare Innenstädte, überdimensionierte Verkehrsanlagen, vernachlässigter öffentlicher Raum usw. – eine leicht fortzusetzende Aufzählung. Derselbe Widerspruch gilt für die wortreiche und nicht selten lyrische Baukulturtheorie, die zwar Anforderung auf Anforderung türmt, deren Einfluss auf die realisierte Baukultur jedoch offensichtlich begrenzt ist. Dem anhaltenden Bekenntnis zur Baukultur entspricht eine anhaltende Klage über gravierende Baukulturdefizite. Dabei ist fehlende Baukultur sicher nicht nur Ergebnis von Zufall oder Gedankenlosigkeit, denn im konkreten Einzelfall, wenn die baukulturelle Qualifizierung in Konflikt mit Kosten- und Zeitkalkülen gerät, wird es für die Qualifizierungsverfahren regelmäßig eng. Hinzu kommt, dass es selbst in der sich für Baukultur zuständig fühlenden Profession der Architekten und Stadtplaner keinen Konsens im Hinblick auf baukulturelle Wertigkeiten gibt: Was der eine unmittelbar als „hohe Gestaltqualität“ anpreist, bezeichnen andere schlicht als „Bausünde“. Fest steht, dass es keine allgemein akzeptierte Definition oder Abgrenzung des Baukulturbegriffs gibt. Einig ist man sich nur darin, dass der Begriff „sehr weit“ zu fassen ist. So geht es nach überwiegender Meinung nicht allein um (die wie auch immer definierte) Gestaltqualität (eines Gebäudes, einer städtebaulichen Situa-

BAUKULTUR

tion etc.), sondern um die „Qualität des gesamten Bau- und Planungsprozesses“. Damit wird der Baukulturbegriff – ähnlich wie der Nachhaltigkeitsbegriff – sachlich mehrdimensional und zeitlich variabel. Dem entsprechend bestimmt sich Baukultur nicht durch Zahlen oder Proportionen, sondern umschreibt mehr eine Haltung, ein Bekenntnis zur Qualität oder eine Verpflichtung zum „guten Bauen“. Relevant sind nicht nur Ästhetik und Proportionen, sondern auch Einstellungen, Bewertungen und Verfahren, die im Zusammenhang mit der Entstehung, der Nutzung und der Beseitigung von Gebäuden relevant sind. Es geht mehr um Prozesse als um Ergebnisse. Konkreter wird es, wenn man sich mit den Gegenständen bzw. Handlungsbereichen von Baukultur befasst. Angesprochen ist hier v. a. die moderne ▷Architektur mit ihrem fortwährenden Bestreben nach Gestaltqualität und baukünstlerischer Weiterentwicklung. Auf der nächsten Maßstabsebene treten der ▷Städtebau und hier v. a. die Gestaltung des öffentlichen Raumes hinzu. Den dritten Schwerpunkt der baukulturellen Debatte bilden die im Prozess des Planens und Bauens angewendeten Verfahren – vom ▷Wettbewerb bis zur Bürgerbeteiligung (▷Partizipation). Zweifellos gehört schließlich auch der Umgang mit dem bauhistorischen Bestand zu den Kernelementen von Baukultur. Das baukulturelle Erbe ist als Kriterium, Referenz und Maßstab für Baukultur nahezu durchgängig akzeptiert. Gerade die Auseinandersetzung mit Denkmalschutz und Denkmalpflege macht deutlich, dass sich baukulturelle Wertigkeiten im Zeitablauf verändern können (und auch ändern müssen). Dasselbe gilt in räumlicher Hinsicht: Baukultur muss immer im konkreten räumlichen, infrastrukturellen, sozialen und ökonomischen Kontext von Städten und ▷Kulturlandschaften gesehen werden. Wenn es regionale Architektur, regionale Kultur und regionale Governancestrukturen gibt, dann gibt es auch regionale Baukultur. Einfacher als eine sachliche, räumliche und zeitliche Abgrenzung von Baukultur fällt die Beschreibung der (stadtentwicklungspolitisch relevanten) Funktionen von Baukultur. Hier steht die besondere Bedeutung für städtische ▷Identität und Identifikation im Mittelpunkt. Schöne Gebäude und schöne Städte fördern die urbane Verankerung der Stadtbewohner, sind Grundlage für vielfältiges gesellschaftliches Engagement und stärken die touristische Anziehungskraft von Städten. Vereinfacht kann man Baukultur auch als ein permanentes Streben nach dem guten Bauen, der

guten Planung und dem guten Umgang mit der gebauten Umwelt bezeichnen. Auf eine solche Abgrenzung zielt die Baukulturdefinition in der Begründung des Gesetzes zur Errichtung der Bundesstiftung Baukultur: „Baukultur ist die Qualität der Herstellung von gebauter Umwelt – Gebäude und Infrastrukturanlagen und ihrer Einordnung in Landschafts- und Siedlungsbild sowie der öffentliche Raum. Dies schließt Planen und Planungsverfahren, Bauen und Instandhalten ein. Baukultur bezieht sich auf Architektur, Ingenieurbau, Stadt- und Regionalplanung, Belange des Denkmalschutzes, Landschaftsarchitektur, Innenarchitektur sowie Kunst am Bau. Die Kultur des Bauens zeigt sich in der Wahl angemessener Verfahren und in einer Integrationsleistung, die soziokulturelle, ökologische, gestalterische, technisch-funktionale und wirtschaftliche Qualitätsbelange zu einer ausgewogenen, nachhaltigen Gesamtqualität zusammenführt.“ (Bundestag 2006)

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Baukulturpolitik Zweifellos gehört Baukulturpolitik nicht zum Kernbereich der Staatsfunktion. Ihre Berechtigung und auch Notwendigkeit ergibt sich aus dem Kulturstaatsauftrag. Vor diesem Hintergrund haben alle politisch relevante Ebenen – also Bund, Länder und Gemeinden – jeweils spezifische Grundlagen mit dem Ziel der Förderung von Baukultur geschaffen. Im Folgenden stehen bundespolitische Aktivitäten im Vordergrund. Der Bund ist dabei grundsätzlich bestrebt, seine Aktivitäten mit den Akteuren auf Länder- und Gemeindeebene sowie mit den Kammern, Verbänden und sonstigen bedeutsamen Institutionen abzustimmen. Der Bund sieht es als seine Aufgabe an, das Thema Baukultur auf der politischen Tagesordnung zu halten, Bewusstsein für das Thema in Politik und Öffentlichkeit zu schaffen und ein positives baukulturelles Klima zu unterstützen. Konkret wird die baukulturelle Verantwortung:  im Gesetzgebungsprozess (z. B. Verankerung baukultureller Kriterien im Baugesetzbuch),  bei der Ausfüllung der Rolle als öffentlicher Bauherr (z. B. Wettbewerbs-Durchführung),  in der Forschung (z. B. im Experimentellen Wohnungs- und Städtebau),  in der Förderpolitik (z. B. Förderfähigkeit von Wettbewerben) und  in der öffentlichen Kommunikation über Baukultur (z. B. in ▷Wettbewerben, Ausstellungen, Veranstaltungen, Veröffentlichungen etc.).

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Hervorzuheben sind dabei die Instrumente, mit denen die Kommunikation über baukulturelle Qualitäten gestaltet wird, was insbesondere die Folgenden sind:  Wettbewerbe und Auszeichnungen: In Deutschland gibt es mehr als 45 Baukultur-, Architektur- und Ingenieurbaupreise mit zum Teil erheblicher Reputation (z. B. Europan-Wettbewerb, Schinkelpreis, LEG-Preis, Bauherrenpreis, Brückenbaupreis etc.)  ▷Internationale Bauausstellungen (IBA): Bereits seit Mitte des 19. Jahrhunderts wurde es üblich, bautechnische und planungsstrategische Neuerungen auch in Weltausstellungen zu präsentieren. Zurzeit gibt es drei internationale Bauausstellungen (IBA Fürst-Pückler-Land, IBA Stadtumbau 2010 in Sachsen-Anhalt und IBA Hamburg 2013).  Architekturbiennalen: Die Biennalen bilden eine Plattform für die internationale Diskussion über Stellenwert und Entwicklungslinien der deutschen Architektur (im zweijährigen Rhythmus in Venedig und São Paulo).  Sog. „Panoramen Deutschland“: Hier wird der internationale Baukulturaustausch des Bundes mit verschiedenen Partnern aus Europa vertieft (zurzeit Panorama Deutschland – Slowenien).  Veranstaltungen zu baukulturellen Themen (z. B. zur „Rekonstruktionsdebatte“).  Baukulturberichte und -veröffentlichungen. Ihre eigentliche Dynamik erhält die Baukulturdebatte regelmäßig durch Konflikte und Auseinandersetzungen um „besondere Bauprojekte“. Dazu gehören zurzeit:  Eine Reihe umstrittener Wiederaufbauprojekte, sowohl von Einzelbauwerken als auch von ganzen Stadtquartieren. Gegenstand ist die Auseinandersetzung zwischen Tradition und Innovation und die Frage nach baulicher Authentizität.  Die aktuelle Diskussion über die baukulturellen Konsequenzen der zahlreichen gebäudebezogenen Maßnahmen zum Klimaschutz (Gebäudedämmung). Gerade bei historisch wertvollen Gebäuden sind Maßnahmen zur Wärmedämmung nicht unmittelbar umsetzbar.  Die „Baukultur des Alltags“. Ausgangspunkt ist hier die Beobachtung, dass in der breit geführten Fachdiskussion über die „architektonischen Highlights“ die Standardaufgaben der Architektur (z. B. Geschosswohnungsbau, Gewerbebau) vernachlässigt werden.  Die baukulturelle Auseinandersetzung mit (großen) Infrastrukturanlagen, also v. a. Stra-

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ßen, Brücken, Eisenbahnen oder Energieerzeugungs- und -verteilungsanlagen. Genauso wichtig wie die Formate und Themen der Baukulturdebatte ist die Frage nach den geeigneten Plattformen für die Diskussion. Explizit mit dem Ziel, Baukultur als politischen Handlungsschwerpunkt auch institutionell zu verankern, hat der Bund im Jahr 2000 die Initiative „Architektur und Baukultur“ ins Leben gerufen. In dieser Initiative arbeitet eine Vielzahl von Gruppen und Initiativen zusammen, die für den Baukulturprozess in der Bundesrepublik relevant sind. Sie hat das Ziel, den „baukulturellen Qualitätsgedanken“ auf allen Ebenen des Planens und Bauens „erkennbar“ zu machen. Dabei geht es v. a. darum, Baukultur über die engeren Fachkreise hinaus zu einem öffentlichen Thema zu machen. Das Aufgabenspektrum der Initiative ist breit und ambitioniert zugleich: Baukulturelle Qualitätsoffensiven, Baukulturberichte, berufsständische Themen (Honorarordnungen, Wettbewerbsrecht, Vergaberecht etc.) und aktuelle „Streitfälle“ der nationalen Baukulturdiskussion. Daneben wurde im Rahmen der Initiative auch die Gründung einer Bundesstiftung Baukultur initiiert und im Weiteren begleitet. Mit der Gründung der Bundesstiftung Baukultur, den regelmäßigen Baukulturberichten an den Bundestag und der Etatisierung im Bundeshaushalt hat die Initiative „Architektur und Baukultur“ Baukultur als politisches Handlungsfeld etabliert. Auch in Zukunft soll sie als kommunikative und handlungsorientierte Plattform für den institutionalisierten baukulturellen Dialog in der Bundesrepublik bestehen bleiben. Zu einem wesentlichen Träger der Baukulturdebatte in Deutschland gehört darüber hinaus die öffentlich rechtliche Bundesstiftung Baukultur, die auf Initiative des Bundes im Jahre 2007 gegründet wurde. Ziel der Stiftung ist es, einen öffentlichen Dialog über Kriterien der Baukultur zu organisieren, öffentliches Bewusstsein für Baukultur zu schaffen und die Leistungsfähigkeit deutscher Architekten und Ingenieure national und international zu verdeutlichen. Obwohl die Stiftung im Wesentlichen aus Bundesmitteln finanziert wird, sind ihre Gremien (Mitgliederversammlung, Stiftungsrat, Beirat, Förderverein) inhaltlich und institutionell unabhängig. Als Teil der ▷Zivilgesellschaft führt die Stiftung einen eigenständigen bundesweiten Dialog mit baukulturellen Bezügen. Ausblick Die Tatsache, dass die Baukultur in Deutschland

BAULEITPLANUNG

im europäischen Vergleich gut aufgestellt erscheint, enthebt nicht von der Notwendigkeit, über die zukünftige Gestaltung der Debatte nachzudenken. Dabei wird zunächst Einigkeit bestehen, dass qualitative Aspekte des Planens und Bauens in Zukunft wichtiger werden; denn die Städte sind einerseits weitgehend „zu Ende gebaut“, und zum anderen wird der demografische Wandel die Baunachfrage in Deutschland bremsen. Mit Blick darauf und die voranschreitende wirtschaftliche ▷ Globalisierung ist es daher naheliegend, die deutsche Baukulturdiskussion auch auf die internationale Ebene auszudehnen. Weitere Anhaltspunkte für die zukünftigen Handlungsschwerpunkte von Baukulturpolitik ergeben sich aus den bereits genannten Defiziten bzw. noch nicht wahrgenommenen Chancen:  Baukulturpolitik muss sich noch mehr auf Zielgruppen ausrichten. Bisher ist es noch nicht befriedigend gelungen, alle relevanten Gruppen für einen gesamthaften Qualifizierungsprozess zu gewinnen (z. B. Bauherren, Produzenten von Bauprodukten, ▷Immobilienwirtschaft etc.). Ziel ist, neue „Verbündete“ für die baukulturelle Qualifizierung zu finden.  Baukulturpolitik muss sich thematisch breiter aufstellen. Die Baukulturdebatte darf nicht nur „in der Spitze“, sondern muss auch „in der Breite“ geführt werden. Unterbelichtet sind Themen wie „Alltagsarchitektur“, „öffentlicher Raum“ und „Infrastrukturanlagen“.  Baukulturpolitik muss auch die Methoden zur baukulturellen Qualifizierung weiterentwickeln. Das betrifft zum einen das Wettbewerbswesen, zum anderen aber auch die Formate, mit denen baukulturell relevante Themen kommuniziert werden.  Baukulturpolitik muss für andere Politikansätze „anschlussfähig“ sein. Will Baukultur ihrem Anspruch gerecht werden, eine breite und gesamthafte Qualifizierung des Planungs- und Bauprozesses zu bewirken, wird dies nur gelingen, wenn sie eine systematische Verbindung mit den anderen beteiligten Politiken herstellt (z. B. unter den Gesichtspunkten: „Baukultur schafft langfristige Werthaltigkeit von Immobilien“, „Baukultur bindet Mieter“, „Baukultur verbindet sich mit Klimaschutz“ etc.). Hatzfeld

Literatur Deutscher Bundestag (Hrsg.): BT-Drucksache 16/1945. Berlin

BAULEITPLANUNG Aufgabe der Bauleitplanung, Arten der Bauleitpläne

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Die Bauleitplanung ist im BauGB (▷Bauplanungsrecht) definiert und geregelt. Ihre Aufgabe ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe der Vorschriften des BauGB durch förmliche Planung vorzubereiten und zu leiten (§ 1 Abs. 1 BauGB). Bauleitpläne im Sinne des BauGB sind der Flächennutzungsplan als vorbereitender Bauleitplan und die Bebauungspläne als verbindliche Bauleitpläne (§ 1 Abs. 2 BauGB). Der Flächennutzungsplan wird für das gesamte Gemeindegebiet aufgestellt (§ 5 Abs. 1 BauGB). Bebauungspläne werden i. d. R. nur für Teilflächen des Gemeindegebiets aufgestellt (§ 8 Abs. 2 BauGB). Die Bauleitpläne sind von der Gemeinde in eigener Verantwortung aufzustellen (§ 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB). Dies folgt aus der verfassungsrechtlichen Garantie der kommunalen Selbstverwaltung. Diese besagt, dass den Gemeinden das Recht gewährleistet sein muss, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG). Die daraus abgeleitete sog. Planungshoheit hat allerdings Grenzen: Die kommunale Planung muss sich an die übergeordneten Ziele der Raumordnung anpassen (§ 1 Abs. 4 BauGB; § 4 Abs. 1 ROG). Ferner gibt es für eine Reihe von wichtigen Infrastruktureinrichtungen – v. a. für das Straßen- und Schienennetz, für Flugplätze, für Abfallbeseitigungseinrichtungen, für Pipelines und Stromleitungen – ein eigenes Planungsverfahren, das Planfeststellungsverfahren. Gemäß § 38 Satz 1 BauGB sind die Vorschriften über die Zulässigkeit der baulichen und sonstigen Nutzung der Grundstücke (§§ 29-37 BauGB) und damit auch Bebauungspläne auf die der Planfeststellung unterliegenden Vorhaben nicht anzuwenden. Ob die kommunale Flächennutzungsplanung von der Planfeststellung berücksichtigt werden musste, hängt von der Aktualität des F-Plans ab: Wenn der Flächennutzungsplan früher als die Planfeststellung verfestigt war (und auch noch aktuell, als die Planfeststellung begonnen wurde), muss die Fachplanungsbehörde ihre Planung grundsätzlich den Darstellungen des Flächennutzungsplans anpassen (vgl. § 7 BauGB). Aber das gilt nur dann, wenn sie dem Flächennutzungsplan im Aufstellungsverfahren nicht widersprochen

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BAULEITPLANUNG

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hat und auch nicht wegen Änderung der Verhältnisse nachträglich widersprechen kann. Die Position der Bauleitplanung gegenüber den Fachplanungen ist also relativ schwach. Auch aufgrund anderer Bundes- und Landesgesetze können der gemeindlichen Planungshoheit vorgreifliche Flächennutzungsentscheidungen getroffen werden, etwa durch Schutzgebietsfestsetzungen nach dem Wasser-, Naturschutz- und Denkmalschutzrecht (vgl. dazu die Bestimmungen über die „nachrichtliche“ Übernahme derartiger Festsetzungen in Flächennutzungspläne nach § 5 Abs. 4 BauGB und in Bebauungspläne nach § 9 Abs. 6 BauGB). Anforderungen an die Bauleitpläne Erforderlichkeit der Bauleitplanung Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist (§ 1 Abs. 3 BauGB). Die daraus abgeleitete Rechtmäßigkeitsvoraussetzung einer eigenständigen „Erforderlichkeit der Bauleitplanung“ hat juristisch kein besonderes Gewicht, weil angenommen wird, dass die Erforderlichkeit schon dann zu bejahen ist, wenn sie sich aus den Vorstellungen der Gemeinde über ihre sinnvolle und zweckmäßige städtebauliche Weiterentwicklung ergibt. Die Gemeinde entscheidet selbst mittels ihrer Planungshoheit über die Erforderlichkeit ihrer Pläne. Verfehlungen sind selten (Beispiel für fehlendes Planerfordernis: BVerwG, ZfBR 2004:563 – Planung kann in absehbarer Zeit nicht realisiert werden). Anpassung der Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung Die Bauleitpläne sind den Zielen der ▷Raumordnung anzupassen (§ 1 Abs. 4 BauGB; § 4 Abs. 1 ROG). Dabei handelt es sich um eine zwingende Verpflichtung, deren Missachtung einen inhaltlichen Mangel des Bauleitplans begründet und deshalb seine Nichtigkeit zur Folge haben kann. Weniger eindeutig ist dagegen, was unter „Zielen“ der Raumordnung zu verstehen ist. Damit Aussagen in Landesentwicklungsprogrammen oder -plänen und Regionalplänen als „Ziele“ in diesem Sinne gewertet werden können, müssen sie einen klaren und eindeutigen Inhalt haben. Umstritten ist, ob ein Ziel durch eine „Soll“-Anforderung begründet werden kann oder ob dies nur in Befehlsform („muss“, „hat zu“) möglich ist. Da die Gemeinde auch im Rahmen ihrer Anpassungspflicht an

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Ziele noch einen gewissen Gestaltungsfreiraum besitzen muss, sind auch „Soll-Formulierungen“ als Ziele möglich. Sie verpflichten für den Regelfall, gestatten aber auch begründete Ausnahmen. Allerdings müssen diese Ausnahmen in der Zielformulierung klar umrissen sein, damit die Regel noch als verbindliches „Ziel“ gelten kann (vgl. BVerwG, ZfBR 2004:177). Abstimmung mit den Bauleitplanungen benachbarter Gemeinden Die Bauleitpläne benachbarter Gemeinden sind aufeinander abzustimmen (§ 2 Abs. 2 BauGB): Verfahrensmäßig bedeutet dies, dass jede Gemeinde bei der Aufstellung, Änderung und Ergänzung von Bauleitplänen alle Gemeinden zu beteiligen hat, deren städtebauliche Entwicklungsinteressen durch die Planungsabsichten berührt werden können. In inhaltlicher Hinsicht ergibt sich aus der Abstimmungspflicht das „Gebot zwischengemeindlicher Rücksichtnahme“. Eine Gemeinde darf in ihren Bauleitplänen (grundsätzlich) keine städtebaulichen Entwicklungsziele und Maßnahmen darstellen oder verbindlich festlegen, durch deren Verwirklichung die städtebauliche Entwicklung einer benachbarten Gemeinde erheblich nachteilig beeinflusst würde. Die Nachbargemeinde darf sich auf die ihr durch Ziele der Raumordnung zugewiesene Funktionen (insbesondere auf zentralörtliche Funktionen) berufen; ihre zentralen Versorgungsbereiche dürfen nicht beeinträchtigt werden. Ein Verstoß gegen dieses Gebot hat die Rechtsfehlerhaftigkeit des Bauleitplans, zumindest der die Nachbargemeinde erheblich beeinträchtigenden Planinhalte, zur Folge. Beachtung der städtebaulichen Oberziele Die Bauleitpläne sollen gemäß § 1 Abs. 5 BauGB  eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung (▷Nachhaltige Stadtentwicklung), die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt und  eine dem Wohl der Allgemeinheit entsprechende sozialgerechte Bodennutzung gewährleisten. Sie sollen weiterhin dazu beitragen,  eine menschenwürdige Umwelt zu sichern und die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln, auch in Verantwortung für den allgemeinen Klimaschutz, sowie

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 die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln. Diese vier Oberziele der Bauleitplanung sind mehr grundsätzlicher Natur, verglichen mit der nachfolgenden umfangreichen Auflistung der wichtigsten Belange, die bei der Bauleitplanung zu beachten sind (§ 1 Abs. 6 BauGB). Die Zielrichtung des Umweltschutzes wurde erst 1976 ausdrücklich in das Gesetz aufgenommen. Sie ist aber dann mit und seit dem BauGB 1986 kontinuierlich verstärkt worden, insbesondere durch die Neusortierung der Umweltschutzbelange in § 1 Abs. 6 Nr. 7 BauGB , durch die Einfügung des § 1a BauGB über die Berücksichtigung umweltschützender Belange in der Abwägung und durch die Einführung der Umweltprüfung für Bauleitpläne (§§ 2, 2a BauGB). Das BauGB regelt auch den naturschutzrechtlichen Ausgleich nach Eingriffen in Natur und Landschaft (§ 1a Abs. 3 BauGB). Die Bauleitplanung kann deshalb heute nicht mehr nur als Leitplanung für die bauliche Entwicklung der Gemeinde angesehen werden. Sie hat vielmehr die Aufgabe, den Abwägungsprozess integrativ für alle Bodennutzungen wahrzunehmen und die Flächennutzung auf dieser Grundlage integrativ-allumfassend zu ordnen. Berücksichtigung der planungserheblichen öffentlichen und privaten Belange Beginnend mit den allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und endend mit den Belangen des Hochwasserschutzes, reiht das BauGB in § 1 Abs. 6 eine Vielzahl von Belangen auf, die bei der Aufstellung der Bauleitpläne „zu berücksichtigen“ sind. Alle öffentlichen und privaten Belange, die durch die Bauleitplanung berührt werden können, müssen im Verfahren zur Aufstellung eines Bauleitplans umfassend ermittelt und mit dem ihnen einerseits nach den örtlichen Gegebenheiten, andererseits nach der Rechtsordnung zukommenden Gewicht bei der Gestaltung des Inhalts des Bauleitplans berücksichtigt werden (▷Abwägung). Dabei ist die gesetzliche Reihenfolge der Belange nicht als Rangordnung zu verstehen. Die Belange erhalten ihr Gewicht aus den Verhältnissen des Planungsraums und der Planungsziele sowie der möglichen Planungsfolgen. Das gilt auch für die in § 1a BauGB besonders aufgeführten Belange des Umweltschutzes. Auch sie sind keine Vorrangbelange, die kraft Gesetzes mehr Gewicht hätten als andere. Die Verhältnisse des Einzelfalls können allerdings

ergeben, dass Umwelt und Natur besonders zu schützen sind und dass ein möglicher Ausgleich für unvermeidliche Eingriffe auch tatsächlich zu leisten ist und nicht „weggewogen“ werden darf.

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Umweltverträglichkeitsprüfung/ Umweltprüfung in der Bauleitplanung Mit der Umsetzung der europarechtlichen UVPRichtlinie Nr. 85/337/EWG durch das UVPGesetz von 1990 wurde die Umweltverträglichkeitsprüfung (▷Umweltprüfung) in das deutsche Recht eingeführt. Das UVPG fordert und regelt die Ermittlung, Bewertung und Berücksichtigung aller erheblichen Umweltauswirkungen von bestimmten öffentlichen und privaten Projekten anläßlich von deren Zulassung. Da ein qualifizierter Bebauungsplan nach deutschem Recht die planungsrechtliche Zulässigkeit von Vorhaben in seinem Geltungsbereich abschließend regelt (und die nachfolgende Baugenehmigung insoweit nur noch die Rechtslage bestätigt), gehört ein Bebauungsplan im Sinne des UVP-Rechts zu den Verfahren, mit denen bestimmte Projekte endgültig zugelassen werden. Die durch einen Bebauungsplan zulässig werdenden Projekte müssen daher im Verfahren der Bauleitplanung auf ihre Umweltauswirkungen geprüft werden. Eben dies regelt § 17 UVPG. Mit der Umsetzung der europarechtlichen Richtlinie Nr. 2001/42/EG zur Umweltprüfung von Plänen und Programmen werden nicht mehr nur Projekte, sondern auch die den Projekten vorgelagerten Pläne und Programme im Hinblick auf ihre Vorwirkungen geprüft. Damit sind nicht mehr nur Bebauungspläne, sondern auch Flächennutzungspläne und eine Vielzahl weiterer raumbedeutsamer Pläne einer strategischen Umweltprüfung zu unterziehen. Gebot der Berücksichtigung der naturschutzrechtlichen Eingriffs- und Ausgleichsproblematik Mit § 1a BauGB ist die Bewältigung der naturschutzrechtlichen ▷Eingriffs- und Ausgleichsproblematik im Geltungsbereich von Bebauungsplänen zur Aufgabe der Bauleitplanung gemacht worden (und zwar in Verbindung mit der ▷ Landschaftsplanung). Wird ein Bebauungsplan aufgestellt (oder eine Innenbereichs-Ergänzungssatzung erlassen), haben die Gemeinden mit dem Inhalt der Planung dafür zu sorgen, dass die durch den Plan vorbereiteten Eingriffe in Natur und Landschaft (v. a. durch Bebauung und Herstellung der Verkehrsanlagen) so gering wie möglich gehalten

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werden. Für (voraussichtlich) verbleibende Eingriffe ist dafür Vorsorge zu treffen, dass sie soweit wie möglich ausgeglichen werden. Soweit dies nicht im Geltungsbereich des Bebauungsplans möglich ist, sind Ersatzmaßnahmen an anderer Stelle in Erwägung zu ziehen, die dort zu einer Verbesserung des Naturhaushalts und (oder) des Landschaftsbilds führen und damit den Verlust an Natur und Landschaft am Ort des Eingriffs ausgleichen. Über dies alles haben die Gemeinden im Rahmen der bauleitplanerischen Abwägung (§ 1 Abs. 7 BauGB) zu befinden. Abwägungsgebot Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen (§ 1 Abs. 7 BauGB) (▷Abwägung der öffentlichen und privaten Belange). Es handelt sich dabei um die wichtigste Forderung des Rechts an die Bauleitplanung. Das Abwägungsgebot ergibt sich aus dem Rechtsstaatgebot des Art. 20 Abs. 3 GG, wonach die Verwaltung an Gesetz und Recht gebunden ist. Um dieser Forderung zu entsprechen, ist es geboten, (1.) keine ungerechtfertigten Absprachen schon vor Beginn der Planung zu treffen, die eine Abwägung verhindern, (2.) alle in einem Planungsfall bedeutsamen Belange umfassend zu ermitteln und in die Planung einzustellen, (3.) diese Belange sachgerecht zu bewerten und sie nur mit dem ihnen zukommenden Gewicht bei der Planungsentscheidung zu berücksichtigen.

chen nach der allgemeinen Art ihrer baulichen Nutzung (Bauflächen), nach der besonderen Art ihrer baulichen Nutzung (Baugebiete) sowie nach dem allgemeinen Maß der baulichen Nutzung dargestellt werden können (§ 5 Abs. 2 Nr. 1 BauGB), ist zur näheren Verdeutlichung der Begriffe und der Darstellungsmöglichkeiten die Baunutzungsverordnung (BauNVO) heranzuziehen. Im Flächennutzungsplan sind nicht nur die positiven städtebaulichen Entwicklungsabsichten darzustellen. Auch problematische Flächen, die nicht oder nur eingeschränkt genutzt werden können, sind in ihm zu „kennzeichnen“ (§ 5 Abs. 3 BauGB). Dies gilt z. B. für Flächen, die bei Hochwasser von Überschwemmungen bedroht sind oder für Flächen, deren Böden erheblich mit umweltgefährdenden Stoffen belastet sind (Altlastenbereiche). „Nachrichtlich“ sollen in den Flächennutzungsplan Planungen und sonstige Nutzungsregelungen, die nach anderen gesetzlichen Vorschriften festgesetzt sind, sowie nach Landesrecht denkmalgeschützte Mehrheiten von baulichen Anlagen übernommen werden (§ 5 Abs. 4 BauGB). Die Festsetzungen nach anderen gesetzlichen Vorschriften beruhen auch und v. a. auf den oben bereits erwähnten Planfeststellungsbeschlüssen. Dem Flächennutzungsplan ist eine Begründung beizufügen (§ 5 Abs. 5 BauGB). Zum Vollzug der strategischen Umweltprüfung muss ein Umweltbericht in die Begründung aufgenommen werden. Bebauungspläne

Inhaltliche Gestaltung der Bauleitpläne Flächennutzungsplan Im Flächennutzungsplan ist für das ganze Gemeindegebiet die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde in den Grundzügen darzustellen (§ 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB). Aus dem Flächennutzungsplan können Flächen und sonstige Darstellungen ausgenommen werden, wenn dadurch die darzustellenden Grundzüge nicht berührt werden und die Gemeinde beabsichtigt, die Darstellung zu einem späteren Zeitpunkt vorzunehmen; in der Begründung sind die Gründe hierfür darzulegen (§ 5 Abs. 1 Satz 2 BauGB). § 5 BauGB enthält dazu eine Vielzahl von Darstellungsmöglichkeiten; Die Aufzählung in § 5 BauGB ist nicht abschließend. Soweit bestimmt ist, dass die für die Bebauung vorgesehenen Flä-

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Die Bebauungspläne enthalten die rechtsverbindlichen Festsetzungen für die städtebauliche Ordnung (§ 8 Abs. 1 Satz 1 BauGB); sie sind deshalb von den Gemeinden als Satzung zu beschließen (§ 10 BauGB). Sie bilden die Grundlage für weitere zum Vollzug des Städtebaurechts erforderliche Maßnahmen (§ 8 Abs. 1 Satz 2 BauGB), nämlich für die Bodenordnung durch Umlegung (§§ 45ff BauGB), für städtebaulich erforderliche Enteignungen (§§ 85ff BauGB), für die ▷Erschließung (§§ 123ff BauGB), für bestimmte städtebauliche Gebote (§§ 175ff BauGB) und – als Hauptzweck – für die Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben im Geltungsbereich von Bebauungsplänen (§§ 30, 31 BauGB). Die Bebauungspläne sind (grundsätzlich) aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln (§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB). Für die Ausnahme, nach der ein Flächennutzungsplan nicht erforderlich ist, wenn der Bebauungsplan ausreicht, um die

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städtebauliche Entwicklung zu ordnen (§ 8 Abs. 2 Satz 2 BauGB), dürfte bei der Größe der Planungsräume nach den kommunalen Gebietsreformen kaum noch eine Anwendungsmöglichkeit gegeben sein. Häufig wird jedoch die Bestimmung bedeutsam, wonach mit der Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung eines Bebauungsplans gleichzeitig auch der Flächennutzungsplan aufgestellt, geändert oder ergänzt werden kann (sog. Parallelverfahren, § 8 Abs. 3 BauGB). Der Bebauungsplan kann vor dem Flächennutzungsplan in Kraft gesetzt werden, wenn nach dem Stand der Planungsarbeiten anzunehmen ist, dass der Bebauungsplan aus den künftigen Darstellungen des Flächennutzungsplans entwickelt sein wird. Ein Bebauungsplan kann sogar aufgestellt, geändert, ergänzt oder aufgehoben werden, bevor der Flächennutzungsplan aufgestellt ist, wenn dringende Gründe es erfordern und der Bebauungsplan der beabsichtigten Entwicklung des Gemeindegebiets nicht entgegenstehen wird (sog. vorzeitiger Bebauungsplan, § 8 Abs. 4 Satz 1 BauGB). Da in den Bebauungsplänen alle verbindlichen Flächennutzungsentscheidungen getroffen werden müssen, für die die Gemeinden zuständig sind, enthält das BauGB eine Vielzahl von Festsetzungsmöglichkeiten (§ 9). Ein sog. qualifizierter Bebauungsplan, aufgrund dessen es möglich ist, abschließend über die städtebaurechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens zu entscheiden (§ 30 Abs. 1 BauGB), muss mindestens Festsetzungen über die Art und das Maß der baulichen Nutzung (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB in Verbindung mit den §§ 1-21a BauNVO), die überbaubaren Grundstücksflächen (§ 9 Abs. 1 Nr. 2 BauGB in Verbindung mit § 23 BauNVO) und die örtlichen Verkehrsflächen (§ 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB) enthalten. Fehlt es an einer dieser Festsetzungen oder weist der Bebauungsplan keine dieser Festsetzungen auf (etwa im Falle der Festsetzung von Flächen für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft nach § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB), so handelt es sich um einen „einfacher“ Bebauungsplan (§ 30 Abs. 3 BauGB), in dessen Geltungsbereich sich die Zulässigkeit von Vorhaben „im Übrigen“ nach den Innenbereichs- oder Außenbereichsregelungen (§§ 34, 35 BauGB) richtet. Über die in § 9 Abs. 1-3 BauGB geregelten Festsetzungsmöglichkeiten hinaus sind die Bebauungspläne offen für Festsetzungen kraft Landesrechts (§ 9 Abs. 4 BauGB). Aufgrund dieser Öffnung können örtliche Bauvorschriften (meist Gestaltungsregelungen) nach den Bauordnungen der Länder in die Bebauungspläne aufgenommen werden.

Wie im Flächennutzungsplan sollen auch in den Bebauungsplänen problematische Flächen gekennzeichnet werden (§ 9 Abs. 5 BauGB). Entsprechend sollen nach anderen gesetzlichen Vorschriften getroffene Festsetzungen sowie Denkmäler nach Landesrecht in die Bebauungspläne „nachrichtlich“ übernommen werden, soweit dies zum Verständnis des Planinhalts oder für die städtebauliche Beurteilung von Baugesuchen notwendig oder zweckmäßig ist (§ 9 Abs. 6 BauGB). Jedem Bebauungsplan ist eine Begründung beizufügen (§ 9 Abs. 8 BauGB). In ihr sind die Ziele, Zwecke und wesentlichen Auswirkungen des Bebauungsplans darzulegen. Sie enthält ggf. auch den Umweltbericht; dieser darf nur fehlen, wenn der .Plan im vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB oder im beschleunigten Verfahren als „Bebauungsplan der Innenentwicklung“ nach § 13a BauGB 2007 aufgestellt wurde. Die Begründung ist nicht Rechtsbestandteil des Bebauungsplans; ihr Fehlen oder ihre inhaltliche Lückenhaftigkeit stellt jedoch einen Rechtsmangel dar, weil die Entwürfe der Bebauungspläne mit Begründung öffentlich auszulegen sind (§ 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB) und die Bebauungspläne nach ihrer Inkraftsetzung bei der Gemeindeverwaltung mit Begründung zu jedermanns Einsicht bereitzuhalten sind (§ 10 BauGB). Sie ist eine wichtige Informationsgrundlage für die Bürgerschaft, die Mitglieder der Gemeindevertretung, die höhere Verwaltungsbehörde sowie die Verwaltungs- und Baulandgerichte. Eine bloße Unvollständigkeit ist vor Gericht unbeachtlich, die fehlenden Angaben können nachgeholt werden (§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB).

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Die Baunutzungsverordnung Umfang und Einzelheiten der Festsetzungsmöglichkeiten zu Art und Maß der baulichen Nutzung, zur Bauweise und zu den überbaubaren Grundstücksflächen – und damit die städtebaulichen Gestaltungsspielräume – werden erst aus den ergänzenden Regelungen der ▷Baunutzungsverordnung (BauNVO) ersichtlich. Verfahren der Bauleitplanung Das Verfahren zur Aufstellung eines Bauleitplans beginnt formal mit dem Aufstellungsbeschluss, der ortsüblich bekannt zu machen ist (§ 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB). Dem Aufstellungsbeschluss geht eine Vorphase voran, in der die Erforderlichkeit des Plans geklärt wird. Schon in dieser Phase ist es zweckmäßig, die „landesplanerische Anfrage“ nach etwaigen Zielen der Raumordnung (§ 1 Abs. 4

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BauGB) an die zuständige Behörde der Landesplanung zu richten. An dem nachfolgenden Aufstellungsverfahren ist die Öffentlichkeit zu beteiligen (§ 3 BauGB), und zwar zuerst möglichst frühzeitig in einem Erörterungsstadium und sodann – nach Verfestigung der Planung – durch eine einmonatige öffentliche Auslegung der Planentwürfe mit der Begründung; in dieser Zeit können Bedenken und Anregungen zu den Planungsabsichten der Gemeinde vorgebracht werden (▷Partizipation). Frühzeitig zu beteiligen sind auch die Behörden und Stellen, die Träger öffentlicher Belange sind (§ 4 Abs. 1 und 2 BauGB). Wenn sich nach der öffentlichen Auslegung die Notwendigkeit ergibt, den Planentwurf zu ändern, muss er erneut öffentlich ausgelegt werden (§ 4a BauGB). Wer seine Argumente gegen den Plan nicht spätestens während der öffentlichen Auslegung vorbringt, kann später den Plan nicht mit den „verschwiegenen“ Argumenten mittels einer Normenkontrollklage nach § 47 VwGO angreifen (sog. Präklusionswirkung – neu eingeführt mit dem BauGB 2007). Zuständig für die Beratung und Beschlussfassung über Bedenken und Anregungen sowie für den endgültigen Planbeschluss ist die Gemeindevertretung (mit Besonderheiten in den Stadtstaaten). Der Flächennutzungsplan (Aufstellung, Änderung, Ergänzung) bedarf stets der Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde (§ 6 BauGB). Ein Bebauungsplan (Aufstellung, Änderung, Ergänzung, Aufhebung) muss nur dann genehmigt werden, wenn er nicht aus dem Flächennutzungsplan entwickelt ist. Bei genehmigungsbedürftigen Plänen wird der Plan in Kraft gesetzt, indem die Genehmigung ortsüblich öffentlich bekannt gemacht wird, bei den übrigen wird der Satzungsbeschluss öffentlich bekannt gemacht. Damit tritt der Plan in Kraft. Danach kann jedermann den Plan und die Begründung einsehen und über deren Inhalt Auskunft verlangen (§§ 6 Abs. 5, 10 BauGB). Rechtsschutz gegen Bauleitpläne V. a. wegen seiner gewährenden, aber auch einengenden Steuerungswirkung für die Bodennutzung trifft nicht jeder Bauleitplan auf die Zustimmung der Betroffenen. Jeder Bebauungsplan ist Rechtsnorm und daher möglicher Gegenstand einer direkten Normenkontrolle nach § 47 VwGO. Im übrigen wird jeder Bauleitplan einer indirekten, incidenten Kontrolle auf seine Rechtmäßigkeit unterzogen, wenn seine Gültigkeit eine der Entscheidungsvoraussetzungen in einer anderweitigen Klage vor den Gerichten ist (z. B. in einer

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Verpflichtungsklage auf eine Baugenehmigung, einer Nachbarklage gegen eine Baugenehmigung oder bei der Anfechtung einer Enteignung in einem Bauland-Enteignungsprozess). Der Flächennutzungsplan ist wegen seiner Rechtsnatur als behördeninternes Planwerk nur dann vor Gericht angreifbar, wenn er Konzentrationsflächen enthält (▷Außenbereich/Innenbereich) und deswegen unmittelbare Rechtswirkungen für die Grundstückeigentümer enthält, deren Grundstücke von der Ausschlusswirkung erfasst werden (BVerwG, ZfBR 2007:1000). Wenn in einem Flächennutzungsplan für bestimmte privilegierte Nutzungen eine Konzentrationsfläche dargestellt ist, dann sind diese Nutzungen (z. B. Windkraftanlagen) an anderen Orten im Geltungsbereich des Flächennutzungsplans i. d. R. unzulässig. Schmidt-Eichstaedt

BAUNUTZUNGSVERORDNUNG Entstehungsgeschichte, Zweck und Aufbau der Baunutzungsverordnung Die Baunutzungsverordnung (BauNVO), eine Rechtsverordnung auf der Grundlage des Baugesetzbuchs (§ 9 a BauGB), ist erstmals am 1.08.1962 in Kraft getreten. Sie ist mehrfach geändert worden, in größerem Umfang 1968, 1977 und 1990 und durch Einzeländerungen 1987 (zu § 11 Abs. 3 BauNVO), 1990 (Übergangsregelung in § 26a BauNVO für das Beitrittsgebiet im Zusammenhang mit dem Einigungsvertrag) und 1993 (Aufhebung von § 25c Abs. 2 und 3 BauNVO 1993). Die Baunutzungsverordnung (▷Bauplanungsrecht) ergänzt die §§ 5 und 9 BauGB um Darstellungsmöglichkeiten in den Flächennutzungsplänen und um Festsetzungsmöglichkeiten in den Bebauungsplänen (▷Bauleitplanung). Dies gilt besonders für den Bebauungsplan, mit dem die verbindlichen Festsetzungen für die städtebauliche Ordnung (§ 8 Abs. 1 BauGB) getroffen werden. In systematischer Hinsicht ist von Bedeutung, dass die Vorschriften der BauNVO ähnlich wie §§ 5 und 9 BauGB Rechtsgrundlagen (Ermächtigungsgrundlagen) für die Darstellungen und Festsetzungen in den Bauleiplänen enthalten. Von ihnen kann – wie auch sonst – nach Maßgabe insbesondere der Planungsgrundsätze der §§ 1 und 1a BauGB in den Bauleitplänen Gebrauch gemacht werden.

BAUNUTZUNGSVERORDNUNG

Die Regelungen der Baunutzungsverordnung sind aber mit Besonderheiten versehen. So werden für die Anwendung bestimmter Festsetzungsmöglichkeiten bestimmte Voraussetzungen verlangt. Diese „Vorgaben“ ergänzen bzw. konkretisieren die sich aus den allgemein zu beachtenden Planungsgrundsätzen der §§ 1 und 1a BauGB ergebenden Anforderungen an die Bauleitplanung und können weitreichend sein. Bei diesen „Vorgaben“ kann systematisch unterschieden werden zwischen Voraussetzungen für die Verwendung von Darstellungs- und Festsetzungsmöglichkeiten und Verpflichtungen zur Verwendung bestimmter Festsetzungen im Sinne eines Typenzwangs. Zum Teil sind diese Vorgaben miteinander verbunden. So sieht die Baunutzungsverordnung für die Festsetzung des Maßes der baulichen Nutzung die Verwendung bestimmter Maßbestimmungsfaktoren und die Einhaltung von Obergrenzen vor (§§ 16 und 17 BauNVO). Eine weitere Besonderheit folgt aus dem System der Baugebietsvorschriften. Für die Festsetzung von Baugebieten enthält die Baunutzungsverordnung in den §§ 2 bis 11 verschiedene Baugebietstypen, von denen die Gemeinde bei Aufstellung von Bebauungsplänen im Grundsatz wahlweise Gebrauch machen kann. Festsetzungen der Art der baulichen Nutzung für Baugebiete sind also daran gebunden, dass hierfür eines der in der Baunutzungsverordnung geregelten Baugebiete verwendet wird. Setzt der Bebauungsplan eines dieser Baugebiete fest, ergibt sich aus der betreffenden Baugebietsvorschrift, welche Vorhaben ihrer Art nach in dem festgesetzten Baugebiet zulässig sind. Die Baugebietsvorschriften enthalten somit die für die Beurteilung von Vorhaben nach § 30 BauGB maßgeblichen Regeln. In den anderen Teilen der Baunutzungsverordnung mit ihren Vorschriften über das Maß der baulichen Nutzung, die Bauweise und die überbaubaren Grundstücksflächen findet sich dieses besondere System nicht; nur in einzelnen Beziehungen enthält die Baunutzungsverordnung hierzu für die Beurteilung nach § 30 BauGB maßgebliche Regeln. Mit diesen Vorgaben werden bestimmte städtebauliche Zwecke verfolgt. Dies gilt für die Bindung an die Baugebietsvorschriften und an die damit vorgegebene Unterteilung der Baugebiete nach Baugebietstypen und der sich daraus ergebenden Zweckbestimmung dieser Baugebiete und des in ihnen zulässigen Störgrads. Innerhalb der Baugebiet werden somit – bedeutsam für die städtebauliche Entwicklung – bestimmte Nutzungsstrukturen vorgegeben. Insbesondere verschaffen sie der Bauleitplanung einen der Zweckbestimmung des jeweiligen Baugebiets entsprechenden

und i. d. R. weiten Rahmen für die planungsrechtlichen Grundlagen von Vorhaben. Anders als bei einer auf konkrete bauliche Anlagen ausgerichteten vorhabenbezogenen Planung werden auf diese Weise für Baugebiete die planungsrechtlichen Grundlagen für eine mehr oder weniger große Gruppe unterschiedlicher Vorhaben geschaffen. Dadurch erhalten diese Vorhaben auch im Blick auf künftig notwendige Veränderungen (Erweiterungen, Nutzungsänderungen, Neuerrichtungen) die notwendige Planungssicherheit. Den Gemeinden ist ein allgemeines „Baugebietsfindungsrecht“ verwehrt. Ihr obliegt es aber, aus dem Katalog der Baugebietstypen auszuwählen und die verschiedenen Baugebiete einander zuzuordnen. Auf Grund der mit diesen Regelungen getroffenen Vorgaben für die Bauleitplanung wird die Frage diskutiert, ob und inwieweit der Baunutzungsverordnung ein bestimmtes ▷Leitbild zugrunde liegt. Dies ist aber fraglich, wenn nicht sogar zu verneinen. Dies gilt auch für die verschiedentlich geäußerte These, mit dieser Typisierung der Baugebiete sei eine Übernahme der sog. Charta von Athen im Sinne einer Trennung der Nutzungen und eine Entscheidung gegen „Funktionsmischungen“ verbunden, denn dies betreffe Fragen der funktionsgerechten Zuordnung der verschiedenen Nutzungen, die mit den Baugebietstypen der Baunutzungsverordnung aber möglich ist. So bietet die Baunutzungsverordnung mit den Mischgebietstypen Dorf-, Misch- und Kerngebieten selbst Baugebiete mit Nutzungsmischungen an. Die Bestimmung der Größe der Baugebiete und deren Zuordnung zueinander bleibt der Bauleitplanung vorbehalten. Im Übrigen ist von Bedeutung, dass die Baugebietsvorschriften ein bestimmtes Maß an verlässlicher planungsrechtlicher Grundlage für die Investitionen in den Baugebieten, verbunden mit einem mehr oder weniger weiten Rahmen an zulässigen Nutzungen enthalten. Dies hat auch anders als eine vorhabenbezogenen Planung eine die Gemeinden entlastende Wirkung. Die Unterscheidung der Baugebiete nach ihrem jeweiligen Gebietscharakter verschafft den Beteiligten zudem die für ihre Investitionen und deren dauerhafte Sicherung notwendigen Grundlagen. So kann sich ein in einem Gewerbegebiet angesiedelter Betrieb darauf verlassen, dass seine Betätigung nicht etwa durch eine benachbarte Wohnbebauung behindert wird. Umgekehrt ist es für Werthaltigkeit einer Wohnbebauung in einem Wohngebiet wichtig, dass sie nicht durch störende Gewerbebetriebe beeinträchtigt wird. Die Baunutzungsverordnung ist gegliedert in folgende Abschnitte: (1) Art der baulichen Nut-

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zung, (2) Maß der baulichen Nutzung, (3) Bauweise und überbaubare Grundstücksfläche, (4) weggefallen und (5) Überleitungs- und Schlussvorschriften. Die Unterteilungen in Art und Maß der baulichen Nutzung, die Bauweise und überbaubare Grundstücksfläche entspricht den Grundlagen für die Darstellungen und Festsetzungen nach § 5 Abs. 2 und § 9 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BauGB sowie den auch im Baugesetzbuch für die Beurteilung der Zulässigkeit von Vorhaben maßgeblichen Unterscheidungen (vgl. §§ 30 Abs. 1 und 34 Abs. 1 BauGB). Zu den wichtigsten Inhalten der Baunutzungsverordnung Art der baulichen Nutzung (§§ 1 bis 15) Aus § 1 Abs. 1 bis 3 BauNVO ergibt sich, dass für die Darstellung und Festsetzung der Art der baulichen Nutzung in Bauflächen und Baugebieten (vgl. § 5 Abs. 2 und § 9 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BauGB) die in den §§ 1 bis 15 BauNVO enthaltenen Regelungen insbesondere über die Baugebiete und die in ihnen zulässigen Nutzungen anzuwenden sind. Zentrale Funktionen haben die Unterteilungen in elf Baugebietstypen (§§ 2 bis 11 Abs. 1 und 2 BauNVO). Sie werden ergänzt durch Differenzierungsmöglichkeiten (§ 1 Abs. 4ff BauNVO) und Regelungen über die (teils begrenzte) Zulässigkeit von (teils weiteren) Vorhaben in den Baugebieten (§ 11 Abs. 3, §§ 12 bis 15 BauNVO). § 1 BauNVO enthält allgemeine Vorschriften über Bauflächen und Baugebiete als Rechtsgrundlagen für die Darstellung von Bauflächen in den Flächennutzungsplänen (Abs. 1) und für die Darstellung und Festsetzung von Baugebieten in den Flächennutzungs- und Bebauungsplänen (Abs. 2 und 3). Dabei wird unterschieden zwischen vier Arten von Bauflächen: Wohnbauflächen, gemischte Bauflächen, gewerbliche Bauflächen und Sonderbauflächen sowie elf Arten von Baugebieten, im Wesentlichen unterteilt in vier Arten von Wohngebieten, drei Arten von gemischten Baugebieten, zwei Arten von Gewerbegebieten und zwei Arten von Sondergebieten. In den §§ 2 bis 9 BauNVO sind die Baugebiete in der Weise geregelt, dass in ihren ersten Absätzen jeweils eine Regelung der Zweckbestimmung des Baugebietes, in den jeweils zweiten Absätzen eine Regelung der im Baugebiet allgemein zulässigen Nutzungen und in den jeweils dritten Absätzen eine Regelung solcher Nutzungen bezeichnet sind, die in dem Baugebiet ausnahmsweise zugelassen werden können (vgl. § 31 Abs. 1 BauGB). Davon

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abgegrenzt sind die Sondergebiete, die der Erholung dienen (§ 10 BauNVO), und die sonstigen Sondergebiete (§ 11 BauNVO) zu beurteilen, die sich von den in den §§ 2 bis 9 BauNVO geregelten Baugebieten wesentlich unterscheiden. Mit der Darstelllung von Bauflächen und Baugebieten in Flächennutzungsplänen entstehen die Rechtswirkungen des vorbereitenden Bauleitplans, insbesondere nach § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB (Entwicklung des Bebauungsplans aus dem Flächennutzungsplan). Mit der Festsetzung eines Baugebiets im Bebauungsplan ist die entsprechende Baugebietsvorschrift insbesondere für die Beurteilung der Zulässigkeit von Vorhaben im Sinne des § 30 BauGB bodenrechtlich verbindlich. Bei Festsetzung der jeweiligen Baugebiete besteht eine grundsätzliche Bindung an die einzelnen Baugebietsvorschriften. Nach Maßgabe von § 1 Abs. 4 bis 10 BauNVO besteht die Möglichkeit, unter den dort bezeichneten Voraussetzungen durch differenzierende Festsetzungen die sich aus der jeweiligen Baugebietsvorschrift ergebende Zulässigkeit von Vorhaben zu modifizieren. Die für die Wohnnutzung vorgesehenen Baugebiete, die Kleinsiedlungsgebiete, reinen, allgemeinen und besonderen Wohngebiete, dienen vornehmlich dem Wohnen, aber auch anderen Nutzungen, nach denen die einzelnen Wohngebietstypen unterschieden werden. Von praktisch weit reichender Bedeutung ist das allgemeine Wohngebiet, aber auch das reine Wohngebiet; diese dienen ganz (so das reine Wohngebiet, § 3 BauNVO) oder vorwiegend (so das allgemeine Wohngebiet, § 4 BauNVO) dem Wohnen, zum Teil aber auch bestimmten öffentlichen und privaten Einrichtungen und Anlagen der Infrastruktur. Besondere Wohngebiete (§ 4 a BauNVO) werden für überwiegend bebaute Gebiete festgesetzt, die aufgrund ausgeübter Wohnnutzung und anderer Nutzungen eine besondere Eigenart aufweisen und in denen unter Berücksichtigung dieser Eigenart die Wohnnutzung erhalten und fortentwickelt werden soll. Das Kleinsiedlungsgebiet (§ 2 BauNVO) dient der Unterbringung von Kleinsiedlungen einschließlich Wohngebäuden mit Nutzgärten sowie landwirtschaftlichen Nebenerwerbsstellen. Nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe können im allgemeinen Wohngebiet und Kleinsiedlungsgebiet als Ausnahmen zugelassen werden, in den besonderen Wohngebieten, wenn sie nach der Eigenart des Gebiets mit der Wohnnutzung vereinbar sind. Die Gebiete mit gemischter Nutzungsstruktur sind die Dorf-, Misch- und Kerngebiete. Dorfund Mischgebiete (§§ 5 und 6 BauNVO) dienen

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gleichermaßen dem Wohnen und dem nicht wesentlich störenden Gewerbe, wobei bei Dorfgebieten die Wirtschaftsstellen land- und forstwirtschaftlicher Betriebe hinzukommen, auf die vorrangig Rücksicht zu nehmen ist (das Dorfgebiet ist das einzige in der Baunutzungsverordnung geregelte Gebiet für die Land- und Forstwirtschaft). Der Gebietscharakter der Kerngebiete ist dadurch bestimmt, dass sie vorwiegend der Unterbringung von Handelsbetrieben sowie zentralen Einrichtungen der Wirtschaft, der Verwaltung und der Kultur dienen; die allgemeine Zulässigkeit der Wohnnutzung kann durch Festsetzung im Bebauungsplan vorgesehen werden. Die dem Gewerbe vorbehaltenen Gebiete, die Gewerbe- und Industriegebiete, dienen vorwiegend der Unterbringung von Gewerbebetrieben, und zwar von nicht erheblich belästigenden Betrieben in Gewerbegebieten (§ 8 BauNVO) und vorwiegend von Gewerbebetrieben, die in anderen Baugebieten unzulässig sind, in Industriegebieten (§ 9 BauNVO). Nach diesen Maßgaben sind in diesen Gebieten grundsätzlich Gewerbebetriebe aller Art zulässig. Die Wohnnutzung ist in diesen Gebieten nicht vorgesehen; nur Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen sowie für Betriebsinhaber bzw. -leiter können in begrenztem Umfang als Ausnahmen zugelassen werden. Die Sondergebiete, die Sondergebiete, die der Erholung dienen, und sonstigen Sondergebiete, unterscheiden sich wesentlich von den anderen Baugebietstypen. Zu den in § 10 BauNVO geregelten Sondergebieten, die der Erholung dienen, zählen insbesondere Wochenendhaus-, Ferienhausund Campingplatzgebiete. Zu den in § 11 Abs. 1 und 2 BauNVO geregelten „sonstigen Sondergebieten“ gehören – nach der beispielhaften Aufzählung in § 11 Abs. 2 BauNVO – Gebiete für Einkaufszentren und großflächige Handelsbetriebe, Gebiete für Messen und Kongresse, Hochschul-, Klinik- und Hafengebiete sowie Gebiete für Anlagen der erneuerbaren Energien wie Wind- und Sonnenenergie. Für diese Sondergebiete sind jeweils die Zweckbestimmung und die Art der Nutzung darzustellen und festzusetzen. § 11 Abs. 3 BauNVO enthält zusätzlich eine modifizierende Regelung über die Zulässigkeit von großflächigen Einzelhandelsbetrieben in den verschiedenen Baugebieten. Nach dieser Vorschrift sind großflächige Einzelhandelsbetriebe nur in Kerngebieten oder in für sie ausgewiesenen Sondergebieten zulässig, d. h. in anderen Baugebieten unzulässig, wenn sie sich auf die Ziele der Raumordnung und die städtebauliche Entwicklung und Ordnung nicht nur unwesentlich auswirken

können. Im Sinne einer (widerleglichen) Regelvermutung ist dies anzunehmen, wenn ihre Geschossfläche 1.200 qm überschreitet; diese Regel gilt wiederum nicht, wenn Anhaltspunkte dafür bestehen, dass Auswirkungen bei weniger oder keine Auswirkungen bei mehr als 1.200 qm Geschossfläche vorliegen bzw. nicht vorliegen. Darüber hinaus enthält die BauNVO sonstige Vorschriften zur Art der baulichen Nutzung (§§ 12 bis 15 BauNVO). Stellplätze und Garagen sind nach § 12 BauNVO bedarfsorientiert zulässig. Gebäude und Räume für freie Berufe sind in den jeweiligen Baugebieten in bestimmtem Umfang zulässig (§ 13 BauNVO). Nach § 14 BauNVO sind untergeordnete Nebenanlagen und Einrichtungen unter bestimmten Voraussetzungen allgemein zulässig und es können die der Versorgung der Gebiete mit Elektrizität, Gas, Wärme und Wasser sowie zur Ableitung von Abwasser dienenden Nebenanlagen als Ausnahmen zugelassen werden. Nach der allgemeinen Zulässigkeitsregelung des § 15 BauNVO können die in den Baugebieten vorgesehenen baulichen und sonstigen Anlagen im Einzelfall dennoch unzulässig sein, wenn sie der Eigenart des betreffenden Baugebiets widersprechen oder wenn von dem Vorhaben Belästigungen oder Störungen ausgehen können, die nach der Eigenart des Baugebiets unzumutbar sind, oder wenn ein Vorhaben solchen Belastungen ausgesetzt wird. Diese Regelungen dienen insbesondere der Sicherung der Eigenart des jeweiligen Baugebiets einschließlich des in ihnen zulässigen Störgrads.

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Maß der baulichen Nutzung (§§ 16 bis 21a) Die §§ 16 bis 21a BauNVO enthalten die Grundlagen für die Darstellung und die Festsetzung des Maßes der baulichen Nutzung und die dazugehörigen Begriffsbestimmungen. Dazu regelt § 16 Abs. 2 BauNVO abschließend, mit welchen Festsetzungen das Maß der baulichen Nutzung bestimmt werden kann. Es sind dies:  die Grundflächenzahl oder die Grundflächen der baulichen Anlagen: näher definiert in § 19 BauNVO, einschließlich der Berechnungsregeln und Regeln zur Begrenzung der Grundflächen für Garagen und Stellplätze sowie Nebenanlagen und bauliche Anlagen unterhalb der Geländeoberfläche (zum Zweck der Begrenzung der Bodenversiegelung darf das Baugrundstück auch hinsichtlich von Nebenanlagen nur in begrenzter Weise baulich genutzt werden; § 19 Abs. 4 BauNVO),  die Geschossflächenzahl, Größe der Geschoss-

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fläche, Baumassenzahl oder Baumasse: näher bestimmt in den §§ 20, 21 BauNVO, ebenfalls einschließlich der Berechnungsregeln für die Ermittlung der Geschossfläche und Baumasse,  die Zahl der Vollgeschosse: zum Begriff der Vollgeschosse verweist § 20 Abs. 1 BauNVO auf die landesrechtlichen Vorschriften,  die Höhe baulicher Anlagen: dazu regelt § 18 BauNVO die Bestimmung der Bezugspunkte und Abweichensmöglichkeiten. Bei Darstellung des allgemeinen Maßes der baulichen Nutzung im Flächennutzungsplan reicht die Angabe der Geschossflächenzahl, der Baumassenzahl oder der Höhe baulicher Anlagen (§ 16 Abs. 1 BauNVO), bei Festsetzungen im Bebauungsplan sind bestimmte Mindestfestsetzungen vorzusehen (§ 16 Abs. 3 BauNVO). Bei der Festsetzung des Maßes der baulichen Nutzung durch Grundflächenzahl, Geschossflächenzahl und Baumassenzahl sind nach § 17 BauNVO bestimmte Obergrenzen einzuhalten, die sich nach Baugebieten und diesen Maßbestimmungen unterscheiden. Diese Obergrenzen dürfen überschritten werden, wenn dies besondere städtebauliche Gründe erfordern, die Überschreitung in bestimmter Weise ausgeglichen wird und sonstige öffentliche Belange nicht entgegen stehen (§ 17 Abs. 2 BauNVO). Für überdachte Stellplätze und Garagen enthält § 21 a BauNVO spezielle Anrechnungsregeln. Bauweise, überbaubare Grundstücksfläche (§§ 22 und 23) § 22 BauNVO regelt die Bauweise. Danach kann die Bauweise als offene oder geschlossene Bauweise oder auch als abweichende Bauweise festgesetzt werden. In der offenen Bauweise darf die Länge der unterschiedlichen Hausformen (z. B. Doppelhäuser) maximal 50 m betragen. Die Hausform kann festgesetzt werden, also Festsetzung, dass auf bestimmten Flächen nur Einzelhäuser, nur Doppelhäuser oder nur zwei dieser Hausformen zulässig sind. An die Festsetzung der offenen Bauweise knüpfen die Vorschriften der Bauordnungen der Länder über die Einhaltung von Abständen zwischen Grundstücksgrenze und Gebäude an. In der geschlossenen Bauweise werden die Gebäude grundsätzlich ohne seitlichen Grenzabstand errichtet. Und schließlich ist die Festsetzung einer abweichenden Bauweise möglich, bei der z. B. mit geringeren Abständen oder für bestimmte Gebäudeteile ohne Abstände gebaut werden darf oder muss. § 23 BauNVO regelt die Festsetzung der über-

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baubaren Grundstücksfläche. Dies kann geschehen durch Festsetzung von Baulinien, Baugrenzen und/oder Bebauungstiefen. Die Baugrenzen und Bebauungstiefen dürfen nicht überschritten werden. Auf Baulinien muss gebaut werden. Überleitungsvorschriften (§§ 25 bis 26a) Die Überleitungsvorschriften regeln, unter welchen Voraussetzungen bei einem eingeleiteten Bauleitplanverfahren im Zeitpunkt einer Änderung der Baunutzungsverordnung noch die bis dahin geltende Fassung anzuwenden war bzw. angewendet werden durfte. Die Möglichkeit, auf die neue Baunutzungsverordnung durch erneute Einleitung des Bauleitplanverfahrens umzustellen, blieb dabei unberührt. Im Übrigen ist zu beachten, dass die früheren Fassungen der Baunutzungsverordnung weiterhin Bedeutung haben können. Denn mit der Festsetzung insbesondere eines Baugebiets nach der Baunutzungsverordnung wird die jeweilige Baugebietsvorschrift Inhalt des Bebauungsplans (siehe oben). Maßgeblich ist dabei die bei Erlass des Bebauungsplans geltende Fassung der Baunutzungsverordnung. Es sind daher die verschiedenen Fassungen der Baunutzungsverordnung 1962, 1968, 1977, 1987 und 1990 auf die im Zeitpunkt ihrer Geltung aufgestellten Bebauungspläne weiter anzuwenden. So ist z. B. die Baugebietsvorschrift über das Dorfgebiet bei Aufstellung eines Bebauungsplans im Jahre 1980 in der Fassung des § 5 BauNVO von 1977 maßgeblich, bei einem Bebauungsplanaus dem Jahre 1995 die Fassung des § 5 BauNVO von 1990. Davon unberührt bleibt die Möglichkeit, einen Bebauungsplan auf die aktuelle Fassung der Baunutzungsverordnung durch ein Bebauungsplan - Änderungsverfahren „umzustellen“. Ein Beispiel hierfür ist die Umstellung eines Bebauungsplans aus dem Jahr 1980 auf die seit 1987 geltende Fassung des § 11 Abs. 3 BauNVO über die (begrenzte) Zulässigkeit von großflächigen Einzelhandelsbetrieben in den Baugebieten. Söfker

BAUORDNUNGSRECHT Zum öffentlichen Baurecht gehören alle Rechtsvorschriften, die die Reichweite und Grenzen einer baulichen oder sonstigen Nutzung des Bodens, die Zulässigkeit von Vorhaben, die Errich-

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tung, bestimmungsgemäße Nutzung, Änderung, Nutzungsänderung sowie den Abbruch baulicher Anlagen sowie spezialgesetzliche Anforderungen an das Bauen stellen. Begrifflich wird unterschieden zwischen dem ▷Bauplanungsrecht, dem Bauordnungsrecht und dem Baunebenrecht. Die Gesetzgebungskompetenzen für das öffentliche Baurecht werden durch das Grundgesetz zwischen dem Bund und den Ländern aufgeteilt. Während das Bauplanungsrecht nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz unterliegt, gehört das Bauordnungsrecht nach Art. 70 Abs. 1 GG in die Gesetzgebungskompetenz der Länder (BVerfG 28.10.1975, 2 BvL 9/74; BVerfG 10.06.1954, 1 PBvV 2/52). Die wichtigste Rechtsquelle des Bauordnungsrechts sind die jeweiligen Landesbauordnungen. Sie basieren auf der jeweils aktuellen Fassung der Musterbauordnung – MBO (derzeit gilt die MBO in der Fassung von November 2002, zuletzt geändert durch Beschluss der Fachkommission Bauaufsicht vom Mai 2009). Da die MBO den einzelnen Ländern in gewissen Grenzen Umsetzungsspielräume lässt, weichen die einzelnen landesrechtlichen Regelungen z. T. voneinander ab (▷Bauaufsichtliche Verfahren). Alle Landesbauordnungen enthalten Ermächtigungsgrundlagen zum Erlass von Rechtsverordnungen, von denen weitgehend Gebrauch gemacht wurde. Hierzu gehören Rechtsverordnungen zur Konkretisierung verfahrensrechtlicher Anforderungen (z. B. Brandenburgische Bauvorlagenverordnung – BbgBauVorlV vom 28. Juli 2009) oder materiell-rechtlicher Anforderungen (z. B. Brandenburgische Verkaufsstätten-Bau-Verordnung in der Fassung vom 21.07.1998, zuletzt geändert durch Art. 1 der Verordnung vom 23.03.2005). Darüber hinaus sehen die Landesbauordnungen Ermächtigungsgrundlagen für den Erlass von örtlichen Bauvorschriften durch die Gemeinden vor. Das Bauordnungsrecht wird in das formelle und das materielle Bauordnungsrecht unterteilt. Formelles Bauordnungsrecht Die verfahrensrechtlichen Vorschriften der Landesbauordnungen – z. T. ergänzt durch die Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder – enthalten im Wesentlichen Regelungen über die Aufgaben und Befugnisse der Bauaufsichtsbehörden, das ▷bauaufsichtliche Verfahren sowie über die Pflichten der am Bau Beteiligten (insb. Bauherr, Nachbar, Entwurfsverfasser, Unternehmer und Bauleiter). Der Vollzug der Bauordnung sowie anderer öffentlich-rechtlicher Vorschriften für die Errich-

tung, Änderung, Nutzungsänderung und Beseitigung sowie die Nutzung und die Instandhaltung von Anlagen ist eine staatliche Aufgabe, für die i. d. R. die untere Bauaufsichtsbehörde zuständig ist (vgl. § 57 Abs. 1 Satz 2 MBO). Die Bauaufsichtsbehörden haben – soweit nicht andere Behörden zuständig sind – bei der Errichtung, Änderung, Nutzungsänderung und Beseitigung sowie bei der Nutzung und Instandhaltung von Anlage darüber zu wachen, dass die öffentlich-rechtlichen Vorschriften eingehalten werden (vgl. § 58 Abs. 2 Satz 1 MBO). Für die Wahrnehmung dieser Aufgaben stehen den Bauaufsichtsbehörden präventive und repressive Instrumente zur Verfügung. Vor Baubeginn verfügen die Bauaufsichtsbehörden mit dem Baugenehmigungsverfahren über ein präventives Kontrollinstrument. Im Zuge der Deregulierung des Bauordnungsrechts wurde der Dualismus von genehmigungspflichtigen und genehmigungsfreien Vorhaben aufgegeben und neue Verfahrensarten eingeführt. Alle Landesbauordnungen gehen im Grundsatz davon aus, dass die Errichtung, Änderung und Nutzungsänderung von baulichen Anlagen einer Baugenehmigung bedarf, soweit in anderen Vorschriften nichts anderes bestimmt ist (vgl. § 59 MBO). Zu beachten ist, dass die Genehmigungsfreiheit oder die Beschränkung der bauaufsichtlichen Prüfung nicht von der Pflicht zur Einhaltung der öffentlich-rechtlichen Vorschriften (vgl. § 59 Abs. 2 MBO) entbindet. Unterliegt das beantragte Vorhaben einem anderen Gestattungsverfahren (z. B. eine Werbeanlage bedarf einer Genehmigung nach Straßenverkehrsrecht), findet dieses Verfahren anstelle des Verfahrens nach der Bauordnung Anwendung (vgl. § 61 MBO). Bauvorhaben geringen Umfangs sind verfahrensfrei (vgl. § 61 MBO). Die Beseitigung baulicher Anlagen ist bis zu einer bestimmten Größenordnung verfahrensfrei, darüber hinausgehend anzeigepflichtig (vgl. § 61 Abs. 3 MBO). Des Weiteren gibt es die Genehmigungsfreistellung (vgl. § 62 MBO) (auch als Kenntnisgabe- oder Anzeigeverfahren bezeichnet). Darüber hinaus wird zwischen dem vereinfachten (vgl. § 63 MBO) und dem Baugenehmigungsverfahren (§ 64 MBO) unterschieden. In einigen Ländern kann der Bauherr den Verfahrenstyp wählen, in anderen Ländern muss der jeweilige Verfahrenstyp angewendet werden, sofern die gesetzlichen Voraussetzungen vorliegen. Die rechtliche Ausgestaltung des bauaufsichtlichen Verfahrens stellt sich in den einzelnen Ländern z. T. sehr differenziert dar. Soweit es nicht in der jeweiligen Landesbauordnung oder im einschlägigen Fachrecht geregelt

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ist, kommt der Baugenehmigung keine Konzentrationswirkung zu. Dies hat zur Folge, dass u. U. zusätzliche Genehmigungen eingeholt werden müssen. Auch die Geltungsdauer der Baugenehmigung weicht voneinander ab; sie reicht von drei bis sechs Jahren, wobei z. T. Verlängerungsmöglichkeiten bestehen oder begonnene Bauvorhaben innerhalb eines bestimmten Zeitraums beendet werden können. Neben der präventiven Kontrolle der Einhaltung öffentlich-rechtlicher Vorschriften durch das Baugenehmigungsverfahren stehen den Bauaufsichtsbehörden auch repressive Instrumente zur Verfügung. Hierbei handelt es sich zunächst einmal um ihnen zugewiesene Spezialermächtigungen (z. B. Einstellung von Arbeiten nach § 79 MBO oder Beseitigung von Anlagen, Nutzungsuntersagung nach § 80 MBO). Sind aber entsprechende Spezialermächtigungen in der jeweiligen Landesbauordnung aber nicht vorhanden, können die erforderlichen Maßnahmen auf die Generalermächtigung gestützt werden, die nach § 58 Abs. 2 Satz 2 MBO lautet: „Sie können in Wahrnehmung dieser Aufgaben die erforderlichen Maßnahmen treffen.“ In bestimmten Fällen sind Eingriffe auf die Ermächtigungsgrundlagen des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts zu stützen. Materielles Bauordnungsrecht Das Bauordnungsrecht ist in erster Linie Sicherheitsrecht. Demzufolge besteht das wesentliche Ziel in der Vermeidung von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei der Anordnung, Errichtung, Benutzung, Instandhaltung, Instandsetzung, Änderung, Nutzungsänderung oder dem Abbruch baulicher Anlagen. Über die reine Gefahrenabwehr hinaus haben die Landesbauordnungen die Einhaltung bestimmter Standards in sozialer (z. B. durch Mindestanforderungen an die Barrierefreiheit sowie an Aufenthaltsräume und Wohnungen), ökologischer (z.B. Begrünung und Bepflanzung nicht überbauter Grundstücksflächen) und gestalterischer Hinsicht (Verunstaltungsverbot) zum Ziel. Alle Landesbauordnungen enthalten eine bauordnungsrechtliche Generalklausel (vgl. § 3 Abs. 1 MBO), die auf die Abwehr der von einer baulichen Anlage potentiell ausgehenden Gefahren gerichtet ist. Schutzgüter sind die öffentliche Sicherheit oder die öffentliche Ordnung (nicht in allen Landesbauordnungen). Teilweise werden darüber hinausgehend weitere allgemeine Anforderungen an den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen sowie an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse

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gestellt. Die Generalklausel fungiert als Auffangtatbestand, d. h. sie wird als Rechtsgrundlage nur dann angewendet, wenn keine speziellere Regelung vorhanden ist. Die Generalklausel selbst enthält aber keine Ermächtigungsgrundlage für das Eingreifen der Bauaufsichtsbehörde. Wie bereits oben beschrieben, kann die Bauaufsichtsbehörde die erforderlichen Maßnahmen auf der Grundlage von Spezialermächtigungen oder der Generalermächtigung anordnen. Zur Konkretisierung der Ziele und der Generalklausel stellen die Landesbauordnungen sowie die auf der Grundlage der Landesbauordnungen erlassenen Rechtsverordnungen detaillierte Anforderungen an das Grundstück und seine Bebauung (z. B. ▷Erschließung, Abstandsflächen, Begrünung und Bepflanzung, die Errichtung von Kinderspielplätzen, Stellplätzen, Garagen und Fahrradabstellflächen), an die Bauausführung (z. B. Verwendung von und brandschutztechnische Anforderungen an Baustoffe und Bauteile sowie Rettungswege, Ausstattungsmerkmale von Aufenthaltsräumen und Wohnungen, Barrierefreiheit, Sonderbauten) oder die Gestaltung baulicher Anlagen (Verunstaltungsverbot). Für das Gemeindegebiet oder Teile davon können die Gemeinde örtliche Bauvorschriften als Festsetzungen eines Bebauungsplans oder als sonstige Satzung insbesondere zur positiven Gestaltungspflege (▷Gestaltungssatzung), zu Kinderspielplätzen sowie zu Stellplätzen, Garagen und Fahrradabstellflächen erlassen. Lau, Schäfer

BAUPLANUNGSRECHT Zum öffentlichen Baurecht gehören alle Rechtsvorschriften, die die Reichweite und Grenzen einer baulichen oder sonstigen Nutzung des Grund und Bodens die Zulässigkeit von Vorhaben, sei es die Errichtung, bestimmungsgemäße Nutzung, Änderung, Nutzungsänderung oder der Abbruch baulicher Anlagen sowie spezialgesetzliche Anforderungen an das Bauen stellen. Begrifflich wird unterschieden zwischen dem Bauplanungsrecht, dem ▷Bauordnungsrecht und dem Baunebenrecht. Die Gesetzgebungskompetenzen für das öffentliche Baurecht werden durch das Grundgesetz zwischen dem Bund und den Ländern aufgeteilt. Im Bereich des Städtebaurechts stützt sich die Kompetenz des Bundes auf die in Art. 74 Nr. 18 GG geregelte konkurrierende Gesetzgebung für

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den städtebaulichen Grundstücksverkehr und das Bodenrecht. Die Gesetzgebungskompetenzen im Bereich des Bodenrechts wurden durch ein Rechtsgutachten des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1954 geklärt. Danach gehören die Vorschriften zum Bodenrecht, die den Grund und Boden unmittelbar zum Gegenstand rechtlicher Ordnung haben und damit die rechtlichen Beziehungen des Menschen zum Grund und Boden regeln (BVerfG, 1 PBvV 2/52). Hieraus leitet sich die Kompetenz des Bundes für das Recht der städtebaulichen Planung, das Recht der Umlegung und Zusammenlegung von Grundstücken, das Recht der Bodenbewertung, das Erschließungsrecht ohne das Erschließungsbeitragsrecht und das Recht des Bodenverkehrs. ab Das Bauordnungsrecht liegt dagegen in der Gesetzgebungskompetenz der Länder. Die wichtigste Rechtsquelle des Bauplanungsrechts ist das Baugesetzbuch (BauGB), das das einheitliche Städtebaurecht der Bundesrepublik Deutschland enthält. Ergänzt wird das BauGB durch die aufgrund des BauGB erlassene Baunutzungsverordnung (BauNVO), die Planzeichenverordnung (PlanzV) und die Wertermittlungsverordnung (WertV). Allgemeines Städtebaurecht Das zentrale Instrument des Bauplanungsrechts ist die ▷Bauleitplanung. Sie gehört zu den Selbstverwaltungsaufgaben der Gemeinden. Das BauGB verpflichtet die Gemeinden, die Bauleitpläne in eigener Verantwortung aufzustellen, „sobald und soweit dies für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist“ (§ 1 Abs. 3 BauGB). Wann die Aufstellung eines Bauleitplans oder seine Änderung erforderlich ist, liegt weitgehend im planerischen Ermessen der Gemeinde. Ein Anspruch auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen besteht nicht und kann auch nicht durch Vertrag begründet werden (§ 1 Abs. 3 BauGB). Die ▷Bauleitplanung besteht aus zwei Planungsstufen: dem Flächennutzungsplan als vorbereitendem Bauleitplan und dem Bebauungsplan als verbindlichem Bauleitplan (§ 1 Abs. 2 BauGB). Der Flächennutzungsplan ist der übergeordnete Bauleitplan für das gesamte Gemeindegebiet. Er hat die Aufgabe, für das ganze Gemeindegebiet die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde in den Grundzügen darzustellen (§ 5 Abs. 1 BauGB). Als Inhalte des Flächennutzungsplans kommen in Betracht: Darstellungen (Abs. 2

und 2a), Kennzeichnungen (Abs. 3) sowie nachrichtliche Übernahmen und Vermerke (Abs. 4 und 4a). Ein sachlicher Teilflächennutzungsplan kann in den Fällen, in denen die Gemeinde Darstellungen des Flächennutzungsplans mit Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 zu treffen beabsichtigt, aufgestellt werden. Er bedarf grundsätzlich einer konkreten Umsetzung durch einen Bebauungsplan, weil er die Zulässigkeitskriterien für die in ihm dargestellte Bodennutzung nicht verbindlich regelt. Dies gilt allerdings nicht für die nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB privilegierten Vorhaben, die den Steuerungswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB und der damit einhergehenden Standortzuweisungen unterliegen. Entsprechend seiner vorbereitenden Funktion wird der Flächennutzungsplan – anders als der Bebauungsplan – auch nicht als Satzung und damit bindendes Ortsrecht erlassen. Er ist vielmehr als hoheitliche Maßnahme eigener Art anzusehen, der keine eigene Rechtsnormqualität zukommt und daher keine Bindungswirkungen nach außen aufweist. Dies gilt jedoch aufgrund der Steuerungswirkungen nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht mehr uneingeschränkt. Eine Bindungswirkung besteht gegenüber den nach § 4 oder § 13 beteiligten öffentlichen Planungsträgern nach § 7 BauGB, soweit sie diesem Plan nicht widersprochen haben. Der Bebauungsplan enthält die rechtsverbindlichen Festsetzungen für die städtebauliche Ordnung eines Gebiets (§ 8 Abs. 1 BauGB). Er wird als Satzung, d. h. als Ortsrecht mit unmittelbarer Außenwirkung für die überplanten Grundstücke beschlossen (§ 10 BauGB). Als Inhalte des Bebauungsplans kommen in Betracht: Festsetzungen (Abs. 1 bis 3 BauGB), Kennzeichnungen (Abs. 3 BauGB), nachrichtliche Übernahmen und Vermerke (Abs. 4 und 4a BauGB). Bebauungspläne sind aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln (§ 8 Abs. 2 BauGB). Das BauGB enthält die Grundsätze (§§ 1 und 1a BauGB) und das Bauleitplanverfahren für die Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen (§§ 2 bis 4b, 6, 10, 13, 13a, 204 und 205 BauGB). Es besteht eine Pflicht zur frühzeitigen Beteiligung und zur Beteiligung im Auslegungsverfahren der Öffentlichkeit sowie der Behörden und Träger öffentlicher Belange. Die Ergebnisse der ▷Umweltprüfung und der Bearbeitung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung (▷Eingriff und Ausgleich) sind in der ▷Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB zu berücksichtigen. Soweit durch einen Bauleitplan die Erhaltungsziele und Schutzzwecke der FFH- oder Vogelschutzgebiete erheblich beeinträchtigt werden können, ist eine

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Verträglichkeitsprüfung durchzuführen, die zu einer Unzulässigkeit des Plans führen kann. Erleichterungen von den Verfahrensanforderungen bestehen, sofern die Voraussetzungen für das vereinfachte oder beschleunigte Verfahren nach § 13 bzw. 13a BauGB vorliegen. Das BauGB enthält Vorschriften über die Voraussetzungen, unter denen Flächennutzungspläne, Bebauungspläne und sonstige städtebaurechtliche Satzungen wirksam sind (Planerhaltung). Zur Sicherung der Bauleitplanung stellt das BauGB den Gemeinden die Instrumente Veränderungssperre (§§ 14-18 BauGB) und Zurückstellung von Baugesuchen (§ 15 BauGB) zur Verfügung. Mit ihnen kann verhindert werden, dass in diesem Zeitraum Fakten geschaffen werden, die den Zielen des künftigen Plans entgegenstehen. In Gemeinden mit Fremdenverkehrsfunktion kann die Begründung oder Teilung von Wohnungs- und Teileigentum durch Bebauungsplan oder sonstige Satzung unter Genehmigungsvorbehalt gestellt werden, um eine städtebaulich nachteilige Zunahme von Zweitwohnungen zu verhindern (§ 22 BauGB). Die Gemeinden verfügen über ein allgemeines Vorkaufsrecht in den durch das Gesetz genannten Gebieten (§ 24 Nr. 1 bis 7 BauGB). Darüber hinaus kann die Gemeinde durch Satzung ein Vorkaufsrecht an unbebauten Grundstücken im Geltungsbereich eines Bebauungsplans oder in Gebieten, in denen sie städtebauliche Maßnahmen beabsichtigt, geltend machen (§ 25 BauGB). Die Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung von Bebauungsplänen kann zu Vermögensnachteilen betroffener Eigentümer führen. Deshalb regelt das BauGB in den §§ 39-44 das sog. Planungsschadensrecht. Dies sind der Ersatz des Vertrauensschadens (§ 39 BauGB), die Entschädigung in Geld oder die Übernahme (§ 40 BauGB), die Entschädigung bei Begründung von Geh-, Fahr- und Leitungsrechten und bei Bindungen für Bepflanzungen (§ 41 BauGB) und die Entschädigung bei Änderung oder Aufhebung einer zulässigen Nutzung (§ 42 BauGB). Das Enteignungsrecht (§§ 85-122 BauGB) beinhaltet Regelungen für die Fälle, in denen im Interesse des allgemeinen Wohls eine Enteignung erforderlich ist. Wenn ein bestimmter, im Baugesetzbuch definierter Zweck auf andere Weise nicht erreichbar ist, darf als letztes Mittel die Enteignung eingesetzt werden (§ 87 Abs. 1 BauGB); hauptsächlich geht es um die Beschaffung von Grundstücken, für die eine Gemeinbedarfsnutzung verbindlich festgesetzt ist. Für jede Enteignung ist eine Entschädigung zu leisten (vgl. §§ 93103 BauGB).

Zum Recht der Bodenordnung gehören die Umlegung (§§ 45-79 BauGB) und die vereinfachte Umlegung (§§ 80-84 BauGB). Die Umlegung und die vereinfachte Umlegung sind amtliche Verfahren, mit deren Hilfe ungünstige Grundstücksgrenzen so verändert werden, dass nach Lage, Form und Größe für die bauliche oder sonstige Nutzung zweckmäßig gestaltete Grundstücke entstehen. Die vereinfachte Umlegung kann auch der Beseitigung baurechtswidriger Zustände dienen. Bodenordnende Maßnahmen können sowohl im Geltungsbereich eines Bebauungsplans als auch im unbeplanten Innenbereich (▷Außenbereich/Innenbereich) durchgeführt werden. Die Umlegung ergreift ein ganzes Gebiet, während die vereinfachte Umlegung nur einzelne Grundstücke betrifft. Neben der amtlichen Umlegung erlangt auch die freiwillige Umlegung eine steigende Bedeutung. Die Vorschriften über die ▷Erschließung sind in den §§ 123 bis 135 BauGB geregelt. Ohne gesicherte Erschließung ist die bauliche Nutzung von Grundstücken unzulässig. Die Erschließung von Grundstücken umfasst ihren Anschluss an das öffentliche Straßennetz, an die Wasserver- und -entsorgung, an Energie- und ggf. auch Fernheizungsleitungen, ggf. die Errichtung von Grünanlagen innerhalb der Baugebiete und Immissionsschutzanlagen (§ 127 BauGB). Sie ist Aufgabe der Gemeinde. Die Gemeinde kann die Durchführung der Erschließung durch den Abschluss eines Erschließungsvertrags an einen Dritten übertragen (§ 124 BauGB). Der Dritte kann sich gegenüber der Gemeinde auch verpflichten, die Kosten der Erschließung ganz oder teilweise zu tragen (§ 124 Abs. 2 BauGB). Die Erhebung von Erschließungsbeiträgen vollzieht sich nach den §§ 127-135 BauGB, soweit nicht die Länder von ihrer Gesetzgebungskompetenz für das Erschließungsbeitragsrecht Gebrauch gemacht haben. Erschließungsanlagen in diesem Sinne sind die in § 127 Abs. 2 BauGB aufgeführten Anlagen. Die Gemeinde hat von den Grundstückseigentümern bis zu 90 Prozent des Herstellungsaufwands dieser Anlagen als Erschließungsbeiträge zu erheben. 10 Prozent des Herstellungsaufwands hat sie selbst zu tragen (vgl. § 129 Abs. 1 BauGB). Zentrale Vorschriften des BauGB sind auch die Vorschriften über die Zulässigkeit von Vorhaben. Mit ihnen wird geregelt, ob ein Vorhaben in planungsrechtlicher Hinsicht zulässig ist. Das BauGB unterscheidet bei der Zulässigkeit von Vorhaben folgende Fallgruppen. Die erste Fallgruppe betrifft Grundstücke, die im Geltungsbereich eines Bebauungsplans nach § 30 BauGB liegen. Hier werden drei Arten von Bebauungsplänen unterschie-

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den. Nach § 30 Abs. 1 BauGB liegt ein qualifizierter Bebauungsplan vor, wenn er mindestens Festsetzungen über die Art und das Maß der baulichen Nutzung, die überbaubaren Grundstücksflächen und die örtlichen Verkehrsflächen trifft. Ein Vorhaben ist planungsrechtlich zulässig, wenn es den Festsetzungen dieses Bebauungsplans nicht widerspricht und die Erschließung gesichert ist. Im Geltungsbereich eines einfachen Bebauungsplans, d. h. eines Bebauungsplans, der die zuvor genannten Mindestfestsetzungen nicht enthält, richtet sich die Zulässigkeit von Vorhaben im Übrigen nach § 34 BauGB oder § 35 BauGB (§ 30 Abs. 3 BauGB). Im Geltungsbereich eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans nach § 12 BauGB ist ein Vorhaben zulässig, wenn es dem Bebauungsplan nicht widerspricht und die Erschließung gesichert ist (§ 30 Abs. 2 BauGB). Als Untergruppen dieser Fallkonstellation kommen die Zulässigkeit von Vorhaben während der Planaufstellung (§ 33 BauGB) sowie die Erteilung von Ausnahmen und Befreiungen (§ 31 BauGB) in Betracht. Die zweite Fallgruppe betrifft Grundstücke, die innerhalb von im Zusammenhang bebauten Ortsteilen liegen (§ 34 BauGB). Das beabsichtigte Vorhaben muss sich nach Art und Maß der beabsichtigten Nutzung, nach Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügen. Den wichtigsten Maßstab der Zulässigkeit bildet damit die vorhandene Umgebung. Entspricht die Eigenart der näheren Umgebung einem Baugebietstyp nach der BauNVO, ist es nach der Art der baulichen Nutzung nur zulässig, wenn es nach der BauNVO in dem Baugebiet allgemein zulässig wäre oder ggf. erforderliche Ausnahmen und Befreiungen in entsprechender Anwendung des § 31 Abs. 1 und 2 BauGB erteilt werden (§ 34 Abs. 2 BauGB). Entspricht die Eigenart der näheren Umgebung keinem Baugebietstyp nach der BauNVO, wird die Art der baulichen Nutzung wie auch das Maß der baulichen Nutzung, die Bauweise und die Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, nach der Einfügungsklausel des § 34 Abs. 1 BauGB geprüft. Vom Erfordernis des Einfügens kann bei Vorliegen der in § 34 Abs. 3a BauGB geregelten Voraussetzungen abgewichen werden. Von Vorhaben im Innenbereich dürfen keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche ausgehen (vgl. § 34 Abs. 3 BauGB). Darüber hinaus muss die Erschließung gesichert sein, die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse müssen gewahrt bleiben und das Ortsbild darf nicht beeinträchtigt werden (vgl. § 34 Abs. 1 BauGB).

Die dritte Fallgruppe betrifft den Vorhaben im Außenbereich (▷Außenbereich/Innenbereich) (§ 35 BauGB). Wenngleich der Außenbereich im Grundsatz von einer Bebauung freigehalten werden soll, werden in § 35 Abs. 1, 2, 4 BauGB sog. privilegierte, begünstigte und nicht privilegierte (sonstige) Vorhaben geregelt, die unter bestimmten Voraussetzungen zulässig sind.

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Besonderes Städtebaurecht Die Erhaltung und Erneuerung von Städten und Dörfern ist eine zentrale Aufgabe des Städtebau(recht)s. Die Vorschriften zur Stadterhaltung und Stadterneuerung sind aus dem ehemaligen Städtebauförderungsgesetz (StBauFG) hervorgegangen und weiterentwickelt worden. Die Gemeinde kann bei Vorliegen der in § 136 BauGB geregelten Voraussetzungen, zu denen insbesondere das Vorliegen städtebaulicher Missstände in einem Gebiet in Form von Substanz- und/oder Funktionsschwächen gehört, die Durchführung einer ▷städtebaulichen Sanierungsmaßnahme durch Satzung beschließen. In der Satzung hat sie die voraussichtliche Dauer der Sanierung sowie die Wahl des Sanierungsverfahrens in Form des klassischen oder vereinfachten Verfahrens zu bestimmen. Die Wahl des Verfahrens ist abhängig davon, ob es bei der Durchführung der Sanierung eines besonderen sanierungsrechtlichen Instrumentariums bedarf. Soweit nicht im vereinfachten Verfahren ganz oder teilweise ausgeschlossen, besteht im Sanierungsgebiet ein zusätzlicher Genehmigungsvorbehalt für die in § 144 BauGB aufgeführten Vorhaben und Rechtsvorgänge. Die Genehmigung darf nach § 145 Abs. 2 BauGB nur versagt werden, wenn das Vorhaben oder Rechtsvorgang die Durchführung der Sanierung unmöglich machen oder wesentlich erschweren oder den Zielen und Zwecken der Sanierung zuwiderlaufen würde. Neben diesen Genehmigungsvorbehalten sind im klassischen Verfahren die besonderen sanierungsrechtlichen Vorschriften von Bedeutung, zu den insbesondere die Preisprüfung (§ 153 Abs. 2 BauGB) und die Erhebung von Ausgleichsbeträgen (§ 154 BauGB) gehören. Zur zügigen Neuentwicklung und Neuordnung von Ortsteilen und anderen Teilen des Gemeindegebiets mit einer besonderen Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Gemeinde oder entsprechend der angestrebten Entwicklung des Landesgebiets oder der Region kann unter bestimmten Voraussetzungen das Instrument der ▷städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme (§§ 165ff BauGB) eingesetzt werden.

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Entwicklungsbereiche können nicht nur für Maßnahmen im Außenbereich, sondern auch für Innenentwicklungen in zusammenhängend bebauten Gebieten in Betracht kommen. Der Sache nach kann es sich dabei um Wohnstätten, Arbeitsstätten, Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen, sowohl in eher monofunktionalen als auch in typischen gemischten Strukturen handeln. Strukturveränderungen vor allem in Demografie und Wirtschaft und damit einhergehende Auswirkungen auf die städtebauliche Entwicklung machen seit Ende der 1990er Jahre zunächst in den neuen Bundesländern, zunehmend bundesweit die Durchführung von Stadtumbaumaßnahmen (▷Stadtumbau) erforderlich. Stadtumbaumaßnahmen sind Maßnahmen, durch die in von erheblichen Funktionsverlusten betroffenen Gebieten Anpassungen zur Herstellung nachhaltiger städtebaulicher Strukturen vorgenommen werden (§ 171a Abs. 2 BauGB). Das Stadtumbaugebiet wird durch einen Beschluss der Gemeinde auf der Grundlage eines städtebaulichen Entwicklungskonzepts, das die Ziele und Maßnahmen des Stadtumbaus darzulegen hat, beschlossen (vgl. § 171b BauGB). Zur Umsetzung von Stadtumbaumaßnahmen können Stadtumbauverträge abgeschlossen werden (vgl. § 171c BauGB). Zur Sicherung von Stadtumbaumaßnahmen kann die Gemeinde durch eine Satzung eine Genehmigungspflicht für Vorhaben und Maßnahmen im Sinne des § 14 Abs. 1 BauGB einführen (vgl. § 171d BauGB). Alternativ oder ergänzend zu den Regelungen der §§ 171a-d BauGB können auch die Vorschriften des allgemeinen und besonderen Städtebaurechts eingesetzt werden. Als Reaktion auf sich verschärfende soziale, wirtschaftliche und städtebauliche Probleme in Städten, Orts- und Stadtteilen wurde 1999 das BundLänder-Programm ▷Soziale Stadt eingeführt. Städtebauliche Maßnahmen der Sozialen Stadt sind Maßnahmen zur Stabilisierung und Aufwertung von durch soziale Missstände benachteiligten Ortsteilen oder anderen Teilen des Gemeindegebiets, in denen ein besonderer Entwicklungsbedarf besteht (§ 171e Abs. 2 Satz 1 BauGB). Die Maßnahmen der Sozialen Stadt können instrumentell durch die Regelungen zur Sozialen Stadt in § 171e BauGB sowie ergänzend oder anstelle dessen durch das allgemeine und besondere Städtebaurecht umgesetzt werden. Das Gebiet wird durch Beschluss der Gemeinde festgelegt (§ 171e Abs. 3 BauGB). Die Grundlage dafür bildet ein unter Beteiligung der Betroffenen und öffentlichen Auftraggeber aufzustellendes städtebauliches Entwicklungskonzept, in dem die Ziele und Maßnahmen, insbesondere

zur Verbesserung der Wohn- und Arbeitsverhältnisse sowie der Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bevölkerungsstrukturen, darzulegen sind (vgl. § 171e Abs. 4 BauGB). Das in vielen Städten auf Grundlage des § 171e Abs. 5 Satz 3 BauGB eingesetzte Quartiersmanagement hat sich bislang bei der Umsetzung von Maßnahmen zur Sozialen Stadt als Schlüsselinstrument erwiesen. Für die Umsetzung von Maßnahmen der Stadterneuerung ist die ▷Städtebauförderung von erheblicher Bedeutung. Viele Eigentümer wären ohne finanzielle Unterstützung insbesondere im Hinblick auf die unrentierlichen Kosten nicht in der Lage, erforderliche Maßnahmen der Stadterneuerung durchzuführen. Das Städtebauförderungsrecht findet sowohl bei städtebaulichen Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen als auch bei Stadtumbaumaßnahmen und Maßnahmen zur Sozialen Stadt Anwendung. Zur Erhaltung baulicher Anlagen und der Eigenart von Gebieten kann eine ▷Erhaltungssatzung (§§ 172-174 BauGB) erlassen werden. Die Gemeinde kann durch Satzung Gebiete zur Erhaltung der städtebaulichen Eigenart des Gebiets auf Grund seiner städtebaulichen Gestalt (§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1; Erhaltungssatzung im engeren Sinne), zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung (§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2; Milieuschutzsatzung) oder bei städtebaulichen Umstrukturierungen (§ 172 Abs. 1 Satz1 Nr. 3; Umstrukturierungssatzung) bezeichnen. Im Geltungsbereich dieser Satzungen besteht ein zusätzlicher Genehmigungsvorbehalt für den Rückbau, die Änderung oder Nutzungsänderung, in den Fällen des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 auch die Errichtung baulicher Anlagen. Zur Verwirklichung der städtebaulichen Ordnung und Entwicklung sieht das BauGB in den §§ 175-179 städtebauliche Gebote vor. Mit den – in der Praxis allerdings selten eingesetzten – städtebaulichen Geboten können Grundstückseigentümer verpflichtet werden zur Bebauung des Grundstücks bzw. zur Anpassung einer baulichen Anlage an die Festsetzungen des Bebauungsplans, zur Modernisierung oder Instandsetzung einer baulichen Anlage, zur Bepflanzung des Grundstücks, zur Duldung des Rückbaus baulicher Anlagen bzw. der Entsiegelung nicht mehr genutzter Flächen. Sonstige Vorschriften Die Anwendung des Instrumentariums des BauGB erfordert in vielen Fällen die Ermittlung von Grundstückswerten (▷Wertermittlung). Dies betrifft z. B. die Entschädigung des Grundstückseigentümers

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im Rahmen des Planungsschadensrechts oder die Anwendung der Verteilungsregelungen im Rahmen der Umlegung. Die Rechtsgrundlagen für die Wertermittlung sind das BauGB und die aufgrund des BauGB erlassene Wertermittlungsverordnung (WertV), die in Kürze durch die Immobilienwertermittlungsverordnung (ImmoWertV) abgelöst werden soll. Ergänzt werden sie durch die Wertermittlungs-Richtlinien in der Fassung vom 10.06.2006, Berichtigung vom 1.07.2006, die allerdings keine Rechtsnormqualität besitzen. Zentraler Begriff in der Wertermittlung ist der Verkehrswert. Der Verkehrswert (Marktwert) wird durch den Preis bestimmt, der in dem Zeitpunkt, auf den sich die Ermittlung bezieht, im gewöhnlichen Geschäftsverkehr nach den rechtlichen Gegebenheiten und tatsächlichen Eigenschaften, der sonstigen Beschaffenheit und der Lage des Grundstücks oder des sonstigen Gegenstands der Wertermittlung ohne Rücksicht auf ungewöhnliche oder persönliche Verhältnisse zu erzielen wäre (§ 194 BauGB). Zur Sicherstellung der Transparenz des Grundstücksmarkts und der Bereitstellung der für die Wertermittlung erforderlichen Datengrundlagen wurden flächendeckend Gutachterausschüsse eingerichtet, deren Rechtsstellung, Zusammensetzung und Aufgaben sich aus §§ 192ff BauGB ergeben. Die WertV regelt die allgemeinen Grundsätze des Vergleichswert-, des Ertragswert- und des Sachwertverfahrens. Diese Verfahren sind im Einzelnen unterschiedlich ausgestaltet. Die Wahl des Wertermittlungsverfahrens ist in Abhängigkeit vom Gegenstand der Wertermittlung unter Berücksichtigung der im gewöhnlichen Geschäftsverkehr bestehenden Gepflogenheiten und den sonstigen Umständen des Einzelfalls zu treffen. Durch die Regelung der vorgenannten Verfahren in der WertV wird die Anwendung anderer, nicht in der WertV geregelter Verfahren nicht ausgeschlossen, soweit sie im Ergebnis zu einem sachgerechten Verkehrswert führen können. Lau, Schäfer

BAUWIRTSCHAFT UND BAUBETRIEB Definitionen und Abgrenzungen Als Bauwirtschaft – umgangssprachlich teilweise auch Baugewerbe genannt – wird der Wirt-

schaftszweig bezeichnet, in dem Planungs- und Ausführungsleistungen erbracht werden, die für die Errichtung, Erhaltung und Nutzung baulicher Anlagen erforderlich sind. Die Bauwirtschaft prägt durch die Langlebigkeit ihrer Produkte nicht nur die Umwelt, sondern sie erfüllt auch das Grundbedürfnis des Wohnens und schafft mit infrastrukturellen Anlagen die Basis für Produktion und Dienstleistung. Der Bauwirtschaft kommt damit eine bedeutende Rolle für die Gesamtwirtschaft (▷Immobilienwirtschaft) zu. In der Wirtschaftsstatistik wurden bis 1993 die Bereiche Bauhauptgewerbe, Baunebengewerbe und Bauhilfsgewerbe unterschieden. Diese Begriffe tauchen zwar immer noch in Veröffentlichungen auf, die Bauwirtschaft wird aber nach der EUeinheitlichen Systematik von Wirtschaftszweigen nunmehr folgendermaßen unterteilt:  Vorbereitende Baustellenarbeiten,  Hoch- und Tiefbau,  Bauinstallation,  Sonstige Baugewerbe,  Vermietung von Baumaschinen.

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Die volkswirtschaftliche Bedeutung der Bauwirtschaft lässt sich u. a. daran ablesen, dass das gesamte produzierende Gewerbe im Jahr 2006 einen Anteil von ca. 27 Prozent am Bruttoinlandsprodukt hatte. Hierzu steuerte die Bauwirtschaft etwa 15 Prozent oder nominal fast 78 Mrd. Euro bei. Allerdings schwanken die Anteile in Abhängigkeit von der konjunkturellen Entwicklung. Insbesondere der ab 1995 einsetzende Investitionsrückgang hat die Bauwirtschaft in starkem Umfang beeinflusst. So hat sich die Anzahl der in der Bauwirtschaft Beschäftigten zwischen 1995 und 2006 nahezu halbiert. Für den Begriff „Baubetrieb“ existieren zwei unterschiedliche Definitionen. Einerseits wird hierunter die abgekürzte Bezeichnung für die Baubetriebslehre verstanden, nämlich der branchenspezifische Zweig der Industriebetriebslehre, der sich mit allen baubetriebswirtschaftlichen Methoden und Problemstellungen in der Bandbreite zwischen Unternehmensführung und Bauausführung beschäftigt und somit auch die interdisziplinären Schnittstellen von Technik, Wirtschaft und Recht umfasst. Andererseits wird „Baubetrieb“ definiert als „Zusammenfassung aller Produktionsfaktoren (menschliche Arbeit, Maschinen, Werkstoffe, Disposition) zur Erstellung von Bauwerken. Der Baubetrieb ist eine örtlich, technisch, und organisatorisch selbstständige Einheit. In der Wirtschaftsstatistik ist jede Niederlassung eines Bauunternehmens und jede Baustelle einer Arbeitsgemeinschaft

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ein Betrieb, so dass es mehr Baubetriebe als Bauunternehmen gibt.“ (Olshausen 1997:68) Die in Baubetrieben betriebswirtschaftlich und technisch-ökonomisch zu bewertenden Aufgaben sind Gegenstand der „Baubetriebslehre“. Hierzu gehören die Verfahren zur Planung, Steuerung und Optimierung der technologischen und wirtschaftlichen Prozesse in der Bauwirtschaft. Sie lassen sich in folgende Teilgebiete untergliedern:  Baubetriebstechnik,  Baubetriebswirtschaft,  Baubetriebsführung,  Baubetriebsorganisation und  Baurecht/Vertragswesen Obwohl es sich dabei nicht um genormte Begriffe handelt, können die wesentlichen Handlungsbereiche auf diese Weise grundsätzlich gegeneinander abgegrenzt werden.

unternehmen sowie die Baustoff- und Zulieferindustrie als Anbieter gebildet (siehe Abbildung). Der Begriff „Auftraggeber“ wird dabei im Sinne des „Bestellers“ nach BGB verwendet. Der Begriff „Bauherr“ wird dagegen noch im öffentlichen Baurecht, beispielsweise in den Landesbauordnungen, verwendet. Als „Investor“ wird der Auftraggeber, Besteller oder Bauherr im betriebswirtschaftlichen Sinne bezeichnet. Die planenden und beratenden Architektur- und Ingenieurbüros stellen zwar rechtlich gesehen sog. „Erfüllungsgehilfen“ dar, sind aber in der Marktstruktur ebenfalls Anbieter, nämlich Anbieter von Dienstleistungen. Die Nachfrageseite wird im Wesentlichen von öffentlichen und privaten Auftraggebern geprägt, die Anbieterseite ist dagegen aufgrund der weitgehend arbeitsteiligen, spezialisierten Leistungserbringung sehr viel heterogener strukturiert. Prozessstrukturen

Marktstrukturen Der Baumarkt ist als Markt für Investitionsgüter im Gegensatz zum Markt für Konsumgüter fast ausschließlich ein Nachfragemarkt, in dem auf Bestellung produziert wird. Hiervon ausgenommen ist ein relativ geringer Anteil der Vorratsproduktion im Wohnungsbau. Der Baumarkt wird einerseits durch die Auftraggeber als Nachfrager und anderseits durch die Handwerksbetriebe, die Bau-

Struktur des Baumarktes (Berner/Kochendörfer/Schach 2007:19)

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Die Produktion von Gütern in der stationären Industrie ist dadurch gekennzeichnet, dass die Zuständigkeit für die Produktphasen Planung, Konstruktion und Fertigung in den meisten Fällen in einer Hand, nämlich beim Produzenten liegt (siehe Abbildung). Die Produktphasen laufen dort i. d. R. nach einem „Normalablauf “ ab. Dies bedeutet, dass die Reihenfolge stufenweise und chronologisch geordnet ist.

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Außerdem werden zumeist eindeutige Zwischenstadien, beispielsweise für Prototypen und Erprobungsphasen, vor dem Eintritt in die Serienproduktion eingefügt. Werden Produktphasen zu sehr gekürzt oder wird die Produktion ohne ausreichenden Vorlauf für die Erprobung aufgenommen, müssen Konstruktionsfehler nach Produktionsbeginn behoben werden und bereits ausgelieferte Produkte ggf. in aufwendigen Rückrufaktionen nachgebessert werden. Bauprojekte sind, im Gegensatz zur Produktorientierung in der stationären Industrie, durch einen prozessorientierten Markt gekennzeichnet, in dem von der Projektidee bis zum Nutzungsbeginn im Wesentlichen die folgenden Projektbeteiligten mitwirken (siehe Abbildung):  Auftraggeber (Besteller, Bauherr),  Planer und Berater (Architekten und Fachingenieure),  Ausführungsfirmen (Bauunternehmen, Handwerksbetriebe, Lieferanten),  Behörden (Zulassungs-, Aufsichts- und Genehmigungsstellen),  Nutzer (Bauherr, Käufer, Mieter).

Finanzierungszwängen und zur Verkürzung der Gesamtdauer. Man spricht hierbei auch von der „baubegleitenden Planung“ oder – im englischen Sprachraum – vom „fast track“. Aus dem Parallelablauf entstehen häufig u. a. folgende Problembereiche mit teilweise komplexen Zielkonflikten zwischen den Projektbeteiligten:  kurze Planvorlaufzeiten für Konstruktion und Fertigung  hohe Störanfälligkeit im Planungs- und Bauablauf,  großer Informationsfluss auf Baustellen,  häufige Auseinandersetzungen über Termine und Preise.

Die ausführende Wirtschaft wird meistens erst dann hinzugezogen, wenn die Planung sehr weit gediehen ist und die Bauleistungen über sog. Ausschreibungen dem Preiswettbewerb zugeführt werden. Während bei Produzenten der stationären Industrie meistens Planung, Konstruktion und Fertigung in einer Hand liegen, ist bei Bauprojekten i. d. R. eine wechselnde Zuständigkeit für Planung, Konstruktion und Fertigung gegeben (zu anderen Abwicklungsmodellen vgl. ▷Projektmanagement und ▷Public Private Partnership). Ein weiterer Unterschied zwischen der stationären Industrie und der Bauproduktion besteht darin, dass der industrieübliche „Normalablauf “ im Bauwesen durch den sog. „Parallelablauf “ (siehe Abbildung) ersetzt wird – dies meist aus

Den Rationalisierungsbestrebungen der Fertigung stehen oft die Ansprüche der Planung entgegen. Außerdem führt die zeitliche Überlagerung von Planung, Konstruktion und Fertigung dann zu Zwangspunkten, wenn Aufgabenstellungen der Vorstufen nicht exakt oder vollständig genug abgearbeitet worden sind und damit den Folgeprozess negativ beeinflussen. In diesem Zusammenhang muss auch gesehen werden, dass die ausführenden Firmen im Baubereich individuell gefertigte Projekte zu einem vorher festgelegten Preis herstellen, die der Auftraggeber darüber hinaus noch bis zum Zeitpunkt der Fertigstellung ändern kann. Trotz dieser komplexen Abhängigkeiten besteht die grundsätzliche Aufgabenstellung darin, ein Bauwerk mit der gewünschten Gestaltung und Funktionalität (Qualität), im vorgesehenen Budgetrahmen und (Kosten) und im geplanten Zeitrahmen (Termine) auszuführen, wobei Wirtschaftlichkeitsberechnungen sowohl die Investitions- als auch die später entstehenden Betriebsund Nutzungskosten zu berücksichtigen haben (weiterführende Erläuterungen ▷Facility Management, ▷Nachhaltige Stadtentwicklung und ▷Projektmanagement).

Güterherstellung in der stationären Industrie (Berner/Kochendörfer/Schach 2007:45)

Planung und Produktion bei Bauwerken (Berner/Kochendörfer/ Schach 2007:46)

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Strukturen für Normalablauf und Parallelablauf (Berner/Kochendörfer/Schach 2007: 47)

Leistungsstrukturen Die Vergabe und Ausführung von Bauleistungen ist traditionell geprägt von Leistungs- und Vertragsstrukturen, die sich an den sog. Gewerken orientieren und nach Fachlosen gegliedert sind. So kann die Fachkompetenz der spezialisierten Anbieter optimal genutzt werden und die Auftraggeber haben den Vorteil umfassender Steuerungsmöglichkeiten. Nachteilig kann sich jedoch die Vielzahl der notwendigen Verträge und der damit verbundenen Schnittstellen auswirken. Zumindest große und mittelständische Bauunternehmen haben in den letzten 30 bis 40 Jahren auf geänderte Marktanforderungen dadurch reagiert, dass sie sich zunehmend zu Anbietern schlüsselfertiger Leistungen gewandelt haben und den Kunden die „Leistung aus einer Hand“ offerieren. Übernimmt ein Unternehmen sämtliche Bauleistungen und führt hiervon einen Teil selbst aus, so spricht man i. Allg. von einem Generalunternehmer. Führt der Auftragnehmer selbst keine gewerblichen Leistungen aus, übernimmt aber die gesamte Ausführung, so wird dieser i. Allg. als Generalübernehmer bezeichnet und übernimmt dabei auch die Gesamtkoordination der Baumaßnahme. Werden von einem Auftragnehmer weitere Leistungen übernommen, die über die eigentliche Bauausführung hinausgehen, beispielsweise Planungsleistungen, so spricht man i. Allg. von einem Totalunternehmer oder Totalübernehmer. Damit

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wird einerseits die größtmögliche Reduktion der Schnittstellen zwischen Auftraggeber und Auftragnehmer erreicht, andererseits aber vom Auftraggeber eine vergleichsweise frühzeitige Festlegung der Anforderungen an das Bauwerk (gestalterisch, funktional, qualitativ, technisch) verlangt. Die Projektabwicklung im sog. Bauteam ist v. a. in den Niederlanden und in den skandinavischen Ländern verbreitet. Auf der Grundlage eines vom Auftraggeber oder seines Planers erstellten Planungskonzeptes mit Qualitätsanforderungen erarbeiten zunächst ein oder mehrere Wettbewerber konkrete Vorschläge mit dem Ziel, die vom Auftraggeber gestellten Anforderungen einschließlich der Zielkosten optimal zu erfüllen. Ausgehend von diesen Vorschlägen wählt der Auftraggeber daraufhin das erfolgreiche Bauteam aus und setzt gemeinsam mit diesem weitere Optimierungsvorschläge um. Die Planer und Ausführungsfirmen werden dadurch bereits in einer sehr frühen Projektphase ausgewählt. Die Projektabwicklung mit Vertragsformen des „Construction Management“ basiert auf einer Organisationsform, die ursprünglich von den USA ausging und in den letzten 30 Jahren zunehmend Verbreitung gefunden hat. Der Construction Manager nimmt hierbei – quasi als Projektmanager – die zentrale Stelle in der Projektorganisation ein, was die Bezeichnung dieser Vertragsform erklärt. Grundsätzlich unterscheidet man als alternative Abwicklungsformen das Construction Manage-

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ment mit Ingenieurvertrag und das Construction Management mit Bauvertrag. Die beiden Modelle unterscheiden sich in der vertraglichen Übernahme von Risiken für die Einhaltung von Kostenund Terminzielen. Construction ManagementLeistungen werden sowohl von Baufirmen als auch von Planungs- und Ingenieurgesellschaften angeboten. Eine weitere Vertragsform stellt der GMP-Vertrag dar (Garantierter Maximal-Preis). Dieses Verfahren zielt darauf ab, eine Kooperationsform für Auftraggeber und Auftragnehmer zu finden, bei der beide Seiten von Optimierungen profitieren, die nach Vertragsabschluss vorgenommen werden. Hierzu schreibt der Auftraggeber die Leistungen i. d. R. funktional auf der Grundlage einer abgeschlossenen Vorplanung aus und schließt dann einen Pauschalvertrag mit verbindlicher Preisobergrenze ab. Der typische GMP-Vertrag enthält Regelungen für spätere Leistungs- und Preisänderungen, die auf Vergaben an Nachunternehmer sowie auf Änderungsvorschläge beider Vertragspartner zurückgehen können und von denen beide Seiten nach festgelegten Anteilen profitieren. Mit den sog. PPP-Modellen hat das Leistungsspektrum von Bauunternehmen eine lebenszyklusorientierte Erweiterung erfahren. In den unterschiedlichsten Ausprägungen von PPP-Verträgen zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft werden i. A. nicht nur Planungs- und Bauleistungen an das Bauunternehmen vergeben, sondern der Leistungsumfang wird auf die Wertschöpfungskette Planen-Bauen-Finanzieren-Betreiben ausgedehnt. Kochendörfer

Literatur Berner, F.; Kochendörfer, B.; Schach, R. (2007): Grundlagen der Baubetriebslehre 1. Wiesbaden Olshausen, H.-G. (1997): VDI-Lexikon Bauingenieurwesen. Berlin

BENCHMARKING IN DER IMMOBILIENWIRTSCHAFT UND STADTENTWICKLUNG Begriffsdefinition und Methodik Benchmarking ist ein systematischer Prozess des Strebens einer Organisation nach Verbesserung ihrer Leistungen. Wettbewerbsvorteile sollen durch Orientierung an den jeweiligen Bestleis-

tungen in der Branche, im Tätigkeitsfeld oder an sonstigen Referenzleistungen erreicht werden (vgl. Sabisch/Tintelnot 1997:12). Als Methode ist Benchmarking ein fach- und branchenübergreifendes Managementinstrument und wurde in den späten 1980er Jahren maßgeblich von Robert Camp im XEROX-Konzern entwickelt. Es basiert auf dem archetypischen Urprinzip des Lernens und Messens an Meistern und Vorbildern, das in den Künsten, in der Architektur und im Handwerk schon immer im Zentrum von Qualitätswahrung und Innovation steht. Robert Camp hat dieses Prinzip unter betriebswirtschaftlichen Kriterien systematisiert und in der Praxis erprobt. Für das Verständnis der erst in Ansätzen vollzogenen Integration des Benchmarkings in die Stadtentwicklung, die Immobilien- und die Bauwirtschaft ist es sinnvoll, eine Unterscheidung nach den durch Benchmarking zu verbessernden Leistungsbereichen zu treffen:  Produkt- oder Objekt-Benchmarking für Immobilien, Quartiere und Städte aufgrund von Kennzahlen und Qualitätsstandards,  Prozess-Benchmarking für Baulandentwicklung, Finanzierung, Marketing und Bauprozesse aufgrund von Kennzahlen und Ablauforganisationen,  Strategie-Benchmarking für Entwicklungsmaßnahmen aufgrund von Vorgehensweisen,  generisches Benchmarking zur Entwicklung von Innovationen durch Ableitung und Übertragung von Erfolgsprinzipien.

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Die methodische Grundstruktur eines Benchmarking-Prozesses bildet ein standardisierter Ablauf in fünf Schritten: 1) Zielsetzung für den Benchmarking-Prozess, 2) Analyse des Gegenstandes für das Benchmarking, 3) Vergleich mit der Bestlösung, 4) Maßnahmen zur Zielerreichung, 5) Umsetzung der Maßnahmen. Zentrale Grundlage für die Durchführung des Vergleichs von Projekten, Prozessen oder Strategien ist die Beschaffung der erforderlichen Informationen über die jeweiligen Bestlösungen (Best Practice). Diese Grundlagenerstellung kann durch systematische organisationsinterne Datenerfassung von Projekten erfolgen, aber auch durch Bezug der Daten von Drittanbietern oder in Durchführung von Benchmarking-Projekten gemeinsam mit anderen Unternehmen. Letztere sind vergleichsweise aufwendig, ermöglichen aber am ehesten größere Entwicklungssprünge. Für die

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Durchführung sind ein neutraler Moderator sowie Vereinbarungen erforderlich, die das notwendige Vertrauen schaffen, sensible Informationen auszutauschen. Benchmarking unterscheidet sich von Methoden des Ratings, des Wettbewerbsvergleichs und des Kennzahlenvergleichs insofern, als dass es immer den Gesamtprozess in den Fokus nimmt und nicht nur den Vergleich von Ergebnissen beinhaltet. Es zielt nicht auf die Kopie einer Bestlösung ab, sondern versucht aus dieser zu lernen, um die eigene Leistung zu verbessern. Neben dem Finden und Bewerten von vergleichbaren Bestlösungen gehört das Überzeugen von Partnern zur Kooperation zu den wesentlichen Herausforderungen beim Benchmarking, da systematisches Benchmarking mit Kooperationspartnern eine bessere Informationsqualität erschließt. Dimensionen des Benchmarkings Für die Immobilien- und Bauwirtschaft sowie für die Stadtentwicklung sind basierend auf den speziellen Anforderungen von Lebenszyklusphasen von Gebäuden und Quartieren zwei Anwendungsfelder zu unterscheiden. Innerhalb dieser Anwendungsfelder kann Benchmarking jeweils auf die vorgenannten Leistungsbereiche bezogen werden. 1) Immobilien-Benchmarking bezieht sich auf die Verbesserung eines Immobilienbestandes im Maßstab der Einzelimmobilie, des Quartiers oder eines Immobilienportfolios. Es ist vorwiegend objektorientiert, z. B. in der Optimierung von Betriebskosten, kann aber auch auf Prozesse, z. B. im ▷Facility Management und Asset Management, angewendet werden. Die Anwendung erfolgt also im Rahmen der Nutzungsphase des Lebenszyklus einer Immobilie (▷Lebenszyklus von Immobilien). Diese Form des Benchmarkings hat sich in den vergangenen Jahren zunehmend zur Optimierung von Beständen etabliert, sie hat aber noch erheblichen Forschungs- und Standardisierungsbedarf (Reisbeck/Schöne 2006). 2) Integriertes Benchmarking bezeichnet die Verknüpfung von Benchmarking mit unterschiedlichen Teilprozessen in Entwicklungsprojekten, z. B. in der (konsensualen) Programmstellung, in der Kalkulation von Kosten und Erlösen und im Controlling. Je nach Art des Projektes und der Projektphase gibt es vielfältige Anwendungsmöglichkeiten in den Bereichen von ▷Machbarkeitsstudien, Planungen und Bauabläufen. Ein wesentliches Grundprinzip ist hier

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das „Lernen von Projekten für Projekte“, das für die Simulation von Projektergebnissen anhand der Erfahrungen von abgeschlossenen Projekten steht. In der Automobilindustrie wird dieses Verfahren als „Frontloading“ eingesetzt, d. h. die virtuelle Simulation des Projektergebnisses zu Projektbeginn dient als Anleitung für richtungsweisende Entscheidungen. In Entwicklungsprojekten als „Planung der Planung“ bezeichnet, strebt dieses Verfahren an, bereits in der Ideenphase interdisziplinäre und realisierbare Lösungen zu durchdenken, die die Belange der relevanten Interessenvertreter berücksichtigen. Dabei verfolgt insbesondere das Benchmarking der Prozesse der Realisierungsphase das Ziel, sicherzustellen, dass eine angestrebte Lösung auch erreicht wird (Kyrein 2000). Diese Kombination von Produkt- und ProzessBenchmarking kann als Projekt-Benchmarking definiert werden (Bormann 2007). Durch die Verbindung des integrierten Benchmarkings mit dem Immobilien-Benchmarking können frühzeitig wichtige Entscheidungskriterien aus der Nutzungsphase in die Entwicklungs- und Planungsphasen einbezogen werden. Insbesondere für den Anwender einer solchen kombinierten Methode stellen sich zentrale Fragen nach Möglichkeiten der Datenerhebung in der erforderlichen Zeit, zu vertretbaren Kosten und in ausreichender Qualität. Es fehlt hier noch an einer systematischen Erhebung und Bereitstellung, z. B. durch eine entsprechende Institution bzw. einen entsprechenden Dienstanbieter. Bedeutung und kritische Würdigung des Benchmarkings Benchmarking kann i. Allg. als etablierte und fachübergreifende Methode verstanden werden, die in unterschiedlichen Branchen seit etwa zwanzig Jahren zur Anwendung kommt. Institutionen wie das Informationszentrum Benchmarking am Fraunhofer IPK (Institut für Produktionsanlagen und Konstruktionstechnik) haben sich als Anbieter etabliert. Im Bereich der Immobilien- und Bauwirtschaft fehlen bisher noch die ausreichende Verbreitung der methodischen Grundlagen und notwendige Standardisierungen für die effiziente Durchführung von Benchmarking-Projekten. Grundsätzlich verspricht die Anwendung von Benchmarking auch in der Immobilienwirtschaft und Stadtentwicklung einen Nutzen auf mehreren Ebenen. Für Bestandsobjekte im Maßstab von Gebäuden, Quartieren und Städten liegt der Fo-

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kus maßgeblich auf dem Verbesserungsprozess. Dieser kann einmalig oder kontinuierlich angelegt sein. Auf Basis der Erhebung von Kennzahlen werden Schwachstellen identifiziert und Maßnahmen zu deren Behebung anhand der systematischen Transformation von Bestlösungen definiert. In der Immobilien- und Stadtentwicklung bietet es sich aufgrund des eher langfristigen Horizonts an, Benchmarking als einen fortlaufenden Verbesserungsprozess zu installieren. Für öffentliche wie privatwirtschaftliche Organisationen verspricht Benchmarking einen Mehrwert im Rahmen des eigenen Wissensmanagements. Hier dient das Vorgehen dazu, systematisch aus eigenen und fremden Projekten zu lernen. Grundlage dafür ist die standardisierte Erfassung der Projekte und die Integration eines Controllings für die Maßnahmenumsetzung in die betrieblichen Abläufe der jeweiligen Organisation. Insbesondere beim Prozess-Benchmarking liegt ein wesentliches Potenzial darin, sich mit anderen Branchen zu vergleichen, was auf Ebene der Produkte wegen fehlender Vergleichbarkeit oft nicht erfolgen kann. Hier bieten sich insbesondere die Bereiche Marketing, methodische Produktentwicklung und Fertigungsprozesse zum Vergleich an. In Prozessen der Stadtplanung und der Stadtund Immobilienentwicklung kann Benchmarking eine Schlüsselfunktion in der Simulation und Steuerung zukommen. Als „Planung der Planung“ können Planungsergebnisse und Planungsprozesse anhand von Beispielen aus der gebauten Realität simuliert und getestet werden. Dies sollte interdisziplinär, d. h. mindestens in wirtschaftlicher, architektonischer, technischer und rechtlicher Hinsicht erfolgen. Durch diese dem herkömmlichen Planungsprozess vorgeschaltete Abstimmung von Fachdisziplinen und Akteursinteressen sind alle Beteiligten schon zu Beginn der Planung über den tatsächlich vorhandenen Lösungsspielraum für die betreffende Planungsaufgabe informiert. Dokumentiert wird das Ergebnis in einer integrierten Machbarkeitsstudie als Zielund Maßnahmenplan. Diese stellt ein ausgewogenes Gleichgewicht zwischen den unterschiedlichen Anforderungen dar und kann somit als eine Art Balanced Scorecard verstanden werden. Im Rahmen der Umsetzung ist das Instrument der integrierten Machbarkeitsstudie dann die wesentliche Grundlage, die Zielerreichung anzusteuern und Risiken zu beherrschen. Kritik am Benchmarking zielt meistens auf zwei Punkte ab. Zum einen wird bemängelt, dass die Methodik nur zum – zumeist schlechten – Kopie-

ren von Vorbildern anleite. Zum anderen verhindere die Einmaligkeit von Projekten und Immobilien die Vergleichbarkeit. Der erste Punkt trifft zu, wenn die Methode nicht gemäß ihrer ursprünglichen Intention und Zielsetzung angewendet wird. Die Grundidee ist die ständige Verbesserung für individuelle Lösungen, um Spitzenleistungen zu erzeugen. Z. B. ist das Lernen aus der Natur für bauliche Lösungen ein Unterzweig der Bionik und kann als generisches Benchmarking verstanden werden. Hier geht es um die Übertragung grundsätzlicher Prinzipien zur Erreichung innovativer Lösungen. Der zweite Punkt markiert die wesentliche Herausforderung in den beschriebenen Anwendungsfeldern: Die Schaffung von Vergleichbarkeit. Nur in dem Maße, in dem ein Vergleich in Teilaspekte und Vergleichsparameter strukturiert werden kann, ist ein Benchmarking möglich. Im Rahmen von Projekt-Benchmarking wird es deshalb meistens erforderlich sein, nicht ganze Projekte miteinander zu vergleichen, sondern lediglich Teilbereiche.

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Ausblick Eine Studie des Fraunhofer IPK legt die Schlussfolgerung nahe, dass ein Bedarf für Benchmarking in der Immobilien- und Bauwirtschaft sowie in der Stadtentwicklung vorhanden ist und noch zunehmen wird (IPK 2008). Dies beruht maßgeblich auf folgenden langfristigen Entwicklungstendenzen: Die Globalisierung des Kapitalmarktes, die Anforderungen aus der Kreditbeschaffung (Basel II) und die Zertifizierungsanforderungen an Immobilien nehmen stetig zu. Damit steigt auch der Bedarf an Informationen und deren Auswertung. In der Wissensgesellschaft ist vermehrt ein zielgerichtetes Wissensmanagement erforderlich. Aus den genannten Gründen kann ein erheblicher Forschungsbedarf über die Einsatzmöglichkeiten von Benchmarking als Methode der Prozess- und Ergebnisverbesserung in der Immobilien- und Stadtentwicklung festgestellt werden. In jüngster Zeit mehren sich die Anzeichen dafür, dass verstärkte Anstrengungen in dieser Richtung unternommen werden. So gibt es verschiedene Bemühungen etwa von Seiten einiger Immobilienverbände (GEFMA, IFMA-Deutschland, RealFM), notwendige Standards im ImmobilienBenchmarking zu schaffen oder diese durch Institutionen wie das Immobilien-BenchmarkingInstitut an der Fachhochschule Kufstein Tirol erforschen zu lassen. Auch die TU Berlin beteiligt sich maßgeblich an einer Forschungsinitiative, die integriertes Benchmarking zur Verfahrensverbes-

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serung in der Immobilien- und Stadtentwicklung erforscht und in der Praxis anwenden will. U. a. wird hier die Unterstützung von Benchmarking mit ▷Geographischen Informationssystemen (GIS) untersucht. Bormann, D.

Literatur Bormann, D. (2007): Integriertes Benchmarking – „Push“-Faktor für die Projektentwicklung. Discussion Paper des Weiterbildungsstudiums Real Estate Management Nr. 1/2007. Berlin IPK – Informationszentrum Benchmarking am Fraunhofer (Hrsg.) (2008): Benchmarking-Trends in der „Immobilien- und Stadtentwicklung“. Ergebnisse einer Expertenbefragung. Berlin Kyrein, R. (2000): Baulandentwicklung und Baurealisierung in Public Private Partnership. München Reisbeck, T.; Schöne, L. B. (2006): Immobilien-Benchmarking: Ziele, Nutzen, Methoden und Praxis. München Sabisch, H.; Tintelnot C. (1997): Integriertes Benchmarking für Produkte und Produktentwicklungsprozesse. Berlin, Heidelberg

BESTANDSENTWICKLUNG UND STADTERNEUERUNG Definitionen Stadterneuerung ist eine „bewusst eingeleitete Strategie, die zur Verbesserung ökonomischer, baulicher, funktionaler oder sozialer Stadtstrukturen führen soll“ (Albers 1995). Als globale Aufgabe mit unterschiedlichsten Ausgangsbedingungen und Potenzialen ist sie dem Prinzip der nachhaltigen Entwicklung verpflichtet. Für die im Folgende, auf Deutschland konzentrierte Darstellung wird im Hinblick auf die Intensität der Stadterneuerung unterschieden zwischen Stadtsanierung im Sinne des besonderen Verfahrens-, Steuerungs-, und Finanzierungsrechts der §§ 136ff Baugesetzbuch (BauGB) für Gebiete mit besonders schwerwiegenden städtebaulichen Problemstellungen und einfacher Stadterneuerung, die ohne das Sanierungsrecht des BauGB auskommt. Das Aufgabenspektrum ist breit: Es reicht in Deutschland von der Erhaltung historischer Stadt- und Ortskerne über die Stärkung der Stadtzentren als Wirtschafts- und Infrastrukturstandorte bis hin zur Stabilisierung von sozialen Brennpunkten in ▷Großsiedlungen und Altbauquartieren. Unter Bestandsentwicklung im Sinne einer Aufgabe der Städtebaupolitik können alle weiteren städtebaulichen Maßnahmen verstanden werden, die mit dem Ziel der Stabilisierung oder Änderung vorhandener Stadtgebiete durchgeführt werden. Die Intensität kann vom umfassenden rechtlichen

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und finanziellen, zeitlich befristeten Ressourceneinsatz bis zur begrenzten Einflussnahme über kommunale Erhaltungs- und Gestaltungsvorgaben reichen. Bestandsentwicklung umfasst in diesem Sinne auch das stark wohnungswirtschaftlich geprägte Aufgabenfeld des ▷Stadtumbaus und die Aufgaben der Innenentwicklung (▷Innenentwicklung/Außenentwicklung) und der kommunalen Flächenkreislaufwirtschaft (▷Flächenmanagement), nicht nur in den Innenstädten. Zentrale Akteure von Bestandsentwicklung und Stadterneuerung sind die Gemeinden im Rahmen ihrer Selbstverwaltungshoheit, wenngleich an der rahmensetzenden Steuerung und insbesondere an der Finanzierung die Länder und der Bund und zunehmend die EU – etwa im Rahmen der Strukturfondspolitik (▷Europäische Raumentwicklungspolitik) – erheblichen Anteil haben. Ziele und Lösungsansätze der Stadterneuerung stehen in engem Bezug zu übergeordneten Rahmensetzungen, etwa im wirtschaftlichen, gesellschaftlichen, demographischen und ökologischen Bereich und sind in ihrer Entwicklungsgeschichte untrennbar verbunden mit den jeweiligen gesellschaftspolitischen Konzepten, die den Umgang mit der vorhandenen Stadt prägen (Bodenschatz/ Heise/Korfmacher 1983) und damit Spiegel der damit verbundenen Konflikte und Chancen. Die öffentliche Bewertung des Aufgabenfelds reicht daher von grundsätzlicher Ablehnung („Kahlschlagsanierung“, „Teil eines strategischen Kalküls des herrschenden Interessenblocks“) bis zu ungeteilter Zustimmung („wirksamste Form der örtlichen Strukturpolitik“). Stadterneuerung und Bestandsentwicklung erfordern eine breite Einbindung bürgerschaftlichen Engagements und die Koordinierung mit privaten Trägern, etwa von Wohnungsunternehmen und Immobilieneigentümern, um Hebel und Motor sein zu können für private, objektbezogene Investitionen. Die starken Beschäftigungs- und Fiskalwirkungen der Stadterneuerung sind – neben den stadtstrukturellen Wirkungen – anerkannt. (BMVBS 2005:90) Entwicklungsgeschichte und Aufgabenschwerpunkte In den zurückliegenden 40 Jahren Entwicklungsgeschichte haben sich die Aufgabenfelder von Stadterneuerung und Bestandsentwicklung immer weiter ausdifferenziert. Sie tangieren dabei viele Fachthemen und -politiken und spiegeln deren Wandel in den eigenen Leitbildern und Konzepten wieder. Dies gilt für Denkmalschutz, ▷Städtebau, ▷Verkehrspolitik und auch für Wirt-

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schafts- und Sozialpolitik (▷Kommunale Wirtschaftsförderung, ▷Sozialer Wohnungsbau). (Becker/Jessen/Sander 1998, Schröteler-von Brandt 2008) Mitte der 1960er Jahre bedeutete „Stadtsanierung“ als Pendant zur Tertiärisierung, zur „urbanen Verdichtung“ der Stadtkerne und dem Bau von Stadtrandsiedlungen und Trabantenstädten fast immer die grundlegende Modernisierung und wachstums- und verkehrsgerechte Neuordnung der überkommenen Stadtstrukturen bis hin zum kompletten Abbruch von Altbauquartieren. Sie konzentrierte sich auf die Stadtbereiche mit „städtebaulichen Missständen“, seien sie baulichsubstanzieller oder auch funktionaler, etwa verkehrlicher, gewerbe- oder sozialstruktureller Art. Mit den zunächst über einzelne Länderprogramme und ab 1971 über die ▷Städtebauförderung bundesweit verfügbaren öffentlichen Fördermitteln und den dafür neu geschaffenen Rechtsinstrumenten konnten die Gemeinden einen Ausbau der öffentlichen Infrastruktur, die Schaffung von Bauflächen bzw. die Unterstützung unrentierlicher privater Aufwendungen sowie die notwendige Prozesssteuerung über den absehbar langjährigen Durchführungszeitraum einleiten. Die erkennbaren Grenzen des Wachstums, die stärkere öffentliche Wahrnehmung von negativen sozialen Effekten der Stadt- und Raumentwicklung sowie von Verkehrs- und Umweltproblemen bedeuteten Mitte der 1970er Jahre für das Aufgabengebiet der Stadterneuerung eine grundlegende Schwerpunktverschiebung. Hinzu kam der Bedeutungsgewinn des Denkmalschutzes bei stärkerer Betonung des Ensembleschutzes und seiner europaweit diskutierten stadtentwicklungspolitischen Bedeutung. (Europarat 1975, Debold/DeboldKritter 1975) Mit der veränderten Wertschätzung sozialer und gebauter Strukturen wurden bisherige Ergebnisse und Konzepte der Flächensanierung öffentlich und fachpolitisch in Frage gestellt. Dies gilt besonders für die Großstädte, in denen die Anspannung der Wohnungsmärkte und die drohende Verdrängung einkommensschwacher Sanierungsbetroffener eine besondere Rolle bei der kritischen Bewertung von überzogenen Entwicklungskonzepten und der damit verbundenen Subventionspolitik für die Wohnungswirtschaft (Bodenschatz/Heise/Korfmacher 1983:392) erhielten. Der baugeschichtliche und gesellschaftliche Wert historischer Baustrukturen und vorhandener Nutzungsmuster und Bestandsmilieus (▷Milieu) erhielt bei der breiten Diskussion um Formulierung und Fortschreibung bis hin zur Revision von örtlichen Stadterneuerungszielen einen höheren Stellenwert. Die Begriffe behut-

same (sozial verträgliche) und erhaltende (substanzschonende) Stadterneuerung stehen für die Zielanpassungen, die in aller Regel innerhalb der laufenden örtlichen Stadtsanierungsmaßnahmen stattfanden. (Becker/Schäfer/Schmidt 1986:45ff ) Bis Mitte der 1980er Jahre stieg die Zahl der in der Bundesrepublik durchgeführten bzw. laufenden Stadterneuerungsmaßnahmen auf etwa 800. Stadterneuerung war damit in fast jeder Stadt ein Thema. Die erhaltende Erneuerung der historischen, durch denkmalwerte Bausubstanz geprägten Kernbereiche zunehmend auch kleinerer Städte und Dörfer (▷Dorferneuerung), die behutsamere Modernisierung und Instandsetzung der durch Mietwohnungsbau (▷Wohnen) geprägten städtischen Altbauquartiere und auch die Neuordnung städtischer Infrastrukturschwerpunkte bestimmten das ausdifferenzierte Aufgabenspektrum. Über die Städtebauförderung und ergänzende Konjunkturprogramme waren Bund und Länder die Schrittmacher dieses Politikfelds mit seinem anerkannten volkswirtschaftlichen Nutzen für Arbeits- und Wohnungsmärkte, für die Aufwertung der Städte und die Bewältigung gesellschaftlicher Konflikte v. a. in den Wohnquartieren der Großstädte. (Bodenschatz/Heise/Korfmacher 1983) Die deutsche Vereinigung löste eine Schwerpunktverlagerung aus, die über ein Jahrzehnt Bestand hatte und auch heute noch nachwirkt. In Ostdeutschland wurde die Stadterneuerung nach 1990 als Chance begriffen, quasi in letzter Minute den Verlust der historischen Stadtlandschaft zu verhindern, die zwar von Bombenkrieg und „zweiter Zerstörung“ weniger berührt worden war, um so mehr jedoch von großflächigem Investitionsstau, Verfall und Funktionsschwächung. Denn unter den in der DDR herrschenden baupolitischen Bedingungen und ökonomisch-technischen Zwängen im Bauwesen hatte die Erhaltung funktionsfähiger Altbauquartiere insgesamt keine Erfolgsperspektive. Wo überhaupt Ansätze zur Stadterneuerung möglich gewesen waren, mussten sie den Restriktionen der zentralen Planwirtschaft und überwiegend auch der Dominanz des industriellen Neubaus als vorgegebenem Lösungsansatz Rechnung tragen. (Goralczyk 1996, Andrä 1996, Hannemann 2003) Prägend für die Stadterneuerungspolitik in den neuen Ländern war zunächst die Dominanz der Substanzerneuerung im privaten und öffentlichen Bereich, kombiniert mit der notwendigen grundlegenden Ertüchtigung der Infrastruktur. Für bedeutende historische Stadtkerne wurde ausgewählten Städten mit dem Programm „Städtebaulicher

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Denkmalschutz“ die Sicherung und Erhaltung der Baustrukturen ermöglicht und das gewohnte Zielspektrum der Stadtsanierung mit der Bezugnahme auf Erhaltungsgebiete nach § 172 BauGB auch räumlich erweitert. Auch vor dem Hintergrund der Wiederherstellung der kommunalen Selbstverwaltung unter demokratischen Vorzeichen kann die inzwischen fortgeschrittene Erneuerung der historischen Stadtkerne in den neuen Ländern als ein Erfolgskapitel des deutschen Vereinigungsprozesses gelten. Sie ist aber auch eine notwendige Grundlage für die Funktionsstärkung der großen Zahl v. a. kleiner und mittlerer ostdeutscher Städte, die im Sinne der Entwicklung zentraler Innenstadtnutzungen und der Leerstandsbeseitigung bei wichtigen Einzelbauten und Ensembles weiter vorangebracht werden muss. Die deutliche Fokussierung der Stadterneuerungspolitik des Bundes auf die Rettung der Altstädte in Ostdeutschland wurde bereits in den 1990er Jahren durch die Veränderung der demographischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen und komplexere regionale Aufgabenentwicklungen differenziert – mit folgenden neuen Schwerpunkten:  Der massive und dauerhafte Wohnungsüberhang in den Städten mit zurückgehenden Einwohnerzahlen (▷Demographischer Wandel) erforderte zur Konsolidierung der Wohnungsmärkte und der Wohnungsunternehmen einen Abbruch überzähliger Wohnbauten, der als „▷Stadtumbau“ zunächst in den neuen Ländern, inzwischen aber mit einem erweiterten Ansatz deutschlandweit vorangetrieben wird. Dabei soll mit dem Grundsatz „Schrumpfung außen – Aufwertung innen“ den städtebaulich begründeten Prioritäten bei der Stabilisierung der Innenstädte auch als Wohnort Rechnung getragen werden.  Mit der Entspannung der Wohnungsmärkte, der Veränderung der innerstädtischen Sozialstrukturen und der Entstehung neuer Ungleichgewichte zwischen den Stadtquartieren hat die soziale Stadterneuerung als Querschnittsaufgabe über den Ausbau von lokalen Ausbildungsund Beschäftigungsmöglichkeiten, von bedarfsgerechter sozialer Infrastruktur und von Kulturangeboten für die Bewohnerschaft im Sinne eines integrierten Verständnisses von Stadterneuerung Segregationstendenzen entgegengewirkt, bundesweit insbesondere mit dem Programm ▷Soziale Stadt für Stadtgebiete mit hohen Migrantenanteilen und hohen Arbeitslosenquoten.  Im Zuge des Strukturwandels entstanden um-

fangreiche Handlungserfordernisse auch bei der Reaktivierung von Stadtbrachen im gewerblichen, im militärischen und im infrastrukturellen Bereich. Innenentwicklung, bis dahin vorrangig unter dem Gesichtspunkt der Eindämmung des hohen Siedlungsflächenverbrauchs diskutiert, hat unter den Vorzeichen einer Stadtentwicklung ohne Wachstum für die Auslastung der vorhandenen Infrastruktur und die Verbesserung stadtstruktureller Qualitäten – auch durch temporäre Nutzungen – an Bedeutung gewonnen. (Sander 2006:18) Auch diese Aufgabenstellung trat in den neuen Ländern zunächst umfangreicher auf als in den alten Ländern, hat dort inzwischen aber in den Förderbereich Stadtumbau Eingang gefunden.  Neue Aufgaben der Stadterneuerung sind im Bereich der kommunalen Zentren entstanden. Um den dynamischen Strukturwandel im ▷Einzelhandel zumindest in seinen räumlichen Standortausprägungen beeinflussen zu können und die oft durch kleinteilige Strukturen geprägten Innenstädte als zentrale Versorgungsbereiche zu stabilisieren, müssen kommunale Planung, gebietliche Investitionen und Prozesssteuerung besser miteinander abgestimmt werden, etwa bei der Integration von Einkaufszentren. Auch bei diesem neuen Ansatz der Stadterneuerung steht die aktive Einbindung der lokalen Akteure und die teilweise Delegation von Entscheidungskompetenzen seitens der Kommune im Vordergrund. Im Zuge der Städtebauförderung bestehen mit dem Förderprogramm Aktive Stadt- und Ortsteilzentren seit kurzem auch bessere investive Umsetzungsmöglichkeiten. Instrumente In der Bundesrepublik Deutschland markiert das Inkrafttreten des Städtebauförderungsgesetzes 1971 die Begründung eines Grundmusters der Stadterneuerungspolitik, die die Städte und Gemeinden als Akteure in den Mittelpunkt stellt und ihnen für die Maßnahmenvorbereitung und die Durchführung des Erneuerungsprozesses erweiterte Handlungsspielräume und auch die entsprechende Verantwortung gegenüber den anderen Beteiligten überträgt. Das Funktionsprinzip der Stadtsanierung basiert auf den erweiterten rechtlichen Kompetenzen und finanziellen Spielräumen der Gemeinde einerseits und auf der Entlastung der privaten Betroffenen bei der Durchführung von Ordnungsmaßnahmen und der Kompensation städtebaulich

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begründeten Mehraufwands bei Baumaßnahmen über Förderhilfen andererseits. Die Bewohner, die über die Bodenwertabschöpfung meist erst zeitlich verzögert und nur gemäß dem erreichten Maßnahmenerfolg an den Kosten der Sanierung beteiligt werden, werden zusätzlich über die steuerliche Absetzbarkeit von Erhaltungsinvestitionen in Sanierungsgebieten entlastet. Im Mittelpunkt der Stadterneuerung nach dem Städtebauförderungsgesetz (und ab 1986 dem BauGB) steht der Begriff der ▷städtebaulichen Sanierungsmaßnahme, die von der Gemeinde zügig durchzuführen ist. Wesentliche Elemente sind die Vorschaltung einer Erforderlichkeitsprüfung (vorbereitende Untersuchungen zur Erfassung von Missständen und öffentlichen Handlungsbedarfen), die breite Einbindung von Betroffenen in den Gesamtprozess der Vorbereitung und Durchführung sowie der konsequent gebietsbezogene Ansatz in Verbindung mit einer darauf ausgerichteten differenzierten Finanzierungsstruktur (Gesamtmaßnahmenprinzip) mit der anteiligen Finanzierung nicht anderweitig – z. B. durch Bodenwertabschöpfung oder sektorale Förderprogramme – zu deckender Kosten durch Bund, Land und Gemeinde im Rahmen der Städtebauförderung. Ein weiteres (längst schon fakultatives) Element der Stadtsanierung sind befristet erweiterte kommunale Genehmigungsvorbehalte und das spekulationshemmende bodenrechtliche Instrumentarium der Gemeinde. Hohen Verfahrensanforderungen (förmliche Festlegung der Sanierungsgebiete) steht eine Flexibilität der inhaltlichen Konzepte gegenüber, die kommunale Schwerpunktsetzungen und deren bedarfsweise Fortschreibung zulässt. Große Flexibilität besteht auch bei der Organisation der Durchführung und ihrer Delegation auf Sanierungsträger oder -beauftragte. Bemerkenswert ist, dass sich diese grundlegenden Spielregeln der Stadtsanierung in den nunmehr fast vier Jahrzehnten der praktischen Anwendung nur wenig gewandelt haben. Vielmehr hat sich die Robustheit und Flexibilität dieses auf die Gewährleistung eines fairen Prozesses konzentrierten Instrumentariums in der Stadterneuerung immer wieder bewährt, obwohl ihre Aufgabenstellungen und Rahmenbedingungen – in Widerspiegelung der gesellschaftspolitischen Diskussionen – einer ständigen Veränderung und Ausdifferenzierung unterliegen. Dies spiegelt sich in der schrittweisen Weiterentwicklung der Instrumente des Baugesetzbuchs wieder, etwa in der frühen Einführung des für viele erhaltende Stadterneuerungsmaßnahmen ausreichenden vereinfachten Sanierungsverfahrens und in der

Abbildung neuer Förderprogrammbereiche (z. B. Soziale Stadt nach § 171e BauGB). Für die kommunale Bestandspolitik außerhalb der Stadtsanierung stehen vielfältige weitere Instrumente zur Verfügung. Im BauGB sind dies die ▷Bauleitplanung (mit den verbesserten kommunalen Planungsinstrumenten für die Zentrenentwicklung, z. B. § 9 Abs. 2a BauGB) und ihre Sicherungsinstrumente (z. B. Vorkaufsrechte), die Bodenordnung, naturschutzrechtliche Kompensationsregelungen (und darauf gegründete lokale Flächenpool-Strategien; ▷Eingriff/Ausgleich), ▷Erhaltungssatzungen und städtebauliche Gebote sowie Grundlagen für private Initiativen zur Stadtentwicklung (§ 171f BauGB). Länderspezifische Muster der Stadterneuerungspolitik entstehen nicht nur durch regionale Disparitäten, sondern auch durch die Beteiligung der Länder an der Ausgestaltung der Durchführungsregeln, etwa für die Gestaltung der zu erbringenden kommunalen Mitleistungsanteile an der Förderung oder für die Unterstützung privater Modernisierungs- und Instandsetzungsmaßnahmen in den jeweiligen Förderrichtlinien. In sehr unterschiedlichem Ausmaß haben die Länder über die zentrale Bund-Länder-Städtebauförderung hinaus für die Gemeinden weitere, z. T. sehr umfangreiche Landesprogramme der Stadterneuerung geschaffen. Diese Länderstrategien werden entweder als städtebauliche Ergänzungsprogramme – etwa für “einfache Stadterneuerung” in kleineren Städten oder die Flächenkonversion – eingesetzt oder mit klassischen sektoralen Zielsetzungen aufgelegt, etwa für die Wohnraumförderung oder für lokale Verkehrsprojekte. Sie können im Sinne einer konsequenten Programmbündelung eng mit der klassischen Stadterneuerung verzahnt sein und deren gebietsbezogene Maßnahmen unterstützen. Für die kommunale Bestandspolitik sind außerdem unterschiedliche Rechtsinstrumente der Länder v. a. im Bereich von Denkmalschutz- und ▷Bauordnungsrecht (z. B. Gestaltungssatzungen) von Bedeutung, sowie eine Vielzahl informeller und kooperativer Strategien, etwa über Planungs- und Bürgerteams, Innenstadtinitiativen und -wettbewerbe. Aus dem in den vergangenen Jahren schrittweise gewachsenen Raumbezug der EU-Strukturpolitik, insbesondere dem stärkeren Engagement für die Stadtentwicklung in der laufenden Fondsperiode 2007-2013 (EFRE – Europäischer Fonds für Regionale Entwicklung, aber auch ESF – Europäischer Sozialfonds und ELER – Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums), entstehen neue Verknüp-

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fungsmöglichkeiten für die Stadterneuerung und Bestandspolitik. Sie bedeuten für die Städte, vermittelt über entsprechende Länderprogramme, gegenüber den nationalen Instrumenten zusätzliche Handlungsspielräume, aber auch erweiterte Anforderungen an die Beachtung von übergeordneten EU-Querschnittszielen im ökonomischen, sozialen und ökologischen Bereich. Aktuelle Perspektiven In den vier zurückliegenden Jahrzehnten Stadterneuerungsgeschichte ist das Themenspektrum immer vielfältiger und umfassender geworden. In Zukunft werden die Erhaltung historischer Stadtstrukturen und die Stabilisierung der auch für die Stadtidentität und Stadtkultur so wichtigen Innenstädte sowie der Problemquartiere zentrale Aufgaben bleiben, sich aber unter dem Druck demographischer, ökonomischer und ökologischer Tendenzen weiter wandeln. Aktuell veränderte sektorale Anforderungen sind z. B. die verstärkte Einbindung energetischer Aspekte in den Stadterneuerungsprozess (▷Nachhaltige Stadtentwicklung). Die stärkere Einbindung privatwirtschaftlichen und bürgerschaftlichen Engagements (▷Public Private Partnership, ▷Partizipation) in die klassischen öffentlichen Aufgaben (z. B. bei Zentrenstärkung und Quartiersmanagement) steht zur Diskussion, etwa durch die Verknüpfung mit neuen Finanzierungsformen (z. B. Stadtentwicklungsfonds und Vergabe von Kleinkrediten und Förderhilfen an Unternehmen) (Hatzfeld/Jakubowski 2008:130ff ). Der auch durch das Primat der wirtschaftlichen Entwicklung bedingte Trend zur ▷Kooperation und Konsens mit Privaten birgt allerdings für die Städte die Gefahr einer inkrementalistischen städtebaulichen Entwicklung und des fortschreitenden Verlustes nicht mehr marktgerechter historischer Stadtstrukturen. Hierbei muss sich die Stadterneuerungspolitik mit einer stärkeren regionalen Polarisierung der Rahmenbedingungen, etwa bei der Entwicklung der kommunalen Finanz- und Verwaltungskraft und sehr unterschiedlich ausgeprägten Nachfrageentwicklungen auseinandersetzen (BMVBS/ BBR 2008). Schon heute stehen viele Städte angesichts der fehlenden Wachstumsperspektiven vor der Aufgabe einer strengen Prioritätensetzung, die Erneuerungs- und Entwicklungsschwerpunkte klar benennt ebenso wie solche Bereiche, in denen ein quantitativer Bedeutungsverlust allein schon durch die notwendigen kommunalen Entscheidungen bei der räumlichen Konzentration der öffentlichen Versorgungsinfrastruktur vorge-

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zeichnet ist. Bestandspolitik bedeutet in den Ausdünnungs- und Rückbaugebieten der „perforierten“ Städte, mit dem Mangel zu leben, etwa mit Hilfe von ▷Zwischennutzungen oder der naturbestimmten Gestaltung dauerhafter Stadtbrachen. Für die Städte bleibt daher eine übergreifende, die Zusammenhänge erfassende und rahmensetzende Gesamtplanung unverzichtbar, um – auch unter dem Vorzeichen der Schrumpfung – eine geordnete städtebauliche Entwicklung zu sichern. Dafür werden neue städtebauliche ▷Leitbilder und entsprechende Planungs- und Finanzierungsansätze erarbeitet werden müssen. Die Impulse aus der europäischen Perspektive bestärken grundsätzlich den prozessorientierten, integrierten, gebietsbezogenen Ansatz der in Deutschland praktizierten Stadterneuerung als Voraussetzung für sozialen Fortschritt und wirtschaftliches Wachstum. Sie werden im Zuge der stärkeren Durchdringung von nationaler und europäischer Stadtentwicklungspolitik aber auch neue Strategien und Instrumente im konzeptionellen, investiven und Managementbereich mit sich bringen. In dieser Richtung wirkt auch der aktuelle Modernisierungs- und Inszenierungsanspruch der nationalen Stadtentwicklungspolitik (▷Stadtpolitik), die eine breite gesellschaftspolitische Akzeptanz des Aufgabenfelds auch für die Zukunft sicherstellen will (Hatzfeld/Jakubowski 2008). Stricker

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BODENPOLITIK Unter Bodenpolitik im allgemeinen Sinne werden alle Maßnahmen verstanden, mit denen die öffentliche Hand insbesondere auf die Bodenverteilung (Distribution), die Bodennutzung (Allokation) und den Bodenschutz Einfluss nimmt. Da der Boden unentbehrliche Daseinsgrundlage des Menschen ist, kommt der Bodenpolitik seit jeher besondere staats-, wirtschafts- und sozialpolitische Bedeutung zu. Instrumentell ist die Bodenpolitik von der verfassungsrechtlichen Grundordnung stark abhängig. Hier ist insbesondere von Bedeutung, dass die Art. 14 und 15 des Grundgesetzes einerseits das Eigentum garantieren und andererseits der Sozialpflichtigkeit des Eigentums einen besonderer Rang einräumen. Bodenpolitische Zielsetzungen richteten sich über Jahrhunderte vornehmlich an der ökonomischen Nutzung des Bodens als originäre Produktionsgrundlage für Land- und Forstwirtschaft (Anbauboden), als Standort (u. a. für Unternehmen, Infrastruktur, Wohn- und Erholungszwecke), zur Gewinnung von standortgebundenen Rohstoffen (Bodenschätzen) sowie zur Nutzung natürlicher Energiequellen (Abbauboden) aus. Im Zuge der ▷Urbanisierung traten im Hinblick auf die Unbeweglichkeit und die Unvermehrbarkeit des Grund und Bodens die gesellschaftspolitisch definierte „gerechte“ Verteilung des Grund und Bodens insbesondere in den Verdichtungsräumen einschließlich der Verteilung des Bodeneinkommens, der sog. Bodenrente, (Bodenreformbewegung) und eine vornehmlich durch Planung und entsprechende städtebauliche ▷Leitbilder (z. B. Charta von Athen) gesteuerte Bodennutzung in den Mittelpunkt bodenpolitischer Maßnahmen.

Eine „gerechte Bodenordnung“ und die Schaffung eines „funktionierenden Bodenmarktes“ als Schlüssel für eine breite Eigentumsbildung wurden zu einem zentralen Ziel zahlreicher bodenrechtsreformerischer Ansätze. Das unausgewogene Verhältnis zwischen Nachfrage und Angebot an erschwinglichem Bauland sowie die überdurchschnittlichen Preissteigerungen auf dem Baulandmarkt wurden vor diesem Hintergrund als ein gesellschaftspolitisches Ärgernis ausgemacht. „Die Tatsache, dass der Grund und Boden unvermehrbar und unentbehrlich ist, verbietet es, seinen Nutzen dem unübersehbaren Spiel der freien Kräfte und dem Belieben des Einzelnen vollständig zu überlassen; eine Rechts- und Gesellschaftsordnung zwingt vielmehr dazu, die Interessen der Allgemeinheit beim Boden in weit stärkerem Maße zur Geltung zu bringen, als bei anderen Vermögensgütern. Der Grund und Boden ist weder volkswirtschaftlich noch in seiner sozialen Bedeutung mit anderen Vermögenswerten ohne Weiteres gleichzusetzen; er kann im Rechtsverkehr nicht wie eine mobile Ware behandelt werden“ heißt es in einer viel zitierten Urteilsbegründung des Bundesverfassungsgerichts zu einer Entscheidung aus dem Jahre 1967. Hier knüpften zahlreiche Reformen im Bereich der Bodenpolitik an. Mit dem gestiegenen Umweltbewusstsein ist der Bodenschutz in den Fokus bodenpolitischer Maßnahmen getreten. Ein Teilaspekt der Bodenpolitik ist die Bodenwirtschaft, die mit der Ermittlung von Grundstückswerten (▷Wertermittlung), dem Liegenschaftskataster, dem Grundbuchwesen und der Bodenschutzgesetzgebung instrumentalisiert ist. Träger der Bodenpolitik ist insbesondere die öffentliche Hand, d. h. der Bund, die Länder und die Gemeinden. Während sich die bodenpolitische Tätigkeit des Bundes und der Länder vornehmlich auf gesetzgeberische Maßnahmen beschränkt (Steuerrecht, Bau- und Planungsrecht sowie Umweltrecht), liegt die Aufgabe der Gemeinden v. a. darin, Grund und Boden dort rechtzeitig und zu einem als tragbar verstandenen Preis verfügbar zu machen, wo er für die Verwirklichung bestimmter Zielvorstellungen gebraucht wird, sei es für die Nutzung als Gemeinbedarfsfläche (z. B. als Kindertagesstätte) oder sei es zur Deckung des Baulandbedarfs der Bevölkerung. Aufgabe der Gemeinde ist es, diese mit ökologischen Belangen konfligierenden Zielsetzungen verträglich zu gestalten. Die dazu erforderlichen Instrumente sind den Gemeinden v. a. mit dem Baugesetzbuch (BauGB) (▷Bauplanungsrecht) an die Hand gegeben. Tragendes Element ist die ▷Bauleitplanung (Flächennutzungs- und Bebauungsplanung) unter Beachtung der übergeord-

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neten ▷Raumordnung und Landesplanung. Das BauGB regelt vornehmlich die Ausweisung von Bauland durch Planung, Plansicherung, Bodenordnung und Erschließung aber auch den Stadtrückbau (▷Stadtumbau). Die Verwirklichung der in den Bauleitplänen vorgesehenen Nutzung kann dagegen nur sehr eingeschränkt erzwungen werden, wenn die Grundeigentümer nicht selbst an der Realisierung interessiert sind. Die als Zwangsmaßnahmen in Betracht kommenden sogenannten Planverwirklichungsgebote (Bau-, Pflanz- und Abbruchgebot) sind ebenso wie die Möglichkeiten der Vorkaufsrechtsausübung und der Enteignung nur in Einzelfällen von Bedeutung. V. a. die allgemeinen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen sowie die steuerliche Unterbewertung des Grundbesitzes (Einheitsbewertung) nach den Wertverhältnissen von 1964 als Bemessungsgrundlage für Grund-, Vermögen-, Erbschaft- und Schenkungsteuer haben dazu beigetragen, dass dem vielerorts in nicht unbeträchtlichem Maße vorhandenen Baulandpotential eine große unbefriedigte Bodennachfrage gegenübersteht. Auf dem Gebiet des Steuerrechts ist deshalb v. a. eine Entprivilegierung des Grundbesitzes durch eine zeitnahe und in möglichst kurzen Zeitabständen zu wiederholende Einheitsbewertung des Grundbesitzes gefordert worden. Mit der Grundbesitzbewertung ist den Forderungen nur teilweise entsprochen worden. In diesem Zusammenhang ist die Forderung der erneuten Einführung einer erhöhten Grundsteuer für unbebaute baureife Grundstücke (Baulandsteuer) zu erwähnen. Der Bundesfinanzhof hat anknüpfend an ein Rechtsgutachten des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1954 (BVerfGE 3:407) in einer Grundsatzentscheidung zur Baulandsteuer im Jahre 1968 klargestellt, dass es nicht erforderlich ist, dass Steuergesetze überwiegend oder in erster Linie die Erzielung von Einkünften bezwecken und die rechtstaatliche Ordnung nicht dadurch verletzt wird, dass eine Steuer vorwiegend wirtschaftspolitische Ziele zu erreichen versucht oder in erster Linie bodenpolitische Ziele verwirklichen soll (BFHE 92:495). Zu den um die Baulandsteuer sich rankenden Legenden gehört die Behauptung, sie sei wirkungslos und verfassungswidrig. Tatsächlich wurde sie auch hinsichtlich ihrer Verfassungskonformität vom Bundesfinanzhof (BFH) (BFHE 92:495) und vom Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) (BVerwGE 32:21) bestätigt. Sie ist auch nicht wegen ihrer Wirkungslosigkeit abgeschafft worden. Sie muss sogar recht wirksam gewesen sein. Dafür spricht, dass ihre Aufhebung maßgeblich damit begründet wurde, dass sie un-

vereinbar mit dem Baustoppgesetz vom 8. Juni 1962 (BGBl. 1962 I:365) war, mit dem zur Vermeidung von Überhitzungen in der Bauwirtschaft u. a. die Errichtung von Gebäuden untersagt wurde, die zu anderen als Wohnzwecken bestimmt waren (vgl. Troll 1972:160). Baureifes Land wird selbst dann noch als bevorzugtes und „krisensicheres“ Anlagegut vom Eigentümer zurückgehalten, wenn dieser selbst keine Bauabsichten hat. Eine städtebaulich unerwünschte Zersiedlung des Außenbereichs mit erheblichen Folgekosten für die Infrastruktur sowie ein überdurchschnittlicher Bodenwertzuwachs sind die Folgen. Einen Überblick über das jeweilige Bodenpreisniveau in den verschiedenen Gemeindegebieten vermitteln die von den Gutachterausschüssen für Grundstückswerte i. d. R. alljährlich zu ermittelnden durchschnittlichen Lagewerte für das Bauland (Bodenrichtwerte). Sie werden in Bodenrichtwertkarten bekanntgemacht, die jedermann einsehen kann. Um die Verhältnisse auf dem Bodenmarkt zu verbessern, werden in der kommunalen Bodenpolitik Wege gesucht, das ausgewiesene Bauland in angemessener Zeit seiner Nutzung zuzuführen, z. B. durch eine langfristige Bodenvorratspolitik oder dadurch, dass sich die Gemeinde vor Verleihung von Baurechten zwischenzeitliche Verfügungsrechte über das Grundeigentum sichert. Der in den Verfassungen Bayerns (Art. 161) und Bremens (Art. 45) enthaltene Auftrag, Bodenwerterhöhungen für die Allgemeinheit nutzbar zu machen, soweit sie ohne besonderen Kapital- und Arbeitsaufwand entstanden sind (so schon Art. 155 der Weimarer Reichsverfassung), findet lediglich in der „Abschöpfung“ umlegungs-, sanierungs- und entwicklungsbedingter Werterhöhungen in den einschlägigen Veranstaltungsgebieten zum Zwecke der finanziellen Entlastung der Gemeinde auch seine bodenpolitische Ausformung. Die in den 1970er Jahren im Mittelpunkt der bodenpolitischen Auseinandersetzung stehende allgemeine „Abschöpfung maßnahmenbedingter Werterhöhungen“, fälschlicherweise als „Planungswertausgleich“ bezeichnet, wurde in das Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmenrecht des BauGB gesetzlich eingeführt und wird seither erfolgreich praktiziert. Die Übertragung dieser bodenpolitischen Konzeption in das allgemeine Städtebaurecht im Rahmen der Novellierung des Bundesbaugesetzes im Jahre 1975 scheiterte seinerzeit am Widerstand der Opposition (Schüßler-Langeheine/ Steinfort 1997:107). Von den Fraktionen der SPD und Bündnis 90/Die Grünen wurde die Idee 1997 gleichwohl erneut aufgegriffen (Vorschlag zur

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Einführung der §§ 28aff BauGB: Deutscher Bundestag 1996; Deutscher Bundestag 1997b; Deutscher Bundestag 1997a). Zuvor hatte das Land Nordrhein-Westfalen, unterstützt durch Schleswig-Holstein, im Bundesrat einen entsprechenden Antrag eingebracht, der eine Ergänzung des Zweiten Teils des Ersten Kapitels des BauGB um einen neuen Vierten Abschnitt „Planungswertausgleich“ vorsah. Von der früheren Gesetzesinitiative der 1970er Jahre unterscheidet sich der Vorschlag nach dem politisch Gewollten darin, dass damit die Idee einer „echten“, allein auf die Abschöpfung planungsbedingter Werterhöhungen abzielenden Ausgleichsabgabe realisiert werden sollte (Bundesrat 1996a; Bundesrat 1996b). Mit der gesetzlichen Instrumentalisierung des ▷städtebaulichen Vertrags (§ 11 BauGB) können diese Überlegungen als überholt gelten, denn damit steht den Gemeinden ein inzwischen bewährtes Instrument zur partnerschaftlichen Finanzierung und Realisierung städtebaulicher Maßnahmen bei gleichzeitiger Mobilisierung neu geschaffenen Baulands zur Verfügung. Mit dieser Praxis werden die Eigentümer verursachungsgerecht und in angemessener Höhe an den Kosten der Maßnahme beteiligt; gleichzeitig werden damit im Ergebnis die maßnahmenbedingten Werterhöhungen – initiiert durch eine städtebauliche Planung – in Anspruch genommen, denn erst im Hinblick auf die den begünstigten Eigentümern durch den Planungsvollzug zufließen Werterhöhung sind sie zum Abschluss eines städtebaulichen Vertrags bereit. In der bodenpolitischen Diskussion wurde nun immer wieder auf die gesetzgeberische Lücke für den Fall hingewiesen, dass die Eigentümer nicht zum Abschluss entsprechender Verträge oder zur Veräußerung bereit seien. Diese Lücke hat der Gesetzgeber schon vor langem weitgehend geschlossen, denn unter den Voraussetzungen des § 165 BauGB kann die Gemeinde eine ▷städtebauliche Entwicklungsmaßnahme in den Fällen einleiten, wo das allgemeine Städtebaurecht versagt. Der Gesetzgeber hat mit der Ergänzung des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB klargestellt, dass im Falle des gemeindlichen Durchgangserwerbs die Veräußerungsbereitschaft der betroffenen Eigentümer am entwicklungsunbeeinflussten Grundstückswert (i. S. d. § 169 Abs. 1 Nr. 6 i. V. m. § 153 Abs. 1 BauGB) bzw. am Verkehrswert nach § 169 Abs. 4 BauGB zu messen ist; dies ist immer dann bedeutsam, wenn als milderes Mittel im Vergleich zur Entwicklungsmaßnahme städtebauliche Verträge in Betracht kommen oder der Eigentümer veräußerungsbereit ist. Die Lücke ist in den städtebaulich bedeutsamen Gebieten mit erhöhtem Bedarf an Wohn- und

Arbeitsstätten von daher nicht gegeben. Soweit es um die Errichtung von Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen oder um die Wiedernutzung von Brachflächen geht, ist ein erhöhter Bedarf an Wohn- und Arbeitsstätten noch nicht einmal erforderlich (§ 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB). Im letzten Jahrzehnt ist die Ausweisung neuer Entwicklungsbereiche sehr stark zurückgegangen. Vielmehr liegt der Schwerpunkt auf der Abwicklung der in den 1990er Jahren förmlich festgelegten städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen. Eine Ende der 1990er Jahre durchgeführte Rechtstatsachenforschung von Schäfer u. a. zur Praxis der Baulandbereitstellung (BMVBW 2000) kam zum Ergebnis, dass die klassische Angebotsstrategie (Bebauungsplanung, Bodenordnung, Erschließung) und anschließende Beitragserhebung von den Gemeinden am häufigsten angewendet wird (rund 60 Prozent) und die Anwendung des Instrumentariums des städtebaulichen Vertrags oder eines Vorhaben- und Erschließungsplans seit Anfang der 1990er Jahre erhebliche Verbreitung erfahren hat. Der städtebauliche Vertrag wird als Strategie zur Baulanderschließung und -bereitstellung von etwa einem Viertel der Kommunen angewendet. In vielen Grundsatzbeschlüssen zur kommunalen Baulandentwicklung wird diese Vorgehensweise als zentrale Strategie verankert. Ökologische Zielsetzungen sind ein verhältnismäßig junger Aspekt der Bodenpolitik, der insbesondere mit der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung zur Bewertung und Bilanzierung von „Eingriffen in Natur und Landschaft“ (§§ 1a Abs. 3, 135aff BauGB; ▷Eingriff und Ausgleich) und der sog. Bodenschutzklausel, dem Gebot mit dem Grund und Boden sparsam und schonend umzugehen (§ 1a Abs. 2 Satz 1 BauGB), in das Baurecht eingeführt wurde. Den ökologischen Ausgleichsmaßnahmen wurde dabei z. T. angelastet, dass von dem Brutto-Bauland letztlich weniger als 40 Prozent für die Bebauung übrig bliebe und damit das Bauen für den Durchschnittsverdiener unerschwinglich werde (vgl. BFV 1997). Vor dem Hintergrund eines zunehmenden Flächenverbrauchs wurde von der Enquête-Kommission Schutz des Menschen und der Umwelt eine degressive Verringerung der Umwandlungsrate für bislang unbebaute Flächen in Siedlungsund Verkehrsflächen gefordert, und zwar bis zum Jahre 2010 auf zehn Prozent der Rate, die für die Jahre 1993 bis 1995 festgestellt worden ist, d. h. auf etwa 10 ha/Tag (Deutscher Bundestag 1998a:129). Die Forderung mag ökologisch, aber auch im Hinblick auf ihre Sozialverträglichkeit in Frage zu stellen sein, zumal die Entwicklung der

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Siedlungs- und Verkehrsflächen bei Fortschreibung der bisherigen Entwicklung in zehn Jahren gerade einmal um 1,02 Prozentpunkte ansteigt, wovon nur etwa die Hälfte auf den Wohnungsbau entfällt (Deutscher Bundestag 1998b). Entscheidend dürfte das von der Forderung der EnquêteKommission ausgehende Signal sein. Als Reaktion darauf forderte ein umweltpolitischer Programmentwurf des Bundesumweltministeriums die Reduzierung der Flächeninanspruchnahme auf 30 ha/Tag bis zum Jahre 2020. Dieses Ziel nahm die Bundesregierung im Jahre 2002 in ihren Beschluss zur nationalen Nachhaltigkeitsstrategie „Perspektiven für Deutschland“ auf (Bundesregierung 2002; ▷Nachhaltige Stadtentwicklung). Die Weiterführung der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie wurde im Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD aus dem Jahre 2005 bekräftigt (CDU/CSU/SPD 2005). Die Umsetzung dieser Zielsetzung erfordert eine konsequente Hinwendung zu einer sog. Innenentwicklung und der „Mobilisierung“ bzw. „Aktivierung“ der bereits vorhandenen bzw. neu zu schaffenden baureifen Grundstücke. Einen Beitrag hierzu soll die 2007 erfolgte Einführung von „Bebauungsplänen der Innenentwicklung“ (§ 13a) in das BauGB leisten (▷Innenentwicklung/Außenentwicklung, ▷Flächenmanagemement). Derzeit werden durch die Europäische Kommission Grundlagen für eine rechtliche Regelung der Bodenpolitik auf europäischer Ebene mit dem Ziel, den Zustand europäischer Böden langfristig zu erhalten und den Grund und Boden vor ökologischer Bedrohung zu schützen, erarbeitet. Eine geplante Richtlinie definiert acht Bodenbedrohungen und verlangt deren Beobachtung und Bewertung. Zu den Bodenbedrohungen zählen Versiegelung, Bodenkontamination, Erdrutsche, Verdichtung, Bodenbiodiversität, Versalzung, Erosion und Verlust an organischer Substanz. Mit einer europaweit einheitliche Beobachtung und Bewertung der ökologischen Bedrohung sollen die Voraussetzungen für die Implementierung einer vornehmlich ökologisch ausgerichteten EU Bodenpolitik geschaffen werden. Methoden zur Beurteilung des „guten Bodenzustandes“ für alle Bodenbedrohungen werden derzeit im Forschungsprojekt ENVASSO (ENVironmental ASsessment of Soil for mOnitoring) mit Unterstützung von 30 europäischen Experteninstitutionen von der Universität Cranfield (UK) erarbeitet. Einer der fünf Kernpartner ist das Bundesumweltamt, das die Definition von Indikatoren, Grenzwerten und Zielen für alle acht Bodenbedrohungen bearbeitet. Kleiber

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BUNDESRAUMORDNUNG Begriffsbestimmung und -abgrenzung Die Bundesraumordnung ist Teil des weiten Feldes der ▷Raumordnung und Landesplanung mit seinem Aufgabendreiklang „Ordnen – Entwickeln – Schützen/Sichern“. Charakteristika sind u. a. Überörtlichkeit, weitgehende Überfachlichkeit und Querschnittsorientierung. Raumordnung ist in Deutschland als Mehrebenensystem organisiert, in dem sich Bund und Länder die Aufgaben teilen. So bearbeiten die Länder Fragen der Landesentwicklung (Landesplanung) sowie die vorausschauende Lösung von Flächennutzungskonflikten auf regionaler Ebene (Regionalplanung). Dem Bund fiel in diesem System bis 2008/09 eine rahmensetzende Aufgabe zu, die sich einerseits auf die gesetzlichen Grundlagen (Grundsätze, Begriffe, Systematik, Verfahren) und andererseits auf das Einbringen einer nationalen Perspektive (länderübergreifende Themen, ▷Leitbilder, Raumordnungsforschung, Europäische Kooperation) in den Raumordnungsdiskurs bezog. Mit der

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Änderung des Grundgesetzes im Zuge der Föderalismusreform 2006 und der damit verknüpften Novellierung des Raumordungsgesetzes 2008 veränderte sich die Rolle der Bundesraumordnung. Formal kann sie nun im Zuge der konkurrierenden Gesetzgebung mehr Vorgaben setzen. Faktisch wird sie ähnlich kooperativ und koordinierend denken müssen wie in der Vergangenheit, um die Länder „im Boot“ zu behalten. Daneben sind der Bundesraumordnung neue eigenständige Aufgaben zugewachsen (siehe unten). Institutionen und Akteure Die Bundesraumordnung ist institutionell beim Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) im Rahmen einer Unterabteilung „Raumordnung, Baurecht“ angesiedelt (Stand 2005-2009). Personell und finanziell ist die Bundesraumordnung im Vergleich zu vielen anderen Aufgaben des Bundes bescheiden ausgestattet. Fachlich beraten wird der Bundesminister für Raumordnung durch einen externen Beirat mit Wissenschaftlern, Sachverständigen und Vertretern von Spitzenverbänden, der Positionen zu Grundsatzfragen der Raumordnung erarbeitet. Operativ und wissenschaftlich wird der Bundesraumordnung vom Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) in Bonn zugearbeitet. Das BBSR ist eine Ressortforschungseinrichtung im Geschäftsbereich des BMVBS, das die Bundesregierung u. a. bei Aufgaben der Stadtund Raumentwicklung durch Forschungsbetreuung und wissenschaftliche Arbeit unterstützt. Es führt die Arbeit der Vorläufereinrichtungen BfLR (bis 1998) und BBR (Abt. I u. II; bis 2008) fort. Mit den Ländern arbeitet die Bundesraumordnung in der Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) zusammen, deren Geschäftstelle beim Bund liegt. Die Zusammenarbeit erfolgt auf Ebene von Fachausschüssen, einem Hauptausschuss der Abteilungsleiter sowie der Konferenz der Minister. Die MKRO dient der gegenseitigen Unterrichtung und der Abstimmung von grundsätzlichen Fragen und Positionen der Raumentwicklung. Meilensteine aus 50 Jahren Den formalen Anfang der Bundesraumordnung kann man im Jahr 1965 mit der Verabschiedung des ersten Bundesraumordnungsgesetzes (ROG) sehen, dem eine längere Diskussion vorausging. Vor dem Hintergrund der Erfahrungen mit Nationalsozialismus und Kommunismus gab es nach

dem 2. Weltkrieg in der Bundesrepublik zunächst eine spürbare Distanz zur überörtlichen Planung. Die Aufbauerfordernisse, die Integration der Vertriebenen und die zunehmende Kluft zwischen ländlicher und städtischer Entwicklung trugen aber zur Etablierung der Raumordnung bei. Zunächst wurde die Landesplanung in den Ländern aufgebaut und in den 1960er Jahren auf den verschiedenen Maßstabsebenen das gestufte Mehrebenensystem geschaffen. In den letzen 50 Jahren wurde die Bundesraumordnung durch wichtige Meilensteine und Epochen geprägt:  1955 wurde ein Sachverständigenausschuss für Raumordnung etabliert, der 1961 das sog. SARO-Gutachten vorlegte, das für die Herausbildung der (Bundes-)Raumordnung und die Verabschiedung des ROG 1965 wegweisend war (▷Bodenpolitik). Dessen Grundsätze zielten „ganz überwiegend auf einen räumlichen Ausgleich und Maßnahmen zur Strukturverbesserung in Bereichen wie Infrastruktur, Wohnungsversorgung (▷Wohnen, ▷Wohnungsmarkt) und Landwirtschaft (▷Landwirtschaft und Agrarpolitik) sowie bei Bildungs-, Kultur- und Verwaltungseinrichtungen“ (Sinz 2005:865). Sie haben über Jahrzehnte auch die praktische Seite der Bundesraumordnung bestimmt. Der Disparitätenabbau zwischen Stadt und Land, das Postulat ▷gleichwertiger Lebensverhältnisse, die Entwicklung des Städtesystems mit einem Netz zentraler Orte oder die Förderung des Zonenrandgebietes waren zentrale Handlungsfelder.  Die späten 1960er und frühen 1970er Jahre waren neben praktischen Fragen der Raumentwicklung von dem Versuch geprägt, die Steuerungskraft der Bundesraumordnung zu erhöhen. Dazu sollte ein Bundesraumordnungsprogramm (BROP) beitragen, das 1975 beschlossen wurde. Seine Wirkung war jedoch gering, weil sich die politischen Erwartungen an die Steuerungsfähigkeit der Raumordnung in den 1970er Jahren drastisch reduzierten, und weil sich im Zuge der Ölkrise 1973 die Entwicklungsbedingungen deutlich änderten. Rückblickend kann man die Jahre nach 1975 als Konsolidierungsphase bezeichnen, in der z. B. die laufende Raumbeobachtung (▷Raum- und Stadtbeobachtung) aufgebaut und neue Verfahren etabliert wurden.  Das wachsende Umweltbewusstsein hatte bereits seit Ende der 1970er Jahre zu einer ökologischen Durchdringung der Raumordnung in Bund und Ländern geführt. Mit dem Brundtland-Report

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„Unsere gemeinsame Zukunft“ (1987) der UN begann in Deutschland die Diskussion über eine nachhaltige (Raum-)Entwicklung (▷Nachhaltige Stadtentwicklung). Sie schlug sich 1997 auch in der Novellierung des ROG nieder. „Eine nachhaltige Raumentwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung führt“ (ROG 1998, § 1, Abs. 2) wurde zur zentralen Leitvorstellung der Raumordnung.  Wenig später brachte die Wende 1989/90 große Herausforderungen für Deutschland und damit auch für die Bundesraumordnung mit sich. Zunächst bestand die Aufgabe der Integration der Neuen Bundesländer in das „Raumordnungssystem West“. Mit den formalen Angleichungen wurden auch inhaltliche Herausforderungen sichtbar, die Niederschlag in der Verabschiedung eines Raumordnungspolitischen Orientierungs- (1993) und Handlungsrahmens (1995) fand.  Nach 2000 richtete sich der Blick in Deutschland vermehrt auf den Globalisierungsprozess (▷Globalisierung), der den ökonomischen Strukturwandel in Deutschland beschleunigte und regionale Wettbewerbsbedingungen verschärfte. Gleichzeitig wurde der ▷demographische Wandel als Herausforderung neben der nachhaltigen Raumentwicklung erkannt. Eine Antwort auf diese Themen zeigen die 2006 von der MKRO verabschiedeten „Leitbilder und Handlungsstrategien der Raumentwicklung“ mit den drei Leitbildern „Wachstum und Innovation“, „Sicherung der Daseinsvorsorge“ und „Ressourcen bewahren, Kulturlandschaften gestalten“ (vgl. BMVBS 2006, Aring/Sinz 2006). In den Leitbildern und Handlungsstrategien spielen die großen Städte und Stadtregionen (▷Metropolregionen) aufgrund der ihnen zugesprochenen entwicklungsbestimmenden Funktion eine stärkere Rolle als zuvor, gleichzeitig soll jedoch die ausgewogene räumliche Ordnung in Deutschland, die Balance zwischen heterogenen Herausforderungen (Ökonomie, Gesellschaft, Umwelt) und die klassische Aufgabentrias „Ordnen – Entwickeln – Schützen/ Sichern“ nicht aufgegeben werden. Neben die drei Schwerpunkte der Leitbilder trat ab 2007 noch als vierter das Thema „Raumordnung und Klimawandel“ (vgl. MKRO 2009). In den „▷Modellvorhaben der Raumordnung“ wird seit 2007 auf eine Raumentwicklung im Sinne der Leitbilder hingewirkt.

 In den Jahren 2008/09 trat in Folge der Föderalismuskommission und der darauf folgenden Grundgesetzänderungen ein neues ROG in Kraft (vgl. Deutscher Bundestag 2008). Das Raumordnungsgesetz – die zentrale gesetzliche Grundlage Die grundlegende Struktur der Raumordnung und damit die Aufgabenteilung zwischen den Ebenen sind im ROG (aktuelle Fassung vom 22.12.2008, in Kraft seit 31.12.2008 bzw. 30.6.2009) geregelt. Es wurde erstmals 1965 verabschiedet und 1997 und 2008 umfassend novelliert. Die bis 2006 geltende Verfassungslage (▷Verfassungsgrundlagen der Planung) wies dem Bund eine Rahmenkompetenz zu. Damit war das ROG ein inhaltlich beschränktes Gesetz, das ausfüllungsfähig und -bedürftig für die Bundesländer sein musste. Es enthielt „Leitvorstellungen und Grundsätze der Raumordnung für das gesamte Bundesgebiet, Vorschriften für die Raumordnung in den Ländern, v. a. über Raumordnungs- und Regionalpläne, die Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen, das Raumordnungsverfahren, sowie Festlegungen über die Aufgaben des Bundes auf dem Gebiet der Raumordnung“ (Sinz 2005:864). Im Rahmen der Grundgesetzänderung vom 1. September 2006 wurde die Raumordnung in die konkurrierende Gesetzgebung überführt und damit das Zusammenspiel von Bundesraumordnung und Landesplanung auf eine neue Grundlage gestellt. Es wurde jedoch angestrebt, die komplementären Strukturen, wie sie sich unter der Rahmengesetzgebung herausgebildet haben, auch in Zukunft weiter wirken zu lassen. Deswegen „sollen durch bundesrechtliche Vollregelungen nur die Bereiche der Raumordnung geregelt werden, in denen eine bundeseinheitliche Regelung aus fachlichen Gründen angezeigt ist; ansonsten soll gesetzgeberische Zurückhaltung zugunsten des Landesrechts geübt werden“ (Deutscher Bundestag 2008:19). Das ROG 2008 enthält vier Abschnitte: a) Allgemeine Vorschriften, u. a. zu Leitvorstellung, Grundsätzen, Begriffsbestimmungen, Bindungswirkungen; b) Regelungen zur Raumordnung in den Ländern; c) Regelungen zur Raumordnung im Bund; d) Ergänzende Vorschriften und Schlussvorschriften. Neben der Neuregelung des Zusammenspiels von Bund und Ländern enthält die Novellierung eine

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Überarbeitung der gesetzlichen Grundsätze der Raumordnung. Die neuen Grundsätze sind weniger sektoral und stattdessen funktional strukturiert:  Allgemeiner Grundsatz,  Raum- und Siedlungsstrukturen,  Infrastruktur, Verkehr,  Wirtschaft,  Kulturlandschaften,  Umwelt, Klimaschutz,  Verteidigung, Zivilschutz,  Europäische Zusammenarbeit (▷Europäische Raumentwicklungspolitik). Steuerungsmöglichkeiten der Bundesraumordnung Im Gegensatz zur „starken“ Finanzplanung, über die ebenfalls eine Integration von Sektoralpolitiken erreicht wird, fehlt der Raumordnung ein starker Arm zur Steuerung. Zwar gab es in der Planungseuphorie der späten 1960er Jahre das Bestreben, über das BROP eine Top-Down-Koordination der raumwirksamen Maßnahmen des Bundes zu erreichen, doch dieses Ziel wurde nicht eingelöst. Stattdessen musste die Bundesraumordnung ihre Steuerungsaufgabe oder ,weicher formuliert, „ihre Abstimmungs- und Koordinationsaufgabe gegenüber den raumbedeutsamen Fachpolitiken der Ressorts und gegenüber den Ländern und der Europäischen Gemeinschaft auf andere Weise wahrnehmen“ (Sinz 2005:867f), nämlich durch Abstimmungsverfahren, Raumordnungsberichte, Information, Überzeugung, Stellungnahmen, Leitbildentwicklung sowie Forschungs- und ▷Modellvorhaben. Ungeachtet dieser relativen Schwäche ist es der Bundesraumordnung in den letzten Jahren gelungen, Impulse in der Raumentwicklung zu setzen. Das gilt für die politische Wirkung der Leitbilder von 2006, die v. a. auf der Ebene der Länder und Regionen zur Herausbildung neuer Kooperationen in Form von Regional Governance-Modellen (▷Government und Governance) für Stadt- und Metropolregionen beigetragen haben. Wichtig ist aber auch die kontinuierliche Arbeit des BBSR, das eine wichtige Stelle im wissenschaftlichen Netzwerk der raumwissenschaftlichen Diskussion darstellt sowie Ressortforschungen und Modellvorhaben der Raumordnung betreut. Mit der Raumplanung für die Ausschließliche Wirtschaftszone (AWZ) hat die Bundesraumordnung 2004 die Raumplanungskompetenz für Gebiete in internationalen Gewässern erhalten, die der wirtschaftlichen Nutzungshoheit der

Bundesrepublik unterstehen. Das für Raumordnung zuständige Bundesministerium stellt über einen Raumordnungsplan in Form einer Rechtsverordnung für die AWZ Ziele und Grundsätze der Raumordnung auf. 2008 wurde vom BMVBS ein Entwurf für einen Raumordnungsplan in der AWZ in der Nord- und Ostsee vorgelegt (vgl. BMVBS 2008). Zusätzlich hat die Bundesraumordnung mit dem ROG 2008 die Kompetenz zur Aufstellung von Raumordnungsplänen für das Bundesgebiet und damit ein zusätzliches, möglicherweise stärkeres Instrument zur Unterstützung des Aufgabendreiklangs „Ordnen – Entwickeln – Schützen/ Sichern“ erhalten. Die reale Wirkung muss sich allerdings erst in der Praxis erweisen. Schließlich dürften – wenn auch nicht die Institution Bundesraumordnung, so doch die von ihre bearbeiteten Felder – von Entwicklungen auf europäischer Ebene unterstützt werden (▷Europäische Raumentwicklungspolitik). So zählt der Vertrag von Lissabon die Förderung des „Territorialen Zusammenhalts“ zu den Grundaufgaben der Europäischen Union. Desweiteren wurde während der deutschen EU-Ratspräsidentschaft 2007 die „Territoriale Agenda“ verabschiedet, die u. a. Empfehlungen für eine integrierte Raumentwicklungspolitik gibt, um die Potenziale der Regionen und Städte Europas für ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum und mehr Beschäftigung zu mobilisieren.

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Literatur Aring, J.; Sinz, M. (2006): Neue Leitbilder der Raumentwicklung in Deutschland, Modernisierung der Raumentwicklungspolitik im Diskurs. In: DISP, 165, 43-60 BMVBS – Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Stadtentwicklung (2008): Entwurf: Verordnung über die Raumordnung in der deutschen ausschließlichen Wirtschaftszone (Stand 13.06.2008) BMVBS – Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Stadtentwicklung (2006): Leitbilder und Handlungsstrategien für die Raumentwicklung in Deutschland. Berlin Deutscher Bundestag (2008): Entwurf eines Gesetzes zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes und zur Änderung seiner Vorschriften. Drucksache 16/10292. Berlin MKRO – Ministerkonferenz für Raumordnung (2009): Raumordnung und Klimawandel. Beschluss der 36. Ministerkonferenz für Raumordnung Sinz, M. (2005): Raumordnung/Raumordnungspolitik. In: ARL (Hrsg.): Handwörterbuch der Raumordnung. Hannover, 863872

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Begriffs- und Verfahrenserläuterung „A Business Improvements Districts (BID) is a public/private partnership in which property and business owners elect to make a collective contribution to the maintenance, development and promotion of their commercial district” (DSBS 2005). „A Housing Improvement Area (HIA) is a defined area in a city in which housing improvements in condominium or townhome complexes may be financed with the assistance of the city” (Baker/ Dyson 2005). Business Improvement Districts (BIDs), Housing Improvement Districts (HIDs) oder auch Neighbourhood Improvement Districts (NIDs) sind ein aus Nordamerika stammender, lokaler Steuerungsansatz zur Revitalisierung von Standorten. Während sich die Verbreitung von BIDs in 48 Bundessstaaten der USA nachweisen lässt (MSWKS 2001), entspringt der Begriff der Housing Improvement Areas stärker aus der hierzulande geführten Diskussion zur Übertragung des BID-Ansatzes auf durch ▷Wohnen geprägte Gebiete. In Nordamerika existieren gleichlautende Initiativen nur im Bundesstaat Minnesota, andere Bundesstaaten arbeiten mit NIDs (Wickel/Kreutz/Bitz 2007). Die Besonderheit dieser Improvement Districts gegenüber traditionellen Standortgemeinschaften liegt in ihrer spezifischen Organisations- und Finanzierungsform, welche durch die folgenden drei Hauptmerkmale gekennzeichnet ist (u. a. Houston 2003, Bloem/Bock 2001):  Die Finanzierung erfolgt durch eine zweckgebundene Zwangsabgabe, die bei entsprechendem Quorum von den betroffenen Akteuren in einem klar definierten, innerstädtisch gelegenen Bereich prozessbegleitend zu zahlen ist.  Die Hauptakteure des Ansatzes sind die Eigentümer Bei ihnen liegt die Abstimmungspflicht zur Festsetzung des Bereiches sowie die Zahlungsanforderung zur Finanzierung der Maßnahmen.  Die rechtliche Legitimation erfolgt durch eine eigene Gesetzgebung, welche insbesondere den verpflichtenden kommunalen Abgabeneinzug bei den Eigentümern sowie Organisation, Beteiligte und alle wesentlichen Elemente zum Prozessverlauf festlegt.

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Private Initiative und staatlicher Zwang (Kersten 2007) bilden das Spannungsfeld in dem Improvement Districts agieren. Ausgehend von privater Initiative, einem durch Eigentümer erarbeiteten und abgestimmten Entwicklungs-, Maßnahmenund Finanzierungskonzept, wird bei der Gemeinde ein Improvement District beantragt (siehe Abbildung). Nach Durchführung eines öffentlichen Beteiligungsverfahrens werden alle Zahlungspflichtigen zu ihrer Meinung über die Einrichtung eines solchen Bereiches befragt. Je nach gesetzlich festgesetztem Quorum erfolgt bei 51 bis zu 70 Prozent Zustimmung bzw. Nichtwiderspruch der befragten Eigentümer die Festsetzung des Improvement Districts durch die Gemeinde. Einmal festgesetzt, erfolgt die Umsetzungsphase und damit die Finanzierung der Maßnahmen durch einen öffentlichen Abgabeeinzug. In New York City beispielsweise betrug das Budget im Jahr 2004 der zu diesem Zeitpunkt bestehenden 52 BIDs insgesamt rund 62 Mio. US-Dollar (DSBS 2005). Die Festsetzung eines Improvement Districts ist zeitlich befristet, kann jedoch nach erneutem Antragsverfahren verlängert werden. Die umgesetzten Maßnahmen reichen von investiven Projekten zur Steigerung der Aufenthaltqualität im öffentlichen Raum über Veranstaltungsmanagement bis hin zur Vermarktung des Standortes (Hoyt 2003, Houston 2003).

BID/HID-Entstehungs- und Entscheidungsphase in Hamburg (nach Krüger/Wickel/Kreutz 2007:39, überarbeitet)

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Inhalte, Akteure und Verbreitungsgrad Auslöser für Improvement Districts sind Funktionsverluste, die sich durch Umsatzrückgänge, Leerstände, Attraktivitätsverluste im öffentlichen Raum und letztlich durch ein negatives Image manifestieren. Wesentliches Strukturmerkmal dieser Standorte ist häufig eine kleinteilige und stark heterogene Eigentümerstruktur, so dass ▷Kooperationen langwierige Abstimmungsprozesse mit vielen Beteiligten erfordern. Im Gegensatz zu privatrechtlich und einheitlich geführten Shoppingcentern tritt in gewachsenen Lagen in Ermangelung von Zwangsinstrumenten zusätzlich das Problem von Trittbrettfahrern auf. Freiwillige Initiativen zur Stadtentwicklung haben demnach oftmals das Problem, dass die individuell durchaus rationale Kostenvermeidungsstrategie von Trittbrettfahrern oft zu kollektiv irrationalen Ergebnissen führt: die Initiative wird erst gar nicht begonnen oder läuft nach kurzer Zeit aus (Ruther-Mehlis/Weber 2005). BIDs lösen dieses Grunddilemma über ein hoheitlich legitimiertes Zwangselement. Ziel der Immobilieneigentümer an gewachsenen Geschäftsstandorten sowie Wohnstandorten ist es, sich gegenüber Mitbewerbern als Standort wettbewerbsfähig zu erweisen mittels:  eines abwechslungsreichen Branchenmixes bzw. einer nachfrageorientierten, zielgruppenspezifischen Qualifizierung des Wohnraums,

 einer guten Erreichbarkeit durch alle Verkehrsträger,  eines attraktiven öffentlichen Raumes,  eines guten Versorgungsstandards mit sozialer und technischer Infrastruktur und  einer gemeinsamen Kundenkommunikation

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Der BID-Ansatz hat seit seiner Etablierung in Nordamerika in den 1970er Jahren des vorigen Jahrhunderts weltweit Nachahmer gefunden, wobei sich aufgrund länderspezifischer Rahmenbedingungen durchaus starke Abweichungen feststellen lassen (Wiezorek 2006a). In Deutschland wird ungefähr seit dem Jahr 2000 über die Chancen und Risiken der Übertragung von BID nach Deutschland diskutiert (Bloem/Bock 2001, Wiezorek 2004). Im Mittelpunkt der Diskussion stehen – bei weitgehender Einigkeit über die notwendige Einbindung von Immobilien- und Grundstückseigentümern – der Grad der Verpflichtung der Beteiligten zu finanziellem Engagement sowie Fragen zur öffentlich-privaten Aufgabenteilung. Im Januar 2005 trat die erste gesetzliche Grundlage zur Gründung eines BIDs bzw. sog. Innovationsbereiche in Hamburg in Kraft. Nach dem Inkrafttreten des „Gesetzes zur Stärkung von Einzelhandels- und Dienstleistungszentren“ ermöglichte zu Beginn des Jahres 2006 mit Hessen erstmals ein Flächenland auf der Grundlage des „Gesetzes zur Stärkung von innerstädtischen

Überblick zur Aufgaben- und Akteursstruktur am Beispiel des Hamburger Innovationsbereiches (=BID) bzw. Innovationsquartiers (=HID) (eigene Darstellung)

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Geschäftsquartieren“ (INGE) einen verpflichtenden Abgabeneinzug. Weitere Bundesländer wie Schleswig-Holstein, Bremen, das Saarland oder auch Nordrhein-Westfalen folgten. Allerdings ist die Anzahl der festgesetzten BIDs in Deutschland bisher überschaubar (Heinze/Tscherner 2008). Hamburg ist mit einer Vielzahl an BID-Initiativen Vorreiter der Entwicklung (Binger/Büttner 2008), aber auch in den anderen Bundesländern wird intensiv an der Erprobung von Improvement Districts gearbeitet (vgl. u. a. DIHK 2009). Housing Improvement Districts, im Sinne einer BID-Initiative in durch Wohnnutzungen geprägten Gebieten, lassen sich derzeit weder in Deutschland noch in Europa finden. Die entsprechenden Referenzobjekte finden sich bislang nur in den USA (Wickel/Kreutz/Bitz 2007). Die Freie und Hansestadt Hamburg hat als erstes Bundesland eine gesetzliche Grundlage für die Schaffung von „Innovationsquartieren“ (HID und NID) geschaffen, die zum 1. Dezember 2007 in Kraft getreten ist. Seither wird intensiv an der Realisierung des ersten HID-Projektes, Hamburg-Steilshoop, gearbeitet. Das vorgesehene Festsetzungsverfahren ähnelt den BID-Vorbildern aus Nordamerika und auch die grundlegende Akteurskonstellation beruht auf den Erfahrungen mit dem BID-Modell (siehe Abbildung). Gemeinsamkeiten und Unterschiede von BIDs und HIDs Business und Housing Improvement Districts haben grundlegende Ähnlichkeiten:  sie entstehen auf Initiative und durch Antrag von privaten Grundstückeigentümern,  sie finanzieren sich zu einem hohen Anteil privatwirtschaftlich,  sie beruhen auf einer eigenen Gesetzgebung und  sie definieren das Zusammenwirken von strategischer ▷Stadtentwicklungsplanung (▷Strategische Stadtentwicklungskonzepte) sowie von privaten Interessen und damit das privatöffentliche Verhältnis teilweise neu. Sowohl bei BIDs wie auch bei HIDs lösen Imageprobleme bis hin zum teilweisen Funktionsverlust gemeinsame Bemühungen der Eigentümer aus. Beide Instrumente binden im Sinne des öffentlichen Interesses privates Engagement zur Stärkung und Aufwertung von Stadtquartieren – gleich welcher Nutzung – ein (Krüger/Wickel/Kreutz 2007, Kreutz/Krüger 2007). Sie unterstützen gleichermaßen die Selbstorganisation privater Akteure

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durch einen gesetzlichen Rahmen und beseitigen damit Defizite freiwilliger Selbstorganisation und ▷Kooperationen (Schuppert 2007). HIDs agieren aufgrund der hauptsächlichen Wohnnutzung in sensibleren Strukturen, bei denen im Gegensatz zu BIDs ausschließlich die Eigentümer wirtschaftliche Verwertungsinteressen vertreten (Krüger/Wickel/Kreutz 2007:18). Die Projekte können einen stärker investiven Charakter haben, z. B. durch Maßnahmen aus dem Infrastrukturbereich, und somit ein größeres Investitionsvolumen aufweisen. Diese werden über ein höheres Grundbudget und längere Laufzeiten realisiert. Im Vergleich zu BIDs, die sich zunächst auf eine Laufzeit von fünf Jahren beschränken, können sich hier von vornherein langfristig angelegte Bündnisse von bis zu 20 Jahren ergeben (Wiezorek 2006b). Die Gesetzgebung in Minnesota zeigt, dass HIDs zudem teilweise als Kreditvergabeverfahren der Gemeinden für Immobilieneigentümer fungieren (Wickel/Kreutz/Bitz 2007:15). Einordnung des BID/HID-Ansatzes in die Stadtentwicklung und Ausblick Traditionelle Verfahren der Quartiers- bzw. Standortentwicklung, wie die Programme nach dem Besonderen Städtebaurecht des Baugesetzbuches (BauGB), liefern eine Vielzahl von ausdifferenzierten Instrumenten und Strategien zur Einbindung von Eigentümern. Diese richten sich allerdings tendenziell an Einzelakteure in zuvor hoheitlich festgesetzten Quartieren. Die Debatte um ein verändertes Staatsverständnis, vom hoheitlichen zum kooperativen Staat (Ritter 1979, Benz 199, Selle 2006), hat eine stärkere Hinwendung zu bürgerschaftlich getragenen Stadtentwicklungsinitiativen bewirkt. (▷Akteure der Planung) Seit der Novellierung des BauGB 2007 lässt der Bundesgesetzgeber über § 171f private Initiativen zur Durchführung von standortbezogenen Maßnahmen auf der Grundlage städtebaulicher Ziele durch landesrechtliche Regelungen zu. Damit eröffnet der Gesetzgeber die Möglichkeit, neben finanziellen Anreizen über Förderprogramme auch das Zwangselement zur Mitwirkung an der Quartiersentwicklung einzusetzen. Allerdings verbindet sich dies mit der Forderung nach einem strategischen privatwirtschaftlichen und zivilgesellschaftlichem Engagement und Gestaltungsanspruch. In diesem Sinne lassen sich BIDs und HIDs als „Urban Governance“-Strukturen (▷Government und Governance), im Sinne neuer „Herrschaftsstrukturen, bei denen eine übergeordnete Instanz

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fehlt“ (Mayntz 2004), identifizieren. Angesichts der komplexen Problemsituationen in der Stadtentwicklung erscheint die Debatte über neue Steuerungsformen und deren Rückwirkung auf die strategische Bestandsentwicklung unerlässlich. BIDs lösen das Problem der freiwilligen Erstellung öffentlicher Güter mit Zwang. Allein deshalb können sie nur eine von vielen Möglichkeiten sein, die Aufwertung von Stadtquartieren voran zu treiben. Andere neue, stärker auf freiwilliger Mitwirkung beruhende Steuerungsinstrumente, die sog. Eigentümerstandortgemeinschaften, befinden sich gerade mittels eines ExWoSt-Modellvorhabens in der Erprobung. Der Widerspruch zwischen individuellen und gemeinwesenorientierten Interessen sowie die teilweise noch undefinierte Abgrenzung zwischen notwendiger staatlicher Steuerung und erwünschtem privater Engagement zeigen, dass der aktuelle Wissens- und Verfahrensstand zur Integration von Eigentümern in die Standortentwicklung eine Basis darstellt, zu der noch viele Fragen zu beantworten sind. Wiezorek

Literatur Baker, K.; Dyson, D. A. (2005): House Research, Short Subjects: Housing Improvement Areas. Zugriff auf www.house.leg.state. mn.us/hrd/issinfo/sshia.pdf am 02.12.2009 Benz, A. (1994): Kooperative Verwaltung: Funktionen, Voraussetzungen und Folgen. Baden-Baden MSWKS - Ministerium für Städtebau und Wohnen, Kultur und Sport des Landes Nordrhein-Westfalen (Hrsg.) (2001): Business Improvement Districts, Untersuchung von BIDs in Bezug auf Möglichkeiten und Grenzen einer Übertragbarkeit auf innerstädtische Geschäftsquartiere in Nordrhein-Westfalen. Düsseldorf Binger, S.; Büttner, F. (2008): Erfolgsfaktoren bei der Gründung und Umsetzung von BIDs, Hamburger Erfahrungen mit Business Improvement Districts. In: RaumPlanung, 138/139, 129-134 DIHK – Deutscher Industrie- und Handelskammertag (Hrsg.)

(2009): Übersicht der BID-Initiativen. Zugriff auf www.dihk.de am 03.12.2008 DSBS – Department of Small Business Services (2005): Streetwise & Business Savvy, Best Practices and Accomplishments from New York City´s BIDs. New York Heinze, F.; Tschentscher C. (2008): BIDs in Deutschland: Ein Überblick. In: Pütz, R. (Hrsg.): Business Improvement Districts. Ein neues Governance-Modell aus Perspektive von Praxis und Stadtforschung, 21-33 Houstoun, L. O. Jr. (2003): Business Improvement Districts. Washington D. C. Hoyt, L. M. (2003): The Business Improvement District: an internationally diffused approach to revitalization. Cambridge Kersten, J. (2007): Business Improvement Districts in der Bundesrepublik Deutschland, Urban Governance zwischen privater Initiative und staatlichem Zwang. In: Zeitschrift für Umwelt- und Planungsrecht, 4, 121-129 Kreutz, S.; Krüger, T. (2007): Neue Partnerschaften für Wohnquartiere: Housing Improvement Districts. In: Magazin des Verbandes norddeutscher Wohnungsunternehmen (vnw), 4, 37-41 Krüger, T.; Wickel, M.; Kreutz, S. (2007): Housing Improvement Districts – Gutachten der HCU im Rahmen der Begleitforschung für das Teilprojekt HID Steilshoop. Hamburg Mayntz, R. (2004): Governance Theory als fortentwickelte Steuerungstheorie? Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung. Working Paper 04/1. Köln Ritter, E. H. (1979): Der kooperative Staat, Bemerkungen zum Verhältnis von Staat und Wirtschaft. In: Archiv des öffentlichen Rechtes, 104, 389-413 Ruther-Mehlis, A.; Weber, M. (2005): Business Improvement Districts und städtebauliche Sanierung, BIDs als Ergänzung oder Konkurrenz öffentlicher Planungen nach dem BauGB? In: RaumPlanung, 120/121, 127-131 Schuppert, G. F. (2007): Rechts- und verwaltungswissenschaftliches Gutachten zum Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung der Attraktivität von Wohnquartieren und Nachbarschaften. Berlin Selle, K. (Hrsg.) (2006): Planung neu denken. Band 1 und 2. Dortmund Wickel, M.; Kreutz, S.; Bitz, K.-A. (2007): Recherche nach internationalen Beispielen für private Initiativen zur Qualitätsverbesserung von Wohngebieten, Das Hamburger Modell im internationalen Kontext. Hamburg Wiezorek, E. (2004): Business Improvement Districts, Revitalisierung von Geschäftszentren durch Anwendung des nordamerikanischen Modells in Deutschland? ISR Arbeitsheft 65. Berlin Wiezorek, E. (2006a): Vom ‚Ob’ zum ‚Wie’ – die Implementierung des BID-Ansatzes, Internationale Erfahrungen und charakteristische Prozessmerkmale. In: RaumPlanung, 124, 11-16 Wiezorek, E. (2006b): Von BID zu HID? – In Kinderschuhen laufen lernen. In: Die Wohnungswirtschaft. 10, 16–18

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Kaum ein Begriff des jüngeren Diskurses um ▷Stadt- und Regionalökonomie und Wirtschaftsförderung ist schillernder als der des Clusters. Hierbei vermischt sich meist eine nicht einheitlich verwendete räumliche Abgrenzung des Begriffes mit einem immanenten Versprechen erfolgreicher räumlicher Wirtschaftspolitik. Die Clusterabgrenzungen reichen von der supranationalen Ebene (Dicken 2003) bis zur stadteil- bzw. quartiersbezogenen räumlichen Einheit (BBR 2006). Dementsprechend finden sich Clusterinitiativen auf nahezu allen Raumskalen. Die häufig zitierte Definition von Porter beschreibt regionale Cluster als die räumliche Konzentration von miteinander verbundenen Unternehmen bestimmter Branchen, spezialisierten Zulieferern, Dienstleistern, Unternehmen verwandter Branchen sowie unterstützenden Organisationen (Universitäten, Kammern, Verbänden u. a.), die gleichzeitig kooperieren und konkurrieren („Coopetition“) (Porter 2006). Entgegen der mit dem Aufkommen und der Verbreitung der Informations- und Kommunikationstechniken vermuteten Zunahme der Standortwahlfreiheit von Unternehmen, gar der Beliebigkeit der ▷Standortwahl, zeigt sich weiterhin, dass spezifische und gemeinsame Standorte nach wie vor von zentraler Bedeutung für die Unternehmen sind. Theoretische Grundlagen Hierbei kann sich diese Beobachtung auf die Agglomerationstheorien stützen, die die räumliche Ballung von Unternehmen im Wesentlichen mit der Wirkung positiver externer Effekte, sog. Agglomerationseffekte (Marshall 1890) begründen. Diese können zu einer Konzentration von Unternehmen gleicher Branchen (Lokalisationseffekte) oder unterschiedlicher Branchen (Urbanisationseffekte) führen. Als Gründe für die Ballung wird eine Reihe von Faktoren angeführt, wie die Senkung der Transaktionskosten, Spezifika der Wissensproduktion (Initiierung von kreativen Prozessen und Innovation durch „face-to-face contacts“), nicht marktlich vermittelte Abhängigkeiten („untraded interdependencies“) oder Poolbildung bei Inputfaktoren (z. B. auf Arbeitsmärkten) (Maier/ Tödtling 2002). Auch die formalen Modelle der Neuen Wachs-

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tumstheorie oder die stärker deskriptiv gehaltenen Erklärungsansätze von regionalen Innovationssystemen und lernenden Regionen stützen die Begründung und Erklärung von Clustern auf positive externe Effekte oder Spill-over-Effekte bei privater und öffentlicher Forschung und Entwicklung (FuE), auf Netzwerkexternalitäten sowie auf das Vorhandensein von Marktunvollkommenheiten bei der Beschaffung von Wagniskapital (Spars 2005). Zur Relativierung der Allgegenwärtigkeit des Clusterbegriffs in der Debatte um räumliche Entwicklungen zeigen jedoch jüngere Untersuchungen zur empirischen Verteilung von Branchenkonzentrationen in Deutschland mit Hilfe von Konzentrationsmaßen (Alecke u. a. 2005, Alecke/Untiedt 2006), dass nur etwa ein Zehntel der Wirtschaftszweige als räumlich stark konzentriert einzuschätzen ist. Überdies findet die stärkste Konzentration nicht, wie vielfach vermutet, in den forschungs- und technologieintensiven Industrien, sondern eher in rohstoffintensiven und traditionellen Branchen statt. Unter den 20 am stärksten räumlich konzentrierten Wirtschaftszweigen in Deutschland befindet sich keiner aus dem Bereich der industriellen Spitzen- oder hochwertigen Technik (Alecke/Untiedt 2006). Dieses Ergebnis deckt sich weitgehend mit den Ergebnissen in anderen europäischen Ländern (Maurel/ Sédillot 1999, Devereux/Griffith/Simpson 1999, Mayerhofer/Palme 2003, Barrios u. a. 2003). Eine weitere vom Institut für Wirtschaftsforschung Halle (IWH) verwendete Terminologie für eine regionale Ballung von Unternehmen in Ostdeutschland ist methodisch breiter angelegt und wird als sog. Ökonomischer Entwicklungskern (OEK) diskutiert. Laut Definition stützt er sich auf die Kombination der drei Kriterien Existenz von Branchenschwerpunkten, Unternehmensnetzwerken und innovativen Kompetenzfeldern (Rosenfeld u. a. 2004). Diese Definition lehnt sich an diejenige der OECD an, die bei Clustern von der Interdependenz und vertikalen Kooperationen der Akteure entlang der unternehmensübergreifenden Wertschöpfungskette einer bestimmten Branche ausgeht, die auf Handelsbeziehungen, Innovationsnetzwerken, Wissensflüssen oder einer gemeinsamen Wissensbasis beruhen (OECD 1999:13; ▷Wissensgesellschaft) Cluster als Instrument der Wirtschaftsförderung Die Entstehung von Clustern auf der Basis von Agglomerationsvorteilen und Spill-over-Effekten

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hat vielfach zu der Vorstellung geführt, dass Cluster auch systematisch gefördert oder erzeugt werden können. Dazu haben eine Reihe von Studien z. B. durch Leo van den Berg und seine Mitarbeiter für das Eurocities-Netzwerk beigetragen (van den Berg u. a. 1999 und 2001). Clusterproduktion und -management werden zunehmend als neue Instrumente der Wirtschaftsförderung (▷kommunale Wirtschaftsförderung) entwickelt und eingesetzt. Clusterpolitik stellt jedoch eine normative Umdeutung eines zunächst empirisch festgestellten Phänomens dar. Die räumliche Ballung von Unternehmen entlang einer Wertschöpfungskette unter Einbeziehung von Dienstleistern, Bildungs- und Forschungseinrichtungen sowie von öffentlichen Institutionen soll heute oftmals durch eine gezielte politische Förderung hergestellt werden. Hierbei besteht die Gefahr, dass es sich lediglich um sog. Wunschcluster („wishful thinking“) bzw. „politikgetriebene Cluster“ (Enright 2003, Küpper/Röllinghoff 2005) handelt, die über keine Mindestanzahl von Unternehmen (kritische Masse) und somit nicht über ausreichende Agglomerationsvorteile verfügen, aber dennoch politisch sehr stark „gewollt“ werden. Neben diesen beiden Clustertypen unterscheidet Enright noch „potenzielle“, „latente“ und „funktionierende“ („working“) Cluster, wobei bei den potenziellen Clustern zwar wichtige Elemente funktionierender Cluster vorhanden sind, diese jedoch (noch) nicht ausreichend entwickelt sind, um Agglomerationseffekte entstehen zu lassen (Enright 2003). Latente Cluster verfügen hingegen zwar über eine kritische Masse an Unternehmen, allerdings bestehen noch Defizite bei der Interaktion und dem Wissensaustausch. Sobald sowohl eine kritische Masse an Unternehmen vorhanden ist und auch tatsächlich Agglomerationsvorteile generiert werden, die den Unternehmen als Wettbewerbsvorteil zugute kommen, spricht man von einem funktionierendem bzw. „working“ Cluster (Enright 2003). Sowohl die Untersuchungen von Berg u. a. als auch die auf verschiedenen Erfahrungen mit der Förderung von Clustern aufbauenden Ergebnisse von Küpper und Röllinghoff (2005) zeigen einige für die Umsetzung von Clusterstrategien wesentliche Bedingungen (van den Berg u. a. 1998 und 2001, Küpper/Röllinghoff 2005):  Grundvoraussetzung ist die „Entdeckung“ des Clusters, also die Erfassung der vorhandenen Unternehmen und ihrer Vernetzungen, die Analyse der vorhandenen Stärken und Entwicklungspotenziale sowie der zusätzlichen Vernetzungsmöglichkeiten. Das bedeutet,

dass i. d. R. wichtige (Anker-)Unternehmen am Standort bereits ansässig sein müssen.  Eine Clusterstrategie bedeutet i. d. R. eine Verstärkung der aufgrund von Agglomerationseffekten (bereits) entstandenen Konzentrationen.  Es müssen qualitativ hochwertige Rahmenbedingungen am Standort gegeben sein – wie hochrangige Ausbildungseinrichtungen, Forschungsinstitutionen unterschiedlicher Art, hohe Erreichbarkeit, gute Lebensqualität.

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Dabei sind Clusterstrategien langfristig angelegt und müssen nicht unbedingt kurzfristig große Erfolge bringen. Räumlich handelt es sich eher um regionale als städtische Projekte. Der Effekt von Clustern für die Wertbewerbsfähigkeit beruht auf der Erzeugung positiver Rückkopplungsschleifen, die zu einem sich selbst verstärkenden Prozess führen. Für die Wettbewerbsfähigkeit und Erfolgswahrscheinlichkeit eines Clusters gilt die Einrichtung eines Clustermanagements als wichtiger Faktor. In der Einrichtung eines Clustermanagements kann auch im Kern die Produktion der die öffentliche Förderung rechtfertigenden öffentlichen Güter gesehen werden. Zu diesen öffentlichen Gütern gehören u. a. die Formulierung einer Zukunftsperspektive, die Organisation von Serviceleistungen (insbesondere die Reduzierung von Kooperationsbarrieren), die Senkung von Transaktionskosten, die Verminderung des Informationsproblems sowie die Vermarktung des Standorts. Da es aber bei der Clusterförderung nicht nur um die wirtschaftliche Entwicklung der Region und ihrer Wettbewerbsfähigkeit geht, sondern auch um die Wettbewerbsfähigkeit und Effizienz der Unternehmen selbst, ist und bleibt die Mitwirkung der Unternehmen eine unabdingbare Voraussetzung für eine erfolgreiche Clusterentwicklung. Eine rein öffentlich finanzierte Clusterförderung dürfte auf Dauer nicht erfolgreich sein können. Zu den strukturellen Erfolgsfaktoren von Clusterpolitik gehören daneben u.a. ein langfristiges Commitment der Politik, die entsprechende Autorisierung des Managements, die Entwicklung von Leitprojekten sowie eine professionelle und glaubwürdige Öffentlichkeitsarbeit (Küpper/Röllinghoff 2005). Spars

Literatur Alecke, B. u. a. (2005): New Evidence on the Geographic Concentration of German Industries. In: Johansson, B.; Karlsson, C.; Stough, R. R. (Hrsg.): Industrial Clusters and Inter-firm Networks. Chaltenham, 321-356 Alecke, B.; Untiedt, G. (2006): Die geografische Konzentration von Industrie und Dienstleistungen in Deutschland, Neue empirische

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CONSULTING

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Evidenz mittels des Ellison-Glaeser-Index. GEFRA Working Paper Nr. 2. Münster Barrios, S. u. a. (2003): Agglomeration Economies and the Location of Industries: A Comparison of Three Small European Countries. CORE Discussion Paper 2003/67. Louvain BBR – Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung (Hrsg.) (2006): Quartiers-Impulse, Neue Wege zur Stärkung der lokalen Wirtschaft. ExWoSt-Informationen 31/2. Bonn Devereux, M. P.; Griffith, R.; Simpson, H. (1999): The Geographic Distribution of Production Activity in the UK. The Institute for Fiscal Studies Working Paper 26/99. London Dicken, P. (2003): Global Shift: Reshaping the Global Economic Map in the 21st Century. London Enright, M. (2003): Regional Clusters: What we know and what we should know. In: Bröcker, J.; Dohse, D.; Soltwedel, R. (Hrsg.): Innovation Clusters and Interregional Competition. Berlin, 99-129 Floeting, H. (2008): Cluster in der kommunalen und regionalen Wirtschaftspolitik, Vom Marketingbegriff zum Prozessmanagement. Edition Difu, 5. Berlin Küpper, U.-I.; Röllinghoff, S. (2005): Cluster Management: Demands on Cities and Regional Networks. In: Deutsche Zeitschrift für Kommunalwissenschaften, 1, 60-93 Maier, G.; Tödtling, F. (2002): Regional- und Stadtökonomik. Band 2: Regionalentwicklung und Regionalpolitik. Wien Mayerhofer, P.; Palme, G. (2001): Strukturpolitik und Raumplanung in den Regionen an der mitteleuropäischen EU-Außengrenze zur Vorbereitung auf die EU-Osterweiterung. Teilprojekt 6/1: Sachgüterproduktion und Dienstleistungen: Sektorale Wettbewerbsfähigkeit und regionale Integrationsfolgen. Zugriff auf www. preparity.wsr.ac.at/public/veroeffentlichungen/at/veroeffentlichungen_a6.html am 1.11.2008 Marshall, A (1890): Principles of Economics. London Maurel, F.; Sedillot, B. (1999): A Measure of the Geographic Concentration in French Manufacturing Industries. In: Regional Science and Urban Economics, 29, 575-604 Porter, M. (1998): Clusters and the New Economics of Competitions. In: Harvard Business Review, 6, 77-90 OECD – Organisation for Economic Co-operation and Development (Hrsg.) (1999): Boosting Innovation: The Cluster Approach. Paris Rosenfeld, M. u. a. (2004): Ökonomische Entwicklungskerne in ostdeutschen Regionen: Zur Ausstattung der neuen Bundesländer mit regionalen Branchenschwerpunkten, innovativen Kompetenzfeldern und Unternehmensnetzwerken. Gutachten im Auftrag des BBR. Halle Spars, G. (2005): Regionalentwicklung in Brandenburg im Lichte neuer Theorieansätze. In: Spars, G. (Hrsg.): Regionalentwicklung Brandenburg, Neuere Entwicklungen in Theorie und Praxis. Berlin van den Berg, L. u. a. (1999): Growth Clusters in European Metropolitan Cities: A new Policy Perspective. Rotterdam van den Berg, L. u. a. (2001): Growth Clusters in European Cities: An Integral Approach. In: Urban Studies, 1, 185

CONSULTING Der Anglizismus Consulting bezeichnet allgemein eine Beratung in Form einer von Externen erbrachten entgeltlichen Leistung. Öffentlich stark wahrgenommen wird die Unternehmens- und Managementberatung, v. a. im Kontext von Rationalisierungen und Umstrukturierungen großer Unternehmen. Im Zuge der sog. Modernisierungen und den Privatisierungen seit den 1990er Jahren haben Aufträge für Beratungsunternehmen

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auch im öffentlichen Sektor, zumindest temporär, erheblich zugenommen. Der Schwerpunkt dieses Beitrages liegt in der externen Beratung im öffentlichen Sektor und insbesondere in der Stadtplanung. Arbeitsfelder externer Beratung Es können drei idealtypische Arbeitsfelder der Beratung unterschieden werden, die in gewisser Weise die Evolution von externen Beratungsleistungen widerspiegeln. 1) Gutachten, Expertisen, Bewertungen von Experten bzw. Sachverständigen, die zur Vorbereitung einer Entscheidung herangezogen werden, bilden in gewisser Weise die Basis des Beratungsgeschäftes. Mit ihnen kann sich der Auftraggeber eine bestimmte Fachkompetenz, eine zusätzliche Arbeitskapazität oder eine von der eigenen Organisation zumindest formal unabhängige Bewertung verschaffen. Im Rahmen einer „make or buy“-Entscheidung werden eigene Kapazitäten gar nicht oder nur in begrenztem Umfang bereitgestellt und im Bedarfsfall gezielt externe Beratungsaufträge erteilt. In der Wirtschaft werden solche punktuellen oder projektförmigen Formen externer Beratung in vielen Bereichen, u. a. zu technischen, steuerlichen oder rechtlichen Fragen, in Anspruch genommen. Im öffentlichen Bereich sind die Vergabevorschriften zu berücksichtigen, was unabhängig davon, ob für solche Ausgaben überhaupt Haushaltsansätze bestehen, eine erhebliche Barriere darstellt, externe Beratung zu beauftragen. Dies führt dazu, dass in der Stadtplanung i. d. R. nur im Falle großvolumiger Sonderaufgaben wie z. B. Entwicklungskonzepten, teilräumlichen oder sektoralen Planungen (▷Informelle Planung) und bei besonderen rechtlichen oder wirtschaftlichen Fragestellungen im Rahmen größerer Projekte (▷Markt- und Standortanalysen) externe Gutachten vergeben werden. Eine institutionalisierte Form der Aufnahme externer Expertise sind Beiräte. Diese werden z. B. für den Denkmalschutz eingerichtet oder Trägern von Stadtentwicklungsmaßnahmen zugeordnet, wie es etwa für die HafenCity Hamburg GmbH der Fall ist. 2) Strategie- und Konzeptberatungen durch externe Berater ist die klassische Domäne der Unternehmens- und Managementberatung in der Wirtschaft. Sie werden für die Unternehmensführung erarbeitet, um grundlegende Fragen der Unternehmensentwicklung und -struktur zu

CONSULTING

bearbeiten und operationalisierbare Lösungen vorzuschlagen und insbesondere, um tief greifende Umstrukturierungen von Unternehmen vorzubereiten, zu legitimieren und durchzusetzen (siehe unten Funktionen der Beratung). Im Zuge der Ansätze der sog. Modernisierung der öffentlichen Verwaltungen, die sich primär auf eine betriebswirtschaftliche Perspektive stützen („Effizienzgewinne“), sowie den Umstrukturierungen und Privatisierungen von großen öffentlichen Unternehmen und Einrichtungen seit den 1990er Jahren (Treuhandanstalt, Bundesanstalt für Arbeit, Bahn, Post, Telekom, Wohnungsunternehmen), hatten extern erstellte Strategien und Konzepte im öffentlichen Sektor bis hin zu den „Hartz-Reformen“ eine gewisse Hochkonjunktur. Diese Entwicklung hat sich in der zweiten Hälfte der 2000er Jahre nicht fortgesetzt. Obwohl das Sozialprodukt in Deutschland zu annähernd fünfzig Prozent direkt oder indirekt über öffentliche Kassen fließt, melden die größeren Unternehmensberatungen einen Anteil ihres Umsatzes mit dem öffentlichen Sektor von unter fünf Prozent. Eine umfassende Strategie- und Konzeptberatung wäre auf der kommunalen Ebene mit Politikberatung durch Externe gleichzusetzen. Dafür ist die kommunale Politik bzw. sind Gemeinderäte nur in Ausnahmefällen aufgeschlossen und auch kaum bereit, dazu finanzielle Mittel bereitzustellen. Von Externen ausgearbeitete umfassende Strategien und Konzepte sind gelegentlich im Bereich der Wirtschaftsförderung (▷kommunale Wirtschaftsförderung) sowie im Stadtmarketing anzutreffen. Auch hier bilden ökonomische Strategien oder Umbrüche einen wichtigen Anlass (vgl. Wolfsburg AG, dortmund-project sowie regionale Clusterkonzepte). 3) Konzeptentwicklung und Implementierung bei grundlegenden Veränderungen zu verbinden, ist die wohl jüngste und am weitesten reichende Entwicklungsstufe der externen Beratung. In den der Strategie und Produktpolitik nachgelagerten Beratungsfeldern wie Informationstechnologie, Personalsuche und -entwicklung sowie Marketing und Public Relations sind Konzeptentwicklung und Umsetzung unter Einbeziehung von Beratern weit verbreitet. Werden externe Berater allerdings in die Reorganisation der jeweiligen Kernprozesse der Unternehmen als „Change Agents“ eingebunden, steigen die Anforderungen an die Fach-, Branchen und Strukturkenntnis wie auch an die soziale Kompetenz erheblich.

Im öffentlichen Sektor ist i. d. R. schon bei eher operativen Beratungsfeldern wie Informationstechnologie, Personal und Öffentlichkeitsarbeit die Beauftragung Externer, wenn sie überhaupt erfolgt, auf Pionieraufgaben, Spitzenfunktionen oder Sonderprojekte begrenzt. Funktionen externer Beratung

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Externe Beratung wird beauftragt, wenn ein Bedarf dafür ausgemacht wird und der erwartete Nutzen die Kosten übersteigt. Da externe Beratung nicht billig ist, muss der Nutzen für die konkreten Auftraggeber und ggf. diejenigen, die deren Handeln überprüfen, klar umrissen werden. Neben der Bearbeitung der explizit beschriebenen Aufgabe können organisationspolitische Aspekte eine große Bedeutung haben. 1) Durch externe Beratung wird eine drastische Reduktion von Komplexität vorgenommen. Die Analysen und Einschätzungen werden weitgehend aus dem gewachsenen personalen, organisatorischen und sachlichen Kontext heraus gelöst, mit dem Wissen und den Bewertungen der Berater gefiltert und angereichert, und schließlich in relativ kurzer Zeit zu möglichst klaren Ergebnissen und Vorschlägen aufbereitet. Entsprechend hoch sind die Anforderungen an Qualifikation, Einsatzbereitschaft, Flexibilität und Kommunikationsfähigkeit der in der Beratung Tätigen. 2) Externe Beratung hat i. d. R. Vorschläge zum Ergebnis, die im Korridor der Erwartungen der Auftraggeber, d. h. der Führung, liegen. Dabei hat externe Beratung die Funktion der Überprüfung oder Vertiefung und insbesondere eine wichtige Legitimationsfunktion für grundlegende Entscheidungen. Die für die Entscheidungen Verantwortlichen können sich im Falle schmerzhafter Entscheidungen durch Verweis auf die Ergebnisse der Beratung entlasten – und sie können im Falle von Fehleinschätzungen die Beratung verantwortlich machen. 3) Bei externer Beratung bestehen keine Befangenheit oder Loyalitäten gegenüber eingespielten Routinen und Sichtweisen sowie vorhandenen Akteuren und Strukturen in einer Organisation. Eine auf diese Weise gegebene „Rücksichtslosigkeit“ erleichtert es, neue Sichtweisen einzunehmen, schnell „auf den Punkt“ zu kommen, aber insbesondere auch, tief greifende Umstrukturierungs- und Rationalisierungsprozesse vorzuschlagen und umzusetzen. Einschränkend muss allerdings konstatiert werden, dass externe Beratung eine hohe Loyalität

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gegenüber dem Auftraggeber, das ist i. d. R. die Führung einer Organisation, hat. Ergebnisse externer Beratung, die den strategischen und taktischen Interessen der Führung deutlich widersprechen, dürften eher selten vorkommen. 4) Externe Beratung stützt sich auf ausgeprägte Fachexpertise, einen Überblick über Herausforderungen und Handlungsansätze in vergleichbaren Fällen und ein elaboriertes Set von Methoden zur Strukturierung von Analysen und Konzeptentwicklungen sowie damit vertrauten Experten. Führung wie Beschäftigte in Unternehmen oder Organisationen haben ihre fachlichen Schwerpunkte und Erfahrungen im jeweiligen Arbeitsgebiet, sodass der Einsatz externer Beratung zur Unterstützung von Entscheidungen in strategischen, konzeptionellen, organisatorischen und spezifischen Fachfragen oftmals effizienter ist, als diese Fragen mit dem Anspruch vergleichbaren Niveaus selber zu bearbeiten. 5) Im Unterschied zur Wirtschaft, in der Entscheidungen aufgrund des Wettbewerbs oft relativ schnell getroffen werden müssen, wird externe Beratung im öffentlichen Sektor nicht selten eingeschaltet, um bis zu einer Entscheidung Zeit zu gewinnen bzw. sich noch nicht festlegen zu müssen. Es wird darauf gesetzt, dass die Parameter der Entscheidungen durch zwischenzeitlich mögliche neue Entwicklungen oder politische Konstellationen verändert werden.

und Verwaltung eher heterarchische Strukturen und Akteurskonstellationen vorherrschen sowie schließlich sehr komplexe und eigenlogische institutionelle Rahmenbedingungen bestehen, aus denen erhebliche Widerstände und Persistenz gegen Vorschläge und Veränderungen erwachsen können. Dabei spielen Kriterien wie die wirtschaftliche Effizienz oder gar der Erfolg, wenn überhaupt, nur eine untergeordnete Rolle. Ob sich vor dem Hintergrund des demografischen Wandels und fortgesetzter ökonomischer Strukturwandlungen Tendenzen zu einer „performativen“ Politik auf der kommunalen Ebene verstärken und im Zuge dessen verstärkt auf externe Beratung zurückgegriffen wird, ist noch nicht abzusehen. Krüger

Literatur Eichmann, H.; Hofbauer, I. (2008): Man braucht ein sehr hohes Energieniveau, Zum Arbeitsalltag der UnternehmensberaterInnen. Berlin Fürst, D. (2008): Planung als politischer Prozess. In: Fürst, D.; Scholles, F. (Hrsg.): Handbuch Theorien und Methoden der Raum- und Umweltplanung. Dortmund, 48-69 Leif, T. (2006): Beraten und verkauft: McKinsey & Co. – der große Bluff der Unternehmensberater. München Niedereichholz, C.; Niedereichholz, J. (2006): Consulting Insight. München

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Besonderheiten in der Stadtplanung Die ▷Stadtplanung und die kommunale Planungshoheit als eine ihrer wesentlichen Grundlagen sind ein wesentliches Gestaltungsfeld der Politik in den Gemeinden. Adressaten von Vorschlägen der Stadtplanung und letztlich die Entscheider sind Kommunalpolitiker. Die Ausrichtung auf die Sphäre der Politik unterscheidet die Stadtplanung fundamental von der Privatwirtschaft, in der letztlich die Eigentümer das Sagen haben und das Prinzip des wirtschaftlichen Wettbewerbs vorherrscht. Externe Beratung auf dem Gebiet der Stadtplanung, selbst wenn sie ihrerseits den Bedingungen des wirtschaftlichen Wettbewerbs unterliegt, muss die besonderen Rahmenbedingungen und Prozesse der Politik auf der kommunalen und regionalen Ebene berücksichtigen. Das Primat der Politik bedeutet, dass Sichtweisen und Entscheidungen stark vom politischen Agenda-Setting bestimmt werden, gegenüber den hierarchisch geprägten Organisationsstrukturen, die in der Wirtschaft bestehen, in Politik

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Begriffsdefinition Corporate Real Estate definiert das Immobilienvermögen eines Unternehmens. Dabei ist zwischen Immobilienunternehmen und sonstigen Unternehmen zu unterscheiden. Im Folgenden wird das Corporate Real Estate Management von Unternehmen dargestellt, die nicht zur Immobilienbranche gehören. Der Immobilenbestand eines Unternehmens setzt sich i. d. R. aus Büro- und Verwaltungsgebäuden, Produktionsstandorten, Logistikstandorten, Verkaufsflächen und technologie- oder produktionsbedingten Sonderimmobilien zusammen. Zu den immobilienwirtschaftlichen Sonderimmobilien zählen u. a. Fabriken, Brauereien, Hafenanlagen, Kraft-, Wasser-, Gas- und Umspannwerke. Während für Bürogebäude, Produktionshallen und Logistikstandorte marktübliche Immobilienpreise über Mietpreise definiert werden können, ist dies bei Sonderimmobilien häufig schwierig.

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Das Corporate Real Estate Management zielt auf eine transparente, marktübliche Bewertung, die Beschaffung, das Management, den Betrieb und ggf. die Verwertung von Unternehmensimmobilien. Eine zentrale Bedeutung für ein Immobilienmanagement hat die Renditeerwartung des Unternehmens im Kerngeschäft. Diese Eigenkapitalrendite definiert die Voraussetzungen für die Finanzierungsmöglichkeiten der Unternehmensimmobilien (▷Immobilienfinanzierung) als Eigentum, Miet- oder Leasingobjekt. Da Industrieunternehmen regelmäßig eine hohe Eigenkapitalrendite (i. d. R. über 12 Prozent) erwarten, werden häufig Miet- und Leasing-Lösungen gewählt, weil weniger oder kein Kapital gebunden wird und sich die Unternehmen so auf ihr Kerngeschäft fokussieren können. Unternehmen betrachten ihre Immobilien zunehmend als strategische Reserve. Insbesondere produktionsintensive Unternehmen verfolgten vor der Implementierung eines Corporate Real Estate Management häufig eine konservative Vorhaltepolitik von Flächen und Gebäuden und generierten damit hohe Vorlaufkosten. Wenn sich dann das wirtschaftliche Umfeld ändert (z. B. durch Produktionsverlagerungen), können diese Unternehmen oft nicht mehr reagieren und es droht ihnen die Insolvenz. Deshalb ist ein zweistufiges Corporate Real Estate Management, d. h. ein Management für betriebsnotwendige Immobilien und ggf. für nicht betriebsnotwendige Immobilien, sinnvoll. Strategien für betriebsnotwendige Immobilien Die Strategie des Corporate Real Estate Management für betriebsnotwendige Immobilien berücksichtigt die Unternehmensziele, das Marktumfeld, Veränderungs- und Produktionszyklen sowie Realisierungszeiträume, Renditeerwartungen, die Kosten- und Einsparungssituation, die Unternehmensform und Eigentümersituation wie auch eine Mitbewerberanalyse. Grundsätzliche Ziele sind die Optimierung und ggf. auch Reduktion der Betriebsstandorte sowie der Gesamtkosten. Kenntnisse über die regionalen Immobilienmärkte (▷Immobilienwirtschaft) sind dabei ebenso notwendig, wie die Anwendung von Szenarienmodellen und eines ▷Risikomanagements. Im Ergebnis soll ein werterhaltendes, nachhaltiges, kostenreduzierendes Immobilienmanagement geschaffen werden, das die Kerngeschäftsprozesse unterstützt. Für die unterschiedlichen Immobilientypen

sind jeweils andere Parameter von Interesse. Zu den relevanten Aspekten für die Strategieentwicklung gehören im Segment der Büroimmobilien die Anforderungen an die Unternehmenszentrale und andere Verwaltungsstandorte, die Corporate Identity des Unternehmens, Wachstums- und Schrumpfungsperspektiven des eigenen Unternehmens und der Branche, eine KostenNutzen-Betrachtung der betrieblich genutzten Immobilien, der Flächenbedarf pro Mitarbeiter, Strategien der Zentralisierung versus Dezentralisierung, Erreichbarkeit und Akzeptanz der Immobilien. Betriebswirtschaftliche und immobilienwirtschaftliche Kennzahlen unterstützen dabei die Steuerungsparameter (▷Benchmarking). Bei Produktionsstandorten sind v. a. die spezifischen Kosten für Standort, Personal, Logistik und Verlagerung zu berücksichtigen. Gerade in größeren Unternehmen mit mehreren Verwaltungsstandorten sind aufgrund der üblichen Umstrukturierungen, Unternehmensverkäufe, Unternehmensübernahmen und anderen Veränderungsprozessen permanente Reorganisationen die Regel geworden. Das Corporate Real Estate Management kann und muss hierfür Lösungen anbieten. Eine auf Immobilienwerte orientierte Strategie lässt dabei Raum für Veränderungen. Deshalb entwickelt sich der Trend hin zu mittelgroßen Bürogebäuden, die im Eigentum der Gesellschaft bzw. steueroptimiert Eigentum einer Konzerngesellschaft sein können oder nach Bedarf angemietet werden. Im Rahmen von Saleand-Lease-back-Modellen werden Unternehmenseigene Immobilien veräußert und dann von dem Verkäufer wieder angemietet. Sie verschaffen einem Unternehmen kurzfristig Liquidität und öffnen Chancen für mittelfristige Optimierungen, was in der Realität meist Standortschließungen bedeutet.

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Strategien für nicht betriebsnotwendige Immobilien Fehlendes oder mangelndes Corporate Real Estate Management führt häufig zu einer Schieflage im Immobilienbesitz eines Industrieunternehmens. Alte Produktionsanlagen werden durch neue ersetzt, aber die Altanlagen und Gebäude bleiben weiterhin im Immobilienportfolio und sollen als strategische Reserve dienen. Dieser Zustand hält häufig über Jahre oder Jahrzehnte an und ist bei Kraftwerken, Zechen, Stahlwerken, Gaswerken, Lagergebäuden u. ä. immer noch üblich. Stehen diese Anlagen zudem unter Denkmalschutz, so verschärft sich das Problem.

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Marktwachstum/ Entwicklungschancen

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Grundsätzlich hat natürlich das Prinzip „Betrieb geht vor Verwertung“ zu gelten. Dennoch müssen Veränderungsprozesse erkannt und unumkehrbare Entwicklungen akzeptiert werden, die dazu führen können, dass eine Standortaufgabe und die immobilienwirtschaftlich orientierte Verwertung durch Verkauf, Vermietung und/ oder Verpachtung angestrebt werden. Hier stoßen die Immobilienabteilungen von Industrieunternehmen häufig an ihre Kapazitäts- und Erfahrungsgrenzen, denn für die Entwicklung nicht betriebsnotwendiger Immobilien sind ein breites immobilienwirtschaftliches Wissen und Immobilienmarktkenntnisse unabdingbar. Eine realistische Einschätzung der eigenen Möglichkeiten und ein Austausch mit strategischen Partnern sind notwendig, um kostenintensive Fehlentscheidungen zu vermeiden. Grundlage für eine Verwertungs- und Vermarktungsstrategie sollte die Erfassung und Bewertung des Immobilienbestands sein. Erfolgreich ist Immobilienmanagement v. a. dann, wenn klare Organisationsformen und Zuständigkeiten festgelegt sind. Idealerweise ist das Corporate Real Estate Management daher an strategisch wichtiger Position mit entsprechender Entscheidungskompetenz bei der Unternehmensleitung verankert, z. B. beim Finanzvorstand. Die notwendige Bestandserfassung und Bewertung kann sowohl mit eigenen Mitarbeitern erfolgen – wobei die objektspezifischen Kenntnisse von großem Vorteil sind – als auch extern eingekauft werden. Erfassungsparameter für jede einzelne Liegenschaft sind mindestens: Lage, Größe, bisherige Nutzungsart, Altlasten, bestehende Gebäudetypen, Brutto- und Nettogeschossflächen, eine Zustandsanalyse, Bodenrichtwerte, Buchwerte, Nutzungsdauer sowie Mieteinnahmen, Nebenkosten Verwaltungskosten, Sachkosten, Personalkosten, Instandhaltungskosten, Sicherungs- und Bewachungskosten und öffentliche Abgaben. Diese Parameter beeinflussen die immobilienwirtschaftliche Bewertung der Liegenschaften und verfolgen

Problem Children

Stars

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Rendite

Portfolioanalyse (Grube 2003)

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das Ziel einer objektspezifischen Einzelbewertung jedes einzelnen Firmengrundstückes. Darauf aufbauend kann wiederum mit internem oder externem Sachverstand der gesamte Immobilienbestand bewertet, analysiert und weiterentwickelt werden. Für die Bewertung und Verwertung der Immobilie ist wiederum zu berücksichtigen, ob einem Standort eine strategische Bedeutung zukommt. Diese Frage ist unter Umständen mit den Strategiebereichen der Unternehmen zu klären, eine partnerschaftliche Abstimmung ist dabei der Schlüssel zum Erfolg. Die Chancen einer erfolgreichen immobilienwirtschaftlichen Verwertung ehemaliger Betriebsimmobilien steigen mit ihrer Lagegunst. Innerstädtische Areale in Großstädten haben ein erhebliches Wertschöpfungspotenzial, während Industriebrachen in Mittel- und Kleinstädten oder im ländlichen Raum große Herausforderungen darstellen. Dennoch gilt für alle Liegenschaften dieselbe Reihenfolge der ▷Projektentwicklung: Bestand erfassen, Gebäude/Gelände erlebbar machen, Konzepte entwickeln, Nutzer binden, Erträge generieren. Eine besondere Bedeutung hat dabei die Bewertung der Bestandsgebäude. Ehemalige technische Sondergebäude bieten häufig Umnutzungspotenzial, da die Gebäudesubstanz i. d. R. solide ist, der Standort eine besondere Tradition hat und damit Identität schafft. Sollten diese Anlagen unter Umständen unter Denkmalschutz stehen, ist diese Umnutzung sogar geboten. Wertsteigerung durch Corporate Real Estate Management Ein ganzheitliches Corporate Real Estate Management führt nachhaltig zur Wertsteigerung des Gesamtunternehmens und kann somit einen wichtigen Beitrag zum Unternehmenserfolg leisten. Ganzheitlich bedeutet dabei die zusätzliche Begleitung der Prozesse durch ein internes Kontrollsystem und die Beteiligung von Fachabteilungen wie den Rechts- und Controlling-Bereichen. Investitions- und Verkaufsentscheidungen werden so auf eine verlässliche und transparente Entscheidungsgrundlage gestellt. Die Immobilienstrategie sollte zudem in sinnvollen Abständen überprüft und den jeweiligen Industriestandards angepasst werden. Regulierungsansätze, Steuerthematiken und Abschöpfungsregeln sollten ebenso berücksichtigt werden wie Marktschwankungen und Modernisierungsimpulse. Um letztendlich eine auf das gesamte Immobilienportfolio bezogene und auf das Ergebnis orientierte Verwertungs- und Bewertungsstrategie

DASEINSVORSORGE

entwickeln zu können, werden die Immobilien im Corporate Real Estate Management häufig in vier Hauptgruppen mit unterschiedlichen Markt-/ Entwicklungschancen und Renditeergebnissen eingeteilt: Stars, Cash Cows, Problem Children und Poor Dogs. Ob das Portfolio dabei nach betriebs- und nichtbetriebsnotwendigen Immobilien geteilt wird oder ob eine Mischdarstellung geeignet ist, hängt von den Steuerungszielen des Unternehmens ab. Grundsätzlich empfiehlt sich jedoch eine derartige Aufteilung und Abgrenzung, da Gewinn- und Verlustbringer auf diese Weise besser analysiert werden können. Entscheidungswilligkeit und Entscheidungsfähigkeit stellen eine wichtige Voraussetzung für den Gesamterfolg der Immobilienstrategie dar. Im Zuge der Veränderung und Beschleunigung gesamtwirtschaftlicher Zusammenhänge und globaler Wirkungskreise werden auch die betriebswirtschaftlichen Voraussetzungen für die Refinanzierbarkeit von Immobilientransaktionen schwankungsanfälliger. Für Sale-andLease-back- und Verkaufs-Transaktionen zählen nunmehr neben der Bonität und dem Rating des Unternehmens (und ggf. zusätzlich zu Patronatserklärungen für Tochtergesellschaften) auch die objektspezifischen Standortfaktoren wie Land, Ort, Größe, Lage und Wiederverwendbarkeit. Auch die Verhandlungsdauer und die notwendige juristische Absicherung nimmt durch immer neue Regulierungen des Finanzmarktes (z. B. Basel II) stetig zu. Ein kompetentes Corporate Real Estate Management wird damit zur Grundvoraussetzung für ein erfolgreiches und zukunftsorientiertes Unternehmen, letztendlich auch deshalb, weil mit den sich wandelnden Rahmenbedingungen auch immer neue Akteure auf die interessanten und weiter wachsenden Immobilienmärkte kommen. Grube

Literatur Diederichs, C. J. (1999): Führungswissen für Bau- und Immobilienfachleute. Berlin, Heidelberg Grube, H. A. (2003): Renaissance der E-Werke, Historische Industriearchitektur im Wandel. Berlin Schäfers, W. (1997): Strategisches Management von Unternehmensimmobilien: Bausteine einer theoretischen Konzeption und Ergebnisse einer empirischen Untersuchung. Köln Volhard, R.; Weber, D.; Usinger, W. (2001): Real Property in Germany: Legal and Tax Aspects of Development and Investment. Frankfurt

DASEINSVORSORGE Begriff Der Begriff der Daseinsvorsorge ist in den 1930er Jahren von dem Staatsrechtler Ernst Forsthoff (1902-1974) geprägt worden, der damit die staatliche Aufgabe umschrieb, dafür zu sorgen, dass den Bürgern bestimmte notwendige Güter und Dienstleistungen diskriminierungsfrei zur Verfügung gestellt werden, die der Markt nicht in erforderlichem Umfang, erforderlicher Qualität oder zu erschwinglichen Preisen liefern kann. In Deutschland war und ist es deshalb v. a. der öffentliche Sektor, der Dienstleistungen der Daseinsvorsorge erbringt. „Daseinsvorsorge“ ist ein spezifisch deutscher Begriff (Bocklet 2001), der neben dem traditionellen deutschen Staatsverständnis zugleich die Erfahrungen unmittelbarer Not während und nach dem Ersten Weltkrieg widerspiegelt – in der angelsächsischen oder französischen Terminologie ist dagegen schlicht von „services of general interest“ bzw. vom „service public“ die Rede. Mit der breiten Entfaltung der Wirtschaft in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts und mit der Entwicklung des Europäischen Binnenmarktes und seines Wettbewerbsrechts erfuhr insbesondere der Bereich der staatlichen Daseinsvorsorge einen grundlegenden Wandel: Wurden früher viele Leistungen dieser Art von Regiebetrieben der öffentlichen Verwaltung (z. B. Betriebe des ÖPNV, Stadtwerke etc.), von Anstalten des öffentlichen Rechts (z. B. Sparkassen, Landesbanken, Radiound Fernsehanstalten), von Staatsverwaltungen wie Bahn, Post, Telekommunikation, oder von Kapitalgesellschaften in öffentlichem Eigentum (z. B. gemeinnützige Wohnungsunternehmen der Länder und Gemeinden) erbracht, so interessieren sich seit den 1980er Jahren mehr und mehr private Anbieter für die bisher von öffentlichen Unternehmen außerhalb des Wettbewerbs wahrgenommenen Aufgaben und verlangen Marktzugang – unter Berufung auf die Grundprinzipien der EU zur Schaffung eines freien Binnenmarkts. In der Terminologie der EU haben sich neue Begriffe herausgebildet, die genauere Abgrenzungen zum privatwirtschaftlichen Sektor zulassen als der unscharfe Begriff der Daseinsvorsorge. Der Europäische Gemeinschaftsvertrag formuliert in Art. 86 EGV maßgebliche Vorgaben für die Aufgabenerfüllung der öffentlichen Hand im Rahmen der Daseinsvorsorge mit dem Ziel der Gleichbehandlung, um Vorteile für öffentliche Unterneh-

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men im Wettbewerb mit privaten Unternehmen auszuschließen. Grundsätzlich marktbezogene „Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse“, die bisher weitestgehend vom öffentlichen Sektor erbracht wurden – wie insbesondere die Ver- und Entsorgungsdienste mit leitungsgebundener Infrastruktur (Wasser/Abwasser, Energie, Bahn, ÖPNV, Post, Telekommunikation etc.; Dickertmann/Piel 2002) –, sind zu unterscheiden von Gütern und Dienstleistungen im allgemeinen („nichtwirtschaftlichen“) Interesse, wie öffentliche Sicherheit (Militär, Polizei, Zoll), Bildung (Schule, Universität), kulturelle, soziale und Wohlfahrtsdienste, die grundsätzlich nicht marktbezogen und nicht dem Wettbewerb unterworfen sind. Die Grenze zwischen diesen beiden Typen von Gütern und Dienstleistungen ist allerdings fließend: Es liegt in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, die verschiedenen Leistungen der Daseinsvorsorge zu definieren und zuzuordnen. Das schließt nicht aus, dass staatlich definierte Zuordnungen im Laufe der Zeit durch den wirtschaftlichen Strukturwandel oder durch die Rechtsprechung korrigiert werden – um z. B. im Krankenhaussektor oder im Bildungssektor auch Dienstleistungen privater Anbieter zuzulassen. Eine wichtige Untergruppe der im Allgemeininteresse benötigten Leistungen der Daseinsvorsorge sind die sog. Basis- oder Universaldienstleistungen (Cox 2001), die der Grundversorgung dienen und die bestimmte Kriterien erfüllen müssen:  Gleichheit des Angebots hinsichtlich Quantität und Qualität,  diskriminierungsfreier Zugang für jedermann innerhalb des gegebenen regionalen oder nationalen Raums – auch an entfernten Standorten außerhalb der Ballungsräume,  Versorgungssicherheit und  Erschwinglichkeit des Preises, um minderbemittelte Bevölkerungsgruppen nicht auszuschließen. Viele dieser Universaldienstleistungen – z. B. in den Bereichen der Ver- und Entsorgungsgüter mit leitungsgebundener Infrastruktur (Dickertmann/ Piel 2002) – sind grundsätzlich Dienstleistungen im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse. Nur die Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse sind den Wettbewerbsregeln der EU unterworfen – mit der Folge, dass für diese Dienste das Gebot der Deregulierung und Entmonopolisierung, der Marktöffnung für private Anbieter und das Verbot ungleichen Wettbewerbs – etwa durch Gewährung staatlicher Beihilfen – gilt.

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Die Mitgliedstaaten haben die geltenden Richtlinien der EU sehr unterschiedlich umgesetzt. In Deutschland wurden z. B. Bahn, Post und Telekommunikation in Aktiengesellschaften umgewandelt (formale Privatisierung) oder wurden bereits (teil-) privatisiert (materielle Privatisierung). Diese Unternehmen können ihren Kapitalbedarf künftig auf dem allgemeinen Geldmarkt decken und stehen mit anderen Anbietern in Wettbewerb. Öffentliche Unternehmen in Deutschland Seit mehr als 100 Jahren ist es der Staat, der auf allen drei Ebenen der Staatlichkeit in Deutschland Leistungen der Daseinsvorsorge erbringt: Die Kommunen und Kreise schufen mit Hilfe ihrer Stadtwerke oder sonstiger, spartenweise organisierter Eigenbetriebe die Netze der lokalen oder regionalen Wasserver- und -entsorgung, der Energieversorgung und des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV). Die deutschen Staaten erwarben – auch aus militärstrategischen Gründen – sehr bald im 19. Jahrhundert die oft zunächst von Privatunternehmern geschaffenen Eisenbahnverbindungen und bauten sie, organisiert in eigenständigen Staatsverwaltungen, zum Netz des öffentlichen deutschen Eisenbahnwesens aus, das nach 1919 in der Deutschen Reichsbahn zusammengeführt wurde. In ähnlicher Weise entstanden andere staatliche Monopolbetriebe wie die Post, die auch die Telekommunikation umfasste, oder, nach 1918, der staatliche Rundfunk und das öffentliche Fernsehen als Anstalten des öffentlichen Rechts. Bereits in der Mitte des 19. Jahrhunderts entwickelten sich die öffentlichen, meist kommunalen Sparkassen mit der Gewährträgerhaftung ihrer öffentlichen Gesellschafter und das öffentliche Bankenwesen mit dem System der deutschen Landesbanken. In Reichs-, später Bundesanstalten waren die öffentlichen Renten- und Arbeitslosenversicherungen organisiert, in die Arbeitnehmer und Arbeitgeber Zwangsumlagen entrichten mussten, in berufsständischen Organisationen die Krankenversicherungen mit Zwangsmitgliedschaft der unselbstständig Beschäftigten, deren Tätigkeit ebenfalls durch staatliche Rahmengesetze geregelt war. Das weite Tätigkeitsfeld des öffentlichen Sektors hat seine Wurzeln im Selbstverständnis vom vorsorgenden Staat, das sich in Deutschland im Gegensatz zu vielen anderen westeuropäischen Ländern schon im 19. Jahrhundert herausgebildet hat und zu einem System staatlicher Daseinsvorsorge fortentwickelt wurde: Der öffentliche Sektor musste nach deutschem Verständnis überall dort tätig werden, wo die privatwirtschaftliche Ver-

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sorgung wegen hoher Investitionen, hoher fixer Kosten und mangelnder Rendite gestört oder wo um des Gemeinwohls willen die Verordnung von Anschluss- und Benutzungszwängen, Versicherungspflichten und anderen gesetzlichen Auflagen notwendig war (Dickertmann/Piel 2002). Für die Vielfalt öffentlicher Unternehmen einschließlich betriebsähnlicher Organisationen der öffentlichen Verwaltung waren bisher vier Merkmale kennzeichnend:  öffentliche Trägerschaft: Bund, Länder oder Gemeinden sind Kapitaleigner des öffentlichen Unternehmens;  Alleineigentümerschaft des Staates durch Bereitstellung des Eigenkapitals, Ausübung der Kontrollfunktion durch eigene Aufsichtsorgane;  Auftrag zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben, z. B. im Bereich der Daseinsvorsorge, die gesetzlich vorgegeben sind: Instrumentalfunktion des öffentlichen Unternehmens und  Öffentliche Unternehmen agierten meist außerhalb des Wettbewerbs: Die Finanzierung der Unternehmenstätigkeit erfolgte entweder über Preise und Gebühren zur Kostendeckung bis zur Möglichkeit limitierter Gewinne (z. B. bei gemeinnützigen Wohnungsunternehmen) oder, bei nicht kostendeckenden Preisen, durch Finanzausgleich zwischen profitablen und nicht profitablen Geschäftssparten (Quersubventionierung) oder gar durch Verlustsausgleich seitens des öffentlichen Eigentümers. Die Form der Querfinanzierung ist jedoch heute durch EU-Recht grundsätzlich nicht mehr zulässig. (Cox 2001) Heute hat sich die Struktur der öffentlichen Daseinsvorsorge durch den Staat drastisch verändert: Europäische Anstöße wie der Erlass einschlägiger Richtlinien durch die EU-Kommission, Rechtsverfahren gegen einzelne Mitgliedsstaaten bei Verstößen sowie die schrittweise Umsetzung der EU-Vorgaben aus Art. 86 (2) Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft – EGV in nationales Recht waren ein wichtiger Impuls zur Neustrukturierung des öffentlichen Sektors. Ordnungspolitische Forderungen von Wirtschaftsverbänden zur Privatisierung ganzer Branchen oder nach Marktzugang zu den rentablen Teilen des Geschäfts öffentlicher Unternehmen wiesen in die gleiche Richtung. V. a. die gravierenden Haushaltsprobleme von Bund, Ländern und Gemeinden, spätestens seit der deutschen Wiedervereinigung, und die kritische Prüfung des überkommenen staatlichen Aufgabenspektrums haben den Strukturwandel in Richtung schlanker Staat bewirkt.

Der deutsche Staat ist heute nicht mehr in erster Linie selbst Produzent von Gütern oder Dienstleistungen der öffentlichen Daseinsvorsorge, sondern hat als Gewährleistungsstaat deren Erbringung in geeigneter Weise sicherzustellen (Cox 2001). Hierfür muss er nicht mehr selbst Eigentümer entsprechender Unternehmen sein: die schrittweise Privatisierung von Post und Telekom, demnächst der Bahn, die Privatisierung öffentlicher Unternehmen der Energie- und Wasserversorgung, der Verkauf der Wohnungsunternehmen von Bund und Ländern, ja selbst von Kommunen, ist in vollem Gange. Die Aufgaben der Daseinsvorsorge müssen in Verträgen mit den neuen privaten Akteuren definiert und ausgehandelt werden. Die von der EU geforderte Ausschreibungspflicht bei Privatisierung öffentlicher Dienstleistungen ermöglicht den Wettbewerb der Anbieter um die bestmögliche Aufgabenerfüllung im Allgemeininteresse. Dieser Wettbewerb der Institutionen (Cox 2001) kann ein Such- und Entdeckungsverfahren zugunsten bestmöglicher Arrangements und Regelsysteme bei der Erfüllung von Aufgaben des Allgemeinwohls sein und damit der Gesellschaft insgesamt Vorteile bringen.

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Aktuelle Fragen Die notwendige Abstimmung von Privat- und Allgemeinwohlinteressen führt zu neuen Fragestellungen:  Wie kann der Staat bei privater Erbringung von früher öffentlichen Dienstleistungen die Einhaltung definierter Qualitätsstandards (z. B. Wasser) und die Erfüllung notwendiger Investitionsaufgaben zur Instandhaltung und Modernisierung bestehender Einrichtungen (z. B. Leitungsnetze) sicherstellen?  Wie sind bei vorrangiger Erfüllung der Forderung nach erschwinglichen Preisen für die Kunden trotzdem zugleich angemessene Dividenden für den privaten Investor zu erwirtschaften?  Wie soll bei nicht kostendeckender Erbringung von Dienstleistungen der öffentlichen Daseinsvorsorge durch Private ein externer Finanzausgleich zu Lasten des öffentlichen Haushalts ermittelt, nachgewiesen und vereinbart werden?  Wie kann bei Ausschreibung früher öffentlich erbrachter Transport- und Versorgungsdienstleistungen mehr Wettbewerb auf den vorhandenen Infrastrukturnetzen (Schiene, Leitungen etc.) und damit die Entwicklung zu günstigeren Preisen für den Verbraucher ermöglicht werden? Welche Konsequenzen sind

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bei Trennung von Netzinfrastruktur und Nutzung der Netze zu bedenken?  Welche Sanktions- oder Zugriffsmöglichkeiten hat die öffentliche Hand nach der Privatisierung öffentlicher Unternehmen der Daseinsvorsorge bei Schlechterfüllung durch den privaten Eigentümer?  Welche Infrastrukturstandards sind in schrumpfenden Städten und Regionen zwingend aufrecht zu halten? Wie können die vorhandenen Leitungsnetze der Ver- und Entsorgung der verminderten Nachfrage angepasst werden? Wie soll der Zugang für jedermann zu medizinischer Versorgung, zu Bildung und Ausbildung, zur öffentlichen Verwaltung und zur Rechtspflege in schrumpfenden Regionen organisiert werden? Fragestellungen dieser Art beherrschen zurzeit mit Recht die öffentliche Diskussion in den politischen Gremien und in der Öffentlichkeit bei Privatisierung öffentlicher Unternehmen oder bei Schließung öffentlicher Einrichtungen. Erst ex post wird sich herausstellen, welche Lösungen im Sinne des Gemeinwohls verfehlt, welche Lösungen erfolgreich waren. Aus diesem Grunde müssen ex ante Kontroll- und Korrekturmöglichkeiten vereinbart werden, um bei groben Fehlentwicklungen eingreifen zu können (▷Evaluation). Daseinsvorsorge im Wohnungswesen Für die Bürger wie für die politisch Verantwortlichen in Bund, Ländern und Gemeinden hat die Wohnungsversorgung seit vielen Generationen einen hohen Rang. In der deutschen Praxis ist die Daseinsvorsorge im Bereich ▷Wohnen auf zwei Ebenen organisiert: Auf der staatlichen Ebene (Bund, Länder) durch die wohnungspolitischen Instrumente der direkten und indirekten Objektförderung (Wohnungsbauförderung, Steuererleichterungen etc.) und der Subjektförderung (Wohngeld), auf der lokalen Ebene durch das Wohnungsangebot der öffentlichen Unternehmen des Bundes, der Länder und insbesondere der Kommunen. Das deutsche Mietrecht, das den Interessenausgleich zwischen Vermieter und Mieter auf der Grundlage der Vertragsfreiheit regelt und den Mieter vor Willkür schützt, ist wegen der Bedeutung des Mietwohnungssektors eine wichtige Ergänzung. Angesichts der Wohnungsnot nach dem Ersten Weltkrieg wurde die öffentliche Förderung des Wohnungsbaus gemäß Verfassung der Weimarer Republik Staatsaufgabe. (▷sozialer Wohnungs-

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bau) Die damals entwickelten Instrumente hatten sich so bewährt, dass das Fördersystem der Bundesrepublik darauf aufbauen konnte. Im Gegensatz zu vielen anderen EU-Mitgliedsstaaten ist das deutsche System der Wohnungsbauförderung EU-kompatibel:  Alle Bauherren, auch Privatpersonen, haben Zugang zu den staatlichen Fördermitteln, die durch Vertrag vergeben werden (kontraktuelle Förderung), nicht als Beihilfe.  Der Bauherr verpflichtet sich, die öffentlich geförderten Wohnungen nur an berechtigte Nachfrager zu vergeben; das waren in den Wiederaufbaujahren der Bundesrepublik 80 Prozent der Bevölkerung.  Nach Rückzahlung der öffentlichen Darlehen erlöschen die Bindungen aus der Förderung (Miethöhe, Berechtigte); die Vermietung unterliegt nur noch dem allgemeinen Mietrecht. Auf lokaler Ebene, d. h. in den Städten und Gemeinden, erfüllen öffentliche, insbesondere kommunale Wohnungsunternehmen Aufgaben der Daseinsvorsorge, nachdem der Bund, Bahn und Post, die Deutsche Rentenversicherung und viele Bundesländer ihre Wohnungsunternehmen verkauft haben. Dennoch erwägen auch Städte den Verkauf ihrer Wohnungsunternehmen, um ihre Haushaltsprobleme zu lösen (Pfeiff 2003). Diese sind jedoch unverzichtbare Akteure ihrer Gemeinden (Duvigneau 2006):  durch gesetzeskonforme Mieten haben sie mäßigenden Einfluss auf die lokale Mietpreisentwicklung,  sie sind die einzigen Vermieter, die der Gemeinde bei der Versorgung prekärer Haushalte helfen,  sie sind die Hauptakteure bei der Aufrechterhaltung sozialen Friedens in ihren Quartieren,  sie sind wichtige Partner bei der Integration von Zuwandererfamilien,  sie schaffen durch ihr praktisches Handeln vor Ort eine Art sozialer Zusatzrendite und ersparen dadurch der öffentlichen Hand Sozialausgaben in den sog. überforderten Nachbarschaften,  durch Ausschüttungen tragen sie zu den ordentlichen Einnahmen ihres kommunalen Eigentümers bei,  sie verfolgen im Gegensatz zu den neuen Private Equity-Eigentümern eine langfristige Strategie des Haltens und der kontinuierlichen Verbesserung ihres Wohnungsbestandes, mit positiver Ausstrahlung auf die Wertentwicklung in der weiteren Nachbarschaft,

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 sie erhalten durch regelmäßige Aufträge zur Instandhaltung, Modernisierung und Ergänzung ihrer Wohnanlagen Arbeitsplätze in der lokalen Bauwirtschaft,  sie übernehmen als Sanierungs- und Entwicklungsträger wichtige Aufgaben der Stadterneuerung und -entwicklung. Bei Verkauf ihrer kommunalen Wohnungsunternehmen verlieren die Städte ein zentrales Instrument der Daseinsvorsorge. Sie müssen abwägen, ob der einmalige Verkaufserlös diesen nachhaltigen Verlust aufwiegt. Duvigneau

Literatur Bocklet, R. (2001): Leistungen der Daseinsvorsorge im Konflikt mit EU-Wettbewerbsrecht. In: Schader-Stiftung (Hrsg.): Die Zukunft der Daseinsvorsorge – Öffentliche Unternehmen im Wettbewerb. Darmstadt Cox, H. (2001): Zur Organisation der Daseinsvorsorge in Deutschland. In: Schader-Stiftung (Hrsg.): Die Zukunft der Daseinsvorsorge – Öffentliche Unternehmen im Wettbewerb. Darmstadt Dickertmann, D.; Piel, V. W. (2002): Öffentliche Unternehmen. In: Hasse, R. H.; Schneider, H.; Weigelt, K. (Hrsg.): Lexikon Soziale Marktwirtschaft. Paderborn Duvigneau, H. J. (2006): Zur Entwicklung des Wohnungs- und Städtebaus in Deutschland seit 1890. In: Deutscher Verband für Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung (Hrsg.): Materialien. Berlin Pfeiff, C. (2003): Die Versorgung mit Wohnraum als Aufgabe der Daseinsvorsorge – über die Existenzberichtigung von Wohnungsunternehmen in öffentlicher Hand. Diskussionsbericht. In: SchaderStiftung (Hrsg.): Öffentliche Daseinsvorsorge – Problem oder Lösung? Darmstadt

DEMOGRAPHISCHER WANDEL Begriff Unter dem Sammelbegriff „demographischer Wandel“ wird eine Vielzahl von Prozessen zusammengefasst (Geburtenentwicklung, Zuwanderung u. a. m.), die sich in ihren Entstehungszusammenhängen, ihrer Dynamik und ihren Wirkungsrichtungen deutlich unterscheiden, auch wenn einige kausal miteinander verbunden sind (wie etwa der Geburtenrückgang als Ursache für die Zunahme des Altenquotienten). Über den demographischen Wandel im Singular lässt sich kaum mehr sagen, als dass er wichtig ist. Die systematische wissenschaftliche Erforschung der demographischen Wandlungsprozesse mit Hilfe statistischer Modelle geht in Deutschland auf Johann Peter Süßmilch (1707-1767) zu-

rück, der in merkantilistischer Sicht die positiven wirtschaftlichen Effekte des Bevölkerungswachstums betonte. Die politische Aufmerksamkeit ist seither großen Schwankungen unterworfen gewesen. In der Bundesrepublik Deutschland ist das Themenfeld erst spät – etwa um das Jahr 2000 – in den Vordergrund öffentlicher Debatten getreten – bei gleichzeitiger Vernachlässigung an den Hochschulen. Dabei weisen die Positionen zur Relevanz der Bevölkerungsprozesse eine bemerkenswerte Spannweite zwischen „überschätzt“ und „fünf nach zwölf “ auf.

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Entwicklungen Nationales Bevölkerungsvolumen Seit 2004 sinkt die Bevölkerungszahl in Deutschland und alle langfristigen Vorausberechnungen gehen von einer Schrumpfung in wachsendem Tempo aus. Dieser Prozess wird von zwei Komponenten bestimmt, deren erste in der Prognose relativ gesichert, deren zweite aber sehr unsicher ist. Geburten- und Sterbezahlen bestimmen den natürlichen Saldo: Seit der zweiten Hälfte der 1960er Jahre unterschreitet die zusammengefasste Geburtenziffer (total fertility rate) in Deutschland (West wie Ost) dauerhaft die zur Bestandserhaltung erforderliche Höhe von 2,1 Kinder pro Frau erheblich und liegt heute bei etwa 1,4. Nach einer dramatischen Halbierung der Geburtenziffer in Ostdeutschland nach der Vereinigung nähert diese sich den Westwerten wieder an. Diese Geburtenentwicklung leistet einen Beitrag zu Schrumpfung und Alterung der Gesellschaft. Seit Jahrzehnten erleben wir eine kontinuierliche, deutliche Erhöhung der Lebenserwartung der Männer und Frauen um ein Jahr alle fünf bis sechs Jahre. Die Lebenserwartung liegt heute bei ca. 77 Jahren für Männer und 82 Jahren für Frauen, im Westen um ein bis zwei Jahre höher als im Osten. Dieser Prozess mildert die Schrumpfung, trägt aber zur Alterung bei. Zuzüge und Fortzüge über die Staatsgrenzen bestimmen den internationalen Wanderungssaldo: Bei den Zuzügen sind die großen Volumina der 1990er Jahre (Asylbewerber, Aussiedler) inzwischen abgeflacht. Hier stellen sich wichtige Strukturfragen: Handelt es sich um Deutsche oder Ausländer, Männer oder Frauen, aus welchen Herkunftsländern? Bleiben sie dauerhaft oder temporär? Sind ihre Qualifikationen hoch oder niedrig? Die Fortzüge sind zeitlich stabiler. Der internationale Wanderungssaldo ist der zentrale Unsicherheitsfaktor bei den langfristigen

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Bevölkerungsvorausberechnungen (u. a. des Statistischen Bundesamtes). Der positive internationale Wanderungssaldo übertraf nur bis 2002 den negativen natürlichen Saldo. Seither schrumpft die Bevölkerung. Die absolute Höhe der amtlichen Statistik (31.12.2007: 82,2 Mio.) basiert seit der letzten Volkszählung 1987 auf Fortschreibungen und gilt als überschätzt (um 1,3 Mio., FAZ 23.07.08). Eine Volkszählung 2011 soll verlässlichere Grundlagen schaffen. Auf der nationalen Ebene stehen die Komponenten der beiden Salden etwa im Verhältnis eins zu eins. 2007 gab es 681.000 Zuzüge und 685.000 Geburten, 637.000 Fortzüge und 827.000 Sterbefälle. Auf der regionalen und lokalen Ebene sind wegen der Binnenwanderungen die Wanderungen quantitativ bedeutsamer als die natürlichen Bevölkerungsbewegungen.

burtenziffer (meist geringfügig, zugunsten der ländlichen Räume), durch die internationalen Wanderungen, durch die regionalen/lokalen Abweichungen von den nationalen Durchschnitten, z. B. bei der internationalen Zuwanderung (oft erheblich, zugunsten der Agglomerationsräume) sowie durch die Binnenwanderungen bestimmt. Regionale/lokale Bevölkerungsvorausberechnungen sind daher weit schwieriger und unsicherer als nationale. Regionale Prognosen sind vom Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung verfügbar (2006). Eine Datenbank der Bertelsmann Stiftung stellt für alle Gemeinden mit mehr als 5.000 Einwohnern sogar lokale Prognosen (zurzeit bis 2025) bereit (Bertelsmann Stiftung 2008). Wachsende und schrumpfende Gemeinden liegen oft eng benachbart. Bevölkerungsstrukturen

Binnenwanderungen Die Binnenwanderungen sind von großer Bedeutung für die räumliche Verteilung der Bevölkerung im Staat (Konzentration/Dekonzentration) und damit für die regionale und lokale Bevölkerungsentwicklung und Bevölkerungsdichte. Großräumige Wanderungen (über die Grenzen von Arbeitsmarktregionen, evtl. Ländern) sind überwiegend ausbildungs- und arbeitsmarktbedingt, neuerdings wird daneben eine Altenwanderung identifiziert. Seit der deutschen Vereinigung ist die Abwanderung aus Ostdeutschland das beherrschende Thema. Diese Abwanderung ist selektiv und betrifft eher Junge, Frauen und Qualifizierte. Großräumige Wanderungen werden zunehmend ergänzt durch Fernpendeln im Tages- oder Wochenrhythmus. Kleinräumige Wanderungen (innerhalb von Arbeitsmarktregionen, aber über Gemeindegrenzen) sind überwiegend wohnungs- und wohnumfeldbedingt. In Westdeutschland ist seit den 1960er Jahren, in Ostdeutschland seit den 1990er Jahren die Suburbanisierung der beherrschende Trend (Brake/Dangschat/Herfert 2001). Seit etwa 2000 sind in einzelnen Stadtregionen Prozesse einer Reurbanisierung erkennbar (▷Innenentwicklung/Außenentwicklung). Regionales/lokales Bevölkerungsvolumen Die Entwicklung des regionalen/lokalen Bevölkerungsvolumens wird also durch die nationalen Entwicklungen bei Geburten und Sterbefällen, durch die regionalen/lokalen Abweichungen von den nationalen Durchschnitten, z. B. in der Ge-

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Alle Bevölkerungsbewegungen (Geburten, Sterbefälle, Wanderungen) beeinflussen uno actu auch die Bevölkerungsstrukturen. Für Raum- und Stadtentwicklung, Raum- und ▷Stadtplanung sind die folgenden Strukturveränderungen von besonderer Bedeutung:  Alterung: Der Prozess der Alterung ist ein säkularer, genereller Prozess, regional unterschiedlich ist allerdings das Tempo. Die Alterung betrifft die Altersklassen sehr unterschiedlich. Während die Zahl der „Alten“ (60+) bis 2050 um etwa 50 Prozent wachsen wird, wird die Zahl der „alten Alten“ (80+) um etwa 200 Prozent wachsen. In schrumpfenden Städten und Regionen liegen die Altenquotienten typischerweise höher als in stagnierenden oder wachsenden.  Vereinzelung: Vereinzelung ist nicht nur eine Folge der Alterung, sondern nimmt auch bei jungen Erwachsenen zu. Die Quote der Einpersonenhaushalte („Singles“) wächst und bislang auch noch deren absolute Zahl. Die Quote ist in Verdichtungsräumen, wo sie immer häufiger die 50-Prozent-Marke übersteigt, höher als in ländlichen Räumen.  Heterogenisierung: Die internationale Zuwanderung erhöht die Verschiedenheit der Einwohner. Besondere Integrationsaufgaben stellen v. a. Ausländer aus Nichtindustriestaaten und außereuropäischen Kulturkreisen sowie (deutsche) Spätaussiedler mit ihren (oft nichtdeutschen) Angehörigen. Migranten und ihre Kinder, also „Personen mit Migrationshintergrund“, haben (mit ca. 20 Prozent) einen doppelt so hohen Anteil an der Gesamtbevölkerung wie Ausländer

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(so eine Sonderauswertung des Mikrozensus 2003). In Verdichtungsräumen, v. a. wirtschaftsstarken, ist der Anteil der Personen mit Migrationshintergrund höher als im ländlichen Raum, im Westen höher als im Osten. Migranten sind jünger als Einheimische. In Berlin liegt zurzeit bei einem durchschnittlichen Migrantenanteil von 26 Prozent deren Anteil bei den 6- bis 15-Jährigen bei 43 Prozent. Folgen für Raum- und Stadtentwicklung, Raum- und Stadtplanung Die Prozesse des demographischen Wandels sind von ganz erheblicher Wirkung für fast alle Entwicklungen in den Regionen und Städten und sie fordern die öffentliche Verwaltung in vielen Politikfeldern heraus (Mäding 2006; siehe Abbildung). Sie betreffen öffentliche Infrastrukturen (Auslastung, Kosten, Ersatzbedarf), ▷Wohnungsmärkte und Siedlungsdichte, Flächenverbrauch (▷Flächenmanagement), ▷Verkehrsströme, Wirtschaftskraft und -entwicklung, Arbeitsmärkte, Nachfragestrukturen, öffentliche Finanzen (Einnahmen, Ausgaben), Segregation, ethnische und soziale Konflikte, Sicherheit. Die Wirkungen hängen v. a. von der Art des Prozesses ab (Schrumpfung wirkt anders als Alterung), seiner Intensität und einer Vielzahl von Rahmenbedingungen (von der Wirtschaftskraft über die Siedlungsstruktur bis zur regionalen/lokalen Toleranz und Kreativität). Diese Folgen wirken mehr be- als entlastend, sie sind Herausforderungen für die Politik, die sie mehr oder weniger

rechtzeitig, geschickt und erfolgreich zu bearbeiten versucht. Neben solcher Anpassungspolitik steht eine ursachenorientierte Bevölkerungspolitik. Auf der Bundesebene ist die Familienpolitik mit ihren unsicheren und unbefriedigenden pronatalistischen Nebenwirkungen inzwischen mit ca. 150 Mrd. Euro dotiert; ein überzeugendes Konzept einer Zuwanderungspolitik fehlt. Auf der kommunalen Ebene gibt es Konzepte für eine kinder- und familienfreundliche Stadt, doch auch diese setzen – wie die allgemeinen Bemühungen um Steigerung der Attraktivität, z. B. durch Baulandausweisung – eher auf Wanderungsgewinne als auf Geburtensteigerung. Sie sind löblich, doch aus nationaler Perspektive eher ein Nullsummenspiel, das sich unter der Überschrift „ruinöse Einwohnerkonkurrenz“ (Mönnich 2005) auch sehr kritischen Fragen ausgesetzt sieht. Es ist unmöglich, die Folgen der demographischen Prozesse, die Herausforderungen und Gegenstrategien auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene hier im Einzelnen auch nur zu skizzieren. Wenige Beispiele müssen genügen (siehe Übersicht):  Schrumpfung bedeutet für viele Regionen und Städte etwas Neues; ein oft über weit mehr als 100 Jahre erlebter Wachstumstrend kippt. Für die betroffenen Wirtschafts- und Lebensräume besteht die Gefahr eines zirkulär-kumulativen Prozesses: Bevölkerungsabnahme bewirkt sinkende Nachfrage nach privaten Gütern und Diensten, Wohnungen und Infrastrukturleistungen; Leerstände und steigende Kosten pro Einwohner/Nutzer für Wohnungen und Infra-

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Demographische Prozesse und politische Reaktionen (eigene Darstellung)

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DEMOGRAPHISCHER WANDEL

Stadt als Wirtschaft-/ Lebensraum Schrumpfung

Alterung

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und Vereinzelung Heterogenisierung

gebaute Stadt Leerstände

Nachfragerückgang

weite Wege

Arbeitskräfterückgang Belastung des Gesundheitssystems Vergesellschaftung von Dienstleistungen

steigende Kosten Nachfrage nach altersgerechten Angeboten wachsende Wohnfläche/Kopf

Disparität

Segregation

Desintegration

politische Stadt sinkende Finanzkraft „Misserfolg“

neue Prioritäten sinkende politische Beteiligung sinkende politische Beteiligung Polarisierung

Demographische Prozesse als Herausforderungen (eigene Darstellung)

strukturleistungen; Schließung von Geschäften, Arztpraxen; weitere Wege, wachsende Einzugsbereiche; sinkende Attraktivität; (selektive) Abwanderung; Rückgang an qualifizierten Arbeitskräften und so verstärkte Schrumpfung. Schrumpfung gefährdet den Fortbestand von Einrichtungen (etwa im Bildungssystem) v. a. in ländlichen Räumen und fördert die Konkurrenz um Einwohner und Arbeitskräfte. Mit Maßnahmen der Wirtschaftsförderung (▷kommunale Wirtschaftsförderung), der Infrastrukturanpassung, des ▷Stadtumbaus versucht die öffentliche Hand, diese Prozesse zu mildern oder gar umzukehren. Das ist oft außerordentlich schwierig oder teuer, wie das Beispiel der nachträglichen Neudimensionierung von Wasserversorgung oder Abwasserentsorgung beim Stadtrückbau zeigt. Hinzu kommt die notorische Finanzknappheit in den öffentlichen Haushalten. Für die Landesplanung (▷Raumordnung und Landesplanung) wird eine Anpassung des Systems der zentralen Orte ebenso notwendig wie für die Kreise und kreisfreien Städte die Anpassung des öffentlichen Personennahverkehrs. Schrumpfung stützt Maßstabsvergrößerung bei Gebietsreformen.  Alterung, etwa der Hinweis, dass das Medianalter von 42 (2001) auf 48 (2050) Jahre ansteigt, erscheint zunächst weniger dramatisch. Doch bei der Entstehung des (regionalen) Sozialprodukts stellt sich die Frage, ob eine weiter alternde Erwerbsbevölkerung die bisherige Produktivitätsentwicklung aufrechterhalten kann. Die Zunahme der Altenquotienten, die in gesamtwirtschaftlicher Betrachtung primär als Herausforderung für das Rentensystem diskutiert wird, ist in regionaler und lokaler Betrachtung eine Herausforderung vorrangig für die soziale Infrastruktur, v. a. für die Sicherstellung adäquater Gesundheits- und Pflegedienstleistungen bei den „alten Alten“, deren Pflege heute noch weit überwiegend in der Familie erbracht

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wird. Fortschreitende Alterung macht bekannte Maßnahmen dringlicher: von organisatorischen Hilfen beim Umzug Alleinstehender aus Einfamilienhausgebieten zur Vermeidung neuer Flächenausweisungen bis hin zu investiven Maßnahmen zur Steigerung der Barrierefreiheit im öffentlichen Raum.  Heterogenisierung kann gewichtige soziale Probleme aufwerfen. Durch die unterdurchschnittlichen Beteiligungsquoten und Erfolgsaussichten der Kinder von umfangreichen (nicht allen!) Migrantengruppen in Kita, Schule und Berufsausbildung vererbt sich deren unterdurchschnittliche Arbeitsmarktbeteiligung, Produktivität und Einkommenssituation. Schwache Berufsperspektiven und das damit zunehmende Ausfallen der „Integrationsmaschine Arbeitsplatz“ befördern abweichendes Verhalten (Schulverweigerung, Drogenkonsum, Kriminalität). Ethnische residentielle Segregation hat als Push- und Pull-Faktor die Tendenz sich zu verstärken. Es können „überforderte Nachbarschaften“, verwahrloste Quartiere, No-go-Areas entstehen. Politische Maßnahmen bloßer Umverteilung im Raum bleiben wirkungslos. Das Bildungssystem und ein integratives Quartiersmanagement besitzen zentrale Bedeutung. Für einen erfolgreichen Berufsstart junger Migranten kommt der ethnischen Ökonomie eine wichtige Rolle zu. Die Öffnung des öffentlichen Dienstes, also von Polizei und Verwaltung, als Arbeitsplatz für Migranten hat mehr als Symbolwert. Etwa seit dem Jahr 2000 sind die Prozesse des demographischen Wandels Schritt für Schritt im Bewusstsein der Bevölkerung und der Akteure in Politik und Verwaltung deutlicher geworden und werden ihre Folgen samt Gegenstrategien diskutiert. Zivilgesellschaftliche Initiativen breiten sich aus und stadtpolitische Programme (zur Kinderund Familienfreundlichkeit, zur Integrationspolitik) nehmen zu. Die engsten Berührungsflä-

DEZENTRALE KONZENTRATION

chen zur Raumplanung i. e. S. ergeben sich bei der Schrumpfung in strukturschwachen, peripheren ländlichen Räumen. Hier sind die Institutionen der Landes- und Regionalplanung direkt betroffen (Anpassung des Zentrale-Orte-Systems, der infrastrukturellen Mindestausstattung, der Erreichbarkeiten, des regionalen Verkehrs, des kommunalen Finanzausgleichs). Strategien zur Bewältigung von Folgen der Alterung oder Heterogenisierung werden heute eher auf der kommunalen als auf der staatlichen Ebene formuliert. Die Aufgabenstellung von Landes- und Regionalplanung bleibt hier noch weitgehend unbestimmt. Eine kompensatorische Politik, die negative Folgen von Schrumpfung, Alterung und Heterogenisierung durch staatliche oder kommunale Maßnahmen auszugleichen versucht (Bildungs-, Gesundheits-, Integrationspolitik), kommt nicht ohne Zusatzausgaben aus. Dies belastet die überall angespannten Haushalte eventuell mehr als die aus dem demographischen Wandel ebenfalls zu erwartende Folge langsamer wachsender Einnahmen. Mäding

Literatur Bertelsmann Stiftung (Hrsg.) (2008): Wegweiser Kommune. Zugriff auf www.wegweiser-kommune.de am 10.12.2008 Brake, K.; Dangschat, J.; Herfert, G. (Hrsg.) (2001): Suburbanisierung in Deutschland, Aktuelle Tendenzen. Opladen Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (2006): Raumordnungsprognose 2020/2050. Berichte Band 23. Bonn Gans, P.; Schmitz-Veltin, A. (Hrsg.) (2006): Demographische Trends in Deutschland, Folgen für Städte und Regionen. Forschungs- und Sitzungsberichte der Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Band 226. Hannover Mäding, H. (2006): Demographischer Wandel als Herausforderung für die Kommunen. In: Gans, P.; Schmitz-Veltin, A. (Hrsg.) (2006): Demographische Trends in Deutschland, Folgen für Städte und Regionen. Forschungs- und Sitzungsberichte der Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Band 226. Hannover, 338354 Mönnich, E. (2005): Ruinöse Einwohnerkonkurrenz, Eine Analyse von Suburbanisierungsproblemen am Beispiel der Region Bremen. In: Raumforschung und Raumordnung, 1, 32-46 Statistisches Bundesamt (2006): Bevölkerung Deutschlands bis 2050. 11. Koordinierte Bevölkerungsvorausberechnung. Wiesbaden

DEZENTRALE KONZENTRATION Der Begriff und seine Komponenten Dezentrale Konzentration ist ein raumordnerisches Leitbild und in seinem Kern ein Siedlungsstrukturkonzept, das in Deutschland auf unter-

schiedlichen Maßstabsebenen der Raumordnung und Stadtentwicklung Anwendung findet. Das Konzept hat zwei entscheidende Komponenten:  Mit „Dezentralität“ wird auf der Ebene der Bundesraumordnung die spezifische, historisch bedingte Polyzentralität des deutschen Städtenetzes aufgegriffen, um einer einseitigen Entwicklung zu Gunsten weniger ▷Metropolen entgegen zu wirken. Auf der stadtregionalen Ebene soll die Kernstadt durch Standorte im näheren oder weiteren Umland entlastet werden.  Mit „Konzentration“ soll die Bündelung der Ressourcen und eine Fokussierung der Entwicklung auf eine begrenzte Zahl von Entlastungsund/oder Entwicklungszentren betont werden; auf der Ebene der Stadtregionen soll damit den Tendenzen zur unkontrollierten Zersiedlung („urban sprawl“) entgegengewirkt werden.

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Im Folgenden wird die Anwendung des Konzepts getrennt nach der gesamtstaatlichen Ebene der Bundesraumordnung und der stadtregionalen Ebene dargestellt. Dezentrale Konzentration auf der Ebene der Bundesraumordnung Auch wenn sich der eigentliche Begriff dezentrale Konzentration auf der Ebene der ▷Bundesraumordnung erst mit dem Raumordnungspolitischen Orientierungsrahmen des Jahres 1993 etabliert hat, reicht seine konzeptionelle Anwendung zurück in die 1970er Jahre, als die Ausgleichsorientierung im Mittelpunkt der Raumordnungspolitik des Bundes und der Länder stand (▷Raumordnung und Landesplanung). Dokumentiert ist dieser Ansatz v. a. im Bundesraumordnungsprogramm aus dem Jahr 1975. Entsprechend bezeichnet der Raumordnungspolitische Orientierungsrahmen die dezentrale Konzentration als bewährtes Grundkonzept auf Bundesebene, mit dem der einseitigen Förderung des wirtschaftsstärksten Raums der EU (von Brunet im Jahr 1989 als „Blaue Banane“ bezeichnet) entgegengewirkt werden soll (▷Gleichwertige Lebensverhältnisse). Gleichzeitig formuliert der Orientierungsrahmen von 1993 einen Entlastungsbedarf für überlastete Stadtregionen. Den Abbau der Überlastungserscheinungen sieht er aber nicht in der einfachen Verlagerung von Aktivitäten aus der Kernstadt in das Umland. Beim Ausbau von Entlastungsorten soll es sich nicht um Schlafstädte sondern um funktionsgemischte Orte mit eigenem Profil handeln. Diese sollen sowohl untereinander (tangential) als auch mit der Kernstadt

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DEZENTRALE KONZENTRATION

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(radial) über gute Schnellverbindungen des öffentlichen Personennahverkehrs verbunden sein (siehe Abbildung). In den Niederlanden wird für dieses Konzept auch die Formulierung „konzentrierte Dekonzentration“ gebraucht, was Stiens (1994) als den eigentlich treffenderen Begriff für den stadtregionalen Kontext präferiert. Zweifelsohne enthält der Begriff dezentrale Konzentration eine sprachliche und konzeptionelle Unschärfe etwa bezüglich der Frage, ob die Kernstadt Teil der Konzentration ist oder ob wirklich nur an peripheren Standorten eine konzentrierte Entwicklung stattfinden soll. Außerdem steht der Begriff weitgehend separat neben klassischen Konzepten, etwa der Wachstumspoltheorie (▷Cluster). Allerdings steht er in direktem Kontext mit den seit den 1980er Jahren verstärkten Regionalisierungsanstrengungen auf zahlreichen Politikfeldern. Dezentrale Konzentration auf der stadtregionalen Ebene Dezentrale Konzentration ist auch auf stadtregionaler Ebene grundsätzlich als Synonym für eine polyzentrische Raumentwicklung zu sehen. Das Konzept ist hier v. a. als Gegenkonzept zum ringförmigen Städtewachstum zu sehen, konzeptionell aber in gewissem Umfang auch zum Achsenkonzept, das etwa im Großraum Hamburg seit Jahrzehnten das Leitbild der Siedlungsentwicklung darstellt. Der konzeptionelle Gegensatz zwischen dezentraler Konzentration und Achsenentwicklung ist in besonderer Schärfe Anfang der 1990er Jahre im Raum Berlin-Brandenburg zu Trage getreten, auf den unten gesondert eingegangen wird. Die Grundkonzeption der dezentralen Konzentration auf stadtregionaler Ebene als ▷Leitbild für großstädtisch geprägte Räume reicht zurück in die Phase der hektischen Industrialisierung und ▷Urbanisierung am Ende des 19. Jahrhunderts. Schon 1870 setzte Bruch die „dezentralisierte“ Stadtanlage der „zentralisierten“ gegenüber. Um dem siedlungsstrukturellen Ansatz der dezentralisierten Entwicklung zum Durchbruch zu verhelfen, bedurfte es jedoch erst noch der Formulierung eines griffigen und populären Ansatzes, wie es mit der Formulierung des Gartenstadt-Konzeptes gelang. Wichtigster Vordenker dieses Konzeptes war der Engländer Howard, der im Jahr 1898 mit der Gartenstadt das Gegenmodell zu dem damals für viele Schichten der Bevölkerung ungesunden Leben in den verdichteten Industriestädten propagierte (siehe Abbildung). Durch Howards Einsatz konnte – in Zusammenarbeit mit Unwin – die erste englische Garten-

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Das Prinzip der Dezentralen Konzentration (Hesse/Schmitz 1998:452)

stadt ab 1903 in Letchworth entstehen. Das Gartenstadt-Konzept war auch tragendes Element für die Entlastung- und Dezentralisierungsplanungen im Großraum London, wie sie seit Anfang des 20. Jahrhunderts betrieben wurden und die 1943 im Greater London Plan von Abercrombie ihren Niederschlag fanden. Durch den „New Towns Act“ des Jahres 1946 wurde dieser Ansatz auf nationaler Ebene konkretisiert. Nachdem die ersten acht ▷New Towns außerhalb des Londoner Grüngürtels primär der Entlastung Londons dienten, wurden später auch in größerer Entfernung von London und in anderen Landesteilen neue Entlastungsstädte gebaut. Hier wurde unter einer anderen Begrifflichkeit eine sehr konsequente Anwendung der dezentralen Konzentration, allerdings explizit unter Ausschluss der Kernstadt, praktiziert. In Deutschland war es insbesondere May, der im frühen 20. Jahrhundert eine dezentralisierte Siedlungsentwicklung in den Stadtregionen durch die planmäßige Gründung von Trabantenstädten propagierte. Als Mitarbeiter im Büro von Unwin hatte er in den Jahren 1910 bis 1912 an der Planung von Hampstead Garden Suburb mitgewirkt und beeinflusste mit seinen englischen Erfahrungen stark die frühe regionalplanerische Diskussion in Deutschland. Bekannt ist sein Anfang der 1920er Jahre für den Raum Breslau entwickeltes stadtregionales Siedlungskonzept, das einem radialen großstädtischen Wachstum ein Konzept dezentraler Trabantensiedlungen entgegen stellte (siehe Abbildung). In seiner späteren Funktion als Stadtbaurat von Frankfurt am Main (1925-1930) hat May diesen Ansatz fortgeführt und die Entstehung neuer Siedlungen an der städtischen Peripherie („Das neue Frankfurt“) vorangetrieben. Nach dem 2. Weltkrieg setzte sich auf der Ebene der Stadtregionen die dezentralisierte Stadtentwicklung in Deutschland auf breiter Front durch, wofür das Leitbild der „gegliederten und aufgelockerten Stadt“ steht. In vielen deutschen Städten, die unter den Kriegseinwirkungen gelitten hatten, wurden neue Trabantensiedlungen

DEZENTRALE KONZENTRATION

(▷Großsiedlungen) gebaut, wobei die funktionale Stadt deutlich über die administrativen Grenzen der Kernstadt hinaus erweitert wurde. In diesem Sinne wurde durch den damaligen Stadtbaurat von Hannover, Hillebrecht, der Begriff der Regionalstadt geprägt – unter dieser Bezeichnung legte er für den Raum Hannover eine klare und konsequent postulierte Konzeption vor, die von einer dezentralen, aber konzentrierten Siedlungsentwicklung an den Verkehrslinien geprägt war (siehe Abbildung). Dieser Ansatz wurde nach 1963 in der Regionalplanung des Verbandes Großraum Hannover aufgegriffen und konkretisiert. Trotz dieser langen Tradition beginnt die Verwendung des Begriffs dezentrale Konzentration auch in den Stadtregionen erst mit den 1990er Jahren und hier v. a. in der Hauptstadtregion Berlin-Brandenburg, auf die nachfolgend vertieft eingegangen werden soll. Dezentrale Konzentration in der Gemeinsamen Landesplanung Berlin/Brandenburg In keiner anderen deutschen Stadtregion hat die dezentrale Konzentration in den letzten Jahrzehnten intensivere Diskussionen ausgelöst als in der Hauptstadtregion Berlin-Brandenburg. Aufbauend auf konzeptionellen Überlegungen ihres Beraters Stroschein aus dem Jahr 1991 hatte die brandenburgische Landesregierung das Idealbild der polyzentrischen Raumentwicklung in der Region Berlin-Brandenburg propagiert und in der Folge für das Umland von Berlin das Leitbild der dezentralen Konzentration eingeführt. Dezentrale Konzentration galt anfangs als Gegenmodell Brandenburgs zu dem von der Planungsgruppe Potsdam entwickelten Stern-Modell, mit dem das Siedlungswachstum auf von Berlin ausgehende Achsen konzentriert werden sollte, was die Fachdiskussion zusätzlich anheizte. Da nach Brandenburger Vorstellungen vorrangig die Überschusspotenziale Berlins abgeschöpft und in die Tiefe Brandenburgs geleitet werden sollten, standen im Mittelpunkt des Konzeptes in einer Entfernung von 50 und mehr Kilometern zu Berlin gelegene Städte als sog. regionale Entwicklungszentren (siehe Abbildung). Es überrascht nicht, dass dieser Ansatz in der Fachwelt vor allem als Modell der stadtregionalen Außenentwicklung (▷Innenentwicklung/Außenentwicklung) verstanden worden ist und auch in Berlin auf wenig Akzeptanz stieß. Aber auch in Brandenburg selbst waren die alleinige Förderung der Berlin-ferneren Standorte und die ursprünglich beabsichtigten Restriktionen für das engere

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Das Gartenstadtkonzept von Ebenezer Howard (Howard 1965:143)

Das Trabantenstadtkonzept für den Raum Breslau von Ernst May 1922 (Bollerey 1990:185)

Das Regionalstadtkonzept von Rudolf Hillebrecht 1962 (Hillebrecht 1962:56)

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DICHTE: BEGRIFF UND ERSCHEINUNGSFORMEN

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Umland Berlins nicht unumstritten. Nachdem die dezentrale Konzentration seit 1992 zum gemeinsamen landesplanerischen Leitbild der Länder Berlin und Brandenburg erhoben worden war, wurde das Konzept deutlich verbreitert, indem zahlreiche weitere, auch Berlin-nahe Standorte Bestandteil der Dezentralen Konzentration wurden. Trotzdem ist das Modell in der Fachwelt immer wieder erheblicher Kritik ausgesetzt gewesen und wurde wegen seiner überzogenen Annahmen für Wachstum und planerische Steuerungsmöglichkeiten als illusionär bezeichnet. Bei der Beurteilung der Wirksamkeit des Konzeptes sollte allerdings berücksichtigt werden, dass es über viele Jahre dazu gedient hat, die berlinferneren Räume immer wieder ins Gedächtnis der Politik zu rufen. In den letzten Jahren hat sich nach der Berliner auch die brandenburgische Politik weitgehend von der dezentralen Konzentration zu Gunsten eines differenzierteren Konzeptes verabschiedet, in dem allerdings die Polyzentralität und die Förderung des Wachstums in räumlichen und sektoralen Schwerpunkten verankert bleibt. Aktuelle Anwendung und Ausblick Seit den 1990er Jahren hat sich der Begriff der dezentralen Konzentration in der Raumordnung durchgesetzt und bundesweit Eingang in eine Reihe von Dokumenten der Landes- und Regionalplanung gefunden. Teilweise wird er normativ gebraucht, so etwa im Regionalplan München 2005 mit der klaren Festlegung, dass die monozentrisch-radiale Raumstruktur der Region München im Sinne einer dezentralen Konzentration ergänzt und weiterentwickelt werden soll. In anderen Dokumenten, so etwa im Landesentwicklungsplan Baden-Württemberg 2002, wird der Begriff eher erläuternd gebraucht. Auffällig ist, dass die Zurückhaltung gegenüber dem Begriff und damit wohl auch dem dahinter stehenden Leitbild in jüngster Zeit wächst. So enthalten die im Jahr 2006 von der Ministerkonferenz für Raumordnung verabschiedeten „Leitbilder und Handlungsstrategien für die Raumentwicklung in Deutschland“ den Begriff überhaupt nicht mehr; seine konzeptionellen Elemente treten zurück hinter andere Schwerpunkte, z. B. die überregionalen Verantwortungsgemeinschaften in den ▷Metropolregionen. Hintergrund dieser Entwicklung dürfte zum einen die Rückbesinnung auf die Bedeutung der großen Städte als Wachstumsmotoren und der statistisch zwar noch nicht signifikante, aber trotzdem häufig zitierte Trend der Bevölkerung zurück in die Kernstädte, zum anderen die

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Dezentrale Konzentration im Raum Berlin-Brandenburg (IRS 1994)

stärkere Betonung individueller bzw. angepasster Strategien für die einzelnen Regionen sein. Priebs

Literatur Aring, J. (1997): Dezentrale Konzentration – ein tragfähiges regionales Leitbild gegen die Auflösung der Stadt in der Region? In: Bose, M. (Hrsg.): Die unaufhaltsame Auflösung der Stadt in die Region? Harburger Berichte zur Stadtplanung, 9. Hamburg, 101-116 Bollerey, F. (1990): Architekturkonzeptionen der utopischen Sozialisten. Berlin Bundesforschungsanstalt für Landeskunde und Raumordnung (Hrsg.) (1994): Dezentrale Konzentration. In: Informationen zur Raumentwicklung, 7/8 Hesse, M.; Schmitz, S. (1998): Stadtentwicklung im Zeichen von „Auflösung“ und Nachhaltigkeit. In: Informationen zur Raumentwicklung, 7/8, 435-453 Hillebrecht, R. (1962): Städtebau und Stadtentwicklung. In: Archiv für Kommunalwissenschaften, 1, 41-64 Howard, E. (1965): Garden Cities of To-Morrow. Cambridge IRS – Institut für Regionalentwicklung und Strukturplanung (Hrsg.) (1994): Raumordnung in Brandenburg und Berlin. Dokumentation der Raumordnungskonferenz Brandenburg-Berlin am 6./7.Juni 1994 in Eberswalde. Erkner Mehwald, L. (1997): Leitbild Dezentrale Konzentration, Neue Wege zur Lösung alter Probleme in den Stadtregionen? In: Bundesbaublatt, 11, 770-774 Stiens, G. (1994): Veränderte Entwicklungskonzeption für den Raum außerhalb der großen Agglomerationsräume, Von der monozentrisch dezentralen Konzentration zur interurbanen Vernetzung. In: Informationen zur Raumentwicklung, 7/8, 427-443

DICHTE: BEGRIFF UND ERSCHEINUNGSFORMEN Begriff und Verständnis von Dichte sind in der städtebaulichen Planung mit vielfältigen Zielvor-

DICHTE: BEGRIFF UND ERSCHEINUNGSFORMEN

stellungen verbunden, die heute fast durchweg positiv besetzt sind. Dichte gilt weithin als Synonym für städtische Vielfalt, Lebendigkeit, Erlebnisfülle, als Voraussetzung für ▷Urbanität. Die verdichtete, kompakte, nutzungsgemischte Stadt gilt aber auch als Garant einer ▷nachhaltigen Stadtentwicklung, als Sicherheit gegen Flächenverbrauch, Energieverschwendung und unnötigen Verkehrsaufwand. Dichte ist jedoch ein vieldeutiger Begriff. Sie bezeichnet zunächst nur die Menge eines Stoffes, die Zahl von Körpern oder die Häufigkeit von Impulsen bezogen auf einen bestimmten Raum- oder Flächenausschnitt, damit aber auch die räumliche Distanz zwischen den Objekten oder Ereignissen und den Umfang des diese jeweils umgebenden freien Raumes. Je nach den Objekten und Ereignissen, deren Verteilung im Raum zur Diskussion steht, kann Dichte also sehr unterschiedliche Dimensionen und Erscheinungsformen aufweisen. Im Hinblick auf die städtebauliche Planung sind v. a. materielle Dichte, Einwohnerdichte und soziale Dichte in einem bestimmten Raum von Bedeutung. Einflussmöglichkeiten ergeben sich sowohl über das Maß als wie über die Art der baulichen Nutzung. Materielle Dichte ist dabei v. a. als bauliche Dichte zu verstehen. Sie wird gemessen durch die Baumasse je Raum- oder die bebaute Fläche je Flächeneinheit, Maße, die sich auch in der Baugesetzgebung in der Baumassenzahl (BMZ), Grundflächenzahl (GRZ) und Geschossflächenzahl (GFZ) niederschlagen. Dabei ist die Geschossflächenzahl als Summe der Geschossflächen bezogen auf die Grundstückfläche nach der ▷Baunutzungsverordnung für allgemeine und reine Wohngebiete zunächst auf 1,2 und für Kerngebiete auf 3,0 begrenzt, wird aber häufig überschritten. Das Verhältnis von bebauter zu unbebauter Fläche gibt allerdings noch keine Auskunft über die Nutzbarkeit der unbebauten Flächen für die Bevölkerung. Sie kann je nach Zugänglichkeit und Ausstattung stark differieren. Die Einwohnerdichte bezieht sich demgegenüber auf die Zahl der Einwohner je Flächeneinheit. Dabei wird unterschieden nach Bevölkerungsdichte (Einwohner je qkm), Einwohnerdichte im engeren Sinne (Einwohner je ha), Wohndichte (Einwohner je ha Wohnbauland) und Belegungsdichte (Bewohner je Wohnung oder Wohnraum). Weniger gebräuchlich, aber aufschlussreich ist eine Unterscheidung nach Außendichte und Innendichte, wobei unter Außendichte die Zahl der Einwohner je ha Wohnbauland, unter Innendichte die Zahl der Bewohner je Wohnraum zu verstehen ist. Je nach dem Verhältnis von Außen- zu Innen-

dichte können sich sehr unterschiedliche Wohnsituationen ergeben. Beispiele sind das traditionelle Dorf, in dem i. d. R. eine hohe Innendichte mit geringen Außendichten verbunden war, das gründerzeitliche Arbeiterquartier, in dem hohe Innendichten mit hohen Außendichten einhergingen, „gehobene“ innerstädtische Wohnviertel, bei denen häufig niedrige Innendichten mit hohen Außendichten zusammenfallen. Bei höheren Einpendlerquoten kommt auch der Beschäftigtendichte eine erhebliche Bedeutung zu. Auch Beschäftigte sind nicht nur in zahlreiche lokale Interaktionsprozesse eingebunden, sie stützen mit ihrem Nachfragepotenzial auch das städtische Waren-, Dienstleistungs- und Kulturangebot. Ähnliches gilt für die Besucherdichte: eine große Zahl von Einkaufs-, Kongress- oder Wochenendbesuchern erhöht nicht nur das Nachfragepotenzial, sie kann auch zu bestimmten Zeiten und an bestimmten Orten den Eindruck einer hohen „urbanen“ Dichte vermitteln (▷Raumzeitstrukturen, ▷Urbanität). Unter sozialer Dichte wird hier die Zahl der Interaktionen zwischen Individuen bezogen auf eine Flächeneinheit verstanden. Dabei ist mit wachsender Arbeitsteilung und sozialer Differenzierung die Zahl der Interaktionen zwar stetig gewachsen, gleichzeitig ist jedoch mit der Verbreitung elektronischer Kommunikationsmittel der Anteil der physische Präsenz voraussetzenden Interaktionen erheblich gesunken. Trotzdem bieten hohe Einwohner-, Beschäftigten- und Besucherdichten zumindest die Chance, gezielt oder zufällig auch soziale Interaktionen zu erleichtern. Eine weitere, im Hinblick auf die Befindlichkeit der Bevölkerung wichtige Klärung des Dichtebegriffs ist im Rahmen der ökologischen Psychologie erfolgt. Dort wird zwischen Dichte und Enge unterschieden, wobei unter Dichte nur die objektiv messbare Verteilung der Körper im Raum verstanden wird, unter Enge („crowding“) dagegen die subjektive psychische Erfahrung der ggf. damit verbundenen räumlichen Beschränkungen, das „Engeerlebnis“. Von daher ergeben sich auch deutliche Bezüge zum Begriff des „personal space“, und zwar als Bezeichnung für den Raumausschnitt, der dem Individuum unmittelbar zugeordnet ist und dessen Umfang und Beschaffenheit seine Verhaltensspielräume bestimmt. Die Ansprüche an diese Verhaltensspielräume sind zwar kultur-, schicht-, alters- und situationsspezifisch variabel, markieren aber am ehesten die untere Grenze dessen, was an materieller Dichte noch toleriert wird. Kausalbeziehungen zwischen materieller Dichte, Einwohnerdichte und sozialer Dichte können,

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DINGLICHE SICHERUNG

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müssen aber nicht gegeben sein. Sog. „ökologische Fehlschlüsse“, d. h. unzutreffende Rückschlüsse von der baulich-räumlichen Beschaffenheit eines Gebietes auf das Sozialverhalten der dort lebenden Bevölkerung, sind weit verbreitet, ebenso überhöhte Erwartungen, über baulichräumliche Eingriffe das Verhalten beeinflussen oder etwa die soziale Dichte erhöhen zu können. Sie bedürfen jeweils einer genaueren Kenntnis der Ursache-Wirkungszusammenhänge und darauf abgestimmter Maßnahmenbündel. Spiegel

Literatur Boeddinghaus, G. (Hrsg.) (1995): Gesellschaft durch Dichte, Kritische Initiativen zu einem neuen Leitbild für Planung und Städtebau 1963/1964. Bauwelt Fundamente 107. Braunschweig, Wiesbaden Kruse, L.; Graumann, C.-F.; Lantermann, E.-D. (Hrsg.) (1990): Ökologische Psychologie, Ein Handbuch in Schlüsselbegriffen. München Mästle, C. (2006): Verdichtete Wohnformen und ihre Akzeptanz bei den Bewohnern, Eine Gebäudeevaluation aus der Nutzerperspektive. Göttingen Spiegel, E. (1998): Dichte. In: Häußermann, H. (Hrsg.): Großstadt. Soziologische Stichworte. Opladen

DINGLICHE SICHERUNG Der Begriff dingliche Sicherung findet in der Immobilienwirtschaft v. a. im Finanzwesen bei der Sicherung von Krediten für Immobilieninvestitionen seine Anwendung. Das Thema spielt aber auch im Zusammenhang mit Baugenehmigungsverfahren eine gewichtige Rolle. Dingliches Recht im bauaufsichtlichen Genehmigungsverfahren In der Projekt- und Stadtentwicklung ist die dingliche Sicherung ein häufiges Thema im Baugenehmigungsverfahren, insbesondere bei der Überprüfung der dauernden Sicherung öffentlich-rechtlicher Vorschriften durch die Bauaufsicht, die bei der Errichtung, Änderung, Nutzungsänderung und Beseitigung sowie bei der Nutzung und Instandhaltung von Anlagen eine Zulässigkeitsvoraussetzung sein kann. Bei einer rechtlichen bzw. dinglichen Sicherung übernimmt der Grundstückseigentümer oder Bauherr bzw. der Eigentümer des Nachbargrundstückes oder eines anderweitig betroffenen Grundstückes bestimmte Verpflichtungen, die nach notarieller Beglaubigung als Grunddienstbarkeit und

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eventuell ergänzend als beschränkte persönliche Dienstbarkeit im Grundbuch des jeweils betroffenen Grundstücks eingetragen werden. Diese Verpflichtungen sind somit grundstücksgebunden und gelten dadurch auch für die Rechtsnachfolger. Auch grundstücksgleiche Rechte wie das Erbbaurecht können mit Grunddienstbarkeiten belastet werden. Die gesetzliche Grundlage für Grunddienstbarkeiten und beschränkt persönliche Dienstbarkeiten ist das Bürgerliche Gesetzbuch (BGB). Grunddienstbarkeiten nach § 1018 BGB sind die Belastungen eines Grundstücks (dienendes Grundstück) zugunsten des jeweiligen Eigentümers eines anderen Grundstücks (herrschendes Grundstück). Eine Grunddienstbarkeit ist also vorteilhaft für das herrschende Grundstück, wobei sie nur eine Duldung oder Unterlassung festschreiben kann. Als Beispiele für Grunddienstbarkeiten seien Anbaurechte, Fensterrechte, Geh-, Fahr- und Leitungsrechte oder Unterfahrtrechte genannt. Die beschränkten persönlichen Dienstbarkeiten sind in § 1090 BGB geregelt. Der Unterschied zur Grunddienstbarkeit besteht darin, dass diese dinglichen Rechte nicht dem jeweiligen Eigentümer eines anderen Grundstücks, sondern nur einer (natürlichen oder juristischen) Person oder einer rechtsfähigen Personengesellschaft zustehen können. Bei Bezug auf eine natürliche Person ist die beschränkte persönliche Dienstbarkeit nicht übertragbar und nicht vererbbar. Typische Beispiele sind: dingliche Wohnungsrechte, Mieterdienstbarkeiten oder Wohnungsbelegungsrechte. Ein weiteres Instrumentarium zur Sicherung öffentlich-rechtlicher Vorschriften im Baugenehmigungsverfahren stellen Baulasten dar, welche bei den Baubehörden der Länder in Baulastenverzeichnissen geführt werden. Einzig die Länder Bayern und Brandenburg verwenden statt der Baulast nur die Grunddienstbarkeit. Inhalt der Baulast ist die öffentlich-rechtliche Verpflichtung des Grundstückseigentümers zu einem bestimmten Tun, Dulden oder Unterlassen. Sie basieren auf freiwilligen Erklärungen des Grundeigentümers gegenüber der Bauaufsichtsbehörde und wirken gegenüber jedem Rechtsnachfolger. Baulasten wie z. B. die Stellplatzbaulast oder die Abstandsbaulast haben je nach Bedeutung bzw. Beeinträchtigung des belasteten Grundstücks einen wesentlichen Einfluss auf den Grundstückswert. Wenn ein Vorhaben wegen fehlender dinglicher Sicherungen nicht den öffentlichen-rechtlich Vorschriften entspricht, kann die Bauaufsichtsbehörde eine Baugenehmigung für eine Entwicklungsmaßnahme verwehren.

DINGLICHE SICHERUNG

Dingliches Recht im Finanzwesen Im Zusammenhang mit der ▷Immobilienfinanzierung wird unter einer dinglichen Sicherung die Absicherung von Darlehen für Investitionen in Immobilen durch Grundpfandrechte verstanden. Das Bürgerliche Gesetzbuch definiert das Darlehen ausschließlich als Gelddarlehen. Durch einen Darlehensvertrag verpflichtet sich der Darlehensgeber gegenüber dem Darlehensnehmer zur Überlassung eines Geldbetrags in vereinbarter Höhe. Im Gegenzug ist der Darlehensnehmer zur Zahlung des geschuldeten Zinses verpflichtet und er hat das Darlehen bei Fälligkeit vollständig zurückzuerstatten. Der Begriff Grundpfandrecht ist gesetzlich nicht definiert. Ein Grundpfandrecht stellt eine Belastung eines Grundstücks oder eines grundstücksgleichen Rechtes (z. B. eines Erbbaurechtes) dar. Für den Grundstückseigentümer oder den Erbbauberechtigten ist diese Belastung mit der Verpflichtung gegenüber dem Rechtsinhaber (i. d. R. dem Kreditinstitut) verbunden, regelmäßig einen bestimmten Geldbetrag zu zahlen bzw. die Belastung aus dem Grundstückserlös (zuzüglich Zinsen und anderer Nebenleistungen wie z. B. den Kosten für ein Zwangsversteigerungsverfahren) abzulösen. Für einen Darlehensgeber ist es von Bedeutung, dass über die i. d. R. lange Darlehenslaufzeit (üblich sind fünf, zehn oder 15 Jahre) eine Veräußerbarkeit des Grundstücks zum Wert in Höhe des Grundpfandsrechts realisierbar ist und zwar uneingeschränkt und möglichst unabhängig von äußeren Einflüssen wie konjunkturellen Marktschwankungen oder der Bonität des Darlehensnehmers. Der Grundstückserlös sollte erforderlichenfalls auch in einem gesetzlich geregelten Zwangsversteigerungsverfahren erzielt werden können. Grundpfandrechte sind also Verwertungsrechte und damit echte dingliche Pfandrechte an einem Grundstück oder grundstücksgleichen Rechten. Eine wesentliche Grundlage für ein rechtsbeständiges Grundpfandrecht als Darlehenssicherheit stellt der dauerhafte Wert des Grundstücks dar. Der Grundstückswert, der die Anforderungen an die langfristige Wertbeständigkeit am ehesten erfüllt, ist der Beleihungswert im Sinne des § 16 Pfandbriefgesetz (PfandBG). Nach Absatz 2 lautet seine Definition: „Der Beleihungswert darf den Wert nicht überschreiten, der sich im Rahmen einer vorsichtigen Bewertung der zukünftigen Verkäuflichkeit einer Immobilie und unter Berücksichtigung der langfristigen, nachhaltigen Merkmale des Objektes, der normalen regionalen Marktgegebenheiten sowie der derzeitigen

und möglichen anderweitigen Nutzungen ergibt. Spekulative Elemente dürfen dabei nicht berücksichtigt werden. Der Beleihungswert darf einen auf transparente Weise und nach einem anerkannten Bewertungsverfahren ermittelten Marktwert nicht übersteigen.“ Bei der Festsetzung des Beleihungswerts eines Grundstücks (dieser wird auch als Sicherungswert eines Grundpfandrechts bezeichnet) sind eventuell bereits vorhandene Grundschulden oder anderweitige Belastungen eines Grundstücks dann als Vorlasten zu berücksichtigen, wenn sie nach den Vorschriften über die Zwangsversteigerung vor dem Grundpfandrecht aus dem Grundstückserlös zu decken sind. Belastungen, die nicht als Vorlast eingestuft sind, aber von einem Ersteher in der Zwangsversteigerung übernommen werden müssen und den Grundstückswert negativ beeinflussen, stellen sowohl im Beleihungswert als auch im Markt- bzw. Verkehrswert zu berücksichtigende Wertabschläge dar. Nachrangige Rechte gelangen ansonsten im Versteigerungsverfahren zur Löschung. Diese ggf. als Wertminderung zu berücksichtigenden Belastungen, auch dingliche Lasten genannt, werden in Abteilung II des Grundbuchs eingetragen. Zu den dinglichen Lasten und Beschränkungen, die die Nutzung eines Grundstücks oder eines Gebäudes beeinträchtigen und daher bei einer Beleihung besonders geprüft werden, zählen Reallasten, Vorkaufs- und Erbbaurechte sowie Dienstbarkeiten (Grunddienstbarkeiten, beschränkt persönliche Dienstbarkeiten, Nießbrauch). Zu den Grundpfandrechten zählen i. Allg. Hypotheken, Grundschulden und Rentenschulden, die in Abteilung III des Grundbuchs eingetragen werden. In Deutschland hat die Grundschuld die Hypothek als Sicherungsinstrument verdrängt. Der Grund hierfür ist, dass eine Hypothek eine akzessorische Sicherheit ist, d. h. sie ist vom Bestehen und vom Umfang einer Forderung abhängig. Sie ist damit eine Darlehensforderung gegenüber den Grundstückseigentümern oder Dritten. Eine Obergrenze des Umfangs der gesicherten, persönlichen Forderung ergibt sich aus der im Grundbuch ersichtlichen Höhe der Hypothek. Der Hypothekengläubiger hat – unabhängig vom im Grundbuch angeführten Kapitalbetrag – nur das Recht, entsprechend der akzessorischen Sicherheit Zahlungen aus dem Grundstück zu verlangen bzw. diese zu verwerten. Mit zunehmender Darlehenstilgung wird aus der Hypothek schrittweise und automatisch eine Eigentümergrundschuld. Mit vollständiger Darlehenstilgung erlischt letzt-

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DORFERNEUERUNG

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endlich die Forderung und damit auch die Sicherheit der Hypothek. Die Grundschuld sichert eine oder mehrere persönliche Forderungen (überwiegend zugunsten von Kreditinstituten). Im Gegensatz zur Hypothek ist sie nicht akzessorisch, sondern eine treuhänderische (fiduziarische) Forderung, die als abstrakte Sicherheit vom Bestand und von der Veränderung einer persönlichen Forderung unabhängig ist. Über den Sicherungsvertrag wird die zur Kreditsicherung eingesetzte Grundschuld zur Sicherungsgrundschuld (§ 1192 BGB). Wesentlicher Inhalt des Sicherungsvertrages ist die Sicherungsabrede (auch Zweckerklärung genannt), welche insbesondere klärt, was die Basis der Sicherungsgrundschuld ist und welche persönliche Darlehensforderung über die Grundschuld gesichert ist (Sicherungszweck). Diese Abrede bestimmt auch, welche Verwertungsbefugnisse zur Forderung dem Gläubiger zustehen. Die Sicherungsabrede zu einer Grundschuld wirkt schuldrechtlich nur im Verhältnis der Vertragsparteien zueinander. Bei der Vereinbarung des Sicherungszwecks können bestehende und künftige, auch bedingte oder befristete Forderungen eines Kreditinstituts aus der Geschäftsverbindung zu einem Darlehensnehmer gesichert werden. Eine gesetzliche Voraussetzung für das Entstehen der Grundschuld ist – neben dem dinglichen Vertrag mit Einigung der Vertragspartner über die bestimmte Höhe des Darlehens sowie Verzinsung und Fälligkeit der Forderung – deren Eintragung im Grundbuch. Der Eintragungsantrag wird entweder vom Grundstückseigentümer oder vom Grundschuldgläubiger gestellt und die Grundschuld wird mit Eingang beim Grundbuchamt wirksam. Dem Eingangsdatum des Antrags kommt besondere Bedeutung für den Rang der Grundschuld zu. Werden weitere Eintragungsanträge bezüglich des Grundstücks gestellt, erfolgt entsprechend § 17 Grundbuchordnung (GBO) der Eintragungsrang im Grundbuch entsprechend der Zeitfolge. Aus dieser zeitlichen Rangordnung resultiert bei der Verwertung einer Grundschuld durch Zwangsvollstreckung die Reihenfolge, in der die Gläubiger befriedigt werden. So kann es bei einer Zwangsversteigerung durchaus vorkommen, dass der rangletzte Darlehensgeber feststellen muss, dass seine anfängliche Objekt- bzw. Sicherheitenbewertung zu optimistisch war und seine vermeintliche Sicherheit nicht durch den Versteigererlös gedeckt werden kann. Die notariell erstellte Urkunde zur Grundschuldbestellung beinhalten üblicherweise die vom Darlehensgeber geforderten Vollstreckungs-

unterwerfungen. Mit diesen unterwirft sich ein Grundstückeigentümer als Schuldner dinglich mit seinem Grundstück und ein – möglicherweise mit dem Eigentümer nicht identischer – Darlehensnehmer „persönlich“ mit seinem gesamten Vermögen. Diese abstrakten Schulderklärungen ermöglichen es den Darlehensgebern, teure und langwierige Gerichtsverfahren zur Erlangung eines Zwangsvollstreckungstitels zumindest im ersten Schritt zu umgehen, insofern mit dem Schuldner anderweitige, freiwillige Kreditrückzahlungswege vereinbart werden können. Andernfalls muss als rechtliche Basis für die Durchführung von Vollstreckungsmaßnahmen wie Pfändungen oder Versteigerungen ein Vollstreckungstitel vorliegen. Nach Darlehensbegleichung kann die dingliche Sicherung mittels Löschungsbewilligung eliminiert werden. Alternativ besteht die Möglichkeit, die Grundschuld zur Sicherung etwaiger zukünftiger Verbindlichkeiten aufrecht zu erhalten. Wird diese Verfahrensweise gewählt, sollte sich der Darlehensnehmer vom Darlehensgeber eine Verzichtserklärung aushändigen lassen und die Vollstreckungsurkunde zurückfordern. Klingebiel

Literatur Hennings-Holtmann, D. (2006): Eintragungen in Abteilung II des Grundbuches. Stuttgart Schmidt, B. (2004): Absicherung von Darlehen durch Grundpfandrecht. Frankfurt/M

DORFERNEUERUNG Geschichte der Dorferneuerung Die Dorferneuerung hat ihren Ursprung in der Flurneuordnung. Ziel der Flurbereinigung war es, die landwirtschaftlichen Arbeitsverhältnisse zu verbessern. Für die engen Dorflagen bedeutete dies in erster Linie eine Auflockerung der Bebauung und manchmal auch die Auflösung des Dorfes. Schon ab dem 16. Jahrhundert wurden im Rahmen der sog. „Kemptener Verödung“ beengte Gehöfte aus den Ortslagen ausgelagert. Seit den 1920er Jahren konnten nach dem preußischen Gesetz über die Umlegung von Grundstücken Dorfbereiche in die ländliche Neuordnung einbezogen werden. In der Bundesrepublik lassen sich heute vier Phasen der Dorferneuerung nachzeichnen:  Die Dorfsanierung und Dorfauflockerung bis

DORFERNEUERUNG

Mitte der 1970er Jahre: Bis in die 1960er Jahre waren Maßnahmen der Ortserneuerung weiterhin ausschließlich auf die Verbesserung der Agrarstruktur ausgerichtet. Erst mit dem Erlass des Bundesbaugesetzes und der Diskussion um die „städtebauliche Erneuerung in Stadt und Land“ im Vorfeld des Städtebauförderungsgesetzes von 1972, wurde die bauliche und infrastrukturelle Erneuerung der Dörfer ein Thema. So förderten Bund und Länder seit 1962 sog. Studien- und Modellvorhaben der Erneuerung u.a. auch in 30 ländlichen Gemeinden (BMWS 1967 u. 1968). Angesichts der z. T. noch desolaten infrastrukturellen und städtebaulichen Missstände waren die Maßnahmen eher auf den Bau der Grundinfrastruktur, den Straßenbau und Abriss und Neubau denn auf eine Sanierung der Altbauten ausgerichtet. Die Folge war der Verlust und die Überformung der historischen Bausubstanz und der gewachsenen Dorfstruktur.  Die erhaltende Dorferneuerung bis Anfang der 1980er Jahre: Die Impulse des europäischen Denkmalschutzjahres 1975, und damit die neue Wertschätzung der historischen Bausubstanz, veränderten auch die Philosophie der Dorferneuerung. Die Aufnahme der Dorferneuerung als Fördergegenstand im Zukunftsinvestitionsprogramm zur Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes (ZIP) in den Jahren 1977-1980 eröffnete auf breiter Front eine Auseinandersetzung mit Inhalten und Verfahren der Dorferneuerung bzw. dem gesellschaftlichen Stellenwert des Dorfes (Henkel 1995:221). Die Gestaltung und Erhaltung des Dorfbildes rückte in den Mittelpunkt der Erneuerung (▷Erhaltungssatzung, ▷Gestaltungssatzung). BadenWürttemberg und Hessen legten in der Folge eigene Landesprogramme der Dorferneuerung auf. Niedersachsen förderte Modellvorhaben zur Optimierung der Dorferneuerungsverfahren.  Die ganzheitliche Dorferneuerung oder Dorfentwicklung bis in die 1990er Jahre: Seit 1984 ist die Dorferneuerung unabhängiger Fördergegenstand der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK). Mit dieser fördertechnischen Aufwertung erfolgte eine Weiterentwicklung des Selbstverständnisses von der historisch bedingten agrarstrukturellen Ausrichtung zur ganzheitlichen Aufgabe. Ziel war es nun, die Lebensverhältnisse im ▷ländlichen Raum auf der Grundlage einer behutsamen und erhaltenden Dorferneuerung zu verbessern. In den Mittelpunkt rückte nun der Dorferneuerungsprozess und damit die Beteiligung der Dorfbewohner.

Durch moderierte Leitbildprozesse sollte z. B. in Hessen und Bayern der Dorferneuerungsprozess selbsttragend und nachhaltig in der Dorfgemeinschaft verankert werden.  Der Bedeutungsverlust der Dorferneuerung seit Ende der 1990er Jahre: Aus heutiger Sicht waren Theorie und Praxis der Dorferneuerung Mitte der 1980er Jahre ausgereift. Der Versuch, sie in den 1990er Jahren stärker in regionale Zusammenhänge und die regionale Strukturpolitik (▷Regionale Strukturpolitik) einzubinden, angestoßen durch die EU-Förderstrategie für den ländlichen Raum und den Bedeutungsgewinn der regionalen Ebene, führte in den meisten Bundesländern zu einem Stillstand der Auseinandersetzung und zu einem Bedeutungsverlust der Dorferneuerung (▷Europäische Raumentwicklungspolitik).

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In der DDR war das Dorf zunächst, vergleichbar mit der Bundesrepublik, als landwirtschaftlicher Produktionsstandort von gesellschaftlichem und planerischem Interesse. Der Idee des neuen sozialistischen Dorfes, folgte – ausgehend von der Bodenreform und gesteuert durch eine Zentraldorfplanung Anfang der 1950er Jahre – zunächst der Bau von Großanlagen für die landwirtschaftliche Produktion und von Geschosswohnungsbauten und seit Ende der 1970er Jahre flächendeckend Orts- und Flurgestaltungskonzeptionen der Büros für Stadt- und Dorfplanung mit dem Ziel, die historische Baustruktur und die Individualität der einzelnen Dörfer zu erhalten. Begriffsdefinition Der Versuch den etwas unscharfen Begriff Dorferneuerung näher zu bestimmen ist naturgemäß abhängig vom Begriffsverständnis des „Dorfes“. Eine dörfliche Siedlung ist bei einer offenen und pragmatischen Begriffsauslegung gekennzeichnet von vier Merkmalen:  Das Dorf ist in einem noch relevanten Maß von Landwirtschaft geprägt, sei es von noch produzierenden Betrieben, sei es von landwirtschaftlicher Bausubstanz.  Die Einwohnerzahl und der Siedlungskörper eines Dorfes sind überschaubar.  Der Siedlungskörper wird durch einen starken Bezug zur freien Landschaft geprägt.  Im Dorf überwiegen Land- und Hausbesitz und individuelles Wohnen. Als programmunabhängiger Fachbegriff umfasst Dorferneuerung sämtliche Maßnahmen die der

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DORFERNEUERUNG

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Ordnung, Gestaltung und Entwicklung dörflicher Siedlungen dienen, mit dem Ziel, vorhandene Mängel und Missstände zu beheben und dadurch die Lebensbedingungen der Menschen und die Umweltsituation zu verbessern. Dorfentwicklung ist, darüber hinausgehend, ein Prozess, im Verlauf dessen ein Dorf nicht nur im baulichtechnischen und wirtschaftlichen, sondern auch im gesellschaftlichen Bereich in die Lage versetzt wird, den sich ständig wandelnden Ansprüchen der Einwohner und der Gesellschaft gerecht zu werden (Schäfer/Schmidt/Dehne 1989:12). Beide Begriffe werden häufig nicht trennscharf verwendet. In den meisten Fällen wird gerade die Erneuerung wesentliches Element der Entwicklung sein. Der Einfachheit halber werden im Folgenden beide Begriffe synonym verwendet. Dorferneuerung wird häufig auch als Programmbegriff benutzt. Dann bezeichnet Dorferneuerung ein Bündel an Maßnahmen zur Erneuerung und Entwicklung von Dörfern nach bestimmten, vorrangig bei den Landwirtschaftsressorts angesiedelten und agrarstrukturell orientierten Dorferneuerungsprogrammen. In Abgrenzung zur agrarstrukturellen Dorferneuerung wurde Ende der 1980er Jahre die städtebauliche Erneuerung nach dem besonderen Sanierungsrecht des Baugesetzbuches als „Städtebauliche Dorferneuerung“ bezeichnet (Schäfer/Schmidt/ Dehne 1989:9f). Programme der Dorferneuerung Nach den Rahmenvorgaben der GAK werden Dorferneuerung und Dorfentwicklung in ländlich geprägten Orten von Bund und Ländern gefördert. Die Förderung dient der Erhaltung und Gestaltung des dörflichen Charakters und der Verbesserung der Lebensverhältnisse der örtlichen Bevölkerung. Neben investiven privaten und öffentlichen Maßnahmen wird auch die Vorbereitung, Planung und Beratung gefördert. Daneben gibt es eine gesonderte Förderlinie für die Umnutzung landwirtschaftlicher Bausubstanz. Die Länder kombinieren die Mittel aus der GAK i. d. R. mit EU-Mitteln aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER-Fonds). Eigenständige Landesprogramme unabhängig von den engen Rahmenvorgaben der GAK gibt es nur noch in wenigen Bundesländern. In Bayern wird generell der verfahrensrechtliche Rahmen der Flurbereinigung für die Dorferneuerung genutzt, mit der Teilnehmergemeinschaft als besondere Trägerform.

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Im Jahr 2004 wurden Dorferneuerung, Flurbereinigung und die sog. „Agrarstrukturelle Entwicklungsplanung“ in der integrierten ländlichen Entwicklung (ILE) zusammengefasst. Dahinter steht der Anspruch, die Dorferneuerung und Dorfentwicklung stärker in regionale Strategien einzubinden und mit Regionalen Entwicklungskonzepten und Regionalmanagement zu verbinden (▷Regionale Kooperation). Die sog. städtebauliche Dorferneuerung nach dem besonderen Städtebaurecht des Baugesetzbuches in Verbindung mit dem Bund-LänderProgramm der Städtebauförderung hat seit den 1990er Jahren an Bedeutung verloren. Die meisten Länder haben ressortübergreifend eine klare Aufgabenteilung zwischen beiden Programmen vereinbart, nach der Erneuerungsmaßnahmen in kleineren Orten bzw. Gemeinden ausschließlich nach der GAK bzw. ELER finanziert werden. Daneben gibt es Wettbewerbe wie „Unser Dorf soll schöner werden“ (seit 1962) oder die „TATOrte“-Wettbewerbe des Deutschen Instituts für Urbanistik (1995-2000), die eine akteursorientierte Dorfentwicklung fördern bzw. ökologische Dorferneuerung gefördert haben. Lokale Agenda 21-Aktivitäten in Dörfern und kleinen Gemeinden können ebenfalls im weiteren Sinne als Dorferneuerungs- bzw. Dorfentwicklungsmaßnahmen angesehen werden. In einigen Bundesländern gibt es hierfür gesonderte Förderprogramme. Sie fördern insbesondere das Engagement der Bewohner sowie kleine investive Maßnahmen. Kontinuität der Aufgabenstellungen Seit Mitte der 1980er Jahre wird die Dorferneuerung von zwei Aufgaben bzw. Leitzielen bestimmt, die bis heute gelten: 1) materiell-inhaltlich von der Ausrichtung auf den Dorfkern und die Innenentwicklung sowie 2) formal-prozessual von der besonderen Betonung des Dorferneuerungsprozesses und der aktiven Beteiligung und Mobilisierung der Bewohner. Zu 1: Faktoren des wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Strukturwandels wie der Bedeutungsverlust der Landwirtschaft, Konzentrationsprozesse im Einzelhandel und der Daseinsvorsorge sowie die Ausweitung der Sozial- und Lebensräume auf regionale Zusammenhänge drücken sich baulich-strukturell in der zunehmenden sozialen, wirtschaftlichen, infrastrukturellen und baulichen Verödung der alten Dorfbereiche aus

DORFERNEUERUNG

(Henkel 1995:227). Dementsprechend waren und sind die Wiederbelebung alter Dorfkerne und die Wieder- und Nachnutzung alter, vorwiegend landwirtschaftlicher Bausubstanz zentrale und typische Aufgaben der Dorferneuerung. Hinzu kommen in wachsenden Dörfern der Verdichtungsbereiche der Flächenverbrauch und die innerörtliche Konkurrenz durch neue Wohngebiete am Ortsrand. Schäfer und Schmidt entwickelten ausgehend von der herausgehobenen Bedeutung der Innenentwicklung eine bundesweit aussagekräftige Typologie von Aufgabenstellungen und Strategieansätzen der Dorferneuerung (Schäfer/Schmidt/ Dehne 1989:14ff ): 1) Innenentwicklung zur Sicherung und Verbesserung der zentralörtlichen Struktur von Gemeinden in ländlichen Gebieten, 2) Innenentwicklung zur Stärkung und Sicherung der Fremdenverkehrsfunktion, 3) Innenentwicklung zur Sicherung von ländlichen Wohnstandorten im Einzugsbereich von Mittel- und Oberzentren sowie 4) Innenentwicklung zur Steuerung von Prozessen der Eigenentwicklung und der Schrumpfung in besonders strukturschwachen Orten und bei schwierigen Entwicklungsperspektiven. Diese Typen der Dorferneuerung sind heute weiterhin richtig und haben nichts von ihrer Aktualität verloren. In einigen Bundesländern wie Hessen, Bayern, Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz ist die Innenentwicklung mit den Zielen Flächenschonung und Erhalt des sozialen Zusammenhalts weiterhin zentrales Thema der Dorfentwicklung und wird durch entsprechende Kampagnen gefördert (z. B. Ministerium für Ernährung und ländlichen Raum Baden-Württemberg o. J., Bayerisches Staatsministerium für Landwirtschaft und Forsten 2006). Zu 2: „Ohne die aktive Beteiligung geht im Dorf nichts!“ (Konieczny/Rolli 1983:127) war das Credo in der Hochzeit der Dorferneuerungsdebatte. Besonders im überschaubaren Sozialgebilde des Dorfes verfehlen Konzepte, Planungen und Erneuerungsmaßnahmen ihre Ziele, wenn sie nicht die Bedürfnisse der Betroffenen berücksichtigen und diese im gesamten Planungs- und Erneuerungsprozess miteinbeziehen. Die Beteiligung und Aktivierung des Bürgers wurde somit schon früh zur zentralen Aufgabe der Dorfentwicklungsplanung und zur entscheidenden Herausforderung für den Planer. Konieczny und Rolli entwickelten Ende der 1970er Jahre ein Modell der Organisation und aktiven Bürgerbeteiligung mit Leitbild-

entwicklung und Arbeitskreisen, dessen Grundgedanken bis heute die Dorferneuerung prägen. Besonders in Hessen wurden in den 1980er Jahren moderne und experimentelle Formen der Bürgeranimation, Bürgerbeteiligung und kulturellen Dorferneuerung entwickelt, die zu einer bewussten Auseinandersetzung mit dem Dorf und einer von der Dorfgemeinschaft bestimmten und getragenen Dorfentwicklung führen sollten. (z. B. das Modellvorhaben Niederbrechen in Dehne/Schäfer/Schmidt 1990:95f). Auch diese Grundidee spiegelt sich heute im Bedeutungsgewinn der ▷Zivilgesellschaft und im Ansatz des „aktiven und sozialen Dorfes“ bzw. der „sozialen Dorferneuerung“ wider.

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Aktuelle Tendenzen, neue Aufgaben und Ausblick Die Integration in regionale Zusammenhänge und Strukturprogramme sollte der Dorferneuerung eigentlich eine neue Qualität verleihen. Das Gegenteil ist jedoch der Fall. Die besonderen Stärken und Qualitäten der Dorferneuerung als ein eigenständiges, auf die örtlichen Zusammenhänge ausgerichtetes Instrument gehen im regionalen Kontext und unter dem Primat der Wertschöpfung weitgehend verloren. Die programmbezogene Dorferneuerung ist vielerorts zurückgefallen auf reine Bautätigkeit und hat heute ihre experimentelle und innovative Kraft verloren. Kritiker bezeichnen die Dorferneuerungsprogramme als „Dauersubventionsprogramme der lokalen und regionalen Wirtschaft“, die an den eigentlichen Problemen des Dorfes vorbeigehen (Herrenknecht o. J.). Gefordert wird eine Verschiebung der Schwerpunkte von den harten Baumaßnahmen hin zu weichen, auf die sozialen Kompetenzen und die Stärkung und Aktivierung des Zusammenlebens ausgerichtete Strategien. Es ist daher nicht überraschend, dass Innovationen und neue Impulse von Initiativen außerhalb der Dorferneuerungsprogramme und aus dem Ausland kommen. Die Ökodorf-Bewegung brachte ökologische Aspekte und das Handeln als lokale Gemeinschaft in die Dorfentwicklung ein (Krambach 2001). Themendörfer konzentrieren die Kräfte auf die regionalen und örtlichen Stärken und machen diese zur Botschaft. Die Dorfnetzwerke in Skandinavien fördern Formen der Selbstorganisation und Selbstbestimmung unterhalb der kommunalen Ebene (Krambach 2004). Der „Steinbacher Weg“ ist ein Modell für eine nachhaltige, werteorientierte Dorf- und Gemeindeentwicklung. Die Idee des „lebendigen Dorfes“ oder

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der „Dörfer in Bewegung“ sehen Lebendigkeit und Zusammenhalt als Leitziel und Gradmesser lokaler Entwicklung. In Niederösterreich gibt es seit 2004 ein Dreisäulenmodell mit klassischer Dorferneuerung, nachhaltiger Gemeindeentwicklung im Sinne der Lokalen Agenda 21 und Ideenbörse der Dorfvereine. Die Europäische Arbeitsgemeinschaft Landentwicklung und Dorferneuerung vergibt seit 1990 den europäischen Dorferneuerungspreis. Hinter allem steht die Mobilisierung lokaler Akteure als Kernaufgabe. Angesichts der Auswirkungen des ▷demografischen und strukturellen Wandels auf die ländlichen, peripheren Regionen, der innerregionalen Konzentrationsprozesse in diesen Regionen und der zunehmenden Spreizung der Raumentwicklung, erscheint es legitim, die klassische Dorferneuerung grundsätzlich infrage zu stellen. Sicherlich trifft die programmbezogene, agrarstrukturell ausgerichtete Dorferneuerung nicht mehr die eigentlichen Probleme des Dorfes. Grundsätzlich ist eine stärkere Akzentverschiebung hin zu einer sozialorientierten Dorferneuerung erforderlich, die den Bewohnern Möglichkeiten einer eigenständigen und selbstbestimmten Entwicklung eröffnet. In den strukturschwachen Regionen muss diese Verschiebung im Einzelfall programmatischer und radikaler ausfallen, von der Dorferneuerung hin zum Dorfumbau. Eigenorganisation der örtlichen Daseinsvorsorge, soziale Konzepte für den sehr hohen Anteil alter Menschen im Dorf und der Umgang mit Armut auf dem Dorf sind die neuen Herausforderungen. Dies erfordert alternative Strategien und eine Neuausrichtung und Flexibilisierung der Programme, die auf die Entwicklungsbedingungen unterschiedlicher Dorftypen ausgerichtet sind. Und das Verhältnis von Dorf und Kommune muss, auch angesichts weitergehender Gebietsreformen, im Sinne einer konstruktiven Arbeitsteilung zwischen Kommune und örtlicher Zivilgesellschaft neu gestaltet werden. Dehne

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Literatur Bayerisches Staatsministerium für Landwirtschaft und Forsten (2006): Aktionsprogramm Dorf vital: Innenentwicklung in der Dorferneuerung. Materialien zur ländlichen Entwicklung. München BMWS – Bundesministerium für Wohnungswesen und Städtebau (Hrsg.) (1969): Städtebaubericht 1969. Bonn BMWS – Bundesministerium für Wohnungswesen und Städtebau (Hrsg.) (1968): Wohnungsbau und Stadtentwicklung, Demonstrativbauvorhaben des Bundesministeriums für Wohnungswesen und Städtebau. München BMWS – Bundesministerium für Wohnungswesen und Städtebau (Hrsg.) (1967): Wohnungsbau und Stadtentwicklung, Demonstrativbauvorhaben des Bundesministeriums für Wohnungswesen und Städtebau. München Dehne, P.; Schäfer, R.; Schmidt, E. (1990): Städtebauliche Dorferneuerung. Forschungsvorhaben des Experimentellen Wohnungs- und Städtebaus. Bonn Henkel, G. (1995): Der Ländliche Raum: Gegenwart und Wandlungsprozesse seit dem 19. Jahrhundert. Stuttgart, 221, 227 Herrenknecht, A. (ohne Jahresangabe): Was haben 20 Jahre Dorferneuerung für die „Innere Entwicklung“ der Dörfer gebracht? Versuch einer kritischen Bilanz. Pro Provincia Paper, Reihe Dorfentwicklung, 1. Zugriff auf www.pro-provincia.de am 12.10.2008 Konieczny, G.; Rolli, E. (1983): Bürgerbeteiligung im Rahmen der Dorfentwicklung. In: Baumeister, 2 Konieczny, G.; Rolli, E. (1982): Organisation der Dorfentwicklung: Ein Leitfaden für ländliche Gemeinden. KTBL-Schrift 282. Darmstadt Konieczny, G.; Rolli, E. (1979): Bürgerbeteiligung in der Dorfentwicklung. KTBL-Schrift 242. Darmstadt Krambach, K. (2001): Ländlicher Raum, nachhaltige Dorfentwicklung und lokale Agenda 21, Einsichten und praktische Erfahrungen. Berlin Krambach, K. (2004): Nationale Dorfaktionsbewegungen und ländliche Parlamente in europäischen Ländern. Zugriff auf www.rosalux.de am 12.10.2008 Ministerium für Ernährung und ländlichen Raum Baden-Württemberg (Hrsg.) (ohne Jahresangabe): Dorf komm+: Dörfer beleben – Flächen sparen, Wissenschaftliche Zusammenführung von 18 Ortsentwicklungskonzepten in der LEADER+ Gebietskulisse Hohen-Tauber zur Entwicklung eines Leitfadens für Kommunen. Stuttgart Rößle M.; Henkel, G. (1978): Dorferneuerung aus Sicht der Hochschule. In: Innere Kolonisation – Land und Gemeinde, 4, 154 Schäfer, R.; Schmidt, E.; Dehne, P. (1989): Städtebauliche Erneuerung von Dörfern und Ortsteilen – Qualitative Erneuerung von Aufgaben und Instrumenten. Schriftenreihe Forschung des Bundesministeriums für Raumordnung und Städtebau, Heft Nr. 447. Bonn, 12, 14ff

E-GOVERNMENT

E-GOVERNMENT E-Government – eine Kurzform für den Begriff electronic Government – gilt heute als ein Treiber einer vernetzten, modernen und effizienten Verwaltung. Die Informationstechnik nimmt dabei eine Schlüsselfunktion ein. Mit ihrer Hilfe ist es möglich, Arbeitsvorgänge und Informationen über räumliche und organisatorische Grenzen hinweg zu gestalten, etwa zwischen Verwaltungen auf verschiedenen föderalen Ebenen und mit unterschiedlichen Zuständigkeitsbereichen. Das hat Auswirkungen auf die Beschäftigten wie auch auf die Kunden der Verwaltung, denn E-Government ermöglicht die Einführung von prozessorientierten Organisationsformen. Bei der Bearbeitung von Anfragen oder der Genehmigung von Anträgen steht dabei nicht mehr die Zuständigkeit im Vordergrund, sondern das Anliegen der Verwaltungskunden, also der Bürger oder Wirtschaftsunternehmen. Gleichzeitig können interne Prozesse schneller und effizienter gestaltet werden. Daher sind Ideen und neue Konzepte gefragt, die aufzeigen, wie es gelingen kann, Verwaltungsebenen-übergreifend zu arbeiten und z. B. den gemeinsamen Zugriff auf Informations- und Wissensressourcen zu organisieren. Vernetzte Verwaltungen sind allerdings noch längst nicht Alltag, sie müssen auch gelebt und es müssen praktische Erfahrungen weitergegeben werden. Dazu bedarf es dringend neuer Konzepte für Aus- und Weiterbildungswege in der Verwaltung. Ebenso gefragt sind Ideen und Anwendungsbeispiele für die Verwaltungsarbeit mit Hilfe von vernetzten intelligenten Systemen (z. B. Web 2.0, soziale Netzwerke), mit denen Verwaltungsmitarbeiter auf unterschiedliche Informationsressourcen und Wissensbasen zugreifen und sich untereinander austauschen können. Die demographische Entwicklung (▷Demographischer Wandel) stellt Verwaltungen vor erhebliche Herausforderungen. Im Zusammenhang mit der insgesamt sinkenden Bevölkerungszahl wird auch die Zahl der Verwaltungskunden abnehmen, der Leistungsumfang der Kommunen dagegen bleibt gleich. Dabei ist die Altersstruktur der öffentlichen Verwaltung schon heute so, dass in den nächsten Jahren viele Mitarbeiter aus Altersgründen aus dem Dienst ausscheiden werden, während die finanziellen Spielräume der Kommunen kaum oder gar keine Neueinstellungen zulassen. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, wie mit Hilfe von E-Government die Verwaltungsarbeit

in Zukunft so organisiert werden kann, dass sie für Bürger kundenfreundlich gestaltet wird, vom vorhandenen Personal auch zu bewältigen ist und eine Auslagerung (Outsourcing) öffentlicher Leistungen an Private (▷Public Private Partnership) möglichst vermieden werden kann. Neue Formen von interkommunaler Kooperation, u. a. mittels Aufgabenübertragung oder durch die Etablierung gemeinsamer Dienstleistungszentren (Shared Service Centers), werden deshalb schon heute vor dem Hintergrund möglicher Effizienzgewinne und Kostensenkungen erprobt. Für die Kunden der Verwaltung rückt das viel beschworene One-Stop-Government in greifbare Nähe. Danach sollten Verwaltungsdienstleistungen für Bürger und Wirtschaft unabhängig von Zuständigkeitsgrenzen und Aufenthaltsort so einfach und effizient wie möglich gestaltet werden. Nach dem Prinzip „no wrong door“ können Anlaufstellen für Kunden z. B. in Bürgerbüros, sog. Front-Offices gebildet werden, in denen Anträge und Anfragen entgegen genommen werden, während die Bearbeitung, also die eigentliche Leistungserstellung, an einer beliebigen Stelle innerhalb der Verwaltung (im sog. Back-Office) erfolgt. Damit werden sich neue Verwaltungsarchitekturen ergeben, deren Kennzeichen die Trennung von Produktion und Vertrieb von Leistungen ist.

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Einsatz von Informationstechnologie in der Verwaltung Der Einsatz von Informations- und Kommunikationstechnologien in der öffentlichen Verwaltung kann auf eine lange Historie zurückblicken. In der Verwaltungsinformatik wird die Bereitstellung und Nutzung von Daten und Informationen seit den späten 1960er Jahren thematisiert. Der Einsatz von Informationstechnik zur Bearbeitung von Verwaltungsentscheidungen ist unter dem Begriff Verwaltungsautomation bekannt (Lenk/Traunmüller 1999:26ff ). Seit den 1980er Jahren werden in der öffentlichen Verwaltung Vorgangsbearbeitungssysteme erprobt, mit deren Hilfe sowohl Dokumente in Papierform als auch elektronische Informationen zu einer elektronischen Akte gebündelt und bearbeitet werden können. Kollaborationssysteme ermöglichten später den räumlich und zeitlich voneinander unabhängigen Zugriff auf elektronische Akten und wurden zur Erleichterung der Kommunikation, Koordination und Kooperation eingesetzt. In den 1990er Jahren stieg die Verbreitung von PC und Internet nicht nur in der Bevölkerung: Auch in den Verwaltungen des Bundes, der Länder und der Kommunen wurden Intranet und

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Internet zunehmend als Arbeitsinstrument genutzt und die entsprechende Infrastrukturausstattung wurde kontinuierlich verbessert. 1999 verfügten fast 90 Prozent der Mitarbeiter in den städtischen Verwaltungen über einen PC, fast die Hälfte aller Mitarbeiter hatte Zugang zum Internet und war per E-Mail erreichbar (Siegfried 2001). Die zunehmende Technisierung innerhalb der Verwaltung und die weiterhin kontinuierlich zunehmende Nutzung von PC und Internet durch die Bürger gingen auch mit einem Wandel in der Selbstdarstellung und im Selbstverständnis der Verwaltung einher. Von den ersten virtuellen Stadtportalen, in denen Kommunen sich selbst und ihre Dienstleistungen im Internet präsentierten, war es nur noch ein kurzer Schritt hin zu Kommunikations- und Transaktionsangeboten. Um Behördengänge für Bürger rechtssicher zu machen, wurden pilothaft elektronische Signaturen erprobt, die sich aber bis heute nicht durchsetzen konnten. Ab 2010 wird der neue elektronische Personalausweis verfügbar sein, mit dem OnlineTransaktionen für Bürger sowohl im Bereich der Privatwirtschaft als auch der öffentlichen Verwaltung einfacher werden sollen. E-Government: mehr als digitalisierte Verwaltungsprozesse Die Erkenntnis, dass E-Government mehr als den Ausbau von Internetkontakten zwischen der Verwaltung und ihren Kunden bedeutet, setzte sich nur langsam durch. Im Jahr 2000 wurde das Memorandum „Electronic Government als Schlüssel zur Modernisierung von Staat und Verwaltung“ vorgelegt (GI/VDE 2000). Die dort aufgeführte und heute noch gültige Definition von E-Government umfasst „die Durchführung von Prozessen der öffentlichen Willensbildung, der Entscheidung und der Leistungserstellung in Politik, Staat und Verwaltung unter sehr intensiver Nutzung der Informationstechnik“. Auf Grundlage dieser breiten Interpretation von E-Government wurden in den darauf folgenden Jahren verschiedene Aspekte und Anforderungen an ein „integriertes E-Government“ näher beschrieben, bei dem alle Prozesse innerhalb der Verwaltung nahtlos und möglichst ohne Unterbrechung der Nutzung eines Mediums ineinander greifen sollten, und zwar unabhängig von der Zuständigkeit der Verwaltung auf kommunaler, Bundes- oder Landesebene. In verschiedenen Konzepten wurde v. a. darauf hingewiesen, dass nicht die Technik allein der Schlüssel für erfolgreiches EGovernment sein könne. Vielmehr komme es für

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die Verwaltung darauf an, ein ganzes Bündel von Maßnahmen zu entwerfen, bei dem die Klärung strategischer und organisatorischer Fragen ebenso von Bedeutung ist wie die Themen Kommunikation, Qualifizierung des Personals, ▷Kooperation mit externen Akteuren, Ressourcensicherung etc. (vgl. z. B. Grabow/Drüke/Siegfried 2003) Auf dem Weg zur Netzwerkverwaltung Anfang 2009 zeigt sich, dass E-Government auch heute noch oftmals zu technikgetrieben ist und dass den Möglichkeiten und Potenzialen, die mit E-Government eigentlich erreicht werden können, zu wenig Aufmerksamkeit zuteil wird. Die Informationstechnik wird lediglich auf der Mikroebene genutzt, um vorhandene Prozesse zu beschleunigen oder um die Koordination bestehender Arbeitsteilungen zu verbessern. Das eigentliche Potenzial von E-Government – eine umfassende Verwaltungsmodernisierung durch die Integration von Informationen, eine Modularisierung von Prozessen und die systematische Neugestaltung von Akteursbeziehungen sowohl innerhalb der Verwaltung selbst als auch mit externen Organisationen – wird oftmals nicht ansatzweise ausgeschöpft. (vgl. Brüggemeier u. a. 2006:15ff ) Die Betonung des technischen Aspekts von EGovernment verhindert eine umfassende Verwaltungsmodernisierung, die sich am Konzept des Gewährleistungsstaats orientiert. Danach muss der Staat nicht zwangsläufig alle öffentlichen Leistungen selber erbringen. Vielmehr soll er darüber entscheiden, welche Leistungen erbracht werden sollen, welche davon er selber erbringen will und welche Leistungen von Dritten erbracht werden können. (Reichard 1998) Der Einsatz von Informationstechnik ermöglicht die zeitliche und räumliche Unabhängigkeit und die Trennung von Front- und Back-Offices. Dies ermöglicht wiederum neue arbeitsteilige Formen der Leistungsgestaltung und letztlich die Neugestaltung von öffentlichen Leistungsnetzwerken. Beispielsweise wäre denkbar, dass Bürger ihre Anliegen bei einer beliebigen Verwaltung vorbringen und der Antrag beim nächsten freien Sachbearbeiter in der Republik bearbeitet wird, oder dass Kommunen ihr Know-How bündeln und Prozesse arbeitsteilig abwickeln. Erste Ansätze in diese Richtung bestehen bereits, aber noch sind verwaltungs- und sektorenübergreifende Leistungsnetzwerke kaum sichtbar. Eine grundlegende Neuorganisation der Kooperation zwischen verschiedenen Organisationen im öffentlichen Sektor – die Netzwerkverwaltung – ist kaum erkennbar.

EINGRIFF UND AUSGLEICH

Die öffentliche Leistungserbringung in Form solcher Leistungsnetzwerke rückt mit der EGDienstleistungsrichtlinie, die bis Ende 2009 in allen Mitgliedstaaten umzusetzen ist, in greifbare Nähe. Die bisherigen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit von Dienstleistungserbringern und des freien Dienstleistungsverkehrs sollen beseitigt werden – dazu gehören insbesondere die Komplexität, Langwierigkeit und mangelnde Rechtssicherheit von Verwaltungsverfahren. Um das Ziel des freien Dienstleistungsverkehrs zu erreichen, sollen diese effektiver gestaltet, Genehmigungsverfahren gestrafft und i. Allg. bürokratische Hürden abgebaut werden. (vgl. Siegfried 2007) Die EG-Dienstleistungsrichtlinie erweist sich damit als ein Treiber für horizontales und vertikales EGovernment und erfordert von allen Verwaltungen in Deutschland eine optimale und nahtlose Zusammenarbeit über Zuständigkeitsebenen hinweg. Die für die organisatorischen Veränderungen notwendigen rechtlichen Änderungen z. B. im Verwaltungsverfahrensrecht hat der Bund Ende 2008 angestoßen. Damit rückt jetzt erstmals ein echtes One-Stop-Government in greifbare Nähe, bei dem Kooperationen zwischen verschiedenen Behörden und sogar unter Einbezug verwaltungsexterner Partner angestrebt werden müssen. V. a. die Kommunen, aber auch Bund und Länder arbeiten zurzeit daran, die damit verbundenen Herausforderungen zu meistern. Siegfried

Literatur Brüggemeier, M. u. a. (2006): Organisatorische Gestaltungspotenziale durch Electronic Government, Auf dem Weg zur vernetzten Verwaltung. Berlin GI – Gesellschaft für Informatik e. V.; VDE – Verband der Elektrotechnik Elektronik Informationstechnik e. V. (2000): Electronic Government als Schlüssel zur Modernisierung von Staat und Verwaltung. Zugriff auf www.gi-ev.de/fileadmin/redaktion/Download/presse_memorandum.pdf am 30.1.2009 Grabow, B.; Drüke, H.; Siegfried, C. (2003): Erfolgsmodell kommunales E-Government. Zugriff auf http://mediakomm.difu. de/erfolgsmodell/index.php?modus=einfmediakomm am 30.1.2009 Lenk, K.; Traunmüller, R. (1999): Öffentliche Verwaltung und Informationstechnik. Heidelberg Reichard, C. (1998): Institutionelle Wahlmöglichkeiten bei der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung. In: Budäus, D. (Hrsg.): Organisationswandel öffentlicher Aufgabenwahrnehmung. BadenBaden, 121-153 Siegfried, C. (2007): Die EU-Dienstleistungsrichtlinie als Beschleuniger der Netzwerkverwaltung? In: Verwaltung & Management, 4, 171-175 Siegfried, C. (2001): E-Government und E-Commerce – die deutschen Erfahrungen beim Aufbau virtueller Rathäuser und Marktplätze am Beispiel von MEDIA@Komm. Zugriff auf http://mediakomm.difu. de/index.phtml?text_id=111&language=de&menu_id=2#part3 am 30.1.2009

EINGRIFF UND AUSGLEICH Mit der Einführung der Eingriffsregelung im Bundesnaturschutzgesetz im Jahre 1976 besitzt Deutschland ein planerisches Instrument zur konkreten Bewältigung von Eingriffsfolgen in Natur und Landschaft. Auswirkungen auf den Naturhaushalt oder auf das Landschaftsbild können z.B. durch ▷Verkehrsinfrastrukturvorhaben oder durch sonstige Nutzungen hervorgerufen werden. Auch Siedlungserweiterungen können negative Folgen für die Natur nach sich ziehen, z. B. durch Versiegelung von Böden oder die Zerstörung von Lebensräumen für Tiere und Pflanzen (▷Innenentwicklung/Außenentwicklung). In diesem Falle greift die Eingriffsregelung nach dem Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) oder dem Baugesetzbuch (BauGB). Ziel des Instruments ist es, die negativen Folgen für Umwelt und Natur durch planerische Optimierung von Projekten möglichst zu vermeiden oder zu reduzieren. Denkbar sind hier z. B. optimierte Trassenführungen von Straßen, um Zerschneidungswirkungen zu verringern. In einem zweiten Schritt zielt das Instrument darauf ab, negative Auswirkungen auf die Natur naturschutzfachlich zu kompensieren. Das heißt, dass z. B. wertvolle Lebensräume von Tieren und Pflanzen wiederhergestellt werden sollen. Damit erweitert das Prinzip des Ausgleichs von Eingriffen den Naturschutz um einen flächendeckenden Ansatz. Es geht nicht mehr nur darum, mit Hilfe klassischer Gebietsschutz-Instrumente exponierte Reservatsflächen zu schaffen, sondern Naturschutz auch in der „Normal-Landschaft“ umzusetzen. Damit ist die Eingriffsregelung auch Symbol für die Modernisierung des Naturschutzes in Deutschland. Erste Bestrebungen Natur und Landschaft auch außerhalb von Schutzgebieten vor Beeinträchtigungen durch menschliche Aktivitäten zu schützen, gab es aber schon im frühen 19. Jahrhundert (Gassner 1995). Anfänglich konzentrierte sich der Schutz vor Eingriffen vorwiegend auf die Ästhetik des Landschaftsbildes (Heimatschutzbewegung; Preußisches Gesetz gegen Verunstaltung; Reichsnaturschutzgesetz). Mit dem Gesetzesentwurf zur Änderung und Ergänzung des Reichsnaturschutzgesetzes wurde dann erstmals ein ganzheitlicher Landschaftsschutz per Gesetz formuliert, der sowohl ästhetische Aspekte als auch die naturschutzfachliche Bedeutung von Natur und Landschaft herausstellte. Darüber hinaus wurde hier die „Lenkung der Eingriffe von Wirt-

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schaft, Technik, Verkehr, Wohlfahrt und Siedlung in der Landschaft“ (§ 5 RNatG Erg-Entwurf) angesprochen, wobei mögliche Beeinträchtigungen von Natur und Landschaftsbild verhindert sowie „bestehende Verunstaltungen“ beseitigt oder gemildert werden sollten (§ 19 RNatG Erg-Entwurf, vgl. Mrass 1971:15f). Obgleich dieser Gesetzesentwurf nie verabschiedet wurde, benannte er zwei entscheidende Grundgedanken, die dem heutigen Verständnis von Natur- und Umweltschutz zugrunde liegen: die Erweiterung des Schutzes auf die gesamte Landschaft als komplexes System, die Vermeidung und der Ausgleich von Eingriffen. Aufgrund des zunehmenden Landschaftsverbrauchs sowie der steigenden Luft- und Wasserverschmutzung wuchs gegen Ende der 1960er Jahre das gesellschaftliche Bewusstsein über die Endlichkeit von Ressourcen und die Sensibilität von Natur und Umwelt gegenüber menschlichen Einflüssen (von Haaren 2004:29). Bis es jedoch zu einer einheitlichen, bundesweiten Definition von Eingriff und Ausgleich anhand des Bundesnaturschutzgesetzes von 1976 kam, gab es eine Reihe von Gesetzesentwürfen und Auseinandersetzungen zwischen Bund und Ländern bezüglich der Gesetzgebungskompetenz im Bereich Naturschutz. Mit der Einführung des Bundesnaturschutzgesetzes als Rahmengesetz, wurde neben allgemeinen Bestimmungen zum Naturschutz und der Landschaftspflege eines der wichtigsten Instrumente der Landschafts- und Umweltplanung bundesweit verankert: die Eingriffsregelung. Die Eingriffsregelung stellt ein landschaftsplanerisches Instrument dar, das nicht präventiv wirkt, sondern die Folgen von Eingriffen in Natur und Landschaft kompensieren bzw. ausgleichen soll. Die Eingriffsregelung ist dabei kein eigenständiges Prüfverfahren, sondern sie wird innerhalb bestehender Zulassungsverfahren für Vorhaben und Projekte mit angewandt. Sie folgt dabei dem so genannten Verursacherprinzip, wonach der Träger eines Vorhabens bzw. der Verursacher eines Eingriffs für dessen Ausgleich (Folgenbewältigung) verantwortlich ist (§ 19 BNatSchG). Der Vorsorgecharakter der Eingriffsregelung steht dabei an erster Stelle. Um diesem Grundsatz gerecht zu werden, schreibt das Vermeidungsgebot (§ 19 Abs. 1 BNatSchG) vor, dass grundsätzlich alle vermeidbaren Beeinträchtigungen zu unterlassen sind. Unvermeidbare Beeinträchtigungen müssen vorrangig ausgeglichen (Ausgleichsmaßnahmen) oder in sonstiger Weise (Ersatzmaßnahmen) kompensiert werden (§ 19 Abs. 2 BNatSchG). In einem letzten Schritt, der Abwägung, werden die „Rest-

konflikte“ eines Vorhabens mit der Natur den Vorteilen eines Vorhabens (z. B. wirtschaftlicher Art) gegenübergestellt und es wird darüber entschieden, ob das Vorhaben Vorrang genießt oder ob die Belange des Naturschutzes überwiegen. Wird das Vorhaben zugelassen, so sind jedoch die vorher entwickelten Ideen und Maßnahmen zur Bewältigung der Konflikte beim Bau strikt umzusetzen. Den Bundesländern bleibt es überlassen, ggf. auch noch Ersatzzahlungsmechanismen anzuwenden. Die Eingriffsregelung beim Verfahren der ▷Bauleitplanung ist im Baugesetzbuch geregelt (§ 1a BauGB und §§ 13 bzw. 13a BauGB). Grundlegendes Prinzip der Eingriffsregelung ist damit die Sicherung des aktuellen Zustands von Natur und Landschaft, d.h. ein Verschlechterungsverbot (Köppel/Peters/Wende 2004: 21). Dieser Ansatz ist im internationalen Gebrauch auch als „no-net-loss-principle“ bekannt. Die Eingriffsregelung existiert nicht allein im deutschen Kontext, sondern findet sich – in abgewandelter Form – durchaus auch in anderen Staaten der Erde wie den USA, Südafrika, Niederlanden. Besonders hervorzuheben ist das „Wetland-Mitigation“-Prinzip in den USA, welches der deutschen Eingriffsregelung sehr ähnelt (vgl. Wende/Herberg/Herzberg 2005:102). Das zur Eingriffsregelung dazugehörige Fachgutachten ist der Landschaftspflegerischer Begleitplan (LBP). Er umfasst Informationen über den derzeitigen Zustand und den Wert von Natur und Landschaft. Darüber hinaus beinhaltet er eine dezidierte Auseinandersetzung mit dem geplanten Vorhaben und dessen Auswirkungen auf Natur und Landschaft. Herzstück ist jedoch das fachliche Konzept zur Bewältigung der Umweltfolgen (Vermeidungs-, Verminderungs-, Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen). Der LBP ist damit eine wesentliche Entscheidungsgrundlage für die zuständige Zulassungsbehörde. Mit seiner Aufstellung werden unterschiedliche Bilanzierungsverfahren angewandt, mit deren Hilfe die Eingriffsintensität und der erforderliche Umfang von Maßnahmen zur Folgenbewältigung bestimmt werden können. Gängige Verfahren sind z. B. das Biotopwertverfahren, eine verbal-argumentative Bestimmung von Kompensationsumfängen oder auch der so genannte Herstellungskostenansatz. Bevor die Eingriffsregelung überhaupt zur Anwendung kommt, muss jedoch der Eingriff bzw. die Schwere des Eingriffs bestimmt werden. Nach § 18 Abs. 1 BNatSchG gilt als Eingriff in Natur und Landschaft, wenn die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushaltes bzw. des Landschaftsbildes erheblich beeinträchtigt wird. Darüber

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hinaus zählen Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen oder Veränderungen des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwassers (§ 18 Abs. 1 BNatSchG) ebenfalls als Eingriffe. Diese Eingriffsdefinition lässt allerdings deutliche Interpretationsspielräume zu, z. B. bei Formulierungen wie „erhebliche Beeinträchtigung“ oder „Gestalt und Nutzung von Grundflächen“, die eine konkrete und schnelle Einschätzung von Eingriffen nicht zulässt. Auf der anderen Seite bietet dieser unklare Rechtsbegriff auch eine bestimmte Flexibilität bei der Einschätzung der konkreten Vorhabensfälle (Einzelfallprüfung), die sich nur schwer vereinheitlichen lassen (Köppel/Peters/ Wende 2004:22). Um die Eingriffsbestimmung für die Praxis handhabbarer zu machen, haben die meisten Bundesländer sog. Positivlisten entwickelt. Sie beruhen auf der Annahme (aufgrund von Erfahrungswerten), dass bestimmte Vorhaben per se einen Eingriff im Sinne des BNatSchG und der Ländernaturschutzgesetze darstellen (Köppel/Peters/ Wende 2004:22). In umgekehrter Form existieren auch Negativlisten, die bestimmte Vorhaben per se von der Eingriffsregelungspflicht ausnehmen. Obgleich Positiv- oder Negativlisten mit den darin festgelegten Eingriffstatbeständen, z. B. Abbau und Gewinnung von Bodenschätzen oder Errichtung oder Änderung von baulichen Anlagen im Außenbereich, die Anwendung der Eingriffsreglung entscheidend vereinfachen, muss auch immer eine sorgfältige Prüfung des Einzelfalls erfolgen. Gewisse Vorhaben finden in den Listen keine Erwähnung und stellen trotz alledem einen Eingriff laut § 18 BNatSchG dar (Köppel/Peters/Wende 2004:22). Anders als häufig vermutet, gilt die land-, forstund fischereiwirtschaftliche Bodennutzung, orientiert an den Zielen und Grundsätzen des Naturschutzes und der Landschaftspflege, nicht als Eingriff in Natur und Landschaft (§ 18 Abs. 2 und 3 BNatSchG). Diese Landwirtschaftsklausel bewirkt, dass rund drei Viertel der Flächennutzungen Deutschlands, die wiederum land- und forstwirtschaftlich geprägt sind, für die Eingriffsregelung nicht von Bedeutung sind (vgl. Köppel/ Peters/Wende 2004:25). Neuere Tendenzen in der wissenschaftlichen Diskussion sowie in der Planungspraxis befassen sich mit der verbesserten Umsetzung von Maßnahmen zur Folgenbewältigung. So werden seit einigen Jahren vermehrt Kompensationsflächenpools oder auch Ökokonten eingerichtet, um den Vollzug der Eingriffsregelung zu optimieren. Als Pool bezeichnet man die strukturierte Sammlung und

Konzentration von Flächen und Maßnahmen zur Kompensation von Eingriffen in Natur und Landschaft (vgl. Bruns/Köppel/Herberg 2000). Poollösungen weisen den Vorteil auf, dass sie schon vor den eigentlichen Eingriffen eingerichtet werden können und helfen, im Vorgriff der Planung von Vorhaben Naturschutzmaßnahmen zu realisieren. Das führt letztlich auch zur Beschleunigung von Vorhabensplanungen. Die meisten Pools werden durch entsprechende Institutionen verwaltet, was ebenfalls zur Sicherung des Vollzugs von Naturschutzmaßnahmen beiträgt. Letztlich führt die Bündelung von Maßnahmen dazu, dass in der Summe mehr für den Naturschutz getan werden kann. Synergieeffekte bei der Realisierung einer Vielzahl von Maßnahmen innerhalb eines Pools oder eines Ökokontos können erzielt werden. Erste empirische Studien zeigen jedenfalls, dass das Instrument der Eingriffsregelung wirksam dazu beiträgt, dass Naturschutzbelange eine stärkere Berücksichtigung bei Vorhabensplanungen erhalten. Ob dies ausreicht, um den Verlust von Natur zu stoppen, bleibt zu bezweifeln. Allerdings ist sicher, dass ohne eine Anwendung des Eingriffs-Ausgleichsprinzips in den letzten 30 Jahren die Entwicklung der Situation für Natur und Landschaft bei weitem schlechter ausgesehen hätte.

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Köppel, Wende

Literatur Bruns, E.; Köppel, J.; Herberg, A. (2000): Konstruktiver Einsatz von naturschutzrechtlichen Kompensationsmaßnahmen im Kontext der Regionalparkentwicklung durch interkommunale Pool-Modelle. Berlin Gassner, E. (1995): Das Recht der Landschaft, Gesamtdarstellung für Bund und Länder. Radebeul Köppel, J.; Peters, W.; Wende, W. (2004): Eingriffsregelung, Umweltverträglichkeitsprüfung, FFH-Verträglichkeitsprüfung. Stuttgart Mrass, W. (1971): Zu einem fast dreißig Jahre alten Änderungsgesetz des RNG. In: Natur und Landschaft, 1, 15-16 von Haaren, C. (2004): Landschaftsplanung. Stuttgart Wende, W.; Herberg, A.; Herzberg, A. (2005): Impact Mitigation Regulation – Mitigation banking and compensation pools: improving the effectiveness of impact mitigation regulation in the project planning procedures. In: Journal for Impact Assessment and Project Appraisal, 2, 101-111

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Einführung Der Einzelhandel besitzt mit einem Beschäftigtenanteil von über zehn Prozent in Deutschland nicht nur große wirtschaftliche Bedeutung, son-

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dern prägt durch die Standorte seiner Betriebe in erheblichem Maße das Siedlungs- und Zentrensystem. Einzelhandel wird definiert als der Verkauf von Waren an Endverbraucher. Damit erfüllt der Einzelhandel vermittelnde Funktionen zwischen den Herstellern von Waren (Landwirtschaft, Industrie) sowie ggf. der Distribution (Großhandel, Logistik) und den Konsumenten/ Endverbrauchern. Als Formen lassen sich der stationäre Einzelhandel (dauerhaft an einem Standort vorhandene Verkaufsstellen), der mobile Einzelhandel (temporär lokalisierte Verkaufsstellen wie z. B. Marktstände) und der Versandhandel (d. h. Bestellung der Waren per Katalog oder Internet und Auslieferung) unterscheiden. Größte Bedeutung besitzt der stationäre Einzelhandel (ca. 90 Prozent Umsatzanteil). Der klassische Versandhandel per Katalog verliert gegenwärtig an Marktanteilen, während E-Commerce (Warenangebot im Internet, elektronische Bestellung, Auslieferung) an Bedeutung gewinnt (Marktanteil ca. sechs Prozent). In den letzten Jahrzehnten verzeichnete der Einzelhandel starke strukturelle Veränderungen mit erheblichen räumlichen Konsequenzen. Der Wandel der Standortstrukturen ergibt sich aus dem Zusammenspiel von Angebot, Nachfrage und Planung. Wichtige Einflussfaktoren sind das

Betriebsformen des Einzelhandels (Kulke 2001:59)

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Auftreten neuer Angebotsformen (z. B. Betriebsformenwandel) mit anderen Standortpräferenzen, veränderte Verhaltensweisen der Konsumenten (z. B. Einkaufsmotive, Mobilität) und gestaltende Maßnahmen der räumlichen Planung (z. B. Raumplanung, ▷Bauleitplanung). Struktur und Dynamik des Angebots Gliederung des Angebots Die Ladengeschäfte des stationären Einzelhandels lassen sich nach der Art der von ihnen verkauften Waren (Lebensmittel/Food oder Nichtlebensmittel/Non-Food), nach der Wertigkeit (Grundbedarf: z. B. Nahrungsmittel; Ergänzungsbedarf: z. B. Bekleidung; hochwertiger Bedarf: z. B. Unterhaltungselektronik) oder nach der Häufigkeit ihres Erwerbs (kurzfristig: z. B. Lebensmittel; mittelfristig: z. B. Bekleidung; langfristig: z. B. Möbel) einordnen. Ladengeschäfte weisen darüber hinaus typische Kombinationen von Merkmalen wie Flächengröße (Verkaufsfläche), Bedienungsform (Fremdbedienung, Selbstbedienung), Sortiment (Breite – Angebot aus verschiedenen Warengruppen; Tiefe – Auswahlmöglichkeiten innerhalb einer Warengruppe) und Preisniveau auf; diese werden als Betriebsformen bezeichnet.

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Betriebsformen Die Betriebsformen unterliegen aufgrund des Wandels von Angebots- (z. B. Kostenstrukturen, Sortimente) und Nachfragestrukturen (z. B. Einkaufspräferenzen) einem Lebenszyklus. Neue Betriebsformen weisen zuerst geringe Marktanteile auf; wenn sie sich als erfolgreich erweisen, werden in der Wachstumsphase zahlreiche Einheiten dieser Art errichtet und der Marktanteil steigt stark. In der Reifephase stagniert der Marktanteil und in der Schrumpfungsphase wird die inzwischen gealterte Betriebsform durch neue, besser den Marktbedingungen entsprechende Einheiten ersetzt. Im Lebensmittelbereich (siehe Abbildung) dominierten bis in die 1960er Jahre kleine Bedienungsläden (sog. Tante-Emma-Läden), sie wurden durch Selbstbedienungsläden ersetzt, dann traten Supermärkte auf, später Verbrauchermärkte und heute expandieren Discounter. Mit dem Betriebsformenwandel waren Veränderungen im Standortsystem verbunden. Die Bedienungsläden besaßen ein dichtes Netz von Standorten in den Wohngebieten, Supermärkte entstanden in Subzentren und am Rand der Bebauung, Verbrauchermärkte finden sich v. a. in nicht integrierten Lagen des Stadtumlandes. Gegenwärtig verringert sich aufgrund ungünstiger Kostenstrukturen die Zahl der Supermärkte (hohe Personalintensität wegen großer Artikelzahlen; ca. 8.000-12.000 Artikel); ihre Standorte werden häufig von Discountern (Niedrigpreisorientierung, günstige Kostenstrukturen aufgrund geringer Artikelzahlen; ca. 8001.500 Artikel) übernommen. (▷Standortwahl) Im Nichtlebensmittelbereich (siehe Abbildung) dominierten seit dem 19. Jahrhundert Warenhäuser und Fachgeschäfte, welche v. a. Standorte in innerstädtischen Zentren besaßen. Seit drei Jahrzehnten werden sie schrittweise durch Fachmärkte, welche sich sowohl im Stadtumland (z. B. Baumärkte, Möbelmärkte) als auch in innerstädtischen Zentren (z. B. Unterhaltungselektronikmärkte, Bekleidungsmärkte) ansiedeln, ersetzt. Unternehmensformen In den letzten Jahrzehnten prägen den Einzelhandel immer stärker große Mehrbetriebsunternehmen (Filialisten), die zahlreiche Niederlassungen besitzen, während unabhängige inhabergeführte Einzelgeschäfte (der Inhaber erledigt selbständig alle betrieblichen Aufgaben wie z. B. Einkauf, Buchführung, Personalwirtschaft, Verkauf, Werbung) nur noch in Marktnischen existieren (z. B. Boutiquen, Schmuckgeschäfte, Gemüseläden).

Mehrbetriebsunternehmen können erhebliche Kostenreduzierungen (Economies of Scale) durch große Einkaufsmengen, Standardisierung des Sortiments, interne Distributionssysteme und zentrales Management realisieren und so die Waren zu niedrigen Preisen anbieten. Im Lebensmittelbereich entfallen in Deutschland bereits über zwei Drittel des Umsatzes auf die fünf größten Filialisten, während inhabergeführte Geschäfte weniger als zehn Prozent Umsatzanteil erzielen. An Bedeutung gewinnt für selbständige Einzelhändler das Franchisesystem, bei welchem selbständige Unternehmen (Franchisenehmer) gegen Gebühr das Angebot (z. B. Warensortiment, Betriebsgestaltung, Ausstattung, Werbung) eines Franchisegebers übernehmen; sie profitieren von dem Bekanntheitsgrad, der Werbung, dem Standardsortiment des Franchisegebers. Auch die Unternehmenskonzentration hat Standortwirkungen. Filialisten können aufgrund günstiger KostenErlös-Strukturen attraktive Lagen einnehmen (z. B. 1a-Lagen der Citybereiche), während inhabergeführte Geschäfte oft nur in schlechteren Lagen (z. B. 1b-Lagen der Subzentren, kleine Städte im ländlichen Raum) überleben. Auch trägt die Unternehmenskonzentration zur Ausdünnung des Versorgungsnetzes bei, da Filialisten größere Betriebsformen bevorzugen; diese Einheiten benötigen eine höhere Mindestumsatzmenge und wählen entsprechend nur Standorte mit größerem Umsatzpotenzial und Marktgebiet.

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Standortsysteme Zwei Grundprinzipien, die „Konkurrenzmeidung“ und die „Konkurrenzanziehung“, prägen die Standorte von Einzelhandelsbetrieben. Die Konkurrenzmeidung tritt v. a. bei gleichartigen Ladengeschäften mit einem relativ standardisierten Sortiment auf (z. B. Backshops, Supermärkte). Diese Einheiten versorgen meist relativ kleine Marktgebiete in ihrer unmittelbaren Umgebung. Entsprechend verteilen sie sich netzförmig über den Raum, wobei die Maschendichte des Netzes von der Einwohnerdichte abhängt. Ladengeschäfte unterschiedlicher Branchen mit sich ergänzendem Angebot und Ladengeschäfte mit einem eher längerfristigen und hochwertigen Angebot zeigen eine Tendenz zur räumlichen Konzentration (Konkurrenzanziehung). Sie bilden Zentren (Absatzagglomerationen), an welchen sie von der Nähe zu anderen Betrieben profitieren und dadurch höhere Kundenfrequenzen generieren. Denn diese Zentren besitzen für Konsumenten aufgrund der Möglichkeit, während eines Besuchs mehrere

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Besorgungen (z. B. Besuch verschiedener Ladengeschäfte) zu erledigen, größere Attraktivität. Unterschieden wird zwischen einem primären Standortsystem (gewachsenen Zentren in innerstädtischen Lagen) und einem sekundären Standortsystem (junge Agglomerationen großflächiger Betriebe außerhalb der geschlossenen Wohnbebauung). Das primäre Zentrensystem weist eine hierarchische Gliederung auf; das höchstrangige Zentrum in einer Stadt ist die City, mit zahlreichen Ladengeschäften (z. B. Warenhäuser, Fachgeschäfte, Fachmärkte) und einem vielfältigen Angebot an mittel- und langfristigen Artikeln. Es folgen verschiedene Stufen von Stadtteilzentren und Nachbarschaftszentren; mit abnehmendem Rang der Zentren sinken die Gesamtverkaufsfläche und die Zahl der Ladengeschäfte und es steigt der Anteil des Warenangebots im Bereich von Grundbedarfsgütern. Im System der Siedlungen erfolgt eine Gliederung in Ober-, Mittel- und Grundzentren. Oberzentren verfügen über ein differenziertes innerstädtisches Zentrensystem. Mit abnehmender Größe der Siedlungen und Rang in der Zentralität nimmt die Differenzierung der innerstädtischen Zentrentypen ab und das jeweils höchstrangige Zentrum wird kleiner. Kleine Städte besitzen meist nur noch einen zentralen Einkaufsbereich und Einzelgeschäfte in Streulagen. Sehr stark expandieren gegenwärtig geplante Standortgemeinschaften von Ladengeschäften, die sich in einer baulichen Einheit befinden, sog. Shoppingcenter. Sie verfügen über ein gemeinsames Management, welches die Flächen vermietet und zentrale Aufgaben (z. B. Werbung, Aktionen) übernimmt. Das Management achtet auf einen vielfältigen Angebotsmix aus verschiedenen Sortimentsbereichen und Betriebsformen. Üblicherweise besitzt ein Shoppingcenter einen oder mehrere großflächige Magnetbetriebe (z. B. Warenhaus, Verbrauchermarkt), zahlreiche kleinere spezialisierte Ladengeschäfte/Fachmärkte und ein ergänzendes Gastronomie- und Dienstleistungsangebot (z. B. Bankfiliale, Reisebüro, Kino). In der Vergangenheit wurden Shoppingcenter oft an suburbanen Standorten errichtet; gegenwärtig entstehen zahlreiche Shoppingcenter in innerstädtischen Lagen, an denen sie bestehende Zentren ergänzen bzw. neue Stadtteilzentren bilden. Struktur und Dynamik der Nachfrage Die räumliche Verteilung und die Angebotsstruktur des Einzelhandels werden in starkem Maße durch das Verhalten der Nachfrager geprägt. Die-

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ses ergibt sich aus den Faktoren Einkommen, Mobilität, Einkaufsverhalten und Sozialmerkmalen; die Einzelfaktoren stehen dabei in gegenseitigem Zusammenhang. Einkommen Den Zusammenhang zwischen Einkommen und dem Nachfrageprofil beschreiben die Engel-Kurven. Bei niedrigem Einkommen entfällt der überwiegende Nachfrageanteil auf Grundbedarfsgüter, v. a. Lebensmittel. Mit steigendem Einkommen werden mehr Güter nachgefragt; aber die Nachfrage nach Grundbedarfsgütern nimmt nur wenig zu (sie sind einkommensunelastisch), während ein überproportionaler Nachfragezuwachs nach höherwertigen Gütern (z. B. Bekleidung, Unterhaltungselektronik) erfolgt (einkommenselastisch). Der Einkommensanstieg hat nicht nur strukturelle Effekte (begünstigt Geschäfte mit höherwertigem Angebot), sondern auch räumliche Wirkungen. Bei höherem Einkommen kaufen die Nachfrager mehr Artikel; unter der Annahme einer gleichen für den Einkauf verfügbaren Zeit müssen sie deshalb mehrere Besorgungen während des Besuchs eines Zentrums erledigen. Entsprechend verschiebt sich die Nachfrage aus Streulagen von Geschäften in Richtung von Zentren mit Kopplungspotenzial (d. h. wo mehrere Besorgungen während eines Besuchs möglich sind). Mobilität Die Art der verfügbaren Verkehrsmittel prägt das Standortsystem. Wenn Konsumenten nur zu Fuß ihre Besorgungen vornehmen, bestehen nur begrenzte Möglichkeiten der Raumüberwindung. Entsprechend müssen sich die Anbieter in relativ kleinen Einheiten an den Wohnstandorten ansiedeln, es entwickelt sich ein dichtes Netz kleiner Ladengeschäfte. Bei Verfügbarkeit von liniengebunden öffentlichen Verkehrsmitteln können die Konsumenten auch größere Distanzen überwinden; es entstehen Zentren an den Kreuzungspunkten der Verkehrsmittel. Ein solches innerstädtisches, auf öffentlichen Verkehr orientiertes Zentrensystem entwickelte sich in Deutschland im 19. Jahrhundert und differenzierte sich bis zur Mitte des 20. Jahrhunderts aus. Mit der Verfügbarkeit von Individualverkehrsmitteln (v. a. PKWs) erlangen Konsumenten eine große räumliche Nachfrageflexibilität; dezentrale, nicht integrierte Lagen werden erreichbar. Auch können mit PKWs größere Mengen transportiert werden. Die Durchdringung mit Individualverkehrsmitteln ermöglichte

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die Suburbanisierung im Einzelhandel Deutschlands ab den 1970er Jahren. In Ländern mit starker Orientierung auf PKWs (z. B. USA) dominiert dieses dezentrale sekundäre Standortsystem. Einkaufsverhalten Individuelle Verhaltensweisen prägen den Einkauf. Wichtige Einkaufsmotive sind der Versorgungseinkauf (Orientierung auf die nächste Versorgungseinrichtung mit dem gewünschten Angebot), der Preiskauf (Orientierung auf Ladengeschäfte und Sortiment zu niedrigem Preis), der Erlebniseinkauf (Orientierung auf Standorte mit vielfältigem Angebot und ergänzenden Dienstleistungen) und der Umwelteinkauf (Orientierung auf den Erwerb umweltschonend erzeugter Artikel). Der klassische Versorgungseinkauf hat an Bedeutung verloren, während Preiskauf und Erlebniseinkauf in den letzten Jahrzehnten dominieren. Gerade bei Grundbedarfsgütern und standardisierten Artikeln liegt eine ausgeprägte Orientierung auf niedrige Preise vor; sie begünstigt die Entwicklung von Discountern und Fachmärkten. Erlebniseinkauf verbindet den Erwerb von – meist eher höherwertigen - Gütern mit der Freizeitgestaltung; Zentren mit einem vielfältigen Angebot sowie Shoppingcenter bieten hierfür geeignete Voraussetzungen. Der Umwelteinkauf – v. a. im Lebensmittelbereich zu finden – bleibt bisher vom Umfang im Vergleich zum Preiskauf begrenzt; er führte zuerst zur Entstehung von kleineren Ökoläden, gegenwärtig ergänzen klassische Supermärkte ihr Sortiment um umweltschonend erzeugte Artikel. Sozialmerkmale Abhängig vom Alter, von Haushaltsgrößen, vom Einkommen, der Verfügbarkeit von PKWs oder dem Bildungsstand ergeben sich individuelle Einkaufsmuster. Gegenwärtig wird versucht, diese durch Lebensstilgruppen (Gruppen von Personen mit ähnlichen Merkmalen u. ä. Verhalten) abzubilden. Im Trend sind eher ältere Personen und eher kleinere Haushalte stärker beim Einkauf auf den Nahbereich orientiert. Große Haushalte mit mittlerem Einkommen zeigen eine ausgeprägte Orientierung auf Großeinkauf in preisgünstigen Verbrauchermärkten. Jüngere Ein-/Zweipersonenhaushalte und höhere Einkommensbezieher orientieren sich stark auf attraktive Zentren. Personen mit niedrigem Sozialstatus sind stärker nahbereichsorientiert als Personen mit höherem Sozialstatus.

Einfluß der räumlichen Planung Planer/Politiker versuchen durch den Einsatz raumplanerischer Instrumente ihre Leitbilder durchzusetzen; zugleich begrenzen aber die zur Verfügung stehenden Instrumente die räumlichen Umsetzungsmöglichkeiten. In Deutschland erfolgt die Gestaltung von Einzelhandelsstandorten auf kommunaler Ebene im Rahmen der ▷Bauleitplanung (Flächennutzungs- und Bebauungsplan – FNP und B-Plan, siehe Abbildung) und auf regionaler Ebene im Rahmen der Raumplanung (z. B. Regionale Raumordnungsprogramme – RROP; ▷Raumordnung und Landesplanung). Die einzelhandelsrelevante Bauleitplanung basiert auf einer einheitlichen Grundlage des Bundes (Baugesetzbuch – BauGB, Baunutzungsverordnung – BauNVO), während die einzelnen Bundesländer die Raumplanung regeln.

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Bauleitplanung Auf Ebene der Bauleitplanung sind Ansiedlungen größerer Einzelhandelsbetriebe entsprechend der Baunutzungsverordnung (§ 11 Abs. 3 BauNVO) nur in Kerngebieten (MK) sowie in Sondergebieten für Einzelhandel (SO) zulässig. Der Schwellenwert für die Darstellung von SO liegt bei 1.200 qm Geschossfläche (entspricht ca. 800 qm Verkaufsfläche). Die Darstellung ist nur zulässig, wenn durch sie keine nachteiligen Auswirkungen auf die Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich des Betriebs erfolgt und keine zentralen Versorgungsbereiche gestört werden. In den übrigen Bauflächen (v. a. W, siehe Abbildung) sind nur kleinere Ladengeschäfte zulässig, welche zur lokalen Versorgung dienen. Der Schwellenwert wurde erst Ende der 1970er Jahre definiert und seitdem schrittweise reduziert (1977 galten lt. BauNVO Baugebietstyp

Einzelhandelsansiedlungen

Kleinsiedlungsgebiete (WS) kleinere, der lokalen Verreine Wohngebiete (WR) sorgung dienende Läden (v. a. Lebensmitteleinzelhandel) allg. Wohngebiete (WA) bes. Wohngebiete (WB) Dorfgebiete (MD) Mischgebiete (MI

größere Einzelhandelsbetriebe

Kerngebiete (MK) sonst. Sondergebiete (SO)

alle Arten und Betriebsgrößen von Einzelhandel

Gewerbegebiete (GE)

i. d. R. kein Einzelhandel

Industriegebiete (GI) Zulässige Einzelhandelsansiedlungen nach Baugebietstypen der BauNVO (eigene Darstellung)

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1.500 qm). Dies ist ein Ausdruck der veränderten ▷Leitbilder (z. B. Stadt der kurzen Wege; kompakte und durchmischte Stadt), welche die Entwicklungen im Außenbereich zu begrenzen und Innenentwicklungen zu stärken versuchen (z. B. Ausbau vorhandener Zentren, Folgenutzung von Gewerbebrachen). Die Einzelhandelsentwicklung stellt eine wichtige kommunale Aufgabe dar, führt aber immer wieder zu erheblichen Konflikten zwischen verschiedenen Akteuren (z. B. Investoren, Wirtschaftsförderung, ansässigen Einzelhandelsbetrieben). Neben dem Einsatz der Bauleitplanung versuchen Kommunen Einzelhandelsstandorte durch begleitende Maßnahmen (z. B. Verkehrsplanung, Umfeldgestaltung) zu stärken. Raumplanung Die einzelnen Bundesländer regeln, dass die kommunale Planung der übergeordneten Raumplanung angepasst werden muss. Hinsichtlich der Einzelhandelsentwicklung wird dabei der Grundsatz verfolgt, dass die Größe von Einzelhandelsansiedlungen dem zentralörtlichen Rang von Gemeinden entsprechen muss und bestehende ausgeglichene Versorgungsstrukturen nicht wesentlich gestört werden dürfen. Auch hier treten immer wieder Konflikte zwischen kommunalen Ansiedlungsinteressen (z. B. aus Gründen der Wirtschaftsförderung, zur Stärkung der zentralörtlichen Bedeutung) und dem regionalen Ausgleich auf. Eine besondere Problemlage ergab sich mit der Wiedervereinigung in Ostdeutschland. Der Rahmen des BauGB und der BauNVO war sofort gültig und entsprechend wiesen die Kommunen im Umland der Städte zahlreiche Flächen für Einzelhandel aus, dagegen fehlten noch die auf Länderebene zu entwickelnden raumordnerischen Rahmenbedingungen. Es kam ohne die übergeordnete Raumplanung zu einer massiven Suburbanisierung des Einzelhandels. Erst Mitte der 1990er Jahre traten raumplanerische Rahmenbedingungen in Kraft und seitdem haben Innenentwicklungen Vorrang. (▷ Innenentwicklung/ Außenentwicklung) Entwicklung des Standortsystems Bis zu Beginn der 1960er Jahre bestand in Deutschland, wie auch in den anderen Staaten Westeuropas, ein klassisches Standortsystem. Neben einem relativ dichten Netz von kleinen Lebensmittelgeschäften (Bedienungs- und Selbstbedienungsläden) in den Wohngebieten und kleineren Orten gab es ein hierarchisch gegliedertes innerstädti-

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sches Zentrensystem für den mittel- und längerfristigen Bedarf des Nichtlebensmittelsortiments. Mit dem Auftreten von größeren Supermärkten in den 1960er Jahren trat ein erster Ausdünnungsprozess im Versorgungsnetz auf; kleine Lebensmittelläden in Wohngebieten schlossen. Dieser Trend verstärkte sich in den 1970er Jahren mit dem Auftreten großer Verbrauchermärkte und zugleich setzte eine erste Welle der Suburbanisierung des Einzelhandels ein; in für PKWs verkehrsgünstigen Lagen „auf der grünen Wiese“ entstanden großflächige Verbrauchermärkte und Selbsbedienungswarenhäuser. Der Suburbanisierungsprozess verstärkte sich in den 1980er Jahren durch die Errichtung von Fachmärkten des Non-Food-Bereichs; zuerst traten Bau-, Möbelund Heimtextilienmärkte auf, später waren fast alle Branchen (z. B. Bekleidung, Schuhe, Unterhaltungselektronik) betroffen. In den ländlichen Räumen konnten Mittelzentren durch Angebotserweiterungen ihre Funktion stärken, während in kleinen Orten eine massive Ausdünnung des Versorgungsnetzes erfolgte. Seit den 1990er Jahren erfolgen gleichzeitig eine Standardisierung und eine Differenzierung der Einzelhandelslandschaft. Filialisten mit Standardsortimenten dominieren inzwischen die attraktiven Lagen (z. B. City, Subzentren) und die neuen Shoppingcenter; Discounter mit begrenztem Standardsortiment übernehmen große Teile der Lebensmittelversorgung. Zugleich gibt es eine immer größere Artikelvielfalt in Fachgeschäften und großen Fachmärkten und die Verbraucherverhaltensweisen werden immer vielfältiger. Von diesem schrittweisen Wandel Westdeutschlands abweichende radikale Veränderungen traten in Ostdeutschland nach der Wiedervereinigung auf. Ganz neu und sehr rasch entstanden (aufgrund der Planungslücke, dem starken Nachfrageüberhang und unklaren Eigentumsverhältnissen in bebauten Bereichen) Standorte großflächiger Betriebe im suburbanen Raum; heute ist dort bereits ein Überangebot vorhanden (Overstoring) und weniger attraktive Betriebe schließen. Seit Mitte der 1990er Jahre erfolgt eine Reorientierung auf innerstädtische Standorte; allerdings dominieren dort in ausgeprägtem Maße Filialisten und geplante Shoppingcenter. Kulke

Literatur BauNVO – Baunutzungsverordnung in der Fassung vom 23. Januar 1990 Heinritz, G.; Klein, K.; Popp, M. (2003): Geographische Handelsforschung. Berlin, Stuttgart Kulke, E. (2001): Entwicklungstendenzen suburbaner Einzelhan-

ENERGIEEFFIZIENTE STADTENTWICKLUNG delslandschaften. In: Brake, K.; Dangschat, J.; Herfert, G. (Hrsg.): Suburbanisierung in Deutschland. Opladen, 57-70 Kulke, E. (Hrsg.) (2005): Dem Konsumenten auf der Spur. Geographische Handelsforschung, 11. Passau Kulke, E. (2006): Competition between formats and locations in German retailing. In: Belgeo, 1-2, 21-40 Martin, N. (2006): Einkaufen in der Stadt der kurzen Wege? Studien zur Mobilitäts- und Verkehrsforschung, 16. Mannheim Popp, M. (2002): Innenstadtnahe Einkaufszentren. Geographische Handelsforschung, 6. Passau

ENERGIEEFFIZIENTE STADTENTWICKLUNG

Begriffsbestimmung Energieeffiziente Stadtentwicklung umfasst die Planung und Umsetzung von Maßnahmen, um den nichterneuerbaren Primärenergiebedarf der Bebauung und der Infrastruktursysteme im städtischen Raum in allen Lebensphasen – Errichtung, Betrieb, Erneuerung, Abriss und Verwertung – zu verringern (▷Lebenszyklus von Immobilie). Durch planerische, bauliche und technische Maßnahmen soll die Energienachfrage der Wohn- und Nichtwohngebäude, des industriellen Sektors, der Verkehrssysteme sowie der Ver- und Entsorgungssysteme weitgehend reduziert und über optimal angepasste Energieversorgungssysteme (Energiezentralen, -speicherung, -verteilung) gedeckt werden. Im Gegensatz zum energieeffizienten Bauen, bei dem die energetische Optimierung des einzelnen Gebäudes im Mittelpunkt steht, versucht die Energieeffiziente Stadtentwicklung einen rationellen Energieeinsatz auf Siedlungs-, Stadtteil- oder Stadtebene zu realisieren, indem sie die Wechselwirkungen der gesamten städtischen Bebauung und Infrastruktur mit einbezieht. Historische Entwicklung Ausgehend von traditionellen Stadtstrukturen mit einem geringen Bedarf an nichterneuerbaren Energieträgern entwickelte sich im Industriezeitalter die „Fossile Stadt“ (Scheer 1999). Die scheinbar unbegrenzte Verfügbarkeit von Energie in Verbindung mit leistungsfähigen Verkehrs- und Produktionssystemen trug in den Industrieländern zu einem starken Flächenwachstum der Städte und zu einer stärkeren Funktionstrennung bei. Die Ölkrise 1973 trug zu ersten nennenswerten technologischen Maßnahmen zur Senkung des Energieverbrauchs im Gebäudebereich (wärme-

technische Gebäudehüllensanierung, Erneuerung der Heizungstechnik) bei, welche durch gesetzgeberische Maßnahmen wie die ab 1977 in der Bundesrepublik Deutschland geltende „Verordnung über einen energiesparenden Wärmeschutz bei Gebäuden“ (Wärmeschutzverordnung) flankiert wurden. Ab Mitte der 1970er Jahre wurden neue Technologien zur rationellen Energieverwendung und zur Nutzung erneuerbarer Energien im Bauwesen verstärkt erforscht und entwickelt. Seit 1985 wurden Demonstrationsprojekte (▷Modellvorhaben) zur Solarenergienutzung staatlich gefördert. Anfang der 1990er Jahre erfolgte eine breite Markteinführung für solarthermische Anlagen und erste Nahwärmeprojekte mit energieeffizienten Blockheizkraftwerken wurden realisiert. Ab Mitte der 1990er Jahre wurden erste Siedlungsprojekte mit einer solaren Nahwärmeversorgung, zunächst zur Heizungsunterstützung, später auch mit saisonaler Wärmespeicherung für höhere solare Deckungsraten umgesetzt. Seit Anfang der 1990er Jahre wurde die energetisch hocheffiziente Passivhaustechnologie systematisch erforscht und hierbei neue Gebäude- und Anlagenkomponenten sowie Konstruktionsweisen entwickelt (weitgehend wärmebrückenfreie, hoch dämmende Gebäudehüllen, energetisch hocheffiziente Verglasungen, Lüftungssysteme mit Wärmerückgewinnung), auf deren Grundlage seit 2000 eine Vielzahl von Passivhäusern und Passivhaussiedlungen gebaut wurden.

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Aktuelle gesetzliche Regelungen in Deutschland Derzeit wird die Energieeffiziente Stadtentwicklung auf Bundesebene durch folgende gesetzliche Regelungen gefördert:  Die seit 2002 geltende Energieeinsparverordnung (EnEV) betrachtet die Gebäudehülle und die zugehörige Energieversorgungstechnik erstmals als gemeinsam zu bilanzierendes System. Neu errichtete und energetisch sanierte Gebäude müssen nach der EnEV auf die Nutzfläche bezogene Grenzwerte für den Primärenergieverbrauch einhalten, die in bisherigen und zukünftigen Novellierungen der EnEV (2007, 2009, 2012) noch weiter verschärft wurden und werden.  Das seit 2000 geltende Erneuerbare Energiegesetz (EEG) fördert die Stromerzeugung aus regenerativen Energieträgern, was im Gebäudebereich bereits zu einer stärkeren Verbreitung von dach- oder fassadenintegrierten Fotovoltaiksystemen geführt hat.

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ENERGIEEFFIZIENTE STADTENTWICKLUNG

 Mit dem seit 2002 geltenden Kraft-WärmeKopplungsgesetz sollen die Erhaltung, die Modernisierung und der Ausbau der Kraft-Wärme-Kopplung beschleunigt werden.  Das 2008 verabschiedete Erneuerbare-EnergieWärmegesetz (EEWärmeG) soll zukünftig die erneuerbare Energienutzung im Wärmesektor (Biomasse, Geothermie, Solarenergie, Umweltwärme) bei Neubauten verstärken.

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Trotz positiver Trends zur verstärkten Einsparung nichterneuerbarer Energieträger bestehen auch gegenläufige Tendenzen, die eine energieeffiziente Stadtentwicklung erschweren: Der zunehmende technische Ausstattungsgrad von Wohn- und Nichtwohngebäuden mit Kommunikations- und Medientechnik, der zunehmende Pro-Kopf-Bedarf an Wohnfläche, der Bau von Einfamilienhaus-Siedlungen in städtischen Randgebieten (▷Innenentwicklung/Außenentwicklung) erhöhen den Strom- und Wärmebedarf des städtischen Gebäudebestands sowie den Energiebedarf für ein erhöhtes Verkehrsaufkommen. Strategien Energieeffizienter Stadtentwicklung Energieeffiziente Stadtentwicklung ist ein andauernder Optimierungsprozess, der planerische, technologische, politische und rechtliche Aspekte umfasst. Erfolgreiche Strategien folgen daher einer breit angelegten mehrstufigen Vorgehensweise:  Zunächst sollten lokale Ausgangsimpulse identifiziert werden, die für die Initiierung einer energieeffizienten Stadtentwicklung aufgegriffen werden können, z. B. die anstehende Sanierung des Fernwärmenetzes wie bei der Stadt Neckarsulm Anfang der 1990er Jahre (Fisch/ Möws/Zieger 2001).  In einer grundlegenden Analyse zur Energieeffizienz des städtischen Gebäudebestands und der energetischen Versorgungsstrukturen wird zunächst quantifiziert, in welcher energetischen Qualität der Gebäudebestand, differenziert nach Gebäudetypen und -alter, besteht, welcher Energiebedarf sich hieraus über das Jahr verteilt ergibt und mit welcher Effizienz die bestehenden Versorgungssysteme diesen Energiebedarf decken.  Auf dieser Grundlage kann die Erstellung eines gesamtstädtischen Energiekonzeptes erfolgen. Typische Bestandteile solcher Konzepte sind die Zusammenstellung von Maßnahmen zur wärmetechnischen Sanierung der Bestandsgebäude, zur Effizienzsteigerung der lokalen

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Energieversorgungssysteme (z. B. Kraft-Wärme-Kopplung, Ausbau und Verdichtung der Nah- und Fernwärmeversorgung, erneuerbare Energienutzung in den Bereichen Solarthermie, Fotovoltaik und Biomasse), die Initiierung von Neubauvorhaben deutlich unterhalb der EnEV, energetisch vorbildliche Sanierungen kommunaler Liegenschaften, die Bereitstellung passender Förderungs- und Finanzierungsmodelle zur Realisierung der Energieeffizienz-Investitionen und die Schaffung günstiger rechtlicher Rahmenbedingungen (z. B. Auflagen zur Energieeffizienz in der ▷Bauleitplanung).  Mittels geeigneter Durchsetzungsstrategien können Prozesse für eine energieeffiziente Stadtentwicklung angestoßen werden: Bündnisse aus Teilen der Bevölkerung (Mieter, Immobilienkäufer), der Wirtschaft (Wohnungsbauunternehmen, Energieversorger, Banken, Planer) und aus Akteuren der Lokalpolitik (Bürgermeister, Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsverwaltung) können durch die Energieeinsparung gegenseitig profitieren. Durch kommunale Förderprogramme für private Bauherren wird die Investitionsbereitschaft in die energetische Gebäudesanierung und in Anlagen zur erneuerbaren Energienutzung stimuliert. Diese investiven Maßnahmen können positive Rückkopplungen auf die lokale Wirtschaft erzielen. Eine intensive Öffentlichkeitsarbeit, u. a. bei Architekturwettbewerben (▷Wettbewerbe), kann das Thema im lokalen Bewusstsein dauerhaft verankern. Möglichkeiten der räumlichen Planung Die Energieeffizienz einer städtischen Struktur wird wesentlich durch Parameter der räumlichen Planung beeinflusst: Durch die Wahl der Höhe, der Orientierung, des Abstands, der Vegetation sowie der Stellung der Gebäude untereinander können die gegenseitige Gebäudeverschattung, der langwellige Strahlungsaustausch zwischen den Gebäudeoberflächen sowie die Luftströmungsmuster in der Stadtlandschaft maßgeblich beeinflusst und so der Heizwärme- und Kühlenergiebedarf gesenkt sowie ein thermisch behagliches Mikroklima erzielt werden. Ein hohes nutzbares Dachflächenpotential verbunden mit einer günstigen Dachausrichtung und Dachneigung können den Wärme- bzw. Stromertrag von Solarenergieanlagen deutlich steigern. Für eine hoch verdichtete städtische Bebauung eignen sich eher kompakte Gebäudetypen, die einer thermisch verlustminimierenden Strategie folgen. In eher locker bebauten

ENTWERFEN UND KONSTRUIEREN

oder hügeligen Stadteilen können Gebäudeformen mit einer solar gewinnmaximierenden Strategie, die südlich orientierte und im Winter weitgehend unverschattete solare Gewinnfassaden aufweisen, die Gebäudeenergieeffizienz verbessern. Stadtplanungskonzepte, welche eine Mischung der Funktionen Wohnen, Arbeiten, Freizeit etc. zusammen mit einer verdichteten Bauweise bewirken, reduzieren den städtischen (Individual-)Verkehr und damit auch den Energieverbrauch. Technologische Maßnahmen Energieeffizienter Stadtentwicklung Technologische Maßnahmen zu einer energieeffizienten Stadtentwicklung beziehen sich zum einen auf die Gebäudehülle der Einzelgebäude. Eine effektive Wärmedämmung der Fassaden und Dächer, minimierte Lüftungsverluste durch Wärmerückgewinnung, hohe passive solare Gewinne der Fassaden sowie eine Nutzung der Dach- und Fassadenflächen zur aktiven Solarenergienutzung können den Endenergiebedarf der Gebäude radikal reduzieren (Passivhaus, Nullenergiehaus). Eine rationelle Wärme- und Kälteversorgung aus Kraft-Wärme-Kälte-Kopplung, die Nutzung von Umweltwärme (Grundwasser, Tiefensonden) oder saisonaler Solarwärme sowie der Einsatz von erneuerbaren Biomassen-Brennstoffen (z. B. Holzpellets) können bei der Energieversorgung der Gebäude und städtischen Strukturen zudem zu einem sehr niedrigen Bedarf an nichterneuerbaren Primärenergieträgern führen. Planungshilfsmittel Energieeffizienter Stadtentwicklung Computer-gestützte Simulations-, Planungs- und Auslegungsprogramme stehen sowohl für das lokale Mikroklima (Bruse/Schuster 2008), als auch zur energetischen Bewertung von städtebaulichen Entwürfen von Siedlungen oder Stadtteilen zur Verfügung (z. B. GOSOL; Robinson u. a. 2008). Mit Hilfe solcher Tools lässt sich die Energieeffizienz ganzer Gebäudeensembles unter Berücksichtigung der Wechselwirkungen zwischen den Einzelgebäuden (z. B. gegenseitige Verschattung, sich ausbildendes Mikroklima, gemeinsame Energieversorgungssysteme) analysieren und optimieren. Für detaillierte energieeffiziente Planungen und Auslegungen einzelner Objekte eignen sich modulare Simulationssprachen und -tools zur energetischen Gebäude- und Anlagensimulation (US Department of Energy 2009). Nytsch-Geusen

Literatur Bruse, M.; Schuster, H. (2008): Mikroklimasimulation ergänzend zur Gebäudesimulation. In: International Building Performance Simulation Association – IBPSA (Hrsg.): Tagungsband BAUSIM 2008, 8.-10. September. München, Kassel Fisch, N.; Möws, B.; Zieger, J. (2001): Solarstadt: Konzepte, Technologien, Projekte. Stuttgart Robinson, D. u. a. (2007): SUNtool – A new modelling paradigm for simulating and optimising urban sustainability. Solar Energy, 81, 1196-1211 Scheer, H. (1999): Solare Weltherrschaft, Strategie für die ökologische Moderne. München US Department of Energy (2009): Building Energy Software Tools Directory. Zugriff auf http://apps1.eere.energy.gov/buildings/ tools_directory am 11.08.2009

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ENTWERFEN UND KONSTRUIEREN Das Bauingenieurwesen verbindet technisch-naturwissenschaftliches Wissen und Kreativität. Diese Kombination erlaubt es, Tragwerke zu entwerfen, die über das Nützliche und Wirtschaftliche hinaus auch einen Beitrag zur ▷Baukultur leisten. So sind in der Praxis der Tragwerksplanung zwar das Nützliche wie das Praktische gefordert, allerdings zeigen zu viele eintönige, ästhetisch und auch konstruktiv unbefriedigende Bauwerke, dass dies oft nicht zufriedenstellend umgesetzt wird. Vielmehr zieht sich das Ingenieurwesen v. a. auf den technisch-rationalen Aspekt der Ingenieurbaukunst zurück und überlässt den gestalterischen Anteil der ▷Architektur. Infolgedessen wird in der Öffentlichkeit das Ingenieurwesen als die technisch-rationale Seite der Architektur begriffen und als rational, berechenbar, monoton und einfach reproduzierbar wahrgenommen. Damit bildet es den Gegenpol zur künstlerischen Tätigkeit, die als einzigartig und innovativ charakterisiert wird und als Ausdruck persönlicher Kreativität gilt. Insbesondere die heutigen Anforderungen wie neue Materialien, neue digitale Werkzeuge (▷Architekturdarstellung und CAD) und i. w. S. die Globalisierung mit neuen Kommunikationsmöglichkeiten und der Dezentralisierung von Arbeitsschritten verlangen auch im Ingenieurwesen permanent nach neuen Lösungen. Um innovative, ingenieurmäßige Antworten auf die Herausforderungen der Gegenwart zu finden, erscheint eine grundlegende Veränderung der Arbeitsweise von Ingenieuren unabdingbar. Zukünftige ingenieurmäßige Methoden müssen auf die gezielte Ausbildung von Kreativität gerichtet sein.

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ENTWERFEN UND KONSTRUIEREN

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Die Planung eines Tragwerks ist kein normierbarer, kein geradliniger Prozess. Auf dem Weg zum tragfähigen, wirtschaftlichen und gestalterisch anspruchsvollen (schönen) Tragwerk wird iteriert, tauchen zufällige und manchmal sogar chaotische Elemente auf und müssen Kompromisse geschlossen werden. Die Grundbausteine dieses Prozesses des Entwerfens und Konstruierens lassen sich dessen ungeachtet eindeutig identifizieren. Die tägliche, immer den Bauablauf berücksichtigende Arbeit des „Tragwerkplaners“ besteht aus den folgenden vier Schritten (siehe Abbildung):  Entwerfen: In diesem wichtigsten Schritt der Planung werden das Konzept des Tragwerks und signifikante Details festgelegt. Der Entwurf entsteht aus dem örtlichen Kontext, der topographisch-physikalischer (Geländeform, Art des Bauwerks, Baugrund, Zufahrten, Klima, Lasten), technisch-konstruktiver (verfügbare Werkstoffe, verfügbare Technologie, Qualität der Arbeit, Organisation der Bauindustrie) oder politisch-kultureller (gestalterischer Anspruch, Termine und Budgets) Natur sein kann.  Modellieren: Abstraktion des Konzeptes. Modellbildung für die statische oder dynamische Berechnung, Festlegung der Lasten, Bestimmung der Schnittkräfte und Verformungen.  Bemessen: Bestimmung der Querschnittsabmessungen in Abhängigkeit von der Art und der Kombination der gewählten Werkstoffe.  Konstruktives Durchbilden: Endgültige Detaillierung aller Verbindungen und Knoten des Tragwerks und Zeichnen der Pläne. So wie diese Schritte in der Praxis bewusst umgesetzt werden müssen, haben sie selbstverständli-

Der Prozess des Entwerfens und Konstruieren (eigene Darstellung)

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cher Bestandteil der Lehre zu sein. Das Konzept des „Entwerfens und Konstruierens baut auf deduktivem technisch-wissenschaftlichem Wissen, und kreativen induktiven Fähigkeiten auf. In der Praxis wie in der Lehre verdeutlicht dieses Konzept des Entwerfens und Konstruierens“, dass  der Entwurf die Geburtsstunde des Tragwerks ist und dass viele spätere Probleme bei der Berechnung und der Bemessung Folge eines nachlässigen Entwurfes sind;  Bauingenieure eine kulturelle und soziale – nicht deligierbare – Verantwortung für die von ihnen entworfenen und konstruierten Bauten haben, und im Hochbau anspruchsvolle Planungspartner der Architekten sein sollen, nicht auf Berechnung und Bemessung reduzierte „Statiker“;  ohne profunde Kenntnisse der theoretischen Grundlagen von Mathematik, Mechanik, Statik und Dynamik, Werkstoffkunde, Bauphysik, Geotechnik und Management „state of the art“Tragwerke nicht möglich sind. Diese Kenntnisse sind auch unabdingbare Voraussetzungen für die Bearbeitung anspruchsvoller konstruktiver Aufgaben wie:  aerodynamischen Untersuchungen moderner seilgestützter Brücken und weitgespannter Dächer, deren Konstruktionen zunehmend leichter und „lebendiger“ werden,  Formfindung, Berechnung, (CNC; Computerized Numerical Control)-Fabrikation und Bau freigeformter Dächer und Schalen,  Planung integraler Tragwerke, d. h. von Bauwerken ohne Fugen und Lager, unter Berücksichtigung von Baugrundsetzungen, rheologischen Effekten und Temperaturlastfällen,  Nachhaltigkeits- und „life cycle“-Untersuchungen, die ganzheitlich betrachtet werden.

ENTWERFEN UND KONSTRUIEREN

Bei „Ingenieurbauten“, wie Brücken, Türmen und weitgespannten Dächern zeichnen Bauingenieure auch für die gestalterische, visuelle Qualität verantwortlich und müssen, um dieser Verantwortung gerecht werden zu können, eine entsprechende Ausbildung haben. Ausbildung Um einen solchen Paradigmenwechsel im Ingenieurwesen zum Konzept des Entwerfens und Konstruierens zu erreichen, ist insbesondere in der Ausbildung anzusetzen. In der traditionellen Lehre des Bauingenieurwesens wird den theoretischen Grundlagen wie Mathematik, Mechanik und Statik viel Platz eingeräumt; vom ersten Semester an werden sie bis ins Detail behandelt. In den höheren Semestern wird dann Entwerfen und Konstruieren, nach Materialien getrennt und auf die Querschnittsbemessung reduziert, vermittelt. Das Entwerfen selbst, die konzeptionellen und schöpferischen Aspekte des Planungsprozesses werden – wenn überhaupt – nur am Ende des Curriculums gestreift. Die Lehre an den Hochschulen wurde in den letzten Jahrzehnten oft auf die Vermittlung materialorientierter theoretischer Grundlagen reduziert. Ansätze, die entwerferische Kreativität der Studierenden zu fördern, sind selten. Die von Kindheit an entwickelte Fähigkeit zu basteln, zu entwerfen und zu konstruieren, läuft deshalb Gefahr, während des Studiums zu verkümmern. Es muss eine Erweiterung der Ausbildung stattfinden. Dafür müssen sich auch die Inhalte der Ausbildung im „konstruktiven Ingenieurbau“ verändern. Eine mögliche Antwort auf diese Herausforderungen liegt im werkstoffübergreifenden Entwerfen und Konstruieren. So wie der Entwurf selbst immer ein Kompromiss zwischen sich zum Teil ausschließenden Anforderungen bezüglich Sicherheit, Gebrauchstauglichkeit, Dauerhaftigkeit, Ästhetik und Wirtschaftlichkeit ist, muss auch in der Lehre ein Kompromiss gesucht werden. Die Herausforderung besteht darin, die Grundlagen und das Entwerfen und Konstruieren parallel zu lehren. Gleichzeitig mit der Vermittlung der Grundlagen und von Anfang an sollten die Studierenden an das Entwerfen und Konstruieren herangeführt werden. Es fällt ihnen leichter, Analysis und Mechanik zu verstehen, wenn ihnen in den Vorlesungen über Entwerfen und Konstruieren gezeigt wird, wo sie die Theorie später nutzbringend anwenden können. In den höheren Semestern sollten sich dann die Schwerpunkte in Richtung der Ausarbeitung und Präsentation von Tragwerken verschieben.

Vorlesungen wie Brückenbau, Hochbau und Flächentragwerke werden im Masterstudium zu einer Umkehrung des Verhältnisses von Grundlagenveranstaltungen zu Veranstaltungen im Entwerfen und Konstruieren führen. Genauso wichtig wie der gute Entwurf selbst ist es, Zuhörer, eine Jury oder den Bauherrn vom Wert des Entwurfs überzeugen zu können. Deshalb muss auch die Fähigkeit, eine Planung vorzustellen, sie zu kommunizieren, an der Universität gelehrt und geübt werden. Von fundamentaler Bedeutung ist auch das Wissen um die Geschichte der Ingenieurbaukunst. Auf die Frage nach ihren Lieblingsingenieuren und Lieblingsingenieurbauten können viele Erstsemestrige des Bauingenieurswesens keine Antwort geben. Allenfalls können Sie Stararchitekten und deren „Landmarken“ nennen. Es ist schwer zu glauben, dass selbst nach mehreren Semestern an der Universität große Namen wie Röbling, Telford, Eiffel, Maillart, Suchov, Torroja oder Leonhardt keinerlei Reaktion hervorrufen.

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Werkstoffübergreifendes Entwerfen und Konstruieren Aus historischen Gründen und sicher auch durch die Entwicklung der Bauindustrie geprägt gibt es an den meisten Universitäten Lehrstühle für Massiv-, Stahl- und Holzbau. Ganz im Gegensatz dazu werden aber Fächer wie Mechanik, Werkstoffkunde und Bauinformatik für alle Werkstoffe, d. h. werkstoffübergreifend gelesen. Die Aufteilung der Lehre des Entwerfens und Konstruierens, des „konstruktiven Ingenieurbaus“, in drei Materialien entpuppt sich als Anachronismus, wenn man bedenkt, welche Vielzahl von neuen Werkstoffen und Werkstoffkombinationen heute im Bauwesen verwendet wird und wie sich parallel dazu die Berechnungs- und Fertigungsmethoden entwickelt haben. Diese Entwicklung muss in die Lehre und die Forschung eingehen. Entwerfen und Konstruieren ist werkstoffübergreifend zu lehren:  Aus didaktischen Gründen: Viele moderne Baumaterialien wie Glass, textile Membrane, Folien und Composites (Verbundwerkstoffe) werden in der Lehre vernachlässigt, wenn man sich auf Professuren für Beton, Stahl und Holz beschränkt. Alle diese Werkstoffe verbindet viel mehr als die Mauer, die durch die Trennung der Lehre nach Materialien aufgebaut wird, impliziert. Oft werden Stabilitätsprobleme und Effekte zweiter Ordnung oder dynamische Phänomene sowohl im Stahl- als auch im Massivbau gelesen. Dies geschieht dann

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ENTWERFEN UND KONSTRUIEREN

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Eine werkstoffübergreifende Ordnung der Tragwerke (eigene Darstellung)

aber so materialspezifisch unterschiedlich, dass die zugrundeliegenden Entwurfskonzepte und verbindende Prinzipien verlorengehen. Schon Kleinigkeiten in der nach Materialien getrennten Lehre bergen Verwirrungspotenzial. Wenn in einer Vorlesung das Prinzip der Teilsicherheitsbeiwerte für Stahl mit gs = 1,15 (DIN 1045-1) und in der anderen mit gm = 1,1 (DIN 18800) erklärt wird, fällt es einem Anfänger schwer zu verstehen, dass in beiden Fällen das Gleiche gemeint ist.  Aus praktischen Gründen: Die Lehre sollte Absolventen zum Ziel haben, die in der Lage sind, zeitgemäße Tragwerke von höchster Qualität zu planen. Ein Bauherr „bestellt“ i. d. R. aber weder eine Betonhohlkastenbrücke noch ein Stahlskeletthochhaus. Er möchte eine gute Brücke und ein gutes Hochhaus. Die folgende Abbildung zeigt eine Ordnung der Tragwerke, die unabhängig ist von Werkstoffen. Diese werden erst im Laufe der Planung gewählt. Nur ein guter Entwurf und die Fähigkeit, werkstoffübergreifend das passende Material bzw. eine werkstoffgerechte Materialkombination wählen zu können, führen zu ganzheitlicher Qualität, zum guten Tragwerk. Nur ein Ingenieur, der mit allen Materialien vertraut ist, wagt sich an den kreativen Akt, eine seilgestützte Brücke oder ein weitgespanntes Dach zu entwerfen, und nur dann ist er ein ernstzunehmender Partner im Planungsteam mit Architekten, wenn es um Hochbauten geht.

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Die Abgänger der Universitäten müssen Antworten auf die derzeitigen Fragen und Anforderungen der Architekten, Bauherren und Baufirmen haben. Um sie zu befähigen, mit ganzheitlicher Planung antworten zu können, dürfen in der Lehre und Forschung auf dem Gebiet des werkstoffübergreifenden Entwerfens und Konstruierens folgende Themen nicht fehlen:  Konstruieren mit „neuen“ Werkstoffen:  Hoch- und höchstfeste Stähle und Betone, rostfreie Stähle und Leichtmetalle,  Ultraleicht- bzw. Isolationsbeton,  Seile aus Stahl, rostfreiem Stahl, Verbundmaterialien sowie deren Verbindungen,  Glas, Teilvorgespanntes Glas (TVG), Einscheibensicherheitsglas (ESG), Verbund, Beschichtung und Bewehrung etc.),  Membrane, beschichtete Gewebe und Folien (PVC-beschichtetes Polyester, Teflonbeschichtete Glasfasergewebe, Ethylen-Tetrafluorethylen-Folien – ETFE etc.),  moderne Composites (faserbewehrte Materialien, Sandwich-Komponenten, Holzwerkstoffe).  Werkstoffübergreifendes Entwerfen zeitgemäßer Hochleistungstragwerke:  Hochbau (Niedrigenergie und Adaptivität),  Hochhäuser (von New York über Taiwan bis nach Dubai),  Brücken: integrale, bewegliche und autonome, Extra-dosed- und „Signature“-Tragwerke,  Weitgespannte und leichte Dächer: Mem-

ERHALTUNGSSATZUNG

brantragwerke, Gitternetze und Netzkuppeln, aktive und wandelbare Tragwerke,  Freie Formen, leichte und adaptive Fassaden,  Tragwerke für Anlagen zur Gewinnung erneuerbarer Energien (Windkraftanlagen, Spiegel, Aufwindkraftwerke). Ausblick Ausgangspunkt für die dargelegten Überlegungen ist die Stuttgarter Ingenieurschule. An der Universität Stuttgart haben J. Schlaich und K. Schäfer schon Anfang der 1990er Jahre Entwurfsseminare für die Studierenden des Bauingenieurwesens eingeführt. Im Jahr 1996 nannten Schlaich und Kuhlmann dann ihre Lehrstühle „Massivbau“ und „Stahlbau“ in „Konstruktion und Entwurf “ um und führten zusammen mit Schäfer das Konzept der werkstoffübergreifenden Lehre ein. Heute wird diese Schule von Sobek und Kuhlmann weitergeführt und weiterentwickelt. Auch an der Universität Dortmund wurde unter Polonyi das Entwerfen schon früh und zusammen mit der Ausbildung der Architekten eingeführt. Dieses Konzept wird derzeit auch konsequent an der Technischen Universität Berlin an der Fakultät VI Planen Bauen Umwelt umgesetzt. Die systematische Lehre des Entwerfens und Konstruierens ergänzt die traditionell an den Technischen Universitäten vertretenen naturwissenschaftlichen Inhalte und Methoden und erlaubt, die Aufgaben von Bauingenieuren ganzheitlich zu betrachten. Indem dieses Konzept gleichermaßen an den Universitäten an angehende Bauingenieure vermittelt und in der IngenieursCommunity dafür geworben wird, besteht die Aussicht, dass es zunehmend in die Realisierung der Bauaufgaben einfließen kann. Letztendlich kann so höherqualitativer Ingenieurbau entstehen, der zu befriedigenderen Bauwerken und im Idealfall zu Ingenieurbaukunst führt. Schlaich

Literatur Kuhlmann, U.; Ressel, W. (2004): Das Studium des Bauingenieurwesens an der Universität Stuttgart. In: Verein Deutscher Ingenieure (Hrsg.): VDI-Jahrbuch 2004. Düsseldorf Polonyi, S.; Walochnik, W. (2003): Architektur und Tragwerk. Berlin Schlaich, J. (1991): Zum Entwerfen von Ingenieurbauten. In: Verein Deutscher Ingenieure (Hrsg.): VDI-Jahrbuch 1991. Düsseldorf Sobek, W. (2005): Integrale Planung – ein Gespräch mit Werner Sobek. In: Detail, 12, 1416-1420

ERHALTUNGSSATZUNG Zur Erhaltung von baulichen Anlagen und der Eigenart von Gebieten stehen der Gemeinde nach § 172 Baugesetzbuch (BauGB) drei verschiedene Satzungstypen, die auch miteinander kombiniert werden können, zur Verfügung. Satzungstypen

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Die Gemeinde kann Gebiete  zur Erhaltung der städtebaulichen Eigenart des Gebiets aufgrund seiner städtebaulichen Gestalt (§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1; Erhaltungssatzung im engeren Sinne),  zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung (§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2; Milieuschutzsatzung) oder  bei städtebaulichen Umstrukturierungen (§ 172 Abs. 1 Satz1 Nr. 3; Umstrukturierungssatzung) bezeichnen. Mit der Aufstellung der Satzung(en) verfügt die Gemeinde in den festgelegten Gebieten über einen besonderen Genehmigungsvorbehalt für die Durchführung bestimmter baulicher Maßnahmen (siehe unten). Erhaltungsziele Als Instrument des städtebaulichen Denkmalschutzes dient die Erhaltungssatzung der Erhaltung der besonderen städtebaulichen Qualität eines Gebiets, die sich aus der vorhandenen Bebauung ergibt. Mit dem zusätzlichen Genehmigungsvorbehalt steht der Gemeinde ein Instrument zur Abwehr von Störungen der städtebaulichen Eigenart des Gebiets aufgrund seiner städtebaulichen Gestalt zur Verfügung. Die Schutzziele dieser Satzung werden in den Versagungsgründen für die Genehmigung konkretisiert. Mit der Erhaltungssatzung sollen zum einen das Ortsbild, die Stadtgestalt (▷Stadtbild) oder das Landschaftsbilds (▷Kulturlandschaft) und zum anderen die baulichen Anlagen, die eine städtebauliche, insbesondere geschichtliche oder künstlerische Bedeutung haben, geschützt werden. Die Milieuschutzsatzung dient der Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung (z. B. hoher Anteil von Studierenden, hoher Anteil älterer Menschen und von Menschen mit niedrigem Einkommen). Für die in dem Gebiet lebenden Menschen soll der Bestand der Umgebung

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ERHALTUNGSSATZUNG

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gesichert und die Bevölkerungsstruktur in ihrer Zusammensetzung vor unerwünschten Veränderungen geschützt werden (vgl. BVerfG 26.01.1987, 1BvR 969/83). Die Schutzbedürftigkeit des Gebiets kann sich z. B. daraus ergeben, dass die vorhandenen Infrastruktureinrichtungen den im Gebiet lebenden Menschen angepasst sind oder durch ein Vorhaben Abwanderungsbewegungen in andere Quartiere hervorgerufen werden, die dort ebenfalls zu Verdrängungseffekten führen oder die Beschaffung preiswerten Wohnraums erfordern würden. Die Gefährdung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung kann insbesondere in der Durchführung von baulichen Maßnahmen zur Modernisierung und der Bildung von Wohneigentum bestehen. Während die zuvor genannten Satzungstypen auf Dauer angelegt sind, vermittelt die Umstrukturierungssatzung einen zeitlich begrenzten Schutz bei städtebaulichen Umstrukturierungsprozessen; sie soll einen sozialverträglichen Ablauf nach Maßgabe eines Sozialplans ermöglichen. Förmliche Festlegung des Erhaltungsgebiets Die Erhaltungssatzung ist durch ein zweistufiges Ablaufprogramm gekennzeichnet. Mit der Festlegung des Erhaltungsgebiets wird noch keine verbindliche Nutzungsregelung für das Grundstück getroffen. Vielmehr wird hiermit nur ein Verbot mit Genehmigungsvorbehalt begründet. Eine Einzelfallprüfung erfolgt erst bei Vorliegen eines Antrags auf Genehmigung für ein bestimmtes Vorhaben. Das Erhaltungsgebiet wird wahlweise in einem Bebauungsplan (▷Bauplanungsrecht, ▷Bauleitplanung) oder einer sonstigen Satzung förmlich festgelegt. In der Satzung ist aufzuführen, auf welchen der in § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 BauGB genannten Gründe die Festlegung des Gebiets gestützt wird. Die Gemeinde hat vor Erlass der Satzung eine Untersuchung des Gebiets dahingehend durchzuführen, ob die Erhaltungsgründe vorliegen, soweit sie nicht bereits über entsprechende Unterlagen verfügt. Sofern ein Erhaltungsgebiet in einem Bebauungsplan festgelegt wird, bestimmt sich das Aufstellungsverfahren nach den für die Aufstellung von Bebauungsplänen geltenden Vorschriften nach §§ 3ff BauGB. Im Gegensatz dazu findet das für den Bebauungsplan vorgeschriebene Verfahren bei der Aufstellung einer sonstigen Satzung keine Anwendung (OVG Lüneburg 27.04.1983, 1C 1/82).

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Demnach besteht keine Pflicht zur Beteiligung der Öffentlichkeit und der Behörden oder Träger sonstiger öffentlicher Belange. So ist z. B. bei der Aufstellung der Erhaltungssatzung der städtebaulichen Eigenart aufgrund seiner städtebaulichen Gestalt auch keine Beteiligung der Denkmalschutzbehörden vorgeschrieben. Wenngleich also diese gesetzliche Verpflichtung fehlt, ist eine Beteiligung der Öffentlichkeit und der berührten Behörden oder Träger öffentlicher Belange zu empfehlen. Die ortsübliche Bekanntmachung und das Inkrafttreten der sonstigen Satzung werden in § 172 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 16 Abs. 2 BauGB entsprechend geregelt. Genehmigungsvorbehalt Mit der förmlichen Festlegung des Erhaltungsgebiets bedürfen der Rückbau, die Änderung oder Nutzungsänderung, in den Fällen des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 auch die Errichtung baulicher Anlagen der Genehmigung nach §§ 172, 173 BauGB. Bei der Prüfung des Genehmigungsantrags für ein konkretes Vorhaben obliegt der Gemeinde ein Ermessen. Dies ergibt sich aus der Formulierung „darf “ in § 172 Abs. 3-5 BauGB. Bei der Ausübung dieses Ermessens obliegt es der Gemeinde insbesondere zu prüfen, ob sie in der Lage ist, die eventuell auftretenden finanziellen Folgen einer Versagung der Genehmigung zu bewältigen (siehe unten). Die Genehmigungspflicht besteht unbeschadet einer bauordnungsrechtlichen Genehmigungspflicht oder -freistellung oder weiterer landesrechtlicher Vorschriften zum Schutz oder zur Erhaltung von Denkmälern (vgl. § 173 Abs. 4 BauGB). Die Genehmigung wird durch die Gemeinde erteilt (§ 173 Abs. 1 BauGB). Ist eine baurechtliche Genehmigung oder an ihrer Stelle eine baurechtliche Zustimmung erforderlich, wird die Genehmigung durch die Baugenehmigungsbehörde im Einvernehmen mit der Gemeinde erteilt (§ 173 Abs. 1 BauGB). Die Gründe, aus denen die Genehmigung versagt werden darf, sind in § 172 BauGB abschließend geregelt. Im Fall der Erhaltungssatzung nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB darf die Genehmigung nach § 172 Abs. 3 Satz 1 BauGB nur versagt werden, wenn die bauliche Anlage allein oder im Zusammenhang mit anderen baulichen Anlagen das Ortsbild, die Stadtgestalt oder das Landschaftsbild prägt oder sonst von städtebaulicher, insbesondere geschichtlicher oder künstlerischer Bedeutung ist. Die Genehmigung zur Errichtung der baulichen Anlage darf nach § 172 Abs. 3 Satz 2 BauGB

ERSCHLIESSUNG

nur versagt werden, wenn die städtebauliche Gestalt des Gebiets durch die beabsichtigte bauliche Anlage beeinträchtigt wird. Liegt eine Milieuschutzsatzung nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB oder ein Fall nach § 172 Abs. 1 Satz 4 BauGB vor, darf die Genehmigung nach § 172 Abs. 4 Satz 1 BauGB nur versagt werden, wenn die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden soll. Bei Vorliegen einer Umstrukturierungssatzung nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB darf die Genehmigung nach § 172 Abs. 5 BauGB nur versagt werden, um einen den sozialen Belangen Rechnung tragenden Ablauf auf der Grundlage eines Sozialplans (§ 180 BauGB) zu sicher. Ist ein Sozialplan nicht aufgestellt worden, hat ihn die Gemeinde in entsprechender Anwendung des § 180 aufzustellen (§ 172 Abs. 5 Satz 2 BauGB).

Erhaltung der baulichen Anlage oder ein Absehen von der Begründung von Wohnungseigentum oder Teileigentum wirtschaftlich nicht mehr zumutbar ist. Darüber hinaus ist die Genehmigung in den Fällen des § 172 Abs. 4 Satz 3 Nrn. 1 bis 6 BauGB zu erteilen. Auch bei der Umstrukturierungssatzung darf die Genehmigung bei Vorliegen der in § 172 Abs. 5 BauGB bezeichneten Gründe nur versagt werden, wenn dem (konkreten) Eigentümer die Erhaltung der baulichen Anlage wirtschaftlich zuzumuten ist. Dagegen ist die Genehmigung in entsprechender Anwendung des § 172 Abs. 4 Satz 2 BauGB zu erteilen, wenn eine wirtschaftliche Zumutbarkeit nicht gegeben ist.

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ERSCHLIESSUNG Folgen einer wirtschaftlichen Unzumutbarkeit Liegen die Voraussetzungen für die Versagung des Antrags auf Rückbau, Änderung, Nutzungsänderung bzw. Errichtung baulicher Anlagen nach § 172 Abs. 3, 4 oder 5 BauGB vor, hat sich die Gemeinde im Rahmen ihres Ermessens mit den eventuellen finanziellen Folgen der Versagung auseinanderzusetzen. Wie bereits oben dargestellt, darf im Falle der Erhaltungssatzung nach § 172 Abs.1 Satz1 Nr. 1 BauGB die Genehmigung auf Rückbau, Änderung oder Nutzungsänderung bzw. Errichtung einer baulichen Anlagen nur aus den in § 172 Abs. 3 BauGB geregelten Gründen versagt werden. Der Genehmigungsvorbehalt im Falle der Erhaltungssatzung wird nicht von einer wirtschaftlichen Zumutbarkeit für den Eigentümer abhängig gemacht. Als Rechtsfolge kann der Eigentümer nach § 173 Abs. 2 i.V.m. § 40 Abs. 2 BauGB aber von der Gemeinde die Übernahme des Grundstücks verlangen, wenn und soweit es ihm mit Rücksicht auf die Versagung der Genehmigung wirtschaftlich nicht mehr zuzumuten ist, das Grundstück zu behalten oder es in der bisherigen oder einer anderen zulässigen Art zu nutzen. Im Falle einer Milieuschutzsatzung darf die Genehmigung bei Vorliegen der in § 172 Abs. 4 BauGB geregelten Gründe nur versagt werden, wenn dem (konkreten) Eigentümer die Erhaltung der baulichen Anlage wirtschaftlich zuzumuten ist. Die Genehmigung ist dagegen nach § 172 Abs. 4 Satz 2 BauGB zu erteilen, wenn auch unter Berücksichtigung des Allgemeinwohls die

Begriff Der Begriff Erschließung bezeichnet im Städtebau die Summe aller baulichen Maßnahmen und Rechtsakte, die notwendig sind, um ein Baugrundstück oder ein Baugebiet im erforderlichen Umfang an die vorhandene oder noch zu entwickelnde Netzinfrastruktur anzuschließen und damit die Voraussetzung für die Nutzbarkeit des Baugrundstücks bzw. des Baugebiets zu schaffen. Es handelt sich also um einen funktionalen Begriff. Zu differenzieren ist dabei zum einen danach, was Gegenstand der Erschließung ist. Im ▷Städtebau sind dies entweder ein Baugebiet oder ein oder mehrere Grundstücke. Im Hochbau geht es demgegenüber um die Erschließung des Gebäudes und die Erschließung jeder einzelnen Wohnung in den Gebäuden. Zum anderen ist danach zu unterscheiden, welche Funktion durch die Erschließung bedient werden soll. Dabei geht es neben der Erreichbarkeit (Zufahrt, Zuwege) um die Versorgung mit leitungsgebundenen Infrastrukturen (Gas, Trinkwasserver- und Abwasserentsorgung, Strom, Telekommunikation). Die innere Erschließung neuer Baugebiete kann, soweit die Ver- und Entsorgung der einzelnen Grundstücke dauerhaft durch Dienstbarkeiten oder Baulasten gesichert ist, auch privat erfolgen (▷Dingliche Sicherung). Physischer Gegenstand der Erschließung ist die Erschließungsanlage, die vom Träger der Erschließung herzustellen ist. Als Erschließungsträger wird derjenige bezeichnet, in dessen Aufga-

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ERSCHLIESSUNG

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benbereich die Herstellung und Gewährleistung der Erschließung fällt. Dies ist grundsätzlich die Gemeinde, soweit die Erschließung nicht nach anderen gesetzlichen Vorschriften oder öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen einem anderen obliegt (§ 123 Abs. 1 Baugesetzbuch – BauGB). Die Herstellung von Straßen und Wegen sowie gebietsbezogener Grünflächen fällt demgemäß i. d. R. in den Zuständigkeitsbereich der Gemeinden genauso wie die Wasserver- und Abwasserentsorgung, wobei diese häufig auf Zweckverbände, Stadtwerke oder öffentliche Beteiligungsgesellschaften übertragen sind. Für die anderen „Medien“ (Strom, Gas, Telekommunikation) gibt es i. d. R. private Anbieter. Erschließung im engen baurechtlichen Sinne (▷Bauplanungsrecht) ist nur die erstmalige Herstellung der Erschließungsanlagen. Nach der erstmaligen Herstellung der Erschließungsanlage sind spätere Ausbau- und Verbesserungsmaßnahmen, wie z. B. die Verbreitung einer Straße, die Umstellung der Straßenbeleuchtung von Gas auf Strom, die grundhafte Erneuerung des Straßenunterbaus, keine Erschließungsmaßnahmen im Sinne des Baugesetzbuchs, sondern entweder Ausbau oder Unterhaltungsmaßnahmen. Diese Unterscheidung ist v. a. für die Refinanzierung der Kosten dieser Maßnahmen von Bedeutung (siehe unten). Rechtlicher Rahmen der Erschließung Der rechtliche Rahmen der Erschließung im Städtebau ist im BauGB nur sehr allgemein geregelt. Nach § 123 Abs. 1 BauGB ist die Erschließung Aufgabe der Gemeinde soweit sie nicht nach anderen gesetzlichen Vorschriften oder öffentlichrechtlichen Verpflichtungen einem anderen obliegt. Nach § 124 BauGB kann die Gemeinde die Erschließung durch Vertrag auf einen Dritten übertragen (vgl. unten). Die Erschließungslast der Gemeinde geht mit der Übertragung allerdings nicht unter, sondern lebt im Falle eines Scheiterns der Erschließung durch den Dritten wieder auf (Driehaus 2004:130). Ein Rechtsanspruch auf Erschließung besteht nicht. Die Gemeinde als Träger der Erschließungslast entscheidet nach pflichtgemäßem Ermessen über das „Ob“ sowie über Art und Umfang der Erschließung. Die Erschließung soll nach den Investitionsplanungen und dem Ausbauprogramm der Gemeinden erfolgen und nicht von den Wünschen einzelner Interessierter abhängen. Soweit die Gemeinde einen qualifizierten Bebauungsplan im Sinne von § 30 Abs. 1 BauGB aufgestellt hat, kann sie abweichend von dem vor-

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genannten Grundsatz unter den in § 124 Abs. 3 Satz 2 BauGB genannten Voraussetzungen verpflichtet sein, die Erschließung selbst durchzuführen. Eine solche Verpflichtung besteht nach der genannten Vorschrift dann, wenn ein Dritter der Gemeinde ein zumutbares Angebot macht, die im Bebauungsplan vorgesehene Erschließung vorzunehmen, die Gemeinde dieses Angebot gleichwohl aber ablehnt (Driehaus 2004:87ff ). Die Erschließungsanlagen sollen nach § 123 Abs. 2 BauGB entsprechend den Erfordernissen der Bebauung und des Verkehrs kostengünstig hergestellt werden. Der rechtliche Rahmen für die Erschließung ist damit nur durch die funktionale Verknüpfung gekennzeichnet. Weitere technische Anforderungen an die Erschließungsanlagen ergeben sich allerdings aus den Bauordnungen, den Wassergesetzen und den Straßengesetzen der Länder. So enthalten z. B. die Landesbauordnungen Angaben dazu, welche Anforderungen an die Zufahrten der Grundstücke von einer befahrbaren öffentlichen Verkehrsfläche zu stellen sind. Zudem sind die Erschließungsanlage so herzustellen, dass von ihnen keine Beeinträchtigungen oder Gefahren für andere Rechtsgüter ausgehen. Auch sind bei der Erschließung eines Baugebiets Vorkehrungen zu treffen, dass ein tiefer liegendes Nachbargrundstück durch Niederschlagswasser nicht überschwemmt wird. Durch die Erschließung muss mindestens sichergestellt sein, dass eine funktionsgerechte Nutzung der baulichen Anlagen auf den Grundstücken in dem jeweiligen Bebauungsplangebiet gewährleistet ist. Dies ergibt sich bereits aus der Natur der Sache, in rechtlicher Hinsicht aus den Anforderungen, die sich aus §§ 30, 33, 34 und 35 BauGB für die Zulässigkeit von Vorhaben ergeben (▷Bauleitplanung). Die Zulässigkeit eines Bauvorhabens hängt danach u. a. davon ab, dass eine (ausreichende) Erschließung gesichert ist. Dies erfordert die verkehrliche Erreichbarkeit und die Entwässerung sowie die Sicherstellung der Versorgung mit Strom und Wasser. Die Erschließungsanlagen sollen kostengünstig hergestellt werden. Dieser in § 123 Abs. 2 BauGB verankerte Grundsatz ruft das allgemein nach dem kommunalen Haushaltsrecht für den Wirkungskreis der Gemeinde geltende Sparsamkeitsgebot in Erinnerung. Luxus- und Übermaßerschließungen sind danach verboten. Der gesetzliche Hinweis hat zudem Folgen für den Planungsprozess und die Abwägung zwischen unterschiedlichen Erschließungsvarianten und kann damit auch auf die Rechtsmäßigkeit eines Bauleitplans durchschlagen (Quaas 1997:§ 123 Rn. 8).

ERSCHLIESSUNG

Das BauGB geht davon aus, dass die Erschließung i. d. R. auf der Grundlage eines Bebauungsplans erfolgt. Dem liegt der Gedanke zu Grunde, dass bei der Entwicklung oder Neuordnung von Baugebieten im Wege eines Bebauungsplans nicht nur Art und Maß der baulichen Nutzung bestimmt werden, sondern das städtebauliche Konzept maßgeblich auch durch die Erschließungsstruktur beeinflusst wird. Die Aufstellung eines Bebauungsplans ist aber nicht zwingende Voraussetzung für die Herstellung von Erschließungsanlagen. § 125 Abs. 2 BauGB erlaubt Erschließungsanlagen herzustellen, ohne dass ein Bebauungsplan vorliegt, wenn die Erschließungsanlagen den Anforderungen, die sich aus § 1 Abs. 4-7 BauGB ergeben, entsprechen. Die Technischen Anforderungen für die Herstellung von Erschließungsanlagen ergeben sich aus dem jeweiligen Fachrecht sowie den hierzu ergangenen spezifischen technischen Regelwerken (▷Fachplanungen). Für den Bau von Erschließungsstraßen sind v. a. die Richtlinien und Empfehlungen der Forschungsgesellschaft für Straßenund Verkehrswesen (FGSV) in Köln maßgeblich (▷Verkehr). Die früher geltenden „Empfehlungen für die Anlage von Erschließungsstraßen“ (EAE 85/95) sind 2007 durch die Richtlinie für die Anlage von Stadtstraßen (RASt 06) ersetzt worden. Dort finden sich differenziert nach Straßenkategorie und Verkehrsaufkommen sowie angestrebter Funktion der Straße Empfehlungen zu Straßenquerschnitten, Straßengestaltung und Straßenaufbau. Gesicherte Erschließung als Voraussetzung für die Bebaubarkeit Das BauGB macht die Zulässigkeit baulicher Vorhaben u. a. davon abhängig, dass die Erschließung der für die Bebauung vorgesehenen Grundstücke (ausreichend) gesichert ist. Ohne gesicherte Erschließung sind die Grundstücke, welche für eine Bebauung vorgesehen sind, noch nicht baureif. In der ▷Wertermittlung wird der Entwicklungszustand eines Grundstücks, das nach den §§ 30, 33 und 34 des Baugesetzbuchs für eine bauliche Nutzung bestimmt ist, dessen Erschließung aber noch nicht gesichert ist, als Rohbauland bezeichnet (§ 4 Abs. 3 WertV). Relevant wird die Frage, ob die Erschließung gesichert ist, v. a. bei der erstmaligen Entwicklung oder bei der grundlegenden Neuordnung von Baugebieten. Zur Erschließung gehören, allgemein gesprochen, alle Maßnahmen, die notwendig sind, um ein Grundstück baureif zu machen (Schrödter 2006:§ 30 Rn. 18). Ob in diesem Sinne

eine gesicherte Erschließung vorliegt, ist für jedes einzelne Grundstück gesondert festzustellen. Abzustellen ist dabei auch auf den von dem jeweiligen Vorhaben verursachten Erschließungsbedarf. Im Geltungsbereich eines Bebauungsplans muss die Erschließung an den Festsetzungen des Plans ausgerichtet werden. Geringe Abweichungen sind nach Maßgabe von § 125 Abs. 3 BauGB möglich. Die Erschließung muss zum Zeitpunkt der Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens noch nicht vorhanden sein. Sie muss allerdings „gesichert sein“. Nach der Rechtsprechung ist hierfür die verlässliche Annahme ausreichend, dass die Erschließungsanlage in den notwendigen und die volle Funktionsfähigkeit einschließenden Zustand spätestens bis zur Fertigstellung der anzuschließenden baulichen Anlage vorhanden und benutzbar sein wird. Abzustellen ist insoweit auf die Investitions- und Ausbauplanung der Gemeinde sowie den Stand der Beauftragung und die sich daraus ergebenen zeitlichen Vorgaben ergeben. Nicht erforderlich ist es, dass die Erschließungsanlagen bereits endgültig hergestellt sind. Vielmehr genügt ihre Funktionsfähigkeit. Dies bedeutet, dass z. B. bei Straßen in Wohngebieten zumindest die physische Herstellung einer befestigten Fahrbahn, der Straßenbeleuchtung, der Straßenentwässerung und, soweit dies geplant ist, eines Gehwegs abgeschlossen ist. Dem gegenüber müssen die notwendigen rechtlichen Maßnahmen, wie z. B. die Widmung und die Übertragung von Rechten noch nicht zwingend abgeschlossen sein. Auch bei Vorhaben innerhalb von im Zusammenhang bebauten Ortsteilen (▷Außenbereich/ Innenbereich) kann im Einzelfall eine gesicherte Erschließung fehlen, wenn die dort regelmäßig vorhandene Erschließung den Anforderungen des geplanten Vorhabens nicht entspricht, der Erschließungsbedarf des Vorhabens über die vorhandene Erschließungsqualität also hinausgeht. Zu denken ist hier v. a. an die Belastung des vorhandenen Straßennetzes. Wird z. B. durch ein Vorhaben ein Verkehrsaufkommen auf der für die Erschließung vorgesehenen Straße ausgelöst, für das diese Straße nicht dimensioniert ist, handelt es sich um keine ausreichende Erschließung. Erforderlich kann es hier sein, den Straßenquerschnitt zu verbreitern oder über die Anlage von Abbiegespuren für eine Entlastung zu sorgen. Ein Anspruch auf entsprechende Maßnahmen zur Verbesserung der Erschließung besteht gegenüber der Gemeinde jedoch nicht (Schrödter 2006:§ 30 Rn. 18). Auch bei Vorhaben im Außenbereich muss eine (ausreichende) Erschließung gesichert sein. Gewährleistet sein muss also auch hier die Er-

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ERSCHLIESSUNG

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reichbarkeit, die Versorgung des Grundstücks mit Wasser und i. d. R. Strom sowie die Entwässerung und Abfallbeseitigung. Die Erschließung muss für die Bedürfnisse der im Außenbereich zulässigen Nutzung ausreichend sein („Außenbereichsgemäße Erschließung“). Auch hier gilt kein einheitlicher Standard, sondern es kommt auf die spezifischen Anforderungen des jeweiligen Vorhabens an. Mindestanforderung an die wegemäßige Erschließung sind z. B., dass das Baugrundstück mit Kraftfahrzeugen erreichbar ist, die wie Polizei-, Feuerwehr- und Rettungsfahrzeuge im öffentlichen Interesse im Einsatz sind (Schrödter 2006:§ 35 Rn. 11-14). Erschließungsvertrag Die Gemeinde kann die Erschließung durch Vertrag auf einen Dritten übertragen (§ 124 BauGB). Dieser als Erschließungsvertrag bezeichnete besondere städtebauliche Vertrag ist von einem schlichten Bauauftrag, bei dem es sich um einen entgeltlichen Werkvertrag handelt, zu unterscheiden. Beim Erschließungsvertrag verpflichtet sich der Vertragspartner gegenüber der Gemeinde, die Erschließung entsprechend den vertraglichen Vorgaben im eigenen Namen durchzuführen und die Erschließungskosten ganz oder zumindest teilweise zu tragen. Hierbei sind ganz unterschiedliche Konstellationen denkbar. Zu denken ist nicht nur an den Fall des Investors, der eine Fläche erwirbt, um sie baureif zu entwickeln. Ebenso verbreitet ist der Fall, dass sich Eigentümer von Grundstücken mit dem Zweck der Erschließung der Grundstücke zusammentun und einen geeigneten Erschließungsunternehmer mit der Planung und Herstellung der Erschließung beauftragen (Bunzel/ Coulmas/Schmidt-Eichstädt 2007:209-212). In einigen Städten ist es auch gängige Praxis, dass Stadtentwicklungsgesellschaften oder Wohnungsbaugesellschaften, an denen die Gemeinde selbst maßgeblich beteiligt ist, als Erschließungsunternehmer im Rahmen von Erschließungsverträgen auftreten. Diese Praxis ist allerdings rechtlich nicht ganz unumstritten (zum Meinungsstand Bunzel/ Coulmas/Schmidt-Eichstädt 2007:212-215). Renanzierung der Erschließung Die Kosten der in öffentlicher Trägerschaft hergestellten Erschließungsanlagen werden zu wesentlichen Teilen durch Beiträge der Eigentümer der erschlossenen Grundstücke getragen. Die Rechtsgrundlagen finden sich hierzu im BauGB, soweit es um Erschließungsanlagen i. e. S. (§ 127 Abs. 2

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BauGB) geht, in den Kommunalabgabengesetzen sowie anderen Fachgesetzen der Länder und in den auf diesen Rechtsgrundlagen von den jeweiligen Aufgabenträgern erlassenen Beitragssatzungen. Zu unterscheiden sind insbesondere Erschließungsbeiträge von Straßenausbaubeiträgen. Erschließungsbeiträge werden für die erstmalige Herstellung der Erschließungsanlagen i. S. d. § 127 Abs. 2 BauGB erhoben, also für  die öffentlichen zum Ausbau bestimmten Straßen, Wege und Plätze;  die öffentlichen, aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen mit Kraftfahrzeugen nicht befahrbaren Verkehrsanlagen innerhalb der Baugebiete (z. B. Fußwege, Wohnwege);  Sammelstraßen innerhalb der Baugebiete;  Parkflächen und Grünanlagen mit Ausnahme von Kinderspielplätzen, soweit sie Bestandteil der zuvor genannten Verkehrsanlagen sind oder nach städtebaulichen Grundsätzen innerhalb der Baugebiete zu deren Erschließung notwendig sind;  Anlagen zum Schutz von Baugebieten gegen schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des BImSchG, auch wenn sie nicht Bestanteil der Erschließungsanlage sind. Zu den Erschließungskosten zählen der Erwerb und die Freilegung der Flächen der Erschließungsanlagen, ihre erstmalige Herstellung einschließlich der Einrichtung für ihre Entwässerung und ihre Beleuchtung, die Übernahme von Anlagen als gemeindliche Erschließungsanlage sowie der Wert der von der Gemeinde aus ihrem Vermögen bereit gestellten Flächen. Die Erweiterung oder die grundhafte Erneuerung einer Erschließungsanlage ist dem gegenüber keine erstmalige Erschließung. Die hierfür entstehenden Kosten können nach Maßgaben der einschlägigen landesrechtlichen Bestimmungen durch Erhebung von sog. „Straßenausbaubeiträgen“ teilweise refinanziert werden. Ausgehend von den Gesamtkosten haben die Gemeinden als Träger der Erschließungslast einen Eigenanteil zu tragen, der bei den Erschließungsbeiträgen mindestens 10 Prozent, bei Straßenausbaubeiträgen gestaffelt nach der Kategorie der Straße i. d. R. erheblich höher ist. Die für den in öffentlicher Trägerschaft hergestellten Anschluss an die Wasserversorgung und das Entwässerungsnetz erhobenen Abgaben folgen den Gesamtkostendeckungsprinzip. Die hier maßgeblichen zugrunde liegenden Kalkulationen sind daher komplexer (vgl. Quaas 1997). Bunzel

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Literatur Bunzel, A.; Coulmas, D.; Schmidt-Eichstädt, G. (2007): Städtebauliche Verträge – Ein Handbuch. Berlin Burmeister, T. (2005): Praxishandbuch Städtebauliche Verträge. Bonn Driehaus, H.-J. (2004): Erschließungs- und Ausbaubeiträge. München Quaas, M. (1997): Kommunales Abgabenrecht. München Schmidt-Eichstädt, G. (2005): Städtebaurecht, Einführung und Handbuch mit Neuerung des Europarechtsanpassungsgesetzes (EAG Bau 2004) sowie des Gesetzes zur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes vom 03.05.2005. Stuttgart Schrödter, W. u. a. (Hrsg.) (2006): Baugesetzbuch. München

ETHIK IN DER PLANUNG Ethik und Planung sind Begriffe, die der Klärung bedürfen. Nicht präzise Definitionen sind gesucht. Das Augenmerk hat sich auf den inhaltlichen Kontext zu richten, in dem sie zum Tragen kommen. Planung – Auseinandersetzung mit der Zukunft Gegenstand der Planung als Auseinandersetzung mit der Zukunft ist das Erhalten der Lebensvoraussetzungen und das Gestalten des Lebens als Individuum und in der Gemeinschaft (▷Planungswissenschaft sowie ▷Planungstheorie). Es geht also bei der „Planung“ nicht in abstracto um die Zukunft als solche, sondern es geht – gegenstandsbezogen – um das konkrete Leben in Raum und Zeit, um das Leben in seiner Vielgestaltigkeit über die Zeiten hinweg. Noch umfassender: Es geht um den Schutz der Lebensvoraussetzungen und um die Entfaltung des Lebens unter den Bedingungen politischer, wirtschaftlicher, sozialer und ökologischer Chancen und Grenzen, mitten im Fluss von Vorgängen. V. a. aber geht es um das Leben, dem wir mit Respekt – Ehrfurcht vor dem Leben (Schweitzer o. J.) – zu begegnen haben, wohl einfach deshalb, weil es letztlich dem Verfügbaren entzogen ist, weil es – theologisch gesprochen – ein Geschenk ist. Diese allgemeine Beschreibung bleibt farblos, wenn wir nicht bereit sind, die Menschen so zu nehmen, wie sie sind, wenn wir nicht akzeptieren, dass die Welt als Gegebenheit und als Geschehen sich nicht so präsentiert, wie wir sie uns vorstellen oder wie wir sie gern sähen. Es geht um die Wirklichkeit, um die Realitäten der Politik, der Wirtschaft und der Gesellschaft wie auch der Umwelt. Eingeschlossen sind das tatsächliche Verhalten der Menschen und deren Wertvorstellungen

sowie Interessen. Zudem: Nicht statisch zeigt sich die „Welt“, im Fluss ist sie, gleichsam in die Zukunft hinein bewegt sie sich, unablässig, nicht nach uns bekannten, berechenbaren Gesetzen, sondern als ein Prozess voll offener Fragen nach dem Natürlichen, dem Menschlichen, nach Ursachen und Wirkungen, nach Überraschendem und Erahnbarem, nach dem Humanen mit den Fähigkeiten zum Gewissenhaften – belastet mit Unvermögen. Ungewisses kommt auf uns zu. Planung ist nach dem Gesagten mehr als Raumplanung (▷Stadtplanung, ▷Raumordnung und Landesplanung), sie ist mehr als Umweltschutz und Umweltplanung, sie ist mehr als Koordination von Handlungsbeiträgen samt deren Steuerung und Lenkung über längere Zeit. Sie traktandiert die Kernfrage nach der Verantwortung für die Zukunft – und damit des Lebensraumes, der Umwelt, der Finanzen, der Katastrophenabwehr, der Versorgungssicherheit, der Unternehmen usw.. Sicherlich, dass Wort Planung schreckt ab. Es geht aber nicht um Wort und Begrifflichkeit sondern darum, dass die Zukunft akzeptiert wird, dass die offene Tür samt der Schwelle der Ungewissheiten durch- und überschritten wird, dass das, was vorausschauend mit Umsicht und in Vorsorge getan werden kann, vorgekehrt wird, nicht als Vorwegnahme der Zukunft, nicht als Finalisierung dessen, was erwünscht scheint, sondern geleitet von der Bereitschaft, laufend Neubeurteilungen vorzunehmen, falsche Annahmen zu verwerfen und Vorsorgliches, soweit sinnvoll und zweckmäßig, neu vorzukehren. Auf den Punkt gebracht: „Was die Zukunft bringt, wissen wir nicht, dass wir aber handeln müssen, das wissen wir“ – so ein dictum, das Dürrenmatt zugeschrieben wird.

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Ethik – Tun-Müssen Und weil dem so ist, stellt sich zentral die Frage nach dem, was wir tun sollen. Es ist dies eine der großen Kant‘schen Grundfragen: Was können wir wissen, was müssen wir tun, was dürfen wir hoffen, was ist der Mensch? Nicht isoliert darf also die ethische Frage des Tun-Müssens (Sollens) angegangen werden, ein großer Bogen umschließt sie, der zurückstrahlt, was uns vor vorschnellen Antworten und Vor-Urteilen bewahren möge. Dessen ungeachtet: Die ethische Frage steht an – akzentuiert mit Blick auf die Zukunft und in Kenntnis von Bedrohungen, Belastungen, aber auch von Chancen und Erwartungen, zusätzlich gefordert durch das Geschehen im Raum bzw. in unseren Dörfern, Städten, Agglomerationen, offenen Landschaften, Berggebieten, Küstenregio-

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nen usw., außerdem durch die Belastungen der Umwelt bis hin zu den unabdingbaren Lebensvoraussetzungen, weit ausholend auf alles, was in den gegebenen Räumen konfliktträchtig aufeinander prallt. Adressaten sind wir Menschen, das sind wir als Bürger, das sind sie als homines politici, gar als institutionell Beauftragte, als direkt oder indirekt Berührte, aber vorweg und v. a. als Gewissensträger, verstanden als Beunruhigte, die erahnen, dass es Fragen gibt, denen wir uns nicht entziehen können und dürfen, auch wenn Menschen dazu neigen, die Augen zu verschließen. Das was im innersten Kern niemandem gleichgültig sein kann, das ist das eigene Leben, das Leben der Anderen, das Leben der nächsten Generationen, das sind auch die Voraussetzungen für das Leben und die Entfaltungsmöglichkeiten des Da- und So-Seins, mithin das Leben in Raum und Zeit, das gestaltete, das politisch, wirtschaftlich, sozial und ökologisch mitgetragene und das sich fantasievoll einbringende. Als Tun-Müssen belastet Ethik. Sie lastet auf den einzelnen Menschen, auf der Gesellschaft und ganz allgemein auf der Menschheit. Es ist eben nicht einfach, sich ethischen Herausforderungen zu stellen, gerade dann, wenn sie das Gewissen tangieren. Auf der andern Seite verbinden sich mit moralischen Herausforderungen ausholende Dimensionen, Horizonterweiterungen, also Befreiungen des Tuns, damit auch Befreiungen vom Sich-Entziehen. Nicht um Aktivismus geht es, sondern um Bedachtes, Besonnenes, durch Distanz und Zuwendung gewonnene Gewissenhaftigkeit, die ihrerseits nach Orientierungen und Maßstäben ruft. Das Zweckmäßige, das Vernünftige, die Fachkompetenz Wer sich innerhalb der Planung – als öffentliche Aufgabe und als Wissenschaft – auf den Weg der Suche nach dem, was zu tun ist, begibt, der stößt vorerst und v. a. auf Aspekte der sachlichen Zweckmäßigkeit und Gebote des rationalen Handelns, auf Rückverweisungen, auf die Sachkompetenz. Für die Raumplanung, die Umweltplanung und andere Planungen trifft dies in besonderem Maße zu. Sie fragen nach dem zukunftsorientiert Zweckmäßigen – bei der Raumplanung für den gegebenen Raum, bei den ▷Fachplanungen für den spezifischen Gegenstand wie Umwelt, Finanzen, ▷Verkehr, Energie usw. Die Raumplanung, um bei diesem Kernbeispiel zu verweilen, versucht, der Sachlichkeit zu folgen, hinsichtlich der anzustrebenden Strukturen von Landschaft, Siedlung

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und Transport/Versorgung samt Gestaltungsvariationen, Konflikte lösend, Probleme meisternd (▷Abwägung). Zu vermeiden sind Sachfremdes und Willkürliches. Vernunft lässt sie walten. Das Zweckmäßige und das Vernünftige ergeben sich aus dem Verbund von Forschung, Lehre, Erfahrung. Praxisorientierte (lehr- oder verwaltungsseitige) „Richtlinien“, die das planerisch zu Disponierende vordenken, können hilfreich sein. Sie verraten angewandte Fachkompetenz. Auf diese kann nicht verzichtet werden. Nicht anders verhält es sich bei den Umwelt-, Verkehrs-, Energieplanungen usw., also bei den die Raumplanung begleitenden Fachplanungen. Auch bei ihnen steht das Zweckmäßige, verbunden mit planerischer Vernunft und Fachkompetenz, im Vordergrund. Das Beispiel der Verkehrsplanung illustriert die Sachnähe nachvollziehbar. Sie fragt nach Infrastrukturen, Verkehrsträgern, nach Nachfrage und Angebot von Verkehrsleistungen, nach betriebsseitigen Leistungskapazitäten, nach den Chancen am Verkehrsmarkt, nach dem Modal Split, nach der Substitution des materiellen durch den immateriellen Verkehr, ferner nach der Ein- und Zuordnung in und zu den Siedlungen, zu den Landschaften sowie nach den Auswirkungen auf Umwelt und auf die Qualitäten der Siedlungen, nicht zuletzt nach den verfügbaren finanziellen Mitteln usw. Normen Nicht beantwortet ist mit den Akzenten auf dem Zweckmäßigen, dem Vernünftigen und auf der Fachkompetenz die Frage nach dem, was zu tun geboten ist. Wer so fragt, der stößt bald auf Normen, auf Sätze des Sollens, des Müssens. Es handelt sich dabei um Präjudizien, Empfehlungen, Fachnormen, v. a. aber um Normen des Rechts, konkret um Rechtsnormen, um Rechtssätze. Dass es darüber hinaus moralische Normen gibt oder geben könnte, das ist vertraut, doch geht es zunächst um die greifbaren Sollens-Sätze, mit denen sich Planer in der Alttagsarbeit auseinandersetzen. Sie unterscheiden sich nach Art und Verbindlichkeit. Präjudizien, frühere Anwendungsfälle mit Leitcharakter, sind äußerlich unverbindlich wie Empfehlungen, doch wohnt ihnen Ausrichtung inne, mit der es sich zu befassen lohnt, gar aufdrängt – denn sie können die Grenze zur Notwendigkeit des Befolgens aufstoßen. Fachnormen enthalten technische Aussagen zu Erprobtem und Bewährten – hinter ihnen steht ausgewiesene Fachkompetenz. Häufig sind sie quasi-verbindlich in dem

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Sinne, dass derjenige, der Abstand nehmen will, begründungspflichtig wird. Er muss gleichsam nachweisen, dass ihn die Sorgfalt anhält. Gewichtiger sind die Rechtssätze. Es handelt sich um verbindliche Sollens-Sätze. In Frage stehen Verhaltens-, Ziel-, Organisations- und Verfahrensnormen. Die Rechtswissenschaft spricht von materiellen, finalen und formellen Rechtssätzen. Als verbindliche Normen sind sie in der Regel durchsetzungsfähig, sanktionsbewehrt, oft justiziabel. Der für die öffentliche Aufgabe tätige Planer hat, daran führt kein Weg vorbei, die Rechtssätze zu beachten, zu befolgen. Das rechtsstaatliche Legalitätsprinzip gebietet dies. Verbindliche Rechtswirkungen können sich auch aus Plänen herleiten, sodann aus Verträgen des privaten und öffentlichen Rechts. Der Vertragsweg ist, entgegen dem, was aus Abhandlungen über kooperative Planungen bisweilen anklingt, kein Ausweg aus dem Recht. Normen, dies nicht nur nebenbei, bieten Informationen, oft gewichtige. Als Sollens-Sätze informieren sie aber nicht nur, sie halten zu einem entsprechenden Tun an, als Rechtssätze sogar zu einem rechtsverbindlichen. Die verbreitete Neigung, das Recht seitens der Planung nur noch als Informationsquelle zu nutzen, verkennt den Verbindlichkeitscharakter. Ein Elementarfehler. Rechtsethik Zur Eigenart des Rechts zählt, dass es durch seine Sollens-Sätze ethische Aussagen aufnimmt. Allein schon das mitverfolgte Gerechtigkeitspostulat impliziert ethische Bezüge. So ist Gleiches gleich und Ungleiches ungleich zu behandeln. Angerufen ist auch die Verpflichtung, mit Nachdruck jedem das Seine zuzuerkennen. Vorgaben aus dem Kern der Gerechtigkeit. Die Rechtssätze konkretisieren sie in reichhaltigen Ausformungen. Vom Willkürbis zum Diskriminierungsverbot. Betont sichtbar, direkt greifbar, wird die Rechtsethik in jenen Sollens-Sätzen, die unmittelbar auf ethische Werte gerichtet sind: Treu und Glauben, pacta sunt servanda (Verträge sind einzuhalten), Verbot des Rechtsmissbrauches, Schutz der Persönlichkeit, Schutz von Leib und Leben, Wahrung der menschlichen Würde, auch der Würde der Kreatur insgesamt usw. Auf Verfassungsstufe treten sie markant hervor. So mit der Akzentuierung der Grundrechte, der Freiheitsrechte: Menschenwürde, Recht auf Leben und persönliche Freiheit, Schutz der Privatsphäre, Recht auf Ehe und Familie, Glaubens- und Gewissensfreiheit, Medien- und Informationsfreiheit, Kunstfreiheit, Versammlungsfreiheit, Garantie

des Eigentums und Wirtschaftsfreiheit usw. Dazu kommen politische Rechte und das Hervorheben von Sozialzielen sowie von Justizgrundsätzen. Überraschend: Das für die Raum-, Umwelt, die Verkehrsplanung usw. maßgebende Recht enthält, ungeachtet der Dominanz des fachlich Zweckmäßigen, ein erhebliches Ethikpotenzial – v. a. im Umfeld der Raumplanung, etwas weniger ausgeprägt beim Umweltschutz. Allein schon der Input aus dem Vorrang des Verfassungsrechts (▷Verfassungsgrundlagen der Planung) bestätigt diese These: Eigentumsgarantie, Wirtschafts-, Niederlassungsfreiheit schlagen durch, prägen die Raumplanung, die staatliche Planung insgesamt. Zweifellos sind die Schranken, die sich aus der Funktion der Planung ergeben, mitzunehmen, doch bleibt es dabei, dass im verfassten Rechtsstaat die Gesetzgeber und die Anwender des Planungsrechts (▷Bauplanungsrecht) die maßgebenden rechtsethischen Grundbezüge des Verfassungsrechts zu beachten haben. Unbestritten: Konflikte gehen mit einher, besonders deutlich, wo es um Planung und Rechtsgleichheit geht, aber auch dort, wo die Sozialpflichtigkeit des Eigentums betont wird. Auf Gesetzesstufe sind die legaliter vorgegebenen Ziele und die Planungsgrundsätze mit besonderer Intensität der Ethik nahe – es geht implizit um Wertungen und also um vorausgesetzte Werte, nicht simplifiziert als direkte Aussagen, sondern als Rechtssätze erlassen im Wissen, dass sie untereinander und gegeneinander abgewogen werden müssen. Die Rechtsethik unterscheidet sich von der allgemeinen, gleichsam der philosophisch oder theologisch unterlegten Ethik durch die direkte Adressatenansprache – Planende und Planungsberührte, Planungsbetroffene, Rechtsschutz Suchende, mitwirkende Bürgerinnen und Bürger (▷Akteure der Planung) – und den Einbezug in die Verbindlichkeit des Rechts. Sie kann vor diesem Hintergrund nicht höchste Anforderungen stellen, sie hat die Verständnisfähigkeit der Angesprochenen (v. a. der Rechtsadressaten) sowie die Durchsetzbarkeit im Auge zu behalten. Von der Rechtsethik als einer Durchschnittsethik sollte trotzdem nicht vorschnell gesprochen werden, da sie auf hohe Werte, wie Freiheit, Schutz des Lebens, Selbstverantwortung usw. mit Nachdruck zugeht. Die Planer, die sich an das Recht halten, den Sinn für den rechtsethischen Inhalt schärfen, sind der Ethik jedenfalls nahe, v. a. dort, wo sie die keimenden Konflikte zwischen Ethik und Fachkompetenz, zwischen Ethik und planerischer Rationalität erkennen, auszustehen vermögen und zu glätten wissen.

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Pforten für die Ethik jenseits der Rechtsethik

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Die Rechtsethik, so scheint es, stehle gleichsam dem Verhältnis von Ethik und Planung die Schau. Dem ist aber nicht so, weil das Planungsrecht nicht stricti iuris ist. Die Planung hat, unbesehen des Legalitätsprinzips nur in Teilbereichen eine relativ intensive rechtliche Regelung erfahren, vorweg in der Raumplanung (als Planungsrecht), allerdings weitgehend konzentriert auf Organisations- (inklusive instrumentelle Seite), Verfahrens- und Zielaussagen. Verhaltensnormen bleiben dünn gesät. In andern Bereichen (Verkehrs-, Energieplanung usw.) fällt die Regulierung noch schmaler aus, v. a. dort, wo die Planung eher am Rand agiert. Dies hat seine Gründe. Als Schritt ins Ungewisse erträgt die Planung letztlich – über formelle und finale Rechtssätze hinaus – keine durchdringenden Verhaltensvorschriften. Sie erfordert im Gegenteil Planungsermessen, freies Ermessen, weil die Durchnormierung nur zu halten wäre, wenn die Zukunft bekannt wäre. Das Planungsermessen ist deshalb die folgerichtige, adäquate Antwort auf die Zukunftsoffenheit und die Zukunftsungewissheiten. Es wird zur großen Pforte für die Ethik, und umgekehrt von der Planung zur Ethik, gleichsam hin zu einer Ethik jenseits der gesetzlichen Bindungen und der damit verbundenen rechtsimmanenten „Rechtsethik“. Die zweite große Öffnung ist die Gesetzgebung. Sie ist Mitgestalterin der Rechtsethik. Planung als Vorwärtsschritt in die Zukunft kommt ohne kritisches Befassen mit dem geltenden Recht nicht aus. Sie muss nötigenfalls auf Rechtsänderungen drängen, in den weiten Bereichen des nominalen und des zugehörigen funktionalen Rechts. Dies gilt vorweg für die Raumplanung als Wissenschaft, dies gilt aber auch für die Raumplanung als öffentliche Aufgabe, in einem begrenzten Maße zwar, aber nichtsdestotrotz. Übertragbar ist diese Feststellung auch auf die Fachplanungen. Die Planung versagt, wenn sie Barrieren des Rechts ortet, ohne diese zu öffnen. Zu beachten: das Recht ist änderbar. Keinesfalls zur Unzeit und aus unsachlichen Gründen, also in Verantwortung und stets mit Blick auf die Wirkungen. Die Gesetzgebung, als gestaltende Politik, ist der Ethik zugänglich. Die dritte offene Tür bilden die Zielfindungen und die Konfliktregelungen sowie die Abstimmungsvorgänge, z. B. zwischen Plänen. Rechtsmethodisch müsste auch hier von Planungsermessen gesprochen werden, doch empfinden forschende und handelnde Planer diese spezi-

fischen planerischen Anliegen als besondere, die deshalb auch hier gesondert hervorgehoben werden. Um Ziele zu formulieren, um Konflikte zu meistern, um Pläne unter sich abstimmen zu können, sind Orientierungen nötig, braucht es Maßstäbe – sicherlich nicht einseitig ethische, aber doch im Bedenken von Ethik und Sachkompetenz gewachsen, d. h. die Vorgaben müssen sachlich stimmen und ethisch zu verantworten sein. Wie das Recht der Planung rechtsethische Minima abfordert, so erfordern Zielformulierungen und Zielansprachen, das Ausstehen und Lösen von Konflikten sowie das Plan-Abstimmen ergänzend zum Sachlichen ethische Stimmigkeit, das Einbeziehen des Gebotenen. Ethik – unablässiges Fragen, Besonnenheit, Gewissenhaftigkeit Die Lehre von der Planung würde sich übernehmen, wenn sie selbst eine hauseigene Ethik entwickeln würde. Dazu fehlt ihr die Kompetenz. Sie gewinnt hingegen schon viel, wenn sie die rechtlich fundierten Aussagen aufnimmt und diese gedanklich für das Planungsermessen, für die Gesetzgebung und für die Zielfindung usw. sinngemäß belebt. Der Planung erstes Anliegen muss sein – mitten im Ungewissen und bedrängt von kaum zu ergründenden Problemstellungen –, sich Übersicht zu verschaffen, Orientierungen und Maßstäbe zu gewinnen, nicht einseitig reduziert auf erhöhte Informationsdichte, auf nachgeführte Fachkompetenz, sondern vorweg gerichtet auf Kriterien zur Sachlichkeit, aber stets im Verbund mit dem, was getan werden muss, mit dem Gebotenen, mitgetragen von der Verantwortung für die Wirkungen des Handelns. Orientierung wird erleichtert, wenn angesichts von Problemlagen und offenen Fragen Distanz genommen wird, bewusst, in der Absicht, die Sachprobleme, das vorhandene Wissen und das ausstehende Nicht-Wissen samt dem Ungewissen in ihrer vollen Tragweite zu erkennen, sich darüber zu besinnen, und Entscheidungen aufgrund der Besinnung besonnen zu treffen, in Gewissenhaftigkeit. Dies bedingt, die Verantwortung nicht zu unterlaufen, sie nicht willkürlich zu delegieren, sondern sie wahrzunehmen, sie an sich zu ziehen. Orientierung wird potenziert erleichtert, wenn sie öffentlich bedacht wird, wenn vertiefend gefragt wird, nach allgemeinen und besonderen Grundorientierungen. Diese werden nicht widerspruchsfrei sein, sie ersparen Entscheidungen nicht (es sind keine Dogmen), sie führen zu einem bewussten Reflektieren und Handeln – in Verantwortung

EUROPÄISCHE RAUMENTWICKLUNGSPOLITIK

(für Versuche zu formulierten Grundorientierungen vgl. Literatur). Gefahren tun sich auf. Der Fluchtweg, auf Formeln zu verfallen, droht in steigendem Maße. Lebensqualität, ▷Daseinsvorsorge, Grundversorgung, Siedlungsqualität, Effizienz, Effektivität, ▷Kooperation, ▷Partizipation, Markt, Deregulierung versus gesetzliche Regelungen sind Beispiele. Sie suggerieren Normativität, bewegen sich aber nahe dem Nützlichen. Selbst dem so elementaren „Prinzip Verantwortung“ haftet beiläufig, da und dort, die Versuchung an, auf das geistige Schürfen zu verzichten, es bei der Mahnung zur Verantwortung bewenden zu lassen. Dies aber lässt die Ethik nicht zu. Ethik ist eben ohne Ringen um Fragen und Antworten, ohne Besinnen und Differenzieren nicht zu haben. Schwieriger steht es um das „Prinzip der Nachhaltigkeit“ (▷Nachhaltige Stadtentwicklung). Es wird oft und gern als Leerformel abgestempelt. Dem ist aber nicht so, steckt doch darin ein fundamentaler Aufriss von Spannungsfeldern, die für die Raumplanung bestimmend sind, die zur Orientierung drängen und zum Handlungsauftrag werden: Rechtsstaatlich-politische Stabilität, wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, gesellschaftliche Solidarität, ökologisches Gleichgewicht – ausgerichtet in die Zukunft hinein und damit – als ethische Aussage – auf die intergenerationelle Verantwortung. Jedes Element in sich nachhaltig und zudem insgesamt. Ohne langen Atem, ohne Besonnenheit, ohne begleitenden ethischen Ductus nicht anzugehen. Das Prinzip hat da und dort Verfassungsrang, z. B. in der Schweiz, und kann als Teil der Rechtsethik verstanden werden. Wo dies nicht der Fall ist, da wird das Prinzip aus seinem sachlichen Anspruch heraus zu einem zentralen Orientierungspunkt ethischer Ausrichtung, der die Planung bereichert, in Verantwortung nimmt, anhaltend, langfristig, mit Blick auf die kommenden Generationen. Es ersetzt aber das noch breiter angelegte Ringen um ethische Fragenstellungen nicht. Vorschnelle Antworten zur Frage nach der Ethik-Substanz sind nicht zu erlangen. Weder als kasuistische Fallsammlung, noch als geschlossenes System von Werten. Dennoch, es gibt Annäherungen, z. B. überall dort, wo mitten in sachlichen und zielbetonten Widersprüchen die Ehrfurcht vor dem Leben bedacht, wo die Freiheit der Menschen hochgehalten, ihre Mündigkeit samt Selbstverantwortung herausgefordert, ihre Bildung gepflegt, ganz allgemein die Würde der Menschen, die Würde der Kreatur, der Schutz des Lebens, die Verantwortung für das Leben und die Lebensvoraussetzungen der kommenden Genera-

tionen ernst genommen werden. Allein schon das beunruhigende Fragen, darf man dies oder jenes, muss dies oder jenes getan werden, öffnet sich der Ethik. Das Fragen kann durch gewichtete fachlich-ethische Grundorientierungen, Maßstäbe sowie Rückbezüge auf Werte erleichtert werden – Versuche, sie zu formulieren, müssen gewagt werden. Sie dürfen aber nicht Gesetz werden, denn sie müssen immer wieder innerlich und sachlich bedacht werden. Die Ethik stärkt Besonnenheit und Verantwortung der Planung, fördert Qualitäten, vertieft und weitet Problemabsteckungen – ihren Rückhalt hat sie im Respekt vor dem Leben als einem Leben in Freiheit, über die Zeiten hinweg, in die Zukunft hinein.

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Lendi

Literatur Birnbacher, D. (1988): Verantwortung für künftige Generationen. Stuttgart Jonas, H. (1979): Das Prinzip Verantwortung. Frankfurt/M Lendi, M.; Hübler, K. H. (2004) (Hrsg.): Ethik in der Raumplanung – Zugänge und Reflexionen. Forschungs- und Sitzungsberichte der Akademie für Raumforschung und Landesplanung, 221. Hannover Lendi, M. (2004): Grundorientierungen für die Raumplanung/Raumordnung – Versuch einer Annäherung, Hinweise auf ethische Anhaltspunkte für das Planen und Entscheiden wie auch das Handeln in der räumlichen Planung – Etappenbericht auf dem Weg einer offenen Diskussion. In: Altrock, U. u. a. (Hrsg.): Perspektiven der Planungstheorie. Berlin, 21ff Ruh, H. (1991): Argument Ethik. Zürich Schweitzer, A. (o. J..): Kultur und Ethik (1923). Gesammelte Werke, Bd. 5. Zürich Vogt, M. (2004): Aufgaben, Methoden und Massstäbe der Ethik. In: Lendi, M.; Hübler, K. H. (Hrsg.): Ethik in der Raumplanung. Hannover, 13ff Weber, G. (2004): Nachhaltige Entwicklung als ethisch gebotene Herausforderung für die Raumplanung. In: Lendi, M.; Hübler, K. H. (Hrsg.): Ethik in der Raumplanung. Hannover, 164ff Wolf, K. (1998): Theoretische Aspekte der räumlichen Planung. In: ARL – Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.): Methoden und Instrumente räumlicher Planung. Hannover, 39ff

EUROPÄISCHE RAUMENTWICKLUNGSPOLITIK Das allmähliche Zusammenwachsen der Länder Europas in der Europäischen Union macht es notwendig, neben den politischen, wirtschaftlichen und sozialen Dimensionen dieses Integrationsprozesses auch die räumlichen Implikationen der fortschreitenden Integration im Auge zu behalten und gegebenenfalls steuernd in Raumentwicklungsprozesse einzugreifen. Auf europäischer

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Ebene sind zahlreiche transnationale Institutionen und Netzwerke tätig, die direkt oder indirekt Einfluss auf die Raumentwicklung nehmen. Die wichtigsten unter ihnen sind der Europarat, der Europäische Rat, die europäische Kommission und das Europäische Parlament, der Rat der Gemeinden und Regionen Europas, der Wirtschaftsund Sozialausschuss, sowie die Europäische Investitionsbank. Darüber hinaus gibt es eine Vielzahl von transnationalen Institutionen und Netzwerken, die jeweils besondere raumbezogene und inhaltliche Interessen vertreten (vgl. Europäische Union 2008). Es gibt keine formal, institutionell und legal abgesicherte gemeinsame Europäische Raumentwicklungspolitik (bzw. Raumordnungspolitik); weder für die derzeitigen 27 Mitglieder der Europäischen Union, noch für die 41 vom Europarat vertretenen Länder. Doch faktisch beeinflusst die Europäische Kommission über ihre Fachpolitiken (u. a. Agrarpolitik, Wettbewerbspolitik, Verkehrspolitik, Forschungspolitik, Sozialpolitik und insbesondere Regionalpolitik) und ihre finanziellen Programme die Entwicklung von Städten und Regionen in Europa auf vielfältige Art und Weise. Dadurch sind nationale und regionale Institutionen immer mehr gezwungen, ihre Raumentwicklungspolitik – sofern sie eine solche Politik überhaupt betreiben – in größere europäische Zu-

Deutschland im europäischen Raum (BMVBS)

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sammenhänge einzuordnen. Während beispielsweise in Frankreich eine solche nationale Politik etabliert ist, gibt es in Deutschland und in Italien oder in anderen Ländern der Europäischen Union keine explizite Raumentwicklungspolitik auf nationaler Ebene. In Deutschland wird die Raumentwicklungspolitik im Wesentlichen von den Bundesländern betrieben (▷Raumordnung und Landesplanung). Herausforderungen der Raumentwicklung in Europa Prozesse der ▷Globalisierung, erleichtert durch neue Informations- und Kommunikationstechnologien, der ▷demographische Wandel und der Wandel individueller Wertesysteme in einer postindustriellen Zeit bestimmen die Rahmenbedingungen der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung und damit auch die räumliche Entwicklung in Europa. Darüber hinaus haben gesellschaftliche Anliegen zum Schutz natürlicher Ressourcen und zur Reduzierung des Energieverbrauchs Einfluss auf Art und Weise der Raumnutzung in Städten und Regionen (▷Energieeffiziente Stadtentwicklung, ▷Nachhaltige Stadtentwicklung). Zu Beginn des 21. Jahrhunderts lassen sich in Europa drei große räumliche Entwicklungstrends beobachten: Metropolisierung, Peripherisierung

EUROPÄISCHE RAUMENTWICKLUNGSPOLITIK

und Polarisierung. Die wirtschaftliche Entwicklung konzentriert sich in zunehmenden Maße in den großen, gut zugänglichen Stadtregionen Europas, die aus traditionellen Kernen immer weiter in ihr Hinterland hinauswachsen und die sich, zusammen mit kleinen und mittleren Städten, zu komplexen hierarchisch-polyzentrischen urbanen Systemen entwickeln (▷Metropolregionen). Demgegenüber entleeren sich periphere Räume, die nur schwer erreichbar sind (▷Ländliche Räume). Aus ihnen wandern die jüngeren und mobileren Bewohner ab, weil die Lebensgrundlagen für sie dort immer schlechter werden und sie in einem Verbleib keine Perspektiven sehen. Es fehlen Arbeitsplätze und in zunehmendem Maße öffentliche und private Dienstleistungseinrichtungen. Neue Informations- und Kommunikationstechnologien können die Defizite nicht ausgleichen. Während die regionalen Disparitäten zwischen den Staaten in Europa und insbesondere zwischen den Ländern der Europäischen Union abnehmen, wachsen die räumlichen Unterschiede zwischen wirtschaftlich prosperierenden und benachteiligten Räumen in den einzelnen Ländern. Selbst wohlhabende Metropolregionen weisen immer mehr Merkmale innerer Polarisierung auf. Europäische Raumentwicklungspolitik kann diese Prozesse nur marginal beeinflussen. Traditionell gibt es in Europa sehr unterschiedliche Meinungen

Titelblatt des ersten Entwurfs für das Europäische Raumordnungskonzept EUREK

dazu, ob es sinnvoll sei „Stärken zu stärken“, also die Wettbewerbsfähigkeit an erfolgreichen Standorten (siehe Abbildung) weiter zu stärken oder im Gegenteil, Räume zu unterstützen, die durch marktorientierte wirtschaftliche Entwicklungen i. d. R. benachteiligt werden (vgl. u. a. Adams/Alden/Harris 2006, Kunzmann 2006b). Zum Entstehen einer europäischen Raumentwicklungspolitik Als Christaller im Jahre 1950 ein Grundgerüst der räumlichen Ordnung in Europa entwarf (Christaller 1950), war dies nicht mehr als eine akademische Fingerspitzenübung. Es war nicht der Beginn einer europäischen Raumentwicklungspolitik, aber ein erster wissenschaftlicher Versuch, den europäischen Raum als eine Einheit zu betrachten. Die Karte, die er entwarf, ist ein vernetztes System von Städten mit einer einfachen Hierarchie zentraler Orte, die aus heutiger Sicht nicht ganz die Realität des Städtesystems in Europa wiedergeben. Ob die Veröffentlichung in den Frankfurter Geografischen Heften über Fachkreise hinaus bekannt wurde und irgendwelche politischen Impulse ausgelöst hat, ist nicht bekannt. Die Herausforderungen des Wiederaufbaus nach dem Zweiten Weltkrieg beherrschten die Diskussionen um die Raumentwicklung in einzelnen Staaten Europas, nicht theoretische Überlegungen zum Städtesystem. Die Notwendigkeit und Sinnhaftigkeit einer europaweiten Raumentwicklungspolitik stellte sich damals noch nicht. Der Europarat, der im Jahre 1949 seine Tätigkeit in Strassburg aufnahm, sah es anfänglich nicht als seine Aufgabe an, sich auch um Fragen der europäischen Raumentwicklung zu kümmern. Die römischen Verträge, die den Beginn eines neuen Europas markierten, wurden erst im Jahre 1957 unterschrieben. Auf Drängen einzelner parlamentarischer Mitglieder des Europarates wurde im Jahre 1964 eine Initiative angestoßen, die in der Folge zur Veröffentlichung eines Berichtes in deutscher, englischer und französischer Sprache führte, der unter dem deutschen Titel „Regionalplanung: ein europäisches Problem“ die Notwendigkeit einer überregionalen und transnationalen Raumordnung formulierte (Kunzmann 2006b). Im Wesentlichen begründete dieses Dokument, warum Raumordnung – der Begriff Raumentwicklungspolitik war damals noch nicht gebräuchlich – in Europa notwendig sei, welche Herausforderungen zu bewältigen seien, und welche Ziele eine europäische Raumentwicklungspolitik zu verfolgen habe (CoE 1968).

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Unmittelbare Folge der Veröffentlichung dieses Dokuments war die Vereinbarung, eine europäische Konferenz der für Raumordnung zuständigen Minister in Europa – die Cenférence européene des Ministres responsables de l‘Aménagement du Territoire (CEMAT) – einzurichten, jährlich zusammenzutreffen und dabei Themen zu erörtern, die für alle teilnehmenden Staaten zentral waren. Es waren Themen, die einzelne Raumkategorien (z. B. kleine und mittlere Städte, Küstenregionen oder Alpenregionen) und aktuelle Herausforderungen europäischer Raumentwicklung artikulierten. Der damalige deutsche Innenminister Genscher war es dann, der im Jahre 1970 die in den Ländern Europas für Raumordnung zuständigen Minister nach Bonn einlud und damit eine neue Phase europäischer Raumentwicklungspolitik initiierte. Von nun an fanden die jährlichen Treffen der für Raumordnung zuständigen Minister Europas (2009 waren 46 Länder Mitglied der CEMAT) jeweils in einem anderen Land Europas statt. Auf der sechsten Konferenz der Minister in Torremolinos/Spanien wurde eine Europäische Charta der Regionalplanung verabschiedet, die einen ersten inhaltlichen Rahmen für eine gemeinsame Raumentwicklungspolitik in Europa formulierte (vgl. Kunzmann 1978). Weder der Europarat noch die CEMAT hatten irgendwelche politische Legitimation, noch ein Instrumentarium zur Umsetzung der in der Charta genannten Ziele einer europäischen Raumordnung, aber das Dokument inspirierte den weiteren Diskurs über die Wünschbarkeit einer europäischen Raumentwicklungspolitik. Während die europäische Kommission in Brüssel in jenen Jahren kein Interesse an der Raumordnung, und dafür auch keine Legitimation hatte, war das Thema für den Europarat interessant genug, um eine Debatte über Ziele, Inhalte und Verfahren einer europäischen Raumentwicklung anzustoßen. Der Europarat war damit der eigentliche Pionier einer gemeinsamen europäischen Raumentwicklungspolitik (Faludi 2005). Studien zu einzelnen Aspekten einer europäischen Raumentwicklungspolitik wurden vergeben, Diskussionsrunden einberufen und Konferenzen in Strassburg abgehalten. In diesem Zusammenhang entstand dann auch der erste Entwurf für ein Europäisches Raumentwicklungskonzept (Kunzmann u. a. 1977). Während die CEMAT ihre jährlichen Treffen in Europa routinemäßig fortsetzte, hat der Europarat das Thema nicht weiter verfolgt. Doch dann begann die Europäische Kommission sich Ende des 20 Jahrhunderts für das Thema Raumentwicklung im-

mer mehr zu interessieren. War es zunächst nur die Entwicklung der Städte in Europa, die ins Blickfeld der Kommission rückte, so entstand im Jahre 1992 mit „Europa 2000“ ein Dokument, das zum ersten Mal die Raumentwicklung in Europa als ein potenzielles Handlungsfeld der Kommission ins Visier nahm (Europäische Kommission 1991). Mit der Kommunikationsmacht der Europäischen Kommission, – das Dokument wurde in alle Sprachen der Europäischen Union übersetzt – haben dieser und der darauf folgende Bericht „Europa 2000+“ (Europäische Kommission 1995) die Diskussionen über die Raumentwicklung in Europa sehr stark beeinflusst. Nach langen Abstimmungsprozessen wurde eine gemeinsame Initiative der Kommission und der europäischen Raumordnungsminister zur Erstellung eines Europäischen Raumentwicklungskonzept (EUREK) veranlasst (Williams 1996, Europäische Kommission 1999). Das Europäische Raumentwicklungskonzept EUREK Das im Jahre 1999 in Potsdam von den anwesenden und für Raumordnung zuständigen Ministern verabschiedete Konzept für die räumliche Entwicklung in Europa basiert im Wesentlichen auf deutschen, niederländischen und französischen Erfahrungen nationaler Raumordnungspolitik. Es postuliert eine ausgewogene räumliche und nachhaltige Entwicklung in Europa, fordert den Erhalt des polyzentrischen Städtesystems, die Sicherung des Zugangs zu Infrastruktur und Wissen, den Erhalt natürlicher Ressourcen und des kulturellen Erbes und es betont die Notwendigkeit einer engeren Partnerschaft von Stadt und Land zum gegenseitigen Nutzen (Europäische Kommission 1999). Auch wenn das Konzept keine rechtliche Bedeutung hat, so sind doch seine Prinzipien in Europa zu einem anerkannten Paradigma der Raumentwicklung geworden. In einzelnen Ländern der Europäischen Union hat das Konzept neue Initiativen zur Raumentwicklung ausgelöst. Insbesondere aber hat es die wissenschaftliche Diskussion über Ziele, Inhalte und Umsetzung europäischer und nationaler Raumentwicklungspolitiken sehr befruchtet. Die Europäische Kommission, die nach dem Entwurf der neuen europäischen Verfassung auch weiterhin keine Raumordnungskompetenz hat, bezieht sich in ihren Fachpolitiken immer wieder und in immer stärkerem Maße auf die zentralen inhaltlichen Anliegen des Konzepts. Fortschreibung und Aktualisierung des Dokuments, das seinerzeit nur für die damaligen 15 Mitgliedstaaten

EUROPÄISCHE RAUMENTWICKLUNGSPOLITIK

gedacht war, sind nicht erfolgt. Die politischen Diskussionen zur Raumentwicklung in Europa werden inzwischen unter dem von französischer Tradition beeinflussten Begriff „Territoriale Kohäsion“ subsumiert und fortgesetzt (vgl. Faludi 2002, Gualini 2008, Kunzmann 2006a, Pedrazzini 2006, Europäische Kommission 2006a). Territoriale Kohäsion Territorialer Zusammenhalt der Regionen in Europa ist zu Beginn des 21. Jahrhunderts eine der zentralen politischen Zielsetzungen der Europäischen Union und ihrer Mitgliedsländer. Es ist der Versuch, Prinzipien des Wettbewerbs und der Zusammenarbeit im Rahmen einer integrierten Raumentwicklungspolitik in Europa zu verknüpfen, v. a. aber die räumliche (territoriale) Dimension wirtschaftlicher und sozialer Entwicklungsprozesse in Europa zu stärken. Im Jahre 2006 verabschiedete der Europäische Rat strategische Leitlinien der Gemeinschaft zur Förderung der territorialen Kohäsion in Europa (Europäische Kommission 2006b). In diesen Leitlinien wird gefordert, dass alle Gebiete der Europäischen Union die Möglichkeit erhalten sollen, zur Lissabon-Agenda für Wachstum und Beschäftigung beizutragen. Diese Leitlinien sind an alle diejenigen gerichtet, die in europäischen Institutionen Politiken formulieren, die Auswirkungen auf die räumliche Entwicklung haben. Gleichzeitig wird in diesen Leitlinien aber auch betont, dass die Ziele territorialer Kohäsion nur dann erreicht werden können, wenn die verschiedenen Verwaltungsebenen und die direkt an Entwicklungsprozessen beteiligten Menschen und Unternehmen vor Ort partnerschaftlich zusammenarbeiten (▷Government und Governance). Im Jahre 2007 verabschiedete die CEMAT eine Territoriale Agenda der Europäischen Union

Die Europäische Traube (Kunzmann/Wegener 1991)

(TAEU), die einen akteursorientierten Rahmen zur Stärkung des territorialen Zusammenhalts formulierte. Im Jahr darauf veröffentlichte die Europäische Kommission ein Grünbuch zur Territorialen Kohäsion, mit dem sie v. a. die Absicht verfolgt, europaweit Verständnis für diesen neuen Begriff zu wecken und eine breite öffentliche Debatte über territorialen Zusammenhalt einzuleiten, und letztlich natürlich auch damit für Europa zu werben (Europäische Kommission 2008). In diesem Grünbuch wird insbesondere die territoriale Vielfalt der Regionen Europas als Stärke betrachtet. Das Dokument enthält die wesentlichen Anliegen und Grundsätze einer neuen europäischen Raumentwicklungsstrategie und es skizziert Handlungsansätze zur Bewältigung der wesentlichen Herausforderungen der Raumentwicklung in Europa: den Erhalt des für Europa typischen Städtesystems mit wenigen ▷Metropolen und vielen ▷Klein- und Mittelstädten, die Anbindung aller Regionen Europas an leistungsfähige Transportnetze und Infrastruktursysteme, und die grenzüberschreitende Zusammenarbeit von Regionen (▷Regionale Kooperation). Die Zielsetzungen dieser Strategie reflektieren weitgehend das schon im Jahre 1991 lancierte Raumbild der europäischen Traube (siehe Abbildung), das eine ausgewogene Raumentwicklung in Europa postulierte und das Bild der europäischen Banane aus den Köpfen von Raumwissenschaftlern und Entscheidungsträgern verdrängen sollte (vgl. Kunzmann/Wegener 1991, Kunzmann 2009) . Ein neues, im Jahre 2006 geschaffenes Rechtsinstrument, der Europäische Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ), soll dazu beitragen, die praktische Umsetzung dieser Strategie in Grenzregionen zu sichern. Dies ermöglicht den Mitgliedssatten, Regional- und Kommunalbehörden, Verbänden und anderen Einrichtungen grenzüberschreitende transnationale und interregionale Zusammenarbeit zu verbessern. Mit diesem Instrument können sie grenzüberschreitend zusammenarbeiten, ohne dass langwierig auszuhandelnde Staatverträge zwischen den betroffenen Ländern geschlossen werden müssen. Die Städte Lille, Tournai und Kortrjik in Frankreich bzw. in Belgien sind Pioniere der Anwendung dieses Rechtsinstruments, das die Selbstverwaltungskraft von Grenzregionen in Europa stärkt und die Verwirklichung regionaler Projekte erheblich erleichtert. ESPON (European Spatial Planning Observation Network) ist ein europäische Netzwerk zur Beobachtung der Raumentwicklung in Europa (ESPON 2007). Das Netzwerk ist 2002 eingerich-

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tet worden, da im Prozess der Entwicklung des EUREK offensichtlich wurde, dass vergleichbare, raumbezogenen Informationen kaum zur Verfügung stehen. Es ist für die wissenschaftliche Fundierung, Formulierung und konzeptionelle Gestaltung einer europäischen Raumentwicklungspolitik unentbehrlich geworden, da empirisch abgesicherte Informationsgrundlagen erarbeitet werden. Europäische Regionalpolitik

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Natürlich ist Regionalpolitik auch Raumentwicklungspolitik, insbesondere in Europa, wo die Europäische Kommission seit dem Jahre 1975 explizit und in zunehmendem Maße Regionalpolitik betreibt und ausdrücklich dafür den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) eingerichtet hat (▷Regionale Strukturpolitik). Mit dem gemeinsamen Binnenmarkt, und der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion bekam die europäische Regionalpolitik zusätzliches Gewicht. Die Erweiterung der Union auf heute 27 Staaten hat die wirtschaftlichen und sozialen Unterschiede zwischen den Regionen Europas beträchtlich erhöht und damit die Notwendigkeit einer Kohäsionspolitik unterstrichen, die darauf abzielt, diese Disparitäten schrittweise abzubauen. Die Europäische Kommission nutzt ihre finanziellen Mittel für Programme und Projekte, die von gesamteuropäischem Interesse sind (z. B. europäische Verkehrsnetze), aber insbesondere. um benachteiligte Regionen in Europa bei ihren Bemühungen zu unterstützen, wirtschaftlich Anschluss zu halten. Das Schwergewicht hat sich dabei in den letzten Jahren von peripheren Regionen in Westund Südeuropa (in Irland, Spanien, Portugal, Italien und Griechenland) etwas verschoben. Die europäische Regionalpolitik richtet sich inzwischen v. a. auf die wirtschaftlich benachteiligten Regionen in Mittel- und Osteuropa (Eser 2005). Die Regionalpolitik ist in den letzten Jahrzehnten zu einer riesigen, oft auch kritisierten Umverteilungsmaschine geworden, mit langwierigen politischen und administrativen Abstimmungsprozessen. Bei aller Kritik an den bürokratischen Regelungen der Regionalpolitik, bleibt die Tatsache, dass diese Mechanismen erheblich zur Qualifizierung der beteiligten Institutionen beigetragen haben. Die Formen und Instrumente der Regionalpolitik haben sich in den letzten Jahrzehnten immer wieder geändert. Waren es zunächst v. a. regionalwirtschaftliche Überlegungen so wurden im Laufe der Zeit die räumlichen (territorialen) Dimensionen, Fachpolitiken integrierende Anliegen und

Formen partnerschaftlicher Mitwirkung bei der Regionalentwicklung zunehmend stärker berücksichtigt. Die wesentlichen Instrumente der EURegionalpolitik sind der Europäische Sozialfonds (ESF), der Europäische Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE) und der Kohäsionsfond. Letzterer soll den Mitgliedstaten, deren Bruttoinlandsprodukt (BIP) pro Einwohner unter 90 Prozent des EU-Durchschnitts liegt, helfen, ihren wirtschaftlichen und sozialen Rückstand zu verringern und ihre Wirtschaft zu stabilisieren. Im Rahmen des EFRE werden drei Ziele einer gemeinsamen Regionalpolitik gefördert: 1) Konvergenz (Modernisierung und Diversifizierung der Wirtschaftsstruktur sowie die Erhaltung oder die Schaffung dauerhafter Arbeitsplätze), 2) Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung (Innovation und wissensbasierte Wirtschaft sowie Umwelt und Risikoprävention), 3) Europäische territoriale Zusammenarbeit (Entwicklung von grenzüberschreitenden wirtschaftlichen und sozialen Projekten). Das Instrument INTERREG, das die interregionalen Zusammenarbeit in institutionellen Netzwerke und den Erfahrungsaustausch zwischen regionalen und lokalen Behörden fördert, hat sich dabei als ein sehr erfolgreiches Instrument transnationaler Raumentwicklung herausgebildet. Seine Existenz und die damit verbundenen Aussichten auf finanzielle Zuweisungen haben viele Impulse ausgelöst, innovative Projekte der Raumentwicklung in Städten und Regionen zu identifizieren und zu initiieren. Die Kooperation mit anderen Partnern in Europa hat interkulturelles Lernen gefördert und damit das Zusammenwachsen von Europa erleichtert und beschleunigt (Europäische Kommission 2009). Blick in die Zukunft Die allgemeine Finanzkrise gegen Ende des ersten Jahrzehnts des 21. Jahrhunderts wird die weitere wirtschaftliche Entwicklung in den Städten und Regionen wie auch das Zusammenwachsen der Regionen in Europa vorübergehend verlangsamen. Auf längere Sicht wird der Raum Europas aber weiter zusammenwachsen (territoriale Kohäsion). Doch während die Disparitäten zwischen Regionen in Europa weiter abnehmen, gibt es viele Anzeichen dafür, dass die wirtschaftlichen und sozialen Unterschiede innerhalb der Regionen weiter zunehmen werden. Nationale und regionale Interessen werden für eine Übergangszeit Raumentwicklungspolitiken in Europa bestimmen. Die

EUROPÄISCHE STADT

europäische Dimension wird aus nationaler und regionaler Perspektive nur dann eine Rolle spielen, wenn damit finanzielle Unterstützung durch die Europäische Kommission für lokale und regionale Projekte eingeworben werden kann.

EUROPÄISCHE STADT Begriff

Kunzmann

Literatur Adams, N., Alden, J.; Harris, N. (Hrsg.) (2006): Regional Development and Spatial Planning in an Enlarged EU. Aldershot Christaller, W. (1950): Das Grundgerüst der räumlichen Ordnung in Europa, Das System der europäischen zentralen Orte. In: Frankfurter Geographische Hefte, 24, 11-56 CoE – Council of Europe (1968): Regional Planning – a European Problem, A Report of the Consultative Assembly. Straßburg Eser, T. W. (2005): Europäische Regionalpolitik. In: ARL – Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.): Handwörterbuch der Raumordnung. Hannover, 259-266 ESPON – European Spatial Planning Observation Network (2007): Territorial Futures: Spatial Scenarios for Europe. Luxemburg Europäische Kommission (2009): Europäische Gemeinschaftsinitiative INTERREG. Brüssel Europäische Kommission (2008): Grünbuch über die territoriale Kohäsion: Territoriale Vielfalt als Stärke. Brüssel Europäische Kommission (2006a): Die Kohäsionspolitik und die Städte: der städtische Beitrag zu Wachstum und Beschäftigung in den Regionen. Brüssel Europäische Kommission (2006b): Kohäsionspolitik im Dienste von Wachstum und Beschäftigung, Strategische Leitlinien der Gemeinschaft für den Zeitraum 2007-2013. Brüssel Europäische Kommission (1999): EUREK: Europäisches Raumentwicklungskonzept: Auf dem Wege zu einer räumlich ausgewogenen und nachhaltigen Entwicklung der EU. Luxemburg Europäische Kommission (1995): Europa 2000+, Europäische Zusammenarbeit bei der Raumentwicklung. Luxemburg Europäische Kommission (1991): Europa 2000, Perspektiven der künftigen Raumordnung der Gemeinschaft. Luxemburg Europäische Union (Hrsg.) (2008): EUROPA – Das Internetportal der Europäischen Union. Zugriff auf http://europa.eu/ im April 2008 Faludi, A. (2005): Europäische Raumentwicklungspolitik. In: ARL – Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.): Handwörterbuch der Raumordnung. Hannover, 251-259 Faludi. A. (Hrsg.) (2002): European Spatial Planning. Cambridge/Ma Gualini, E. (2008): Territorial Cohesion as a Category of Agency: the missing Dimension in the EU Spatial Policy Debate. In: European Journal of Spatial Development, 28 Kunzmann, K. R. (2009): Europe: A Bunch of Grapes. Kunzmann, K. R. (2006a): Does Europe really need another ESDP? And if Yes, how should such an ESDP+ look like? In: Pedrazzini, L. (Hrsg.): The Process of Territorial Cohesion in Europe. Mailand, 93-102 Kunzmann, K. R. (2006b): The Europeanization of Spatial Planning. In: Adams Adams, N., Alden, J.; Harris, N. (Hrsg.): Regional Development and Spatial Planning in an Enlarged European Union. Aldershot, 58-70 Kunzmann, K. R. (1978): Anmerkungen zur Erstellung einer Charta der Europäischen Raumordnung. In: Informationen zur Raumentwicklung, 11/12, 939-948 Kunzmann, K. R. u. a. (1977): A Concept for a European Regional Policy. In: CoE – Council of Europe (Hrsg.): European Regional Study Series, 3. Straßburg Kunzmann, K. R.; Wegener, M. (1991): The Pattern of Urbanisation in Western Europe 1960-1990, Report for the Directorate General XVI of the Commission of the European Communities as part of the study ‘Urbanisation and the Function of Cities in the European Community’. Schriften des Instituts für Raumplanung, 28: Dortmund, 1-67 Pedrazzini, L. (Hrsg.) (2006): The process of territorial cohesion in Europe. Mailand Williams, R. H. (1996): European Spatial Policy and Planning. London

Die „europäische Stadt“ ist zu einem Begriff in der Stadtforschung geworden, der dazu dienen soll, die Besonderheiten der europäischen Städte zu kennzeichnen und gegenüber Stadttypen in anderen Kontinenten bzw. Kulturkreisen abzugrenzen. Solche Besonderheiten bestehen in der baulichphysischen Gestalt, in der politischen Organisation und in der kulturellen Bedeutung für die gesellschaftliche Entwicklung. Hinsichtlich der baulich-physischen Gestalt gelten die hohe Dichte und die kompakte Form mit einem eindeutigen Zentrum, i. d. R. markiert durch einen großen Kirchenbau sowie ein Rathaus mit Marktplatz, als Merkmale einer Stadtentwicklung, die eng zusammenhängt mit der politischen und sozialen Geschichte der europäischen Städte. Diesem Stadttypus werden heute gute Möglichkeiten für eine ökologische Nachhaltigkeit (▷Nachhaltige Stadtentwicklung) zugeschrieben, da der Flächenverbrauch pro Einwohner vergleichsweise gering und die Möglichkeiten für kollektive Transportwege günstig sind. Die Vielgestaltigkeit historischer Städte in Europa und die Funktionsmischung, die sich aus einer langsamen Entwicklungsgeschichte und den Aktivitäten von unterschiedlichen Trägern und Eigentümern ergab, dienen heute in der städtebaulichen Bewegung des ▷New Urbanism als Vorbild für einen Gegenentwurf zur „modernen“ Stadt. Dieser wird eine Zerstörung von ▷Urbanität durch die funktionalistische Auflösung städtischer Komplexität, architektonische Monotonie und Naturzerstörung durch ausufernden Flächenverbrauch und ▷Verkehrsaufkommen vorgeworfen.

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Die „okzidentale“ Stadt Die Idee, einen Typus der „europäischen Stadt“ (im Vergleich z. B. zur „orientalischen“ Stadt) zu definieren, stammt ursprünglich von Max Weber. Er war interessiert an der Frage, warum die europäischen Städte zum Geburtsort des Kapitalismus wurden, während in Städten in anderen Kontinenten bzw. anderen Kulturen eine solche Entwicklung nicht stattgefunden hat. Als wichtigste Charakteristika stellte Weber fünf Merkmale heraus:  die Befestigung der Stadt durch Mauern,

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 die städtische Marktfunktion mit einer autonomen Gewerbeaufsicht der Städte,  die selbständige Gesetzgebung und Rechtsprechung in der Stadt,  der Verbandscharakter der Stadt, also die soziale Organisation der Stadt,  die politische Autonomie, die Selbstverwaltung und die Selbstbestimmung der Stadtbürger.

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Der Typus „europäische Stadt“ wird von Weber an der Tatsache festgemacht, dass die Städte politische Subjekte waren, die sich neben bzw. gegen die Sozialordnung des Feudalismus etabliert hatten. Der Stadtbürger, der von feudalen Bindungen frei war, wurde zum Träger einer Entwicklung, die in die politische und kulturelle Moderne führen sollte. In der „Stadt des Okzidents“, wie Weber sie gern nannte, bildeten die Einwohner eine formelle Gemeinschaft, eine schwurgemeinschaftliche Verbrüderung, eine Conjuratio. Das Kollektiv der Stadtbürger, eine Genossenschaft, zu der nur wenige Einwohner, nämlich die Besitzenden, gehörten, diente den gemeinsamen Interessen, v. a. dem kollektiven Schutz des privaten Eigentums. Sie repräsentierte die Interessen der Stadtbürger, der Bewohner der Burg (von der sich das Wort Bürger herleitet). Diese soziale und politische Institutionalisierung, deren Kern die Selbstbestimmung der Stadtbürger war, schuf ein eigenständiges politisches Subjekt, von dem eine völlig andere ökonomische und gesellschaftliche Entwicklung ausging als diejenige, aus der sich die Städte durch eine bewehrte Grenze ausgegrenzt hatten. Im Schoße der alten Ordnung bildete sich eine neue, der Kapitalismus, heraus und in seiner Folge die bürgerliche Gesellschaft. Die Stadt wird von Weber wie eine Gesellschaft beschrieben, die mittelalterlichen europäischen Städte waren Stadtstaaten. Europa war die Zivilisation mit der schärfsten Polarität zwischen Stadt und Land (vgl. Kaelble 2001), deren Grenze durch Mauern markiert war. In scharfer Abgrenzung vom umgebenden feudalen Land konnte sich innerhalb der Mauern jene ökonomische und politische Dynamik entwickeln, die zur Grundlage der okzidentalen Moderne wurde. In der Stadt lebte man unbehelligt von der Leibeigenschaft, die der ländlichen Bevölkerung die Anerkennung als menschliche Subjekte verweigerte. Die schlichte Zugehörigkeit zur städtischen Population bedeutete daher einen großen sozialen Aufstieg, hier waren die Menschen „frei“. Dadurch wurden die Städte zum Ort sozialer und kultureller Emanzipation. Die Inkorporierung der autonomen Städte in die am Beginn der historischen Moderne entste-

henden Territorialstaaten bedeutete ihr Ende als autonome Einheiten und damit auch das Ende der Gültigkeit von Webers Charakterisierung der „okzidentalen Stadt“. Von nun an waren die Städte mit den nationalen Ökonomien und den nationalen Gesellschaften eng verbunden, sie bildeten keine speziellen Gesellschaften mehr. Diese Wirklichkeit der europäischen Stadt ist verschwunden – was aber bleibt, ist das Modell bzw. der Idealtypus im Weberschen Sinne. Die soziale Organisation der Stadt Der „Stadtbürger“ ist in der Diskussion über die Rückgewinnung europäischer Urbanität (vgl. z. B. Hoffmann-Axthelm 1993) zu einer messianischen Figur geworden, weil er eine entscheidende Rolle für die Entwicklung der europäischen Zivilisation und der städtischen Kultur spielte. Aus der Erinnerung an die potenziellen ökonomischen und politischen Energien des Stadtbürgers werden heute Hoffnungen auf eine Wiedergewinnung dieses sozialen Kapitals der Städte gesetzt (▷Zivilgesellschaft). Der soziale Gehalt des Stadtbürgermodells liegt in der Verbindung der persönlichen Interessen der Stadtbewohner mit dem Schicksal der gesamten Stadt. Bis zur Industrialisierung waren die Eigentümer der städtischen Gebäude in den Städten i. d. R. identisch mit den Nutzern; auf der Erdgeschossebene befanden sich die Läden und Werkstätten, in den oberen Geschossen die Kontore und die Wohnräume der „Familie“, die sich aus Verwandten und Angestellten zusammensetzte (▷Wohnen). Die Eigentümer nutzten die Stadt nicht nur, sie bildeten die Stadt. Die europäische Stadt war eine soziale Organisation und ein politisches Subjekt, dem die Bewohner institutionell und kulturell verpflichtet waren. Wenn heute (in der Theorie oder in der Planungspraxis) wieder von der europäischen Stadt gesprochen wird, dann steht die Vorstellung, dass diese sich aus sozialen und ökonomischen Einheiten, identisch mit einer städtischen Parzelle, zusammensetze, im Mittelpunkt. Ökonomischer Erfolg und soziale Integration waren in der historischen europäischen Stadt unauflöslich mit dem Grundstück, mit der Parzelle in der Stadt verbunden, was sich im Bild von der Verwurzelung der Bürger in der Stadt ausdrückt. Dieses Bild suggeriert mehr als ein rein utilitaristisch-partikularistisches Verhältnis zwischen den Interessen der Stadtbewohner und den Angelegenheiten der Stadt, eines, das auch von der kommunitaristischen Bewegung beschworen wird. Ist es vorstellbar, dass Stadtgesellschaften, die als Ort der Herausbildung

EUROPÄISCHE STADT

der modernen Gesellschaft eine historische Funktion hatten, auch heute noch (oder wieder) eine kollektive Identität ausbilden? Der Bruch in der Kultur- und Sozialgeschichte der Stadt in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts war tiefgreifend: Mit der Industrialisierung setzte ein grundlegender Wandel der Sozialstruktur und der sozialen Organisation der Städte ein. Mit der industrialisierten kapitalistischen Ökonomie kam eine radikale Nivellierung von sozialen Hierarchien und unterschiedlichen Kulturen über die Städte. Dies bedeutete das Ende der Bürgerstadt. Geleitet von liberalen Prinzipien sollte nach dem Ende von Zunftwirtschaft und Standesgesellschaft die kapitalistische Wirtschaftsorganisation auch in den Städten das Regiment übernehmen. Zwischen den Partikularinteressen der Grundbesitzer auf der einen Seite und den Repräsentanten der städtischen „Selbstverwaltung“, die von einer „neutralen“ Fachverwaltung unterstützt wurde, auf der anderen Seite entspann sich ein zäher Kampf um die Prinzipien der Bodennutzung: Sollte die Stadtverwaltung für die Art und die Intensität der Nutzung Vorschriften machen dürfen? Wie könnte dies begründet und gerechtfertigt werden, nachdem überall die Legitimität des Ancien Régime, die Bevormundung des freien Individuums in Zweifel gezogen worden war? Dies war nur möglich, weil aus der kollektiven Selbstverwaltung der Städte im Mittelalter die revolutionäre Kraft zur Befreiung von der Bevormundung und finanziellen Ausbeutung durch die feudalen Obrigkeiten erwachsen war. Trotz des rechtlichen Autonomieverlustes blieb die Idee der kollektiven Selbststeuerung lebendig. Obwohl die kommunalen Verwaltungen inzwischen zu riesigen Bürokratien herangewachsen sind, haben sie bis heute den historischen Titel einer Selbstverwaltung nicht abgelegt, der an die Existenz eines kollektiven Subjekts erinnert. Ist aber „Selbstverwaltung“ angesichts der politischen und ökonomischen Umwälzungen, sich zuspitzend in globalen Verflechtungen, denen die Städte im Laufe des 20. Jahrhunderts unterworfen waren, lediglich noch eine Worthülse? Oder steckt darin ein politisches Potenzial, das auch heute noch die Rede von einer europäischen Stadt rechtfertigen würde? Das Erbe der europäischen Stadt im 19. und 20. Jahrhundert In Europa entwickelte sich – von großen Teilen des aufgeklärten Bürgertums unterstützt – bereits in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts eine breite Opposition gegen eine marktgesteuerte Stadtent-

wicklung, die für die tiefen sozialen Widersprüche und für die unmenschlichen Lebensbedingungen der Unterschichten in den Städten verantwortlich wurde. Obwohl mit den bürgerlichen Revolutionen seit Mitte des 19. Jahrhunderts liberale Prinzipien in der Stadtentwicklung Platz gegriffen hatten und obwohl die lokalen Parlamente durch eine institutionalisierte Mehrheit der Grundbesitzer dominiert wurden, konnte sich in den europäischen Städten ein urbanes Regime etablieren, in dem die partikularen ökonomischen Interessen dazu gedrängt wurden, Kompromisse mit sozialer Verantwortung und mit den Interessen der Stadt als ganzer zu finden, die v. a. als Vermeidung von Epidemien und von sozialem Aufruhr definiert wurden (Häußermann 1991). Beispiele finden sich nicht nur in der Stadthygiene, in der Gesundheitspolitik und in der Armutspolitik. Die Stadt sollte nicht nur das Ergebnis von Marktbewegungen, nicht nur die Summe von Einzelinteressen sein, vielmehr wurde sie auch als Kultur- bzw. Sozialgut respektiert. Ihre Entwicklung als Sozialraum wurde daher Gegenstand von planerischen Anstrengungen, in denen private und öffentliche Interessen gegeneinander abgewogen wurden. So entstand das Modell einer „moderaten Modernität“ (Kaelble 2001), das auf einem starken Einfluss der öffentlichen Verwaltungen, auf Regulierung beruht:  Öffentliches Grundeigentum wurde – unter Einbezug und Fortführung der Tradition der „Allmende“ – gebildet, das die Städte befähigte, eine wichtige Rolle in den Entscheidungen über die Nutzungsstruktur des Stadtgebietes zu spielen und ihnen mit der Bodenbevorratung auch die Möglichkeit gab, die Stadtstruktur in einer langfristigen Perspektive zu planen und tatsächlich auch zu realisieren.  Nach negativen Erfahrungen mit Privateigentümern bei der Bereitstellung der Infrastruktur für die Wasser- bzw. Energieversorgung und für das Transportsystem wurden diese Aufgaben als eine öffentliche Angelegenheit organisiert. Eine Art „Munizipalsozialismus“ entstand und zwar überwiegend von liberalen Politikern realisiert! Er war effizient und erwirtschaftete sogar Gewinne für das kommunale Budget. So entwickelte sich eine Infrastruktur in den Großstädten, die sich bereits früh am Ziel einer gleichen Grundversorgung in allen Teilen der Stadt orientierte.  Parallel zum wachsenden Einfluss auf die städtische Entwicklung durch private ökonomische Aktivitäten wurden Rechtsinstrumente für die kommunale Stadtplanung entwickelt. Die Ge-

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setze für die Planung der Stadtstruktur und für die Bauleitplanung wurden auf lokaler Ebene im letzten Drittel des 19. Jahrhunderts experimentell entwickelt, im Laufe des 20. Jahrhunderts auf staatlicher Ebene vereinheitlicht.  Gleichzeitig haben sich in den zentral- und nordeuropäischen Staaten mehr oder weniger starke Wohlfahrtsstaaten entwickelt, in denen mit verschiedenen Sicherungs- und Hilfesystemen die gröbste Armut der Massen in den Städten bekämpft wurde. Der Wohlfahrtsstaat löste die kommunalen Fürsorgesysteme ab, die noch auf bürgerschaftlicher Solidarität und Nachbarschaftshilfe beruht hatten, die aber das Schicksal der Armen und Kranken im Prinzip zu einer kommunalen Aufgabe erklärten. Das Risiko lebensgefährdender Not wurde mit der Etablierung kollektiver Sicherungssysteme (Sozialversicherung und Sozialhilfe) in den letzten beiden Jahrzehnten des 19. Jahrhunderts auf staatlicher Ebene für eine wachsende Zahl von Einwohnern stark gemindert. Wo solche Systeme – wie z. B. in den USA – nicht aufgebaut wurden, wurden in den Städten Slums und solche Gebiete zur Normalität, in denen eine den zivilen Standards entsprechende Lebensführung nicht mehr möglich war.  In allen Staaten, in denen die Industrialisierung einsetzte und gleichzeitig die Verstädterung begann, wurden Ansätze eines ▷sozialen Wohnungsbaus entwickelt, d. h. man begann mit dem kumulativ gedachten Aufbau eines marktfernen Segmentes der Wohnungsversorgung, in welchem die Qualität der Wohnung nicht direkt abhängig von der ökonomischen Kaufkraft der Bewohner war. In Deutschland befanden sich im Jahr 1993 ein knappes Drittel aller Mietwohnungen in der Hand von öffentlichen bzw. „sozialen“ Trägern. Solche Schritte in Richtung einer „Dekommodifizierung“ des ▷Wohnens wurden allein in europäischen Städten unternommen (Harloe 1995). Durch die sozialstaatlichen Sicherungen und durch den öffentlichen Einfluss auf die Wohnungsversorgung konnten in den europäischen Städten Slums und Ghettos weitgehend vermieden werden, die so typisch für Städte in Ländern sind, wo kein Wohlfahrtsstaat entstand, sondern marktförmige Organisationen für Wohnungsversorgung und soziale Sicherung zuständig sein sollten. Die ersten Ansätze „rein kapitalistischer“ Stadtentwicklung, wie sie Friedrichs Engels 1845 für Manchester beschrieben hatte, wurden zum Menetekel der europäischen Stadtentwicklungspolitik und sind tatsächlich

nie typisch für die europäischen Städte geworden. Die überkommenen Armuts- und Elendsviertel konnten im Laufe des 20. Jahrhunderts weitgehend aufgelöst werden. Immer wieder griff die öffentliche Verwaltung auch in die Entwicklung der Altstädte mit Programmen zur Stadtsanierung und -erneuerung ein. Auch wenn die Vertreibung der Arbeiter bzw. der Unterklassen aus den Stadtzentren zu den Konsequenzen solcher Eingriffe zählte, so gab es doch nie einen Zweifel daran, dass „die Stadt“ sich für die Lebensbedingungen auch der armen Bevölkerung verantwortlich fühlen muss und dass die innerstädtischen Quartiere nicht dem marktkonformen Verfall oder einer rein kapitalistisch gesteuerten Restrukturierung überlassen bleiben dürfen. Auch die Kritiker an den Zielen, Methoden und an der Durchführung von Stadterneuerungsprojekten (▷Stadtumbau) zweifelten nie daran, dass man die Armenviertel nicht einfach sich selbst überlassen dürfe. Wegen des traditionell starken öffentlichen Einflusses auf die Stadtentwicklung war Europa auch der prädestinierte Ort für Modelle und Visionen einer „Stadt der Zukunft“, die die Defizite der frühindustriellen Stadt und des Massenwohnungsbaus der Gründerzeit hinter sich lassen sollte. Angetrieben vom Entsetzen über die katastrophalen Wohnverhältnisse für die „arbeitende Klassen“ und vom Hass auf die kapitalistische Stadt des 19. Jahrhunderts entwickelten Utopisten, Stadtreformer und Sozialrevolutionäre seit dem späten 19. Jahrhundert Visionen und Bilder einer „modernen“ Stadt. Eine ganze Generation von Architekten geriet in einen wahren Rausch von technischen Phantasien, um die „alte“ Stadt aufzulösen und eine vollkommen neue zu entwerfen. Die Grundlage dafür bildete die Gesellschaftskonzeption des „Fordismus“, die das Versprechen enthielt, materielle Not durch die exponentiale Steigerung der industriellen Produktivität zu beseitigen. Architekten und Stadtplaner malten sich auf dieser Basis einen „Sozialismus“ aus, in dem die Wohnungsversorgung und die Stadtorganisation einer rigiden technische Rationalität unterworfen werden sollten. Daraus entstand das Konzept des städtebaulichen Funktionalismus (Mohr/Müller 1984), bei dem eine so starke ordnende Hand mitgedacht wurde, wie sie in der Stadtgeschichte einzig in der Zeit des Absolutismus tatsächlich vorhanden war. Dieses autoritäre Konzept bildete die ideologische Grundlage für die gigantische Stadtzerstörung, die im Laufe des 20. Jahrhunderts als Beseitigung der alten („chaotischen“) Stadt betrieben wurde.

EVALUATION

Auch im ▷Städtebau zeigte sich damit jene Ambivalenz der Moderne bzw. die Dialektik der Aufklärung, die inzwischen zum Allgemeingut der Gesellschaftstheorie geworden sind. Die radikale Durchsetzung des modernen Städtebaus war auf dem Boden historischer Städte nur in einer politischen und sozialen Organisation möglich, die eine Umsetzung des Konzepts auch gegen den Willen der vielen Einzeleigentümer ermöglichte. Auch das gehört zum Erbe der europäischen Stadt. Der starke zentrale Akteur, den die Stadtverwaltung darstellte, diente auch den destruktiven Energien der Modernisierung. (▷Akteure der Planung) Das Neue Bauen und der städtebauliche Funktionalismus wurden von ihren Vertretern nicht nur als das Ende der sozialen Gegensätze in der Wohnungsversorgung propagiert, sondern auch als Durchbruch zu einer universellen Ästhetik und zu einer ultimativ richtigen Stadtorganisation. Das war die Brücke zur transatlantischen Kooperation und die bewusste Negation einer europäischen Tradition. Regionalismus war der Idee der modernen Stadt fremd. Die ‚Amerikanisierung‘ der Wohn-, Lebens- und Konsumstile war die positive Utopie, durch die kleinbürgerlicher Muff, das Elend des Proletariats und die finstere Dichte der alten Stadt beseitigt werden sollten. Die Differenzen zur amerikanischen Stadt wurden in diesem internationalistisch gedachten Stadtmodell immer geringer. Zwar wurde die Herstellung der modernen Stadt in Europa v. a. als eine öffentliche Aufgabe gesehen und deshalb rückten Protagonisten dieses Konzepts auch in die Stadtbauämter der großen Städte ein, aber die Stadtstruktur wurde dadurch dem amerikanischen Vorbild angeglichen, das sich der Dynamik von Marktkräften verdankte: die stärkere Trennung von Erwerbssphäre und Freizeit, der Ausbau der Straßen für den individuellen Massenverkehr und die Ausdehnung der Stadt ins Umland gehörten auch in den großen Städten Europas zum Leitbild. Traditionalismus oder kulturelles Potenzial? Städte sind nicht mehr autonom, die Grenzen zwischen Stadt und Land sind fließend geworden, selbst die Grenzen der Stadt in der Region haben stark an Bedeutung verloren. Städte heute noch als Orte zu betrachten, die durch eine gemeinsame Identität und kollektives Handeln geprägt sein könnten, erscheint vielen als hoffnungsloser Rückblick auf die mittelalterliche Stadt oder auf das 19. Jahrhundert. Dem ist jedoch entgegenzuhalten, dass es sehr wohl noch eine stark ausgeprägte

Identifikation mit der Stadt, in der die Menschen leben, gibt. Und angesichts der Unübersichtlichkeit von ▷ Globalisierung, angesichts der Abgabe von Steuerungsbefugnissen im Rahmen der Europäisierung scheinen Städte und Regionen ein neues Feld für eigenständige politische Mobilisierung gefunden zu haben. Die Bestrebungen der Stadtbewohner, sich an politischen Entscheidungen zu beteiligen, haben zugenommen; die Möglichkeit, Bürgerbegehren gegen Entscheidungen der politischen Bürokratie zu initiieren, wird immer öfter wahrgenommen. Die Städte sind trotz aller ökonomischen Liberalisierung immer noch die Orte, wo sich die Bürger gegen eine Auflösung der Stadt als einer öffentlichen Angelegenheit wehren. Privatisierung von öffentlicher Infrastruktur und der Ausverkauf von kommunalem Wohnungseigentum wurde überall dort verhindert, wo die Bürger die Möglichkeit hatten, in einem Referendum ihre Meinung dazu zu äußern. Sicher, es gibt keine autonomen Städte mehr – aber es gibt ein politisches und kulturelles Potenzial, ein „Bürgerbewusstsein“, das an die Geschichte der europäischen Stadt gebunden ist und das nach wie vor eine Besonderheit der Städte in Europa ausmacht. Die europäische Stadt ist in ihrer historischen Form verschwunden, aber sie lebt als politische und kulturelle Ressource, auf die sich eine Politik der sozialen Integration berufen kann, fort.

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Häußermann

Literatur Engels, F. (1974): Die Lage der arbeitenden Klasse in England. In: Marx-Engels-Werke. Band 2. Berlin, 225-506 Harloe, M. (1995): The People´s Home? Social Rented Housing in Europe & America. Oxford Häußermann, H. (2001): Die europäische Stadt. In: Leviathan, 2, 237-255 Häußermann, H. (1993): Stadtplanung: Machtkampf, Kunst oder Fachdisziplin? In: Leviathan, 1, 102-116 Hoffmann-Axthelm, D. (1993): Die dritte Stadt. Frankfurt/M Kaelble, H. (2001): Die Besonderheiten der europäischen Stadt im 20. Jahrhundert. In: Leviathan, 2, 256-274 Le Galès, P. (2002): European Cities. Oxford Mohr, C.; Müller, M. (1984): Funktionalität und Moderne. Köln Siebel, W. (Hrsg.) (2006): Die europäische Stadt. Frankfurt/M

EVALUATION

Begriffe und Definitionen Unter dem (aus dem Angelsächsischen übernommenen) Terminus Evaluation oder Evaluierung werden Analyseverfahren verstanden, die

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EVALUATION

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mit Bezug auf politisch-administratives Handeln im Wesentlichen zwei Aufgaben haben. Zum einen sind sie darauf ausgerichtet, die Wirkungen von politisch-administrativen Programmen und Maßnahmen (deshalb auch Wirkungs- bzw. Programmforschung genannt) und den Grad deren Zielerreichung als Erfolg bzw. Nicht-Erfolg (deshalb auch als Erfolgskontrolle bezeichnet) zu erfassen. Soweit sie sich hierbei sozialwissenschaftlicher Methoden bedienen, wird von Evaluationsforschung gesprochen. Zum andern ist Evaluation als kybernetischer Feedback-Prozess darauf angelegt, ihre Ergebnisse und Informationen in das politische, administrative und gesellschaftliche Handlungsfeld „zurückzumelden“ (zu Begriffen und Definitionen vgl. etwa Hellstern/Wollmann 1983:7). Entstehung und Reichweite Politikevaluation erlebte in den 1960er Jahren einen raschen Aufschwung, zunächst in den USA, dann in einer Reihe europäischer Länder, insbesondere auch in Deutschland (zur Entwicklung in Deutschland vgl. Hellstern/Wollmann 1984, Stockmann 2006, zur internationalen Entwicklung vgl. Furubo/Rist/Sandahl 2002 mit einer auf elf Indikatoren gestützten vergleichenden Übersicht von insgesamt 22 Ländern). Von einer breiten Palette von Politikfeldern, die Gegenstand von Evaluation waren bzw. sind, seien hier Bildungs-, Umwelt-, Sozial-, Arbeitsmarkt- und Städtebaupolitik und die EU-Strukturförderung hervorgehoben (für eine Übersicht der evaluierten Politikfelder vgl. Beiträge in Hellstern/Wollmann 1984 sowie in Stockmann 2006). Über die laufende Fachdiskussion informieren die (seit 2002 halbjährlich erscheinende) Zeitschrift für Evaluation (vgl. www.zfev.de) sowie die Jahrestagungen der (im Jahr 2000) gegründeten Deutschen Gesellschaft für Evaluation. Varianten und Ansätze von Evaluation Die folgende Übersicht zu Varianten der Evaluation soll am Beispiel der Städtebaupolitik (▷Stadtpolitik) und entsprechender Evaluationsansätze des (hier verkürzt als Bundesbauministerium bezeichneten) zuständigen Ministeriums veranschaulicht werden. (für in der Städtebaupolitik einschlägigen Evaluationsvarianten vgl. vertiefend Hellstern/Wollmann 1983) In ihrer doppelten Aufgabenstellung von Analyse und Rückmeldung sind die Evaluationsverfahren in einen – in der Begrifflichkeit der Policy-/ Politikfeldforschung ausgedrückt – Politikzyklus

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eingebettet. Dieser kann idealtypisch in die Phasen Politikformulierung/Planung/Entscheidungsfindung, Politikrealisierung/Implementation und Politikbeendigung/Wirkungen unterteilt werden. Je nach Aufgabenstellung und Zeitpunkt der Durchführung sind Evaluationsverfahren mit den Phasen des Politikzyklus unterschiedlich verknüpft, nämlich ex-ante, laufend (ongoing) oder ex-post. Varianten von ex-ante Analysen Ex-ante Evaluation hat die Aufgabe, die Wirkungen einer Politik/Planung vorab abzuschätzen (pre-assessment). Sie ist in die Formulierungs- und Entscheidungsphase des Politikzyklus eingebunden und darauf gerichtet, die positiven wie negativen Folgen von Planungs- und Handlungsalternativen vorab zu identifizieren und damit für die Auswahlentscheidung transparenter zu machen. In dieser prospektiven Aufgabenstellung weist die ex-ante Evaluation konzeptionelle Gemeinsamkeiten mit der (ex-ante) Kosten-Nutzen-Analyse sowie mit anderen Ansätzen einer Folgenabschätzung auf, etwa der Umweltfolgenabschätzung oder auch der Umweltverträglichkeitsprüfung (▷Umweltprüfung). Einer ähnlich „antizipierenden“ Logik gehorcht die (sog. prospektive) Gesetzesfolgenabschätzung, mit der im Gesetzgebungsprozess die Wirkungen, auch unbeabsichtigte Wirkungen, vorab identifiziert werden sollen (vgl. Konzendorf 2005:462ff ) Den prospektiven Analysetechniken können auch ▷Planspiele zugerechnet werden, die in Vorbereitung von Gesetzgebungsvorhaben dazu genutzt werden, vorab Erkenntnisse über die voraussichtliche Wirkungsweise bestimmter Organisations- und Verfahrensregeln dadurch zu gewinnen, dass die „Spieler“, die in ihrer Zusammensetzung die in der Realität vorfindliche Akteurs- und Konfliktkonstellation abbilden sollen und i. d. R. einschlägige Praxiserfahrungen einbringen, in der ihnen vom „Drehbuch“ („Szenario“) zugewiesene Rolle agieren. Das Bundesbauministerium hat in seiner Gesetzgebungsarbeit wiederholt Planspiele durchgeführt, mit deren Durchführung i. d. R. das Deutsche Institut für Urbanistik (Difu) beauftragt wurde (vgl. z. B. Schäfer/Scharmer/Schmidt-Eichstaedt 1986, Difu/Forschungsgruppe Stadt und Dorf 2004). Varianten von formativer/ laufender/ ongoing Evaluation, Begleitforschung Formative, laufende oder – in international inzwischen gängiger Diktion – ongoing Evaluation

EVALUATION

setzt im Politikzyklus idealtypisch mit dem Beginn der Realisierungs-/Implementationsphase ein. Die der Evaluation eigentümliche Doppelfunktion (Analyse und Rückmeldung) ist hierbei insofern besonders ausgeprägt, als die analytisch gewonnenen Informationen über den Verlauf und (erste) Ergebnisse des Implementationsprozesses laufend und unmittelbar an die relevanten Akteure „rückgemeldet“ und damit eine unverzüglichen Korrektur und Umsteuerung des noch laufenden („lernenden“) Politik- und Durchführungsprozesses möglich werden. Als eine Variante der ongoing Evaluation ist die sog. Begleitforschung zu begreifen, die eine zentrale Komponente in dem vom Bundesbauministerium in den 1990er Jahren inaugurierten Programm des Experimentellen Wohnungs- und Städtebaues (ExWoSt) bildet. Dieser zielt darauf, „innovative Planungen und Maßnahmen zu wichtigen städtebau- und wohnungspolitischen Themen [zu fördern]. Aus den Erfahrungen sollen Hinweise für die Weiterentwicklung der Städtebau- und Wohnungspolitik abgeleitet und der Wissenstransfer unterstützt werden“ (BBSR 2009a). Die Begleitforschung ist einerseits als ongoing Evaluation darauf gemünzt, laufende und Interimsergebnisse zu ermitteln, und zielt andererseits als ex-post Evaluation darauf, abschließend die Ergebnisse zu summieren. Innerhalb des Typus der Begleitforschung kann weiterhin zwischen einer gegenüber dem (zu evaluierenden) Akteurenfeld (analytisch) distanziert bleibenden und einer dieses aktiv beratenden Rolle unterschieden werden – mit fließenden Übergängen zu „intervenierender“ und „Aktionsforschung“. Dem Feld der ongoing Evaluation können ferner unterschiedliche Formen von Monitoring zugerechnet werden, die als Verfahren laufender Beobachtung und Informationsbeschaffung darauf gerichtet sind, relevante Veränderungen zu erfassen, zu speichern, „weiterzuverarbeiten“ und interessierten Akteuren verfügbar zu machen. Ein Beispiel gibt das Raumbeobachtungsssystem des Bundesinstituts für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR), durch das raumrelevante Entwicklungen anhand von 60 Indikatoren erfasst und – bis auf Kreisebene scharf – abgebildet werden können (vgl. BBSR 2009b) (▷Raum- und Stadtbeobachtung).

men ein. Hierbei sollen zum einen Zielerreichung bzw. -verfehlung des Handlungsprogramms/der Maßnahme (durch einen Soll-Ist-Vergleich), aber auch nicht-intendierte Wirkungen identifiziert werden. Zum andern wird (idealiter) angestrebt, die Faktoren zu ermitteln, auf die die beobachteten Veränderungen (kausal) zurückzuführen sind. Durch eine methodische Vorstudie vorbereitet (vgl. Hellstern/Wollmann 1983), leitete das Bundesbauministerium in den 1980er Jahren umfangreiche Evaluationsuntersuchungen zur Städtebauförderung und Stadt- und Dorferneuerung (vgl. z. B. Autzen u. a. 1986). Eine spätere evaluative Projektfamilie galt dem im Jahr 2000 begonnenen Bund-Länder-Programm ▷Soziale Stadt (vgl. z. B. Difu 2003:52ff ). Die ex-post Evaluation weist Übergänge und Überschneidungen mit der (rechtssoziologischen) Rechtstatsachenforschung auf, der die Aufgabe gestellt ist, die Wirkungen und die (tatsächliche) Geltung rechtlicher Regelungen empirisch zu ermitteln. Seit den 1980er Jahren hat das Bundesbauministerium begonnen, seine Gesetzgebungstätigkeit geradezu systematisch durch Rechtstatsachen- bzw. Evaluationsstudien vorzubereiten bzw. zu evaluieren. (vgl. Krautzberger 1982, Wollmann 1982).

Varianten von ex-post Analysen

Die Konzipierung der interessierenden Wirkungen eines Handlungsprogramms/einer Maßnahme ist mit dem bekannten Problem konfrontiert, dass Ziele (als intendierte Wirkungen) vielfach nur vage, vieldeutig, wenn nicht in sich wider-

Ex-post oder summative Evaluation setzt typischerweise nach Abschluss der zu evaluierenden politischen Programme, Planungen und Maßnah-

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Konzeptionelle und methodische Probleme Im Evaluationsverfahren sind v. a. zwei konzeptionelle und methodische Probleme zu bewältigen. Zum einen dreht es sich darum, die interessierenden (intendierten, aber auch nicht-intendierten) Wirkungen mit Hilfe geeigneter Indikatoren zu erfassen, nach Möglichkeit „zu messen“ (Indikatorenproblem). Zum andern geht es darum, die Frage, ob die beobachtbaren Veränderungen (kausal) auf das interessierende Politikprogramm/die Maßnahme zurückzuführen seien, mit Hilfe geeigneter (sozialwissenschaftlicher) Methoden zu beantworten (Kausalitätsproblem) (hierzu und zum folgenden vgl. z. B. Hellstern/Wollmann 1983, Stockmann 2006:22ff ). Auf die dadurch aufgeworfenen konzeptionellen und methodischen Probleme kann an dieser Stelle nur in wenigen Stichworten und Verweisen eingegangen werden. Indikatorenproblem

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EXPERIMENTELLE ARCHITEKTENAUSBILDUNG AM BEISPIEL BAUPILOTEN

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sprüchlich und konfligierend formuliert sind. Darin spiegeln sich die der Entscheidung zugrunde liegenden Kompromisse zwischen rivalisierenden politischen und gesellschaftlichen Interessen wider. Sodann stellt sich das dornige Problem, diese Zielsetzung mit Hilfe von Indikatoren zu erfassen, die einer mehrfachen Anforderung genügen, nämlich valide (d. h. den gemeinten empirischen Sachverhalt zutreffend abbildend), operationalisierbar (d. h. nach Möglichkeit quantitativ messbar) und forschungsökonomisch machbar (d. h. mit Hilfe bereits verfügbarer Daten oder zumindest unter vertretbarem zeitlichen, personellen, finanziellen usw. Aufwand empirisch darstellbar) zu sein. Kausalitätsproblem Zur Beantwortung der „Kausalitätsfrage“ steht für Evaluationsuntersuchungen prinzipiell das gesamte methodische Arsenal und Repertoire der empirischen Sozialforschung zu Gebote. Da sich Evaluationsforschung seit den 1970er Jahren als ein Hauptfeld angewandter Sozial- und Politikforschung entfaltet und etabliert hat, wurde sie – zunächst insbesondere in den USA – Arena grundsätzlicher methodischer Kontroversen (vgl. etwa Hellstern/Wollmann 1983:47ff ). Hierbei dominierten zunächst Ansätze, die, am naturwissenschaftlich-nomologischen Analyseund Erklärungsmodell orientiert, auf (quasi-) experimentellen (Querschnitts-, Zeit-Reihen-Designs usw.) und quantitativen Untersuchungsverfahren (Korrelationsanalysen) bestanden und „qualitative“ (sich auf Fallstudien stützende) Vorgehensweisen als wissenschaftlich kaum akzeptabel (weil gesicherter Verallgemeinerungsfähigkeit entbehrend) ablehnten. Im weiteren Verlauf hat sich dieser „Schulenstreit“ indessen in dem Maße entspannt, wie die methodischen Grenzen sowohl des quasi-experimentellen Vorgehens (dessen Leistungsfähigkeit hängt wesentlich von der hinlänglichen Herstellbarkeit der ceteris paribus-Vergleichsgruppe ) als auch des quantatitiven Vorgehens (dessen Leistungsfähigkeit steht und fällt mit der Untersuchungsvoraussetzung von „vielen Fällen und wenigen Variablen“) erkannt wurde; demgegenüber kommt die Stärke von Fallstudien anerkanntermaßen unter der Voraussetzung von „wenigen Fällen und vielen Variablen“ zum Tragen. Inzwischen wird verbreitet davon ausgegangen, dass es den einen methodischen Königsweg nicht gibt, sondern dass bei der Auswahl und Kombination der Methoden, insbesondere bei der Mischung aus quantitativem und qualitativem Vorgehen, dem konkreten Untersuchungsgegenstand

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sowie den zur Verfügung stehenden finanziellen, zeitlichen und weiteren Forschungsressourcen Rechnung zu tragen ist. Auch und gerade in der Evaluationsforschung werden denn Methodenpluralismus und Methodenmix akzeptiert und praktiziert (zum Konzept einer „realistischen Evaluation“ vgl. Pawson/Tilley 1997). Wollmann

Literatur Autzen, R. u. a. (1986): Erfahrungen mit der Sanierung nach dem Städtebauförderungsgesetz – Perspektiven der Stadterneuerung. Schriftenreihe des Bundesministers für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau Nr. 36. Bonn BBSR – Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (2009a): Experimenteller Wohnungs- und Städtebau (ExWoSt). Zugriff auf www.bbsr.bund.de im Juli 2009 BBSR – Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (2009b): Raumbeobachtung. Zugriff auf www.raumbeobachtung.de im Juli 2009 Difu – Deutsches Institut für Urbanistik; Forschungsgruppe Stadt und Dorf (Hrsg.) (2004): Planspiel BauGB-Novelle 2004 – Bericht über die Stellungnahme der Planspielstädte und Planspiellandkreise. Berlin Difu – Deutsches Institut für Urbanistik (Hrsg.) (2003): Soziale Stadt – Strategien für die Soziale Stadt, Erfahrungen und Perspektiven – Umsetzung des Bund-Länder-Programms „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die soziale Stadt“. Berlin Furubo, J.-E.; Rist, R.; Sandahl, R. (Hrsg.) (2002): International Atlas of Evaluation. New Brunswick Hellstern, G.-M.; Wollmann, H. (Hrsg.) (1984): Handbuch zur Evaluierungsforschung. Bd. 1. Opladen Hellstern, G.-M.; Wollmann, H. (1983): Evaluierungsforschung, Ansätze und Methoden dargestellt am Beispiel des Städtebaues. Basel, Stuttgart Konzendorf, G. (2005): Gesetzesfolgenabschätzung. In: Blanke, B. u. a. (Hrsg.): Handbuch zur Verwaltungsreform. Wiesbaden, 460-469 Krautzberger, M. (1982): Rechtstatsachenforschung im Städtebaurecht, Einführung. In: Informationen zur Raumentwicklung, 1, 1-5 Pawson, R.; Tilley, N. (1997): Realistic Evaluation. London Schäfer, R.; Scharmer, E.; Schmidt-Eichstaedt, G. (1986): Planspiel zum Baugesetzbuch, Methode und Ergebnisse des Praxistests. Berlin Stockmann, R. (Hrsg.) (2006): Evaluationsforschung. Wiesbaden Wollmann, H. (2005): Evaluation. In: ARL (Hrsg.): Handwörterbuch der Raumordnung. Hannover, 274-280 Wollmann, H. (1982): Untersuchungsansätze und Nutzungschancen einer Rechtstatsachenforschung im Städtebaurecht. In: Informationen zur Raumentwicklung, 1, 7-15

EXPERIMENTELLE ARCHITEKTENAUSBILDUNG AM BEISPIEL BAUPILOTEN „Das Semester bei den Baupiloten hat mich in meiner Studienwahl bestätigt, ich habe Stärken und Schwächen besser kennen gelernt.“ (Baupilot, Sommersemester 2006, Zitat Evaluationsverfahren)

EXPERIMENTELLE ARCHITEKTENAUSBILDUNG AM BEISPIEL BAUPILOTEN

Das Studienreformprojekt „Die Baupiloten: Das Studium als praxisbezogener Idealfall“ wurde von 2004 bis 2007 an der Fakultät VI Planen Bauen Umwelt der Technischen Universität Berlin (TU Berlin) durchgeführt und durch einen wissenschaftlichen Mitarbeiter und zwei Tutoren begleitet. Nach dem erfolgreichem Verlauf des Projektes hat das Institut für Architektur das Studienprojekt regulär in das Architekturstudium an der TU Berlin integriert. Ein Bauvorhaben als konkretes Entwurfsprojekt im Architekturstudium Ausschlaggebend für die Initiative des Studienmodells „Die Baupiloten“ war die von Seiten der berufsständischen Organisationen immer wieder vorgebrachte Klage über die Praxisuntauglichkeit der Absolventen. Mit der Gründung des Projektes „Die Baupiloten“ im Jahre 2003 erhielten die Studierenden der TU Berlin die Chance, in ihrem Architekturstudium (▷Architekten- und Planerausbildung, ▷Ausbildung zur Planung) eine Baumaßnahme unter professioneller Anleitung zu realisieren. Die Baupiloten durchlaufen alle Bauphasen vom konzeptionellen Entwurf, dem Überzeugen des Bauherrn mit entsprechenden Darstellungen bis zur Realisierung bei knappen Budgetvorgaben. Die Maßnahmen werden eigenverantwortlich durchgeführt und müssen abgerechnet werden. Der Entwurf wird als Studienarbeit mit Experten der TU Berlin in den Fächern Bauökonomie, Baukonstruktion, Brandschutz, Lichtplanung, Baurecht, CAD (▷Architekturdarstellung und CAD) und darüber hinaus bei Bedarf mit dem Fachgebiet für Geodäsie und Ausgleichsrechnung und dem Fachgebiet für Lichttechnik z. B. zu dem Thema Lichtumlenksysteme koordiniert. In diesen Disziplinen erhalten die Studierenden die Möglichkeit, ihren Entwurf zu vertiefen und die Baumaßnahme hat so den realitätsnahen vielfältige Belange umfassenden Charakter. Strategische Allianz Architekturbüro und Hochschule Integraler Bestandteil des Studienreformprojektes ist die Kooperation mit einem Architekturbüro. Das Anforderungsprofil aus der Praxis bezieht sich v. a. auf die Leistungsphasen der Honorarordnung für Architekten und Ingenieure (HOAI). Da die TU keine Haftung für Architektenleistungen übernehmen kann, ist eine Rechtsgrundlage für die Kooperation zwischen freier Architektin bzw.

Architekturbüro und der TU Berlin geschaffen worden. Bei allen Projekten ist Susanne Hofmann als freie Architektin und Leiterin durch die Bauherren beauftragt und agiert mit ihrem Architekturbüro entsprechend auch als verantwortliche und persönlich haftende Architektin. In zweifacher Hinsicht erwies sich diese Kooperation mit einem Architekturbüro als sinnvoll: 1) Die enge Verschränkung mit der Praxis ist Grundvoraussetzung für die Arbeit der Baupiloten, nur so können sie von aktuellem Praxiswissen, den Kontakten zu ausführenden Firmen u. ä. profitieren. 2) Die Flexibilität der Baupilotenarbeit kann durch die Kooperation erhöht werden. Das Architekturbüro übernimmt die Projektleitung und das Controlling für die Realisierungsprojekte. Es akquiriert und überprüft, ob ein Projekt zur Durchführung für das Studienreformprojekt geeignet ist und kann kurzfristig zeitgebundene Vorstudien und Gutachten erledigen, Auftragsschwankungen ausgleichen und damit weitgehend sicherstellen, dass zu Semesterbeginn immer ausreichend Realisierungsprojekte den Studierenden geboten werden können.

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Der Bauherr kann so eine professionelle Durchführung erwarten, die nur in Kooperation mit dem Architekturbüro gewährleistet ist. Die Inhaber des Architekturbüros übernehmen die Haftung für Architektenleistungen in allen Bauphasen gegenüber dem Bauherrn. Nur sie sind durch ihre Mitgliedschaft in der Architektenkammer legitimiert, diese Architektenleistungen zu erbringen. Herausforderungen im Projekt Die klassische Auftragssituation für ein Architekturprojekt wird immer seltener. Für die Projekte der Baupiloten sind deshalb neue Strategien für ▷Kooperationen und Organisationsstrukturen, mit denen Kommunen, Entwerfer und Verwaltungen den großen Herausforderungen begegnen können entwickelt worden. Dabei wird die erhöhte Bedarfslage an sozialen Projekten und Sparzwängen berücksichtigt. In den Projekten werden die zukünftigen Nutzer motiviert, an der Konzeption ihrer Bauten zu partizipieren. Es ist Ziel, neue Netzwerke aufzubauen, um bestimmte Bedarfslagen in den Quartieren zu erkennen, diese mit den Ressourcen und dem sozialen Engagement von privatwirtschaftlichen Unternehmen und der Ausbildung an der Hochschule zu verknüpfen, wenn daraus wechselseitige Vorteile entstehen.

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Die Architektur der Baupiloten hat den Anspruch, den sozialen und gesellschaftlichen Auftrag von ▷Architektur zu verwirklichen, so dass die realisierten Projekte von außen (SchadeBünsow vom Förderverein Bundesstiftung Baukultur e. V.) als lebensfroh, realitätsnah und bewusstseinsprägend wahrgenommen werden. Lehr- und Lernziele

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Die gesetzten Lehr- und Lernziele des Studienmodells „Die Baupiloten: das Studium als praxisorientierter Idealfall“ bilden eine direkte Schnittstelle zwischen akademischer und beruflicher Praxis:  Vermittlung methodischer Kompetenz: Der Erwerb einer Entwurfsmethodik befähigt die Studierenden eigenständig einen Entwurf zu entwickeln, Prinzipien zu formulieren und sich eine Bandbreite an Arbeitsweisen zu schaffen, um erfolgreich den Weg zum eigenen Produkt zu beschreiten.  Vermittlung fachlicher Kompetenz: Dies beinhaltet das Heranführen und Erarbeiten der geforderten Planung in den einzelnen Bauphasen nach HOAI, d. h. die Entwicklung der ersten Entwurfsideen bis hin zu einer detaillierten Ausführungsplanung, die dann realisiert wird. Die fachliche Kompetenz, die durch das Studienreformprojekt gelehrt wird, soll durch das spezialisierte Wissen anderer Fachgebiete ergänzt werden.  Vermittlung von Systemkompetenz: Systemkompetenz beinhaltet das ganzheitliche Herangehen, das Denken in Zusammenhängen und die Befähigung zur Komplexitätsbewältigung, d. h. das Verstehen der Verzahnung der Bereiche und Aufgaben, die den Alltag eines Architekten bestimmen und das kompetente Agieren in diesem Feld.  Förderung von sozialen Kompetenzen im Team: Zielsetzung ist das Erlernen von Kommunikations- und Teamfähigkeit, kritischem Denken, Leistungs- und Verantwortungsbereitschaft und Führungseigenschaften für die Studierenden im Austausch mit ihren Kommilitonen sowie mit Bauherren, Behörden, Handwerksund Baufirmen (▷Kommunikation und Moderation).  Interne Vernetzung: Der Entwurf wird innerhalb der Lehrveranstaltung mit Experten der TU Berlin in den Fächern Bauökonomie, Baukonstruktion, Brandschutz, Lichtplanung, Baurecht und CAD koordiniert. Die Studierenden haben die Möglichkeit, in diesen Fächern ihren Entwurf zu vertiefen.

 Einbeziehung externer Lernorte und Kritiker: Der Besuch von Baustellen, beispielhaften Projekten und Architekturbüros sowie das Einladen von Experten aus der Praxis als Kritiker und Berater vermitteln den Studierenden einen direkten Kontakt zur beruflichen Realität.  Partizipation und Rezeption durch die Nutzer: Durch die Einbeziehung der Nutzer und Betroffenen treten die Studierenden mit ihren Projekten aus dem universitären Kontext und stellen sich direkt deren Anforderungen (▷Partizipation).  Schaffung eines konstruktiven Lernklimas: Ziel ist die Schaffung eines positiven Lernklimas, in dem jeder Baupilot entsprechend seiner Fähigkeiten gefördert und gefordert wird. Dies beinhaltet die unterstützende Begleitung des Entwurfsprozesses durch die Lehrenden in einer kooperativen und zielorientierten Atmosphäre. Der Einzelne steht dabei genauso im Mittelpunkt wie die Gruppe als Ganzes.  Evaluation und Mitsprachemöglichkeit: Durch ein eigens für die Baupiloten entwickelte Evaluationsverfahren konnten die Studierenden aktiv an der Verbesserung und Verfeinerung des Studienmodells mitwirken. Die realisierten Projekte wie z. B. die Modernisierung zahlreicher Schulen und Kindergärten zeigen sowohl den architektonischen als auch gesellschaftlichen Anspruch der Baupiloten. Potenziale des Projektes Auch wenn die Arbeit der Baupiloten stets ergebnisorientiert ausgerichtet ist, an Termine gebunden und eine Ausbildung an konkreten Bauaufgaben mit ihrer komplexen Verflechtung zu den notwendigen Fachdisziplinen verfolgt, hat die Projektarbeit der Studierenden bei den Baupiloten einen grundsätzlich anderen Zweck als das Absolvieren eines Büropraktikums nach der Studienordnung. Ihre Arbeit ist auch grundsätzlich anders ausgerichtet als der Praxisbezug eines Fachhochschulstudiums. Auf der Basis eines Bauauftrags wird ein Entwurfsprogramm gesellschaftlicher Relevanz erarbeitet, welches die Studierenden in den universitären Alltag und Auftrag einbindet. Dabei findet Berücksichtung, dass das Studienreformprojekt den Studierenden den notwendigen Freiraum geben muss, eine angemessen anspruchsvolle Projektaufgabe selbstständig zu entwickeln. Des Weiteren können die Baupiloten nach eigenem Ermessen den praxisorientierten Entwurf in technischer, ökonomischer, rechtlicher und soziologischer Hinsicht vertiefen.

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Die Studierenden treten mit ihren realisierten Projekten aus dem universitären Kontext und stellen sich der Bewertung durch die Öffentlichkeit. Die zahlreichen Veröffentlichungen sind eine große Wertschätzung der studentischen Arbeit. Das Interesse an den Baupiloten kräftigt offenbar das Selbstwertgefühl der Studierenden. Die durch die

Baupiloten aufgebauten Netzwerke sollen ihnen auch nach Abschluss ihres Studiums eine Unterstützung sein. Die Veröffentlichungen geben ihnen Referenzen, welche wiederum ihre Chancen auf dem Arbeitsmarkt steigern. Hofmann

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FACHPLANUNGEN

FACHPLANUNGEN Abgrenzung zur Raumplanung

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Vielfältige Interessen bestimmen die Nutzung von Grund und Boden. Dies macht eine planerische Koordination nicht nur der einzelnen Nutzungswünsche, sondern auch der Anforderungen der Allgemeinheit an die Nutzung von Grund und Boden erforderlich, um einerseits zu gewährleisten, dass gänzlich untragbare Situationen sich nicht entwickeln, und um andererseits sicherzustellen, dass die Ziele der Allgemeinheit auch künftig weiterhin aufrechterhalten werden. Diese Koordinationsaufgabe übernimmt auf örtlicher Ebene die Bauleitplanung auf der Grundlage des Städtebaurechts, auf überörtlicher Ebene die Raumordnung und Landesplanung (▷Raumordnung und Landesplanung) auf der Grundlage des Raumordnungsrechts. Zur Erfüllung dieser Aufgaben sind Bauleitplanung sowie Raumordnung und Landesplanung in ein System räumlicher Planungen eingebunden. Die Raumordnung und Landesplanung sowie auch die Bauleitplanung können vor diesem systematischen Hintergrund der räumlichen Gesamtplanung zugeordnet werden, welche ihrerseits wiederum von der Kategorie der räumlichen Fachplanung zu unterscheiden ist. Während die Gesamtplanung die Koordination und Integration aller Raumnutzungsansprüche zum Gegenstand hat, ist es Aufgabe der Fachplanung, unter jeweils nur einem fachlich sektoralen Gesichtspunkt raumgestaltend zu wirken. Zu den Fachplanungen zählen eine Vielzahl von Planungen. Unterschieden werden können diese hinsichtlich ihres formellen oder informellen Charakters sowie in Bezug auf ihre Außenverbindlichkeit. Deshalb ist es sinnvoll in diesem Zusammenhang für den Bereich der räumlichen Fachplanung noch einmal eine Differenzierung vorzunehmen, wobei insoweit allerdings den sog. „Planfeststellungen“, also Vorhaben und Anlagen, die der Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens bedürfen (z. B. überörtliche Straßenplanung), in der Planungspraxis die größte Bedeutung im Sinne von „Fachplanungen im engeren Sinne“ zukommt. Bei ihnen handelt es sich um formelle und dabei strikt bindende Fachplanungen für raumbedeutsame Vorhaben und Maßnahmen. Daneben gibt es noch die ebenfalls unter den Begriff der raumbezogenen Fachplanungen einzuordnenden:

 Verbindlichen Nutzungsregelungen: Gebietsfestlegungen, die dem Schutz oder der Förderung bestimmter öffentlicher Belange dienen (z. B. Landschaftsschutzgebiete oder Wasserschutzgebiete) und  Sonstigen räumlichen Fachplanungen: Festlegung von Grundstücksnutzungen unter fachlichen Gesichtspunkten, aber ohne Verbindlichkeitsanspruch für die Gesamtplanung (z. B. Landschaftsplanung oder forstliche Rahmenplanung). Räumliche Gesamtplanungen und räumliche Fachplanungen sind unterschiedlichen Planungsträgern zugeordnet, können sich aber räumlich auf die gleichen Bodenflächen beziehen. So kann bspw. einer bestimmten Maßnahme der Fachplanung eine raumordnerische Zielausweisung oder auch bauleitplanerische Darstellung bzw. Festsetzung entgegenstehen. Handelt es sich daher um strikt bindende Planungen, bedarf es klarer Kollisionsregeln zur Konfliktbewältigung, da eine bestimmte Bodenfläche nicht von zwei einander ausschließenden Bodennutzungen in Anspruch genommen werden kann. Derlei Kollisionsvorschriften gibt es mehrere. Zwar ist die Konfliktbewältigung meistens gesetzlich normiert, im spezifischen Fall kann sie aber auch planerisch herbeigeführt werden. Eine gesetzgeberische Lösung ergibt sich bspw. aus § 4 Abs. 1 Raumordnungsgesetz – ROG in Bezug auf Ziele der Raumordnung. Diese Vorschrift regelt die Bindungswirkung von Erfordernissen der Raumordnung und bestimmt insoweit, dass Ziele der Raumordnung von öffentlichen Stellen bei ihren raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zu beachten sind, insbesondere auch bei Planfeststellungen. Werden daher in einem Raumordnungsplan Ziele festgelegt, so sind diese für den Fachplanungsträger strikt beachtlich. Wie für die der Fachplanung übergeordnete Raumordnung, existieren auch für die der Fachplanung gleich geordnete Bauleitplanung ähnliche Kollisionsnormen gesetzlicher Natur. Anzuführen sind hier § 7 Baugesetzbuch – BauGB für den Flächennutzungsplan sowie § 38 BauGB für den Bebauungsplan. Außerdem ergibt sich aus dem zeitlichen Prioritätsgrundsatz, dass diejenige Planung auf eine konkurrierende andere Planung Rücksicht nehmen muss, die zeitlichen Vorsprung hat. Allerdings reicht hier eine bloße Absichtserklärung nicht aus, sondern die den Vorrang beanspruchende Planung muss bereits eine hinreichende Verfestigung erfahren haben. Stehen mehrere Fachplanungen einander gegen-

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über, so sieht § 78 Verwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG (vom 23.01.2003, zul. geändert durch Artikel 2 Abs. 1 des Gesetzes vom 14.08.2009) ein einheitliches Planfeststellungsverfahren vor. Demgegenüber gibt es eine planerische Konfliktlösung beim sog. „planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan“. Ein solcher, die eigentlich erforderliche Planfeststellung des Fachrechts ersetzender Bebauungsplan darf aber nur in zwei Fällen aufgestellt werden, und zwar bei Planungen im Rahmen des Bundesfernstraßengesetzes (vgl. § 17 Abs. 3 Bundesfernstraßengesetz – FStrG) sowie bei Straßenbahnen (vgl. § 28 Abs. 3 Personenbeförderungsgestz – PBefG), weil sich bei diesen Maßnahmen aufgrund der mit ihnen verbundenen Auswirkungen regelmäßig ein Erfordernis auf Einbeziehung auch der räumlichen Umgebung des Vorhabens selbst ergibt. Planfeststellung, Plangenehmigung und genehmigungsfreie Maßnahmen Für die Realisierung von Vorhaben der Fachplanung kommen drei unterschiedliche Verfahrensarten in

Frage. Zu unterscheiden sind Planfeststellungsverfahren, gegenüber diesen vereinfachte Plangenehmigungsverfahren sowie genehmigungsfreie Vorhaben in Fällen unwesentlicher Bedeutung. Vorhaben, die einer Planfeststellung bedürfen Die Planfeststellung ist ein gesetzlich vorgeschriebenes Verfahren, mit dem raumbeanspruchende öffentliche wie auch bestimmte private Vorhaben (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 6 ROG) zugelassen werden. Häufig angewandt wird die Planfeststellung auf Vorhaben der Verkehrs- sowie der Ver- und Entsorgungsinfrastruktur (z. B. Straßen, Eisenbahnstrecken, Bahnhöfe oder Straßenbahnen sowie Abfalldeponien). Planfeststellungspflichtig ist aber nicht nur die Errichtung solcher Vorhaben, sondern auch deren Änderung (z. B. der Ausbau einer Bundeswasserstraße). Inwieweit die Beseitigung planfeststellungsbedürftiger Vorhaben einer Planfeststellung unterliegt, ist fraglich. Eine derartige Verpflichtung sieht ausdrücklich nur das Wasserwege- und Wasserwirtschaftsrecht vor, alle anderen Rechtsbereiche nicht.

Planfeststellungsbedürftiges Vorhaben

Rechtsgrundlage

Bau oder Änderung von Bundesfernstraßen (Bundesautobahn, Bundesstraße)

Bundesstraßenrechtliche Planfeststellung nach § 17 FStrG

Bau oder Änderung von Schienenwegen und Betriebsanlagen der Eisenbahn sowie Bahnfernstromleitungen des Bundes Errichtung und Änderung von Versuchsanlagen zur Erprobung von Techniken für den spurgeführten Verkehr Bau oder Änderung von Magnetschwebebahnen

Eisenbahnrechtliche Planfeststellung nach § 18 AEG und § 2 Abs. 1 SpurVerkErprG

Anlage oder Änderung eines Flugplatzes oder Landeplatzes

Luftverkehrsrechtliche Planfeststellung nach § 8 und 17 LuftVG

Bau von Betriebsanlagen für Straßenbahnen

Personenbeförderungsrechtliche Planfeststellung nach § 28 PBefG

Ausbau oder Neubau einer Bundeswasserstraße

Bundeswasserrechtliche Planfeststellung nach § 14 WaStrG

Ausbau (Herstellung), Beseitigung oder wesentliche Umgestaltung eines Gewässers oder seiner Ufer einschließlich Deich- und Dammbau

Wasserwirtschaftliche Planfeststellung nach § 31 Abs. 2 WHG

Errichtung und Betrieb einer Anlage des Bundes zur Sicherstellung und zur Endlagerung radioaktiver Abfälle sowie die wesentliche Änderung einer solchen Anlage und ihres Betriebs - Atomendlager Gemeinschaftliche und öffentliche Anlagen im Flurbereinigungsgebiet (z. B. Wege- und Gewässernetz)

Atomrechtliche Planfeststellung nach § 9b AtG

Aufstellung eines Rahmenbetriebsplans

Bergrechtliche Planfeststellung nach §§ 52 Abs. 2a und § 57a und b BBergG

Errichtung, Betrieb und Änderung von bestimmten Hochspannungsfrei- und Gasversorgungsleitungen

Energiewirtschaftliche Planfeststellung nach § 43 EnWG

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Planfeststellung von Magnetschwebebahnen nach § 1 Abs. 1 MBPlG

Flurbereinigungsrechtliche Planfeststellung nach § 41 Abs. 3 FlurbG Errichtung und Betrieb einer Abfalldeponie sowie die wesentliche Änderung einer Abfallrechtliche Planfeststellung nach solchen und ihres Betriebs § 31 Abs. 2 KrW-/AbfG

Errichtung und Betrieb von Rohrleitungen für wassergefährdende Stoffe, sonstige §§ 20 und 21 UVPG Gase und Chemikalien sowie bestimmte künstliche Wasserspeicher Rechtsgrundlagen planfeststellungsbedürftiger Vorhaben (eigene Darstellung)

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Für weitere Vorhaben wird schließlich auch noch auf der Landesebene ein Planfeststellungsvorbehalt vorgesehen. Bspw. betrifft dies die Herstellung oder wesentliche Änderung von Landes- oder Kreisstraßen oder von öffentlichen Kläranlagen. Auch bestimmte Bahnen, wie Bergbahnen sowie Bahnstrecken werden davon erfasst. Planungsentscheidungen staatlicher Aufgabenträger dienen regelmäßig dem Wohl der Allgemeinheit. Aus der vorangehenden Übersicht kann auch die Rechtsgrundlage entnommen werden, nach der fachgesetzlich eine Planfeststellung als Voraussetzung für die Errichtung oder Änderung eines Vorhabens vorgeschrieben ist. Ebenfalls durch Gesetz wird der planenden Behörde die Aufgabe übertragen, für ein bestimmtes Vorhaben alle Belange, öffentliche und private, im Rahmen einer planerischen Abwägung gestaltend zu einem Ausgleich zu bringen. Bei vielen Maßnahmen umfasst die Planfeststellung nicht nur den Bau oder die Herstellung, sondern vielmehr auch den Betrieb oder Änderungen im Betrieb der Anlage. Bspw. ist dies bei Energieversorgungs- oder Rohrleitungsanlagen der Fall. Dass diese Änderungen, um eine Planfeststellungspflicht auszulösen, nicht immer auch baulicher Natur sein müssen, zeigt etwa die luftverkehrsrechtliche Planfeststellung. Nach § 8 Abs. 4 Satz 1 Luftverkehrsgesetz – LuftVG (vom 10.5.2007, zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 24.08.2009) sind betriebliche Regelungen Gegenstand der Planfeststellung, mit der Folge, dass wesentliche Betriebsänderungen ebenfalls genehmigungspflichtig sind. Vorhaben, die eines Plangenehmigungsverfahrens bedürfen Die Möglichkeit an Stelle einer Planfeststellung lediglich eine Plangenehmigung durchzuführen, geht auf das Planungsvereinfachungsgesetz (vom 17.12.1993) zurück. Neben anderen Gesichtspunkten wurde mit diesem Gesetz v. a. den aus der deutschen Wiedervereinigung resultierenden Anforderungen in Bezug auf die beschleunigte und vereinfachte Zulassung von Infrastrukturanlagen Rechnung getragen. Vor dem Hintergrund dieser Zielsetzung sollten Plangenehmigungen bei planungsrechtlich weniger komplexen Sachverhalten zur Anwendung gebracht werden. In diesem Sinne bestimmt § 74 Abs. 6 VwVfG, dass in bestimmten, einfacher gelagerten Fällen an die Stelle der Planfeststellung eine Plangenehmigung treten kann. Der Rückgriff auf die Plangenehmigung unterliegt damit für die infrage kommenden Fälle einem Verfahrensermessen der planenden Behörde.

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Voraussetzung für die Plangenehmigung ist, dass entweder Rechte anderer nicht beeinträchtigt werden (nach § 17b Abs. 1 Nr. 2 FStrG und § 28 Abs. 1a Satz 1 Nr. 3 PBefG) ist eine Plangenehmigung auch möglich, wenn Rechte anderer nur unwesentlich bzw. nicht wesentlich beeinträchtigt werden oder die Betroffenen sich schriftlich mit der Inanspruchnahme ihres Eigentums oder eines anderen Rechts einverstanden erklärt haben und mit den Trägern öffentlicher Belange, deren Aufgabenbereich berührt wird, das Benehmen hergestellt worden ist. Das Herstellen des Benehmens verlangt, dass die andere Behörde im Verfahren anzuhören ist. Vertritt diese einen anderen Standpunkt, dann muss die planende Behörde sich zwar mit den gegenläufigen Standpunkten auseinandersetzen, ist aber nicht – wie beim Einvernehmen – zwingend daran gebunden. Soweit einzelne Fachgesetze keine diesbezüglichen Vorschriften enthalten, kommt § 74 Abs. 6 VwVfG zur Anwendung. Der wesentliche Unterschied zwischen Plangenehmigung und Planfeststellung besteht darin, dass bei der Plangenehmigung das planfeststellungsrechtliche Verfahren im Sinne der §§ 72ff VwVfG nicht durchgeführt werden muss (dazu genauer unten), insbesondere aber auf das Anhörungsverfahren verzichtet werden kann. Gleichwohl hat die Plangenehmigung die Rechtswirkungen der Planfeststellung mit Ausnahme der enteignungsrechtlichen Vorwirkung (§ 74 Abs. 6 Satz 2 VwVfG sowie unten). Dieser bedarf es für die Plangenehmigung aber auch nicht, weil Voraussetzung für diese u. a. ist, dass zu ihrer Durchführung eine Enteignung nicht erforderlich ist. Eine Einschränkung findet die Anwendung der Bestimmungen über die Plangenehmigung regelmäßig in einzelnen Vorschriften des Fachrechts, wonach das Vorhaben nicht der Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) unterliegen darf, da für diesen Fall eine Öffentlichkeitsbeteilung verfahrensrechtlich vorgeschrieben ist (vgl. z. B. § 8 Abs. 2 LuftVG oder § 28 Abs. 1a Satz 1 Nr. 1 PBefG). Für die neuen Bundesländer regelt § 17b Abs. 1 Nr. 5 FStrG abweichend, dass ein Vorhaben, für das nach dem Gesetz zur Umweltverträglichkeitprüfung – UVPG eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen ist, und das vor dem 31.12.2007 beantragt wurde, an Stelle eines Planfeststellungsbeschlusses eine Plangenehmigung erteilt werden kann. Allerdings ist in diesen Fällen dann eine Öffentlichkeitsbeteiligung auf der Grundlage von § 9 Abs. 3 UVPG durchzuführen. Für diese Vorhaben ist in der Folge die Verbandsklage eröffnet. Gerade im Hinblick auf die Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung als Abgrenzungskriterium

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zwischen Planfeststellung und Plangenehmigung ist darauf hinzuweisen, dass im Grunde genommen erst durch das Artikelgesetz im Jahr 2001 die materiellen Anforderungen der UVP-Richtlinie in das Plangenehmigungsrecht gefunden haben. Zuvor bestand eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung in Abhängigkeit von der Art des Zulassungsverfahrens, genauer vom Erfordernis zur Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens, mit der Folge, dass Plangenehmigungsverfahren, bei denen die §§ 72ff VwVfG nicht anzuwenden waren, auch keiner Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfungspflicht unterlagen. Mit dem Artikelgesetz ist diese europarechtlich bedenkliche Situation bereinigt worden, so dass nunmehr, soweit nicht zwingend eine Umweltverträglichkeitsprüfung für ein Vorhaben vorgeschrieben ist, eine Vorprüfung im Einzelfall durchgeführt und in deren Rahmen geklärt wird, ob eine Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich ist. Dieses sog. Screening-Verfahren verlangt eine überschlägige Prognose durch die planende Behörde auf der Grundlage der zu diesem Zeitpunkt vorliegenden Kenntnisse. Zwar ist bei einer Fehleinschätzung ein Wechsel vom Plangenehmigungsverfahren in das Planfeststellungsverfahren möglich, die erteilte Plangenehmigung aber dennoch rechtmäßig, so dass aufgrund der Bindung an das planerische Abwägungsgebot lediglich das Anhörungsverfahren mit öffentlicher Auslegung der Planunterlagen und der Erörterungstermin „gespart“ werden. Im Rahmen der Plangenehmigung sind daher – wie bei allen anderen Planungen auch – die von der Planung betroffenen Interessen umfassend gegeneinander und untereinander abzuwägen. Genehmigungsfreie Vorhaben Neben der gegenüber der Planfeststellung schon deutlich vereinfachten Plangenehmigung gibt es schließlich noch eine dritte Form, die sog. genehmigungsfreien Vorhaben, bei denen auf ein Verwaltungsverfahren mit einer Planfeststellung oder Plangenehmigung verzichtet wird. Diese weitestgehende Form der Deregulierung im Planfeststellungsrecht ist für Änderungen und Erweiterungen von unwesentlicher Bedeutung vorgesehen. Derartige Fälle liegen vor, wenn andere öffentliche Belange nicht berührt sind oder die erforderlichen behördlichen Entscheidungen vorliegen und sie dem Plan nicht entgegenstehen. Außerdem dürfen Rechte anderer nicht beeinflusst werden oder mit den vom Plan Betroffenen müssen entsprechende Vereinbarungen getroffen worden sein (vgl. § 74

Abs. 7 VwVfG). Das betreffende Vorhaben wird insoweit nicht planfestgestellt und auch nicht plangenehmigt, sondern vielmehr durch Verwaltungsakt zugelassen. Dabei ist von Bedeutung, dass im Rahmen der Erteilung des Verwaltungsaktes nicht nur über die Freistellung von der Planfeststellung und der Plangenehmigung, sondern auch über die Zulassung des Vorhabens selbst entschieden wird. Dies verdeutlicht, dass auch bei den genehmigungsfreien Vorhaben eine Bindung an das Abwägungsgebot erhalten bleibt. Da sowohl eine Planfeststellung als auch eine Plangenehmigung entfallen, kann bei den genehmigungsfreien Vorhaben nicht auf den Vorteil der Konzentrationswirkung (vgl. unten) als Kennzeichen des Planfeststellungsbeschlusses zurückgegriffen werden. Das bedeutet, dass bei den genehmigungsfreien Vorhaben andere erforderliche Genehmigungen isoliert eingeholt werden müssen.

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Verfahren der Planfeststellung Die maßgeblichen Rechtsgrundlagen für das Planfeststellungsverfahren werden heute durch die §§ 72ff VwVfG bzw. die entsprechenden Vorschriften des LVwVfG zur Verfügung gestellt, allerdings nur insoweit, als das jeweils einschlägige Fachplanungsrecht keine abweichenden Bestimmungen vorsieht. Das Planfeststellungsverfahren ist ein sehr komplexes Verfahren und von unterschiedlich weitreichenden Mitwirkungspflichten und -befugnissen verschiedener Akteure geprägt. In diesem Sinne wird das Planfeststellungsverfahren von der bundes- oder landesrechtlich bestimmten Anhörungsbehörde durchgeführt. Soweit eine landesrechtliche Bestimmung erfolgt, werden als Anhörungsbehörde meistens die höheren Verwaltungsbehörden festgelegt. Das sind in den Flächenstaaten die Regierungspräsidien oder Bezirksregierungen. In den Aufgabenbereich der betroffenen Gemeinden fällt die Auslegung der Planunterlagen. Der Planfeststellungsbeschluss als das Ergebnis des Planfeststellungsverfahrens wird von der Planfeststellungsbehörde getroffen. Im Einzelnen ist zwischen unterschiedlichen aufeinander aufbauenden Stufen des Planfeststellungsverfahrens zu differenzieren. Da Planfeststellungsverfahren regelmäßig für technische Großvorhaben durchgeführt werden (vgl. den vorangestellten Überblick), ist ihre Verfahrensdauer meistens deutlich mehrjährig, in nicht wenigen Fällen sogar länger als zehn Jahre. Dies ergibt sich aus unterschiedlichen Gründen, insbesondere aus der Komplexität des Verfahrens und seiner Einzelbestandteile. Weitere Gründe dürften aber auch in

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der oftmals nicht ungeteilten Akzeptanz solcher Vorhaben in der Öffentlichkeit und der damit verbundenen Rechtsstreitanfälligkeit sowie im Kostenumfang für die Planung und Realisierung von Planfeststellungsvorhaben liegen. Zusammengenommen waren sie ausschlaggebend dafür, dass der Gesetzgeber v. a. in den ersten Jahren nach der deutschen Wiedervereinigung umfangreiche Vereinfachungs- und Beschleunigungsbestrebungen im Zusammenhang mit der Durchführung von Planfeststellungsverfahren durch Veränderungen am gesetzlichen Regelwerk unternommen hat. Bevor im Folgenden die wesentlichen Ablaufschritte des Planfeststellungsverfahrens aufgezeigt werden, bedarf es noch eines Hinweises auf die Umweltverträglichkeitsprüfung und die ▷Umweltprüfung, deren Durchführung nach den einschlägigen Bestimmungen des UVPG sowie des jeweiligen Fachrechts erforderlich sein kann. Für die Durchführung des Planfeststellungsverfahrens können die insoweit erforderlichen Angaben zum Vorhaben v. a. im Hinblick auf die zeitliche Dauer des Verfahrens von erheblicher Bedeutung sein. Das Planfeststellungsverfahren beginnt nun mit der Einreichung des Plans durch den Vorhabenträger bei der Anhörungsbehörde, damit diese das Anhörungsverfahren durchführen kann. Geregelt ist das Anhörungsverfahren in § 73 VwVfG. Wie bei allen Planungen üblich, so besteht der Plan auch bei Planfeststellungsverfahren aus Zeichnungen und Erläuterungen, die das Vorhaben, seinen Anlass und die von dem Vorhaben betroffenen Grundstücke und Anlagen erkennen lassen. Innerhalb eines Monats nach Zugang des vollständigen Plans fordert dann die Anhörungsbehörde die Behörden, deren Aufgabenbereich durch das Vorhaben berührt wird, zur Stellungnahme auf und veranlasst weiterhin, dass der Plan in den Gemeinden, in denen sich das Vorhaben auswirkt, ausgelegt wird. Dabei müssen die Stellungnahmen der berührten Behörden binnen einer von der Anhörungsbehörde zu bestimmenden Frist, die nicht länger als drei Monate sein darf, ihre Stellungnahme abgeben. Nach der Einführung der Verbandsbeteiligung sind neben den Behörden auch die anerkannten Naturschutzverbände im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens berechtigt, sich zur beabsichtigten Planung zu äußern. Die Einbeziehung der Gemeinden, in denen sich das Vorhaben auswirkt, läuft meistens parallel zur Beteiligung der Behörden und der anerkannten Naturschutzverbände. Aufgabe der Gemeinde ist es, die Planunterlagen innerhalb von drei Wochen nach Zugang für die Dauer von einem Monat der Öffentlichkeit zur Einsicht auszulegen. Die Aus-

legung ist ortsüblich bekannt zu machen. Nur wenn der Kreis der Betroffenen bekannt ist und ihnen innerhalb einer angemessenen Frist Gelegenheit gegeben wird, den Plan einzusehen, kann auch auf die Auslegung verzichtet werden. Mit der Auslegung wird das Ziel verfolgt, einerseits die Gemeinde über das beabsichtigte Vorhaben zu informieren und andererseits zusätzliche Kenntnisse, über den Sachstand hinaus, zu gewinnen. Einwendungen können bis zwei Wochen nach Ablauf der Auslegungsfrist schriftlich oder zur Niederschrift bei der Anhörungsbehörde oder bei der Gemeinde erhoben werden. Es darf dabei aber nur derjenige Einwendungen machen, dessen Belange durch das Vorhaben berührt werden. Abgesehen davon, dass durch die Öffentlichkeitsbeteiligung maßgeblich zur Akzeptanz des Vorhabens beigetragen wird, gehen von ihr auch noch weitere wichtige Folgen für das Verfahren sowie für den Rechtsschutz von Betroffenen aus. Nach Ablauf der Einwendungsfrist sind nämlich alle Einwendungen ausgeschlossen, die nicht auf besonderen privatrechtlichen Titeln (z. B. Dienstbarkeiten) beruhen. Dabei handelt es sich um eine formelle sowie materielle Präklusion. Das bedeutet, dass verspätet vorgebrachte Einwendungen nicht nur nicht im Erörterungstermin erörtert, sondern auch im Planfeststellungsbeschluss nicht berücksichtigt werden müssen und außerdem eine nachfolgende verwaltungsgerichtliche Klage nicht mehr auf Umstände gestützt werden kann, die bereits im Wege der Einwendung hätten geltend gemacht werden können. Aufgrund dieser immensen Bedeutung der Präklusion sind an die Bekanntmachung hohe Anforderungen zu stellen. Insbesondere muss in ihr auf diese Folgen hingewiesen werden. Nach Ablauf der Einwendungsfrist hat dann die Anhörungsbehörde die rechtzeitig erhobenen Einwendungen gegen den Plan und die Stellungnahmen der Behörden zu dem Plan mit dem Träger des Vorhabens, den Behörden, den Betroffenen sowie Personen, die Einwendungen erhoben haben, zu erörtern. Dieser Erörterungstermin ist mindestens eine Woche vorher ortsüblich bekannt zu machen. Die Erörterung soll innerhalb von drei Monaten nach Ablauf der Einwendungsfrist abgeschlossen werden. Die Anhörungsbehörde gibt zum Ergebnis des Anhörungsverfahrens eine Stellungnahme ab und leitet diese möglichst innerhalb eines Monats nach Abschluss der Erörterung mit dem Plan, den Stellungnahmen der Behörden und den nicht erledigten Einwendungen der Planfeststellungsbehörde zu. Aufgabe der Planfeststellungsbehörde ist es nun, unter Berücksichtigung des bisherigen Verfahrens

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und seiner Ergebnisse eine verfahrensabschließende Entscheidung zu treffen (vgl. § 74 VwVfG). Sie kann nun entweder die Planfeststellung ablehnen oder aber, wie dies regelmäßig der Fall ist, den Planfeststellungsbeschluss erlassen. Meistens ergeht der Planfeststellungsbeschluss unter Auflagen oder sonstigen Nebenbestimmungen, um dem Wohl der Allgemeinheit oder der Vermeidung nachteiliger Wirkungen auf die Rechte anderer Rechnung zu tragen. Wird jedenfalls der Planfeststellungsbeschluss erlassen, so muss dieser dem Vorhabenträger, den bekannten Betroffenen und denjenigen, über deren Einwendungen entschieden worden ist, zugestellt werden. Sind dabei mehr als 50 Zustellungen vorzunehmen, so können diese Zustellungen durch eine öffentliche Bekanntmachung des verfügenden Teils des Planfeststellungsbeschlusses ersetzt werden. Eine Ausfertigung des Beschlusses einschließlich einer Ausfertigung des festgestellten Plans ist schließlich auch in den Gemeinden zwei Wochen zur Aussicht auszulegen. Ort und Zeit der Auslegung sind wiederum ortsüblich bekannt zu machen. Mit dem Ende der zweiwöchigen Auslegungsfrist gilt der Beschluss gegenüber den übrigen Betroffenen als zugestellt, worauf in der Bekanntmachung hinzuweisen ist. Verfahrensmäßig wesentlich weniger aufwendig ist das Plangenehmigungsverfahren. Da die §§ 72ff VwVfG für die Plangenehmigung nicht heranzuziehen sind und damit eine Stufung wie im Planfeststellungsverfahren zwischen Anhörungsund Entscheidungsverfahren nicht stattfindet, kann dieses deutlich beschleunigt und auch inhaltlich vereinfacht (eine Umweltverträglichkeitsprüfung ist nicht erforderlich) durchgeführt werden. Vielmehr stellt hier der Vorhabenträger den Antrag direkt bei der Plangenehmigungsbehörde (das ist sinnvollerweise dieselbe Behörde, die auch die Planfeststellung durchführt). Planfeststellungsbeschluss Der Planfeststellungsbeschluss ist schriftlich zu erlassen und zu begründen. Er kann – darauf ist bereits hingewiesen worden (siehe oben) mit Auflagen und sonstigen Nebenbestimmungen durch die Planfeststellungsbehörde versehen werden. Durch ihn wird das Vorhaben eindeutig bestimmt, insbesondere hinsichtlich seiner Auswirkungen auf potenziell Betroffene. Bspw. erstreckt sich ein Planfeststellungsbeschluss für eine neu zu bauende Bundesfernstraße regelmäßig auf folgende Angaben:  die Straßenbestandteile, wie den Straßenkörper (Unterbau, Decke, Brücken, Tunnel usw.),

 das Höhenniveau (Dammführung, Einschnitte, Troglagen),  das Zubehör (Bepflanzungen, Verkehrsanlagen),  die Nebenanlagen (Straßenmeistereien),  die temporären Flächeninanspruchnahmen (Baustraßen, Lagerflächen für den Bau),  die Folgemaßnahmen (Verlegung von Wegen oder Gewässern, Über- und Unterführungen) und  den landschaftspflegerischen Begleitplan (Ausgleichs- und Ersatzflächen und -maßnahmen). Mit der Planfeststellung ist der Vorhabenträger berechtigt, das betreffende Vorhaben durchzuführen. Er ist jedoch nicht dazu verpflichtet, das planfestgestellte Vorhaben auch zu verwirklichen. Nach § 75 Abs. 4 VwVfG tritt der Planfeststellungsbeschluss allerdings außer Kraft, wenn mit der Umsetzung nicht innerhalb von fünf Jahren nach Eintritt der Unanfechtbarkeit begonnen wird.

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Rechtswirkungen des Planfeststellungsbeschlusses Nach § 75 VwVfG entfaltet der Planfeststellungsbeschluss eine ganze Reihe von Rechtswirkungen:  Genehmigungswirkung,  Konzentrationswirkung,  Gestaltungswirkung,  Duldungs- bzw. Ausschlusswirkung,  Enteignungsvorwirkung. Die Genehmigungswirkung (oder Gestattungswirkung) des Planfeststellungsbeschlusses hat zur Folge, dass die Zulässigkeit des Vorhabens einschließlich aller erforderlicher Folgemaßnahmen an anderen Anlagen in Bezug auf alle von dem Vorhaben berührten öffentlichen Belange festgestellt und seine Durchführung gestattet wird. Die Konzentrationswirkung führt dazu, dass andere behördliche Entscheidungen neben der Planfeststellung nicht mehr erforderlich sind (es sei denn, das jeweilige Fachrecht schränkt dies ein). Dies betrifft bspw. öffentlich-rechtliche Genehmigungen, Verleihungen, Erlaubnisse, Bewilligungen, Zustimmungen und Planfeststellungen. Die Konzentrationswirkung beinhaltet eine Entscheidungs-, Zuständigkeits- und Verfahrenskonzentration. Die Gestaltungswirkung des Planfeststellungsbeschlusses führt dazu, dass alle öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Träger des Vorhabens und den durch den Plan Betroffenen

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rechtsgestaltend geregelt werden. Entsprechend dem im Planfeststellungsbeschluss festgelegten Umfang kann sich der Vorhabenträger über die Rechte Dritter hinwegsetzen, während diese dazu verpflichtet sind, dies zu dulden. Andererseits können auch dem Vorhabenträger aus dem Planfeststellungsbeschluss Pflichten entstehen, wie bspw. die Erfüllung von Schutzauflagen oder die Entschädigung in Geldleistungen als Ausgleich für bestimmte Eingriffsbefugnisse. Die Betroffenen, zu deren Gunsten bestimmte Schutzauflagen im Planfeststellungsbeschluss getroffen wurden, haben gegenüber dem Vorhabenträger einen Rechtsanspruch, den sie notfalls auch gerichtlich durchsetzen können. Nach Eintritt der Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses sind private oder öffentlich-rechtliche Ansprüche auf Unterlassung des Vorhabens, auf Beseitigung oder Änderung der Anlagen oder auf Unterlassung ihrer Benutzung ausgeschlossen. Diese Duldungs- und Ausschlusswirkung ist somit auch privatrechtsgestaltend; es sind gesetzliche privatrechtliche Unterlassung-, Änderungs- oder Beseitigungsansprüche nach den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches – BGB betroffen. Dies führt dazu, dass Körperschaften und private Betroffene das Vorhaben nach Eintritt der Bestandskraft zu dulden haben. Schließlich kommt dem Planfeststellungsbeschluss auch noch eine enteignungsrechtliche Vorwirkung zu. Danach ist der planfestgestellte Plan in einem möglichen Enteignungsverfahren zugrunde zu legen und für die Enteignungsbehörde bindend. Mitschang

Literatur Kühling, J.; Herrmann, N. (2000): Fachplanungsrecht. Düsseldorf Mitschang, S. (2003): Steuerung der städtebaulichen Entwicklung durch Bauleitplanung. Köln Runkel, P. (2005): Fachplanungen, raumwirksame. In: ARL (Hrsg.): Handwörterbuch der Raumordnung. Hannover, 281ff Sparwasser, R.; Engel, R.; Voßkuhle, A. (2003): Umweltrecht. Heidelberg Stüer, B. (2005): Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts. München Ziekow, J. (2004): Praxis des Fachplanungsrechts. München

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Begriffsannäherung und Abgrenzung Die Analyse des Begriffs Facility Management zeigt zwei Teilbegriffe mit folgenden Übersetzungen:

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 Facility, Facilities: Einrichtungen, Anlagen, Ausrüstung,  Management: Handhabung, Verwaltung, Leitung, (Geschäfts-)Führung, geschickte Behandlung. Unter dem Begriff Facility (Facilities) sind zusammenfassend alle Grundstücke, Gebäude, Anlagen, Versorgungseinrichtungen sowie Sachressourcen, Dienstleistungen und Informationen zu fassen, die für die Leistungserstellung eines Unternehmens notwendig sind. Betriebswirtschaftlich gesehen handelt es sich hierbei um das Anlagevermögen und die zur Leistungserstellung benötigten Sachmittel (Krimmling 2005:16). Management bezeichnet in Anlehnung an die Betriebswirtschaft eine Führungsaufgabe (to manage: to control a business), welche die Funktionen des Zielesetzens, Planens, Entscheidens, Realisierens und Kontrollierens beinhaltet. Ganzheitliche Aufgabe des Managements in der ▷Immobilienwirtschaft ist es, über alle Phasen des ▷Lebenszyklus der Immobilie hinweg die Prozesse zu sichern, zu optimieren und die erfolgsorientierte Verwaltung und Vermarktung durchzuführen (Krimmling 2005). In der Betriebswirtschaft werden Primär- und Sekundärprozesse bzw. Kern- und Unterstützungsprozesse unterschieden. Aufgabe des Facility Management ist es, die Sekundär- oder Unterstützungsprozesse im Unternehmen professionell zu steuern. Hierzu gehören strategische, technische, infrastrukturelle und kaufmännische Aufgaben, die nicht das Kerngeschäft einer Unternehmung betreffen, aber ohne die das Kerngeschäft nur eingeschränkt möglich wäre (Krimmling 2005:20, Gondring/Wagner 2007:19). In der Richtlinie der German Facility Management Association (GEFMA) sind Kernprozesse Abfolgen „von Tätigkeiten, durch deren Ergebnisse sich eine Organisation im Markt gegenüber externen Kunden definiert und gegenüber Wettbewerbern differenziert“ (GEFMA 2004:4). Entsprechend dieser Definition reflektieren die Kernprozesse i. d. R. den Unternehmenszweck. Typische Unterstützungsprozesse, die Voraussetzungen für die Realisierung der Kernprozesse schaffen, sind bspw. Buchhaltung, Personalwesen, Wartung und Instandhaltung, Reinigungs- und Energiemanagement, Vermietungsmanagement, aber auch die Planung leicht zu reinigender Bodenbeläge oder die Dimensionierung und Auswahl technischer Anlagen (z. B. Klima, Heizung) (Krimmling 2005). Das Facility Management wird üblicherweise

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Funktionsbereiche des Facility Management (eigene Darstellung nach Nävy 2003:13 und Gondring 2007:19)

in die Funktionsbereiche kaufmännisches, technisches, infrastrukturelles Gebäudemanagement sowie Flächenmanagement unterteilt (siehe Abbildung). Dabei umfasst das Gebäudemanagement die Leistungsbereiche, die zum Bewirtschaften der Immobilie und der technischen Anlagen notwendig sind sowie die erforderlichen geschäftsunterstützenden Dienstleistungen, die die Nutzung des Gebäudes verbessern. Das Gebäudemanagement (vgl. auch DIN 32736) versteht sich als Teilbereich des Facility Management. Es wird als „operative Komponente“ bezeichnet und findet ausschließlich in der Nutzungsphase des Immobilienlebenszyklus Anwendung (Nävy 2003). Das Flächenmanagement wird als unterstützender Leistungsbereich betrachtet, der dem Gebäudemanagement eine allgemeine Datenbasis mit dem Ziel einer optimalen Ausnutzung der Flächen bei Belegschafts-, Nutzungsänderungen, Neu- und Umbaumaßnahmen etc. zur Verfügung stellt (Krimmling 2005). Diesem Gedankengang folgend, hat das ganzheitliche Facility Management eine strategische Dimension inne: Neben der operativen Komponente beinhaltet es auch Managementaufgaben. Betrachtet man den Lebenszyklus einer Immobilie so umfasst das Facility Management im Gegensatz zum operativen Gebäudemanagement alle Lebenszyklusphasen. Definition Facility Management kann als ganzheitlicher, strategischer und lebenszyklusorientierter Managementansatz beschrieben werden, bei dem Immobilien, deren Systeme und Prozesse kontinuierlich bereitgestellt, funktionsfähig gehalten sowie an die sich verändernden organisatorischen und marktgerechten Rahmenbedingungen angepasst werden.

Facility Management ist nach Nävy (2003:3) „ein strategisches Konzept zur Bewirtschaftung, Verwaltung und Organisation aller Sachressourcen innerhalb eines Unternehmens“, mit dem Ziel, einer langfristigen Ertragssteigerung, Qualitätssicherung und Werterhaltung für Investoren, Eigentümer, Nutzer und Kunden. Verschiedene Definitionen beziehen das Facility Management weitestgehend auf die Immobilien und alle Betriebs- und Arbeitsmittel in den Liegenschaften. Die Vielzahl der verfügbaren Definitionen zeigt jedoch deutlich den Charakter des Begriffs Facility Management als Schlagwort, das entsprechend der Betrachtungsweise und des Erfahrungshorizontes des Verwenders variiert und unterschiedlich abgegrenzt wird:  „Facility Management ist eine Managementdisziplin, die durch ergebnisorientierte Handhabung von Facilities und Services im Rahmen geplanter, gesteuerter und beherrschter Facility-Prozesse eine Befriedigung der Grundbedürfnisse von Menschen am Arbeitsplatz, Unterstützung der Unternehmens-Kernprozesse und Erhöhung der Kapitalrentabilität bewirkt.“ (GEFMA 2004:3)  „Facility Management: A profession that encompasses multiple disciplines to ensure functionality of the built environment by integrating people, place, process and technology.“ (IFMA 2009)  „Facility Management ist die Gesamtheit aller Leistungen zur optimalen Nutzung der betrieblichen Infrastruktur auf der Grundlage einer ganzheitlichen Strategie.“ (VDMA 1996)  „Facility Management is the practice of coordinating the physical workplace with the people and work of the organization; integrates the principales of business administration architecture, and the behavioral and engineering sciences.“ (Cotts/Lee 1992:3)

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In Wissenschaft und Praxis unterschiedlicher Fachdisziplinen erhalten die erarbeiteten Ansätze des nationalen Verbandes GEFMA sowie der International Facility Management Association (IFMA) breite Anerkennung. Bemerkenswert ist der Unterschied zwischen den deutschen und den amerikanischen Definitionen für Facility Management, die sich nur langsam angleichen. Während im amerikanischen Raum typischerweise der Nutzer im Zentrum des Interesses steht, stellte der allgemein anerkannte deutsche Ansatz der GEFMA lange die Facilities selbst in den Vordergrund. Dies wird auf die traditionell bestehenden Unterschiede des unternehmerischen Immobilienbestands

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in Deutschland und Nordamerika zurückgeführt. Während in Amerika ein Großteil der betrieblich genutzten Immobilien angemietet werden, sind diese in Deutschland häufig im Eigentum der Unternehmen. Unternehmer in eigengenutzten Immobilien erkennen den Wert der Immobilien als erfolgsrelevanten Faktor häufig nicht, so dass die Renditeerwartung hier oft nicht im Vordergrund steht (Pfnür 2004). Die aktuelle Definition der GEFMA fokussiert jedoch ebenfalls deutlich auf den Nutzer und die Kapitalrentabilität. Sie dokumentiert dadurch den in Deutschland herrschenden Trend, sowohl den Nutzer als auch die Immobilie verstärkt als Wirtschaftsgut zu erkennen und wahrzunehmen. Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass eine einheitliche Verwendung des Begriffs derzeit noch nicht erfolgt. Einigkeit besteht allerdings weitgehend darüber, dass Grundstücke und Gebäude, die Unternehmensorganisation zur Unterstützung der Kernprozesse sowie die integrative Verknüpfung der gebäudebezogenen Prozesse Teil des Facility Management sind (Gondring/ Wagner 2007). Inhalt und Bedeutung Facility Management ist grundsätzlich ein interdisziplinärer strategischer Ansatz. Gebäude, Liegenschaften und betriebliche Abläufe werden im Facility Management ganzheitlich betrachtet. Wesentliche Aufgaben der strukturierten Abwicklung von Prozessen sind dabei – neben der eigentlichen Werterhaltung von Gebäuden und Anlagen – die Nutzungskosten dauerhaft zu senken, die Fixkosten zu flexibilisieren sowie die technische Verfügbarkeit der Anlagen sicherzustellen. Hierbei unterscheidet man die strategische und die operative Ebene des Facility Management. Die strategische Ebene umfasst Entscheidungen, die sich auf den gesamten Lebenszyklus des Gebäudes auswirken. Sie betrifft zudem die Gestaltung von Gebäude und Technik, wie auch die Gestaltung des Gesamtprozesses des Facility Management. Die operative Ebene – das Gebäudemanagement – umfasst die Komponenten des Tagesgeschäftes in Form von Organisation und Abwicklung der Prozesse des Facility Management (siehe Abbildung). Das Spektrum der Aufgaben des Facility Management ist groß und berührt die Tätigkeitsfelder diverser Fachrichtungen, wozu u. a. Architekten, Ingenieure, Juristen, Kaufleute, Arbeitswissenschaftler und Informatiker gehören. Facility Management hat sich mittlerweile zu einer eigenen

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Strategisches und operatives Facility Management (eigene Darstellung nach Krimmling 2005:29)

Schwerpunktbereiche der Forschung im Facility Management (eigene Darstellung nach Pfnür 2004:56)

Managementdisziplin entwickelt, die bereits an einigen Hochschulen als Studiengang angeboten wird. Hier haben sich bisher drei grundlegende Schwerpunktbereiche der Forschung im Facility Management entwickelt, die in der Abbildung unten dargestellt sind (Pfnür 2004). Im Falle der Konzentration auf das Kerngeschäft ist das strategische Managementziel, dem Unternehmen einen nachhaltigen Wettbewerbsvorteil zu verschaffen, indem die Kernkompetenzen des Unternehmens systematisch ausgebaut und kumuliert werden. Aufgaben, die nicht in den Bereich des Kerngeschäfts gehören, werden hierbei konsequent an Dritte abgegeben und ausgegliedert (Outsourcing), um frei werdende Ressourcen verstärkt im Kernbereich einsetzen zu können. Konsequenterweise ist auch das Facility Management vom Outsourcing betroffen, so dass sich hier ein eigener Dienstleistungssektor am Markt entwickeln konnte. Die Rahmenbedingungen sowie Chancen und Risiken des Outsourcing von Leistungen des Facility Management in Verbindung mit einer geeigneten Vertragsgestaltung stellen Forschung und Praxis vor neue Aufgaben. Ein weiterer Ansatz des Facility Management liegt im Bereich des computergestützten Facility Management (Computer Aided Facility Management oder CAFM). Ziel eines solchen CAFM-Systems ist die Abbildung und Vernetzung der Prozesse des Immobilienmanagements entlang der einzelnen Lebenszyklusphasen unter Nutzung der Möglichkeiten der Informationstechnik. Hierbei werden, unter der Prämisse der Ganzheitlichkeit, unterschiedliche Gebäudeinformationen digital zusammengeführt, um als Entscheidungsvorlage

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für das Management, die Entscheidungsträger des Unternehmens sowie für Architekten oder Fachplaner bereitzustehen. Die Datenbasis für das CAFM liefern häufig CAD-Systeme (▷Architekturdarstellung und CAD), obgleich die Datenerfassung, insbesondere bei älteren Bestandsgebäuden ohne CAD-Zeichnungen, noch immer eine wesentliche Hürde bei der Einführung solcher Gebäudeinformationssysteme darstellt. In der Nutzungsphase ergänzen Module für Gebäudeverwaltung, technischen Betrieb sowie Planung, Durchführung und Kontrolle von Dienstleistungen das CAFM-System. Neuere Systeme enthalten neben der prozessorientierten Anwendung verstärkt EDV-Komponenten für Gebäudeautomation, bspw. Zugangskontrollen, Klimasteuerung oder Elektro- und Sanitärsteuerung. Der Kauf und die Einführung einer CAFM-Software generiert allerdings nur einen erkennbaren Nutzen, wenn sie in eine stabile Facility-Management-Organisation mit gesicherten Prozessabläufen integriert wird (Pfnür 2004, May 2004). Im dritten Ansatz, der lebenszyklusorientierten Planung, nimmt das Facility Management eine Schnittstellenfunktion zwischen ökonomischen und planerischen Kriterien ein. Der Ansatz folgt der Erkenntnis, dass – ausgehend von den Lebenszyklusphasen Konzeption, Planung, Errichtung, Nutzung und Rückbau – die Kostenverursachung i. d. R. bereits in der Planungsphase einer baulichen Anlage stattfindet, während jedoch die Kostenentstehung erst in späteren Phasen des Immobilienlebenszyklus (i. d. R. Nutzungsphase) erfolgt. Da diese Nutzungskosten von Gebäuden häufig ein Vielfaches der Errichtungskosten umfassen, setzt der lebenzyklusorientierte Ansatz des Facitilty Management bereits in der Planungsphase an. Dies führt zu einer erhöhten Komplexität in der Planung, da hier bereits die ökonomischen Ziele des späteren Nutzers, wie bspw. optimierte Mieteinnahmen oder kostengünstig zu reinigende Oberflächen, berücksichtigt werden sollen. Beispielhaft ist auch die Vermeidung von Nutzungseinbußen, z. B. des sog. „Sick Building Syndrom“, zu nennen. Das bedeutet einerseits, dass durch eine zielgerichtete Planung die Kosten für den Gebäudebetrieb innerhalb der Nutzungsphase beeinflusst bzw. gesenkt werden können. Andererseits wird an diesem Beispiel deutlich, dass es sich bei Facility Management nicht um das bloße Gebäudemanagement innerhalb der Nutzungsphase handelt, sondern es eine strategische Aufgabe des Facility Management ist, die notwendigen Informationen in Zusammenarbeit mit den jeweiligen Planern und Ingenieuren phasenübergreifend be-

reitzustellen, um ein ökonomisches Problembewusstsein bereits in den frühen Phasen des Immobilienlebenszyklus zu unterstützen (Pfnür 2004, Krimmling 2005). Entwicklung und Ausblick Betrachtet man den Immobilienlebenszyklus, so wurde dieser bisher in die zwei weitgehend voneinander unabhängigen Bereiche der Bauphase, bestehend aus Konzeption, Planung und Errichtung, und der Nutzungsphase unterschieden. Traditionelle Bauprozesse sind dabei von einem Wechsel der Projektbeteiligten bei Bau- und Nutzungsphase begleitet, deren Zielstellungen häufig variieren. Ein Bauvorhaben ist i. d. R. dann erfolgreich, wenn der Fertigstellungstermin eingehalten und die vorgegebenen Baukosten nicht überschritten werden. Demgegenüber ist das Ziel eines Betreibers in der Nutzungsphase die Senkung der Nutzungskosten basierend auf einem guten Facility Management. Der Anreiz für den bauausführenden Investor, Kostensenkungspotenziale in einer späteren Phase des Lebenszyklus auf Grundlage eines geeigneten Bewirtschaftungskonzeptes zu generieren, ist häufig gering, da dies oftmals mit erhöhten Investitionskosten verbunden ist, die den Gewinn in dieser Phase schmälern würden (Krimmling 2005). Die Beeinflussung der Gebäudegestaltung aus der Nutzungsphase heraus ist jedoch rückwirkend nur noch begrenzt möglich. Aus Sicht des Facility Management muss der Projekterfolg daher über den gesamten Lebenszyklus einer Immobilie definiert werden. Strukturell eignen sich hierfür neuere Vertragsmodelle, bei denen die Projektbeteiligten in Planung, Bauausführung und Betrieb nicht wechseln, wie bspw. bei Public Private Partnerships, und damit ein Anreiz zur Kostensenkung in späteren Lebenszyklusphasen besteht. Wird der Prozess der Entstehung und Nutzung als Ganzes verstanden, ist es Aufgabe des Facility Managers, die Planung in den frühen Phasen hinsichtlich der Einhaltung des Kostenbudgets der späteren Nutzungsphase zu beurteilen und gegebenenfalls zu beeinflussen (Krimmling 2005). Facility Management gewinnt aktuell durch die politische Debatten zum Klimaschutz, dem CO2-Ausstoß sowie der Ressourcenschonung an Bedeutung. Insbesondere die Diskussionen über die Reduktion der CO2-Emission von Immobilien sowie die durch die Energieeinsparverordnung rechtlich fixierte konsequente Umsetzung tragen dazu bei, über neue Strategien nachzudenken, die sich insbesondere im Bereich des operativen

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Gebäudemanagements niederschlagen. Hierdurch zeichnet sich gerade für Immobilien, die zum CO2-Ausstoß wesentlich beitragen, ein neuer Trend für Investoren, Eigentümer und Nutzer von Immobilien ab: Ein gutes operatives und auch strategisches Facility Management entwickelt sich zu einem am Markt wesentlichen und wettbewerbsbeeinflussenden Faktor. Riediger

Literatur

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Cotts, D. G.; Lee, M. (1992): The Facility Management Handbook. New York DIN – Deutsches Institut für Normung (2000): DIN 32736: Gebäudemanagement – Begriffe und Leistungen. Berlin DIN – Deutsches Institut für Normung (2008): DIN 18960: Nutzungskosten im Hochbau. Berlin GEFMA – German Facility Management Association (2004): Richtlinie GEFMA 100-1: Facility Management – Grundlagen. Bonn (Entwurf 2004-07) Gondring, H.-P., Wagner, T. (2007): Facility Management, Handbuch für Studium und Praxis. München IFMA – International Facility Management Association (2009): FM definitions. Zugriff auf www.ifma.org/what_is_fm/fm_definitions.cfm im 20.07.2009 Krimmling, J. (2005): Facility Management, Strukturen und methodische Instrumente. Stuttgart Lochmann, H.-D., Köllgen, R. (1998): Facility Management – strategisches Immobilienmanagement in der Praxis. Wiesbaden May, M. (2004): IT im Facility Management erfolgreich einsetzen. Heidelberg Nävy, J. (2003): Facility Management – Grundlagen, Computerunterstützung, Systemeinführung, Anwendungsbeispiele. Heidelberg Pfnür, A. (2004): Modernes Immobilienmanagement. Berlin VDMA – Verband deutscher Maschinen- und Anlagenbauer e. V. (1996): Einheitsblatt 24196. Berlin

FESTIVALISIERUNG Der Begriff Festivalisierung ist in die stadtpolitische Diskussion v. a. anlässlich der Vorbereitungen für die Expo in Hannover im Jahr 2000 eingeführt worden (Häußermann/Siebel 1993, Selle 1994). Unter dem Begriff wird eine Ausrichtung der Stadtentwicklungspolitik (▷Stadtpolitik) auf raumrelevante Großereignisse im Stadtgebiet oder der Stadtregion verstanden, für deren Vorbereitung und Durchführung beträchtliche Ressourcen der Stadt und übergeordneter öffentlicher Einrichtungen aufgewendet werden. Städte und insbesondere die in ihnen stadtentwicklungspolitisch tätigen Akteure (▷Akteure der Planung) versprechen sich von ihnen eine Mobilisierung von Fördermitteln, eine Bündelung der verfügbaren Mittel und personellen Ressourcen, eine verbesserte Durchsetzbarkeit komplexer Strategien und Maßnahmen in der Stadtentwicklung und nicht

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zuletzt positive Effekte für die Wettbewerbsfähigkeit der Stadt. Hierzu zählen neben einer Zunahme der Besucherzahlen während des Großereignisses eine Verbesserung der Infrastruktur, eine Aufbereitung von Flächen und eine Steigerung der Aufmerksamkeit im Städtewettbewerb um Ansiedler und Gäste. Mit der Bezeichnung Festivalisierung ist die Beobachtung verbunden, dass die genannte Strategie zu einer bewussten Ausrichtung der Stadtentwicklungspolitik an möglichen Festivals und großen touristisch wirksamen Einzelereignissen führt. Dies bedeutet zunächst eine Politik der aktiven Bewerbung um die Ausrichtung von Großereignissen wie Olympischen Spielen, Weltausstellungen und Gartenschauen sowie ihrer nationalen und regionalen Pendants und die Schaffung oder Bündelung vermarktbarer Anlässe unter dem Gesichtspunkt ihrer Verwertbarkeit, insbesondere als Motoren der Stadtentwicklung. Weiterhin ist mit ihr einerseits eine Planung und Durchführung von räumlichen Projekten im Takt der geplanten bzw. anstehenden Festivals, und andererseits deren besondere Bevorzugung gegenüber „normalen“ Projekten verbunden. Dies bedeutet nicht zuletzt eine gezielte Aushebelung der im Alltagsbetrieb üblichen Routinen und Verfahren. Organisation, Planung und Durchführung von Festivalisierungsstrategien Die im Zuge der Festivalisierung verfolgten Projektstrategien zeichnen sich durch ihren temporären Charakter aus. Zur Planung und Durchführung werden häufig „Sonderbehörden“ oder Durchführungsgesellschaften gegründet, die weitgehend unabhängig von der städtischen Politik und Verwaltung agieren können. Sie unterliegen demgemäß der Kontrolle von Aufsichtsgremien und Aufsichtsbehörden, sind aber bspw. nicht den haushalts- und personalrechtlichen Vorschriften der öffentlichen Verwaltung unterworfen. Damit können sie ihr „Tagesgeschäft“ unabhängig von politischer Einflussnahme auf Einzelentscheidungen flexibel und problembezogen im Rahmen ihres durch einen Grundsatzbeschluss der städtischen Politik abgesicherten Aufgaben- und Haushaltsrahmens erledigen. Die Entscheidungsfähigkeit des städtischen Gemeinwesens wird auf diese Weise stark erhöht und die Mobilisierung von Ressourcen erleichtert, ohne die Festivals und Großprojekte (▷Städtebauliche Großprojekte) nur schwer in den zur Verfügung stehenden Vorbereitungszeiträumen durchführbar wären.

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Weiterhin kann besonderes externes Know-how schnell verfügbar gemacht werden. Dies ist v. a. angesichts der hohen Anforderungen im künstlerischen, marketingbezogenen und organisatorischen Bereich entscheidend, die häufig aus dem Personalbestand der öffentlichen Verwaltung nicht geleistet werden können, aber nur den begrenzten Zeitraum der Vorbereitung und Durchführung von Festivals anfallen. Die organisatorische Autonomie von Sonderbehörden wirft aber neben den genannten Vorteilen auch naheliegende Probleme auf: Da das Handeln der öffentlichen Kontrolle immer dann entzogen ist, wenn keine standardisierten Verfahren mit Beteiligung damit verbunden sind, werden hier noch mehr als etwa bei Projektgruppen in der öffentlichen Verwaltung Entscheidungen ohne Dialog mit einer breiten Öffentlichkeit gefällt. Damit besteht die Gefahr, Politik für einen engen, elitären Zirkel einflussreicher Persönlichkeiten zu machen und das Risiko, eine breite gesellschaftliche Akzeptanz zu verfehlen. Dies gilt nicht zuletzt auch deshalb, weil Festivals häufig bestimmte „Hauptschauplätze“ aufweisen und zur Revitalisierung innerstädtischer oder innenstadtnaher Flächen genutzt werden (▷Konversion und Revitalisierung). Auf ihnen ansässige Nischennutzer stehen den Festivals aber oftmals im Weg und werden im Zuge der festivalbedingten Aufwertung der Flächen verdrängt. Erscheinungsformen und stadträumlicher Niederschlag Festivalisierungsstrategien können unterschiedliche Formen annehmen. Im engsten Wortsinn kann darunter die Bewerbung, Konzeption, Planung und Durchführung eines oder mehrerer Festivals mit gesamtstädtischer oder darüber hinausreichender Bedeutung verstanden werden. Anlässe geben meist Stadtjubiläen, Jahrestage oder die Bündelung von meist mit einer Tradition versehenen und um einen thematischen Rahmen gruppierten kulturellen Einzelveranstaltungen. Voraussetzung ist hier nicht zuletzt eine „intakte“ historische Altstadt, die zur „Bühne“ für Feste wird und damit neben konventionellen Sehenswürdigkeiten mit weiteren Höhepunkten für Stadttouristen angereichert wird. Regelmäßig an unterschiedlichen Orten stattfindende Großereignisse, die in einem Wettbewerbsverfahren von der öffentlichen Hand oder Fachverbänden vergeben und von Land, Bund oder gar internationalen Einrichtungen gefördert werden, sind bspw. Olympische Spiele, andere größere Sport-

ereignisse, Weltausstellungen oder ihre nationalen und regionalen Pendants, die Europäische Kulturhauptstadt oder Gartenschauen. Daneben werden auf Initiative öffentlicher Gebietskörperschaften in Deutschland ▷Internationale Bauausstellungen ausgetragen. Im weiteren Sinne sind zu Festivalisierungsstrategien auch die das eigentliche Ereignis begleitenden Aktivitäten von Städten zu rechnen, etwa politische Strategien, die die Chancen in Bewerbungsprozessen erhöhen oder weitere Großereignisse wie Messen oder Kongresse durch den Ausbau entsprechender Tagungs- und Veranstaltungszentren anziehen und damit die Aufbereitung von Flächen, öffentlichen Räumen oder öffentlichen Infrastruktureinrichtungen in der Stadtregion unterstützen. Weiterhin sind zu ihnen Maßnahmen zu rechnen, die die Wirkungen der Großereignisse etwa im Rahmen der überregionalen Stadtvermarktung und einer „nach innen“ gerichteten Bereitstellung von in der Bevölkerung „identitätsstiftenden“ Einrichtungen oder Anlässen der öffentlichen Selbstvergewisserung verbessern. Auch die Stadtentwicklung selbst kann, etwa im Rahmen der Besichtigung, medialen Darstellung oder stadtöffentlichen Reflexion von Planungs- und Bauvorhaben zum Thema der Festivalisierung werden.

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Wirkungen und Kritik Der Begriff Festivalisierung legt die Instrumentalisierung „performativer“ Strategien für die Stadtpolitik nahe. Stadtentwicklungspolitisch besteht ein großer Unterschied darin, ob Großereignisse den Ausrichtern allein oder darüber hinaus Touristen und damit einem gewissen Teil der städtischen Ökonomie oder aber überdies einem möglichst breiten Kreis von Bewohnern zugutekommen. Hierzu sind sie daran zu messen, inwiefern sie an authentische Traditionen vor Ort anknüpfen, aus dem Blick der Öffentlichkeit geratene Orte bespielen oder in der jeweiligen Stadt virulente gesellschaftliche Fragen thematisieren. Von performativen Strategien kann noch ein größerer Nutzen ausgehen, wenn sie die örtliche Bevölkerung in die Stadtproduktion einbeziehen oder wenigstens die Voraussetzungen hierfür schaffen. Häufig werden hier „Bilder“ produziert, um Möglichkeiten gemeinschaftlichen Handelns aufzuzeigen, wo ohne sie Zweifel an stadtpolitischer Handlungsfähigkeit eine Umsetzung lähmt. Neben den katalytischen Wirkungen, die Festivals innewohnen können, sind die mit ihnen verbundenen Herausforderungen und Gefahren zu berücksichtigen (Altrock 2007). Sie liegen neben

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einer Überschätzung der Tragfähigkeit von katalysierten Ideen zunächst in der Frage der Verstetigung genuin temporärer Konzepte, die auf hohe Besucherzahlen ausgelegt worden sind, im Dauerbetrieb dann aber Tragfähigkeitsprobleme aufweisen. Weiter sind Legitimationsdefizite, die Eigendynamik von Projekten, die Ausgrenzung von Benachteiligten und die Verschärfung von Polarisierungseffekten zu beachten, wenn die besonders besucherfreundliche Umgestaltung von Stadtquartieren auf Kosten bestimmter Bevölkerungsgruppen zu gehen droht. Schwer verdauliche Haushaltsrisiken spielen längerfristig eine Rolle, wenn Folgekosten aufgrund einer zu geringen Auslastung der nachgenutzten Festivaleinrichtungen „aus dem Ruder“ laufen. Funktional kann mit ihnen die Schaffung unverträglicher Konkurrenzen einhergehen – etwa, wenn ein Stadtteil für die Tragfähigkeit eines Festivals mit Nutzungen angereichert wird, die dann andernorts fehlen. Im Hinblick auf die stadtpolitische Prioritätensetzung können sie andere bedeutende Projekte verdrängen, für die die Mittel aufgrund der Bündelungswirkungen des Festivals fehlen. Räumlich kann sich dies in „Oaseneffekten“ niederschlagen, also der besonders aufwendigen Entwicklung einzelner Stadtquartiere bei gleichzeitiger Vernachlässigung ihrer weiteren Umgebung. Festivals und andere Großereignisse garantieren also keinen Stadtentwicklungserfolg. Durch eine städtebaulich-planerische Einbettung in eine räumliche Gesamtstrategie kann versucht werden, Großereignisse zu Schlüsselprojekten der ▷strategischen Stadtentwicklung zu machen und damit ihre Mobilisierungs- und Bündelungseffekte mit den Integrationszielen räumlich umfassender Planungsansätze zu verbinden. Im Lauf der langen Vorbereitungs- und Durchführungszeit können mit den Großereignissen aber vielfältige Anpassungserfordernisse verbunden sein. Nach der „Rückkehr zur stadtentwicklungspolitischen Normalität“ sind bisweilen enorme Anstrengungen notwendig, um etwaige negative Auswirkungen planerisch, haushälterisch und ökonomisch zu bearbeiten. Sie bringen eine Zementierung von Provisorien mit sich, wenn ein ehrgeiziges Bauprogramm nur z. T. umgesetzt werden konnte. In anderen Fällen bleiben maßstabsunverträgliche und schwer bespielbare Bauten zurück. Kommt es erst gar nicht zur Durchführung, stellt sich die bisweilen unbeantwortete Frage nach einem „Plan B“. Ein Festival wird deshalb eher erfolgreich sein, wenn es möglichst breite Potenziale für eine sozi-

ale Integration ausschöpft, und sei dies auch nur indirekt über touristische oder kulturelle Effekte. Eine Konzentration wesentlicher Ressourcen für städtische Projekte aus unterschiedlichsten Quellen ohne Rücksicht auf soziale Folgewirkungen ist wenig erfolgversprechend, wenn die Mobilisierung von Ressourcen auf Kosten anders gelagerter Projekte in der Stadt geht. Politik der Festivalisierung – eine Erscheinungsform der „nachmodernen Stadtentwicklungspolitik“? Inzwischen kann als gesichert gelten, dass die Festivalisierung der Stadtpolitik eine alte Erscheinung ist, deren Vorläufer sich über Jahrhunderte oder gar länger zurückverfolgen lassen. Insbesondere im Zusammenhang mit vielfältigen Umbrüchen im ausgehenden 20. Jahrhundert hat sie in einer häufig als „nachmodern“ (im Gegensatz zu den Erscheinungsformen der städtebaulicharchitektonischen Moderne) bezeichneten Stadtentwicklungspolitik in einer „postfordistischen“ Gesellschaft einen besonderen Stellenwert erlangt. Verändert man den Blickwinkel ein wenig, so lässt sich der Zusammenhang zwischen Festivalisierung und Stadtentwicklung aber auch umgekehrt deuten: als immer systematischere Durchwirkung der Politik der Festivalisierung mit Strategien der Stadtentwicklung. Dies spielt insbesondere bei der Bewerbung von Städten, die Festivals ausrichten möchten, eine zentrale Rolle. Wirkungen kleinerer Events und Festivals werden teilweise deutlich überschätzt. Selbst die positiven Wirkungen größerer Festivals werden teilweise kritisch gesehen (Selle 1994). Die Hoffnungen auf Festivals gehen teilweise auf eine analoge Übertragung von vermeintlichen Erfolgen wie den Olympischen Sommerspielen in München 1972 oder Barcelona 1992 zurück, die aber ohne ein komplexes begleitendes Stadtentwicklungsprogramm so nicht denkbar gewesen wären. Dort spielte das Festival tatsächlich eine wichtige Katalysatorenrolle für die Stadtentwicklung, war jedoch nur ein Baustein in der jeweiligen „Erfolgsgeschichte“. Altrock

Literatur Altrock, U. (2007): Am Morgen danach: Großereignisse und ihre Folgen. In: Informationen zur Raumentwicklung, 12, 719-730 Häußermann, H.; Siebel, W. (1993): Festivalisierung der Stadtpolitik. Leviathan Sonderheft 13. Düsseldorf Selle, K. (1994): Expositionen, Eine Weltausstellung als Mittel der Stadtentwicklung? Hannover, Dortmund

FLÄCHENMANAGEMENT

FLÄCHENMANAGEMENT Definition

schaft“ (BMVBS/BBR:2007) beschreiben Anforderungen an die Modifikation bestehender Instrumente sowie an die Einführung neuer Instrumente für eine nachhaltige Steuerung der Flächeninanspruchnahme. Das Flächenmanagement als kommunale Aufgabe basiert auf der den Kommunen nach Art. 28 Grundgesetz – GG garantierten Planungshoheit für die Ausweisung von Bauland. Zumeist wird das Flächenmanagement daher als eine kommunale Aufgabe gesehen. Jedoch wird in jüngerer Vergangenheit in Anbetracht der vielfältigen über die einzelne Kommune hinausreichenden räumlich-funktionalen Verflechtungen der Anspruch an die Etablierung eines regionalen Flächenmanagements formuliert.

Flächenmanagement kann als eine Kombination staatlicher und konsensualer Instrumente zur Realisierung einer aktiven, bedarfsorientierten, strategischen und ressourcenschonenden Bodennutzung in einem integrierten Planungsprozess definiert werden (Löhr/Wiechmann 2005:317). Es schließt Elemente der Flächeninformation, der Kommunikation, der Kooperation und der Finanzierung sowie der Steuerung und Gestaltung von Prozessen im aktiven Zusammenwirken der relevanten Akteure ein und dient damit einer nachhaltigen Flächen- und Siedlungspolitik. Kommunales Flächenmanagement dient der quantitativen und qualitativen Optimierung der Flächennutzung sowie der Baulandbereitstellung und folgt dabei städtebaulichen, ökologischen, sozialen und ökonomischen Belangen. Ein Prozess des Flächenmanagements ist dabei langfristig und vorausschauend angelegt (siehe Abbildung). Strategisch setzt das Flächenmanagement auf der Ebene der Flächennutzungsplanung an und ermöglicht die Entwicklung und Mobilisierung von Flächen auf Basis räumlicher und zeitlicher Prioritätensetzungen. Im engen Zusammenhang mit dem Begriff des Flächenmanagements stehen die Begriffe „Flächenressourcen-Management“ (Gloger/Lehle 2002:14ff, Bayerisches Staatsministerium für Landesentwicklung und Umweltfragen 2003), „Bodenmanagement“ (Fuhrich/Dosch 2000:242ff ) und „strategisches Landmanagement“ (Thiel 2008). Insbesondere die mit dem Flächenmanagement verknüpften Prinzipien und Politik- und Managementansätze der „Flächenhaushaltspolitik“ (ARL 1987 und 2004) und der „Flächenkreislaufwirt-

Ein Flächenmanagement erfüllt ökonomische, ökologische, städtebauliche und soziale Funktionen. Es dient der Schaffung von Planungs- und Entscheidungssicherheit und kann das Verfahren der Bereitstellung von Bauland beschleunigen, insbesondere bei einer engen Verzahnung von Flächenmanagement und Bauleitplanung (MSWV 1994:8). Das kommunale Flächenmanagement erstreckt sich auf folgende Handlungsfelder:  Flächenentwicklung und -sicherung,  Bodenordnung,  Erschließung,  Mobilisierung und Verfügbarmachung für die beabsichtigte Nutzung,  Bodenvorratspolitik,  Beeinflussung von Bodenmarkt und -preisen,  Mitwirkung bei der Klärung von Eigentumsverhältnissen und  Mitwirkung bei der Vermarktung von Flächen (MSWV 1994:8ff ).

Ablaufzyklus eines Flächenmanagements (eigene Darstellung)

Ein effizientes Flächenmanagement setzt die Kenntnis aller in einem Gemeindegebiet oder in einer Region verfügbaren Flächenpotenziale voraus. Dazu zählen sowohl die vorhandenen oder planerisch ausgewiesenen Erweiterungspotenziale als auch die im Bestand verfügbaren Potenziale für eine Innenentwicklung (▷Innenentwicklung/Außenentwicklung), wie z. B. Baulücken, Brachflächen, minder genutzte Grundstücke sowie absehbare Flächenfreisetzungen. Diese Flächenpotenziale sollten in einem hierfür geeigneten Informationssystem erfasst werden, das neben Flurbezeichnung, Lage, Größe, ggf. Vornutzung auch Informationen über

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Handlungsfelder und Ziele des Flächenmanagements

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den jeweiligen Planungsstatus, Nutzungsrestriktionen und die Eigentumsverhältnisse enthält. Auf der Basis der Kenntnis vorhandener Flächenpotenziale und einer fundierten Analyse der für Wohnen und Gewerbe in einem definierten Zeitraum erforderlichen Flächenbedarfe wird eine adäquate Flächenmanagementstrategie abgeleitet, die räumliche und zeitliche Schwerpunkte bzw. Prioritäten enthält. Voraussetzung für die Ableitung einer derartigen Strategie ist eine umfassende Bewertung von Flächen, die ökonomische, ökologische, städtebauliche und soziale Kriterien beinhaltet und sich an den zuvor formulierten Zielen des Flächenmanagements orientiert. Ein wichtiges Kriterium ist die Rentierlichkeit von Flächenentwicklungen, wonach häufig nach marktgängigen Flächen mit rentierlicher Entwicklungsmöglichkeit, in marktgängige Flächen ohne rentierliche Entwicklungsmöglichkeit und in nicht marktgängige Flächen unterschieden wird (Kötter/Weigt 2006:49ff; Ferber 2003). Eine nachhaltige Steuerung der Flächeninanspruchnahme folgt sowohl Mengen- als auch Qualitätszielen (Erhaltungs- und Schutzziele, nutzungsstrukturelle Ziele, Nutzungseffizienzziele). Kommunales Flächenmanagement soll v. a. zur Steigerung der Effizienz in der Flächennutzung führen. Hierbei gilt es, die vorhandenen Potenziale im Bestand für eine weitere Baulandnachfrage verstärkt auszuschöpfen und damit zu einer sparsamen Neuausweisung zu kommen. Dabei sollen die bereits heute bestehenden Handlungsmöglichkeiten als Basis für eine Festlegung mittel- und langfristiger Ziele dienen, die regelmäßig überprüft und konsequent verfolgt werden (Landesanstalt für Umweltschutz Baden-Württemberg 2003). Dazu zählen u. a. bodenpolitische Grundsatzbeschlüsse, die Erfassung und das Monitoring von Flächenpotenzialen oder KostenNutzen-Betrachtungen im Zusammenhang mit Flächenausweisungen (Preuß/Floeting 2009). Generell sollte das Flächenmanagement auch die bereits in der Bauleitplanung regelmäßig beschriebenen Planungsabsichten zur vorrangigen Innenentwicklung, zur Konzentration der Siedlungsentwicklung entlang bestehender Infrastrukturen und zum Erhalt von Böden, Natur und Landschaft aufgreifen und schließlich in Form von Maßnahmenempfehlungen operationalisieren. Akteure des Flächenmanagements Zu den Hauptakteuren des Flächenmanagements zählen neben den unterschiedlichen Ressorts der Kommunalverwaltungen (Stadtentwick-

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Akteure des Flächenmanagements (eigene Darstellung)

lung, Stadtplanung, Umwelt, Wirtschaftsförderung, Liegenschaften, usw.), die Kommunalpolitik, regionale Planungsstellen, Unternehmen, Wirtschaftsförderungsgesellschaften, Developer, Makler, Großflächeneigentümer, Banken und Planungsbüros (siehe Abbildung). Ein tragfähiges Flächenmanagement lässt sich nur in kooperativer Zusammenarbeit und unter Berücksichtigung der Interessen vieler Akteure entwickeln, wobei Kooperationen zwischen öffentlichem Sektor und Privatwirtschaft zunehmende Bedeutung erlangen (▷Public Private Partnership). Instrumente des Flächenmanagements Alle Instrumente des Flächenmanagements zielen auf eine oder mehrere der folgenden Teilstrategien zur Verminderung der Flächenneuinanspruchnahme und zur Konzentration auf die Innenentwicklung:  Reduzierung des Zuwachses bebauter Siedlungs- und Verkehrsfläche,  Verbesserung der Effizienz der Flächennutzung im Bestand,  Schließen von Baulücken,  Brachflächenreaktivierung und  Rückbau und Renaturierung. Bei der Umsetzung dieser Teilstrategien wird gleichzeitig besonderes Augenmerk auf den Schutz leistungsfähiger Böden, den Schutz und die Entwicklung von Freiflächen sowie die Minimierung von Versiegelung bzw. auf Möglichkeiten zur Entsiegelung gelegt. Die für ein Flächenmanagement relevanten Instrumente lassen sich in die Bereiche Informationen, Planung (inkl. Bodenordnung und Flächenentwicklung), Kooperation, Organisation, Fördermittel und Investitionen sowie Vermarktung untergliedern. Mit dem Ziel der Mobilisierung von Flächen werden freiwillige und

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gesetzliche bzw. formelle und informelle Instrumente und Verfahren miteinander kombiniert.  Informationen: Wichtige grundstücksbezogene Informationen für Kommunalpolitik und -verwaltung sind u. a. Brachflächenkataster und Baulückenkataster, Kartierungen von Nachverdichtungspotenzialen, Baulandkataster, Grundstückspässe, Realnutzungskartierungen, Altlastenkataster oder Informationen über Bodenqualitäten. Wichtige ökonomische Informationen sind Bodenrichtwerte, grundstücksbezogene Wertgutachten/Expertisen/ Abschätzungen der Aufbereitungskosten, Immobilienmarktanalysen/Renditeprognosen für Innen- und Außenbereich, Kosten- und Nutzen-Betrachtungen für Baugebietsausweisungen oder Informationen über Förderprogramme für Innenentwicklungsprojekte, Grundstücksrecycling oder Vermarktungshilfen. Relevante Informationen können in einem kommunalen Informations- und Monitoringsystem gebündelt werden, in das eine Vielzahl der o. g. grundstücksbezogenen Informationen in digitaler Form aufgeführt sind. Denkbar ist auch eine regelmäßige Berichterstattung zur Entwicklung und Mobilisierung von Flächen.  Planung: Es sind auf lokaler, interkommunaler und regionaler Ebene diverse formelle und informelle Planungen für das Flächenmanagement von Interesse. Auf kommunaler Ebene sind v. a. die Flächennutzungsplanung und Stadtentwicklungspläne sowie auf teilräumlicher Ebene Bebauungspläne sowie Stadtumbaukonzepte, Quartiers- und Standortplanungen relevant. Ebenso sind hier die Erhaltungssatzung sowie städtebauliche Gebote zu nennen. Für ein Flächenmanagement auf stadtregionaler Ebene spielen überörtliche Planungen zur Koordination der Siedlungsund Verkehrsflächenentwicklung zwischen den Gemeinden, insbesondere die Regionalplanung, regionale Entwicklungskonzepte, interkommunale Flächennutzungspläne und andere interkommunale Pläne eine Rolle. Wichtige Mobilisierungsinstrumente sind z. B. Maßnahmen der Bodenordnung und sonstige grundstücksbezogene Ordnungsmaßnahmen, städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen, städtebauliche Sanierungsmaßnahmen, Stadtumbaumaßnahmen sowie öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Vereinbarungen.  Kooperation: Projektbezogene und projektübergreifende Kooperationen für ein Flächenmanagement kommen sowohl zwischen öffentlichen Trägern, z. B. bei der Entwicklung

interkommunaler Gewerbeflächen, als auch zwischen öffentlichen und privaten Akteuren , etwa als gemischtwirtschaftliche Grundstücksentwicklungsgesellschaften, in Betracht (▷Kooperation). Auf stadtregionaler Ebene sind außerdem regionale Entwicklungskonzepte und übergreifende vertragliche Vereinbarungen anzuführen (▷regionale Kooperation). Hilfreich für die Etablierung eines Flächenmanagement kann das Anknüpfen an bestehende Kooperationsstrukturen innerhalb der Kommune bzw. zwischen den Kommunen sein. Von Bedeutung für Kooperationen sind Regelungen zum Interessenausgleich bzw. zur Verteilung von Kosten und Einnahmen z. B. bei interkommunalen Gewerbegebieten.  Organisation: Zuständigkeiten im Zusammenhang mit der Erfassung, Entwicklung und Mobilisierung von Flächen sollten koordiniert und ggf. gebündelt werden. Hierfür kommt z. B. die Einrichtung von regionalen oder verwaltungsinternen Stabstellen oder Arbeitsgruppen für das Flächenmanagement, die Zusammenfassung von Verwaltungsverfahren zur beschleunigten Flächenmobilisierung oder von unterschiedlichen personellen Kompetenzen o. ä. in Betracht. Auf stadtregionaler Ebene können Regionale Planungsstellen, Regionalverbände, Stadt-Umland-Verbände, Nachbarschaftsverbände, Planungs- und Zweckverbände, Städtenetze und Regionalkonferenzen in Belange des Flächenmanagements einbezogen werden. Ein Ansatz kann in der Einrichtung einer kommunalen oder stadtregionalen Kompetenzstelle für Flächenmanagement bzw. Innenentwicklung bestehen.  Fördermittel und Investitionen: Aufgrund der angespannten Haushaltslage tritt der kommunale Zwischenerwerb zugunsten privat-öffentlicher Finanzierungsmodelle in den Hintergrund. Für die Baureifmachung von Bestandflächen sind von Seiten der Kommunen erhebliche personelle und finanzielle Ressourcen aufzubringen, um derartige Flächen marktfähig zu machen. Große Bedeutung kommt aktuellen Programmen von EU, Bund und Ländern zu, die zur Kofinanzierung von Flächenentwicklungen beitragen können. Besonders hervorzuheben sind Finanzierungsmöglichkeiten im Rahmen der ▷Städtebauförderung und des ▷Stadtumbaus.  Vermarktung: Im Interesse des Flächenmanagements liegen aktive Vermarktungsstrategien für Innenbereichsflächen (z. B. über zielgruppenspezifische Vermarktungskonzepte,

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Erbringung von Zusatzleistungen wie Finanzierungsvermittlung usw.), die Einbindung der Immobilienwirtschaft in die Vermarktung unter Ausrichtung auf ein nachhaltiges Flächenmanagement oder die Verbesserung der reaktiven Vermarktung im Hinblick auf das Flächenmanagement (z. B. über die Schaffung einheitlicher Anlaufstellen für Grundstücksnachfrager). Es bietet sich eine enge Verzahnung kommunaler Vermarktungsaktivitäten mit Aktivitäten der ▷kommunalen bzw. regionalen Wirtschaftsförderung an.

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Steuerungsstrukturen im Rahmen des Flächenmanagements Flächenmanagementansätze zur Verminderung der Flächenneuausweisung und zur verstärkten Innenentwicklung benötigen geeignete Governance- bzw. Steuerungsstrukturen. Dieses betrifft die Kommunalverwaltung und ihre Gliederungen, das Zusammenspiel zwischen Verwaltung und Kommunalpolitik, das Zusammenwirken zwischen Gebietskörperschaften sowie das Zusammenspiel zwischen öffentlichen und privaten Akteuren auf kommunaler und regionaler Ebene. Eine komplexe Aufgabe wie das Flächenmanagement erfordert eine umfassende Koordinierung öffentlicher und privater Akteure in netzwerkartigen Strukturen entlang gemeinsam formulierter Ziele. Daher spielen in der Praxis des Flächenmanagements Aushandlungsprozesse im Sinne einer aktivierten Selbstregulierung eine herausragende Rolle. Dabei geht es um die Identifizierung problemadäquater Ziele, die Verständigung über Flächenbedarfe für Wohnen und Gewerbe, die Ermittlung geeigneter Mobilisierungsraten für Bestandflächen sowie die Verteilung von Flächenneuausweisungen in definierten räumlichen Zuschnitten (Ortsteile, Gemeinde, Stadtregion) und Zeitabschnitten. Perspektiven Die Flächenausweisungspolitik der Kommunen wird von politischen, ökonomischen und sozialen Wertesystemen geprägt, wodurch die Chancen eines nachhaltigen Flächenmanagements wesentlich beeinflusst werden. Die kommunale Konkurrenz um Einwohner, das Denken von Kommunalpolitikern in Legislaturperioden und Anreize des Gemeindefinanzierungssystems lassen häufig eine Reduzierung der Flächenneuausweisungen nicht opportun erscheinen. Der Umsetzung eines nachhaltiges Flächenmanagements steht auch ent-

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gegen, dass die Entwicklung von Bestandflächen im Vergleich zu Neuausweisungen auf der Grünen Wiese häufig zeit- und personalaufwendig ist, die Baureifmachung von Brachflächen mit oftmals unrentierliche Kosten verbunden ist und es auf stadtregionaler Ebene an tragfähigen Mechanismen für einen Lasten-Nutzen-Ausgleich bei der Flächenausweisung mangelt. Der gegenwärtige instrumentelle Rahmen führt zu Fehlanreizen bzw. Fehlsteuerungen in der Flächeninanspruchnahme auf Seiten der am Flächengeschehen beteiligten Akteure. Daher bedarf es neuer Instrumente mit zieladäquaten Anreizen. In der Fachöffentlichkeit werden eine Reihe Instrumente diskutiert. Dazu gehören neue Ansätze zur Beeinflussung der Grundstückspreise (z. B. durch eine umfassende Grundsteuerreform oder eine reformierte Grunderwerbsteuer), die Einführung von Preismechanismen für die Neuausweisung von Flächen (z. B. durch handelbare Flächenausweisungsrechte oder eine Baulandausweisungsumlage jeweils in Verknüpfung mit Kosten-Nutzen-Betrachtungen) und die Einführung von Finanzierungsmöglichkeiten und die flächenkreislaufgerechte Modifizierung von Fördermaßnahmen (z. B. durch Reform des Kommunalen Finanzausgleichs, zinsgünstige Kredite, Grundstücksfonds, Rückbauhaftpflicht, Subvention von Renaturierungen) (BMVBS/BBR 2007:2). Die Erfahrungen aus Kommunen, wie z. B. Emsdetten (Stadt Emsdetten 2007), Bottrop (Stadt Bottrop 2007), Stuttgart (Landeshauptstadt Stuttgart 2003), Baiersdorf (Bayerisches Staatsministerium für Landesentwicklung und Umweltfragen 2003) oder mehrere Gemeinden in der Region Freiburg (Öko-Institut 2008), die bereits ein Flächenmanagement aufgebaut haben bzw. etablieren, zeigt bereits heute, dass die Kenntnis verfügbarer Flächenpotenziale, ein Flächenmonitoring und die Abschätzung von mittel- und langfristigen Kosten von Flächenneuausweisungen wichtige Schritte hin zu einer nachhaltigen kommunalen Flächenpolitik sind. Preuß

Literatur ARL – Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.) (1987): Flächenhaushaltspolitik, Ein Beitrag zum Bodenschutz. Hannover ARL – Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.) (2004): Flächenhaushaltspolitik, Ein Beitrag zur nachhaltigen Raumentwicklung. Hannover Bayerisches Staatsministerium für Landesentwicklung und Umweltfragen (Hrsg.) (2003): Kommunales FlächenressourcenManagement. München Besecke, A.; Hänsch, R.; Pinetzki, M. (Hrsg.): Flächensparbuch, Diskussion zu Flächenverbrauch und lokalem Bodenbewusstsein.

FLÄCHENMANAGEMENT Berlin BMVBS – Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung; BBR – Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (Hrsg.) (2007): Kreislaufwirtschaft in der städtischen/stadtregionalen Flächennutzung, Das ExWoSt-Forschungsfeld „Fläche im Kreis“. Bonn Ferber, U. (2003): Finanzierung des Flächenrecyclings in Deutschland. In: Tomerius, S.; Barczewski, B.; Knobloch, J.; Schrenk, V. (Hrsg.): Finanzierung von Flächenrecycling. Difu-Materialien 8/2003. Berlin Fuhrich, M.; Dosch, F. (2000): Indikatoren für ein haushälterisches Bodenmanagement – im Praxistest erfolgreich. In: UVP-Report, 14, 242-245 Gloger, S.; Lehle, M. (2002): Flächenressourcen-Management – ein umweltpolitischer Schwerpunkt im Land Baden-Württemberg. In: altlasten-Spektrum, 1, 14-19 Kötter, T.; Weigt, D. (2006): Flächen intelligent nutzen – ein marktwirtschaftlicher Ansatz für eine nachhaltiges Flächenmanagement. In: Flächenmanagement und Bodenordnung, 2, 49-55 Landesanstalt für Umweltschutz Baden-Württemberg (Hrsg.) (2003): Kommunales Flächenmanagement, Strategie und Umsetzung. Karlsruhe

Landeshauptstadt Stuttgart (2003): Nachhaltiges Bauflächenmanagement Stuttgart (NBS). Schlussbericht. Stuttgart Löhr, R.-P.; Wiechmann, T. (2005): Flächenmanagement. In: ARL (Hrsg): Handwörterbuch der Raumordnung, Hannover, 315322 MSWV – Ministerium für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr des Landes Brandenburg (Hrsg.) (1994): Flächenmanagement in Brandenburg: Grundlagen, Aufgaben und Instrumente. Potsdam Öko-Institut e. V. (Hrsg.) (2008): Die Zukunft liegt im Bestand, Kommunales Flächenmanagement in der Region. Freiburg, Darmstadt, Berlin Preuß, T.; Floeting, H. (Hrsg.) (2009): Folgekosten der Siedlungsentwicklung, Bewertungsansätze, Modelle und Werkzeuge der KostenNutzen-Betrachtung. Berlin Stadt Bottrop (2007): Flächenbericht Bottrop 2007. Bottrop Stadt Emsdetten (2007): Flächenbericht Emsdetten 2007. Emsdetten Thiel, F. (2008): Strategisches Landmanagement. Baulandentwicklung durch Recht, Ökonomie, Gemeinschaft und Information. Norderstedt

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Kultur definiert sich nicht nur in den westlichen Zivilisationen in hohem Maße über ihre gebauten Zeugnisse. Anders als viele andere Kulturgüter ist ▷Architektur grundsätzlich langlebig und wird von jedem, der am gesellschaftlichen Leben teilnimmt, als gestalteter Lebensraum in Städten und Gebäuden wahrgenommen. Im Gegensatz zum Genuss der Werke der bildenden Kunst, der Literatur oder der Musik kann sich niemand der Auseinandersetzung mit der gebauten Geschichte entziehen. Nicht nur daraus ergibt sich, dass die Architektur für die menschliche Umwelt eine besondere und herausgehobene Bedeutung hat. Über die Bau- und Stadtbaugeschichte wird damit ganz generell städtische und nationale Identität generiert. Und weil Geschichte immer gerade jetzt an der Schwelle zur Gegenwart endet, ist jeder Neubau schon bei seiner Eröffnung zu einem Teil der Baugeschichte geworden – sei er nun bedeutend oder auch nicht. Die Bedeutung der Architektur für das kulturelle Gedächtnis wurde schon früh erkannt. Die planvolle und bewusste Anlage von Städten gehört, ebenso wie der Entwurf und die Errichtung von bemerkenswerten und bildmächtigen Bauwerken, zu den Urbedürfnissen der Menschheit. Schon die ersten Texte über die Zivilisation der frühen Kulturen rühmen die eindrucksvollen Befestigungen und die prächtigen Paläste als Ausweis von Macht, Reichtum und Unverwechselbarkeit einer Kultur. Die systematische Beschreibung von Architektur und ▷Städtebau setzt jenseits von Reiseberichten spätestens mit der Neuzeit ein. Eine nennenswerte fragende und aufklärende Forschung zur gebauten Geschichte gibt es seit der Aufklärung. Baugeschichte Das Fach Baugeschichte ist eine Besonderheit der ingenieurwissenschaftlichen Ausbildungsstätten, besonders der Architekturschulen. Ausgehend von der Erkenntnis, dass der Entwurf zeitgemäßer Bauwerke nur im Wissen um die eigene Tradition des Bauens und der Eigenheiten der im Kontext bereits vorhandenen Architektur sinnvoll gelingen kann, haben alle Ausbildungsstätten seit dem Beginn des 19. Jahrhunderts – jedenfalls im westlichen Kulturraum – Elemente der baugeschichtlichen Bildung in die Ausbildung von zukünftigen Architekten integriert. Zunächst stand die Bauformenlehre im Vordergrund. Die

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sichere Beherrschung der Architekturformen der vorausgegangenen Epochen in Wort und Zeichnung – Perspektive ebenso wie Projektionen - bildete die Grundlage für einen Entwurf, der sich am Vorhandenen orientierte und aus dem Formengut der Geschichte schöpfen sollte. Lehrstühle mit der Bezeichnung „Entwerfen im Stile des Mittelalters“ oder „… der Renaissance“ waren noch am Anfang des 20. Jahrhunderts in Deutschland die Regel. Auf diese Weise war jeder Entwurfsarchitekt immer auch ein Stück weit Baugeschichtler. Zugleich wurde durch die zeichnerische Darstellung und Rekonstruktion von historischen Architekturen die körper- und bildhafte Darstellung von Architektur und Baudekoration geübt. Dass dabei das Verständnis für das architektonische Gesamtkunstwerk nicht in Vergessenheit geraten durfte, versteht sich von selbst. Gleichwohl ist die Baugeschichte als eine an der Substanz und den körperlich-stofflichen Eigenschaften von Architektur orientierte und gewachsene Sachforschung ganz besonders durch diese Herangehensweise von der eher beschreibend-interpretierenden Kunstgeschichte unterschieden. Der unglückliche Begriff Architekturgeschichte versucht dem Konflikt, welcher der beiden Methoden in der Auseinandersetzung mit dem Gegenstand man sich tatsächlich verpflichtet fühlt, kompromisslerisch aus dem Wege zu gehen. Dieser Unterschied fand und findet sich bis in die jüngste Vergangenheit besonders bildhaft in dem Skizzenbuch dokumentiert, das jeder Architekt auf seinen Reisen fertigte, indem er die ihm interessant erscheinenden Bauwerke nicht einfach porträtierte, sondern sie durch analytisches Zeichnen zu verstehen und zu interpretieren suchte. Aus dem Skizzenbuch erwuchsen zugleich Anregungen für den eigenen Entwurf. Bis weit in die zweite Hälfte des 19. Jahrhunderts gehörte es für einen ambitionierten Architekturstudenten unausweichlich zur vollständigen Ausbildung, mit dem Skizzenbuch in der Tasche eine Bildungsreise durch Europa und vorzugsweise nach Italien zu unternehmen, um dort die Großwerke der römischen Antike ebenso wie der Ewigen Stadt zu vermessen, zu studieren und sich im Skizzenbuch interpretierend anzueignen. Aus der eingehenden Beschäftigung mit dem real vorhandenen Baubestand und dessen Analyse durch exakte Dokumentation und Untersuchung samt Erforschung der verschiedenen Veränderungen entstand seit dem Beginn des 19. Jahrhunderts eine systematische Auseinandersetzung zunächst mit den antiken Ruinen, später auch mit den Bauwerken des Mittelalters, die beständig in

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den Versuch mündete, aus den vorgefundenen Relikten das ursprüngliche Gebäude zunächst nur gedanklich wiederzugewinnen. Dieses Streben wurde seit der Mitte des 19. Jahrhunderts, vorwiegend an den Großbauwerken des Mittelalters auch konkret umgesetzt. Der französische Architekt Viollet-le-Duc steht für diese Position, unfertige oder nach den Grundsätzen anderer Stile weitergebaute Monumente stilrein zu glätten. Der Berliner Bauhistoriker Wilhelm Lübke kritisierte dieses Vorgehen als „Restaurationsfieber“ und Verfälschung der authentischen Substanz, welche das Ziel einer zeitgemäßen Denkmalpflege sein müsse. Am Ende des 19. Jahrhunderts erwuchs aus der analytischen Untersuchung des veränderten Bauwerks – maßgeblich von Robert Koldewey entwickelt – die „archäologische ebenso wie die ▷Historische Bauforschung“. Die politischen Umbrüche nach dem Ersten Weltkrieg und der weitgehende gesellschaftliche Konsens, neue, nicht mehr von der leidvollen Geschichte geprägte Wege gehen zu müssen, machten auch der tradierten Art von baugeschichtlichem Unterricht ein Ende. Baugeschichtliches Wissen war jetzt nicht mehr länger unmittelbares Handwerkszeug für den Neubauentwurf, sondern nur noch Bildungshintergrund für eine auf Innovation fokussierte Architektenschaft. Die baugeschichtlichen Lehrstühle konzentrierten sich neben diesem Bildungsauftrag auf Fragen der Bauforschung, wodurch tendenziell eine Entfremdung zwischen den entwerfenden und den forschenden Architekten eintrat, die sich auch über den Zweiten Weltkrieg hinaus fortsetzte. Erst mit der Einsicht, dass bauhistorisches Wissen in einem sich wandelnden Aufgabenfeld genauso wie der Neubauentwurf die notwendige Voraussetzung für die erfolgreiche praktische Architektentätigkeit ist, änderte sich diese Situation seit den 80er Jahren des 20. Jahrhunderts wieder. Heute vermittelt die Baugeschichte den zukünftigen Architekten weiter einen Orientierungsrahmen zu dem deutlich gewachsenen Wissensfeld der Weltarchitektur bis hinein in die jüngste Vergangenheit, erklärt die historischen Zusammenhänge, vor denen das aktuelle Entwurfsgeschehen zu verstehen ist, und liefert den Studierenden darüber hinaus das notwendige bautechnische Wissen für die sachkundige Weiterentwicklung des vorhandenen Baubestands als „▷Architektur im Bestand“. Stadtbaugeschichte Architektur wird heute ganz überwiegend als Architektur im städtischen Raum wahrgenommen.

Bei einer Weltbevölkerung, die bereits jetzt zu mehr als 50 Prozent, zukünftig wahrscheinlich zu zwei Dritteln in Städten wohnt oder wohnen wird (▷Urbanisierung), ist dies nicht übermäßig erstaunlich. Gleichwohl ist die Auseinandersetzung mit der gebauten Umwelt als städtischer Raum schon wesentlich älter als die moderne Stadtgesellschaft. Städte bildeten sich als Zentren von Herrschaft und Handel und wurden so schnell auch zu Zentren der Kultur und des Fortschritts. Diese Wahrnehmung, welche den ländlichen Raum als rückständig, die Stadt dagegen als Trägerin der Innovation versteht, ist so alt wie die menschliche Zivilisation. Geordnete und wohl geformte Städte galten schon den Mesopotamiern als wichtige Manifestation der eigenen Herrschaftsansprüche. Ebenso festigten die Griechen in den Städten Groß-Griechenlands (Mertens 2006) und die Römer ihr wachsendes Reich mit Stadtanlagen, die stets einem grundsätzlich ähnlichen Schema in Aufbau und Gestaltung des Stadtraums folgten. Ohne diese Städte wären diese Großreiche ohne Zweifel nicht von ähnlichem Erfolg und ähnlicher Dauer gewesen. Der Untergang beider Reiche manifestierte sich stets im Untergang ihrer Städte und ihrer städtischen Zivilisation. Europäische Städte sind ganz überwiegend zwischen dem 11. und 14. Jahrhundert entstanden – meist aus unterschiedlichen Wurzeln allmählich gewachsen, bisweilen unter strategischen Gesichtspunkten zur Sicherung des Territoriums gegründet (Meckseper 1982). Eine zweite Welle von Stadtgründungen folgte dann erst wieder im Zuge der Industrialisierung im 19. Jahrhundert Die erste systematische Darstellung einer städtischen Kulturlandschaft sind die Werke von Schedel von 1493 und Braun/Hogenberg aus dem Jahre 1572. Die äußerst knappen Texte zu den wichtigen Städten des alten Europa, aber auch des Morgenlandes werden stets bereichert durch eine bildliche Darstellung in einer Mischung aus Ansicht und Vogelschau, welche die Einbettung in die Landschaft und die Ausdehnung, die Stadtbefestigungen und die wichtigen öffentlichen Bauten naturnah abbildet und darüber hinaus das Meer der Häuser darstellt (▷Stadtbild). Hier wird besonders deutlich, welche herausragende Bedeutung die Silhouette der Stadt und die markanten öffentlichen Bauten schon damals für die Zeitgenossen hatten. Auch spätere Stadtbeschreibungen bedienen sich dieser Methode noch bis weit in das 18. Jahrhundert hinein. Mit dem Beginn der Neuzeit wurden die gewachsenen und damit keiner leicht erkennbaren Ordnung im Straßenverlauf folgenden Stadt-

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grundrisse als unzeitgemäß empfunden. Der Versuch, mit neuen Grundsätzen moderne Städte zu schaffen (Kruft 1989), scheiterte freilich in aller Regel an dem beschränkten Veränderungspotenzial der damals schon in ihren Besitzstrukturen gefestigten Städte. Deswegen ist Stadtbaugeschichte bis weit in das 19. Jahrhundert hinein ganz überwiegend die Baugeschichte des allmählichen Austauschs einzelner Gebäude im modernen Stil, aber in der tradierten Struktur. Erst die industriellen Revolutionen des 19. und 20. Jahrhunderts führten zuerst zu weit ausgreifenden Stadterweiterungen, welche erstmals die im Hochmittelalter gefundenen Stadtgrenzen systematisch sprengten, dann auch zu radikalen Eingriffen in den historischen Baubestand. Nachdem die Motorisierung auch das Individuum erreicht hatte, verlor die kompakte ▷europäische Stadt, welche über eintausend Jahre das Fundament der Stadtbaugeschichte gewesen war, vollends ihr unverwechselbares Gesicht und wurde durch andere, oft von der grenzenlosen Mobilität erzwungene Stadtstrukturen – von der Zwischenstadt bis zur Netzwerkstadt – weitgehend aufgesogen. Die moderne Stadtbaugeschichte beschreibt einerseits die vorgefundene Stadtstruktur mit den Instrumenten der Archäologie, der Bauforschung und der Baugeschichte als das kulturelle Gedächtnis einer jahrtausendealten Stadtkultur und zeigt andererseits zugleich auf, welche Bilder und Raumsichten aus diesem Zusammenhang bildmächtig in die Zukunft weisen. Eine systematische stadtgeschichtliche Forschung gibt es, angestoßen durch Geografen und Historiker, seit dem Anfang des 20. Jahrhunderts. Den umfassendsten Überblick zur Stadtbaugeschichte, wenn auch aus einer heute durchaus diskussionswürdigen Detailsicht, gibt immer noch (Benevolo 1980). Gebaute Identität Die von der Baugeschichte und der Stadtbaugeschichte erforschten Bauwerke und Stadträume sicherten über Jahrtausende die unverwechselbare städtische ▷Identität der Stadt und auch die selbstbestimmte Darstellung des einzelnen Bauherrn im sozialen und politischen Kontext. Durch ein an ausgesprochenen oder unausgesprochenen Regeln orientiertes Bauwesen wurden Hierarchien vermittelt und Konkurrenzen ausgetragen. Der Wettbewerb um die größte und prächtigste Kirche am Ende des Mittelalters unterscheidet sich nicht grundsätzlich von den derzeit laufenden Anstrengungen, das höchste oder prächtigste Hochhaus

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der Welt zu errichten. Durch solche Zeichen einerseits und durch regionale Besonderheiten des an die lokal verfügbaren Baustoffe gebundenen Bauwesens andererseits, entstand ohne besondere planende Eingriffe eine gebaute Umwelt, die an jedem Ort besonders, einzigartig und deswegen auch wiedererkennbar war. Das Wissen um diese aus sich selbst heraus entstandene gebaute Identität prägte den Diskurs über das Bauen und die Stadt bis zur Mitte des 19. Jahrhunderts. Erst mit dem sich beständig beschleunigenden Informationsaustausch, der billigen Transportierbarkeit von jedwedem Baustoff durch Eisenbahn, Schiff und Lastwagen sowie schlussendlich der ▷Globalisierung, die zu einem einheitlichen Erscheinungsbild nicht nur der weltweit operierenden Firmen führte, ging das uralte Kulturprinzip der aus dem Ort heraus begründeten gebauten Identität zunächst eher unbemerkt verloren. Mit der Ernüchterung angesichts dieser verlorenen Identität am Ende des 20. Jahrhunderts wurden die Bemühungen zunehmend stärker, an die Stelle der gleichsam von selbst entstehenden Identität eine bewusst und geplant geschaffene zu bauen. Dazu bediente man sich unterschiedlicher Ansätze. Das Zeichenhafte der Architektur wurde schon bald nach dem Zweiten Weltkrieg zuerst von Bandmann 1951 aus dem Blickwinkel der Kunstgeschichte und später von Lynch 1960 als Instrument der Stadtplanung und Stadtgestaltung thematisiert. Aufbauend auf diesen Vorarbeiten finden sich, beginnend mit den „Grands Projets“ in Frankreich (zuerst das Centre Pompidou in Paris, 1966), verstärkt seit dem Beginn der 1980er Jahre des 20. Jahrhunderts zahlreiche Projekte des CityShaping und des zielgerichtet durch die Baupolitik geförderten City-Marketing. Großprojekte für die Kultur – v. a. Museen, aber auch Konzerthallen und Theater – konkurrieren dabei mit den in den USA bewunderten und seit den 1970er Jahren auch in Europa (hier v. a. das Bankenviertel in Frankfurt am Main – „Mainhattan“) bewusst als stadtbildverändernde Bauten eingesetzten Hochhäusern. Zu Beginn des 21. Jahrhunderts führten diese Hochhausprojekte zu einem schon an das Verrückte grenzenden Hype, der erst mit der Finanzkrise des Jahres 2008 zu einem gewissen Stillstand kam. Parallel dazu wurde der öffentliche Raum der Stadt systematisch aufgewertet, um die Attraktivität und die Wiedererkennbarkeit des individuellen Ortes zu steigern. Teilweise sind sogar Versuche zu verzeichnen, die durch maßstablose Eingriffe in den Stadtgrundriss entstandenen Verluste des gewohnten Stadtbildes durch die Rekonstruktion von Bauwerken oder Straßenräumen wieder zu heilen.

GENDER MAINSTREAMING IN DER PLANUNG

Alle diese Planungsansätze verfolgen das Ziel, die durch die Globalisierung und Einebnung der Planungsziele verloren gegangene gebaute Identität wiederzugewinnen und damit den Menschen eine bessere Orientierung in ihren gewohnten Lebensräumen zu geben. Neben der Baugeschichte, der Bauforschung und der Stadtbaugeschichte befassen sich auch andere Disziplinen mit der gebauten Geschichte: die Architekturtheorie, die Kunstgeschichte, die Archäologie, viele historischen Wissenschaften, die historische Geografie ebenso wie die Geografie, die Volkskunde und manche weitere. Ihnen allen ist gemein, dass sie im Gegensatz zur Bau- und Stadtbaugeschichte andere als die real vorhandene Substanz betreffende Fragen in den Vordergrund ihrer Forschung stellen. Cramer

Literatur Bandmann, G. (1951): Mittelalterliche Architektur als Bedeutungsträger. Berlin Benevolo, L. (1980): The History of the City. Rom Braun, G.; Hogenberg, F. (1572): Civitates orbis Terrarum. Köln Kruft, H.-W. (1989): Städte in Utopia. München Lynch, K. (1960): Das Bild der Stadt. Frankfurt Meckseper, C. (1982): Kleine Kunstgeschichte der deutschen Stadt im Mittelalter. Darmstadt Mertens, D. (2006): Städte und Bauten der Westgriechen. München Schedel, H. (1493): Registrum huius operis libri cronicarum cu [cum] figuris et imagibus [imaginibus] ab inicio mudi [mundi]. Nürnberg

GENDER MAINSTREAMING IN DER PLANUNG Einführung und Begriffserläuterung Der Begriff Gender Mainstreaming begann seine Karriere auf dem Weltfrauenkongress 1995 in Peking. Unzufrieden über die mühsamen Fortschritte der Frauenbewegung sollte ein Strategiewechsel gewagt werden. Gleichstellung – so die Kernbotschaft aus Peking – gehört raus der Nischenecke und rein in die strategischen Entscheidungen aller Politikfelder. Wesentliche Prinzipien der neuen Strategie sind:  Als Top-Down-Prinzip wird Gender Maintreaming zur Chefsache und durch hochrangige politische Beschlüsse explizit bestätigt (z. B. Amsterdamer Vertrag der EU von 1999).  Politische Akteure sind nicht nur für die Abschaffung von Geschlechterungleichheit, son-

dern auch unter präventiven Gesichtspunkten in die Pflicht zu nehmen.  Die Umsetzung erfolgt auf der Ebene aller Fachressorts bzw. der politischen Instrumente (oder Produkte), etwa in der Stadtplanung, im Umweltschutz, im Bauwesen oder im Finanzwesen.  Mit Gender Mainstreaming wird beim Blick auf beide Geschlechter systematisch auch nach den Männern gefragt, um eine etwaige Benachteiligung oder auch ihren Beitrag zum bestehenden Problem zu erkennen. Die Bundesregierung erklärte nach der Unterzeichnung des Amsterdamer Vertrages (1999) per Kabinettsbeschluss Gender Mainstreaming zum Leitprinzip des Regierungshandelns. Die systematische Umsetzung dieses Beschlusses ist seitdem ein zähes Ringen einzelner Personen in zahlreichen Institutionen gegen altbekannte Widerstände. Dennoch ist einiges in Bewegung geraten. Das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) bzw. die nachgeordnete Behörde des Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung (BBR) hat folgende Aktivitäten veranlasst:  Die Chancengleichheit ist als Abwägungsbelang durch das Europarechtsanpassungsgesetz Bau in § 1 Absatz 6 Baugesetzbuch (BauGB) aufgenommen worden. Somit kann inzwischen die Nicht-Beachtung des Tatbestandes der Chancengleichheit rechtlich zu einem Abwägungsmangel führen.  Auch die Verwaltungsvereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern zur Städtebauförderung betont in der Fassung von 2004 ausdrücklich die Bedeutung der Chancengleichheit.  Mit dem 2006 abgeschlossenen Forschungsfeld „Gender Mainstreaming im Städtebau“ (vgl. BBR 2006) liegen insbesondere für Kommunen zahlreiche Handlungsleitfäden und „gute Beispiele“ vor, Gender Mainstreaming im kommunalen Planungsalltag einzuführen und umzusetzen.  Der im Herbst 2008 freigeschaltete Gender-Index (www.gender-index.de) des Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung (BBR) misst die Chancengleichheit oder -ungleichheit von Frauen und Männern anhand verschiedener Indikatoren auf regionaler Ebene. Damit liegt ein umfassendes Messinstrument zum bundesweiten, regionalen Vergleich der Gleichstellung und eine weitere wichtige Argumentations- und Entscheidungshilfe vor.

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Welchen Nutzen oder Vorteil bringt aber nun Gender Mainstreaming? Führen zusätzliche Prüfaufträge nicht zu unnötigem bürokratischen Aufwand und ist Planung nicht ohnehin auf den Interessenausgleich verschiedener Nutzer- oder Interessengruppen ausgelegt? Diese Fragen sollen am Beispiel der Flächenhaushaltspolitik beantwortet werden (vgl. Bauer 2006) Beispiel Flächenkreislaufwirtschaft

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Die Bundesregierung hat sich das Ziel gesetzt, die Flächeninanspruchnahme bis 2020 auf 30 ha pro Tag zu reduzieren (▷Flächenmanagement). In diesem Zusammenhang stellt die Eindämmung des Siedlungsflächenverbrauchs eine zentrale Stellschraube dar. Der Flächenverbrauch für Siedlungsflächen ist wesentlich vom Wohnstandortverhalten (z. B. Stadt versus Umland), der Wohnform (z. B. Einfamilien- oder Mehrfamilienhaus) und dem Wohnflächenverbrauch der privaten Haushalte bestimmt. Zunächst ist deshalb zu fragen, ob an dieser Entwicklung die Geschlechterrollen bzw. Männer und Frauen unterschiedlich beteiligt sind. Ursachen für den bislang noch nicht gebremsten Wohnflächenverbrauch sind sicher der wachsende Wohlstand, aber auch gesellschaftliche Trends der Individualisierung und Alterung. Beide Trends sind ursächlich mit den Geschlechterrollen verknüpft. Die stetig steigende Zahl der Einpersonenhaushalte sowie Haushalte allein Erziehender ist u. a. eine Folge zunehmender ökonomischer Unabhängigkeit von Frauen. Aber auch der mit dem demografischen Wandel einhergehende Alterungsprozess der Gesellschaft hat geschlechtsspezifische Auswirkungen. Frauen haben eine deutlich höhere Lebenserwartung und verbleiben häufig in der Familienwohnung. Dies ist allgemein bekannt. Darüber hinaus leben ältere Frauen und Männer auch wegen unterschiedlicher Chancen der Partnerfindung in verschiedenen Haushaltskonstellationen: Frauen wohnen mit wachsendem Alter eher allein, Männer eher in Paarhaushalten (siehe Abbildung). Die Annahme, dass Frauen aufgrund ihrer geringeren Einkommen und Vermögen weniger Eigentum besitzen und sich weniger Wohnfläche leisten, kann nach Auswertung der Daten der Einkommens- und Verbraucherstichprobe EVS (2003) sowie des Mikrozensus (2002) nicht ohne Einschränkungen bestätigt werden. Im Durchschnitt schlägt sich tatsächlich die bessere Einkommenssituation bei Männern in einer deutlich höheren Eigentümerquote nieder (vgl. BBR 2007:140ff ). Die

größten Unterschiede zwischen den Geschlechtern gibt es dabei bei den Ein-Eltern-Familien. Allein erziehende Väter besitzen zu 45 Prozent im Vergleich zu allein erziehenden Müttern (25 Prozent) Wohneigentum. Überraschend und weitgehend unbeachtet ist jedoch der Fakt, dass in Deutschland bezogen auf die alleinlebenden über 50 Jährigen 725 000 männliche Wohnungseigentümer immerhin rund 1,86 Mio. gleichaltrige Wohnungseigentümerinnen gegenüber stehen. Ähnlich unerwartet ist die Feststellung, dass über alle Altersklassen und Regionstypen hinweg weibliche Single-Mieterinnen in größeren Wohnungen leben als Männer (siehe Abbildung). Ein Fünftel der männlichen Single-Mieter lebt in Wohnungen mit weniger als 40 qm, aber nur rund ein Zehntel der alleinstehenden Mieterinnen. Frauen – so eine nahe liegende Interpretation – legen mehr Wert auf das Wohnen. Neben dem Wohnflächenverbrauch ist der Suburbanisierungsprozess ein weiterer Motor des wachsenden Siedlungsflächenverbrauchs. Auch hier spielen die Geschlechterrollen und damit die innerfamiliäre Aufgabenverteilung eine Rolle (vgl. Frank 2008). Zugespitzt formuliert ist das suburbane Einfamilienhaus (▷Wohnen) das „Gehäuse“ der Familie mit traditioneller Rollenaufteilung, in der der Ehemann das Haushaltseinkommen erwirtschaftet, die Ehefrau den Alltag der Kinder „zusammenfährt“ und koordiniert.

Anteil der Alleinlebenden nach Geschlecht und Alter (Statistisches Bundesamt 2004:25)

Zahl der Einpersonenhaushalte (Hauptmieter) nach Wohnfläche und Geschlecht in Tausend (eigene Berechnung nach Daten aus Statistisches Bundesamt 2004)

GENDER MAINSTREAMING IN DER PLANUNG

Einen Beleg dafür liefert z. B. die Wanderungsbefragung in Köln (2002). Hausfrauen/-männer sind an der Umlandwanderung mehr als doppelt so häufig vertreten (10 Prozent) wie bei den nach Köln Zuziehenden (4,0 Prozent) oder den innerhalb Köln Umziehenden (2,3 Prozent). Die aktuell zu beobachtende „Wiederentdeckung innenstadtnahen Wohnens“ (Brühl u. a. 2005) ist neben den inzwischen verbesserten Wohnqualitäten in den Städten auch eine Folge des veränderten Rollenverständnisses der Geschlechter, in der beide Partner Kinder und Berufstätigkeit miteinander kombinieren möchten. Treffend hat Läpple den Reurbanisierungstrend mit dem Kommentar „der Suburbanisierung geht das Personal aus“ beschrieben (▷Innenentwicklung/Außenentwicklung). Zusammenfassend kann festgehalten werden: Die geschlechterdifferenzierte Analyse wichtiger Ursachen des Siedlungsflächenverbrauchs zeigt eine Reihe genderrelevanter Zusammenhänge auf. Frauen sind offenbar qualitätsbewusste Wohnkonsumentinnen. Sie besitzen als Rentnerinnen häufig Wohneigentum. Mit der fortschreitenden Alterung der Gesellschaft wächst die Herausforderung, für die wachsende Zahl älterer alleinlebender Frauen (insbesondere in suburbanen Einfamilienhausgebieten) nachfragegerechte, flächensparende Wohnformen zu finden. Andererseits sind junge, berufstätige Familien mit Kindern schon jetzt neue Verbündete der Innenentwicklung, für sie sind qualitative städtische Wohnangebote zu schaffen. Konsequenzen für die Instrumentenauswahl Die Flächenkreislaufwirtschaft setzt bislang überwiegend auf ein angebotsorientiertes Flächenmanagement. Akteure und Zielgruppen sind in erster Line öffentliche Verwaltungen bzw. private Unternehmen. Nachfrageorientierte Instrumente (informatorische, organisatorische Maßnahmen, Bestandsmanagement), die das Wohnstandortverhalten oder die Wohnungsnachfrage direkt beeinflussen, sind in Zukunft stärker zu gewichten. Um z. B. die Lücke zwischen dem zu groß gewordenen Familienheim und betreutem Wohnen zu schließen, sind Angebote erforderlich, die älteren Menschen den Verbleib in ihrem sozialen Wohnumfeld ermöglichen. Hierzu sind einzelne Quartiere umzubauen oder nachzurüsten. Die Identifizierung von Gebieten mit besonderem demografischem Handlungsbedarf (Verjüngungspotenzial (z. B. 1950er Jahre Siedlungen), altengerechter Umbau

des Wohnungs- und Infrastrukturbestandes) hilft, öffentliche und private Investitionen zu lenken. Neben den räumlichen Angeboten und der entsprechenden Mischung an Wohnungsgrößen/Wohnformen sind ältere Menschen bei der Umsetzung altengerechten Wohnens zu begleiten und zu unterstützen, wie z. B. bei der Bildung von Interessengruppen für Mehrgenerationenwohnen oder „Alten-Hausgemeinschaften“. Die erwünschte „Flexibilisierung des Wohnungsbestandes“ bzw. ein „lebenszyklusorientiertes Wohnen im Quartier“ kann deshalb nur mit einem Mix an entsprechenden Angeboten und unterstützenden organisatorischen Maßnahmen (Wohnungstauschbörsen, Umzugsmanagement) gelingen. Deutlich wird, dass es den Grundstückseigentümer nicht gibt. Vielmehr ist zu vermuten, dass man in einer hohen Zahl auf ältere Grundstückseigentümerinnen trifft. Zu prüfen ist deshalb, ob informatorische Instrumente wie Brachflächenund Baulückenkataster um andere persönlichere Formen der Kontaktaufnahme zu ergänzen sind, um z. B. Flächen im Innenbereich optimaler mobilisieren zu können. Zu empfehlen ist auch die Adressaten auf der Seite der öffentlichen Akteure (Verwaltungen), der Grundstücksbesitzer und der Immobilien- und Wohnungsnachfrager nach Geschlecht stärker zu differenzieren. Einzelne Maßnahmen sind auf die jeweiligen Zielgruppen abzustimmen. Fiskalische Instrumente wie z. B. die immer wieder zur Diskussion stehende Entfernungspauschale sind vorab einer differenzierten GenderAnalyse zu unterziehen. Da Berufspendlerinnen im Durchschnitt deutlich geringere Distanzen als männliche Pendler zurücklegen, gleichzeitig geringere Einkommen erwirtschaften (2004 waren 84 Prozent aller teilzeitarbeitenden Berufspendler weiblich), profitieren in der Mehrzahl gut verdienende Männer von der Entfernungspauschale. Nicht nur deshalb sind die politischen Widerstände bei einer diskutierten Abschaffung der Entfernungspauschale am größten. Einfluss auf Wohnstandortentscheidungen könnte u.U. der Wegfall der Entfernungspauschale bei (kinderlosen) Doppelverdienerhaushalten haben. Eine Ausrichtung der Wohnstandorte an zwei Arbeitsorten wird bei Doppelverdienerhaushalten mit Wegfall der lebenslangen Arbeitgeberbindung und bei unsicherer wirtschaftlichen Situation immer schwieriger. Bei angenommenen niedrigen Mobilitätskosten (zusätzlich unterstützt durch die Entfernungspauschale) und hohen Wohnkosten verhalten sich Haushalte ökonomisch rational, wenn sie die Wohnkosten bei hoher Standortqualität minimie-

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GEOGRAPHISCHE INFORMATIONSSYSTEME

ren (suburbaner Raum) und weite Arbeitswege in Kauf nehmen. Bei Doppelverdienerhaushalten ist der Steuerspareffekt der Entfernungspauschale hoch. Hier könnten bei Wegfall der Entfernungspauschale Anreize für integriertere, flächensparendere Wohnstandorte geschaffen werden. Der kurze und zugegeben unvollständige Abriss zum Thema Gender und Flächenpolitik beweist, dass scheinbar geschlechtsneutrale Themen dennoch häufig eine Geschlechterdimension haben und es Sinn macht, den adäquaten Einsatz von Maßnahmen und Instrumenten auf seine spezifischen Wirkungen zu überprüfen. Bauer

Literatur

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Bauer, U. (2006): Gender Mainstreaming in der Flächenpolitik am Beispiel der StadtRegion Stuttgart. Zugriff auf www.flaeche-imkreis.de/veroeffentlichungen/expertisen am 12.01.2009 Brühl, H. u. a. (2005): Wohnen in der Innenstadt – eine Renaissance? Berlin BBR – Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (Hrsg.) (2006): Städtebau für Frauen und Männer: Das Forschungsfeld „Gender Mainstreaming im Städtebau“ im Experimentellen Wohnungs- und Städtebau. Werkstatt: Praxis, 44. Bonn BBR – Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (Hrsg.) (2007): Frauen – Männer – Räume. Bonn Frank, S. (2008): Gender Trouble in Paradise, Suburbia Reconsidered. In: DeSena, J. (Hrsg.): Gender in an Urban World – Special Issue of Research in Urban Sociologie. London, 127-148 Statistisches Bundesamt (2004): Leben und Arbeiten in Deutschland, Ergebnisse des Mikrozensus 2003. Wiesbaden

GEOGRAPHISCHE INFORMATIONSSYSTEME Begriffsbestimmung und -abgrenzung Auf dem Gebiet der ▷Planungswissenschaften finden seit einigen Jahren große Veränderungen statt, die Einfluss auf die Nutzung Computer-basierter Methoden in der Planungspraxis und -ausbildung haben. Eine dieser Veränderungen ist durch die kontinuierlich ansteigende Verfügbarkeit digitaler raumbezogener Daten entstanden. Parallel dazu haben vielseitige, preiswerte und leicht zu benutzende Programme den Markt erobert. Damit werden heute Geographische Informationssysteme (GIS) in nahezu allen Bereichen raumbezogener Entscheidungen – allerdings noch in sehr unterschiedlicher Intensität – eingesetzt. Während die Hauptanwendungsgebiete in den 1980er Jahren v. a. das Vermessungswesen sowie der Umweltschutz waren, reicht das Spektrum heute von Leitungsdokumentationen über Verkehrsmanagementsys-

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teme, Funknetzplanung, Standortsuchen aller Art, Marketing, Raum- und Umweltplanung, Fremdenverkehr, Lagerstättensuche bis hin zu komplexen Modellen z. B. für die Analyse des Klimas oder der Schadstoffausbreitung in Luft oder Wasser. Ein GIS ist ein System für die Erfassung, das Management, die Analyse und die Kommunikation von Geodaten (▷Raum- und Stadtbeobachtung, ▷Kommunikation und Moderation), die sich auf ein räumliches Objekt beziehen. Es besteht aus einer räumlich adressierbaren Datenbank und geeigneter, darauf abgestimmter Anwendungssoftware. In der Datenbank enthalten sind zusammengehörige Datensätze geographischer Einheiten oder Objekte, die – außer durch ihren Ort – durch ein oder mehrere Attribute beschrieben werden können. Beispielsweise können alle Grundstücke einer Stadt einen geographischen Datensatz bilden. Diesen Grundstücken können Eigenschaften wie Nummer, Eigentumsverhältnisse und Gebietstyp zugewiesen werden. Nach einmaliger Eingabe der Daten können eine Vielzahl von Abfragen und Analysefunktionen ausgeführt und die Daten in verschiedenen Ebenen ausgewertet werden. Diese Ebenen von räumlichen Daten können als Karten, Pläne, Tabellen und Berichte dargestellt werden. Entsprechend der Nutzeranforderungen kann bei der Anwendungssoftware zwischen einem Einzelplatzsystem mit lokaler Datenhaltung (Desktop-GIS) und einer Mulituser-Umgebung mit dezentraler Datenhaltung ausgewählt werden. Der Zugriff auf die dezentrale Datenbank kann dabei über ein Intra- bzw. das Internet erfolgen. Die Mulituser-Systeme können als reine Auskunftssysteme, als sog. Web-Mapping-Systeme, oder als echte Web-GIS-Lösungen mit voller GIS-Funktionalität betrieben werden. Im Unterschied zu den Computer Aided Design (CAD)Systemen (▷Architekturdarstellung und CAD) liegt bei den Geographischen Informationssystemen der Schwerpunkt weniger auf dem interaktiven geometrischen Modellieren in 2D und 3D als vielmehr auf dem Management und der Analyse vielzähliger intelligenter Geoobjekte. Neben der Digitalisierung der allgemeinen Lebens- und Arbeitswelt haben planungsrelevante Gesetzesänderungen wie z. B. in Deutschland das Gesetz zur Einführung einer Strategischen Umweltprüfung (SUPG; ▷Umweltprüfung) oder die Fauna-Flora-Habitat-(FFH)-Richtlinie der Europäischen Union die Anforderungen an eine moderne Planung erhöht. Die Geoinformatik stellt dazu Methoden und Tools für eine fortschrittliche Planung zur Verfügung. Sie bietet dabei u. a.

GEOGRAPHISCHE INFORMATIONSSYSTEME

die Möglichkeit, vielfältige, komplexe Analysen durchzuführen, Entwicklung und Darstellung von Planungsalternativen und Szenarien in 2D oder 3D sowie Echtzeit darzustellen und trägt zu zusätzlichen Möglichkeiten für einen flexiblen, dynamischen und transparenten Planungsprozess bei. Restriktionen für den Einsatz von GIS Der Einsatz von GIS ist in vielen Behörden und Planungsbüros sowie in einem Teil der Kommunen, v. a. in den größeren Städten bereits etabliert. Es bestehen aber noch diverse Hemmnisse, die eine weitere Verbreitung von GIS sowie eine optimale Nutzung und Weiterentwicklung des GIS-Einsatzes behindern. Dazu gehören mangelndes Bewusstsein bei den Entscheidungsträgern für die strategische Bedeutung des GIS-Einsatzes, unzureichende Ausbildung der Mitarbeiter (▷Architekten- und Planerausbildung, ▷Ausbildung zur Planung sowie ▷Weiterbildung) sowie die anfallenden Kosten für Daten und Schulungen sowie für die Beschaffung und Pflege von Hard- und Software. Stark restriktiv wirken darüber hinaus die eingeschränkte Verfügbarkeit relevanter Daten. Zum Teil stehen vorhandene Daten nicht für die Nutzung von Planungsaufgaben zur Verfügung, weil die Kosten für die Daten unangemessen hoch, die Zuständigkeiten für die Verwaltung und Herausgabe der Daten unklar sind, die Daten aufgrund fehlender oder unzureichender Dokumentationen nicht zu benutzen oder die Qualität der Daten unzureichend (geringe Auflösung, fehlende Aktualität der Daten, geometrische oder inhaltliche Fehler) sind. Der Aufwand, um unzureichend dokumentierte, unvollständige, ungenaue oder fehlerhafte Daten aufzubereiten, ist i. d. R. nicht zu leisten. Ausblick Mit Inkrafttreten der INSPIRE-Richtlinie (INfrastructure for SPatial InfoRmation in Europe) der Europäischen Union im Jahre 2007 wurde eine rechtliche Grundlage zur Harmonisierung und Integration sämtlicher verfügbarer Umweltdaten über internetbasierte Geodatendienste geschaffen. Ziel ist die Realisierung einer europäischen Geodateninfrastruktur. Geodaten des Bundes, der Länder aber auch der Kommunen sollen nach den Vorgaben von INSPIRE interoperabel und nahezu kostenfrei verfügbar werden. Grundlegendes Prinzip von INSPIRE ist: zentrale Strukturen und dezentrale Daten. Konkret bedeutet dies, dass die Datensätze nach Bedarf („on demand“) von den fachlichen Stellen, also dezentral bereitgestellt werden sollen.

Im Ergebnis wird man die Geodateninfrastruktur Deutschland (GDI-DE) als technisch-fachliches Netzwerk mit zentralen Strukturen nutzen. Als Basisgeometrie ist für Planungsaufgaben die Nutzung von ALKIS® (Amtliches Liegenschaftskatasterinformationssystem) – die Geobasisinformationen des Liegenschaftskatasters und der Landesvermessung – als bundesweiter Standard zu empfehlen. Von entscheidender Bedeutung ist dabei, dass die Daten ausreichend aktuell gehalten und weitgehend kostenfrei von den Kommunen und Ländern zur Verfügung gestellt werden. Ein effizienter GIS-Einsatz beinhaltet die Weiterverarbeitung und Nachnutzung der in Planungsprozessen erarbeiteten Geofachdaten. Hierzu ist eine Beschreibung und Dokumentation in Form von Metadaten erforderlich. Metadaten sind Daten, die Informationen über andere Daten enthalten, wie z. B. über den Inhalt, räumlich-zeitliche Bezüge, Datenqualität, Datenzugangsmöglichkeit oder Nutzungsrechte, so dass die Eignung der Daten für bestimmte Anwendungszwecke beurteilt oder auch sinnvolle Präsentations- und Verarbeitungsmethoden abgeleitet werden können. Dabei erleichtert die Berücksichtigung vorliegender internationaler Standards, die auch in Deutschland Verwendung finden, wie der ISO-Standard 19115 zu Metadaten (ISO 2003), die Arbeit. Gleiches gilt für den Austausch von Daten. Bei der Fülle an verfügbaren GIS-Produkten ist die Anzahl der existierenden Datenformate ähnlich hoch. Um Ansprüche der Interoperabilität zu gewährleisten, sind auch hier Standards anzuwenden. Ein Beispiel eines solchen international anerkannten interoperablen Standards ist die City Geography Markup Language (CityGML), welche zur Speicherung und zum Austausch für virtuelle 3D-Stadtmodelle entwickelt wurde. Modelliert werden Stadt- und Landschaftsobjekte, insbesondere das Gelände, Gebäude, Wasser- und Verkehrsflächen, Vegetation, Stadtmöblierung und Landnutzungen. Durch die Integration der dritten Dimension in Stadt- und Landschaftsmodelle entstehen derzeit weltweit virtuelle dreidimensionale Abbilder realer Städte und Landschaften (z. B. www.3d-stadtmodell-berlin.de, www.muenchen3d.de). Diese Modelle eignen sich für ganz unterschiedliche Anwendungen: Im kommunalen ▷Flächenmanagement z. B. für den Einsatz im Stadtmarketing und der Investorenberatung oder für komplexe räumliche Simulationen wie z. B. zur Berechnung der Lärmausbreitung. Neben der dritten Dimension spielt zunehmend die vierte Dimension – die Zeit – für Planungs- und Monitoringaufgaben eine zentrale Rolle (▷Raumzeitstrukturen).

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GESTALTUNGSSATZUNG

Die Erweiterung der Geoobjekte um die dritte bzw. vierte Dimension steht beispielhaft für die schnelle Fortentwicklung der GIS-Technologie. Durch den raschen Fortschritt im Datenmanagement und den Analysemöglichkeiten etablieren sich zu den bereits vielfältigen Nutzerkreisen ganz neue Anwendungsfelder wie z. B. das ▷Real Estate Management (▷Immobilienwirtschaft), das Sicherheits- und Katastrophenmanagement oder die Landschaftsarchitektur. Kleinschmit

Literatur

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Brail, R.K.; Klosterman, R.E. (2004): Planning Support Systems: Integrating Geographic Information Systems, Models, and Visualization Tools. Redlands Demers, M. (2002): Fundamentals of Geographical Information Systems. London Guhse, B. (2005): Kommunales Flächenmonitoring und Flächenmanagement. Wichmann ISO – International Organization for Standardization (2003): ISO 19115:2003, Geographic Information – Metadaten. Gend Lange, N. de (2005): Geoinformatik in Theorie und Praxis. Berlin, Heidelberg

GESTALTUNGSSATZUNG Das öffentliche Baurecht enthält Vorschriften über die Gestaltung baulicher Anlagen und Grundstücke. Die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes liegt im Aufgabenbereich des ▷Bauplanungsrechts, die Frage der Baugestaltung ist eine Aufgabe des ▷Bauordnungsrechts. Die Anforderungen an die Gestaltung dienen dem Interesse der Allgemeinheit, nicht dem Schutz Einzelner und sollen das Gemeinwohl fördern. Eine Vorschrift zur Gestaltung baulicher Anlagen enthalten alle Landesbauordnungen (§ 9 Musterbauordnung (MBO) in der Fassung von November 2002, zuletzt geändert durch Beschluss der Bauministerkonferenz vom Oktober 2008 einschließlich der Änderung von § 20 Satz 1 gemäß Beschluss der Fachkommission Bauaufsicht vom Mai 2009 bzw. entsprechende landesrechtliche Regelung). Die MBO lässt den einzelnen Ländern in definierten Grenzen Umsetzungsspielräume. Die nachfolgenden Ausführungen beziehen sich auf die Brandenburgische Bauordnung (BbgBO). Verunstaltungsverbot Die Vorschrift zur Gestaltung in § 8 BbgBO dient keiner positiven Gestaltungspflege. Zentraler Begriff ist vielmehr der Begriff der Verunstaltung. Es

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soll keine besondere Schönheit oder positive bauliche Gestaltung als Ziel verfolgt werden, sondern lediglich ein negativ abwehrender Schutz vor unästhetischen Zuständen (OVG Berlin 19.02.1971, II B 102.68). „Nicht bereits jede Störung der architektonischen Harmonie, also die bloße Unschönheit“ ist eine Verunstaltung, sondern nur „ein hässlicher, das ästhetische Empfinden verletzender Zustand“ (BVerwG 28.06.1955, 1 C 146/53). Bei der Beurteilung, wann eine Verunstaltung vorliegt, „kann nicht auf den ästhetisch besonders empfindlichen oder geschulten Betrachter abgestellt werden, es muss vielmehr das Empfinden jedes für ästhetische Eindrücke offenen Betrachters maßgebend sein, also des so genannten gebildeten Durchschnittsmenschen“ (BVerwG 28.06.1955, I C 146.53). Das Überschreiten der Schwelle der Verunstaltung ist aber auch von der jeweiligen Situation abhängig. Befinden sich die zu beurteilenden baulichen Anlagen in exponierter Lage (z. B. im ▷Außenbereich/Innenbereich), kann ein schärferer Maßstab angebracht sein (BVerwG 15.05.1997, 4 C 23/95). Bauliche Anlagen sind nach den anerkannten Regeln der Baukunst (▷Architektur) durchzubilden und so zu gestalten, dass sie nach Form, Maßstab, Verhältnis der Baumassen und Bauteile zueinander, Werkstoff und Farbe nicht verunstaltet wirken (§ 8 Abs. 1 BbgBO). Bauliche Anlagen sind mit ihrer Umgebung derart in Einklang zu bringen, dass sie das Straßen-, Orts- oder Landschaftsbild nicht verunstalten oder deren beabsichtigte Gestaltung nicht stören (§ 8 Abs. 2 BbgBO; ▷Stadtbild). Das Verunstaltungsverbot gilt in zwei Richtungen. Es muss zum einen eine Beurteilung der einzelnen architektonischen Elemente der baulichen Anlage und ihrer ästhetischen Wirkung und zum anderen eine Prüfung der Auswirkungen ihrer Gestalt auf ihre Umgebung, d. h. das Straßen-, Orts- und Landschaftsbild erfolgen. Die Entscheidung, ob eine Verunstaltung vorliegt, ist durch die zuständige Behörde im Einzelfall zu treffen. Hierbei handelt es sich nicht um eine Ermessensentscheidung. Vielmehr handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der der vollen gerichtlichen Kontrolle unterliegt. Gestalterische Anforderungen an die bauliche Anlage werden im Rahmen des bauaufsichtlichen Verfahrens durchgesetzt, z. B. durch die Erteilung von Nebenbestimmungen. Der verunstaltungsfreie Zustand muss dauerhaft sein und daher auch bei bestehenden baulichen Anlagen vorliegen. Das Ziel einer positiven Gestaltung im Sinne der Durchsetzung von als besonders „schön“ emp-

GESTALTUNGSSATZUNG

fundenen Zuständen kann nicht auf der Grundlage des § 8 BbgBO durchgesetzt werden. Positive Gestaltungsvorschriften können nur auf der Grundlage von § 81 BbgBO erlassen werden. Gestaltungssatzung § 81 BbgBO beinhaltet die Ermächtigung der Gemeinden zum Erlass örtlicher Bauvorschriften. Inhalt der Gestaltungssatzung Die Gemeinden können gemäß § 81 Abs. 1 BbgBO örtliche Bauvorschriften erlassen über: 1) besondere Anforderungen an die äußere Gestaltung baulicher Anlagen und anderer Anlagen und Einrichtungen sowie die Notwendigkeit oder das Verbot von Einfriedungen, 2) besondere Anforderungen an die Art, die Größe, die Gestaltung, die Farbe und den Anbringungsort von Werbeanlagen, 3) den Anschluss von Werbeanlagen an bestimmten baulichen Anlagen, 4) eine besondere Erlaubnispflicht für Werbeanlagen, die ohne Baugenehmigung errichtet werden dürfen, soweit für diese Werbeanlagen besondere Anforderungen nach Nummer 2 bestehen. Die Gemeinde kann die örtlichen Bauvorschriften nach Satz 1 Nr. 1 und 2 erlassen, soweit dies zur Verwirklichung baugestalterischer und städtebaulicher Absichten oder zum Schutz bestimmter Bauten, Straßen, Plätze oder Ortsteile von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher (▷Städtebau) Bedeutung sowie von Baudenkmälern und Naturdenkmälern erforderlich ist (§ 81 Abs.1 Satz 2 BbgBO). Für den Außenbereich dürfen örtliche Bauvorschriften nach Absatz 1 Satz 1 Nr. 2 nicht erlassen werden (§ 81 Abs. 9 Satz 2 BbgBO). Die Anforderungen an die Gestaltung können sich insbesondere beziehen auf: Gestaltung und Farbe der Außenwände, Gebäudehöhe, Traufhöhe, Dachausbildung, Baustoffe, Gestaltung der unbebauten Flächen der bebaubaren Grundstücke, Verbot von Fenstern in Außenwänden oder Teilen von Außenwänden, Art, Ausbildung und Höhe von Einfriedungen, Ausschluss von Einfriedungen, Beschränkung von Werbeanlagen und Warenautomaten auf Teile baulicher Anlagen, Beschränkung von Werbeanlagen und Warenautomaten auf bestimmte Größen und Farben oder Ausschluss bestimmter Werbeanlagen oder Warenautomaten. Die Gestaltungsanforderungen müssen sich nicht auf die gesamte Baugestaltung beziehen,

sondern können auch nur einzelne Aspekte der Gestaltung beinhalten. Was an besonderen Gestaltungsanforderungen im Einzelfall gestellt wird, muss sich einerseits aus dem vorhandenen Bestand, d.h. den vorhandenen Bauten, Straßen, Plätzen und Ortsteilen mit ihrer geschichtlichen, künstlerischen oder städtebaulichen Bedeutung sowie vorhandenen Bau- und Naturdenkmälern ergeben, andererseits aber auch mit den zukünftigen baugestalterischen und städtebaulichen Absichten begründen lassen. Die Gestaltungsanforderungen sind somit speziell für den Geltungsbereich der Satzung zu entwickeln. Dies setzt i. d. R. das Vorhandensein eines homogenen Gebiets voraus. In gewissen Grenzen können aber auch Gestaltungsanforderungen getroffen werden, wenn das Gebiet durch eine gewisse Heterogenität geprägt wird, mit der Gestaltungssatzung aber gerade das Ziel verfolgt wird, in diesem Bereich eine einheitlichere Gestaltung durchzusetzen. Ggf. können in einer Satzung für verschiedene Bereiche auch unterschiedliche gestalterische Anforderungen geregelt werden. Die Gestaltungssatzung kann sich auf Teile des Gemeindegebiets oder auch auf das gesamte Gemeindegebiet beziehen. Tendenziell wird die Anforderungsdichte an die Gestaltung mit zunehmender Größe des Satzungsgebiets abnehmen.

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Erlass der Gestaltungssatzung Die Gemeinde kann Gestaltungsanforderungen wahlweise als Satzung für das Gemeindegebiet oder Teile des Gemeindegebietes erlassen (§ 81 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 9 BbgBO) oder als Festsetzungen in einen Bebauungsplan nach § 30 Abs. 1 bis 3 oder in eine Satzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 und 3 BauGB aufnehmen (§ 81 Abs. 10 BbgBO). Beabsichtigt die Gemeinde den Erlass einer Gestaltungssatzung als selbständige Satzung, hat sie den betroffenen Bürgern und den berührten Trägern öffentlicher Belange vor dem Erlass der Satzung Gelegenheit zur Stellungnahme innerhalb einer Frist von einem Monat zu geben (§ 81 Abs. 9 Satz 3 BbgBO). Die Gestaltungssatzung unterliegt dem Anzeigeverfahren. Sie ist der Sonderaufsichtsbehörde anzuzeigen (§ 81 Abs. 9 Satz 4 BgbO) und darf durch die Gemeinde bekannt gemacht werden, wenn die Sonderaufsichtsbehörde die Satzung nicht innerhalb von drei Monaten beanstandet hat (§ 81 Abs. 9 Satz 5 BbgBO). Sofern die Gemeinde Festsetzungen in Form zeichnerischer Darstellungen getroffen hat, kann ihre Bekanntgabe dadurch ersetzt werden, dass dieser Teil der örtlichen Bauvorschriften bei der

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GEWÄHRLEISTUNG UND HAFTUNG

Gemeinde zur Einsicht ausgelegt wird; hierauf ist in den örtlichen Bauvorschriften hinzuweisen (§ 81 Abs. 11 BbgBO). Sofern Gestaltungsanforderungen als Festsetzungen in einen Bebauungsplan oder in eine Entwicklungs- oder Ergänzungssatzung aufgenommen werden sollen, sind die Verfahrensvorschriften des Baugesetzbuchs entsprechend anzuwenden (§ 81 Abs. 10 Satz 2 BbgBO). Vollzug der Gestaltungssatzung

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Soll von den Regelungen der Gestaltungssatzung bzw. den gestalterischen Festsetzungen eines Bebauungsplans oder einer Entwicklungs- oder Ergänzungssatzung abgewichen werden, stellt sich die Frage nach der Zuständigkeit für die Erteilung von Abweichungen. Sofern das beabsichtigte Bauvorhaben baugenehmigungspflichtig ist, entscheidet die zuständige Bauaufsichtsbehörde nach § 60 Abs. 1 BbgBO auf Antrag über die Erteilung von Abweichungen. Abweichungen können gewährt werden, wenn sie 1. dem Schutzziel der jeweiligen Anforderung entsprechen, 2. unter Würdigung der öffentlichrechtlich geschützten nachbarlichen Belange mit den öffentlichen Belangen, insbesondere den Anforderungen des § 3 Abs. 1, vereinbar sind. Die zuständige Bauaufsichtsbehörde hat zuvor das Einvernehmen der Gemeinde einzuholen. Es gilt als erteilt, wenn es nicht innerhalb von zwei Monaten nach Eingang des Ersuchens durch die Genehmigungsbehörde verweigert wird (§ 60 Abs. 2 BbgBO i. V. m. § 36 Abs. 2 Satz 2 BauGB entsprechend). Die Bauaufsichtsbehörde ist an das verweigerte Einvernehmen gebunden, kann es bei rechtswidriger Verweigerung aber nach § 70 Abs. 1 BbgBO ersetzen. Über die Zulassung von Abweichungen bei genehmigungsfreien Bauvorhaben entscheidet dagegen die amtsfreie Gemeinde oder das Amt nach § 61 Abs. 1 BbgBO auf Antrag, der bei der amtsfreien Gemeinde oder dem Amt schriftlich einzureichen ist, als Sonderordnungsbehörde. Für die Erteilung einer Abweichung ist es nicht Voraussetzung, dass in der Gestaltungsvorschrift selbst Abweichungstatbestände geregelt sind. Bei Verstoß gegen Gestaltungsvorschriften ist zu prüfen, ob von den Eingriffsbefugnissen der Bauaufsichtsbehörde bzw. der amtsfreien Gemeinde oder des Amts Gebrauch gemacht werden soll. Lau

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GEWÄHRLEISTUNG UND HAFTUNG Begriffe Gewährleistung Die Gewährleistung beschreibt den Rahmen, innerhalb dessen der aus einem gegenseitigen Vertrag zur Erbringung einer Leistung verpflichtete Schuldner nach Abschluss des Vertrages und Übergang der Leistungsgefahr (Mängelrechte auf den Gläubiger) für die vertragsgemäße Erbringung der geschuldeten Leistungen einzustehen hat. In der aktuellen Fassung verwendet das bürgerliche Gesetzbuch den Begriff nur beiläufig (z. B. § 365 Bürgerliches Gesetzbuch – BGB). In der alten, vor der Schuldrechtsreform bis zum 31.12.2000 geltenden Fassung enthielt das Gesetz ausdrückliche Regeln zur Gewährleitung bei den wesentlichen Vertragstypen wie Kauf (§§ 459ff BGB a. F.), Miete (§§ 536ff BGB a. F.) oder Werkvertrag (§ 634 BGB a. F.). Mit der Schuldrechtsreform spricht das Gesetz nicht mehr von Gewährleistung, sondern von Rechten bei Mängeln. In Schrifttum und Rechtsprechung werden gleichbedeutend auch die Begriffe Mängelrechte bzw. -ansprüche verwendet. Gewährleitung, Mängelansprüche und Mängelrechte bezeichnen letztlich denselben Tatbestand. Mängelrechte Mängelrechte bestehen bei allen Verträgen, bei denen eine Verpflichtung zur Erbringung einer Leistung besteht, die bestimmten, zwischen den Parteien vereinbarten Kriterien entsprechen muss. Diese Rechte setzen das Vorhandensein von Mängeln voraus, die wiederum von der tatsächlichen Beschaffenheit des Gegenstandes (Sachmangel) bzw. rechtliche Beeinträchtigungen (Rechtsmangel) abhängen. Haftung Haftung ist das Äquivalent zu den Mängelrechten. Haftung im Rechtssinne bedeutet das Unterworfensein des Schuldnervermögens unter den Vollstreckungszugriff des Gläubigers (vgl. Palandt 2009:Einl v. § 241 Rn. 10). Im Zusammenhang mit Mängelrechten ergibt die Haftung, in welchem Umfang der Gläubiger als Inhaber eines Mangelanspruchs von seinem Schuldner eine Leistung zur Kompensation des Mangels verlangen kann.

GEWÄHRLEISTUNG UND HAFTUNG

Mangel Was ein Mangel ist, bestimmt zunächst das BGB. Entsprechende Regeln enthalten die gesetzlichen Vorschriften über die einzelnen Vertragstypen. Beim Kaufrecht legen §§ 434 und 435 BGB fest, was ein Sachmangel bzw. ein Rechtsmangel ist. Im Werkvertragsrecht ergibt sich dies aus § 633 BGB, im Mietrecht aus § 536 BGB. Im Hinblick auf den Grundsatz der Privatautonomie steht es den Parteien frei, vom Gesetz abweichende Regelungen zu treffen und die Voraussetzungen für die Feststellung von Mängeln in einem Vertrag frei zu vereinbaren. Dies kann durch individuell ausgehandelte Vertragsklauseln, aber auch in Allgemeinen Geschäftsbedingungen durch vorformulierte Klauseln erfolgen. Dies ist z. B. der Fall, wenn die Parteien vereinbaren, Teil B der Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB/B) in einen Vertrag mit einzubeziehen. Denn in der VOB/B enthält § 13 eine Regelung, nach der sich die Feststellung von Mängeln bestimmt.

bzw. Besteller gegen sich geltend lassen muss (vgl. § 435 BGB, § 633 Abs. 3 BGB). Haftung Liegt ein Mangel vor, entstehen Mängelansprüche. Dem Gläubiger steht bei Vorliegen eines Mangels das Recht zu, von seinem Vertragspartner eine mangelfreie Leistung im Wege der Nacherfüllung zu verlangen (vgl. § 437 Nr. 1 BGB, § 634 Nr. 1 BGB). Verlangt der Gläubiger Nacherfüllung, so hat der Schuldner den vorhandenen Mangel zu beseitigen. Beseitigt der Schuldner den Mangel nicht, kann der Gläubiger nach den gesetzlichen Regelungen von dem Vertrag zurücktreten oder die von ihm zu erbringende Gegenleistung (Kaufpreis bzw. Werklohn) mindern und außerdem Schadensersatz oder die Erstattung vergeblicher Aufwendungen verlangen. Das Recht zur Mangelbeseitigung im Wege der Selbstvornahme besteht außerdem beim Werkvertrag.

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Mängelansprüche und Haftung beim Werkvertrag

Der Begriff des Mangels Das Gesetz stellt in § 434 BGB sowie in § 633 BGB auf den sog. subjektiven Mangelbegriff ab. Danach liegt ein Mangel vor, wenn der Kaufgegenstand bzw. das Werk nicht die vereinbarte Beschaffenheit haben. Maßgeblich ist der zwischen den Parteien vereinbarte Soll-Zustand, den eine Kaufsache bzw. das Werk nach den zwischen den Parteien getroffenen Vereinbarungen aufzuweisen hat. Auf objektive Kriterien stellt das Gesetz erst ab, wenn keine ausdrückliche Vereinbarung zwischen den Parteien getroffen ist. Dann ist maßgeblich, ob sich die Leistung für den nach dem Vertrag vorausgesetzten Gebrauch eignet. Ein nach dem Vertrag vorausgesetzter Gebrauch lässt sich nur feststellen, wenn die Parteien ausdrücklich oder stillschweigend eine bestimmte Verwendung der Sache vereinbart haben (vgl. Palandt 2009:§ 434 Rn. 21). Ist den vertraglichen Vereinbarungen der nach dem Vertrag vorausgesetzte Gebrauch nicht zu entnehmen, stellt das Gesetz auf die Funktionstauglichkeit ab. Danach ist die Leistung auch dann mangelfrei, wenn sie sich zur gewöhnlichen Verwendung eignet und die übliche Qualität gleichartiger Leistungen aufweist, die der Gläubiger nach den vertraglichen Vereinbarungen auch erwarten kann (vgl. § 434 Abs. 1, § 633 Abs. 2 BGB). Von einem Rechtsmangel wiederum spricht das Gesetz, wenn Dritte in Bezug auf die Leistung Rechte geltend machen können, die der Käufer

Die Erbringung von Bauleistungen bzw. Planungsleistungen für Bauwerke erfolgt in aller Regel auf der Grundlage von Werkverträgen, so dass sich Rechte wegen Mängelansprüchen nach den §§ 634ff BGB geben. Dies gilt sowohl für Bauverträge als auch bei Architektenverträgen. Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen, Teil B (VOB/B) Das BGB-Werkvertragsrecht beruht auf der Annahme, dass die Parteien die Herstellung eines bei Vertragsschluss abschließend bestimmten Werkes vereinbaren. Die Praxis zeigt, dass diese Annahme bei Bauverträgen nicht unbedingt sachgerecht ist. Aufgrund der Prozesshaftigkeit des Bauens können sich infolge neuer technischer Erkenntnisse, geänderter Anforderungen der Bauwerksnutzer, aber auch wegen aus dem Planungsprozess gewonnener Erkenntnisse Anforderungen an das Werk ergeben, die bei Vertragsschluss nicht bekannt und deshalb zwischen den Parteien auch nicht vereinbart sind. Die allgemein gültigen gesetzlichen Regelungen unterscheiden aber nicht zwischen Werkverträgen für Schuhreparaturen oder für die Errichtung eines Wolkenkratzers. Deshalb liegt auf der Hand, dass die gesetzlichen Regelungen im Hinblick auf Bauleistungen gewisse Modifikationen erfordern, die dem besonderen Vertragsgegenstand und v. a. auch den Prozess des

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Baugeschehens bis zur kompletten Herstellung eines Bauwerkes Rechnung tragen. Diesem Erfordernis können die Parteien durch entsprechende vertragliche Vereinbarungen gerecht werden. Eine Vorgehensweise ist die Einbeziehung der VOB/B in den Werkvertrag, denn diese enthält Vertragsklauseln, die den vorstehend aufgeführten Modifikationsbedarf berücksichtigen. Die VOB/B ergänzt bzw. modifiziert die gesetzlichen Bestimmungen bei Werkverträgen, die Bauleistungen zum Gegenstand haben; zum Teil enthält die VOB auch Klarstellungen, die Schrifttum und Rechtsprechung zum Werkvertragsrecht bei Bauverträgen entwickelt haben. Dies zeigt sich insbesondere in § 13 Nr. 1 Satz 2 VOB/B. Danach ist ein Werk frei von Sachmängeln, wenn es den vertraglichen Vereinbarungen und den anerkannten Regeln der Technik entspricht. Dieser Zusatz ist eben in § 633 Abs. 2 Satz 1 BGB nicht enthalten. Die Rechtsprechung hatte aber angenommen, dass auch beim reinen BGB-Werkvertrag immer zwischen den Vertragsparteien stillschweigend vereinbart ist, dass ein Unternehmer die Leistung den anerkannten Regeln seines Faches entsprechend als Mindeststandard zu erbringen hat (vgl. Palandt 2009:§ 633 Rn. 6a). Mängel im Sinne des Werkvertragsrechts Beim Bauwerkvertrag kommt es deshalb zur Ermittlung eines Mangels darauf an, welche Beschaffenheit die Vertragsparteien ausdrücklich vereinbart haben und welche technischen Regeln für das jeweils betroffene Bauhandwerk gelten. Die Vereinbarung ergibt sich aus den Vertragsanlagen wie etwa eine Leistungsbeschreibung, Pläne, Zeichnungen und dergleichen. Die anerkannten Regeln der Technik ergeben sich aus den geltenden Normen, Herstelleranweisungen aber auch aus sonstigen Veröffentlichungen, wenn diese anerkannte Standards enthalten. Letzteres kann im Streitfall eine Tatsachenfrage sein, über die durch Einholung eines Sachverständigengutachtens Beweis erhoben werden kann. Fehlt darin eine ausdrückliche Vereinbarung und ist eine genaue Spezifikation dem Vertrag nicht enthalten, dann kommt es auf den nach dem Vertrag vorausgesetzten Gebrauch des Werkes an. Hierfür ist erforderlich, dass die Parteien den Gebrauch in irgendeiner Weise in die vertragliche Vereinbarung einbezogen haben. Ggf. ist dies durch Auslegung des Vertrages nach den allgemeinen Regeln (§§ 133, 157 BGB) vom Standpunkt eines objektiven Dritten zu ermitteln. Ist die Erbringung bestimmter Handwerksleistungen im

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Zusammenhang mit einem ausdrücklich benannten Bauwerk bzw. einem in dem Vertrag benannten Nutzungszweck des Bauwerkes vereinbart, so gilt als Prüfungsmaßstab die Eignung der erbrachten Handwerksleistung für das benannte Bauwerk bzw. den benannten Nutzungszweck. Fehlt es an einer solchen Vereinbarung kommt es auf die Eignung zur gewöhnlichen Verwendung und die Beschaffenheit, die bei gleichartigen Leistungen üblich ist, an, die nach allgemeinen Maßstäben erwartet werden kann. Insoweit gibt es keine wesentlichen Unterschiede zwischen dem gesetzlichen Werkvertragsrecht und VOB/B. Mit der Übernahme des subjektiven Fehlerbegriffs im Zuge der Schuldrechtsreform in das BGB ergibt sich das Problem, dass auch eine positive Abweichung der Erstbeschaffenheit, d. h. einer höherwertigen Ausführung der Leistung gegenüber dem vereinbarten Soll-Zustand einen Mangel im Sinne des § 633 Abs. 2 BGB darstellt. Es bedarf dann einiger konstruktiver Anstrengungen, um in diesen Fällen zu einem sachgerechten Ausgleich zu kommen (siehe unten). Die Mängelrechte Die bei Vorliegen eines Mangels in Betracht kommenden Mängelrechte werden im Folgenden dargestellt. Nacherfüllung Der wichtigste Anspruch des Bestellers bei einer mangelhaften Werkleistung ist das Recht auf Nacherfüllung. Der Besteller kann von dem Unternehmer auf diesem Wege die Beseitigung eines Mangels verlangen (§§ 634 Nr. 1, 635 Abs. 1 BGB; § 13 Nr. 5 Abs. 1 VOB/B). Im Zuge der Nacherfüllung ist der Unternehmer verpflichtet, den Mangel durch Reparatur oder auch Neuherstellung des Werkes zu beseitigen. Das Recht zur Nacherfüllung kann der Unternehmer nur dann verweigern, wenn die Beseitigung des Mangels für ihn mit unverhältnismäßigen Kosten verbunden ist (§ 635 Abs. 3 BGB, § 13 Nr. 6 VOB/B). Dabei herrscht das weit verbreitete Missverständnis, dass es bei der Beurteilung in der Verhältnismäßigkeit auf die Gegenüberstellung des Minderwertes des mangelhaften Werkes mit den Mangelbeseitigungskosten ankommt. Die Betrachtung ist jedoch unrichtig. Entscheidend ist immer, ob durch die mögliche Mangelbeseitigung aus Sicht des Bestellers eine Verbesserung eintritt. Unverhältnismäßig ist der Aufwand lediglich dann, wenn der wirtschaftliche

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Einsatz für die Mangelbeseitigung für den Besteller zu keiner nennenswerten Verbesserung führt. (vgl. u. a. BGH 4.07.1996, VII ZR 24/95) Diese Betrachtung ist auch richtig, andernfalls bestünde ein generelles Recht des Werkunternehmers, geringfügige Mängel nicht zu beseitigen, sondern lediglich wirtschaftlich abzugelten. Der Besteller hat aber grundsätzlich einen Anspruch auf ein mangelfreies Werk, was dem Unternehmer klar sein muss. Selbstvornahme Kommt der Unternehmer der Aufforderung zur Beseitigung eines Mangels innerhalb einer vom Besteller gesetzten Frist nicht nach, so ist der Besteller berechtigt, den Mangel im Wege der Selbstvornahme gem. §§ 634 Nr. 2, 637 BGB; § 13 Nr. 5 Abs. 2 VOB/B zu beseitigen. Der Aufforderung zur Mangelbeseitigung mit Fristsetzung bedarf es nicht, wenn der Unternehmer die Mangelbeseitigung ernsthaft und endgültig verweigert (§ 323 Abs. 2 Nr. 1 BGB) oder die Leistung zu einem fest vereinbarten Termin zu erbringen hatte, die Leistung zu einem späteren Zeitpunkt für den Besteller jedoch nicht von Interesse ist (§ 323 Abs. 2 Nr. 2 BGB) oder aber sonstige schwerwiegende Gründe wie etwa völlige Unzuverlässigkeit, unzumutbares Verhalten des Unternehmers oder auch mangelnde Qualifikation des Unternehmers gegeben sind (§ 323 Abs. 2 Nr. 3 BGB). Auch wenn dies in der VOB/B nicht ausdrücklich in derselben Weise wie in § 323 Abs. 2 BGB geregelt ist, dürften auch bei Einbeziehung der VOB/B die gleichen Grundsätze heranzuziehen sein. Der Unternehmer wird sich nach § 242 BGB nicht auf das Fehlen einer Fristsetzung zur Nacherfüllung berufen können, wenn er zuvor die Leistung ernsthaft und endgültig verweigert hat bzw. weiß, dass die Nachholung der Leistung nicht von Interesse für den Besteller ist oder aber die vorstehend aufgeführten schwerwiegenden Gründe gegeben sind. Minderung, Rücktritt, Schadensersatz und Selbstvornahme In den Fällen, in denen die Aufforderung zur Nacherfüllung unter Setzung einer entsprechenden Frist entbehrlich ist, mithin der Unternehmer kein Recht zur Nachbesserung hat und bei Fehlschlagen der Nacherfüllung oder Unzumutbarkeit der Nacherfüllung für den Besteller kann dieser von dem Vertrag zurücktreten oder die vereinbarte Vergütung für das mangelhafte Werk mindern

(§§ 634 Nr. 3, 636, 638 BGB). Außerdem steht dem Besteller unter diesen Voraussetzungen das Recht zu, Schadensersatz zum Ausgleich etwaiger Nachteile bzw. den Ersatz vergeblicher Aufwendungen zu verlangen (§§ 636, 634 Nr. 4 BGB). Zwischen diesen Rechten besteht ein Stufenverhältnis. Vom Grundsatz her muss der Besteller Nacherfüllung verlangen bzw. dem Unternehmer eine Nacherfüllungsmöglichkeit einräumen. Die weiteren Rechte bestehen, wenn Nacherfüllung ausnahmsweise nicht in Betracht kommt bzw. die Nacherfüllung scheitert oder der Unternehmer die Nacherfüllung verweigert. Dann hat der Besteller die Wahl zwischen einer Minderung des Werklohns zum Ausgleich des Mangels oder dem Rücktritt vom Vertrag oder auch Geltendmachung von Schadensersatz zum Ausgleich der Nachteile, die durch die mangelhafte Leistung entstanden sind oder den Anspruch auf Ersatz vergeblicher Aufwendungen zum Vertragsbschluss. Außerdem steht dem Besteller die Befugnis zu, sich statt der vorstehend aufgeführten Mängelrechte für die Selbstvornahme der Mangelbeseitigung auf Kosten des Unternehmers zu entscheiden. Nach allgemeiner Auffassung steht dem Besteller im Wege der Selbstvornahme auch zu, einen angemessenen Kostenvorschuss in Höhe der voraussichtlichen Mangelbeseitigungskosten zu verlangen. In diesem Fall besteht allerdings eine Verpflichtung zur Abrechnung des empfangenen Kostenvorschusses. Um im Prozess sicherzugehen, dass bei Geltendmachung eines im Nachhinein nicht auskömmlichen Vorschusses weitergehende Ansprüche nicht verloren gehen, kann der Zahlungsantrag mit einem Antrag auf Feststellung auch der weitergehenden Kosten verbunden werden. Bei Ausübung des Rücktrittsrechts ist zu beachten, dass der ursprüngliche Erfüllungsanspruch ebenso wie der Nacherfüllungsanspruch, die Befugnis zur Selbstvornahme und der Minderungsanspruch erlöschen. Der Vertrag wandelt sich in ein Abrechnungsverhältnis, bei dem die wechselseitig empfangenen Leistungen zurückzugewähren sind. Entsprechendes gilt für das Minderungsbegehren, dessen Ausübung ebenfalls die Geltendmachung eines Nacherfüllungsanspruchs, das Recht zur Selbstvornahme und das Recht zum Rücktritt ausschließen. Bei Einbeziehung der VOB/B gibt es kein Rücktrittsrecht. Der Anspruch auf Minderung setzt die Unzumutbarkeit der Mangelbeseitigung aus Sicht des Auftraggebers voraus bzw. die Unmöglichkeit (auch wirtschaftliche) zur Beseitigung oder das Erfordernis eines unverhältnismäßig hohen Aufwandes (zur Ermittlung siehe oben). Allerdings

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besteht bei Einbeziehung der VOB/B das Recht zur Kündigung gemäß § 8 Nr. 3 VOB/B. Der Unterschied zum Rücktritt liegt insbesondere darin, dass bei Kündigung über die ausgetauschten Leistungen abzurechnen ist und die empfangenen Leistungen nicht wechselseitig zurückzugewähren sind (vgl. §§ 346ff BGB). Nach Kündigung des Vertrages kann der Besteller bei Einbeziehung der VOB/B die Restleistung auf Kosten des Unternehmers fertig stellen lassen und darüber hinausgehenden Schaden ersetzt verlangen (z. B. Mehrkosten oder Ausgleich von Nachteilen wegen zeitlicher Verzögerungen). Hat die Ausführung der Leistung einen Sinn für den Besteller, kann er Schadensersatz statt Leistung geltend machen. Die Kündigung setzt eine Aufforderung zur Mangelbeseitigung voraus oder aber eine besonders schwerwiegende Pflichtverletzung des Unternehmers, die eine Aufforderung mit Fristsetzung entbehrlich macht. Im Gegensatz zum BGB-Vertrag bestehen die Rechte aus § 8 Nr. 3 VOB/B sowohl vor als auch nach Abnahme. Bei Einbeziehung der VOB/B kann der Auftraggeber daher bereits vor Abnahme die Erbringung vertragsgerechter Leistungen (z. B. Ersetzen mangelhafter Leistungsteile durch mangelfreie, § 4 Nr. 7 VOB/B) oder die Verstärkung der Baustelle bei zögerlicher Leistungserbringung (§ 5 Nr. 4 VOB/B) vom Unternehmer verlangen. Will der Besteller vor Abnahme der werkvertraglich geschuldeten Leistungen nach § 8 Nr. 3 VOB/B kündigen, so muss er die Kündigung für den Fall der Nichtabhilfe androhen. Abhilfeverlangen mit Fristsetzung und Kündigungsandrohung können nach allgemeiner Auffassung in einem Akt erfolgen. Die gesetzlichen Schadensersatzansprüche stehen neben den übrigen Mängelrechten und zwar sowohl als sog. kleiner als auch großer Schadensersatz. So kann der Besteller aufgrund eines Mangels Schadensersatz statt der Leistung (§§ 634 Nr. 4, 281, 283, 311a BGB) verlangen. Der Anspruch tritt an Stelle des Erfüllungsanspruchs und erfasst sowohl Mangelschäden als auch Mangelfolgeschäden. Der Unternehmer hat in diesem Fall einen Ausgleich für den Mangel an der nicht vertragsgerechten Leistung zu erbringen. Geht der Besteller diesen Weg, so besteht kein Anspruch auf Nacherfüllung, Rücktritt oder Minderung. Auch das Recht auf Selbstvornahme entfällt. § 634 Nr. 4 BGB verweist außerdem auf § 280 BGB, nach dem der Unternehmer die sonstigen durch einen Mangel verursachten Schäden zu ersetzen hat. Dieser Anspruch bezieht sich auf sämtliche Folgenachteile, die dem Besteller unter Umständen

dadurch entstehen, dass die Leistung einen Mangel aufweist. Sowohl beim Ersatz des Mangelschadens als auch hinsichtlich der durch den Mangel verursachten Folgeschäden hat der Unternehmer den Besteller so zu stellen, als wäre die Leistung vertragsgerecht in mangelfreiem Zustand erbracht worden (großer Schadensersatz). Aufwendungsersatz Schließlich besteht der Anspruch auf Ersatz vergeblicher Aufwendungen, der den Unternehmer verpflichtet, dem Besteller alles zu ersetzen, was dieser im Vertrauen auf den Vertragsschluss und die vertragsgerechte Erfüllung aufgewendet hat (vgl. § 284 BGB). Zu beachten ist, dass die Ansprüche auf Schadensersatz und Aufwendungsersatz auch neben Rücktritt und Minderung geltend gemacht werden können. Haftung von Architekten Eine Besonderheit besteht bei Leistungen von Architekten. Im Regelfall ist eine Nacherfüllung nach Fertigstellung eines Bauwerkes nicht mehr möglich. In diesem Fall hat sich die mangelhafte Planungs- bzw. Überwachungsleistung bereits in dem Bauwerk realisiert, so dass eine nachträgliche Bearbeitung der Planung bzw. eine „nachträgliche Beaufsichtigung“ der Ausführungsarbeiten nicht mehr zu einer Beseitigung des Mangels führen kann. Nacherfüllung und Selbstvornahme kommen dann nur noch in Betracht, wenn Leistungen des Architekten zur Beseitigung von Mängeln an dem Bauwerk erforderlich sind. Da Architekten selbst keine Bauleistungen erbringen, wird dies nur ausnahmsweise der Fall sein, etwa wenn die Planung einer mangelfreien Ausführungsvariante benötigt wird, die bei ihrer Ausführung eine Überwachung erfordert. In allen anderen Fällen bleiben nur Minderung, Rücktritt und Schadensersatz. Dem Architekten steht insoweit auch kein Recht auf Nacherfüllung zu. Die Fristsetzung zur Nacherfüllung ist im Regelfall entbehrlich. Kehrberg

Literatur Ingendoh, A. (2006): Keine automatische „Unverhältnismäßigkeit“ der Mängelbeseitigung trotz Hundertfachem der Kosten im Verhältnis zum Minderungswert. Anmerkung zum Urteil des BGH vom 10.11.2005 – VII ZR 64/04. In: Der Bauträger, 3, 129-131 Kniffka, R.; Koeble, W. (2004): Kompendium des Baurechts; Privates Baurecht und Bauprozess. München. Moufang, O. (2008): Zum funktionalen Mangelbegriff, Anmerkungen zum Urteil des BGH vom 08.11.2007 – VII ZR 183/05. In: Entscheidungen zum Wirtschaftsrecht, 10, 301-302 Palandt, O.; überarbeitet von Bassenge, P.; Brudermüller, G.;

GLEICHWERTIGE LEBENSVERHÄLTNISSE Diederichsen, U.; Edenhofer, W.; Heinrichs, H. (2009): Bürgerliches Gesetzbuch – BGB, Kommentar. München Werner, U.; Pastor, W. (2007): Der Bauprozess: Prozessuale und materielle Probleme des zivilen Bauprozesses. Neuwied

GLEICHWERTIGE LEBENSVERHÄLTNISSE „Gleichwertige Lebensverhältnisse“ ist eine zentrale Zielformulierung räumlich orientierter Politik in Deutschland. Sie verpflichtet öffentliche Akteure, regionale Disparitäten in ihrem Gebiet zu vermindern. „Die Debatte um die räumliche Entwicklung und Raumordnung (▷Raumordnung und Landesplanung) der Bundesrepublik wurde und wird von zwei Leitzielen geprägt: der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse und der Nachhaltigen Raumentwicklung“ (Dehne 2005: 612). Im Raumordnungsgesetz (ROG) vom 18.08.1997 wurde diese politische Zielformulierung in § 1 Abs. 2 Nr. 6 an prominenter Stelle rechtlich verankert. Gleichwertige Lebensverhältnisse sind Leitvorstellungen auch auf anderen räumlichen Maßstabsebenen:  Auf europäischer Ebene wird eine Politik zur Stärkung des territorialen Zusammenhalts („territorial cohesion“) wie folgt konkretisiert: „Die Union setzt sich insbesondere zum Ziel, die Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen und den Rückstand der am stärksten benachteiligten Gebiete zu verringern…“ (Entwurf EU-Verfassung Art. III-220; ▷Europäische Raumentwicklungspolitik)  Auf städtischer Ebene verfolgt etwa das BundLänder-Programm der Städtebauförderung „▷Soziale Stadt“ analoge Ausgleichsziele in problematischen Stadtquartieren. Um Gleichwertigkeit gibt es eine aktuelle politische Debatte in Deutschland: Nachdem Bundespräsident Köhler (Krumrey/Markwort 2004) auf die „großen Unterschiede in den [regionalen] Lebensverhältnissen“ hingewiesen und warnend hinzugefügt hatte: „wer sie einebnen will, zementiert den Subventionsstaat“, reißt der Diskurs nicht mehr ab (ARL 2005 und 2006). Empirisch wird die Zunahme der Disparitäten festgestellt (Gatzweiler/Milbert 2006), normativ die Konkurrenz von Ausgleichs- und Wachstumsziel thematisiert. Gleichwertigkeit ist nicht nur zentral und aktuell, gleichwertige regionale Lebensverhältnisse im ganzen Staat, in der ganzen Stadt sind auch

unmöglich, es kann sie nicht geben und gibt sie daher auch nicht. Lebensverhältnisse sind territorial, d. h. an Orte, an Räume gebunden, gelten also für viele Menschen. Da diese aber unterschiedliche Präferenzen haben, bewerten sie schon ihre gleichen Lebensverhältnisse jeweils unterschiedlich. Mit der fortschreitenden Individualisierung und Pluralisierung der Lebensstile fallen diese Bewertungen immer unterschiedlicher aus. Mit dem Fehlen einer einheitlichen Bewertung der lokalen Lebensverhältnisse fehlt schon die Basis für den überlokalen Vergleich. Einen Ausweg aus der Sackgasse dieser subjektiven Betrachtung suchen die anspruchsvollen Bemühungen der Wissenschaft seit den 1970er Jahren, Lebensverhältnisse über soziale Indikatoren zu objektivieren und vergleichend zu messen. Dabei stellen sich viele Fragen, u. a.:  Was alles (vom Durchschnittseinkommen bis zur Feinstaubbelastung) soll und kann in die Lebensverhältnisse einbezogen werden?  Wie ist es zu operationalisieren und zu skalieren – wenn die Rangplätze von Räumen beim gleiche Tatbestand (z. B. Arbeitslosigkeit) von der Wahl des Indikators abhängen (Maretzke 2006:327ff )?  Wie steht es mit der Datenverfügbarkeit?

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Sodann die Zentralfrage:  Wie ist das bunte Bild zu aggregieren? Unter Ökonomen gibt es einen Konsens, die Werte der Güter und Dienste innerhalb einer Volkswirtschaft über ihre Preise zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) zusammenzufassen und zwischen Volkswirtschaften über Wechselkurse oder Kaufkraftparitäten zu vergleichen. Für Lebensverhältnisse ist das unmöglich: für Arbeitslosigkeit, Luftqualität, Verkehrssicherheit und sozialen Zusammenhalt gibt es keine gemeinsame Währung. Man kann in Ranking-Verfahren Rangplätze von Regionen ermitteln und mit diesen Rangplätzen weiterrechnen, aber auch hier zeigt sich, dass die dann verwendeten Aggregationsregeln einen großen Einfluss auf das Ergebnis haben (Maretzke 2006:330ff ). Zwei Auswege aus diesen Dilemmata bieten sich an:  Zur Skalierung: Hier kann man Mindeststandards definieren und im Sinne einer binären Zuordnung 1/0 alles oberhalb als hinreichend und unterhalb als unzureichend einordnen. Per Konvention würden unterschiedliche Werte oberhalb (oder unterhalb) der Standards als gleichwertig bezeichnet.

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 Zur Aggregation: Gleichwertigkeit lässt sich indirekt über Wanderungen erfassen. Hohe (Netto-)Wanderungen von A nach B belegen, dass die Menschen bei integraler Bewertung B besser finden als A.

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Die Tatsache, dass gleiche Lebensverhältnisse an einem Ort für die Menschen subjektiv ungleichwertig sind, und die Tatsache, dass das Maß der Ungleichwertigkeit zwischen verschiedenen Orten nicht objektiv, umfassend und unzweideutig bestimmt werden kann, ist allerdings kein hinreichender Grund, das politische Ziel ad acta zu legen. Politik kann und wird sich ja nicht von Wissenschaftlerskrupeln Handschellen anlegen lassen. Politik muss das Ziel von Gesetzes wegen aufgreifen: Dazu verpflichtet sie nicht nur das Raumordnungsgesetz, sondern nach herrschender Meinung auch das Grundgesetz mit seinem Sozialstaats- und Bundesstaatsgebot (Art. 20 GG). Politik wird das Ziel aber auch aus politischer Klugheit aufgreifen: abhängig von Wählerpräferenzen kann keine Regierung im Staat, aber auch in der Stadt, es sich leisten, die räumliche Ausprägung des Gerechtigkeitsziels zu missachten. Sie muss mindestens signalisieren, dass sie sich kümmert, besser aber: handeln, um Disparitäten abzubauen. Die Formulierung „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse“ (ROG) ist aber in einem doppelten Sinne das falsche Wort für das richtige Ziel. 1) Gleichwertigkeit ist ein Richtungsziel, eine produktive Utopie. Es geht nicht um gleichwertige, sondern um gleichwertigere Lebensverhältnisse. Fortschritte werden hier immer dann gemacht, wenn Nachzüglerregionen in irgendeiner beliebigen Dimension (Durchschnittseinkommen, Arbeitslosenquote, Infrastrukturausstattungen) an nationale Durchschnitte herangeführt werden. Gleichwertigkeit sollte nicht dadurch gefördert werden, dass die Politik Vorreiter bremst. Diese Orientierung an den Nachzüglern ist nicht nur der inhaltliche Kern der heute anerkanntesten sozialphilosophischen Gerechtigkeitstheorie (John Rawls‘ „Theory of Justice“, 1971), sondern sie wird auch explizit in der Regionalpolitik der EU verfolgt (siehe oben). Auch die Abgrenzung der Ziel 1-Fördergebiete zielt auf die Nachzügler und orientiert sich am BIP als Indikator. Förderwürdig sind hier die Regionen, die unter 75 Prozent des EU-Durchschnitts-BIP erwirtschaften. Der Wert 75 Prozent zeigt im Übrigen eine Disparitätstoleranz, die bei der Reform unserer föderalen Finanzverfassung

Nachdenken stiften sollte, denn heute gleichen wir auf Länderebene die Steuereinnahmen fast zu 100 Prozent aus. 2) Die „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse“ überfordert den Adressaten, den Staat. Wenn nach allgemeiner Auffassung heute die Arbeitsmarktsituation das Feld ist, auf das die Menschen bei der Bestimmung ihrer Lebensverhältnisse die größte Aufmerksamkeit richten und bei dem im Übrigen das Disparitätsgefälle wächst, dann wird sofort klar: Arbeitsplätze schafft in unserer Wirtschaftsordnung nicht primär der Staat. Er kann Rahmenbedingungen fördern, um in einer globalisierten Welt (▷Globalisierung) mit weltweitem Wettbewerb auf Güter- und Faktormärkten der heimischen Wirtschaft bessere Chancen zu bieten, aber die meisten Rahmenbedingungen haben die Eigenschaft, für alle Regionen gleich zu sein. Sie sind daher i. d. R. nicht in der Lage, regionale Unterschiede zu reduzieren. Selbst wenn der Staat – wie in der regionalen Wirtschaftspolitik – die Rahmenbedingungen regional differenziert, bleibt er auf die Wirksamkeit seiner Anreize bei den privaten Unternehmen angewiesen. „Herstellen“ kann der Staat hier seine Outputs (z. B. das Angebot von Investitionszulagen und -zuschüssen), aber nicht deren eventuelle Wirkungen, die Arbeitsplätze. Direkter als bei der regionalen Wirtschaftspolitik vermag der Staat seine Verantwortung für die Förderung gleichwertigerer Lebensverhältnisse in den zwei anderen Feldern wahrzunehmen, die ihm zu Gebote stehen: beim Finanzausgleich und bei der Infrastrukturpolitik: 1) Der Bund-Länder-Finanzausgleich mit seinen drei Stufen (Umsatzsteuerverteilung, Länderfinanzausgleich und Bundesergänzungszuweisungen) und seinem besonders hohen Ausgleichsgrad ist neben den regionalen Umverteilungswirkungen der Sozialversicherungen die wirksamste Säule einer Politik zugunsten gleichwertigerer Lebensverhältnisse. Zwar nimmt er in Stufe 1 und 2 wenig Rücksicht auf unterschiedliche Bedarfslagen, aber da er dort die Steuereinnahmen pro Kopf zwischen den Ländern fast völlig nivelliert, befähigt er die armen unter ihnen, ihre öffentlichen Ausgaben und Leistungsangebote auf annähernd durchschnittlichem Niveau zu halten. Die Bundesergänzungszuweisungen v. a. des Solidarpakts (bis 2019) führen sogar zu einer Überkompensation und ermöglichen eine nachholende Infrastruktursanierungs- und -ausbaupolitik der neuen

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Länder. Jährlich werden fast 100 Mrd. Euro „in den Dienst der ‚gleichwertigen Lebensverhältnisse’ gestellt“ (Eltges 2006:368). Dass sie nicht dafür zweckgebunden sind, ist politisch immer wieder strittig, aber Konsequenz des Föderalismusverständnisses des Grundgesetzes (unabhängige Haushaltswirtschaft). Die Grundgedanken und Wirkungsketten einer solchen Politik gelten auch innerhalb der Länder, beim kommunalen Finanzausgleich. 2) Bei der Infrastrukturpolitik ist nochmals festzuhalten, dass gleichwertige Lebensverhältnisse im Wortsinne undenkbar sind, und zwar wegen der räumlichen Dimension. Das nächste Opernhaus oder Gymnasium kann nicht für alle gleich weit entfernt sein. Dass der Staat aber eine relevante Mitverantwortung für die Förderung gleichwertigerer Lebensverhältnisse hat, zeigt sich im Bereich der öffentlichen Infrastrukturen, der sog. ▷Daseinsvorsorge, immer wieder. Dazu nur zwei Beispiele:  Es gibt häufig ein deutliches Spannungsverhältnis zwischen der Fachpolitik, die oft das große Aggregat (sei es ein Schulzentrum oder eine Kläranlage) aus guten Gründen der Effektivität oder Effizienz bevorzugt, und der Raumpolitik, die dezentrale Einrichtungen bevorzugt, um Wege, Transportkosten, Umweltlasten etc. zu mindern. Die Systeme zentraler Orte in Landes- und Regionalplanung mit ihren zugeordneten Infrastrukturkatalogen suchen neben der Konzentration verschiedener Einrichtungen an einem Ort einen angemessenen Ausgleich zwischen Systemeffizienz und Erreichbarkeit. Wird bei Bevölkerungsrückgang im ▷ländlichen Raum die Maschenweite der Infrastruktur vergrößert, z. B. in der Krankenhaus- oder Schulplanung, wird die Gleichwertigkeit in der Versorgung im Vergleich zur Stadt reduziert.  Auch Prozesse der Privatisierung (bei Post und Telekommunikation, Wohnungswirtschaft, Energieversorgung oder Öffentlicher Personennahverkehr) reduzieren regelmäßig öffentliche Einflussmöglichkeiten und damit auch die zugunsten gleichwertigerer Lebensverhältnisse. Beide Beispiele zeigen, dass das Ziel der Förderung gleichwertigerer Lebensverhältnisse keinen Absolutheitsanspruch besitzt. Auch dieses Ziel muss für Abwägung offen sein und in zeitlich – räumlich – sachlich konkreten Konstellationen hin und wieder zurückstehen. Diese Position

sollte durch die Erkenntnis erleichtert werden, dass viele Politikfelder Potenzial für positive und negative Beiträge zur Zielerreichung besitzen, so dass Abstriche in einzelnen Politikfeldern in anderen kompensiert werden können. An gleichwertigeren Lebensverhältnissen müssen sich alle Ressorts orientieren, nicht nur der für die Raumordnung zuständige Minister. Politik für gleichwertigere Lebensverhältnisse ist kein Drahtseilakt, bei dem abstürzt, wer einen Schritt falsch setzt. Die Bahn ist breit genug für Experimente, für konkurrierende Lösungen der Länder, Regionen und Städte. Mäding

Literatur ARL – Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.) (2005): Gleichwertige Lebensverhältnisse. Diskussionspapier des Präsidiums der Akademie für Raumforschung und Landesplanung. In: ARL-Nachrichten, 2, 1-3 ARL – Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.) (2006): Gleichwertige Lebensverhältnisse: eine wichtige gesellschaftspolitische Aufgabe neu interpretieren! Positionspapier aus der ARL. Hannover Dehne, P. (2005): Leitbilder in der räumlichen Entwicklung. In: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.): Handwörterbuch der Raumordnung. Hannover, 608-614 Eltges, M. (2006): Fiskalische Ausgleichssysteme und gleichwertige Lebensverhältnisse. In: Informationen zur Raumentwicklung, 6/7, 363ff Gatzweiler, H.-P.; Milbert, A. (2006): Regionale Disparitäten in den Erwerbsmöglichkeiten, Grund für eine ausgleichsorientierte Raumordnungspolitik? In: Informationen zur Raumentwicklung, 6/7, 317ff Krumrey, H.-H.; Markwort, H. (2004): Einmischen statt Abwenden. Interview mit Bundespräsident Horst Köhler. In: Focus, 38 Maretzke, St. (2006): Regionale Rankings – ein geeignetes Instrument für eine vergleichende Bewertung regionaler Lebensverhältnisse? In: Informationen zur Raumentwicklung, 6/7, 325ff Rawls, J. (1971): A Theory of Justice. Cambridge/MA

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GLOBALISIERUNG Globalisierung als Tendenz der Moderne Der Prozess der Globalisierung ist eine immanente Tendenz der Moderne (Giddens 1996:84ff ). Die Globalisierung entfaltet sich schon seit Ende des 15. Jahrhunderts in unterschiedlichen Entwicklungsmustern und Entwicklungsschüben und führte immer wieder zu krisenhaften Regressionen, die mit einem vorübergehenden Rückgang weltwirtschaftlicher Integration verbunden waren. Die Entwicklung der Städte wird also bereits seit Jahrhunderten in immer wieder veränderten Formen von Globalisierungsprozessen beeinflusst und geprägt.

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Globalisierung ist Vernetzung und wechselseitige Abhängigkeit

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In den letzten drei Jahrzehnten ist es in der Folge des Zusammenbruchs des internationalen Währungssystems von Bretton Woods mit seinen festen Wechselkursen zu einem außerordentlich starken Internationalisierungsschub gekommen. In diesem Kontext ist der Begriff der Globalisierung im deutschen Sprachraum etwa ab Ende der 1980er Jahre sehr populär geworden (Dürrschmidt 2002). Globalisierung beschreibt zunächst eine Vielfalt von realgeschichtlichen Transformationsprozessen, die mit einer zunehmenden internationalen Vernetzung und gegenseitiger Durchdringung von Wirtschaft, Kultur, Wissenschaft und Politik sowie einem starken Bedeutungsgewinn transnationaler Institutionen verbunden sind.Neben der zunehmenden Mobilität von Menschen, dem internationalen Austausch von Ideen und Wissen und der Herausbildung einer globalen Kulturproduktion sind für die neuen Muster der Globalisierung v. a. der außerordentlich starke Anstieg ausländischer Direktinvestitionen, also der Export von Kapital, sowie die Globalisierung der Finanzmärkte bestimmend. Das wesentliche Merkmal unserer heutigen, durch die Globalisierung geprägten Weltgesellschaft lässt sich mit einem Wort erfassen: Interdependenz (Schumann/ Grefe 2008:23). Die gegenseitige Abhängigkeit von Staaten und Ökonomien hat – wie die gegenwärtige Krise des internationalen Finanzsystems anschaulich zeigt – ein bedrohliches Ausmaß angenommen. Die Krise, die vor zwei Jahren im US-Immobilienmarkt (▷Immobilienwirtschaft) mit einem Verfall der Preise für Eigenheime und Zwangsversteigerungen begann, hat sich inzwischen in einem Dominoeffekt über den gesamten Globus ausgebreitet. Kaum ein Land, in dem es nicht zu dramatischen Einbrüchen der Börsenkurse, tiefgreifenden Branchenkrisen und einem Anstieg der Arbeitslosigkeit gekommen ist und wo nicht Banken und Unternehmen vor der Pleite stehen oder zumindest standen. Die Nationalstaaten, die angesichts des starken Globalisierungsschubes der letzen Jahre von vielen politischen und wissenschaftlichen Kommentatoren bereits für obsolet erklärt wurden, rücken plötzlich wieder in eine Schlüsselrolle: als Retter zahlungsunfähiger Banken, als Käufer fauler Immobilienkredite, als Garanten von Spareinlagen, als Kontrolleure und Regulierer. Das neue politische Schlagwort ist: „Die Globalisierung gestalten“.

Eine Re-Regulierung der Weltwirtschaft nach dem zerbrochenen Mythos der Selbstregulation des Marktes? In der Krise zeigt es sich in aller Deutlichkeit: Die Globalisierung macht die Nationalstaaten nicht obsolet, sondern weist ihnen – so Joseph Stiglitz – neue Aufgaben zu: „sie müssen sich mit der wachsenden Ungleichheit und Unsicherheit befassen, die dieser Prozess verursachen kann, und auf die verschärfte Wettbewerbssituation reagieren“ (Stiglitz 2008:41). Gleichzeitig schränkt die Globalisierung die Spielräume der Nationalstaaten in vielerlei Hinsichten ein. Es gibt viele Fragen, wie der internationaler Kapitalverkehr, der globale Klimawandel oder die wachsende Spaltung der Weltgesellschaft zwischen Gewinnern und Verlierern, die nur auf globaler Ebene zu lösen sind. „Doch während die Nationalstaaten geschwächt wurden, müssen auf internationaler Ebene jene demokratischen globalen Institutionen erst noch geschaffen werden, die den von der Globalisierung aufgeworfenen Problemen effektiv begegnen können“ (Stiglitz 2008:42). Die mit der Globalisierung verbunden Versprechen einer allgemeinen Wohlstandssteigerung erweisen sich als brüchig, und die politische Globalisierung – im Sinne eines Ausbaus und einer Demokratisierung globaler Regelwerke und Institutionen – konnte mit der ökonomischen Globalisierung offensichtlich nicht Schritt halten. Somit fehlen gegenwärtig die Voraussetzungen, um die ökonomischen und v. a. sozialen Folgen der Globalisierung durch politisches Handeln zu bewältigen. Nachdem jahrelang in der öffentlichen Diskussion der Globalisierung der Charakter einer unaufhaltsamen kausalen Kraft zugeschrieben wurde, wird in der gegenwärtigen Krise – mit Verweis auf den Zusammenbruch der Weltwirtschaft nach dem Beginn des Ersten Weltkrieges (Abelshauser 2004) – die Frage nach einem möglichen Scheitern der Globalisierung gestellt. Erstmals seit dem Zweiten Weltkrieg schrumpft der Welthandel und in vielen Ländern wird über protektionistische Maßnahmen diskutiert. Es sieht so aus, als käme gegenwärtig „den Kritikern der Globalisierung zusehends die Rolle zu, das weltweite Zusammenwachsen von Märkten, Mächten und Kulturen gerade vor denen zu retten, die diesen Prozess über Jahrzehnte vorangetrieben haben: den Global Playern der Konzern- und Finanzwelt und ihren Zuträgern in Medien und Wissenschaft“ (Schuman/Grefe 2008:30). Nach Schumann und Grefe steht die Menschheit am Scheideweg. „Die Alternative lautet: globale Kooperation oder globalisierte Katastrophen.“ Es geht darum, so die

GLOBALISIERUNG

beiden Autoren, das offensichtliche Scheitern des neoliberalen Konsenses vom Glauben an die Allmacht des Marktes zu nutzen für eine Re-Regulierung der Weltwirtschaft im Interesse aller und für die Entwicklung klarer Regeln für die richtige politische Arbeitsteilung zwischen globalen, nationalen und regionalen Institutionen. Globalisierung und der Mythos einer „Enträumlichung“ der Ökonomie Der Globalisierungsschub der letzten Jahre war unmittelbar mit der Entwicklung neuer Informationstechnologien verbunden, deren spektakulärste Form gegenwärtig das Internet ist. Die Universalität ihrer Einsetzbarkeit und die globalen Vernetzungsmöglichkeiten der dezentralen Strukturen dieser Informationstechnologien eröffnen kaum überschaubare Anwendungsbereiche und ermöglichen eine bisher unbekannte Überwindung der Schranken von Raum und Zeit. Angesichts der technischen Eigenschaften des Internets – seiner dezentralen und offenen Architektur, seiner Negation eines Zentrums oder einer Hierarchie sowie seiner Fähigkeit, immer größere Datenmengen zu immer geringeren Kosten in Echtzeit zu übermitteln – scheinen geographische Unterschiede im Cyberspace aufgehoben zu sein (▷Raumzeitstrukturen). Die Welt – so Thomas F. Friedman – ist „flach“ geworden: „Die Einebnung von Macht- und Möglichkeitshierarchien ist eine Folge davon, dass eine große Zahl von Menschen heute die Mittel und Fähigkeiten besitzt, miteinander zu kommunizieren, zu konkurrieren und kooperieren“ (Friedman 2008:10). Was bedeutet dies für die Stadtentwicklung? Sind in einer „flachen Welt“, also einer Welt mit eingeebneten Möglichkeitshierarchien, überhaupt noch Städte nötig? Das Konzept der Stadt stand bisher immer für eine bestimmte Zentralität von Möglichkeitsstrukturen. Unter dem Eindruck der Dynamik und der Intensität internationaler Wirtschaftszusammenhänge, der Entstehung transnationaler Wertschöpfungsnetzwerke und transnationaler ▷Kooperationsformen wird von Globalisierungstheoretikern die These vertreten, dass sich tradierte Standortbindungen auflösen und Arbeits- und Lebensverhältnisse aus ihren tradierten lokalen und regionalen Bezügen „entankert“ werden. Als die zentralen Akteure der Globalisierungsdynamik werden die transnationalen Unternehmen betrachtet. Diese Global Players organisieren ihre Wertschöpfungsketten durch gezielte Fragmentierung und Dislozierung über Unternehmens-, Branchen- und Landesgrenzen

hinweg. Das transnationale Unternehmen wird – dieser Logik entsprechend – „standortlos“’, denn sein eigentlicher Standort ist ein sich ständig veränderndes transnationales Netz, das eingebunden ist in einen „globalen Raum der Ströme“. Von diesen Entwicklungstendenzen sind auch Städte und Regionen betroffen. Durch die Restrukturierungsdynamik und Verhandlungsmacht der transnationalen Industrie- und Dienstleistungsunternehmen werden Städte einer zunehmenden Abhängigkeit und Kontrolle von ‚außen’ unterworfen und einem immer stärkeren Anpassungsdruck ausgesetzt. Gleichzeitig scheinen die neuen Informations- und Kommunikationssysteme soziale Interaktionen zunehmend zu enträumlichen und zu virtualisieren. Kurz: es droht die elektronische Auflösung der räumlich gebundenen Stadt in eine „City of Bits“ (Mitchell 1996): so – zusammengefasst – die Argumente der „Globalisten“ und „Cyberspace-Theoretiker“. Es ist sicherlich richtig, dass durch die Globalisierung und Digitalisierung Entfernungsräume schrumpfen, tradierte Standorte „entankert“ werden und sich Grenzen verflüssigen. Und zweifellos sind Städte in vielfältiger Weise durch die Globalisierung betroffen: Als Folge der globalen Wettbewerbs- und Investitionsstrategien von Unternehmen sind sie einem zunehmenden Standortwertbewerb um Investitionen, Arbeitsplätze und qualifizierte Arbeitskräfte ausgesetzt. Sie sind Ziel internationaler Migrationsprozesse, wodurch sie vor die Aufgabe gestellt werden, eine wachsende Zahl ausländischer Bürger unterschiedlichster Herkunft zu integrieren, und sie sind in zunehmendem Maße mit global agierenden Immobilienunternehmen konfrontiert. Die Städte sind in die globalen Informations- und Kommunikationsnetzwerke eingebunden, die die Entwicklung und die Produktion von Waren und Dienstleistungen, den Handel und Transport, die private und öffentliche Verwaltung, Wissenschaft und Kultur sowie die private Kommunikation und Unterhaltung durchdringen.

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Ökonomien sind auch in der globalisierten Welt raumgebunden Die Globalisierung der Ökonomie und die globalen Informations- und Kommunikationssysteme führen jedoch nicht zu einer allgemeinen „Verflüssigung“ von Produktionsstrukturen und einer allgemeinen „Enträumlichung“ von Lebensformen. Die Globalisierungskräfte wirken keineswegs eingleisig in der Form einer räumlichen Dispersion der Ökonomie, einer Erosion sozialstaatlicher

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GLOBALISIERUNG

Arrangements oder einer Nivellierung kultureller Unterschiede. So führt insbesondere die Herausbildung einer wissensbasierten Ökonomie zu einer Aufwertung urbaner Arbeits- und Lebenszusammenhänge und damit zu einer neuen städtischen Zentralität (▷Wissensgesellschaft). Der Auflösung tradierter Standortbindungen stehen neue Standortbindungen gegenüber und der komplementäre Prozess zur „Entbettung“ ist die „Rückbettung“. Der Tendenz zu einer Nivellierung kultureller Unterschiede steht die Revitalisierung lokaler Kulturen und Identitäten gegenüber. Das „Standortparadox“ der Globalisierung

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Zu dem Mythos der Enträumlichung der Ökonomie lässt sich folgende Gegenthese formulieren: Durch die turbulenten Marktverhältnisse und instabilen Währungssysteme einer globalisierten Ökonomie, den Trend zu immer komplexeren Produkten und kürzeren Innovationszyklen und eine zunehmende Kulturalisierung der Ökonomie wird die Möglichkeit der Einbindung von Produktions- und Dienstleistungsfunktionen in städtische und regionale Verflechtungszusammenhänge und Kooperationsformen zunehmend zu einer wichtigen Voraussetzung für die Innovations- und Anpassungsfähigkeit von Unternehmen. Dieser Zusammenhang verweist auf eine Paradoxie, die Porter (1998:236 und 1999:52) das „Standortparadox in einer globalen Wirtschaft“ nennt: Gerade in einer Situation, in der sich Unternehmen Kapital und Güter, Informationen und Technik weltweit per Mausklick beschaffen können, ist ihre spezifische Wettbewerbssituation vielfach von der jeweiligen städtischen oder regionalen „Einbettung“ bzw. „Rückbettung“ abhängig (▷Standortwahl). Diese lokal gebundenen Wettbewerbsvorteile beruhen nach Porter „auf der Konzentration von hoch spezialisierten Fähigkeiten und Kenntnissen, Institutionen, Konkurrenten sowie verwandten Unternehmen und anspruchsvollen Kunden. Geographische, kulturelle und institutionelle Nähe führt zu privilegiertem Zugang, engeren Beziehungen, kräftigeren Anreizen und weiteren Produktivitäts- und Innovationsvorteilen, die sich schwerlich aus der Ferne nutzen lassen“ (Porter 1999:63). Soziale Polarisierung der Städte In diesem Sinne erscheint es angebracht, den Zusammenhang von Globalisierung und Stadtentwicklung nicht nur in der negativen Perspektive einer Bedrohung der Städte durch die zersetzen-

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de Kraft der globalen Wirtschaft zu diskutieren. Aus der Globalisierung ergeben sich für die Städte nicht nur Probleme, sondern auch neue Chancen. Allerdings muss in diesem Zusammenhang betont werden, dass sich in fast allen Ländern und v. a. in den Städten seit über 20 Jahren die Schere zwischen Kapitalgewinnen und Lohneinkommen immer mehr geöffnet hat. Mit Verweis auf die Ergebnisse der „World Commission on the Social Dimension of Globalization“ der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO 2004) betont Stiglitz, dass die Globalisierung in ihrer jetzigen Form nicht nur die Spaltung zwischen reichen und armen Ländern vertiefe, sondern auch reiche Länder mit armen Menschen hervorbringe (Stiglitz 2008:26ff ). Und diese armen Menschen konzentrieren sich gegenwärtig v. a. in den Städten. Wachsende Durchdringung globaler und lokaler Entwicklungsdynamiken So einsichtig der allgemeine Zusammenhang zwischen Globalisierung und Stadtentwicklung zunächst sein mag, so schwierig ist es, die tatsächlichen Effekte der Globalisierung auf die städtische Ökonomie und die Stadtgesellschaft zu identifizieren (▷Stadt- und Regionalökonomie). Angesichts der komplexen Durchdringung globaler und lokaler Entwicklungsdynamiken ist möglicherweise bereits der Versuch einer Unterscheidung von „internen“ und „globalisierungsbedingten“ Komponenten im Hinblick auf die Ökonomie der Stadt und den städtischen Arbeitsmarkt irreführend. Denn die „globale Ökonomie“ existiert nicht „irgendwo da draußen“, außerhalb von Nationalstaaten, Städten und Regionen (Sassen 1997:10). In der heutigen Phase der Weltwirtschaft werden nationale Territorien von transnationalen Räumen durchdrungen und globale Prozesse entfalten ihre Dynamik im Wesentlichen innerhalb nationaler Hoheitsgebiete, insbesondere innerhalb regionaler Produktionszusammenhänge und städtischer Räume. In diesem Sinne ist Globalisierung nicht als eine exogene Kraft, sondern als eine immanente Tendenz moderner Gesellschaften zu thematisieren. Die gegenwärtigen Formen der Globalisierung tragen v. a. zu einer Intensivierung eines „global-local interplay“ bei – also einer wachsenden Durchdringung globaler und lokaler Entwicklungsdynamiken (Läpple 2001). Konvergenz oder Divergenz? Unter dem Eindruck der Globalisierung sowie der europäischen Integration mit der Einführung ei-

GOVERNMENT UND GOVERNANCE

nes einheitlichen Währungssystems konzentrierte sich die Diskussion über die Entwicklungsperspektiven national organisierter Gesellschaften auf die Frage: Konvergenz oder Divergenz? Die Ausgangsthese für die Begründung einer Konvergenz erscheint zunächst plausibel. Die Zunahme grenzüberschreitender sozialer Beziehungen, die Öffnung nationaler Volkswirtschaften und die zunehmenden Kapitalverflechtungen können zu einer Einebnung nationaler Unterschiede, einer Erosion nationalspezifischer institutioneller Arrangements und damit einer Konvergenz nationaler Gesellschaften im Kontext einer sich herausbildenden Weltgesellschaft führen. V. a. in der angelsächsischen Diskussion ist die These vorzufinden, dass dies zu einem unaufhaltsamen Siegeszug einer universalistisch verstandenen Moderne führen wird. Beck u. a. sprechen in diesem Zusammenhang von einem unreflektierten „Mythos einer monolithischen Modernität“, die davon ausgeht, dass Modernisierung und Globalisierung nur zu einem einzigen Ergebnis führen, „nämlich einer universellen Verbreitung des American way of life“ (Beck/Bonß/Lau 2004:17). Zur Begründung einer Divergenz wird darauf verwiesen, dass es verschiedene historische Pfade in die Moderne gegeben hat und gibt und dass die gegenwärtige Weltgesellschaft – v. a. nach der Krise des neoliberalen Modells – durch eine zunehmende Polyzentralität und Diversität geprägt ist. Eine wichtige Rolle spielen dabei die Nationalstaaten. So vertritt Streeck die These, dass die nach außen nicht mehr abschließbaren nationalen Gesellschaften das politische Instrumentarium der Nationalstaaten nutzen, „um unter dem Druck des wachsenden internationalen Wettbewerbs ihre besonderen wirtschaftlichen Stärken zu identifizieren und auszubauen“ (Streeck 2004:6f). In einer zunehmend offenen und systemisch integrierten Weltwirtschaft ist nach Streeck – zumindest dort, wo es politisch verfassten territorialen Gemeinschaften gelingt, sich als Ausgleich für die verlorene Kontrolle durch den Ausbau ihrer komparativen Vorteile eine Nische zu sichern – „heute nicht Konvergenz die beherrschende Tendenz der Globalisierung, sondern Konvergenz in Wechselwirkung mit Divergenz (Streeck 2004:7). In diesem Sinne sind offensichtlich Globalisierung und das Fortbestehen von Nationalstaaten mit unterschiedlichen Entwicklungspfaden keineswegs unvereinbar. Läpple

Literatur Abelshauser, W. (2004): Deutsche Wirtschaftsgeschichte seit 1945. München

Beck, U.; Bonß, W.; Lau, C. (2004): Entgrenzung erzwingt Entscheidung: Was ist neu an der These reflexiver Modernisierung? In: Beck, U.; Lau, C. (Hrsg.): Entgrenzung und Entscheidung. Frankfurt/M, 13-62 Dürrschmidt, J. (2002): Globalisierung. Bielefeld Friedman, T. L. (2008): Die Welt ist flach, Eine kurze Geschichte des 21. Jahrhunderts. Frankfurt/M Giddens, A. (1996): Konsequenzen der Moderne. Frankfurt/M ILO – International Labour Organization (Hrsg.) (2004): World Commission on the Social Dimension of Globalization, A Fair Globalization for All. Genf Läpple, D. (2001): Stadt und Region in Zeiten der Globalisierung und Digitalisierung. In: Deutsche Zeitschrift für Kommunalwissenschaften, 2, 12-36 Mitchell, W. J. (1996): City of Bits: Leben in der Stadt des 21. Jahrhunderts. Boston, Basel, Berlin Porter, M. E. (1999): Unternehmen können von regionaler Vernetzung profitieren. In: Harvard Business Manager, 3, 51-63 Porter, M. E. (1998): On Competition. Boston Sassen, S. (1997): Metropolen des Weltmarktes, Die neue Rolle der Global Cities. Frankfurt/M, New York Schumann, H.; Grefe, C. (2008): Der globale Countdown, Gerechtigkeit oder Selbstzerstörung – die Zukunft der Globalisierung. Köln Streeck, W. (2004): Globalisierung: Mythos und Wirklichkeit. MPIfG Working Paper 04/4. Zugriff auf www.mpifg.de/pu/workpap/ wp04-4/wp04-4.html am 5.12.2008 Stiglitz, J. (2008): Die Chancen der Globalisierung. München UN-HABITAT – United Nations Human Settlements Programme (2003): The Challenge of Slums, Global Report on Human Settlements 2003. London

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GOVERNMENT UND GOVERNANCE Einleitung Governance steht für ein neues Verständnis wie für eine veränderte Praxis politischen Handelns zur Bearbeitung gesellschaftlicher Probleme. Während mit Government das politisch-administrative System mit staatszentriertem, hoheitlich-hierarchischem Handeln öffentlicher Akteure, d. h. Regierung und Regieren bezeichnet wird, werden unter Governance sämtliche Formen und Mechanismen der Koordination des Handelns öffentlicher, privater sowie öffentlicher und privater Akteure verstanden. In ihrer Vielfalt können diese ihrerseits den Grundformen von Koordination und Entscheidungsumsetzung, nämlich Hierarchie, Markt und Netzwerke, zugeordnet werden. Governance gilt als Ausdruck einer sich wandelnden Staatlichkeit in westlichen Demokratien, vom hoheitlich-hierarchischen zum kooperativen Staat. Dieser interne Wandel von Staatlichkeit impliziert auch den Wandel von Planung im Allgemeinen und von Raumplanung im Besonderen, die in Raumentwicklungspolitik und Regionalpolitik (▷Regionale Strukturpolitik) eine zunehmende Ergänzung und Erweiterung erfährt.

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GOVERNMENT UND GOVERNANCE

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Governance steht zudem für eine „multidisziplinäre Begriffsverwendung“ (Zürn 2008:553). Als Herkunftsdisziplinen gelten die Neue Institutionenökonomik als Teilgebiet der Wirtschaftswissenschaften, die politikwissenschaftlichen Teilgebiete „Internationale Beziehungen“ und „Institutionen- und Steuerungstheorien“ sowie das Konzept von „Good Governance“ der Weltbank. Konstatiert wird eine weitgefächerte Governance-Forschung, die von sozial- und geisteswissenschaftlichen Disziplinen getragen wird. Bezogen auf die Zahl durchgeführter Forschungsprojekte gelten die Politikwissenschaften als führende Disziplin (Schuppert 2008:17f). Der Governance-Begriff firmiert im wissenschaftlichen Diskurs als ein „anerkannt uneindeutiger Begriff “ (so in Schuppert 2008 in Anlehnung an Blumenthal 2005), über dessen Herkunft, Entwicklungsstufen, Konturen und Verwendungsweisen inzwischen zahlreiche empirische Untersuchungen und theorieorientierte Abhandlungen vorliegen (statt vieler: Benz 2004; Benz u. a. 2007; Schuppert/Zürn 2008). Mit dem nachfolgenden Beitrag wird das Anliegen verfolgt, den Ertrag insbesondere aus dem politikwissenschaftlichen Diskurs über Government und Governance für das Politikfeld Raumplanung und -entwicklung fruchtbar zu machen. Dies liegt im Übrigen ganz im Sinne des Governance-Begriffs, dem Schuppert (2008:14f) bescheinigt, verkrustete theoretische Zugänge aufzubrechen, neue Perspektiven zu eröffnen „und insbesondere durch die Überwindung überkommenen Grenzdenkens neue Phänomene und Entwicklungen erkennbar werden“ zu lassen. In diesem Sinne wird Governance auch als „Brückenbegriff “ (Schuppert 2008:18) genutzt. Government und Governance – Begriffsklärungen Im deutschen Sprachgebrauch bilden Government und Governance ein eigentümliches Begriffspaar: Der Begriff Government hat sich hier erst im Zusammenhang mit dem Diskurs über Governance eingebürgert, obwohl er sich auf Sachverhalte bezieht, die traditionell Gegenstand jeder Regierungslehre und mithin älter als der GovernanceBegriff sind. Government steht für das Regieren in modernen Demokratien bzw. im modernen Verfassungs- und Rechtsstaat. Ein Blick beispielsweise in die Inhaltsverzeichnisse politikwissenschaftlicher Lehrbücher, die sich mit dem Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland beschäftigen,

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verdeutlicht, was damit gemeint ist. Mit Government werden die Aufgabenverteilung und Politikverflechtung zwischen Gemeinden und Staat, zwischen Bund und Ländern dargestellt; die Organisation der politischen Beteiligung über freie Massenmedien, politische Parteien und Interessenorganisationen; die Gewaltenteilung zwischen Legislative, Exekutive und Judikative; das Verhältnis zwischen Parlament und Regierung; die Position der Verwaltung im Regierungssystem. Government steht somit für den Nationalstaat, der autonom und hoheitlich handelt, und damit für die strikte Trennung zwischen Staat als Steuerungssubjekt und Gesellschaft als Steuerungsobjekt. Die Vorstellung, dass der Staat im Außenverhältnis seinen Willen gegenüber der gesellschaftlichen Umwelt über hierarchische Anweisungen, d. h. mit Recht und Macht, durchsetzt und im Innenverhältnis die staatliche Verwaltung über eine hierarchisch strukturierte Aufbau- und Ablauforganisation lenkt, liegt in der Logik dieses Staatsverständnisses. Eng verbunden damit ist der Begriff der politischen Steuerung, der auf der Vorstellung beruht, dass eine Gesellschaft bzw. gesellschaftliche Entwicklung durch eine intelligente politische Zentrale steuerbar wäre. Steht der Begriff Government somit für die Fokussierung auf den Staat als Steuerungssubjekt und -zentrum der Gesellschaft, liegt dem Begriff Governance eine andere Perspektive auf die politische und soziale Wirklichkeit zugrunde. Governance will der Erkenntnis Rechnung tragen, dass die Bearbeitung und Lösung gesellschaftlicher Problemlagen i. d. R. nicht bzw. nicht ausschließlich über etatistisch-hoheitliche Steuerung, d. h. über top-down-Verfahren erfolgt (▷Planungstheorie), sondern durch das absichtsvolle Handeln unterschiedlicher Akteure und Organisationen. Mit dem Governance-Begriff wird die Vorstellung von der strikten Trennung zwischen (staatlichem) Steuerungssubjekt und (gesellschaftlichem) Steuerungsobjekt überwunden. Er bedeutet deshalb zunächst, „dass wir dieses erweiterte Spektrum von Möglichkeiten des koordinierten kollektiven Handelns in den Blick nehmen“ (Benz u. a. 2007:14). Mayntz bringt den Kern des politikwissenschaftlichen Governance-Begriffs folgendermaßen auf den Punkt: Dieser meint „die Gesamtheit der in einem Staat mit- und nebeneinander bestehenden Formen der absichtsvollen kollektiven Regelung gesellschaftlicher Sachverhalte. Auf der gesellschaftlichen Makro-Ebene verweist das Wort Governance auf den Tatbestand der Kombination, des Neben- und Miteinanders verschiedener Arten kollektiver Regelung gesellschaftlicher

GOVERNMENT UND GOVERNANCE

Sachverhalte. Zu den Governance-Formen zählt neben zivilgesellschaftlicher Selbstregelung und verschiedenen Formen der Kooperation staatlicher und privater Akteure auch das hoheitliche Handeln staatlicher Akteure. Dabei können sich verschiedene Politikfelder im Mischungsverhältnis der verschiedenen Governance-Formen mehr oder weniger stark unterscheiden“ (Mayntz 2008:45). In der Mayntz’schen Aussage von der Kombination, vom Neben- und Miteinander verschiedener Arten kollektiver Regelung gesellschaftlicher Sachverhalte sind drei Aspekte angesprochen, auf die vertiefend eingegangen werden soll: 1) Government und Governance dürfen nicht als kategoriales Gegensatzpaar verstanden werden. Governance steht vielmehr als Oberbegriff für die Gesamtheit der Formen und Mechanismen, mit denen das kollektive Handeln von Akteuren und Organisationen koordiniert werden kann. Deren Handlungsweisen beziehen sich auf bestimmte gesellschaftliche Problemlagen und stehen in einem wechselseitigen Verhältnis zueinander, d. h. sie können sich gegenseitig beeinträchtigen oder unterstützen. Government im Sinne staatlicher Hierarchie ist demnach als eine Ausprägung von Governance zu verstehen. 2) Die ausschließlich von individuellen Eigeninteressen geleitete Handlungskoordination von Akteuren über den Markt fällt demnach nicht unter den Governance-Begriff. Governance steht für eine spezifische Form von Handlungskoordination, „nämlich die durch Normen und Regeln, die bestimmte Verhaltenserwartungen erzeugen. (…) Governance ist demnach eine nicht-marktförmige Form der Handlungskoordination“ – so Zürn (2008:561), der zu Recht ausdrücklich darauf verweist. Insofern müssen wir die in der Einleitung formulierte Aussage präzisieren: Governance-Formen und -Mechanismen können in ihrer Vielfalt dann den Grundformen von Koordination und Entscheidungsumsetzung, nämlich Hierarchie,

Markt und Netzwerken, zugeordnet werden, wenn auch die Handlungskoordinationen des Markts durch verhaltenssteuernde Normen erfolgen, wie es ja auch in der Neuen Institutionenökonomik, eine der wissenschaftlichen Heimatdisziplinen des Governance-Begriffs, herausgearbeitet worden ist. 3) Wenn Government und Governance nicht als kategoriales Gegensatzpaar verstanden werden dürfen, heißt dies, dass auch in Zeiten der Internationalisierung und Europäisierung von Politik nationalstaatliche Regierungen „bei der absichtsvollen kollektiven Regelung gesellschaftlicher Sachverhalte“ (Mayntz 2008:45) nach wie vor ihre Bedeutung haben. Anstatt Governance-Strukturen den drei Koordinationsmechanismen Hierarchie, Markt und Netzwerke zuzuordnen, hat Zürn deshalb bereits 1998 (Zürn 1998:166-171) vorgeschlagen, die Typologie von Governance-Strukturen an der Mitwirkung staatlicher Akteure auszurichten. Der Nutzen dieser Typologie wird darin gesehen, dass mit ihr unterschiedliche Governance-Strukturen erfasst werden können, die innerhalb etablierter Nationalstaaten wie auch jenseits des Nationalstaates auftreten. Gerade für ein Politikfeld wie die Raumplanung und -entwicklung ist diese Typologie von Governance-Strukturen von Interesse, weil hier staatliche und kommunale Akteure nach wie vor eine wichtige Rolle spielen, sei es über ordnungspolitische Entscheidungen und ausgleichspolitische Interventionen oder sei es über die Initiierung und Moderation von regionalen Entwicklungsprozessen (▷Regionale Kooperation). Regionalförderung und -politik sind zudem schon seit langem nicht mehr ausschließlich in der nationalen Politik verortet. Sie sind eingebettet in das System europäischer Regionalförderung und damit in das europäische Mehrebenensystem (Multilevel Governance). Hat Governance zunächst für ein Analysekonzept gestanden, mit dem die veränderte Realität von Politik im Zusammenwirken zwischen öffent-

Governance-Modell

Nationale Ebene

Internationale Ebene

By Government

Territorialstaat: Nationalstaatliche Regelungen werden hierarchisch gesetzt und durchgesetzt Private-Public Partnerships im nationalen Kontext: Handlungskoordination zwischen öffentlichen und privaten Akteuren Gesellschaftliche Selbstregelung: Handlungskoordination zwischen privaten Akteuren

Weltstaat/Imperium (Real nicht existent)

With Government(s)

Without Government(s)

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Internationale Institutionen mit dominanter Rolle der Staaten (zwischenstaatliche Institutionen) Transnationale Netzwerke: Handlungskoordination zwischen privaten Akteuren

Eine Typologie von Governance-Strukturen (eigene Darstellung nach Zürn 2008:559)

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lichen und privaten Akteuren wie auch im europäischen Mehrebenensystem verstanden werden konnte, hat es in seiner normativen Ausrichtung Eingang in die Raumentwicklungspolitik gefunden. V. a. die Arbeiten von Fürst stehen für ein (enges) Verständnis von Regional Governance im Sinne von Governance with Government, d. h. für das kooperative Handeln von öffentlichen und privaten Akteuren (Fürst 2004). Governance-Formen in der Raumplanung und -entwicklung

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Die Ordnung, Sicherung und Entwicklung von Raum ist ein Politikfeld mit einer beachtlichen institutionellen Vielfalt. Sie ist interregionale Ausgleichspolitik, flächenbezogene Ordnungspolitik und regionale Entwicklungspolitik zugleich. Regionalförderung ist eingebettet in europäische Regionalpolitik. Jede dieser Ausprägungen zeichnet sich aus durch unterschiedliche Leitbilder, Aufgaben und Raumvorstellungen sowie spezifische Akteurskonstellationen und Governance-Formen, Ressourcen, Kompetenzen und Instrumente. Sie stehen in einem interdependenten Verhältnis zueinander (dazu: Kilper 2008). Governance by Government in der interregionalen Ausgleichs- und raumbezogenen Ordnungspolitik Der Abbau regionaler Disparitäten und die Herstellung gleichwertiger Lebensbedingungen im Staatsgebiet gelten als Leitbilder einer Raumentwicklungspolitik, die sich als Ausgleichs- und/ oder Ordnungspolitik definiert. Beide gelten als Säulen der deutschen Raumordnung. Ihre institutionelle Verortung finden sie in der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ sowie in der Landes- und Regionalplanung der Bundesländer. Beide zeichnen sich durch Governance-Strukturen aus, die dem Typus der „Governance by Government“ zuzuordnen sind. Mit der Gemeinschaftsaufgabe wird interregionale Ausgleichspolitik durch regionale Wirtschaftsförderung betrieben. Bund und Länder als staatliche Akteure versuchen gemeinsam, mit Investitionen in die wirtschaftsnahe Infrastruktur und mit der Subventionierung ansiedlungswilliger, privater Investoren die wirtschaftliche Position einer Region so zu beeinflussen, dass sie ihre Strukturschwächen und Entwicklungsrückstände gegenüber anderen Regionen überwinden kann. Sie verpflichten sich, gemeinsam für die Gleich-

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wertigkeit der Lebensverhältnisse (▷Gleichwertige Lebensverhältnisse) in allen Teilräumen des Staatsgebiets zu sorgen. Die Gemeinschaftsaufgabe steht für Mischfinanzierung sowie das System der Politikverflechtung im bundesdeutschen Föderalismus. Anders als bei der regionalen Wirtschaftsförderung strukturschwacher Regionen sind bei der Landes- und Regionalplanung die zentralen Akteure die Bundesländer, die Regionalen Planungsgemeinschaften bzw. -verbände sowie die Kommunen, die mit ihrer verbindlichen ▷Bauleitplanung Baurecht setzen. Wesentliche Änderungen sind bei den Rechtsgrundlagen für die Landes- und Regionalplanung zu verzeichnen. Ursprünglich oblag dem Bund die Kompetenz zur Rahmengesetzgebung für die Raumordnung nach Art. 75 Grundgesetz (GG) a. F. Auf dieser Grundlage erließ er rahmenrechtliche Regelungen für die Gesetzgebung der Länder, die diese in ihren Landesplanungsgesetzen umzusetzen hatten. Diese Kompetenz wurde durch die Föderalismusreform in die konkurrierende Gesetzgebung nach Art. 74 Abs.1 Nr. 31 GG überführt. Der Bund hat von dieser Kompetenz zwischenzeitlich Gebrauch gemacht und das Raumordnungsgesetz (ROG) vom 22.12.2008 erlassen. Es regelt nunmehr im Zusammenspiel mit den jeweiligen Landesplanungsgesetzen, soweit es sich um ergänzende und – ggf. zukünftig – abweichende Vorschriften handelt, die Planung der Raumordnung in den Ländern. Governance by Government bedeutet im Fall der Gemeinschaftsaufgabe wie im Fall von Landes- und Regionalplanung ein Dreifaches: Es geht erstens um die Koordination kollektiven Handelns ausschließlich zwischen öffentlichen, d. h. zwischen staatlichen (Gemeinschaftsaufgabe) bzw. staatlichen und kommunalen Akteuren (Landes- und Regionalplanung in Verbindung mit Flächennutzungsplanung). Dritte werden allenfalls als Träger öffentlicher Belange beteiligt oder im Rahmen anderer Beteiligungsverfahren gehört. Es handelt sich zweitens um ein innerstaatliches Mehrebenensystem mit autonomen Akteuren, die nicht in einem hierarchischen, d. h. weisungsgebundenen Verhältnis zueinander stehen. Der Staat fungiert drittens gegenüber der Gesellschaft als Steuerungssubjekt. Er fällt seine Entscheidungen autonom und setzt diese gegenüber der gesellschaftlichen Umwelt über hierarchische Anweisungen durch. Für die Erfüllung der Gemeinschaftsaufgabe wird durch einen von der Bundesregierung und den Landesregierungen gebildeten Planungsaus-

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schuss ein gemeinsamer Rahmenplan aufgestellt. Die zur Umsetzung dieses Rahmenplanes erforderlichen Finanzmittel werden in die Entwürfe der Haushaltspläne von Bund und Ländern aufgenommen. Hierdurch werden enorme staatliche Finanzmittel zugunsten strukturschwacher Regionen umverteilt. Governance with Government in der regionalen Entwicklungspolitik Im Rahmen des europäischen Mehrebenensystems hat sich ein neues Leitbild regionaler Entwicklung und neue Formen und Verfahren der Kooperation und Koordination zwischen supra-staatlichen, staatlichen, kommunalen und privaten Akteuren herausgebildet, die auf der europäischen Ebene als Multilevel Governance und auf der innerstaatlichen Meso-Ebene als Regional Governance analysiert werden. Die Region, die dank ihrer internen Kohärenz wie dank ihrer Innovationsfähigkeit im internationalen Standortwettbewerb erfolgreich ist, gilt als neues Leitbild einer Regionalpolitik, die sich als regionale Entwicklungspolitik definiert. Räumliche Bezugsebene ist nicht mehr der Nationalstaat (wie bei der Gemeinschaftsaufgabe) oder ein Bundesland (wie bei der Landes- und Regionalplanung), sondern die einzelne Region als Teil eines globalen Wirtschaftsraumes. Alle Regionen sind aufgerufen, ihre endogenen Potenziale optimal zu mobilisieren und ihre regionsspezifischen Begabungen und Kompetenzen zu erkennen und weiterzuentwickeln, um im internationalen Standortwettbewerb dauerhaft bestehen zu können. Hinter regionaler Entwicklungspolitik verbergen sich staatliche Initiativen, die vom Bund, den Ländern und/oder den Kommunen getragen werden. Dazu zählt eine beachtliche Anzahl von Förderprogrammen des Bundes. Für jedes der sechzehn Bundesländer gibt es interessante und einzigartige Beispiele für die Implementation regionaler Entwicklungspolitik. Beispiel für eine Bundesinitiative ist das Förderprogramm „Regionen Aktiv – Land gestaltet Zukunft“, das vom Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz initiiert und getragen worden ist. Mit diesem Förderprogramm hat der Bund für den Zeitraum 2002 bis 2007 Mittel in Höhe von knapp 60 Mio. Euro zur Verfügung gestellt, um bundesweit integrierte regionale Entwicklungsprojekte in 18 Modellregionen im ländlichen Raum zu entwickeln und umzusetzen. Prominentes Beispiel für eine Landesinitiative, die im In- und Ausland viel Aufmerksamkeit ge-

funden hat, ist die „▷Internationale Bauausstellung Emscher Park“, die mit einer Laufzeit von zehn Jahren (1989 bis 1999) von der Landesregierung Nordrhein-Westfalen getragen worden ist (▷Festivalisierung). Ziel war, in der Emscher-Region als dem nördlichen Teil des Ruhrgebiets einen umfassenden Erneuerungsprozess anzustoßen, zu begleiten und mitzugestalten. Direkte Nachfolgerinnen der IBA Emscher Park sind die REGIONALEN Nordrhein-Westfalen, die zwischen 2000 und 2016 landesweit stattfinden, und bei denen, wie im Stafettenlauf, bislang alle zwei Jahre, ab 2013 alle drei Jahre eine andere Region REGIONALESchauplatz ist. Als weitere Nachfolgerin der IBA Emscher Park ist auch die „Internationale Bauausstellung Fürst-Pückler-Land“ zu verstehen, die mit einer ebenfalls zehnjährigen Laufzeit (2000 bis 2010) angetreten ist, in der Niederlausitz in SüdBrandenburg im ehemaligen Braunkohlenrevier die Entwicklung neuer Landschaften zu initiieren und zu begleiten. Anders als die IBA Emscher Park wird die IBA Fürst-Pückler-Land von der Stadt Cottbus und vier Landkreisen in der Niederlausitz getragen. Die Landesregierung Brandenburg spielt eine begleitende und unterstützende Rolle. Gemeinsam ist allen diesen regionalen Modellvorhaben, Förderprogrammen und Initiativen, dass sie Akteurskonstellationen und Formen der kollektiven Handlungskoordination aufweisen, für die sich der Begriff Regional Governance eingebürgert hat. Staatliche Institutionen öffnen sich der Kooperation mit gesellschaftlichen Akteuren, Gruppen oder Organisationen und gewähren ihnen Einfluss, ohne dass dabei ein institutioneller Zwang zur Zusammenarbeit besteht. Die Akteure in den Regionen, öffentliche und private, sollen gemeinsam Entwicklungskonzepte erarbeiten, die auf die spezifischen Ressourcen, Stärken und Begabungen der Region ausgerichtet sind. In diesem Kontext wird Region nicht als Territorium, d. h. als Hoheitsgebiet einer Gebietskörperschaft, definiert. Region wird im Zusammenhang mit regionaler Entwicklungspolitik als funktionaler und als sozialer Raum verstanden, der sich in den Kommunikations- und Kooperationsbeziehungen, die die regionalen Akteure miteinander pflegen, konstituiert, und dessen Grenzen flexibel sind, je nach Problemlage, die gemeinsam bewältigt werden soll. Damit verzichtet der Staat auf seine Durchsetzungsmacht als einer hierarchisch übergeordneten Institution und entscheidet nicht mehr einseitig. Was er sucht, ist der Konsens mit den Adressaten und Betroffenen seiner Entscheidungen und Anweisungen. Dieser Wandel des Staates hat auch zu seiner Aufwertung der Region als Ebene öf-

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GOVERNMENT UND GOVERNANCE

Governance by Government in der Ausgleichs- und Ordnungspolitik

Governance with Government in der Entwicklungspolitik

Leitbild

Schaffung gleichwertiger Lebensbedingungen Förderung und Entwicklung dynamischer für alle Bürger im gesamten Staatsgebiet; Regionen, die innovativ und in der internatioAbbau regionaler Disparitäten nalen Standortkonkurrenz erfolgreich sind

Räumliche Bezugsebene

Das gesamte Staatsgebiet als Gesamtraum

Regionsbegriff

Politisch-administrativer Handlungsraum mit Region als funktionaler und sozialer Raum mit territorialen Grenzen flexiblen Grenzen

Modus der Handlungskoordination

Staatszentrierte Steuerung

Region (= substaatliche Ebene) als Teilraum

Regional Governance

Governance in der Raumplanung und -entwicklung (eigene Darstellung)

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fentlicher Aufgabenerfüllung und damit als einer neuen Handlungsebene geführt. Drei Prinzipien regionaler Entwicklungspolitik können als kennzeichnend für Regional Governance betrachtet werden: Planung durch Projekte, offensive Organisation von Experten-Netzwerken sowie Ideen- und Qualitätswettbewerbe. Planung durch Projekte gilt als ein neuer Typus von Planung. Damit ist die Erwartung verbunden, dass für die komplexen Aufgaben, die es beim regionalen Strukturwandel zu bewältigen gilt, auch komplexe Antwortungen und Lösungen gefunden werden können. In Projekten lassen sich diese auf ein operationalisierbares Maß reduzieren. Projekte konkretisieren Zukunftsentwürfe und Ideen. Sie machen dadurch Wandel und Veränderungen sichtbar. Da sich in ihnen verschiedene Politikfelder kombinieren und integrieren lassen, sind sie für regionale Entwicklungsvorhaben besonders geeignet. Projektbezogene Planung macht die Kooperation von Vertretern unterschiedlicher Disziplinen, Kompetenzen und Zuständigkeiten erforderlich (▷Interdisziplinarität, Transdisziplinarität). Über die offensive Organisation von ExpertenNetzwerken kann neues Denken und Handeln in einer Region angeregt werden. Es war beispielsweise erklärtes Prinzip der IBA Emscher Park, gegenüber denjenigen offen zu sein, die bisher an der Politikformulierung in der Region nicht oder nur am Rande beteiligt waren. Dies galt für betroffene und interessierte Bürger in der Region, und dies galt für Experten aus dem In- und Ausland, die bisher wenig oder gar nicht in der Region gearbeitet hatten. Ideen- und Qualitätswettbewerbe gelten auf regionaler und lokaler Ebene als weiche Formen staatlicher Steuerung, die auf materiellen und immateriellen Anreizen beruhen können. Wettbewerbe sprechen die Emotionen an. Sie können das Verhalten regionaler Akteure beeinflussen, indem sie an deren Motivation anknüpfen, „besser zu sein“ als andere. Sie betonen die Einzigartigkeit

dezentraler Ideen und Entscheidungen. Gerade in der Raumentwicklungspolitik versprechen Wettbewerbe eine Qualitätsverbesserung und Effektivitätssteigerung, denn Gegenstand sind i. d. R. innovative Politikinhalte, neue Konzepte, Organisations- oder Beteiligungsformen. Governance als neue Perspektive auf die politische Realität Das Politikfeld Raumplanung und -entwicklung weist heutzutage eine breite Palette unterschiedlicher Mechanismen der Handlungskoordination zwischen Bund und Ländern (in der regionalen Wirtschaftsförderung/Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“, zwischen Ländern und Kommunen (in der Regionalplanung), zwischen Europäischer Kommission und regionalen Akteuren (europäische Regionalpolitik; ▷Europäische Raumentwicklungspolitik), zwischen Bund und/oder Ländern, Kommunen und regionalen Akteuren (regionale Entwicklungspolitik) auf. Interessant ist die „Entdeckung“, dass mit Government und Governance auch unterschiedliche Raumvorstellungen verbunden sind. Government ist an den territorialen Raum mit seinen eindeutigen Grenzen gebunden. Im Begriff der öffentlichen Gebietskörperschaften kommt dies zum Ausdruck. Über formelle Institutionen (Verfassung, Gesetze, Verordnungen, Satzungen) ist geregelt, welche staatlichen Organe und Behörden aufgrund welcher Legitimation und mit welchen Kompetenzen und Ressourcen für welchen Raum Entscheidungen treffen und für deren Durchsetzung zu sorgen haben. Diese Eindeutigkeit ist in einer Welt, die von der Globalisierung der ökonomischen und finanzpolitischen Beziehungen und der Internationalisierung und Europäisierung von Politik geprägt wird, nicht mehr uneingeschränkt gültig. Die territorialen Räume sind in der Realität von einer Vielzahl anderer Räume überlagert, die i. d. R. nicht miteinander kongruent sind. Diese Räume sind sozial und kognitiv

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konstruierte Räume, die durch Kommunikation und ▷Kooperation zwischen Akteuren entstehen. Es sind funktionale Räume, die keine eindeutigen, sondern fließende Grenzen aufweisen. Die Befunde über Formen und Mechanismen der Handlungskoordination im Politikfeld Raumplanung und -entwicklung können wie in der Darstellung gezeigt zusammengefasst werden. Regionalpolitik weist eine breite Palette unterschiedlicher Mechanismen der Kooperation und Koordination zwischen Ländern und Kommunen (in der Regionalplanung), zwischen Europäischer Kommission und regionalen Akteuren (europäische Regionalpolitik), zwischen Bund und/oder Ländern, Kommunen und regionalen Akteuren (regionale Entwicklungspolitik) auf. Politische Entscheidungs- und Gestaltungsprozesse in der Raumplanung und -entwicklung vollziehen sich in unterschiedlichen Arenen, die i. d. R. gleichzeitig genutzt werden. Dies mag zu einer mitunter beklagten Unübersichtlichkeit angesichts der Vielzahl regionalpolitischer Initiativen führen. Es führt aber nicht zur Selbstblockade im deutschen Bundesstaat. Im Gegenteil: Aufgrund vielfältiger Interdependenzen vermitteln sich die unterschiedlichen Politikarenen immer wieder gegenseitig Impulse. Dies soll zum Abschluss an einigen Beispielen verdeutlicht werden. Die europäische Regionalpolitik etwa hat mit ihren Förderkriterien (Regionale Stärken-Schwächen-Analysen, Regionalkonferenzen und Regionale Entwicklungskonzepte als Bedingung für die Einreichung von Förderanträgen) und mit ihren Bewilligungs- und Beteiligungsverfahren (Prinzipien von Komplementarität und Partnerschaft) wesentliche Impulse für die Herausbildung einer regionalen Entwicklungspolitik und von Regional Governance geliefert. Diese wiederum hat mit dem Instrument „Regionalmanagement“ zu einer prozessualen Erweiterung des Instrumentariums der bisher ausschließlich verteilungsorientiert ausgerichteten Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ geführt. Ganz beachtliche Auswirkungen hatte die regionale Entwicklungspolitik auf die Landes- und Regionalplanung. In ihrer primär ordnungspolitischen Ausrichtung ist sie natürlich geprägt von einer formalisierten Aufbau- und Ablauforganisation und auf formale Instrumente wie den Regionalplan. Auch wenn das Beziehungsgefüge zwischen Staat und Markt bei der Nutzung des Bodens nach wie vor das institutionelle Fundament von Landesund Regionalplanung bildet und der Regionalplanung insbesondere in Flächennutzungskonflikten nach wie vor eine wichtige Vermittlungsfunktion

zukommt, so ist dieses Beziehungsgefüge inzwischen um ein Vielfaches komplexer geworden. Dies hat seinen Ausdruck darin gefunden, dass mit der Novellierung des Raumordnungsgesetzes 1998 die Regionalplanung mit neuen Instrumenten ausgestattet worden ist: Regionale Entwicklungskonzepte, Städtenetze, Vertragslösungen. Damit soll Regionalplanung zusätzlich und verstärkt auch kooperationsorientierte Entwicklungsaufgaben erfüllen. Nicht zuletzt über diese Instrumente hat Regional Governance in einigen Bundesländern Eingang in die Regionalplanung gefunden. Sie hat hier zu einer Stärkung der Entwicklungsaufgaben von Regionalplanung führen und die Bedeutung der Selbststeuerung komplexer Netzwerke aus privaten und öffentlichen Akteuren in der strategischen Planung wie in der Planungspraxis fördern können. Kilper

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Literatur Benz, A. u. a. (Hrsg.) (2007): Handbuch Governance, Theoretische Grundlagen und empirische Anwendungsfelder. Wiesbaden Benz, A. (Hrsg.) (2004): Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen. Wiesbaden Blumenthal, J. v. (2005): Governance – eine kritische Zwischenbilanz. In: Zeitschrift für Politikwissenschaft, 15/4, 1149-1180 Fürst, D. (2004): Regional Governance. In: Benz, A. (Hrsg.): Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen. Wiesbaden, 293-315 Kilper, H. (2008): Variable Verflechtungsformen und GovernanceMuster, Über institutionelle Vielfalt und pragmatische Anpassungsleistungen in der Regionalpolitik. In: Scheller, H.; Schmid, J. (Hrsg.): Föderale Politikgestaltung im deutschen Bundesstaat, Variable Verflechtungsmuster in Politikfeldern. Baden-Baden, 264-283 Mayntz, R. (2008): Von der Steuerungstheorie zu Global Governance. In: Schuppert G. F.; Zürn, M. (Hrsg.): Governance in einer sich wandelnden Welt. PVS-Sonderheft 41/2008. Wiesbaden, 43-60 Schuppert, G. F. (2008): Governance – auf der Suche nach Konturen eines „anerkannt uneindeutigen Begriffs“. In: Schuppert, G. F.; Zürn, M. (Hrsg.): Governance in einer sich wandelnden Welt. PVSSonderheft 41/2008. Wiesbaden, 13-40 Schuppert, G. F.; Zürn, M. (Hrsg.) (2008): Governance in einer sich wandelnden Welt. PVS-Sonderheft 41/2008. Wiesbaden Zürn, M. (2008): Governance in einer sich wandelnden Welt – eine Zwischenbilanz. In: Schuppert, G. F.; Zürn, M (Hrsg.): Governance in einer sich wandelnden Welt. PVS-Sonderheft 41/2008. Wiesbaden, 553-580 Zürn, M. (1998): Regieren jenseits des Nationalstaates. Globalisierung und Denationalisierung als Chance. Frankfurt/M

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Begriffsbestimmung und Abgrenzung Wenn heute von Großsiedlungen die Rede ist, sind i. d. R. die nach einheitlichem städtebaulichem Konzept geplanten und überwiegend in industri-

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alisierter Bauweise errichteten großen Siedlungen der 1960/1970er Jahre in der Bundesrepublik – in der DDR auch noch der 1980er Jahre – angesprochen. Mit diesem Begriff wurden aber auch schon Wohnanlagen der Weimarer Republik mit etwa 1.000 und mehr Wohnungen (z. B. Großsiedlung Siemensstadt und Hufeisensiedlung in Berlin, Jarrestadt in Hamburg) und der Nachkriegszeit bezeichnet. Die Dimension, die sich hinter der Klassifizierung „Groß“ für die in den 1960er bis 1980er Jahren gebauten Siedlungen verbirgt, wurde im Großsiedlungsbericht der Bundesregierung (1994) mit 2.500 Wohnungen und mehr definiert, auf Intervention der Länder etwas später auf 2.000 und mehr reduziert. Entstehungsgeschichte

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Der Bau von Großsiedlungen zur Bewältigung der Wohnungsnachfrage (▷Wohnungsmarkt, ▷Wohnen) für die „breiten Schichten der Bevölkerung“ war ein europaweites Phänomen der Nachkriegszeit. Nahezu alle Großstädte „leisteten“ sich in dieser Phase der Wachstumseuphorie, der Fortschrittsgläubigkeit und Begeisterung für moderne Fertigungstechniken die geschlossene und gleichzeitige Bebauung von riesigen Arealen für eine Einwohnerschaft, die teilweise der mittelgroßer Städte entspricht. In der Bundesrepublik hatte der Bau von Großsiedlungen parallel zur innerstädtischen Flächensanierung in den 1960er und 1970er Jahren seinen Höhepunkt. Es entstanden Siedlungen wie z. B. das Märkische Viertel und die Gropiusstadt in Berlin, Osterholz-Tenever in Bremen, Steilshoop und Wilhelmsburg-Kirchdorf-Süd in Hamburg, Mettenhof in Kiel, Hasenbergl in München und Chorweiler in Köln. In der DDR setzte der industrialisierte und verstaatlichte Bauboom Mitte der 1970er Jahre mit dem „Wohnungsbauprogramm zur Lösung der Wohnungsfrage als soziales Problem“ ein. Im „komplexen Wohnungsbau“ der DDR sind mehr und größere Siedlungen entstanden als in der Bundesrepublik, z. B. Berlin-Marzahn und -Hellersdorf, Leipzig-Grünau, Magdeburg-Olvenstedt und Schwerin-Neu-Zippendorf. Nach dem Großsiedlungsbericht von 1994 gibt es 95 westdeutsche und 144 ostdeutsche Großsiedlungen mit 2.500 und mehr Wohnungen. Dementsprechend liegt der Anteil der in Großsiedlungen lebenden Einwohner in den neuen Bundesländern erheblich höher: Hier lebte jeder vierte Bewohner einer Großsiedlung, in den alten Ländern nur jeder zwanzigste.

In der Bundesrepublik entzündete sich schon während der Entstehungszeit heftige Kritik an den Konzepten der Siedlungen. Bereits Ende der 1970er Jahre wurde ihre Sanierungsbedürftigkeit thematisiert. Nachteile und Belastungen für die Lebensverhältnisse erwiesen sich zu großen Teilen als Geburtsfehler, waren bereits angelegt in den städtebaulichen, wohnungs- und stadtentwicklungspolitischen ▷Leitbildern für Planung und Produktion der Siedlungen. Dies betrifft v. a. Standortentscheidungen („Stadt am Stadtrand“), Fertigungsprinzipien (unausgereifte Bautechniken), Förderungskonditionen und Mietenkonstruktion (programmierter Abbau von Subventionen und entsprechende Mieterhöhungen in Erwartung von wirtschaftlichem Wachstum), Normierung des Wohnens (Standardisierung der Grundrisse orientiert an Bedürfnissen der Kleinfamilie). Die Siedlungen erfuhren negative Publizität v. a. wegen der hohen sozialen Folgekosten durch aufwendige Arbeitswege, starken Gebietsgebundenheit der weniger mobilen Bevölkerungsgruppen (auch wegen unzulänglicher ▷Verkehrsanbindungen), wachsenden Mietbelastungen, mangelnden Versorgungsangeboten und fehlenden Einrichtungen der sozialen Infrastruktur. Zwar galten die neuen Wohnungen mit ihrem modernen Ausstattungsstandard erst einmal als Aufstieg und Gewinn. Doch erfolgte aufgrund der real erlebten Nachteile und Belastungen in vielen westlichen Großsiedlungen schon bald eine kulturelle Umwertung ins Negative. Kritik an den DDR-Wohnungen und Wohnkomplexen gab es vereinzelt auch schon in den 1980er Jahren; doch nach der deutsch-deutschen Vereinigung, nach Aufwertung der Innenstädte und tatsächlichen Wahlmöglichkeiten auf dem Wohnungsmarkt büßten die Großsiedlungen ihren weitgehend positiven Ruf ein. Großsiedlungen in der Bundesrepublik: Sanierungsfälle der 1980er Jahre „Erneuerungsgebiete der Zukunft“ lautete 1984 das Motto eines Raumes im Rahmen der zentralen Ausstellung zur „▷Internationalen Bauausstellung Berlin 1987“. Die Öffentlichkeit reagierte erstaunt darauf, dass die noch kein Vierteljahrhundert alten Produkte des Massenwohnungsbaus dem Aufgabenbereich von Stadterneuerung und Sanierung zugeordnet wurden. Tatsächlich waren die Großsiedlungen mit ihren gravierenden Bauschäden, städtebaulichen Defiziten, hohen Fluktuationsraten, Leerständen, sozialen Konflikten und Imageproblemen als Aufgabenfelder für Stadterneuerung und Bestandssicherung

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(▷Bestandsentwicklung und Stadterneuerung) bereits Anfang der 1980er Jahre ins Blickfeld getreten. Die bereits in den 1970er Jahren vorgebrachte Kritik – seinerzeit ignoriert – wurde nun offiziell als berechtigt anerkannt, nicht zuletzt weil sich die großen Wohnungsbaugesellschaften mit ihren Irritationen über Vermietungsschwierigkeiten, Leerstand und immense Bauschäden zu Wort gemeldet hatten. 1982 wurde die „Nachbesserung von Großsiedlungen“ in das bundesministerielle Ressortforschungsprogramm „Experimenteller Wohnungs- und Städtebau“ aufgenommen (▷Modellvorhaben). Der nun proklamierte Einsatz von Mitteln der ▷Städtebauförderung bewirkte, dass 1986/87 zehn Großsiedlungen zu Programmgebieten erklärt wurden. Das Spektrum der Nachbesserungsmaßnahmen war breit. Es reichte von Maßnahmen an den Gebäuden (z. B. Dach-, Beton-, Fugensanierung, Fassadenerneuerung, Umgestaltung der Hauseingangsbereiche) über Aufwertungsmaßnahmen im Wohnumfeld (Entsiegelung und Renaturierung von Freiflächen, Anlage von Mietergärten, Rückbau von überdimensionierten Straßen usw.) bis zu Veränderungen von Bewirtschaftung und Verwaltung (z. B. Mietenkorrekturen, verstärktes soziales Management) sowie Imagewerbung (u. a. Feste, Pressekampagnen). Nach der deutsch-deutschen Vereinigung bekam dieses Nachbesserungspotenzial durch die Plattenbausiedlungen der Neuen Bundesländer erheblichen Zuwachs. Das Schwergewicht der Städtebauförderung wurde nun auf die dortigen Siedlungen verlagert. 1993 etablierten Bund und Länder das Programm „Städtebauliche Weiterentwicklung großer Neubaugebiete in den neuen Bundesländern und Berlin Ost“, wobei es besonders um Verbesserungsmaßnahmen für das Wohnumfeld ging. Entwicklung zu „Stadtteilen mit besonderem Entwicklungsbedarf“ und Gebieten des „Stadtumbaus“ Bereits im Rahmen der Nachbesserungen spielten neben den baulich-städtebaulichen Interventionen soziale Stabilisierungsversuche, neue Formen der Mieterbeteiligung, Einrichtung von Stadtteilgremien und Integration in Arbeits- und Beschäftigungsverhältnisse eine Rolle (▷Partizipation). Als Folge kommunaler Belegungspolitik, verstärkter Orientierung der Wohnungsversorgung an Marktmechanismen (▷Sozialer Wohnungsbau) und dem Abbau sozialstaatlicher Sicherungssysteme konzentrieren sich in vielen Großsiedlun-

gen Haushalte, die auf Transfereinkommen und soziale Unterstützung angewiesen sind. Je mehr Siedlungen dadurch das Image von „sozialen Brennpunkten“ und „überforderten Nachbarschaften“ zugeschrieben bekamen, desto deutlicher zeichnete sich die Notwendigkeit sektorübergreifender integrierter Handlungskonzepte sowie der Vernetzung von Quartiers-, Gesamtstadt- und Zielgruppenpolitik ab. Bund und Länder haben 1999 die Städtebauförderung um das Programm „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die soziale Stadt“ (▷Soziale Stadt) ergänzt, um der sich verschärfenden sozialen und räumlichen Spaltung in den Städten entgegenzuwirken. Mit dem Programm sollen die Lebens- und Wohnverhältnisse in diesen Stadtteilen verbessert werden. Auf Basis Integrierter Handlungskonzepte sollen finanzielle und personelle Ressourcen gebündelt, die Bewohnerschaft aktiviert und leistungsfähige Verwaltungs- und Managementstrukturen auf Stadt- und Quartiersebene geschaffen werden. Als Programmgebiete der Sozialen Stadt spielen Großsiedlungen der 1970er und 1980erJahre bundesweit mit mehr als 60 Prozent eine herausragende Rolle (in den neuen Bundesländern über 70 Prozent). In vielen ostdeutschen Großsiedlungen kommen nicht nur Mittel des Programms „Soziale Stadt“, sondern auch des Programms „Stadtumbau Ost“ (▷Stadtumbau) zum Einsatz. Dieses Bund-Länder-Programm wurde 2002 aufgelegt, nachdem die Sachverständigenkommission „Wohnungswirtschaftlicher Strukturwandel in den neuen Bundesländern“ im Jahr 2000 v. a. als Folge des massiven Bevölkerungsrückgangs einen Leerstand von einer Million Wohnungen in den neuen Bundesländern (13 Prozent des Bestands) ausgemacht hatte (▷Demographischer Wandel). Im Rahmen des Stadtumbaus Ost werden Rückbau- (Abriss) und Aufwertungsmaßnahmen als Strategien einer Stadtentwicklung ohne Wachstum gefördert, wobei sich Abrisse v. a. auf die Siedlungen des DDR-Wohnungsbaus der 1970er und 1980er Jahre konzentrieren. In Erwartung weiteren Nachfragerückgangs wird davon ausgegangen, dass über das bis 2008 ursprünglich vorgesehene Abrissziel von 350.000 Wohnungen hinaus weitere 216.000 Wohneinheiten „zurückgebaut“ werden müssen. Sowohl zum Programm „Soziale Stadt“ als auch zum „Stadtumbau Ost“ ist im Rahmen von Evaluierungen (▷Evaluation) bisher Wissen v. a. im instrumentell-strategischen Bereich der Programmumsetzung, aber noch kaum über die Wirkungen der Programme in den Stadtteilen gewonnen worden.

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Die neuen großen Quartiere – Stadtteile in der Bewährung

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Das Mitte der 1980er Jahre erklärte Ende des Massenwohnungsbaus erwies sich als Fehlschluss. Mit Beginn der 1990er Jahre zeichneten sich wieder massive Versorgungsengpässe bei steigender Wohnungsnachfrage ab (u. a. durch Zuwanderungen aus den neuen Bundesländern und Osteuropa, Stagnation der Wohnungsbauförderung). Deshalb entstanden im letzten Jahrzehnt große neue Vorstädte und Stadterweiterungen wie beispielsweise Berlin Karow-Nord, Hamburg Neu-Allermöhe-West, Freiburg-Rieselfeld, Ostfildern-Scharnhauser Park, Potsdam-Kirchsteigfeld (▷Innenentwicklung/Außenentwicklung). Analysen der Entstehungsgeschichte zeigen, dass die neuen Quartiere weniger als Experimentierfelder, denn als „Orte verarbeiteter Erfahrung“ (Jessen 2004) geplant wurden. Vor dem Hintergrund der Nachbesserungsbedürftigkeit der bestehenden Großsiedlungen in Ost und West wurden die neuen Quartiere nicht mehr als ganzheitlicher Wurf sondern schrittweise mit der Möglichkeit, die Konzepte auf Basis von Erfahrungen mit den ersten Bauabschnitten und Veränderungen der Rahmenbedingungen zu modifizieren, realisiert. Unterschiede der neuen Quartiere zu den „klassischen“ Großsiedlungen bestehen darüber hinaus darin, dass in Abkehr von der funktionalistischen Moderne nutzungsgemischte Strukturen sowie Mischungen von Eigentum und Miete angestrebt werden, bessere verkehrliche Anbindungen vorgesehen sind, verschiedene Projektträger beteiligt werden, gestalterische Vielfalt geplant und differenzierte Wohnformen angeboten werden. Außerdem findet die Planung nicht mehr hinter verschlossenen Türen statt. Die Verfahren werden von öffentlichen Diskursen und Beteiligungsangeboten begleitet (▷Partizipation). Untersuchungen zu den Lebensverhältnissen in den neuen Quartieren liegen noch nicht vor. Ebenso wie die nachgebesserten und/oder teilrückgebauten Siedlungen der 1960er bis 1980er Jahre müssen sie sich in der alltäglichen Nutzung erst noch bewähren. Becker, H.

Literatur Becker, H. (1990): Neubauerneuerung: Vom Rückbau zur Nachverdichtung. Berlin Hannemann, C. (2000): Großsiedlungen – Ost. In: Häußermann, H. (Hrsg.): Großstadt. Soziologische Stichworte. Opladen, 91-103 Informationen zur Raumentwicklung (2006): Themenheft „Stadtumbau in Großsiedlungen“. Bonn Jessen, J. (2000): Großsiedlungen – West. In: Häußermann, H. (Hrsg.): Großstadt. Soziologische Stichworte. Opladen, 104-115

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Jessen, J. (2004): Europäische Stadt als Bausteinkasten für die Städtebaupraxis – Die neuen Stadtteile. In: Siebel, W. (Hrsg.): Die europäische Stadt. Frankfurt/M, 93-104 Liebmann, H. u. a. (2007): 5 Jahre Stadtumbau Ost – eine Zwischenbilanz. Zweiter Statusbericht der Bundestransferstelle Stadtumbau Ost. Berlin

HISTORISCHE BAUFORSCHUNG Begriffsbestimmung und -abgrenzung Mit dem Begriff Bauforschung wird zunächst die Untersuchung von Bauwerken bezeichnet, die zum Ziel hat, den Zustand oder auch die „Gebrechen“ eines Gebäudes zu ergründen und zu analysieren. Die Bauforschung geht daher mit Befundungen sowie v. a. im Kontext der Feststellung von Mängeln, mit Schadenserhebungen und Schadenskartierungen einher, die i. d. R. am Anfang von Maßnahmenplanungen stehen. Die Bauforschung ist somit eine Untersuchungsmethode, die die technische Analyse von Gebautem in den Vordergrund stellt. Hier steht aber v. a. die historische Bauforschung im Mittelpunkt, eine wissenschaftliche Untersuchungsmethode, die über die genannten Analysen hinaus den Erkenntnisgewinn über die Geschichte von Gebautem zum Ziel hat. Ausgangspunkt ist dabei die Analyse von anstehender ▷Architektur oder auch von Baubefunden im Kontext von archäologischen Untersuchungen. Hintergrund ist der Ansatz, die Bauwerke selbst „zum Sprechen“ zu bringen und ihnen Aussagen zur Geschichte der Entstehung und den Veränderungen des untersuchten Objekts zu entlocken (Meckseper 1985, Schirmer 1994, Gruben 2000). Darüber hinaus erfolgt im Kontext der historischen Bauforschung eine Auswertung der vorhandenen Quellen und Archivalien. Ziele von Untersuchungen mit den Methoden der historischen Bauforschung sind es, einerseits Grundlagen für die Sicherung, Erhaltung und Weiterentwicklung der untersuchten Objekte und ihres räumlichen Umfelds zu erarbeiten und andererseits über das Untersuchungsobjekt hinausgehend, Erkenntnisse zur Bau-, Siedlungs-, Sozial- und Kulturgeschichte zu erhalten. Die Methode der historischen Bauforschung ist unverrückbar mit zwei Namen verbunden, mit Koldewey, dem Ausgräber von Babylon (Koldewey 1913, Andrae 1952), und mit Dörpfeld (Dörpfeld 1902), dem Grabungsarchitekten unter Schliemann und späteren Grabungsleiter in Troja, die

HISTORISCHE BAUFORSCHUNG

als ausgebildete Architekten im Wesentlichen in der Archäologie tätig waren. Sie waren es, die zum einen die Bauforschung in die Feldarchäologie eingeführt und zum anderen die archäologischen Untersuchungsmethoden, das Sehen und Denken in Schichten und schichtmäßigen Zusammenhängen, in die Erforschung von Gebäuden eingebracht und somit die systematisch-analytische Betrachtungsweise bei der Untersuchung von Architektur etabliert haben. Damit sind die beiden Felder umrissen, aus denen sich die historische Bauforschung begründet. Von Gerkan, dem Nestor des von Architekten vertretenen akademischen Faches Baugeschichte, als archäologische Bauforschung bezeichnet (Gerkan 1924:375ff ), wird die Disziplin heute meist historische Bauforschung genannt und mit dem englischsprachigen Begriff „Building Archaeology“ in den internationalen Kontext übertragen (Schuller 2002). Im internationalen Kontext hat die historische Bauforschung einen herausragenden Ruf – sie wird als „deutsche Methode“ angesehen, da das Fach in keinem anderen Land mit diesem methodischen Ansatz gelehrt wird. Das Fach wird in Deutschland an verschiedenen Technischen Universitäten vertreten, vielfach in enger Koppelung mit dem Fach Baugeschichte (Schirmer 1987, Wulf-Rheidt 2002). Die Entstehung und Entwicklung der Methoden der historischen Bauforschung Ende des 19. Jahrhunderts sind mit den großen Expeditionen in Griechenland, Kleinasien und im Zweistromland verbunden, einem Arbeitsfeld, an dem von Beginn an u. a. auch die Technische Universität Berlin bzw. ihrer Vorgängereinrichtungen federführend beteiligt waren (Bahe/Sack 2000). Zu nennen sind hier beispielhaft die namhaften Bauforscher, die die Arbeiten an berühmten Ausgrabungsplätzen aufnahmen, wie Adler (ab 1876 in Olympia), Andrae (zunächst mit Koldewey in Baalbek und Babylon, ab 1903 in Assur), Schulz und Krencker (ab 1900 in Baalbek) sowie Lenzen und Heinrich (ab 1930/31 in Uruk-Warka). Mit der Emeritierung Heinrichs 1965 wurde die lange Tradition der archäologischen Bauforschung an der TU Berlin unterbrochen, bevor sie 1998 mit der erstmaligen Einrichtung eines eigenständigen Lehrstuhls historische Bauforschung am Institut für Architektur fortgeführt wurde, an dem auch der Orientbezug wieder auflebte (u. a. Erforschung der in Syrien gelegenen spätantiken und frühislamischen Stadt Resafa; Sack u. a. 2007). Am Beginn einer Untersuchung und der Analyse eines Bauwerks mit den Methoden der historischen Bauforschung steht i. d. R. ein exaktes Bauaufmaß, bei dessen Erstellung meist schon die

ersten Unregelmäßigkeiten, an denen sich Veränderungen ablesen lassen, erkennbar sind. Wesentlicher Punkt ist dabei immer, dass das Bauwerk selbst als Quelle genutzt wird und erst dann weitere Quellen, wie schriftliche Belege oder historische Zeichnungen, zur Interpretation herangezogen werden. Dieses Vorgehen hat seine Wurzeln in der Archäologie, denn bei Felduntersuchungen steht immer die Interpretation der materiellen Befunde vor Ort im Vordergrund. Untersuchungen von Einzelobjekten Ausgehend von der zeichnerischen Dokumentation des Einzelobjekts folgt bei der Untersuchung anstehender Architektur, dem Messen, das Sehen und Verstehen sowie die Interpretation der Befunde. Am Ende lässt sich dann ein nach den verschiedenen Bauphasen aufgeteiltes Bild der einzelnen Entwicklungsstufen und Veränderungen eines Bauwerks gewinnen. I. d. R. dokumentieren die mit handwerklicher und technischer Akribie ausgeführten Aufmaßzeichnungen von Grundrissen, Schnitten, Ansichten und Details ein vollständiges Bild des untersuchten Objekts (▷Architekturdarstellung und CAD). Stand lange das Handaufmaß im Vordergrund, so erfolgen die Aufmaße heute vielfach mit einem digital gestützten Bauaufnahmesystem in Form einer 3D-Bauaufnahme, die es ermöglicht, jeden Punkt, der im Gebäude gemessen wird, dreidimensional zu erfassen und dann aus der „Punktwolke“ an beliebigen Stellen Schnitte zu generieren (Weferling/Heine/Wulf 2001). Unterstützt werden die Untersuchungen vielfach durch großflächig durchgeführte photogrammetrische Aufnahmen. Zudem kommt in jüngster Zeit immer häufiger das terrestrische Laserscanning zum Einsatz, ebenfalls ein dreidimensionales Aufnahmeverfahren, das ganzflächig allerdings undifferenzierte Daten liefert. Auf diese Weise werden die Untersuchungen zwar immer vielschichtiger, aber ein anderer Schritt bleibt dennoch notwendig, nämlich die exakte Baubeobachtung, die zu einer Stratigraphie der unterschiedlichen Bauteile führt. Nur dadurch lässt sich klären, wann welches Bauteil errichtet oder verändert wurde. Über die Untersuchungen von Gebäuden oder Architektur im Zusammenhang mit archäologischen Ausgrabungen hinaus gibt es ein weites Spektrum von Forschungen, die mit den Methoden der historischen Bauforschung bearbeitet werden können. Dabei rücken über einzelne Gebäude hinausgehend sowohl größere zusammenhängende Bauensembles als auch Untersuchungen von lebenden Städten und ganzen Landstrichen oder

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großräumigen Landschaften in den Vordergrund (Sennhauser 1993, Schwandner/Rheidt 1999), die aus dem archäologischen und dem architekturbezogenen Kontext betrachtet werden. In diesem Zusammenhang ist hervorzuheben, dass die Anwendung der Methode nicht auf bestimmte Dimensionen festgelegt ist. Zudem hat die Fortentwicklung der Arbeits- und Untersuchungsansätze zum Einsatz von neuen Techniken geführt, wie der Anwendung von Geophysik (Geomagnetik, Geoelektrik, Georadar) und der Erstellung von Digitalen Geländemodellen, deren Ergebnisse unter Verwendung von Geoinformationssystemen (▷Geographische Informationssysteme) verortet werden (Riedel/Heine/Henze 2006). Untersuchungen von Stadtstrukturen

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Die nächste Dimension ist die Untersuchung einer Stadt. Auch hier werden die Methoden der Historischen Bauforschung angewendet, wenngleich in einer auf den größeren Rahmen abgestimmten Form. Die hier zu stellenden Fragen umfassen z. B. Untersuchungen zu überkommenen historischen Stadtstrukturen, Überlegungen zur Konzentration von Bauaktivitäten in bestimmten Bereichen zu bestimmten Zeiten und zur Erweiterung der Stadt unter topographischen und historischen Gesichtspunkten sowie die Einflussnahme von politischen und sozialen Komponenten auf die baulichen Veränderungen in der Stadt. Antworten auf diese Fragen gibt – wie sonst der Bau – der Stadtorganismus selbst. Dazu gibt es die Möglichkeit, alle Baudenkmale, weitere historische Bauten und Bauteile sowie Straßenstrukturen, die zum historischen Bestand gehören, zu kartieren und diese nach den Phasen ihrer Errichtung zu differenzieren (▷Architektur im Bestand, ▷Bestandsentwicklung und Stadterneuerung). So lassen sich für die einzelnen Entwicklungsphasen der Stadt Pläne erstellen, die die Wachstums- und Schrumpfungsprozesse nachvollziehbar machen. Diese Erhebungen lassen sich aber auch in einer „Archäologischen Karte“ zusammenfassen (Creswell 1978, Sack 1985), wobei die Anzahl der noch vorhandenen historischen Bauten bestimmt, ob die Kartierung von öffentlichen Gebäuden und Handelsbauten von denen der Wohnhäuser zu trennen ist. Nachvollziehbar und ablesbar werden auf diese Weise die Veränderungen des Stadtorganismus in den unterschiedlichen Zeitabschnitten. In diesem Rahmen werden inzwischen vielfach Geoinformationssysteme (▷Geographische Informationssysteme) verwendet, die so aufgebaut sind, dass sie sowohl die historischen Pläne als

auch Einzelinformationen zu den Gebäuden abrufbar in einer vernetzten Datenbank bereithalten, die alle zusammengetragenen und erarbeiteten Materialien umfasst (Gebhardt u. a. 2005). Untersuchungen von Siedlungs- und Landschaftsräumen Eine weitere Dimension ist die Untersuchung einer Siedlung oder eines Landschaftsraums (▷Landschaftsplanung, ▷Urbane Landschaften). Auch hier wurde die Methode im archäologischen Kontext entwickelt. Am Anfang stehen systematische Begehungen, bei denen Fundpunkte oder verdichtete Fundbereiche identifiziert und kartiert werden. Auf dieser Basis und sich an den dabei erarbeiteten Grundinformationen orientierend, können dann geophysikalische Untersuchungen (Geomagnetik, Geoelektrik, Georadar) durchgeführt werden, um die nicht obertägig sichtbaren Strukturen erfassen zu können. Abgerundet werden diese Forschungen durch die Erstellung von Digitalen Geländemodellen und durch die Auswertung von Luftbildern. Die Vielzahl von unterschiedlichen Informationen ist i. d. R. die Vorbereitung für archäologische Sondagen, die zum Ziel haben, die Struktur der Siedlungsagglomeration zu klären (Sack u. a. 2004). Im Ansatz ähnlich sind die Untersuchungen in einem größeren zusammenhängenden Landschaftsraum, bei dem Wegesysteme, Wasserläufe und verschiedenartige Vegetationszonen kartiert werden. Jung- und Altbestand lassen sich vielfach durch Bewuchsmerkmale unterscheiden und dadurch die verschiedenen Phasen von Kultivierungen in einem Raum feststellen. Wesentlich ist auch hier der Ansatz vom Großen ins Kleine und vom Gesamten zum Einzelmerkmal, wobei bei der Erfassung die Vorgehensweise zwischen den verschiedenen Dimensionen hin- und herpendeln muss, um am Ende ein Gesamtbild erstellen zu können (Fechter u. a. 2003). Historische Bauforschung und Denkmalpflege In einem noch weiter führenden Zusammenhang hat die historische Bauforschung die Arbeitsweisen eines anderen Fachs, des der Denkmalpflege, entscheidend mitgeprägt. Daher werden die Begriffe historische Bauforschung und Denkmalpflege vielfach auch zusammen genannt. Hintergrund ist die Tatsache, dass ein denkmalgerechtes Vorgehen bei der Konsolidierung, Konservierung oder auch Restaurierung eines Gebäudes nur dann gewährleistet ist, wenn zunächst eine vollständige und genaue

HISTORISCHE BAUFORSCHUNG

Untersuchung durchgeführt wird. Daher sollten am Anfang immer das formtreue Aufmaß und die Detailuntersuchung sowie die Erstellung eines Raumbuchs stehen. Alle Ergebnisse fließen in die Dokumentation ein, an deren Ende die Erstellung eines Bauphasenplans steht. Dieser Plan bildet die Basis für den denkmalpflegerischen Bindungsplan, der parallel zur Schadenskartierung und der so untermauerten denkmalgerechten Maßnahmenplanung erstellt wird. Diese Vorgehensweise entspricht nicht nur den wissenschaftlichen Maßstäben, die durch die Methoden der historischen Bauforschung vorgegeben werden, sondern sie vermeidet auch unliebsame Überraschungen beim Umgang mit historischer oder auch nur vorhandener Substanz und sie hilft i. d. R., Kosten zu sparen, indem Planungsfehler vermieden werden (Cramer 1998). Durch die Dokumentation und Analyse der Schäden mit dem dezidierten Ziel der Vorbereitung einer denkmalgerechten Instandsetzungsmaßnahme trifft sich die historische Bauforschung hier wieder mit den Zielen der eingangs beschriebenen „allgemeinen“ Bauforschung. Auch der bei archäologischen Ausgrabungen durch die Anwendung der Methoden der historischen Bauforschung erzielte Erkenntnisgewinn kann und sollte direkt in die Konzeptionen von Konservierungsmaßnahmen und deren Präsentation einmünden (Sack u. a. 2009, Kinzel 2008). Darüber hinaus kann die historische Bauforschung durch ihre Kompetenzen und Kenntnisse über die langfristige Tauglichkeit von Materialien, Konstruktionen und Baukonzepten einen wichtigen Beitrag zur aktuellen Debatte der Nachhaltigkeit im Bauen liefern (Wohlleben/Meier 2003, Hassler 2009; ▷Nachhaltige Stadtentwicklung). Bei der Zusammenschau der Anwendungsgebiete der Historischen Bauforschung, bei denen das Bauwerk, die Stadt oder die Siedlung als Quelle ihrer materiellen Kultur im Mittelpunkt steht, zeigt sich, dass die von Koldewey und Dörpfeld eingeführte Methode zur archäologischen Untersuchung von sowohl vergangener, also nur noch archäologisch zu erfassender, als auch aufgehender Architektur angewendet wird (Mader 2005). Darüber hinaus ist es wichtig, dass diese Methode auch in größere Dimensionen, bei der Untersuchung von Stadt-, Siedlungs- und Landschaftsräumen Eingang gefunden hat, wenngleich auch hier nur die Detailbeobachtung und -untersuchung zum Ziel führt. Genau unter diesem Aspekt hat sich die Methode der historischen Bauforschung inzwischen weiterentwickelt, denn sie wurde um zusätzliche Dimensionen erweitert und um eine Vielzahl von technischen Aspekten verfeinert. Sack

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Identität kann als modernisierte Form von Persönlichkeit verstanden werden und gilt als ein Schlüsselbegriff der Gegenwart, vergleichbar z. B. mit dem der Aufklärung in der zweiten Hälfte des 18. Jahrhunderts. Identität bezieht sich vorrangig auf Einzelpersonen und bezeichnet die Einmaligkeit und Unverwechselbarkeit eines Individuums, darüber hinaus den besonderen Charakter und die Stabilität, Festigkeit und Sicherheit eben dieses Individuums und als drittes Selbstgewissheit, Selbstbestimmtheit und Selbsterkenntnis, so dass Identität wie Persönlichkeit zwar schon im Kindes- und Jugendalter angelegt sein können, sich aber in ihrer ganzen Tiefe erst als Resultat einer Biografie, eines Lebensweges, ja sogar als Ergebnis eines gelungenen Lebens einstellen. In dieser Perspektive bezeichnet Identität – wiederum wie Persönlichkeit – nicht nur das je besondere und einmalige Individuum, sondern das ständig neu zu klärende, zu stabilisierende und zu reflektierender Selbst jeder menschlichen Existenz. Identität ist nichts zweifelsfrei immer Gegebenes, sondern deutet eine Herausforderung an, die von jedem und jeder Einzelnen permanent und als Lebensziel zu bewältigen ist, die Aufgabe der Selbstentwicklung, Selbstformung und Selbstbestimmung. In der Formulierung von der „Biografie als Projekt“ kommt der gleiche Anspruch zum Ausdruck. Ihre überragende Aktualität gewinnt Identität mit dem Wertewandel seit den 1960er Jahren, der Selbstverwirklichungswerte an Stelle von Pflichtund Akzeptanzwerten in den Vordergrund rückt. Identität wächst zur Verpflichtung. Gleichzeitig werden ihre Gefährdungen, die Hindernisse, die ihrer Verwirklichung entgegenstehen, aber auch die Gefahren, die ihre Entwicklung für Einzelne wie für Kollektive bergen, deutlich. Der ersten Bedingung von Identität, der Unterscheidbarkeit, stehen Anpassungsforderungen gegenüber, wie sie in jeder Gesellschaft bestehen, wie sie aber in hoch arbeitsteiligen und verdichteten Gesellschaften in besonderem Maße wirksam sind. Die vielfältigen ▷Kooperationsanforderungen, denen jeder Mensch täglich unterliegt, wären gar nicht zu erfüllen, wenn jeder und jede ständig auf die Besonderheit der eigenen Person und ihrer ganz eigenen Bedingungen verweisen und danach leben wollte. Darüber hinaus werden in Gesellschaften, in denen Kasten-, Klassen- oder Statuszugehörigkeiten nicht mehr völlig selbstverständlich als vorgegebene Ordnungen wirken, ak-

tive symbolische Anpassungsleistungen verlangt, durch die die Zugehörigkeit der Einzelnen zu einer Schicht oder zu einem ▷Milieu und damit die Distanzierung von anderen dokumentiert wird. Identität kann sich nur innerhalb solcher sozialen Gruppen durch Zugehörigkeit einerseits, durch Abgrenzung gegen Anderes andererseits entfalten. Darüber hinausgehende Identität wäre Außenseitertum und tendenziell pathologisch. Daraus resultiert die Integrationsleistung von Identität. Als zweites wird die Stabilität eines Charakters, seine Dauerhaftigkeit und Festigkeit, die als Bedingung von Identität gelten muss, durch Flexibilitätsanforderungen des modernen Arbeitslebens eingeschränkt. Die Fähigkeit zur schnellen Anpassung an sich ständig wandelnde Bedingungen, verbunden mit einer gewissen Oberflächlichkeit, die Fähigkeit sich nicht festzulegen, „loszulassen“, stehen der Entwicklung einer konsistenten, in sich gefestigten, stabilen Identität entgegen, oder aber sie verlangen eine jenseits dieser äußeren Zwänge bestehende, ganz außerordentlich gesicherte Persönlichkeit, so dass auch hier eine Ambivalenz erkennbar wird. Und die dritte Basis von Identität, die Selbstbestimmung, die Selbstkonstruktion, die „Biografie als Projekt“, die die Selbstreflexion des Individuums einschließt, gerät gleichfalls unter Bedingungen moderner Massengesellschaften und der Entwicklung politischer und ökonomischer Großeinheiten und internationaler Verflechtungen unter Druck. Die Bedingungen des je eigenen Lebens entziehen sich der individuellen Beeinflussung und Steuerung, so dass sich ein neues Kontingenz- und Schicksalsbewusstsein einstellt – oder ein altes zurückkehrt –, das die Möglichkeiten der Selbstbestimmung als Bedingung von Identität infrage stellt. Bei der für Raum- und Stadtplanung relevanten Übertragung des Identitätsbegriffes zum einen auf soziale Kollektive, zum anderen auf Orte, Landschaften, Regionen oder Städte zeigen sich die gleichen Bedingungen, die dem Identitätsbegriff als Herausforderung, aber auch durch seine Gefährdungen Aktualität verleihen und ihn ins Bewusstsein treten lassen. Der Begriff der Identität in seinen Dimensionen der Unterscheidbarkeit, der biografischen Stabilität und des eigenverantwortlichen Selbst lässt die Vorstellung eines tiefen, inneren Kerns, eines Wesens der jeweils als Identität verstandenen Persönlichkeit oder sozialen Einheit mitschwingen. Gegenwärtige Bedingungen – Nivellierungstendenzen von Technik und Warenwelt, Fremdsteuerung in global verflochtener Ökonomie (▷Globalisierung), Mobi-

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lität von Arbeit und Kapital und die genannten Anpassungsleistungen bei der Entwicklung von Identität – lassen solche Wesens- oder Seinsvorstellungen fragwürdig werden. Damit lösen sich aber auch die Sicherheiten und Gewissheiten auf, die mit solchen ontologischen Begriffen gegeben waren, so dass sie schließlich, und das zeigt sich besonders bei der Übertragung des Identitätsbegriffes auf Städte und Regionen, inszenatorisch rekonstruiert oder konstruiert werden müssen. Derartige Identitätskonstruktionen bilden aktuell einen der wesentlichen Handlungsschwerpunkte kommunaler und regionaler Entwicklungspolitik (▷Stadtpolitik), lassen sich aber auch historisch in der Entwicklung unterschiedlichster politischer Einheiten nachweisen. Identität, das wird besonders bei sozialen Kollektiven deutlich, ist ein kulturelles Phänomen, es beschreibt Kultur oder Kulturen. Die Kultur einer Person oder eines Kollektivs begründet dessen Identität, also z. B. eine besondere Sprache, ein Dialekt, manchmal auch nur ein Tonfall oder spezifische Redewendungen in der Alltagssprache, Alltagspraktiken wie z. B. Essgewohnheiten, manchmal auch Kleidungsstile, häufig Arbeitsoder soziale Umgangsformen, Konsummuster usw. Jede soziale Gruppierung, die eine Identität für sich in Anspruch nimmt, entwickelt um derartige Alltagspraktiken einen spezifischen Habitus, der nach innen wie von außen als Besonderheit wahrgenommen wird und der mit der jeweiligen Gruppierung so eng verbunden ist, dass er ihr gleichsam „wesenhaft“ oder „natürlich“ verbunden, quasi „angeboren“ zu sein scheint. Darin liegt ein Schlüsselproblem von Identität. Kulturelle, also historisch und sozial „gemachte“, Phänomene können wie natürliche wirken. Im Identitäts- wie im Habitusbegriff liegt die Gefahr einer „Naturalisierung des Sozialen“ (Bourdieu 1982), eine Transformation von gleichwertiger Unterschiedlichkeit in gerechtfertigte, wertende Ungleichheit zwischen Einzelnen, sozialen Kollektiven, Städten, Regionen, Kulturen oder Staaten. Territoriale Einheiten verfügen auch dann, wenn sie häufig schwer abzugrenzen sind, und auch unter aktuellen Nivellierungsbedingungen – noch – über „lokale Identität“, d. h. über lokale, nur hier, nur an einem bestimmten Ort auftauchende Merkmale oder Merkmalskombinationen, und dies häufig in einer Dichte und Prägnanz, die es erlauben, bildhaft vom Charakter eines Ortes oder Raumes wie von dem eines Individuums zu sprechen. Solche lokalen Identitäten reichen bis in die Stadtteile, ja sie gewinnen hier durch zunehmende Segregation der Bevölkerung sogar wieder

an Deutlichkeit. Besonders auf regionaler oder landschaftlicher Ebene sind diese lokalen Besonderheiten nicht zu übersehen. Ökonomie, Klima, Geografie und Geologie, Regierungsform und religiöse Traditionen vermitteln jeder Landschaft wie jeder Stadt und jedem Stadtquartier ihr besonderes, einmaliges Gepräge. Sie geben ihren Bewohnern Sicherheit der Zugehörigkeit, ein Gefühl von Heimat, auch wenn dieses historisch nur zu häufig eher als Kontrolle und Fessel empfunden wurde. Vergleichbar jedoch den Bedingungen individueller Identität der einzelnen Persönlichkeit erscheint auch lokale Identität gefährdet. Allerorts gleiche technische Infrastrukturen nivellieren geografische und architektonische Besonderheiten und lassen identitäts- oder charakterlose Nicht-Orte entstehen. Wandel von Orten und Räumen durch ständig neue Nutzungsanforderungen untergräbt die Stabilität als Voraussetzung von Identität; und überregionale Verflechtungen reduzieren lokale Selbstbestimmungsmöglichkeiten (▷Government und Governance, ▷Globalisierung). Sowohl die Gefährdungen individueller wie kollektiver und lokaler Identität lassen jedoch die Defizite bei ihrem Verschwinden spürbar werden, so dass Bemühungen ihrer Rekonstruktion und Konstruktion z. B. in der Denkmalpflege und einer inszenierten „Klassizität“ als Garantie des Unwandelbaren (Lübbe 1992), der Zeit enthobenen und damit Sicherheit und Identität gebenden, einsetzen. V. a. aber die Rechtfertigung von Ungleichheit und Partikularismus, die im Identitätsbegriff liegen kann, wird aktuell auf regionaler und städtischer Ebene virulent (▷Gleichwertige Lebensverhältnisse). In einer ökonomischen Konkurrenz zwischen Regionen und Städten, die von lokal fixierten Standortmerkmalen durch die ubiquitäre Verfügbarkeit von Mobilität, Energie, Rohstoffen, Kapital und Humanressourcen zunehmend unabhängig wird, gewinnen kulturelle Merkmale, die eine räumlich nicht transferierbare Identität als ein „Wesen“ eines Raumes zu erfassen scheinen, an Bedeutung (▷Standortwahl). Identität wird zur Basis von Entwicklungs- und Wachstumspolitik. Mit einer solchen kulturell begründeten Politik, die wie die Konkurrenz zwischen sozialen Kollektiven eine „Naturalisierung sozialer Ungleichheit“ vornimmt, werden jedoch die liberalen Grundlagen moderner Politik und des modernen Staates verlassen. An die Stelle universaler Normen als Basis von Politik, die nicht an Grenzen politischer Einheit gebunden sind, treten kulturelle Partikularismen als abgrenzbare Identitäten und rechtfertigen Ungleichheit und partikularen Ego-

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ismus. Darin liegt die planerische Ambivalenz des Identitätsbegriffs und seine problembeladene Aktualität: Sie verweist einerseits auf eine Sehnsucht nach Sicherheit und Stabilität in einer Zeit dramatischen Wandels und wachsender Unsicherheit, lässt aber andererseits Politik- und Planungsstrategien entstehen und als akzeptabel erscheinen, die die normativen Grundlagen eines modernen, an Universalien und Bürgerrechten ausgerichteten Staatswesens untergraben. Göschel

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IMMOBILIENFINANZIERUNG Wie der Begriff bereits andeutet, geht es in der Immobilienfinanzierung um die Frage, wie Liegenschaften finanziert werden. Es gibt zahlreiche Möglichkeiten, Immobilien zu finanzieren – sie alle im Detail zu behandeln ist angesichts des begrenzten Umfangs dieses Beitrags jedoch praktisch unmöglich. Stattdessen werden im Folgenden die drei grundlegenden Konzepte behandelt, auf denen jede Finanzierungsweise aufbaut. Dies sind: 1) das Verhältnis zwischen Risiko und Rendite, 2) die Fremdkapitalquote bzw. der Leverage-Effekt und 3) die Amortisation. Das Verständnis dieser drei Konzepte ermöglicht es, die verschiedenen Formen der Immobilienfinanzierung zu analysieren und zu verstehen. Das Verhältnis zwischen Risiko und Rendite ist recht einfach zu erklären: je höher das eingegangene Risiko (▷Risikomanagement), desto höher die erwartete oder benötigte Rendite. Zunächst muss der Investor, der Finanzmittel für Immobi-

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lien zur Verfügung stellt, für die erwartete Inflation kompensiert werden – und für den Verzicht auf Güter, die mit dem in das Gebäude investierten Kapital genossen werden könnten. Letzteres wird mit dem Begriff Opportunitätskosten bezeichnet. Diese Werte werden zusammen als risikofreie Rendite (=Rf) definiert. Die angestrebte Gesamtrendite kann entsprechend als Summe der risikofreien Rendite und der vom Risiko abhängigen Risikoprämie bezeichnet werden (R = Rf + Rp). Die für den Kapitalgeber benötigte Rendite ist damit letztlich eine mathematische Funktion des Risikos, welches mit dem durch die Immobilie generierten Cashflow verbunden ist, da dieser den Kapitalgeber mit der Rendite des ursprünglich investierten Kapitals versorgt. Zwei Einkommensquellen sind zu unterscheiden: der jährliche Cashflow aus dem operativen Geschäft und der Cashflow aus Verkäufen, der dem Investor dann zufließt, wenn eine Immobilie veräußert wird. Diese beiden Cashflows müssen das Finanzierungsrisiko des Investors aufwiegen. Ein Beispiel: Im Gegensatz zu ständig fluktuierenden Cashflows mindern stabile Cashflows das Risiko des Immobilieninvestors, sodass dieser eine niedrigere Rendite verlangen wird. Bis hierhin wurde von nur einem Kapitalgeber ausgegangen. Dies ist in der Realität nur selten der Fall: I. d. R. gibt es sowohl einen Kapitaleigner als auch einen Akteur, der externe Finanzierung in Form eines Kredits, also einer Hypothek, zur Verfügung stellt. Der Kapitaleigner behält das Eigentumsrecht, ist aber auch für die Rückzahlung des Kredits verantwortlich – und zwar unabhängig von dem erwähnten, von der Immobilie generierten Cashflow. Das Risiko des Kapitaleigners ist damit höher als jenes des Kreditgebers, und letzterer wird angesichts des beschriebenen Verhältnisses zwischen Risiko und Rendite eine geringere Rendite benötigen. An dieser Stelle kommt das zweite grundlegende Konzept mit ins Spiel, nämlich die Fremdkapitalquote bzw. der Leverage-Effekt (engl. Hebeleffekt). Der Kapitaleigner zieht durch den Kreditgeber Kapital an, das mit einem Zinssatz behaftet ist der niedriger liegt als die erwartete Rendite der Immobilie. Dies wird als positive Hebelwirkung (positive leverage) bezeichnet. Generiert die Immobilie tatsächlich eine Rendite, die die Kosten des Kredits übersteigt, so ist der Differenzbetrag reiner Profit für den Kapitaleigner. Wenn beispielsweise der Zinssatz eines Kredits bei sechs Prozent und die (durchschnittliche) Rendite der Immobilie bei acht Prozent liegen, sind die zwei Prozent Unterschied Gewinn für den Kapital-

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eigner. Fällt jedoch die (durchschnittliche) Rendite auf vier Prozent, wird der Kreditgeber dennoch sechs Prozent verlangen und der Kapitaleigner Geld verlieren. Dies wird als negative Hebelwirkung (negative leverage) bezeichnet und stellt ein bedeutendes Risiko für den Kapitaleigner dar. Er kann dieses Risiko steuern, indem die Immobilie so gehandhabt wird, dass eine negative Hebelwirkung soweit wie möglich ausgeschlossen ist. Der Kreditgeber gewährt die Mittel zur Finanzierung der Immobilie, er kann aber keine Kontrolle auf die Bewirtschaftung und/oder auf den Verkauf der Liegenschaft (nach Abbezahlung des Kredits) ausüben. Die ausschlaggebende Risikobewertung zur Festlegung des Zinssatzes für den Kredit muss daher vor der Kreditvergabe erfolgen. Diese Risikobewertungen werden als Kreditvergaberichtlinien bezeichnet. Im Hinblick auf die bisherige Diskussion ist es nicht weiter überraschend, dass die Kreditvergaberichtlinien sich insbesondere auf die Risikobehaftung des Cashflow des Gebäudes, das Risikoprofil des Kapitaleigners (sollte der Cashflow des Gebäudes für die Kreditrückzahlungen nicht ausreichen so ist dieser haftbar) und die Höhe der Fremdkapitalquote konzentrieren. Letzterer Faktor ist besonders bedeutend, da mit einer höheren Fremdkapitalquote ein höheres Risiko für den Kreditgeber einhergeht. Dafür gibt es zwei Gründe. Erstens: Ist die Fremdkapitalquote höher, so steht für den Kreditgeber mehr, für den Kapitaleigner weniger auf dem Spiel. Keinen direkten Einfluss auf die Bewirtschaftung der Immobilie nehmen zu können, bedeutet für den Kreditgeber ein höheres Risiko. Zweitens: Die höhere Fremdkapitalquote erzeugt größere Fixkosten im Sinne der feststehenden Zinszahlungen, die der Kapitaleigner an den Kreditgeber abführen muss. Es ist anzumerken, dass Kredite mit variablem Zinssatz vergeben werden können – hier wird der Zinssatz letztlich durch Inflationsschwankungen bestimmt. Mit einem solchen Kredit wird das Risiko, die künftige Inflation falsch einzuschätzen, vom Kapitaleigner zugunsten des Kreditgebers übernommen. Da der Kreditgeber damit einem geringeren Risiko gegenübersteht, wird er einen niedrigeren Zinssatz verlangen, als es bei einem Kredit mit fixem Zinssatz der Fall wäre. Wie aus diesem einfachen Beispiel deutlich wird, erklärt das grundlegende Konzept des Verhältnisses zwischen Risiko und Rendite in Verbindung mit dem Konzept des Leverage-Effekts die Preisbildung der Immobilienfinanzierung. Zahlreiche weitere Arten der Immobilienfinanzierung und deren Preisbildung können auf ähnliche Weise anhand

dieser grundlegenden Konzepte erklärt werden. Beispielsweise gibt es Staffelkredite, bei denen die Kreditrückzahlungen mit der Zeit zunehmen. Sie sind ausgezeichnete, obgleich risikoreiche, Möglichkeiten für solche Immobilienprojekte, deren Cashflows im Anfangsstadium niedrig sind aber mit der Zeit anwachsen – etwa für einen Neubau, der erst nach einiger Zeit Mieter anzieht, also anfänglich geringe, später höhere Cashflows generiert. Ein anderes Beispiel sind Kredite mit Gewinnbeteiligung des Gläubigers: Hier ist der Kreditgeber am (erwarteten) Anstieg des Liegenschaftswertes beteiligt – im Gegenzug wird der Zinssatz für die Haltedauer des Gebäudes niedriger angesetzt. Es ist möglich, dass der Preis für das mit den Cashflows verbundene Risiko auf dem Markt inkorrekt festgelegt wird. Ein gutes Beispiel hierfür ist die Kreditkrise, die Mitte 2007 in den USA begann. Ihre Ursache lag in der Herausgabe von Hypotheken für Wohnimmobilien während der fünf bis sieben vorausgegangenen Jahren (▷Wohnungsmarkt). Kreditgeber legten inkorrekte Preise für Risiken fest, indem sie das künftige Wachstum der Immobilienwerte – und damit die Cashflows aus Verkäufen – überschätzten. In Wirklichkeit hatten viele Kredite äußerst hohe Fremdkapitalquoten und die Bonität der Kreditnehmer wurde von den Kreditgebern nicht ausreichend begutachtet. Wenn ein Kreditnehmer seinen Kredit nicht weiter bediente, konnten die Banken ihren Verlust nicht ausgleichen, da die Immobilienwerte hierfür nicht ausreichend schnell gestiegen waren. Entsprechend schnell vervielfachten sich die Verluste mit den Zwangsversteigerungsverfahren, die die Immobilienwerte weiter reduzierten. Mit dem Ziel, ihre Geschäftstätigkeit und damit ihre Rendite zu erhöhen, lockerten Kreditgeber kontinuierlich ihre Kreditvergaberichtlinien. Dies führte zu einem „Herdentrieb“ unter Kreditgebern: Um die Konkurrenz zu überbieten und die eigene Geschäftstätigkeit zu erhöhen, sahen sie sich genötigt, ihre Kreditvergaberichtlinien immer weiter zu lockern, was wiederum die Risiken erhöhte. Ein bedeutender Schritt im Bereich der Immobilienfinanzierung in den USA war die Schaffung des sog. sekundären Hypothekenmarktes, dem ab den 1970er und 1980er Jahren zunehmend Aufmerksamkeit zuteil wurde. Der sekundäre Hypothekenmarkt bot Kreditgebern die Möglichkeit, ihre vergebenen Kredite zu verkaufen. Auf diese Weise wurde zusätzliche Liquidität geschaffen, da Kreditgeber das durch den Verkauf der Kredite gewonnene Kapital einsetzen konnten, um zusätzliche

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Kredite zu vergeben. Zudem wurden die Zinssätze gesenkt, da Kreditgeber nicht mehr zum Halten all ihrer Kredite verpflichtet waren und wussten, dass die Möglichkeit zum Verkauf bestand. Das dritte grundlegende Konzept ist jenes der Amortisation. Es handelt sich dabei im Grunde um die Anwendung einer Rechenmethode zur Erstellung eines Tilgungsplans. Dieser reduziert die Risikogefährdung der Bank, indem der Kreditnehmer gleichzeitig Zinsen für den Kredit bezahlt und die Höhe des Kredits reduziert, indem er immer größere Tilgungszahlungen erbringt. Die monatlichen Zahlungen (Raten) bleiben in ihren Summen zwar gleich, allerdings verändert sich mit der Zeit das Verhältnis der zwei darin enthaltenen Beträge zueinander. Die erste Zahlung besteht aus einem (hohen) Zinsanteil und einem (niedrigen) Tilgungsanteil. Die darauf folgende Zahlung besteht aus einem etwas kleineren Zinsanteil, da die Höhe des Kredits mit der ersten Tilgungszahlung reduziert wurde. Entsprechend beinhaltet die zweite Zahlung einen etwas höheren Tilgungsanteil. Dies wiederholt sich mit jeder darauf folgenden Zahlung, bis der Kredit mit der letzten Zahlung vollständig abgegolten ist. Es wird weithin anerkannt, dass die von Irving Fisher entwickelten Theorien zu Inflation und Zinsen von grundlegender Bedeutung dafür waren, dass Kreditgeber die Risiken langfristiger Kredite besser einschätzen und diese Methode der Kreditrückzahlung während der Kreditlaufzeit entwickeln konnten. Die Amortisation fand erst ab 1934 weite Verbreitung. Bis dahin besaßen nur vier von zehn Haushalten Immobilien mit einer Hypothek. Deren Fremdkapitalquote war auf 50 bis 60 Prozent des Marktwerts der Immobilie begrenzt, während der Tilgungsplan auf drei bis fünf Jahre angelegt und mit einer endfälligen Rückzahlung abgeschlossen wurde. Da diese Kredite nicht mittels Amortisation getilgt wurden, war das Risiko höher; die Laufzeiten der Kredite waren recht kurz und die Zinsen hoch. Sie standen damit nur sehr wohlhabenden Personen zur Verfügung, die sich die hohen Zinsen leisten konnten und für die Kreditgeber niedrige Risiken darstellten. Aufgrund der schrittweisen Rückzahlung reduziert die Amortisation das Risiko und damit die für den Kreditgeber nötige Rendite deutlich. Zudem waren Kreditgeber dank der Amortisation bereit, die Laufzeiten ihrer Kredite zu verlängern. Neben Krediten mit den herkömmlichen fünf- bis siebenjährigen Laufzeiten wurden nun auch solche mit 15-jähriger Laufzeit angeboten – insgesamt wurden die Laufzeiten sukzessive bis auf die heu-

te verfügbaren 30 Jahre verlängert. Dies brachte eine Verringerung der monatlichen Zahlungen mit sich, sodass breitere Bevölkerungskreise die Voraussetzungen für eine Kreditaufnahme erfüllten. Zusammengenommen bedeutete dies, dass Immobilienfinanzierung breiter verfügbar und damit die Bildung von Immobilieneigentum gefördert wurde. Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass es zahlreiche unterschiedliche Möglichkeiten der Immobilienfinanzierung gibt; dieser Beitrag befasste sich mit den drei grundlegenden Konzepten, die bestimmen, welche Finanzierungsmethode am besten geeignet ist. Diese drei Konzepte sind: das Verhältnis zwischen Risiko und Rendite, die Fremdkapitalquote bzw. der Leverage-Effekt und die Amortisation. Geurts

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IMMOBILIENWIRTSCHAFT Begriff Immobilienwirtschaft Die Immobilienwirtschaft stellt im Gegensatz zur juristischen und physischen Definition auf den ökonomischen Begriff der gebauten Immobilie einschließlich des Bodens ab. Die ökonomische Betrachtung bezieht sich auf die Nutzungsmöglichkeit des gebauten Objekts, das erst durch die ertragbringende Nutzung zu einem ökonomischen Wert wird. Immobilien, die langfristig mangels Nachfrage keinen Nutzen (mehr) stiften, stehen leer und werden ökonomisch wertlos oder wegen der Haltekosten zu einer Belastung. Allerdings können sie mit Blick auf die künftigen Nutzungen sogar Wertsteigerungen erleben. Der Vermögenscharakter der Immobilie wird v. a. bei Übertragungen des Eigentums als ewiges Nutzungsrecht auf einen anderen Eigentümer gegen ein Entgelt sichtbar. So gesehen bezeichnet man unter Immobilienwirtschaft den Teilbereich der Volkswirtschaft, der auf den wirtschaftlichen Leistungen fußt, die sich aus der Nutzung und Bewirtschaftung der

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Lebenszyklus einer Immobilie (eigene Darstellung)

Immobilien sowie aus den Veränderungen der Immobilienbestände ergeben. Die Wirtschaftsstatistik teilt Unternehmen anhand verschiedener Gliederungs- bzw. Hierarchieebenen nach der Art ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit in homogene Gruppen, sog. Wirtschaftszweige, ein. Es gibt aber keine wirtschaftsstatistische Legaldefinition der Immobilienwirtschaft. Lediglich in der Wirtschaftsabteilung „KA 70 – Grundstücksund Wohnungswesen“ nach der Klassifikation der Wirtschaftszweige 2003 werden wirtschaftliche Tätigkeiten rund um die Immobilie erfasst. Anhand der gesamten Wertschöpfungsketten von Immobilien im Lebenszyklus wird deutlich, dass es sich dabei nur um einen kleinen Ausschnitt aus der gesamten Immobilienwirtschaft handelt (▷Lebenszyklus von Immobilien). Immobilienmarkt und Immobilienteilmärkte Im weiteren Sinn treffen auf dem Immobilienmarkt das Angebot von und die Nachfrage nach Leistungen der Immobilienwirtschaft aufeinander. Im engeren Sinn stellt der Immobilienmarkt auf den Vermögenscharakter der Immobilie ab, d. h. auf dem Immobilienmarkt wird das Nutzungsrecht für Immobilien gehandelt. Aus der Nachfrage und dem Angebot ergibt sich der Preis für das gehandelte Nutzungsrecht der Immobilie. Der Immobilienmarkt unterscheidet sich nach sektoralen, räumlichen, funktionalen und institutionellen Teilmärkten. Die bedeutendsten sektoralen Teilmärkte sind ▷Wohnungsmarkt, Büromarkt, Markt für ▷Einzelhandelsflächen, Gewerbeparks, Industrie- und Logistikimmobilien sowie Spezialimmobilien (v. a. Hotels, Gastronomie- und Freizeiteinrichtungen sowie Wohnformen für ältere Menschen). Die Abgrenzung regionaler Märkte erfolgt je nach sektoralem Teilmarkt und je nach Zielsetzung

unterschiedlich. Bei immobilienwirtschaftlichen Marktanalysen folgt die Regionsabgrenzung dem Funktionalitätsprinzip. Funktionalgebiete spiegeln die wirtschaftlichen Aktivitäten im Raum wider, sie stellen also relativ eigenständige ökonomische Einheiten dar. Als Abgrenzungskriterien dienen Indikatoren, die die jeweiligen Gebiete miteinander verbinden, z. B. Kaufkraftverflechtungen im Einzelhandel (sog. Marktregionen), kleinräumige Wanderungsverflechtungen beim Wohnungsmarkt (sog. Wohnungsmarktregionen) oder Pendlerverflechtungen bei gewerblichen Immobilienteilmärkten (sog. Arbeitsmarktregionen). In der Praxis wird häufig jedoch auf administrative Regionen zurückgegriffen (z. B. Büromarkt der Stadt Köln). Während die sektorale Differenzierung des Immobilienmarktes nach den Nutzungsarten der Immobilie (Einzelhandel, Hotel, Büro, Produktion, Wohnen etc.) unterscheidet, stellt die funktionale Differenzierung auf die Nutzung durch die Eigentümer ab. Dabei besteht prinzipiell die Möglichkeit der Eigennutzung oder der Nutzung einer Immobilie als Kapitalanlage, indem das Nutzungsrecht einem Dritten überlassen wird. Beide Investitionsmotive, die der Selbstnutzung als auch die der Kapitalanlage, müssen sich nicht grundsätzlich ausschließen. So können selbstnutzende Wohnungseigentümer auch aus Gründen der Altersvorsorge oder der Vermögensanlage eine Wohnimmobilie erwerben. Im Vordergrund von selbstnutzenden Immobilieneigentümern steht aber nicht die Renditeerzielung, sondern der Besitz der Immobilie aus unterschiedlichen Gründen, z. B. zur Sicherung des Produktionsprozesses von Unternehmen (▷Unternehmensimmoblien als neue Assetklasse). In der Bundesrepublik haben die Privateigentümer im Vergleich zu den institutionellen Eigentümern eine starke Position. Einzelanleger verfügen zumeist nur über eine oder sehr wenige Wohneinheiten, teils selbstgenutzt, und nur selten über Gewerbeimmobilien. Private Großanleger sind dagegen hinsichtlich der Professionalität und dem Investitionsmotiv vergleichbar mit den institutionellen Immobilienanlegern. Im Unterschied zu privaten sind institutionelle Investoren aber juristische Personen, die nicht für sich selbst, sondern als Kapitalsammelstelle überwiegend für Dritte Gelder professionell in den Immobilienmarkt anlegen. Zu den institutionellen Immobilieninvestoren zählen v. a. Pensionskassen, Versicherungsunternehmen, Kapitalanlagegesellschaften (offene Immobilienfonds und Spezialfonds), geschlossene Immobilienfonds und Immobilienaktiengesellschaften bzw. REITs (Real Estate Investment Trusts).

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Der Immobilienmarkt und seine Teilmärkte (eigene Darstellung)

Volkswirtschaftliche Bedeutung der Immobilienwirtschaft Die empirische Grundlage zur Analyse der volkswirtschaftlichen Bedeutung der Immobilienwirtschaft hinsichtlich Niveau, Struktur und Entwicklung bildet die volkswirtschaftliche Gesamtrechnung (VGR). Eine umfassende Analyse der volkswirtschaftlichen Bedeutung hat das ifo Institut für Wirtschaftsforschung an der Universität München durchgeführt und im Jahr 2005 veröffentlicht (Ifo 2005). Die Untersuchung basiert dabei größtenteils auf Daten zum Stand von 2002/2003. Soweit möglich werden die Untersuchungsergebnisse an dieser Stelle aktualisiert. Die volkswirtschaftliche Bedeutung der Immobilienwirtschaft verdeutlichen folgende Kennziffern:  Das wertmäßige Anlagevermögen des Immobilienbestandes (ohne Grundstücke) belief sich Immaterielle Anlagegüter 63 Mrd. € 0,8 %

Bauten 6.608 Mrd. € 86,5 %

Wohnbauten 3.920 Mrd. € 51,3 %

Ausrüstungen 970 Mrd. € 12,7 %

zum Jahresanfang 2008 auf gut 6.600 Mrd. Euro und damit auf mehr als 85 Prozent des gesamten Nettoanlagevermögens in der Bundesrepublik. Dabei sind im Nettobauvermögen nur die Gebäude, nicht aber die dazugehörigen Grundstücke erfasst. Der aktualisierte Grundstückswert beläuft sich auf ca. 2.250 Mrd. Euro. Das gesamte volkswirtschaftliche Immobilienvermögen bestehend aus dem Nettowiederbeschaffungswert der Bauten und den Grundstückswerten liegt demnach ungefähr bei 8.850 Mrd. Euro. Das Immobilienvermögen macht demnach rd. 90 Prozent des gesamten volkswirtschaftlichen Kapitalstocks aus.  Differenziert nach Bauwerke- und Gebäudekategorien entfällt auf die gut 18 Mio. Wohnungen in Ein- und Zweifamilienhäuser mit 31 Prozent der höchste Anteil am gesamten Nettobauvermögen (Stand: 2003). Der Anteil der knapp 21 Mio. Wohnungen in Mehrfami-

3 % Gebäude des Bildungswesens 4 % Gebäude des Gesundheitswesens 3 % Gebäude des Bildungswesens 4 % Handels- und Lagergebäude

Nichtwohnbauten 2.688 Mrd. € 35,2 %

3 % Büro- und Verwaltungsgebäude 4 % Gebäude für Sport, Kultur und Freizeit 3 % Sonsge Gebäude

Nettoanlagevermögen 2008 (eigene Darstellung auf Grundlage eigener Berechnungen nach Statistisches Bundesamt 2008)

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Nettobauvermögen 2003 nach Bauwerke-/Gebäudekategorie (ifo 2005:38)

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lienhäusern beläuft sich auf gut ein Viertel des Nettobauvermögens, weitere rd. 23 Prozent machen Nichtwohngebäude aus.  Die Stromgröße „Bauinvestitionen“ erfasst das jährliche Immobilienmarktgeschehen auf der physischen Angebotsseite. Zusammen mit den Ausrüstungsinvestitionen (z. B. Maschinen oder Fahrzeuge) und den sonstigen Anlageinvestitionen (insbesondere Nutztiere und Nutzpflanzungen, immaterielle Anlageinvestitionen) bilden sie die volkswirtschaftlichen Bruttoanlageinvestitionen. Die Bauinvestitionen beliefen sich im Jahr 2007 auf rd. 236 Mrd. Euro und machten damit weit über 50 Prozent der gesamten volkswirtschaftlichen Bruttoinvestitionen aus.  Der Beitrag der Immobilienwirtschaft zur volkswirtschaftlichen Gesamtleistung ist erheblich. Die Bruttowertschöpfung des Wirtschaftszweiges „Grundstücks- und Wohnungswesen“ erreichte im Jahr 2005 einen Wert von 242 Mrd. Euro. Der Anteil an der gesamtwirtschaftlichen Bruttowertschöpfung lag bei zwölf Prozent. Damit das Grundstücks- und Wohnungswesen die Wirtschaftsabteilung mit der höchsten Bruttowertschöpfung überhaupt. Im Vergleich dazu erzielten volkswirtschaftlich so bedeutende Wirtschaftszweige wie der Maschinenbau eine Bruttowertschöpfung von

Entwicklung der Bauinvestitionen nach Sparten 1991 bis 2007 (eigene Darstellung auf Grundlage eigener Berechnungen nach Statistisches Bundesamt 1999-2008)

Bruttowertschöpfung nach Wirtschaftsbereichen 2005 (Statistisches Bundesamt 2008)

67 Mrd. Euro, der Fahrzeugbau von 74 Mrd. Euro, die chemische Industrie von 47 Mrd. Euro, die Metallindustrie von 61 Mrd. Euro und das Baugewerbe von 80 Mrd. Euro.  Nach der Dienstleistungsstatistik erzielten die knapp 186.000 Unternehmen des Grundstücksund Wohnungswesens mit insgesamt 427.000 Beschäftigten im Jahr 2006 einen Umsatz von 111 Mrd. Euro. Die beschriebenen Stromgrößen beziehen sich ausschließlich auf den Wirtschaftszweig „Grundstücks- und Wohnungswesen“, berücksichtigen aber nicht Liefer- und Leistungsströme der Immobilienwirtschaft mit übrigen Wirtschaftszweigen. Erst die Analyse dieser Verflechtungsbeziehungen verdeutlicht die volkswirtschaftliche Bedeutung der Immobilienwirtschaft in ihrer Gesamtheit. Unter Berücksichtung der Verflechtungsbeziehungen gehörten im Jahr 2000 rd. 3,6 Mio. Beschäftigte bzw. rd. neun Prozent aller Erwerbstätigen der Immobilienwirtschaft an. Sie waren für die Bereitstellung von Immobiliennutzungen sowie Erweiterung, Instandhaltung und Modernisierung des Immobilienbestandes erforderlich.

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Besonderheiten der Immobilie und des Immobilienmarktes Der Immobilienmarkt unterscheidet sich aufgrund der spezifischen Charakteristika der Immobilie deutlich von anderen Gütermärkten. Zu den besonderen Charakteristika von Immobilien zählen:  Immobilität und Standortgebundenheit der Immobilien,  Unteilbarkeiten und mangelnde Drittverwendungsmöglichkeiten, insbesondere bei Spezialimmobilien,  Dauer des Entwicklungs- und Länge des Lebenszyklus,  hohe Investitions- und Transaktionskosten sowie  Heterogenität bzw. Einzigartigkeit jeder Immobilie. Die Einzigartigkeit jeder Immobilie und die zumeist hohen erforderlichen Investitionsvolumina und Transaktionskosten beim Immobilienkauf führen zu einer sehr eingeschränkten Fungibilität – die Möglichkeit, eine Geldanlage in eine andere umzuwandeln – von Immobilien im Vergleich zu anderen Kapitalanlagen. So lassen sich Wertpapiere oder Aktien jederzeit an der Börse verkaufen und in eine andere Geldanlage umwandeln. Im-

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mobilien können dagegen aufgrund ihrer Heterogenität und geringen Vergleichbarkeit nicht auf einem zentralen Marktplatz wie die Börse einheitlich gehandelt werden. Ihr Preis bestimmt sich individuell. Die Wertermittlung im Rahmen von individuellen Immobilienbewertungen ersetzt die Preisbildung auf einen zentralen Marktplatz. Diese Form der Wertermittlung schränkt gleichzeitig die Transparenz des Immobilienmarktes stark ein. Die lange Dauer des Entwicklungsprozesses von der Projektidee bis zur Nutzung (und damit bis zum Beginn der Verzinsung des eingesetzten Kapitals) erhöht das ökonomische Risiko von Immobilienprojektentwicklungen. Durch den Timelag reagiert das Immobilienangebot nur sehr träge auf konjunkturelle Nachfrageschwankungen. Die zyklischen Schwankungen von Angebot, Preis und Leerstand insbesondere auf den gewerblichen Immobilienmärkten sind deshalb deutlich ausgeprägter als die Streuung der Nachfrage (▷Zyklen in der Immobilienwirtschaft). Besonderheiten der Immobilienwirtschaft in Deutschland Ein altmodischer Markt Der deutsche Immobilienmarkt – Wohnungen und Büros – war lange Zeit durch etwas altmodische Strukturen gekennzeichnet, wobei altmodisch hier wirklich nur eine zeitlich versetzte Entwicklung meint. Einige Indikatoren mögen dies verdeutlichen:  Am Mietwohnungsmarkt herrschten noch sehr viel mehr als in Frankreich oder Großbritannien Verhältnisse aus dem 19. Jahrhundert, d. h. ein großer Teil der Mietwohnungen wurde von privaten Haushalten finanziert und bewirtschaftet. 60 Prozent des Mietwohnungsbestandes sind bis heute in der Hand privater Eigentümer. Große Wohnungsgesellschaften mit Marktbedeutung entstanden erst in den 1920er Jahren als Folge der Inflation und der Finanzierung von Wohnungsinvestitionen durch die Hauszinssteuer und erst recht nach dem Zweiten Weltkrieg, als die großen Sozialwohnungsprogramme zu einem beachtlichen Teil – ausgeprägter in Hamburg, Nordrhein-Westfalen, Berlin, weniger in Baden-Württemberg, Bayern, Niedersachsen – durch große Gesellschaften, insbesondere gemeinnützige Gesellschaften, errichtet wurden. Anders als in den meisten europäischen Ländern war die Eigentumsbildung statistisch gesehen schwach. Bis heute bleibt die deutsche Eigentumsquote mit

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44,3 Prozent das Schlusslicht in der EU (EU-25Durchschnitt: 62,7 Prozent, vgl. Eurostat 2007). Weniger als historische, sondern als strukturelle Besonderheit fällt auf, dass in Deutschland der Anteil der Geschosswohnungen am Gesamtwohnungsbestand besonders hoch ist. Einem Prozentsatz in Höhe von 53 Prozent in Deutschland steht ein Prozentsatz von 17 Prozent in England gegenüber (vgl. Statistisches Bundesamt 2008:288, Office for National Statistics 2009) (▷Immobilienfinanzierung).  Bei den gewerblichen Immobilien, insbesondere bei Büros, dominierte lange Zeit das selbstgenutzte Bürogebäude. Hier bieten sich verschiedene Erklärungen an, ohne dass die quantitativen Gewichte dieser Erklärungen genau bestimmt werden können. Deutschland ist bis heute das am höchsten industrialisierte Land in Westeuropa. Die Quote des Dienstleistungssektors ist niedrig. In der Industrie dominierten wiederum die mittelständischen Unternehmen. Dort war es Gewohnheit oder auch Ausdruck eines spezifischen Familienstolzes, dass die „Verwaltungsbauten“ zur Eigennutzung auf dem Betriebsgelände errichtet wurden. Diesem Stil folgten die großen Aktiengesellschaften von Daimler bis Siemens. Daimler Benz zog erst in den 1990er Jahren aus der Innenstadt in ein eigenes Managementzentrum an den Stadtrand um.  Angesichts einer sehr restriktiven Planung bestand bei allen Industriebetrieben, auch den großen Brauereien, die Tendenz, so früh wie möglich so viel Flächen nahe an den alten Betriebsstätten zu erwerben, um auf Dauer flexibel zu bleiben. Diese Grundstückshortung war wiederum möglich, weil die Grundsteuer anders als in den USA oder in England eine völlig irrelevante Belastung mit sich brachte. Nicht genutzte Flächen wurden in vielen Fällen völlig von der Grundsteuer befreit. In einer späteren Modernisierungsphase führte dies dazu, dass Industriebetriebe vielfach eigene Immobiliengesellschaften gründeten oder Immobilienvermögen aussonderten. In dieser Phase wurde die Professionalisierung der Immobilienwirtschaft gefördert.  Deutschland ist anders als Frankreich, Belgien oder Großbritannien nicht durch einen zentralen Büromarkt und durch eine Hauptstadt mit überragender Bedeutung im tertiären Sektor charakterisiert. Der Föderalismus hat dazu geführt, dass München, Düsseldorf, Frankfurt, Köln, Hamburg, Hannover und Berlin jeweils gemessen an internationalen Standards über

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kleine Büromärkte verfügen. Dabei war der Eigennutzeranteil sehr hoch. Die großen Banken und Versicherungen folgten dem Beispiel der Industrie und waren gewohnt, in eigenen Bauten zu residieren, die allerdings in einer späteren Phase oft als geschlossener Immobilienfonds zugunsten der Belegschaft oder anderer Zielgruppen vermarktet wurden. Im Ergebnis konnte sich ein großer kommerzieller Markt, auf dem Bauträger für eine unbekannte Zahl von Marktteilnehmern Büroflächen anbieten, erst spät im Zuge einer fortgeschrittenen Tertiarisierung entwickeln.  Im Wohnungssektor dominierten nach dem Rückgang des ▷Sozialen Wohnungsbaus die privaten Kapitalanleger bis in die jüngste Vergangenheit. Dabei spielte eine Rolle, dass bis Ende der 1990er Jahre das Steuerrecht für private Kapitalanleger – das gilt generell für den Immobiliensektor – besonders günstig war. Private Haushalte konnten Immobilien oder Immobilienanteile erwerben und die Verluste, die aus hohen Abschreibungen und hohen Zinsbelastungen entstanden, mit anderen Einkommensarten verrechnen. Haushalte mit Spitzensteuersatz hatten einen besonders hohen Anreiz, Immobilienvermögen zu akkumulieren. Gleichzeitig war der Mietwohnungsmarkt frühzeitig in der Preisbildung weitgehend liberalisiert. Dies erklärt den Unterschied etwa zu Großbritannien, wo die Mietpreisbindung schon in den 1960er Jahren zu einer Flucht der Investoren aus dem Mietwohnungssektor führte und die damaligen Mieter, die „Sitting Tenants“ aus dem Mietwohnungssektor, eine starke Marktposition hatten, um ihre Wohnungen preisgünstig als Eigentümer zu erwerben. Schwache Zyklen Die Zyklen am Immobilienmarkt in Deutschland waren im internationalen Vergleich seit dem Kriege ausgesprochen schwach entwickelt. Es gab einige besonders ausgeprägte Zyklen, so 1972 oder 1980 und später nach der Vereinigung. Diese besonderen Zyklen wurden jedoch jeweils durch eine Kombination von niedrigen Realzinsen und hohen steuerlichen Abschreibungen bzw. neuen Steuersparmodellen ausgelöst. Sie waren angebotsbetrieben. Die „Flucht in das Betongold“ kam weniger durch eine besondere Vorliebe für Immobilien oder durch Inflationsfurcht zustande, sondern durch den Wunsch, Steuern zu sparen. Völlig exzessiv wurde dieses Steuersparmotiv nach der Wiedervereinigung, als in Ostdeutschland Ab-

schreibungserleichterungen von 50 Prozent pro Jahr möglich wurden und eine Art Steuersparrausch mit riesiger Überproduktion entstand. Abgesehen von solchen Sonderfaktoren bleibt v. a. der Markt für Mietwohnungen und Eigentum im Konjunkturzyklus relativ stabil. Hier spielt eine Rolle, dass die Banken anders als in Großbritannien oder Irland die Beleihungswerte nicht mit der Entwicklung der Marktpreise synchronisieren. Sie ermitteln nachhaltig erzielbare Werte, d. h. sie versuchen, die Zyklen in ihrer Bewertung zu glätten. Gleichzeitig ist der Markt dominiert von Festzinshypotheken, d. h. Käufer sind i. d. R. fünf Jahre gegen Zinsschwankungen abgesichert. Daraus entstehen weit weniger Risiken als in den USA, wo der „Open Market Value“ als Beleihungswert gilt und die Kredite mit den Beleihungswerten mitwachsen. Hinzu kommt, dass ein voller Schuldzinsenabzug eine solche aufsteigende Nachfrage zusätzlich anheizt. Während die Rahmenbedingungen in den USA Zyklen verstärken, führen die deutschen Regulierungen und das Finanzierungsverhalten der deutschen Banken zu einer Glättung und Dämpfung der Zyklen. Deutschland ist wegen dieses restriktiven Verhaltens kritisiert worden, weil dadurch nach Meinung angelsächsischer Experten die Expansion der Märkte behindert wurde. Als Indikator wird ständig auf die niedrige Eigentumsquote in Deutschland (43 Prozent) und die hohen Eigentumsquoten in Großbritannien und USA mit 69 Prozent verwiesen. Tatsächlich ist diese Erklärung zu einfach, wenn nicht falsch. Denn es gab in Deutschland anders als in England niemals eine Flucht aus den Mietwohnungsbeständen und den Verkauf von Mietwohnungen, um Vermögensverluste zu vermeiden. Es gab das extrem günstige Steuerrecht, das in Großbritannien für den Investor sehr viel weniger attraktiv ist. Es gab niedrige Steuerbelastungen. Wohnungsvermögen wurde zu einem Medium des Hortens von Vermögen und zur sicheren Anlage über lange Fristen bei gleichzeitig hohen Steuerersparnissen.

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Immobilien und Immobilienmystik Unabhängig von diesen fast schon quantifizierbaren Einflüssen, die zu Besonderheiten am deutschen Immobilienmarkt führten, gab es gespeist aus verschiedenen Quellen eine besondere Wertschätzung, eine besondere Einstellung zu langfristigen Immobilienanlagen und auch einen besonderen Stolz auf Immobilienvermögen, dessen Spiegelbild natürlich ein besonders hohes Prestige in der Gesellschaft war. Immobilieneigentü-

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mer blieben bis in die jüngste Vergangenheit besonders geachtete Bürger. Immobilien wurden zu einer Quelle von besonderem Prestige. Dies hängt wahrscheinlich damit zusammen, dass die Produktion von Immobilien in Deutschland nicht als ein Gewerbe wie andere verstanden wurde. Bis heute dominieren v. a. im Wohnungsbau kleine und mittlere Handwerksbetriebe. Wohnungen wurden bis in die jüngste Vergangenheit auf der Baustelle individuell gefertigt. Es gab eine starke Qualitätsorientierung. Der einzelne Käufer sah sich als langfristigen Eigentümer. Das Eigenheim, das man sich mit 40 Jahren kaufte, sollte gleichzeitig auch das Haus sein, in dem man bis zum Tode lebte. Auch hier ist wiederum schwer nachvollziehbar, was Ursache und was Wirkung ist. Die handwerkliche Produktion und die Liebe zu hoher Qualität führten zu extrem hohen Kosten. Die restriktive Planung machte Bauland teuer. Die Kommunen zwangen die Investoren, teure Erschließung mitzufinanzieren. Die Folge war, dass sich deutsche Nachfrager Wohneigentum erst im Durchschnitt mit 40 Jahren leisten konnten. Das deutsche Familienheim wurde bezogen, wenn die Kinder schon 14 oder 15 Jahre alt waren oder die Pubertät hinter sich hatten und das Eigenheim gar nicht mehr brauchten. Dann war es über zehn, 20 Jahre ein Ehepaarheim, um schließlich nochmals fast zehn Jahre ein Witwenheim zu sein. Der gesellschaftspolitische Zweck wurde aufgrund dieser perversen Konstellationen weitgehend verfehlt. Analog dazu gab es den besonderen Stolz der Industriebetriebe auf ihre oft sehr repräsentativ gestalteten Verwaltungsgebäude. Nicht selten wohnten die Fabrikeigentümer direkt neben der Fabrik in einer speziellen Villa. Diese besondere Rolle im Bewusstsein der Investoren, die Immobilien errichten, wurde nach dem Zweiten Weltkrieg regelrecht ideologisch überhöht. Die Zerstörung der Industriebauten und Industrieanlagen, aber auch die Zerstörung von 2,5 Mio. Wohnungen wurde zum Symbol einer Niederlage mit erheblichen Wirkungen für das nationale Selbstbewusstsein. Zwölf Mio. Flüchtlinge mussten in einem geschrumpften Bestand untergebracht werden. Überbelegung und mehrere Haushalte in einer Wohnung waren eine übliche Konsequenz. Vor diesem Hintergrund erhielt das Wirtschaftswunder unabhängig von seiner quantitativen Bedeutung ein Gewicht im Bewusstsein der Menschen, denn es wurde zur Grundlage eines neuen Selbstbewusstseins und einer wiedergewonnenen nationalen Identität und Achtung. Dabei erhielten die Immobilien eine besonders symbolische Bedeutung, denn sie zeigten anders als abstrakte

Produktionsziffern der deutschen Bevölkerung, dass es wieder aufwärts ging. Bauen war mehr als ökonomische Wertschöpfung. Bauen wurde zu einem ständigen Triumph der Selbstbehauptung des Willens voranzukommen. Bauen erhielt eine fast mystische Bedeutung. Produktionsrekorde wurden gefeiert wie der Titel 1954 in der Fußballweltmeisterschaft in der Schweiz. Es hat sich natürlich bis heute verdünnt und ist weitgehend in Vergessenheit geraten. Bauen ist zur Normalität geworden und Immobilien zu Investitionen, die mehr allen anderen Investitionen ähneln als jemals vorher. Das Eigenheim hat im Bewusstsein der Verkäufer aber immer noch eine besondere Bedeutung. Dennoch ist schon lange eine Normalisierung erfolgt. Dies kann man in den Organisationsformen, in den Rechtsformen, in den Finanzierungsformen, auch in den Bauformen und in der Marktorganisation inzwischen deutlich ablesen. Bemerkenswert ist, dass dieses Einschwenken auf europäische und internationale Trends am Immobilienmarkt besonders spät erfolgte. Die deutsche Industrie wurde durch die Erhardsche Liberalisierungspolitik unmittelbar nach dem Kriege gleichsam ins kalte Wasser des internationalen Wettbewerbs geworfen und musste sich innerhalb von Jahren oder wenn nicht sogar innerhalb von Monaten behaupten und hat diesen Wettbewerbsschock gestärkt und sehr robust bis heute besser als andere industrielle Sektoren in Europa überstanden. Der Immobiliensektor brauchte längere Zeit, weil er zum Teil als nationale Sonderkultur weitergepflegt wurde und weil er bis in die 1980er und 1990er Jahre hinein kaum einer internationalen Konkurrenz ausgesetzt wurde. Pfeiffer, Baba

Literatur Eurostat (2007): Europa in Zahlen – Eurostat Jahrbuch 2008. Luxemburg Ifo – Institut für Wirtschaftsforschung e. V. (Hrsg.) (2005): Die volkswirtschaftliche Bedeutung der Immobilienwirtschaft. In: Zeitschrift für Immobilienökonomie, Sonderausgabe Office for National Statistics (2009): Survey of English Housing. Zugriff auf www.statistics.gov.uk/CCI/nscl.asp?ID=7670&RT=128& PG=1 am 16.08.2009 Statistisches Bundesamt (Hrsg.) (1999-2008): Statistisches Jahrbuch für die Bundesrepublik Deutschland. Ausgaben 1999 bis 2008. Wiesbaden

INFORMELLE PLANUNG IN DER STADT- UND REGIONALPLANUNG

INFORMELLE PLANUNG IN DER STADT- UND REGIONALPLANUNG

Definition und Charakteristika Als begriffliches Pendant zu formeller Planung ist informelle Planung in der Stadt- und Regionalplanung informierend, auf festgelegte Formen verzichtend und als nicht förmlich auch nicht grundsätzlich verbindlich. Trotzdem ist sie nicht als freiwillige Form der Stadt- und Regionalplanung zu verstehen, das wesentliche Unterscheidungsmerkmal zu formeller Planung besteht darin, dass informelle Planung im Ablauf nicht bzw. nicht in der Genauigkeit geregelt ist wie die formelle Planung, d. h. v. a. die ▷Bauleitplanung nach dem Baugesetzbuch (BauGB). Informelle Planung ist sowohl für die Vorbereitung der formellen Planung als auch darüber hinaus unverzichtbar. Die Annäherung an die Charakteristika informeller Planungsverfahren gelingt am deutlichsten in Gegenüberstellung mit den formellen Verfahren der ▷Stadtplanung. Letztere gehören zum Regelungsbereich des öffentlichen Planungsrechts (▷Bauplanungsrecht). Sie sind geprägt durch festgelegte Verfahrensschritte und Beteiligungsstrukturen. Der Themenkatalog, zu dem planerische Aussagen getroffen werden können und müssen, ist vorgegeben. Zum jeweiligen Planungsraum sind umfassende inhaltliche Aussagen erforderlich. Das Planungsergebnis formeller Verfahren erzeugt eine Bindungswirkung und somit Planungssicherheit, in der vorbereitenden Bauleitplanung (▷Flächennutzungsplanung) für die Gemeinde und in der verbindlichen Bauleitplanung Rechtssicherheit auch für die Bürger. Informelle Planungsverfahren unterliegen nicht vorgegebenen Verfahren des öffentlichen Planungsrechts, so dass sie je nach Anlass, Thema, Akteurskonstellation und räumlicher Situation flexibel ausgestaltet und an die jeweiligen Bedingungen angepasst werden können. Dabei besteht auch die Möglichkeit, während des Planungsprozesses das Verfahren zu überarbeiten und zu korrigieren. Die Regeln informeller Planung hängen von dem jeweils gewählten Verfahren ab, werden möglicherweise im Planverfahren dem jeweiligen Kontext entsprechend festgelegt oder ggf. auch zwischen den beteiligten ▷Akteuren ausgehandelt. Auch wenn informelle Planung grundsätzlich

keine Rechtswirkung entfaltet, so kann sie doch durch Beschluss der entsprechenden Gremien in den Kommunen Verbindlichkeit erlangen, so etwa bei der ▷Abwägung im Rahmen der formellen Planverfahren, wenn Ziele der Planung aus den informellen Planungen übernommen werden. Informelle Planung kann darüber hinaus bei der Umsetzung von Bauleitplänen Entscheidungshilfe für Bauvorhaben sein, sie kann zur Steuerung öffentlicher und privater Investitionen dienen oder den Einsatz von Fördermitteln vorbereiten. Verfahren und Prozesse informeller Planung sind abhängig vom Plantyp, von der Planungsphilosophie der Bauverwaltung und Politik und der Planungskultur in Kommune, Land und Bund. Es gibt eine große Vielfalt an Planungstypen und -verfahren in der informellen Planung. Nach der Form und Intensität des Zusammenwirkens der Akteure lassen sich unterscheiden: Gutachterverfahren, Wettbewerbsverfahren, dialogorientierte Verfahren und Kooperationsverfahren und Planungen, die eben nicht verbindlichen Status erreichen, wie Stadtentwicklungskonzepte, Dorfentwicklungsplanungen, Regionale Entwicklungskonzepte. Diese Verfahren werden in der Regel ebenfalls dialogorientiert durchgeführt. In dialogorientierten Verfahren und Kooperationsverfahren ist der Grad des Zusammenwirkens der Akteure am größten. Hier muss auch nicht unbedingt die öffentliche Hand Auftraggeber oder Initiator sein, es gibt auch Bürgerplanungen, Planungsinitiativen der ▷Zivilgesellschaft und der privaten Wirtschaft. Zu beobachten ist aktuell eine Zunahme solcher Initiativen und ein Bemühen der Fachwelt, diese in ihrer Bedeutung für die Entwicklung der Städte, v. a. der ▷Bestandsentwicklung, weiter als entscheidende Ausprägung von Stadtplanung zu etablieren. In Gutachter- und Wettbewerbsverfahren (▷Wettbewerbe) ist i. d. R. der Grad des Zusammenwirkens eher geringer. Je nach Entscheidung der auftraggebenden Einheit – dies können private Personen oder Unternehmen ebenso sein wie die öffentliche Hand – kann aber die Zusammenarbeit unterschiedlicher Ressorts und Fachgebiete, die Beteiligung von Bürgern oder von ausgewählten Interessenträgern vorgegeben werden (▷Partizipation). Zentrale Elemente informeller Verfahren mit einem hohen Grad des Zusammenwirkens der Akteure sind Verhandlung und Konsens. Die Motivation zur Mitwirkung an informellen Prozessen entsteht aus der Nutzenerwägung der Akteure. So soll im Dialog ein Ausgleich zwischen den als relevant erachteten Akteuren aus Verwaltung und Politik, Wirtschaft und Zivilgesellschaft erzielt werden.

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Die Akteurskonstellation wird entsprechend des jeweiligen Kontextes verhandelt. Informelle Verfahren sind v. a. auf der regionalen Planungsebene als Netzwerke organisiert und durch Selbststeuerung geprägt. Allerdings wird auch hier eine Institution benötigt, die den Prozess initiiert und leitet. Durch den kooperativen Ansatz (▷Kooperation) und die frühzeitige Einbindung umsetzungsrelevanter Akteure sind informelle Verfahren häufig geprägt durch die Parallelität von Planung und Umsetzung. So wird mit informellen Verfahren die spätere Realisierung des Planungsergebnisses vorbereitet. Prioritäten und Umsetzungsfristen können vorgesehen werden und dazu beitragen, den formellen Planungsprozess zu qualifizieren und zu verkürzen. Die Verhandlungsergebnisse entfalten keine formelle Verbindlichkeit. Vielmehr wird mit informellen Verfahren auf die Überzeugungswirkung und die Veränderung in den Köpfen der Beteiligten gesetzt. Es gilt das Prinzip der Selbstbindung der beteiligten Akteure (Selle 1994, Priebs 1998). Vorteile und Nachteile informeller Planungsverfahren Wenn als Aufgabe informeller Planung die Vorbereitung formeller Planungen und die Unterstützung von Entscheidungen für die Umsetzung gesehen wird und dabei Ziel ist, die Verfahren im Konsens zu gestalten und damit in der Entwicklung weniger störanfällig zu machen, so können bezogen auf diese Aufgabe und dieses Ziel Vor- und Nachteile von informeller Planung aufgezeigt werden. Die Vorteile informeller Verfahren liegen in großer Flexibilität in Bezug auf die Wahl des Verfahrens, des Aufwands, der Ergebnisdarstellung und -präsentation und damit auch in der Möglichkeit, die Planungsabläufe und -inhalte situationsgerecht zu gestalten. Auf konkrete planerische Herausforderungen und Problemlagen kann reagiert werden, ohne umfassende Aussagen zu allen planungsrelevanten Themenkomplexen treffen zu müssen. Wenn in informellen Verfahren Planungsaussagen im Dialog mit zentralen Akteuren erarbeitet werden, erhöht sich damit die Wahrscheinlichkeit der späteren Umsetzung der Planungsergebnisse. Eine Sicherheit dafür gibt es allerdings nicht. Hier ist insbesondere die Politik im Dilemma, Entscheidungen in informellen Verfahren mitgestaltend vorbereiten zu können, verbindliche Entscheidungen aber in politischen Gremien treffen zu wollen und zu müssen und dabei mitunter einer anderen Logik, der des politischen Handelns, zu folgen als im informellen Planungs-

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prozess. So kommt es immer wieder vor, dass politische Akteure in weiten Strecken Ergebnisse miterarbeiten, sich bei der politischen Entscheidung aber enthalten oder gar Gegenstimmen abgeben. Es kommt aber genauso vor, dass gerade in informellen Planungsverfahren die unterschiedlichen, möglicherweise verhärteten Positionen in der Politik aufgebrochen werden können und ein Konsens erzielt wird, der dann tatsächlich auch in der Entscheidungsfindung mitgetragen wird. Die Nachteile informeller Verfahren liegen in ihrer Abhängigkeit von der formellen Umsetzung einerseits, besonders in den wenig zusammenarbeitsintensiven Verfahren, und in der Abhängigkeit von der Mitwirkungsbereitschaft zentraler Akteure und deren Interesse an einer gemeinsamen Lösungsfindung in den dialogintensiven Verfahren andererseits. So ist Kritik von Kommunen geäußert worden, die nach erfolgreichem Abschluss von Wettbewerbsverfahren bei der Umsetzung in formelle Planung Zeit verlieren und möglicherweise umfassende Änderungen am Wettbewerbsergebnis in Kauf nehmen. Hier wurde bereits vorgeschlagen, Wettbewerbsergebnissen, insbesondere wenn die Wettbewerbe nach den Grundsätzen und Richtlinien für Wettbewerbe auf den Gebieten der Raumplanung, des Städtebaus und des Bauwesens durchgeführt werden, also einem vereinbarten Regelwerk unterliegen, einen verbindlichen Status zu geben. Das würde erfordern, die Schnittstelle zwischen informeller und formeller Planung genau zu definieren. Da die formelle Planung grundsätzlich Beteiligung und Abwägung vorsieht, wären zumindest diese Planungsteile in das informelle Verfahren zu integrieren. Das ist grundsätzlich vorstellbar, aber bislang nicht umgesetzt. Bei informeller Stadtplanung mit hohem Dialoganteil kann infolge vielfältiger Interessenlagen eine hohe Unsicherheit bezüglich des Planungserfolges entstehen. In harten Konfliktfällen sind deshalb informelle Verfahren, die über den Dialog hinaus auch die Mediation einbeziehen, das Mittel der Wahl, um rechtliche Auseinandersetzungen möglichst zu vermeiden. In diesen Fällen werden häufig Kompromisse in Kauf genommen, um die Fortführung des Verfahrens nicht zu gefährden. Die Gefahr dieser kooperativen Verfahren liegt weiterhin in ihrer Selektivität und Exklusivität. Es kann zu Vorentscheider-Strukturen kommen, die Planungsentscheidungen bereits so konkret vorbereiten, dass eventuell nachfolgende formelle Verfahren die bereits informell getroffenen Entscheidungen nur noch bestätigen können und eine tatsächliche Verfahrensoffenheit nicht mehr gegeben ist.

INFORMELLE PLANUNG IN DER STADT- UND REGIONALPLANUNG

Die Planungspraxis ist geprägt von einer Parallelität formeller und informeller Planungsverfahren. Informelle Ansätze werden sowohl als eigenständige Verfahren als auch zur Vorbereitung formeller Planungsverfahren durchgeführt. Gerade im Vorfeld rechtsverbindlicher Verfahren können mit informellen, kooperativen Prozessen mögliche Konflikte beseitigt oder ausgeglichen werden. Formelle und informelle Ansätze greifen im Planungsverfahren ineinander, so dass die in der Theorie mögliche Unterscheidung der Planungsarten in der Planungspraxis nicht immer eindeutig vorzunehmen ist. Unstrittig ist, dass nicht von einer Überlegenheit informeller Verfahren ausgegangen werden kann, sondern dass vielmehr beide Verfahrensarten ergänzend angewandt werden müssen, um die jeweiligen Vor- und Nachteile auszugleichen. Auch das öffentliche Planungsrecht sieht die Verknüpfung der Planungsarten und die Anerkennung informeller Planungsverfahren vor. So sind die Ergebnisse informeller Verfahren Bestandteil der Abwägung zur Aufstellung von Bauleitplänen, wenn der Gemeinderat die Pläne beschlossen oder zustimmend zur Kenntnis genommen hat (§ 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB). Auch in der Regionalplanung werden informelle und kooperative Verfahren, die die Verwirklichung der Raumordnungspläne unterstützen, explizit unterstützt (§ 13 Raumordnungsgesetz). Kontext des Bedeutungsgewinns informeller Planungen Informelle Planungsansätze haben spätestens seit Beginn der 1990er Jahre in der Planungsliteratur und -praxis an Bedeutung gewonnen. Ausschlaggebend war die Kritik an der die räumliche Planung prägenden Erarbeitung von Plänen und Programmen in formellen Verfahren. Die Kritik ist als Teil der Deregulierungsdebatte zu verstehen, in der die raumbezogene Planung als langwierig, reaktiv-verwaltend und zu wenig flexibel kritisiert wird. Im Ergebnis wurde allerdings nicht der Ersatz sondern die Erweiterung des Planungsinstrumentariums im Sinne eines Ausgleichs der Nachteile formeller Verfahren durch informelle Ansätze gefordert (Selle 1994). Ausdruck und Folge dieser Kritik ist ein „Wandel der Planungskultur“, durch den der eigentliche Planungsprozess gegenüber dem am Ende stehenden Ergebnis an Bedeutung gewinnt. Ein stärker prozessuales und kooperatives Planungsverständnis wurde geprägt, das z. B. im Raumordnungspolitischen Orientierungsrahmen der ▷Bundesraumordnung von 1992 zum

Ausdruck kommt. Gefordert wird dort, dass formelle Instrumente durch informelle flankiert werden sollen, damit insbesondere regionale Entwicklungskonzepte umgesetzt werden. Der möglichst breite Einfluss der Öffentlichkeit, der Wirtschaft und der Zivilgesellschaft wird hier betont. Mit dem veränderten Planungsverständnis wird das Ziel verfolgt, die Entwicklung des Raumes in Einklang mit den Handlungsmöglichkeiten und Absichten der als wichtig erachteten Akteure zu konzipieren, um auf diese Weise die spätere Umsetzung der Planungsergebnisse zu gewährleisten. Die Planungsinstitutionen werden verstärkt zu Initiatoren, Moderatoren und Managern von konkreten Entwicklungsprozessen (Knieling/Fürst/ Danielzyk 2003). Auch vor dem Hintergrund von Schrumpfungsbedingungen gewinnt die stärkere Verknüpfung von Planung und Umsetzung an Bedeutung. Damit verbunden ist die besondere Gewichtung der Akteurskonstellationen in informellen Verfahren, die die Frage nach Inklusion und Exklusion in Planungsprozessen aufwirft. Die Diskussion über informelle Verfahren der Planung ist insofern intensiv mit dem Kontext der Governance-Debatte (▷Government und Governance) verknüpft. Vor diesem Hintergrund verändert sich auch die Rolle der planenden Disziplinen und somit die Ansprüche, die an professionell planende Akteure gestellt werden. Neben fachlichen Qualifikationen sind Fähigkeiten in der Moderation und der strategischen Verfahrensgestaltung unabdingbar (▷Ausbildung zur Planung).

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Informelle Verfahren in den räumlichen Planungsebenen Der beschriebene Wandel des Planungsverständnisses hat auf allen planerischen Maßstabsebenen Auswirkungen entfaltet, so dass sowohl in der Landes- und Regionalplanung (▷Raumordnung und Landesplanung) als auch in der Stadtund Stadtteilplanung formelle Planungsverfahren durch informelle ergänzt wurden. Mit besonderer Intensität wurden informelle Verfahren im regionalen Planungskontext diskutiert (Knieling/Fürst/Danielcyk 2003). Dies geht mit der Aufwertung der Region als Umsetzungsebene räumlicher Planung einher (▷Stadt- und Regionalmanagement), die insbesondere im Raumordnungspolitischen Handlungsrahmen der Bundesraumordnung (1995) gefordert wurde. Die regionale Ebene ist weiterhin aufgrund ihrer schwachen Institutionalisierung stärker als die kommunale Planung auf kooperatives Ver-

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waltungshandeln unterschiedlicher Kommunen und themenspezifische Netzwerke der Problembearbeitung angewiesen (Knieling/Fürst/Danielcyk 2003). Auf der kommunalen Ebene hingegen sind die Regelungshierarchien durch die Hoheit der kommunalen Planung klarer definiert. Dort werden dialogorientierte, informelle Verfahren häufig als Vorbereitung formeller Verfahren genutzt, um die Ausrichtung der Planung auf breiter Basis zu diskutieren. Auch Wettbewerbsverfahren zur Auslotung innovativer Nutzungs- und Gestaltungsideen finden als informelle Verfahren Anwendung als Vorbereitung der Bauleitplanung. Ein wichtiges Instrument informeller Planung auf der kommunalen Ebene ist die Erarbeitung von Stadtentwicklungskonzepten (▷Stadtentwicklungsplanung), mit denen die stadtspezifische Entwicklungsstrategie und ein Konzept zu ihrer Umsetzung entwickelt werden. Stadtentwicklungskonzepte sind nicht formalisiert und hinsichtlich des Verfahrens und der inhaltlichen Ausrichtung frei von der jeweiligen Kommune auszugestalten. Der klassische planerische Raumbezug wird ergänzt durch die vielfältigen, nicht-räumlichen Bezüge der Stadtentwicklung. Gerade vor dem Hintergrund knapper werdender Ressourcen müssen öffentliche Akteure ressortübergreifend und querschnittsorientiert handeln. Deshalb ist die Erarbeitung von Stadtentwicklungskonzepten stark auf einen Dialogprozess in der kommunalen Verwaltung und Politik ausgerichtet. Im Mittelpunkt steht der lokale Diskussionsprozess, in dem Richtungen und Ziele erörtert und Maßnahmen nach Dringlichkeit und Priorität abgeleitet werden. Stadtentwicklungskonzepte übernehmen damit Zusatzfunktionen, die durch die Flächennutzungsplanung nicht umfasst werden. Sie dienen der Entscheidungsvorbereitung und Konsensbildung in Politik und Verwaltung sowie als Koordinierungsinstrument mit weiteren Akteuren aus Zivilgesellschaft und Privatwirtschaft. Vielfach werden sie in kommunikativen Verfahren wie Planungswerkstätten erarbeitet (Berding 2006). Die Planungsverfahren zur Erarbeitung dieser Stadtentwicklungskonzepte sind informelle Verfahren, die Inhalte frei bestimmbar. In der Kritik an der Erarbeitung von Stadtentwicklungskonzepten der 1970er und 1980er Jahre hat sich in den 1990er Jahren eine neue Generation von Stadtentwicklungskonzepten herausgebildet, die seitdem verfeinert und immer weiter strategisch ausgerichtet worden ist. Informelle Planung ist hier zum Träger strategischer Planung geworden,

die auf Schwerpunkte statt auf Vollständigkeit setzt, damit überschaubare Zeiträume für die Bearbeitung generiert und i. d. R. noch Handlungsspielräume einschließt. Als „Philosophie“ für die Flächennutzungsplanung hat die Stadtentwicklungsplanung großes Gewicht, als rahmengebende informelle Planung für nachfolgende weitere Planungen ist sie für die Steuerung von Stadtentwicklung nicht nur geeignet, sie ist eigentlich unverzichtbar, zumal sie i.d. R. als dialogorientiertes Verfahren abläuft. Stadtentwicklungsplanung kann auch den Rahmen für teilräumliche informelle Planungen vorgeben, diese können allerdings auch ohne diesen übergeordneten Rahmen stattfinden. Teilräumliche informelle Planung findet unterhalb der Ebene Gesamtstadt in den Stadtteilen oder Bezirken statt. Dies gilt v. a. für Groß- und Mittelstädte. Der Ortsbezug ist hier genauer, die Aussageschärfe präziser als auf der gesamtstädtischen Ebene. Bereichs- oder Bezirksentwicklungsplanung ist in einigen Großstädten das Mittel der Wahl, um Entwicklungsperspektiven für einzelne Stadtteile zu erarbeiten. Hier spielt v. a. die Entwicklung von Innenstadt- bzw. Zentrenplanungen eine Rolle. Diese finden i. d. R. als informelle dialogorientierte Planungsverfahren statt und betreffen nicht nur das Stadtzentrum sondern die lokalen Zentren einzelner Stadtteile. Die aktuellen Verfahren der Entwicklung „Aktiver Stadt- und Ortsteilzentren“ sind auf Kooperation privater und öffentlicher Akteure angelegt und als strategische Planung ist ihr Ziel, in Schwerpunkten Umsetzungen zu erzielen, die von der öffentlichen Hand ebenso getragen werden wie von privaten Investoren (▷Public Private Partnership). Informelle Planungsverfahren sind hier unverzichtbar, um die Zielrichtung, die Schwerpunkte und Handlungsmöglichkeiten aufzuzeigen und in einem Aushandlungsprozess zu vereinbaren. Auch unterhalb der Ebene der Stadtteilplanung hat informelle Planung erhebliche Bedeutung, sie kann einzelne Quartiere umfassen und sich auch auf ausgewählte kleine Einheiten, etwa Blöcke oder Straßenzüge beziehen. Sie ist i. d. R. Frage- oder Problem-geleitet und findet dort statt, wo ein Handlungsbedarf erkannt wurde. Dieser kann aus einer übergeordneten informellen Planung abgeleitet sein, kann aber genauso durch Akteure vor Ort thematisiert werden. Rahmenplanungen legen hier in unterschiedlich genauen Maßstäben die Entwicklungsrichtung fest, werden als informelle Planung erarbeitet. Das kann, muss aber nicht in dialogorientierten Verfahren erfolgen. Je genauer die Planungsebene ist, um-

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so präziser werden auch die Ansprüche einzelner Akteure. In dialogorientierten Verfahren gewinnt deshalb bei der informellen Planung zunehmend an Gewicht, dass keine Erwartungen durch die Gestaltung des Prozesses geweckt werden, für die anschließend keine Umsetzungsmöglichkeiten vorhanden sind. Im ▷Stadtumbau hat die informelle Planung in den vergangenen Jahren gezeigt, wie sie ineinandergreifen und zur Vorbereitung notwendiger Maßnahmen führen kann. Integrierte Stadtentwicklungskonzepte sind nach BauGB die Grundlage für ein Stadtumbaukonzept, in dem nach den derzeit aktiven Förderprogrammen Rückbau und Aufwertung in den Stadtteilen durchgeführt und mit öffentlichen finanziellen Unterstützungen gefördert werden kann. Hier ist die Notwendigkeit informeller Planung zur Steuerung der Entwicklung sehr deutlich geworden. In der Stadterneuerung allgemein haben Rahmenpläne sich in zahlreichen Sanierungsverfahren als Grundlage für die Umsetzung von Maßnahmen und die Aufstellung von Bauleitplänen als Mittel der Wahl erwiesen. Sanierungsverfahren fordern bislang nicht die Einbindung in ein gesamtstädtisches informelles Konzept, unter dem Blickwinkel der Entwicklung des Bestandes der Städte wäre dies aber durchaus sinnvoll. Unabhängig von den räumlichen Ebenen finden in der informellen Planung kommunikative Instrumente wie Perspektiven- und Zukunftswerkstätten, Planungszellen sowie Moderationsund Mediationsverfahren Anwendung (▷Kommunikation und Moderation). Beispiele informeller Planung auf regionaler und kommunaler Ebene Ein viel diskutiertes Beispiel informeller Planung auf der regionalen Ebene ist die IBA Emscher Park (1989-1999), mit der der Strukturwandel der Emscherregion begleitet wurde. Diese ▷internationale Bauausstellung hat unter dem Stichwort „Planung durch Projekte“ intensiv den planungstheoretischen Diskurs des perspektivischen Inkrementalismus und insofern auch den informeller, regionaler Planungsansätze geprägt (▷Planungstheorie). Mit dem Format der „Regionalen“ werden die innovativen Ansätze der IBA Emscher Park weiterentwickelt und auf die übrigen Landesteile Nordrhein-Westfalens übertragen. Seit dem Jahr 2000 können sich die Städte und Gemeinden im regionalen Verbund unabhängig von der Einteilung in Planungsregionen für die Durchführung einer „Regionale“ bewerben. Diese regionalen Ver-

bünde erarbeiten eigene Profile und Strategien, die durch qualitativ hochwertige Projekte verdeutlicht und umgesetzt werden. Ein weiteres Beispiel innovativer informeller Regionalplanung ist die „Städteregion Ruhr 2030“, die sich im Rahmen des Forschungsvorhabens „Stadt 2030“ des Bundesministeriums für Bildung und Forschung gebildet hat. Dabei haben sich zehn der größten Ruhrgebietsstädte unter der Devise „Kooperation und Eigensinn“ zusammengefunden. Zugrunde liegt die Überzeugung, dass eine Kooperation nur fruchtbar sein kann, wenn die einzelnen Städte daraus einen Nutzen ziehen können. Die Städteregion ist als Netzstruktur mit einer Geschäftsstelle organisiert. Sie beschäftigt sich mit selbst gewählten Themenbereichen, bei denen jede Stadt einzeln entscheiden kann, zu welchen der Themenfelder sie mitarbeiten und kooperieren möchte. Im Regionalen Flächennutzungsplan, der von einigen Städten der Städteregion entworfen wurde, mündete die bisher informelle Vorgehensweise in einem formellen Verfahren. Auf kommunaler Ebene hat das räumliche ▷Leitbild von Hamburg (2006) Aufmerksamkeit auf sich gezogen. Unter dem Motto „▷Metropole Hamburg – Wachsende Stadt“ richtet sich die Hansestadt entgegen der allgemeinen Schrumpfungsdebatte auf ein qualitatives Wachstum im Bereich der Einwohnerzahl, der Wirtschafts- und Beschäftigungsstruktur sowie der Lebensqualität aus. Neben der Einbindung der Verwaltungsressorts war auch die Öffentlichkeit aufgefordert, an dem Leitbildprozess mit Ideen mitzuwirken. Das Münchner Stadtentwicklungskonzept aus den 1990er Jahren „kompakt, urban, grün“ ist in zahlreichen örtlichen Planverfahren Grundlage für teilräumliche informelle Planung geworden. Seine Gültigkeit wurde nach etwa zehn Jahren (2006/07) im Rahmen einer Evaluation überprüft. Die ▷Evaluation von Stadtteilkonzepten oder gesamtstädtischen Konzepten ist noch Neuland und bedeutet die Überprüfung informeller Planung auf ihren Realitätsgehalt und ihre Umsetzung hin. München hat mit der Evaluation der Entwicklung von München-Riem zur Halbzeit der Entwicklung bereits einen ersten Aufschlag gemacht, mit der Evaluation des Stadtentwicklungskonzeptes legt die Stadt einen Ansatz zur Bewertung informeller Planungsinstrumente vor, der für die Weiterentwicklung informeller Planung sicherlich hohe Bedeutung haben wird. Ein Beispiel für die Verknüpfung formeller und informeller Planungsansätze auf kommunaler Ebene ist das Flächennutzungsplanverfahren in

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der nordrhein-westfälischen Stadt Schwerte, das mit dem Nachhaltigkeitspreis des Bundeslandes ausgezeichnet wurde (▷Nachhaltige Stadtentwicklung). Im Rahmen der Neuaufstellung des Flächennutzungsplanes wurden stadtweite Diskurse über die Stadtentwicklung angestoßen, auf deren Basis der Flächennutzungsplan vorbereitet wurde. Durch die Auflockerung des formellen Planungsablaufs war ein kooperatives und akteursoffenes Planungsverfahren möglich, das weit über das festgelegte Maß an Bürgerbeteiligung hinausging. Weiterhin konnten Aussagen über räumliche Qualitäten, Entwicklungsschwerpunkte und zeitliche Prioritäten getätigt werden, die im Rahmen der formellen Flächennutzungsplanung nicht möglich waren. Kern des Verfahrens waren öffentliche Planungswerkstätten in den einzelnen Ortsteilen, in denen Qualitäten, Probleme und Potenziale und anschließend Ziele, Leitbilder und Maßnahmen für die jeweiligen Planungsräume formuliert wurden. Aus den Ergebnissen der Planungswerkstätten wurde von Kommunalpolitikern, Verwaltung und Planungsbüros ein Flächennutzungsplankonzept abgeleitet. Der so entstandene Entwurf zum Flächennutzungsplan wurde im Rahmen der frühzeitigen Beteiligung der Öffentlichkeit erneut zur Diskussion gestellt (Nadrowski/Wachten 2006). Gesamtstädtische, aber thematisch eingegrenzte Verfahren dienen ebenfalls der Vorbereitung informeller Pläne und formeller Handlungsmöglichkeiten. Das Beispiel der Stadt Münster zeigt die Verknüpfung von Moderationsverfahren und informeller Planung. Hier werden seit einigen Jahren im Arbeitskreis ▷Wohnen unter Beteiligung von Akteuren der Wohnungswirtschaft, der Mietervertretung, der Politik und Verwaltung sowie der Wissenschaft, extern moderiert, die strategischen Entwicklungsleitlinien für die Wohnstandortentwicklung in der gesamten Stadt aber auch in einzelnen Ortsteilen diskutiert, und in einem „Bündnis für Wohnen“ Ziele und Leitlinien dafür vereinbart. Die Ergebnisse werden der Münsteraner Öffentlichkeit online zur Verfügung gestellt. Pahl-Weber

Literatur ARL – Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.) (2002): Informelle räumliche Planungm, Stand der aktuellen Forschung und Forschungsbedarf. Hannover Berding, U. (2006): Große Pläne für große Aufgaben? Ein Blick auf aktuelle Stadtentwicklungskonzepte. In: Selle, K. (Hrsg.): Praxis der Stadt- und Regionalentwicklung. Analysen. Erfahrungen. Folgerungen. Planung neu denken, Bd. 2. Dortmund, 164-176 BMBau – Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau (Hrsg.) (1993): Raumordnungspolitischer Orientierungsrahmen. Bonn

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Danielzyk, R. (2005): Informelle Planung. In: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.): Handwörterbuch der Raumordnung. Hannover, 465-469 Knieling, J.; Fürst, D.; Danielzyk, R. (2003): Kooperative Handlungsformen in der Regionalplanung, Zur Praxis der Regionalplanung in Deutschland. Dortmund Nadrowski, S.; Wachten, K. (2006): Pläne und Prozesse – Planungskultureller Wandel. In: Selle, K. (Hrsg.): Praxis der Stadt- und Regionalentwicklung. Analysen. Erfahrungen. Folgerungen. Planung neu denken, Bd. 2. Dortmund, 453-464 Priebs, A. (1998): Instrumente der Planung und Umsetzung. In: ARL (Hrsg.): Methoden und Instrumente räumlicher Planung. Hannover, 205-221 Selle, K. (1994): Was ist bloß mit der Planung los? Erkundungen auf dem Weg zum kooperativen Handeln. Dortmund

INFORMELLE SIEDLUNGEN Begriffsbestimmung Der Begriff informell wurde bereits in den 1970er Jahren in einem Diskurs über die Wirtschaft in Entwicklungsländern geprägt. Er wurde zunächst von Hart (1973) in einer Studie über Ghana eingeführt und danach in einer Reihe von Studien des International Labour Office (ILO), einer Unterorganisation der Vereinten Nationen, aufgegriffen. In der Folge etablierte sich der Begriff „informeller Sektor“ der Wirtschaft in der entwicklungspolitischen Diskussion der 1980er und 1990er Jahre (vgl. Herrle 1982 und 1990). Die Dichotomie formell vs. informell löste früher gebräuchliche Begriffspaare ab, so z. B. die Unterscheidung modern vs. traditionell (Weeks 1975), kapitalistisches vs. bäuerliches Produktionssystem (McGee 1971) oder Firmenökonomie vs. Basarökonomie (Geertz 1963). Grundlegendes Merkmal des Begriffs der Informalität war, dass er die Transformation vorkolonialer Strukturen anerkannte, die z. T. modernisiert wurden, ohne dass sie Teil der formalisierten Austauschbeziehungen der modernen wirtschaftlichen Systeme wurden. Diese informellen Systeme boten Arbeit und Einkommensmöglichkeiten auch für arme Stadtbewohner ohne formelle Verträge und ohne soziale Absicherung. Als starres duales Schema wurde das Konzept bald aufgegeben. Mit der These des Kontinuums formell-informell wurde auf die starke Vernetzung mit formellen Betrieben der Wirtschaft reagiert (McGee 1996). Santos beschrieb als erster die gegenseitige Abhängigkeit informeller und formeller Bereiche der Wirtschaft (Santos 1979). Unter dem Eindruck sich ausbreitender städtischer Armut konzentriert sich die neuere Forschung auf die Frage der Einkommensbeschaffung und

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Wirtschaftsformen der Überlebensstrategien der städtische Armen („urban livelihoods“) (Rakodi/ Lloyd-Jones 2002, Zetter/Hamza 2004). Der Begriff legt eine Kongruenz mit informellen, d. h. illegalen, nicht autorisierten Siedlungsstrukturen nahe, die allerdings nur teilweise zutrifft: Nicht alle Bewohner dieser Siedlungen arbeiten in informellen Wirtschaftsformen, und nicht alle Beschäftigten in informellen Betrieben leben in „informellen“ Siedlungen. Die Informalität dieser Siedlungen kann folgende Aspekte umfassen:  eine Verletzung der Bauvorschriften,  das Bauen ohne Baugenehmigung,  die Verletzung von Planungsrecht und geplanten Flächennutzungen und  die illegale Besetzung von privatem und öffentlichem Land. In weiterem Sinne wird darunter eine Siedlungsentwicklung verstanden, deren „Regeln“ und Funktionsmechanismen „außerhalb“ der offiziellen Planungs- und Implementierungsstrategien liegen – aber gleichwohl mit ihnen verknüpft sind. Insbesondere das Kriterium der illegalen Besetzung von Land hat sich als entscheidendes Hindernis für eine Verbesserung der Wohn- und Lebensverhältnisse in vielen Städten des Südens erwiesen (▷Megastädte). Einer der Ersten, die das Konzept – ohne den Begriff informell explizit zu verwenden – im Bereich der Wohnungsversorgung der städtischen Armen entdeckten, war John Turner, der mit seinem berühmten Aufsatz „Housing as a Verb“ (Turner 1972) bekannt wurde und mit den darauffolgenden Publikationen die Debatte auf der ersten UN-Habitat-Konferenz in Vancouver 1976 maßgeblich prägte. Er lenkte den Blick auf die Potenziale der Selbsthilfe und Selbstorganisation armer Stadtbewohner bei der Beschaffung von Wohnraum. Auch Perlman argumentierte in ihrem berühmten Buch „The Myth of Marginality“ (Perlman 1976) gegen den Mythos des Chaos und der Ungeplantheit in den informellen Wohngebieten der Armen in Rio de Janeiro. In den 1990er Jahren wurde der Begriff informelle Siedlungen von Planern, Architekten und Housing-Experten allgemein aufgegriffen – interessanterweise parallel zum nachlassenden Interesse der Wirtschaftswissenschaften an diesem Thema. Die bis heute gebräuchliche Bezeichnung informelle Siedlungen verdrängte nicht zuletzt wegen ihrer Neutralität bis dahin verwendete Bezeichnungen wie ungeplant, irregulär, illegal, oder auch Spontansiedlungen (Oestereich 1980). Diese

erwiesen sich als wertgeladen oder z. T. auch als euphemistisch. Auch informelle Siedlungen entstehen in den wenigsten Fällen spontan, sondern i. d. R. geplant, häufig in Absprache oder mit Duldung der Stadtverwaltungen. Häufig sind sie von Familien mit niedrigen Einkommen bewohnt, die aufgrund ihrer niedrigen und unregelmäßigen Einkommen keinen Zugang zu den formellen Angeboten der Privatwirtschaft oder des ▷sozialen Wohnungsbaus haben. In vielen Ländern entstehen auch informelle Siedlungen für die Mittelschicht, indem Agrarland illegal aufgekauft, parzelliert und (teilweise legal) in der Form von Bauparzellen weiterverkauft wird. Das grundlegende Problem der meisten informellen Siedlungen ist die fehlende oder erst in einem späteren Stadium der Konsolidierung eingebrachte Basisinfrastruktur, wie Wasser, Abwasser und Drainage (▷Daseinsvorsorge). Die Folge sind extrem schlechte Lebensbedingungen mit hoher Kindersterblichkeit. Häufig müssen die Bewohner informeller Siedlungen Wasser für ein Vielfaches des regulären Preises von Tankwagen kaufen. Ein wichtiger Grund für die mangelnde Investitionsbereitschaft ist die fehlende rechtliche Sicherheit der Siedlungen. Sie hindert sowohl die öffentliche Hand als auch die Bewohner selber, notwendige Investitionen in Infrastruktur und die Häuser vorzunehmen. Alte informelle Siedlungen befinden sich oft in verkehrstechnisch bevorzugten innerstädtischen Lagen, um die Kosten für den Transport zum Arbeitsplatz zu verringern. Diese Lagen sind aber aufgrund ihrer hohen Bodenpreise auch für Investoren von Interesse. Schon aufgrund der niedrigen Dichte informeller Siedlungen besteht häufig kaum ein Interesse an ihrer Sanierung und Integration. Die Wichtigkeit der Bodenfrage war Anlass für eine Reihe von Studien über neue Formen des Bodenmanagements, die für die Entwicklung flexibler Formen des Eigentums plädierten und damit auch den Bedürfnissen der Armen Rechnung tragen (z. B. Payne 1999 und 2002, Durand-Lasserve/Royston 2002). Die Debatte über Informalität im Kontext von Stadtentwicklung hat sich heute verbreitert (▷Raumplanung im internationalen Kontext). Viele Wissenschaftler erkennen an, dass Informalität eine wesentliche Rolle bei der Entwicklung nachhaltiger Städte spielen kann (▷Nachhaltige Stadtentwicklung). Selbst in stark zentralisierten Ländern mit durchregulierten Planungssystemen wie z. B. China hat sich Informalität in der Sieldungsentwicklung als wichtiger Faktor des wirtschaftlichen Wachstums erwiesen (Herrle u. a. 2008). Hinzu kommt, dass Aspekte der Informali-

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INNENARCHITEKTUR

tät in einer zunehmend weiteren Debatte enthalten sind – auch wenn der Begriff nicht explizit verwendet wird. So wird z. B. das subtile Verhältnis zwischen staatlichen Organisationen und der ▷Zivilgesellschaft thematisiert und im Zusammenhang mit der Wohnungsversorgung von Slumbewohnern diskutiert (Van Dijk/Noordhoek/Wegelin 2002, Mitlin/Satterthwaite 2004). Dabei werden auch Fragen der Planung und ihrer Legitimität aufgeworfen (Goethert/Hamdi 1997), die eine neue Dimension in die Diskussion über informelle Aspekte in der Stadtentwicklung, Planung und lokalen Governance einbringen (▷Government und Governance). AlSayyad (2001) diagnostiziert eine „hybride Urbanität“, in der auch Informalität, verflochten mit institutionellen, ökonomischen und sozialen Strukturen, ihren Platz findet. Herrle

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AlSayyad, N. (Hrsg.) (2001): Hybrid Urbanism, On the Identity Discourses and the Built Environment. London Durand-Lasserve, A.; Royston, L. (2002): Holding their Ground, Secure Land Tenure for the Urban Poor in Developing Countries. London Geertz, C. (1963): Peddlers and Princes: Social Change and Economic Modernization in two Indonesian Towns. Chicago Goethert, R.; Hamdi, N. (1997): Action Planning in Cities: A Guide to Community Practice. New York Hart, K. (1973): Informal Opportunities and Urban employment in Ghana. In: Journal of Modern African Studies, 1, 61-89 Herrle, P. (1990): Die Stadt in der Dritten Welt. In: Zeller, P. (Hrsg.): Stadt der Zukunft. Zürcher Hochschulforum Band 17, 225-244 Herrle, P. (1982): The Informal Sector: Survival Economy in Third World Metropolitan Cities. In: IECONOMICS. A Biannual Collection of Recent German Contributions to the Field of Economic Science, 26, 109-126 Herrle, P. u. a. (2008): Wie Bauern die mega-urbane Landschaft prägen: Zur Rolle der Urban Villages bei der Entwicklung des Pearl River Delta. In: Geographische Rundschau, 11, 38-46 McGee, T. (1996): On the Utility of Dualism: The Informal Sector and Mega Urbanization in Developing Countries. In: Regional Development Dialogue, 1, 1-15 McGee, T. (1971): Catalysts or Cancers? The role of Cities in the Asian Society. In: Jacobsen L.; Prakash, V. (Hrsg.): Urbanization and National Development. Beverly Hills, 157-182 Mitlin, D.; Satterthwaite, D. (2004): Empowering Squatter Citizen: Local Government, Civil Society and the Urban Poverty Reduction. London Oestereich, J. (1980): Elendsquartiere und Wachstumspole, Beiträge zur räumlichen Entwicklung in der Dritten Welt. Köln Payne, G. (Hrsg.) (2002): Land, Rights and Innovation, Improving Tenure Security for the Urban Poor. London Payne, G. (Hrsg.) (1999): Making Common Ground, Public-Private Partnerships in Land for Housing. London Perlman, J. (1976): The Myth of Marginality: Urban Poverty and Politics in Rio de Janeiro. Berkeley Rakodi, C.; Lloyd-Jones, T. (Hrsg.) (2002): Urban Livelihoods: A People-centered Approach to Reducing Poverty. London Santos, M. (1979): The Shared Space, The Two Circuits of the Urban Economy in Underdeveloped Countries. London Turner, J. F. C. (1972): Housing as a Verb. In: Turner, J. F. C.; Fichter, R. (Hrsg.): Freedom to Build. Dweller Control of the Housing Process. London, 148-175 Van Dijk, M. P.; Noordhoek, M.; Wegelin, E. (2002): Governing Cities, New Institutional forms in Developing Countries and Transitional Economies. London

Weeks, J. (1975): Policies for Expanding Employment in the Informal Urban Sector of Developing Economies. In: Zetter, R.; Hamza, M. (Hrsg.) (2004): International Labour Review. London, 1-13 Zetter, R.; Hamza, M. (Hrsg.) (2004): International Labour Review. London

INNENARCHITEKTUR

Zwischen Raumkunst und Kitsch Innenarchitektur. Ein Schuft, wer dabei an Behaglichkeit oder anheimelnd Wohnliches denkt. Innenarchitektur, das ist im landläufigen Verständnis nichts für Leute, die es, nun ja, gemütlich haben wollen. Und damit ist schon ein Problem benannt, mit dem sich der Berufsstand der professionellen Raumplaner herumzuschlagen hat. Denn seine Dienste werden zumindest im Privatbereich nur von einer verschwindend kleinen Minderheit in Anspruch genommen, die sich nicht nur als kulturell-ästhetische Elite versteht, sondern zunächst erst einmal über die Mittel verfügt, jemanden mit der Einrichtung der eigenen Wohnung zu beauftragen. Es ist außerdem eine gesellschaftliche Gruppe, die sich zu einem gewissen Repräsentationsbedürfnis bekennt und ihr privates Zuhause als Schnittstelle zwischen der eigenen öffentlichen Rolle und dem Privaten zu inszenieren gedenkt. Man könnte sie auch als Protagonisten des klassisch Bürgerlichen bezeichnen. Doch dass es sich dabei nur um eine kleine Gruppe handelt, gibt eigentlich zu denken. Denn im Prozess der allgemeinen Verbürgerlichung und der Demokratisierung des Wohlstands scheint die Innenarchitektur irgendwo auf der Strecke geblieben zu sein. Während andere, vormals bourgeoise Privilegien wie Reisen, Bildung oder kulturelle Zerstreuung heute selbstverständliches Allgemeingut sind, ist die von professioneller Hand vorgenommene Planung des Privatbereichs nach wie vor ein Luxus geblieben, den sich nur wenige Menschen leisten. Dieser Tatsache steht kompensatorisch ein unüberschaubares Angebot an höchst erfolgreichen Publikationen sowie Fernsehsendungen gegenüber, die nichts anderes als die stil- und geschmackvolle, individuelle und zeitgemäße Ausstattung und Veredelung der eigenen vier Wände zum Thema haben und zum beherzten do it yourself auffordern. Doch Innenarchitektur ist weit mehr als nur die Gestaltung und Einrichtung von Wohnraum. In einem Zeitalter, dessen Maßstab die Selbst-

INNENENTWICKLUNG/ AUSSENENTWICKLUNG

verwirklichung des Einzelnen ist, in dem Corporate Identity über den wirtschaftlichen Erfolg entscheidet, sind die Innenarchitekten so etwas wie Ministranten beim Hochamt des Einzigartigen. Sie schaffen die Bühnen der Repräsentation: ganz gleich, ob es sich dabei um Wohnungen, Vorstandsetagen oder Hotelbars, Museen, Theater oder Kirchen handelt. Durch Innenarchitektur werden die Qualitäten eines Gebäudes für seine Nutzer, Bewohner und Besucher sinnlich erfahrbar. Das, was dem klassischen Architekten Fassaden, Steine, Stützen und Grundrisse sind, sind für den Innenarchitekten Räume, Farben, Licht und Oberflächen. Deshalb gehört die Perspektive des Innenarchitekten eigentlich in den Entwurfsprozess. Eigentlich. Doch der Innenarchitektur wird mittlerweile nur mehr die Aufgabe zugestanden, korrigierend einzugreifen; als Nachbesserung für fahrlässig geplante Gebäude, deren defizitäre innere Beschaffenheit dann mittels anheimelnder Wandgestaltung oder extravaganter Möbel etwas kaschiert werden soll. Im schöpferischen Prozess des Bauens hat man der Innenarchitektur nolens volens eine nachgeordnete Rolle zugewiesen; an den Architekturfakultäten (▷Architekten- und Planerausbildung) gilt nur der „richtige“ Hochbau etwas, die Beschäftigung mit einem Wohnzimmer wird allenfalls zur Kenntnis genommen. Aber nicht als ▷Architektur. Dieser Verdrängung und Geringschätzung innenarchitektonischer Fragestellungen entspricht auch die Abwesenheit gestalterischer Professionalität im Leben der gesellschaftlichen Mehrheit. Doch kann es sein, dass die Innenarchitekten selbst an ihrer Verzichtbarkeit mitgewirkt haben? Wenn jenseits der bunten Einrichtungsmagazine von Innenarchitektur berichtet wird, bspw. im Feuilleton, werden immer Projekte präsentiert, die v. a. nichts mit der Lebenswirklichkeit der meisten Leser zu tun haben dürfen. Um Badewannen, die von juvenilen Interior Designern verwegen an das Kopfende einer Bettstatt montiert werden, entspinnt sich dann ein akademisch verstrahlter Diskurs, in dem es schnell mal um soziokulturelle Zukunftsszenarien und ästhetische Weichenstellungen geht. Doch die in solchen Foren (ohnehin selten) diskutierten Planungen haben mit der profanen Alltagsrealität nichts zu tun; ja, es scheint fast, als spalte sich die Welt in den erdfernen Orbit einer diskursiv veredelten Oberflächenästhetik und ein optisch verwahrlostes Flachland, in dem allenfalls die Kataloge der Einrichtungshäuser und Baumärkte als Sekundärliteratur benutzt werden. Über das Elend des Letzteren findet keine Debatte statt.

Ähnliches lässt sich allerdings auch für die Architektur konstatieren, bei der die spektakelhaften, mitunter verwechselbaren Gebäude der ubiquitären Gehry-Hadid-Foster-Sprache weder etwas über den Stand der allgemeinen ▷Baukultur aussagen noch über die fast immer hässliche Durchschnittlichkeit der sog. Alltagsarchitektur hinweghelfen. Diese Schizophrenie – einerseits die Leuchtturm-Projekte einer kleinen, immergleichen Schar von Star-Architekten, andererseits das unbeachtete, zwischen Wirtschaftlichkeitsdiktat und ästhetischer Gewissenlosigkeit zerriebene Planungsgeschehen in Einfamilienhaussiedlungen, Gewerbegebieten oder Geschäftsvierteln der Städte – prägt das Verhältnis zwischen der Gesellschaft und ihrer gebauten Umwelt. Wer sich in diesem Spannungsfeld auf sein architektonisches Credo beruft, hat es schwer. Das gilt v. a. für die Innenarchitektur. Sie ist anfälliger für Moden und Zeitgeist-Erscheinungen als die schwerfälligen, fundamentierten Strukturen des Hochbaus; jährlich werden neue Trends proklamiert, die Farben wechseln mit der Saison. Wo gestern noch gespachtelte Wände und Eichenholzdielen als Must galten, sind es heute Sichtbeton und Estrichboden. Die offene Bereitschaft, sich dieser raschen Abfolge von modischen Wohnkonzepten zu unterwerfen, spiegelt die innere Unsicherheit nicht nur der Bewohner und Benutzer dieser Räume wider. Es gibt auch nur wenig Planer, die sich der gewaltigen Unterströmung von Trendwellen mit Eigensinn oder einer Form von selbstbestimmtem Idealismus widersetzen. Aus Angst, als gestrig, überholt oder – ganz schlimm – konservativ zu gelten? Dabei geht es doch eigentlich nicht um Moden. Es geht um Schönheit. Nicht mehr und nicht weniger.

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Meuser

INNENENTWICKLUNG/ AUSSENENTWICKLUNG Begriffsbestimmung und -abgrenzung „Von der Außen- zur Innenentwicklung“ ist seit den 1980er Jahren eine Art Grundsatz (nachhaltiger) Raum- und Stadtentwicklungspolitik in der Bundesrepublik Deutschland. Innenentwicklung kann in erster Annäherung als Subsumtion verschiedener städtebaulicher Handlungsansätze und Maßnahmen bezeichnet

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werden, deren gemeinsames Merkmal eine mehr oder minder ausgeprägte räumliche Orientierung auf den baulichen Bestand ist. Innenentwicklung grenzt sich damit deutlich von der sog. Außenentwicklung ab, die auf die Ausweitung des Baulandangebotes auf bisher nicht baulich genutzten Flächen im Außenbereich (▷Außenbereich/ Innenbereich) der Gemeinden gerichtet ist. In der städtebaulichen Praxis werden mit Innenentwicklung zumeist drei Maßnahmentypen angesprochen, nämlich (Schink 2001:161):  die Schließung von Baulücken auf überplanten Flächen sowie in im Zusammenhang überbauten Ortsteilen,  die sog. Nachverdichtung, die auf die Erweiterung oder Ergänzung der baulichen Nutzung eines oder mehrerer Grundstücke über das bereits bestehende Maß abzielt, sei es durch Neuerrichtung oder den Umbau von Gebäuden,  das sog. Flächenrecycling, womit die Um- und Wiedernutzung brachgefallener Siedlungsflächen bezeichnet wird. Während es bei der Schließung von Baulücken um die Ausschöpfung bestehender Baurechte geht, zielen das Flächenrecycling und die Nachverdichtung häufig auf die Schaffung neuer Baurechte durch Überplanung vorhandener Baugebiete, ohne aber land- und forstwirtschaftlich genutzte Flächen im Außenbereich in Anspruch zu nehmen (▷Flächenmanagement). Neben diesem primär quantitativen Verständnis kommt Innenentwicklung in den vergangenen Jahren eine qualitative Dimension zu. Maßnahmen der Innenentwicklung sollen auch zu einer Verbesserung der innerstädtischen ▷Freiraumsituation sowie zu einer Stabilisierung und Verbesserung des städtebaulichen Bestandes beitragen. Vor diesem Hintergrund wurde das Bild einer „doppelten Innenentwicklung“ (Selle 2000:54, Bundesregierung 2002:291) entworfen, die den offenen Landschaftsraum vor weiteren baulichen Eingriffen schützt, gleichzeitig aber den Siedlungsraum u. a. durch freiraummobilisierende und -aufwertende Maßnahmen qualifiziert. Innenentwicklung bildet auf diese Weise eine Schnittstelle zwischen den i. e. S. städtebaulichen und freiraumplanerischen Handlungsfeldern der ▷Stadtplanung. Auch bei der Außenentwicklung können sehr verschiedenartige Formen angetroffen werden. Neben meist kleinflächigen Arrondierungen am Siedlungsrand (die teilweise auch als Innenentwicklung verstanden werden) vollzieht sich Außenentwicklung meist in Form von Siedlungserweiterungen

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unterschiedlicher Größe, häufig verbunden mit der Schaffung neuer Infrastruktur. Potenziale der Außen- und Innenentwicklung Die Planung der städtebaulichen Entwicklung einer Gemeinde bedarf einer ausreichenden Kenntnis der baulichen Entwicklungspotenziale im Innen- wie im Außenbereich. Größere Städte unterhalten bereits vielfach Brachflächen- und Baulandkataster, mit denen Informationen zu Baulücken- und Brachflächenbeständen verwaltet werden. In kleineren Gemeinden fehlen derartige Informationssysteme meist, was dazu beigetragen haben dürfte, dass Innenentwicklungspotenziale v. a. in suburbanen und ländlichen (▷Ländliche Räume) Gemeinden stabil unterschätzt werden. Erfahrungen in zahlreichen Modellprojekten zeigen, dass auch erfahrene Kommunalpolitiker dazu neigen, die marktverfügbaren Potenziale ihrer Gemeinde im Innenbereich zu unterschätzen. Bis heute existieren auf Bundes- oder Länderebene nur grobe Schätzungen zum Innenentwicklungspotenzial. Diese basieren meist auf kommunalen Fallstudien oder Kommunalbefragungen und umfassen häufig nur Teilpotenziale wie Brachflächen oder Baulücken, was eine globale (Flächen-)Angebotsschätzung auf Länder- oder gar Bundesebene erschwert. Basierend auf verfügbaren Studien kann ein Innenentwicklungspotenzial von durchschnittlich mindestens 10 bis 20 Prozent des Nettobaulandbestandes einer Gemeinde angenommen werden. Nicht nur in Großstädten, sondern auch in kleineren Kommunen sind erhebliche Reserven im Baulandbestand vorhanden. So wurde in der Stadt Rottenburg Anfang der 1980er Jahre ein Baulückenbestand von 25 Prozent an der Gesamtzahl aller bebauungsplanmäßig erschlossenen Bauplätze festgestellt. Ähnliche Größenordnungen dürften auch andernorts anzutreffen sein. Zwar konnte in Rottenburg der Baulandbestand durch Baulückenschließungen reduziert werden. Neue Baugebiete „produzieren“ jedoch immer wieder neue Baulücken (Keppel 2002). In Gemeinden mit altindustrieller Wirtschaftsstruktur können noch weitaus höhere Potenziale vermutet werden. Gleiches gilt für Gemeinden mit starkem Bevölkerungs- und Siedlungswachstum in den 1960er und 1970er Jahren, da in dieser Phase oft mit Angebotsplänen operiert wurde, die zu einem erheblichen Altbestand an Baulücken geführt haben. Weitaus schwieriger ist die Schätzung des realistischerweise mobilisierbaren Nachverdichtungspotenzials. Das theoretische Potenzial ist mit Blick

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auf die meist sehr geringen Bebauungsdichten (▷Städtebauliche Dichte) v. a. in suburbanen und ländlichen Lagen quasi unbegrenzt. Für BadenWürttemberg wird geschätzt, dass in den meisten Kommunen der überwiegende Teil der Wohnbaufläche nur zu ca. 10 bis 15 Prozent, gemessen am baurechtlich Möglichen bebaut ist (Sahner/Sahner/ Thung 2008). Das mit Blick auf die Akzeptanz der lokalen Bevölkerung tatsächlich realisierbare Potenzial wird aber allgemein als gering eingestuft. Auch die Außenentwicklung ist natürlich nicht grenzenlos. In den letzten Jahren wurden die Entwicklungspotenziale der Gemeinden im landschaftlichen Außenbereich durch den raumordnerischen Freiraum- und Ressourcenschutz sowie fachplanerisch begründete Entwicklungsrestriktionen zurückgenommen. Verwiesen sei auf die Verschärfung des Hochwasserschutzes, die Einführung eines europaweiten Schutzgebietssystems (FFH-, Vogelschutzgebiete) oder die Restriktionen für „heranrückende Wohnbebauung“ durch linien- und punkthafte Infrastrukturen (z. B. Windenergiestandorte). Der Umfang solcher Restriktionen für die Außenentwicklung lässt sich naturgemäß kaum allgemein quantifizieren, da die restriktiven Bedingungen regionale und örtliche Abweichungen aufweisen. In den Verdichtungsgebieten mit geringem Freiraumanteil sowie in Regionen mit hohem Naturpotenzial dürften die Innenentwicklungspotenziale mittlerweile die bedeutendere „Verfügungsmasse“ für die städtebauliche Entwicklung darstellen als die mit der Außenentwicklung realistischerweise mobilisierbaren Bauflächen. Bewertung der Außen- und Innenentwicklung Es besteht heute in der wissenschaftlichen wie politischen Debatte weitgehend Konsens, dass die Flächeninanspruchnahme für Siedlungs- und Verkehrszwecke deutlich begrenzt werden muss. Mit dem sog. 30-Hektar Ziel der Bundesregierung (Bundesregierung 2002) liegt seit 2002 erstmals auch ein quantifiziertes Mengenziel vor. Angesichts anhaltender Nachfrage nach Siedlungsnutzungen kann eine diesbezügliche Zielerreichung aber nur durch verstärkte Innenentwicklung gewährleistet werden. In den vergangenen Jahren haben sich die Argumentationsmuster für eine flächensparsamere Entwicklung deutlich erweitert. War es in den 1970er und 1980er Jahren vor allem die Kritik an den landschaftsverändernden und verkehrlichen Folgen der Suburbanisierung, so umschließt die aktuelle Kritik an der Außenentwicklung auch:

 die hohen infrastrukturellen Folgekosten unter den Bedingungen des ▷demographischen Wandels (Schiller/Siedentop 2005, Siedentop u. a. 2006, Doubek 2001),  den Beitrag zur Verminderung der biologischen Vielfalt durch die Herausbildung fragmentierter Landschaftsräume mit hohem anthropogenen Störpotenzial (Sachverständigenrat 2008),  den Beitrag zur Herausbildung ressourcen- und damit auch (klimagas-)emissionsintensiver Raum- und Siedlungsstrukturen, v. a. durch die Verfestigung motorisierter ▷Verkehrszwänge (Siedentop 2005) und  den anhaltenden Verlust ▷landwirtschaftlicher Böden mit überdurchschnittlicher natürlicher Ertragsfähigkeit (NBBW 2004). Eine konsequentere Innenentwicklung würde zu einer deutlichen Reduktion des Siedlungs- und Verkehrsflächenwachstums führen und so eines der zentralen Anliegen einer nachhaltigen Stadtentwicklung (▷Nachhaltige Stadtentwicklung) befördern. Zugleich wird aber darauf aufmerksam gemacht, dass eine forcierte Innenentwicklung nicht schrankenlos sein darf. Um den Ansprüchen einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im Sinne des § 1 Abs. 5 BauGB gerecht zu werden, muss eine Innenentwicklungsstrategie auch ökonomischen, sozialen und stadtökologischen Belangen gerecht werden. Unter den sozialen Belangen sind v. a. die angemessene Wohnraumversorgung der Bevölkerung und deren Freiraumbedürfnisse anzusprechen. Unter ökonomischen Gesichtspunkten darf Innenentwicklung nicht zu Nachteilen für die wirtschaftliche Entwicklung in Städten und Gemeinden führen. Erweiterung und Mobilisierung von Nutzungspotenzialen im Innenbereich vollzieht sich in einer mehr oder minder ökologisch vorbelasteten Umwelt. Die weitere Verdichtung von bereits überbauten Gebieten ist zwangsläufig mit Veränderungen der stadtökologischen Situation verbunden, sodass Maßnahmen der Innenentwicklung nicht per se als „umweltverträglich“ bezeichnet werden können (Finke 2003, Karlstetter/Haase 1993:4, Albrecht 1992:302). Die Reduzierung der Grundwasserneubildung, die Minderung kleinklimatischer Ausgleichsfunktionen sowie die Zunahme von Luft- und Lärmbelastungen gelten als typische Folgen baulicher Verdichtungsmaßnahmen. Die absehbare Verschärfung großstädtischer Wärmeinselphänomene durch den Klimawandel kann eine neue Abwägung zum vertretbaren Maß städtischer Verdichtung erfordern (Gill u. a. 2007). Die soziale Konfliktträchtigkeit der Innenent-

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wicklung ist entscheidend davon abhängig, ob diese als reine Verdichtungsstrategie oder vielmehr als ein Ansatz einer umfassenden städtebaulichen Erneuerung des Bestandes angesehen wird (▷Bestandsentwicklung und Stadterneuerung). V. a. Nachverdichtungsvorhaben waren wiederholt mit erheblichen Vorbehalten der betroffenen Bevölkerung konfrontiert, v. a. dann, wenn Anwohner Beeinträchtigungen des Wohnumfeldes, z. B. durch die Überbauung von wohnungsnahen Freiflächen oder eine Destabilisierung des gewachsenen sozialen Gefüges befürchten. Empfohlen werden daher umfassende planerische Ansätze, die bauliche Ergänzungen in bestehenden Siedlungen mit Maßnahmen zur Verbesserung der Wohn- und Lebensqualität verbinden (Weeber u. a. 1998, Schauerte/Klein 2002). Nur das „Zusammenwirken von Wohnungsneubau mit Maßnahmen etwa zur Modernisierung des Gebäudebestandes, zur Ergänzung der sozialen Infrastruktur, zur Aufwertung des Wohnumfeldes und zur Verbesserung der Belegungssituation schafft die Voraussetzung für breite Akzeptanz“ (MSWKS 2000:70). Ob Innenentwicklung bei gleichzeitiger Restriktion der Baulandbereitstellung zu einer Verknappung von Baurechten und damit zu einer sozial unausgewogenen Verteuerung des Wohnens führen kann, ist Gegenstand intensiver Debatten. In Deutschland wurde diesbezüglich kaum empirische Forschung betrieben (Eduard Pestel Institut 2000). In Staaten wie Großbritannien oder den USA, die über langjährige Erfahrungen mit Innenentwicklungsstrategien auf unterschiedlichen politischen Ebenen verfügen (urban containment policy, inward development, urban intensification) sind die Forschungsergebnisse nicht eindeutig (Dawkins/Nelson 2002, Steinacker 2003). Einigkeit dürfte dahingehend bestehen, dass das Ausmaß von Bodenpreissteigerungen vom Mengeneffekt einer Innenentwicklungsstrategie abhängig ist. Insbesondere die mangelnde Verkaufs- oder Investitionsbereitschaft von Grundstückseigentümern stellt oftmals ein nicht überwindbares Hindernis für eine Ausschöpfung der inneren Entwicklungsreserven dar (Boeddinghaus 1994:68). Die soziale Verträglichkeit einer bestandsorientierten Baulandstrategie einer Kommune ist damit entscheidend vom Mobilisierungserfolg potenziellen Baulands im Siedlungsbestand abhängig. Die Frage der ökonomischen Auswirkungen der Innenentwicklung wird in der Literatur ebenfalls kontrovers diskutiert. Hingewiesen wird auf erhebliche Kosteneinsparungen der öffentlichen Hand bei gleichzeitigen Kostenbelastungen privater Akteure. Weitgehend unstrittig ist, dass die

Gewinnung und Mobilisierung von Baurechten über Innenentwicklungsmaßnahmen weitaus kostengünstiger ist als bei der Außenentwicklung, da Neubauten im Bestand (▷Architektur im Bestand) an bereits existierende Infrastrukturen anschließen oder bestehende Einrichtungen mitnutzen können (Keding 1997). Unstrittig ist ferner, dass die wirtschaftliche Tragfähigkeit der technischen und sozialen Infrastruktur mit der Einwohnerdichte zunimmt. Die Kommunen können die Kosten für Betrieb und Erhalt nicht vollständig auf die Nutzer umlegen, sodass die Belastung der öffentlichen Haushalte auch von der Bevölkerungsund Siedlungsdichte abhängig ist (Doubek/Hiebl 2000). Eine baulich beförderte Erhöhung der Einwohner- bzw. Nutzerdichte kann daher kostensenkend wirken. Die vielerorts dringend notwendige Erneuerung der technischen Infrastruktur wird oft erst durch eine Erhöhung der Nutzerdichte wirtschaftlich, weil sich die Sanierungskosten auf mehr Nutzereinheiten verteilen lassen (BPW 2000:61). Zukünftige Investitionen in die Substanzerhaltung, Modernisierung und Redimensionierung der kommunalen Infrastruktur sind zudem primär von den Kommunen zu tragen, während die Erstinvestitionen meist in erheblichem Umfang mit staatlichen Subventionen vorgenommen wurden. Andererseits können Maßnahmen der Innenentwicklung aufgrund höherer Bodenpreise und oft hoher Entwicklungskosten innerstädtischer Standorte im Einzelfall zu höheren finanziellen Belastungen von Investoren und Eigentümern führen. V. a. Maßnahmen der Altlastensanierung sind häufig mit Kosten verbunden, die nicht mit dem erwarteten Entwicklungsgewinn kompensiert werden können. Dies gilt v. a. dann, wenn (anteilig) Nutzungen mit einem niedrigen Bodenwert, wie z. B. Grün- und Freiflächen angestrebt werden. Neue Technologien in der Altlastensanierung haben allerdings die Kosten für die Aufbereitung kontaminierter Flächen deutlich reduziert (Kahnert/Rudowsky 1999). Aus gewerblicher Perspektive ist ferner auf „strukturelle Handicaps“ von Bestandsstandorten hinzuweisen, die sich z. B. in höheren Bodenpreisen, räumlich beengten Situationen oder immissionsschutzrechtlichen Konfliktsituationen oder schlechter Erreichbarkeit für den Individualverkehr äußern können. Zusammenfassend sei konstatiert, dass Innenentwicklung nicht per se „nachhaltig“ ist. V. a. in hoch verdichteten Siedlungsbereichen kann eine weitere bauliche Verdichtung mit erheblichen stadtökologischen Funktionseinbußen wie sozialen Konflikten einhergehen. Dennoch erscheint eine ökologisch, ökonomisch und sozial vertretba-

INNENENTWICKLUNG/ AUSSENENTWICKLUNG

re Verdichtung in den meisten Gemeinden möglich. Erforderlich ist ein strategisches Gesamtkonzept, das bauliche Verdichtungsmaßnahmen mit einer umfassenden Qualifizierung des Siedlungsbestandes verbindet. Dies setzt einen langfristigen Lernprozess in der Kommunalpolitik, bei Investoren wie in der Bürgerschaft voraus. In der kommunalen Praxis sind nach wie vor starke Vorbehalte bis hin zur völligen Ablehnung feststellbar, da Innenentwicklung mit jahrzehntelang stabilen Paradigmen städtebaulichen Handelns bricht (Scholl 2002:43). Höhere Anforderungen an den Ressourcen- und Klimaschutz sowie schwindende fiskalische Handlungsspielräume werden diesen Lernprozess aber mehr und mehr erfordern. Perspektiven der städtebaulichen Entwicklung Gegenwärtig stellen sich die Rahmenbedingungen für Innenentwicklung ambivalent dar. Zum einen schafft der nachlassende Siedlungsdruck Luft für eine verstärkte Auseinandersetzung mit dem baulichen Bestand. Die noch zu Beginn der 1990er Jahre festgestellten erheblichen Nachfrageüberhänge auf den Baulandmärkten haben sich mehr und mehr abgebaut. Zahlreiche Kommunen sehen eine bestandsorientierte Siedlungsentwicklung wieder als vorrangige Aufgabe stadtplanerischen Handelns an. Zugleich hat sich der verfügbare Flächenbestand für Innenentwicklungsmaßnahmen durch den ökonomischen Strukturwandel, politische Veränderungen (Freiwerden von militärischen Liegenschaften) und eine veränderte Standort- und Liegenschaftspolitik großer Unternehmen wie der Bahn oder der Post stark erhöht. Die potenzielle „Manövriermasse“ für Innenentwicklung ist daher auch in kleineren Gemeinden deutlich gestiegen. Auf der anderen Seite muss konstatiert werden, dass eine rückläufige Bevölkerungsentwicklung allein eine Trendwende der Siedlungsentwicklung nicht herbeiführen wird. Es wäre ein Trugschluss zu erwarten, dass das Siedlungs- und Verkehrsflächenwachstum bei zurückgehender Bevölkerungszahl in kürzerer Zeit von selbst zum Erliegen kommt. Allein durch die Alterung der Gesellschaft wird ein weiterer Anstieg der Wohnflächenansprüche um ein Viertel in den nächsten 20 Jahren erwartet (Pfeiffer 2002). Erst 2030 wird ein Auslaufen des Wohnflächenbedarfszuwachses erwartet (Simons 1999). Der interkommunale Wettbewerb um das in Zukunft knapper werdende Erwerbspersonenpotenzial lässt zudem befürchten, dass sich die Inanspruchnahme von Siedlungsflächen mehr und mehr von der tatsächlichen Ent-

wicklung der Bevölkerungs- und Haushaltszahlen bzw. des Wohnflächenbedarfes entkoppelt. Denn die Bereitstellung von preisgünstigem Bauland für Zuziehende gehört zu den klassischen kommunalen Strategien im Wettbewerb um Einwohner und Steuereinnahmen. Gleichzeitig wird es innerhalb der Gemeinden zu einer verschärften Konkurrenz zwischen den einzelnen Segmenten des Bestandes, aber auch zwischen Bestand und Neubau kommen. Doubek spricht in diesem Zusammenhang von einem „Baulanddilemma“ – die Baulandbereitstellung auf der grünen Wiese erscheint der einzelnen Kommune als Wettbewerbsstrategie rational. Gleichzeitig wird es den Kommunen immer seltener gelingen, Bestandsflächen zu entwickeln und zu vermarkten, da die Konkurrenz der im Außenbereich geschaffenen, zumeist attraktiveren und preisgünstigeren Baulandangebote übermächtig ist (Doubek 2002:23). Im Ergebnis kann dieser Prozess zu einer höchst ineffizienten Ausweitung der Siedlungsflächen sowie zu einer forcierten Fragmentierung der bestehenden Siedlungsstrukturen führen. Von entscheidender Bedeutung für den Erfolg einer breit angelegten Innenentwicklungsstrategie ist daher auch eine verbesserte interkommunale Abstimmung der Baulandbereitstellung, die einem ruinösen Baulandwettbewerb entgegentritt. Demographische und soziokulturelle Trends könnten indes kommunale Innenentwicklungsstrategien zukünftig befördern. Unter dem Stichwort der Reurbanisierung (▷Urbanisierung) wird eine zunehmende Nachfrage nach städtischen Wohnstandorten ausgemacht. Die Hintergründe sind vielfältig und noch nicht ausreichend erforscht. Ursachen werden u. a. in der Verringerung des demographischen Potenzials der Suburbanisierung, im Wandel von Lebens- und Konsumstilen, in der zunehmenden Doppelberufstätigkeit in Familien und der „Erschütterung“ einer allgemeinen beruflichen und sozialen Aufstiegserwartung sowie der Erosion des Normalarbeitsverhältnisses und damit einhergehenden zeitökonomischen Flexibilisierungszwängen gesehen. Dies hat zu einem Bedeutungsgewinn städtischer Standorte mit komparativen Erreichbarkeitsvorteilen und guter Infrastrukturversorgung geführt (Siedentop 2008). Als dämpfender Faktor einer breiteren Reurbanisierung erweist sich jedoch ein der Nachfrage hinterherhinkendes Angebot an städtischen Wohnformen i. e. S. Zwar können viele Städte auf verstärkte Revitalisierungsbemühungen (▷Konversion und Revitalisierung) v. a. in Wasserlagen und attraktiven Innenstadtrandlagen verweisen. Andererseits setzen zahlreiche Städte wie auch

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Wohnungsbauinvestoren ungebrochen auf konventionelle Angebote in Form von Eigenheimen mit eher suburbaner Anmutung/Erscheinung. Die zu konstatierende Nachfragesteigerung nach urbanen Wohn- und Lebensformen lässt derartige Entwicklungsstrategien aber zumindest mittelfristig fragwürdig erscheinen. Siedentop

Literatur

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INTEGRATION Integration gilt als zentraler sozialwissenschaftlicher Gegenstand, da mit diesem Begriff der Zusammenhalt einer Gesellschaft als Ganzes und die Teilhabe aller an deren relevanten Werten und Gütern bezeichnet wird. Nach Zusammenhalt oder Funktionsfähigkeit einerseits, nach Teilhabe andererseits unterscheiden auch die beiden Verwendungsweisen des Integrationsbegriffs: Zusammenhalt als – systemische – Integration der Gesellschaft; Teilhabe an den relevanten Werten und Gütern als – soziale – Integration in die Gesellschaft. Trotz Überschneidungen werden die Integrationsmechanismen, also die gesellschaftlichen Teilsysteme und Leistungsbereiche, die Integration gewährleisten sollen, für systemische Integration der Gesellschaft und soziale Integration in die Gesellschaft unterschieden. Als Gegenbegriff zu systemischer Integration der Gesellschaft gilt Desintegration im Sinne einer Auflösung dieses gesellschaftlichen Ganzen. Als Gegensatz zu sozialer Integration in die Gesellschaft gilt Exklusion als Ausschluss Einzelner oder einzelner Gruppen von relevanten Gütern.

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Systemische Integration der Gesellschaft soll durch das politisch-rechtliche, das ökonomische und das normative System gewährleistet werden. Das politisch-rechtliche System erreicht dies durch die Definition von Rechten und Pflichten, denen jeder Einzelne unterliegt und die durch diese Bindungen ein hinreichend konfliktfreies Zusammenleben ermöglichen. Es sichert demnach vor destruktiver Willkür des Stärkeren, garantiert also in der Bestimmung von Rechten und Pflichten und der Sanktionen, die bei deren Verletzung einsetzen, den gesamten Komplex der Bürgerrechte. Es sichert durch allgemeine und allgemein gültige, von Person, Status, Geschlecht, Vermögen, ökonomischer Macht, Stärke, Glauben usw. unabhängige Regeln Freiheit und Sicherheit: Freiheit durch Sicherheit vor willkürlichen Zugriffen nicht legitimierter Stärkerer. Damit ist das Rechtssystem unabdingbar auf Gleichheit ausgerichtet. Diese erscheint jedoch gefährdet, weil Freiheit durch Macht gesichert und durchgesetzt werden muss, wenn auch deren Einsatz wiederum durch Recht geregelt ist. In modernen Gesellschaften resultieren vielfältige Konflikte aus der unhintergehbaren Tatsache, dass sich jede Gesellschaft ein derartiges politisches und Rechtssystem in hoch komplexen Verfahren selbst geben muss. Die Rechtmäßigkeit der Regeln, die Pflichte und Rechte definieren, resultiert aus der Rechtmäßigkeit, aus der Legitimität und Anerkennung der Verfahren, unter denen die Regeln formuliert werden, so dass die Integrationsleistung letzten Endes in den politischen Verfahren der Rechtssetzung liegt. Das ökonomische System erreicht seine Integrationsleistung durch die Entfaltung gesellschaftlicher ▷Kooperation in der ökonomischen Arbeitsteilung und durch Zuteilung der Gratifikationen aus dieser arbeitsteiligen Produktion an die Einzelnen – im Idealfall – je nach Leistung und Beitrag zur arbeitsteiligen Kooperation. Die Regeln dieser Kooperation werden dabei teils vom ökonomischen System selber, teils vom politisch-rechtlichen System entwickelt und vorgegeben. Im Gegensatz zum politischen und Rechtssystem bewirkt das ökonomische System faktische Ungleichheit, da Leistungen und Beiträge der Einzelnen in der arbeitsteiligen ökonomischen Kooperation als ungleich gelten. Die Integrationsleistung des ökonomischen Systems basiert also auf dem Zwang, sich ökonomische Gratifikation durch einen Leistungsbeitrag erwerben zu müssen, und es integriert im Unterschied zum politisch-rechtlichen System nicht in Gleichheiten zwischen Rechtsgleichen, sondern in Ungleichheiten zwischen Leistungsstarken und Leistungsschwachen.

Das System der Werte und Normen regelt in einem vor- oder außerrechtlichen und gleichfalls vor- und außerökonomischen Feld die Verhaltensweisen, moralischen Einstellungen und Werte, die für das Funktionieren einer Gesellschaft als unerlässlich gelten, die von jedem Einzelnen zu akzeptieren als Bedingung für die Zugehörigkeit zu einem bestimmten sozialen Ganzen angesehen werden. Auch wenn in modernen Gesellschaften die Integrationsleistung dieses normativen oder „moralischen“ Systems hinter die des politischrechtlichen oder des ökonomischen Systems zurückzutreten scheint, verglichen etwa mit religiös geprägten, vormodernen Gesellschaften, erscheinen Normen und Werte, wie z. B. der Solidarität, der Empathie, der Toleranz, Werte also, wie sie in den Menschenrechten ausformuliert werden, als unverzichtbar für das Funktionieren einer Gesellschaft und damit für die Integration der Gesellschaft. Auf diesen Normen und Werten basieren im Wesentlichen Relativierungen der Ungleichheiten, die das ökonomische System ohne sie erzeugen würde, sowie die Gleichheitsvorstellungen, die im politisch-rechtlichen System verwirklicht werden. Die drei Systeme Recht, Geld und Solidarität leisten demnach die systemische Integration der Gesellschaft. Unsicher bleibt allerdings die Vorstellung einer auf diese Weise integrierten Gesellschaft als eines „Ganzen“, als das i. d. R. die Nation verstanden wird. Einerseits lassen Differenzierungen und Fragmentierungen im Innern oder internationale Verflechtungen im Äußeren den Begriff des Ganzen und damit den Geltungsund Wirkungsbereich der Mechanismen einer systemischen Integration verschwimmen. Zum anderen kann die Vorstellung einer integrierten Gesellschaft als eines fest verbundenen Ganzen die Distinktion von „wir“ vs. „die anderen“ nahe legen, die mit modernen Menschenrechten unvereinbar wäre. Die soziale Integration in die Gesellschaft formuliert im Unterschied zur systemischen eine Reihe von Subsystemen, an denen Teilhabe des Einzelnen gegeben sein muss, sollen Einzelne oder Gruppen als sozial integriert angesehen werden können. Als solche Sub- oder Teilsysteme gelten:  Bürgerrechte, Citizenship: Partizipation in diesem Subsystem bezeichnet die Teilnahme an den Diskurs- und Entscheidungsverfahren, die zur Formulierung der Rechte und Pflichten führen, die als politisch-rechtliches System systemische Integration durch Rechtsfreiheit und Rechtssicherheit bieten. Im Unterschied zur kontinentaleuropäischen sieht die angelsächsische Tradition die primäre soziale Integ-

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rationsleistung durch partizipative Citizenship gewährleistet (▷Partizipation). Arbeitsmarkt: Teilhabe am Arbeitsmarkt verschafft Zugang zu den ökonomischen Gratifikationen und damit zu wünschenswertem materiellem Lebensstandard, zu den Gütern des Marktes, die als lebensnotwendig und erstrebenswert gelten. V. a. in der deutschen Debatte gilt Teilnahme am Arbeitsmarkt als primäre Bedingung einer sozialen Integration in die Gesellschaft. Bildungswesen: Teilhabe am Bildungssystem gilt als Voraussetzung einer Chancengleichheit sowohl im Arbeitsmarkt wie in politisch-rechtlicher Partizipation, so dass ihr eine grundlegende Integrationsleistung zukommt. Wohlfahrtstaat: Teilhabe an wohlfahrtstaatlichen Leistungen soll Integration in die Gesellschaft durch Gewährung von Einkommen auch bei unverschuldeter, individueller ökonomischer Leistungsschwäche – z. B. Alter, Krankheit, Kindererziehung – sicherstellen. Besonders in der deutschen Tradition wird diesem Integrationsmechanismus eine zentrale Bedeutung beigemessen. Umstritten ist, wie eng wohlfahrtsstaatliche Leistungen an vorausgegangene oder noch zu erwartende Arbeitsleistungen im ökonomischen System gebunden sein sollen und welches Ausmaß an Umverteilung zwischen Leistungsstarken und Leistungsschwachen mit den Wohlfahrtsleistungen verbunden sein darf, wie weit also Gleichheitsvorstellungen Bedingungen einer wohlfahrtsstaatlicher Integration in die Gesellschaft sein sollen. Familie: Familien erbringen trotz entwickelter Wohlfahrtsstaatlichkeit den Großteil von Betreuungs-, Versorgungs- und v. a. von Erziehungsleistungen, so dass uneingeschränktes Recht zur Familiengründung und das Recht auf eigene Kinder, begrenzt nur durch eine Mündigkeitsschwelle im Zeitpunkt der Eheschließung, im Unterschied z. B. zu vor- und frühmodernen Gesellschaften heute zu den wesentlichen Integrationsmechanismen zählen. Organisationen, Verbände, Vereine: Freie Zusammenschlüsse dieser Art zu unterschiedlichsten Zwecken bieten Teilhabechancen, die von einer Partizipation am Arbeitsmarkt relativ unabhängig sein können und denen damit besonderer Wert bei einer Integration in die Gesellschaft zukommen kann. Stadt, Stadtteil, Stadtquartier: Zwar wird auch Integration in die Gesellschaft zunehmend durch Teilhabe an formalisierten Organisatio-

nen und Einrichtungen geleistet, dennoch vermittelt aber auch die Teilnahme am informellen Leben einer Stadt oder eines Stadtteils dem Einzelnen sowohl symbolische als materiell relevante Zugehörigkeit durch informelle Leistungen zwischen Mitbürgern und Nachbarn.  Szene, Clique, Peergroup: In hoch differenzierten, durch symbolischen Konsum geprägten Gesellschaften erscheint die Teilnahme an orientierenden, identitätsstiftenden Szenen und Cliquen besonders während einer extrem verlängerten Jugendphase als unverzichtbarer Integrationsmodus.  Religionsgemeinschaft: Zwar hat die Integrationsleistung der Kirchen, verglichen mit der frühen Neuzeit, in der Exkommunikation einem Totalausschluss gleichkam, deutlich nachgelassen, besonders aber für Einwohner mit Migrationshintergrund bildet Teilnahme an religiösen Praktiken einen zentralen Integrationsvorgang, der allerdings systemische Integration in eine säkularisierte Gastgesellschaft beeinträchtigen kann. Kennzeichnend für moderne Gesellschaften ist die Partikularität der sozialen Integration, d. h. jedes integrierende Subsystem erfasst immer nur Teilaspekte, so dass häufig unklar ist, welche Teilhabe als unverzichtbar gilt, um Integration in die Gesellschaft zu gewährleisten, oder welche fehlen muss, um Exklusion zu unterstellen. Häufig wird dem Arbeitsmarkt und dem an ihn gekoppelten Wohlfahrtsstaat eine derartige dominante Integrationsleistung unterstellt, so dass unzureichende Teilhabe hier als alleiniger Grund für Exklusion gewertet werden kann, die sich zur „Überflüssigkeit“ verhärtet, wenn der Arbeitsmarkt nicht alle potenziellen Arbeitskräfte aufnehmen kann. Für die Stadt- und Raumplanung (▷Stadtplanung, ▷Raumordnung) gewinnt Integration in zweifacher Weise an Bedeutung, zum einen in ihrer wohlfahrtsstaatlichen Dimension, nach der z. B. die gesamte Bevölkerung einer Region oder einer Stadt so mit infrastrukturellen Leistungen versorgt sein sollte, dass Chancengleichheit besteht, dass also keine gravierenden, benachteiligenden Disparitäten oder Ausschlüsse entstehen: soziale Integration in die Gesellschaft. Zum anderen stellt sich raumplanerisch das Problem einer Überlagerung sozialer und systemischer Integrationsgefährdung durch Segregation der Bevölkerung nach Schicht-, Klassen- oder ▷Milieuzugehörigkeit in verschiedenen Teilräumen der Stadt, v. a. als Folge der Ungleichheiten aus dem ökonomischen System. Diese Segregati-

INTERDISZIPLINARITÄT, TRANSDISZIPLINARITÄT

on kann zu gravierenden Konflikten führen, die die systemische Integration der Gesellschaft gefährden. Sie kann aber auch – in Verbindung mit Disparitäten – Teilhabechancen und damit soziale Integration in die Gesellschaft einschränken und bis zur sozialen Exklusion reichen, die dann als Ghettoisierung bezeichnet wird. Allerdings muss Segregation und soziale Homogenität von Statteilen nicht zwangsläufig zu sozialer Exklusion und systemischer Desintegration führen, da derartige Quartiere ihren Bewohnern vielfältige informelle Hilfsbeziehungen ermöglichen, die in heterogenen Quartieren schwer zu erreichen sind. Segregation gilt in der Raumplanung daher als ambivalent, als integrationsgefährdend, aber potenziell auch als integrationsfördernd, während Disparitäten immer als Einschränkungen sozialer Integration angesehen werden. Göschel

Literatur Göschel, A.; Difu – Deutsches Institut für Urbanistik (Hrsg.) (2001): Deutsche Zeitschrift für Kommunalwissenschaften. Themenheft Integration und Stadt, 1 Häußermann, H. (2005): Integration und Stadtentwicklung – eine problematisch gewordene Beziehung. In: Difu – Deutsches Institut für Urbanistik (Hrsg.): Zukunft von Stadt und Region. Band I: Integration und Ausgrenzung in der Stadtgesellschaft. Beiträge zum Forschungsverbund „Stadt 2030“. Wiesbaden, 19-51 Peters, B. (1993): Die Integration moderner Gesellschaften. Frankfurt/M

INTERDISZIPLINARITÄT, TRANSDISZIPLINARITÄT Einleitung Die Welt hält sich nicht an die Ordnung der Fächer, welche die Menschen zu ihrer Beobachtung und Gestaltung zugeschnitten haben. Zwar entstanden mit der Ausdifferenzierung und Vertiefung der Disziplinen beachtliche Problemlösungsfähigkeiten. Trotzdem werfen die Einheit der Wirklichkeit, ihre Komplexität und nicht zuletzt ihre Dynamik immer wieder neue Fragen und Probleme auf, die den Horizont der einzelnen Disziplinen bei weitem überschreiten. Hier hat der Vorschlag einer interdisziplinären Kommunikation, Zusammenarbeit und Problemlösung seinen Ursprung (▷Kooperation, ▷Wissenschaftskooperation). Die Nebenfolgen und Unzulänglichkeiten der an sich erfolgreichen disziplinären Arbeitsteilung sollen so kompensiert,

zuweilen gar korrigiert werden. Der Ruf nach Interdisziplinarität ist insofern Ausdruck einer kritischen Beobachtung der Disziplinarität. Doch auch Interdisziplinarität ist kein einfaches, voraussetzungsfreies Unterfangen, sondern an Rahmenbedingungen und Vorkehrungen geknüpft. Klärungen Was sind Disziplinen? Vor einer Erörterung von Interdisziplinarität, Multi- oder Transdisziplinarität ist es zweckmäßig, sich Klarheit darüber zu verschaffen, was man unter Disziplinen verstehen will. Disziplinen sind Fächer. Man kann sie verstehen als Komplexe fachspezifischen Wissens und fachspezifischer Fähigkeiten. Diese bilden die inhaltliche und damit definierende Dimension einer Disziplin. Sie entstehen und entwickeln sich rund um extern gesellschaftlich oder auch intern autonom formulierte Fragen und Probleme. In diesem Sinne sind Disziplinen Fragen-Beantwortungsund Problem-Lösungs-Einrichtungen. Dabei sind die betreffenden Probleme und Gegenstandsfelder nicht etwa immer schon da, sondern werden neben Sachproblemen, die sich realweltlich aufdrängen, oft erst im Wege der disziplinären Bearbeitung und anschließenden Ausdifferenzierung konstruiert. Fachspezifisches Wissen und fachspezifische Fähigkeiten entwickeln sich weiter. Mit zunehmender Reife kommt es zur Ausbildung spezialisierter Untereinheiten, die bei hinreichender Lebensdauer und Institutionalisierung ebenfalls disziplinären Charakter annehmen. Disziplinen sind keine statischen Gebilde, sondern dynamische, fluide Phänomene. Disziplinen sind soziale Systeme. Sie sind, als Wissenschaftsdisziplinen, Teilsysteme des Wissenschaftssystems und damit Sub-Sub-Systeme der Gesellschaft (Luhmann 1992:446). Sofern sie nicht zur Wissenschaft gehören, sind Disziplinen immer noch Teilsysteme der Gesellschaft. Für sie gelten – wie für alle sozialen Systeme – die Formen und Folgen der Systemdifferenzierung, also die Aspekte der Spezialisierung und Ausbildung eigener Beobachtungsmodi (Unterscheidungen), Medien, Sinndefinitionen und Sprachen, samt der damit einhergehenden gegenseitigen Undurchdringbarkeit und Unverständlichkeit. Als soziale Systeme entstehen, existieren und entwickeln sich Disziplinen erst in den Kommunikationen ihrer Mitglieder. Disziplinen sind Instrumente der Weltbeobachtung. Sie entwickeln sich rund um spezifische Fragen und Probleme. Und sie existieren allein in

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Form der Kommunikationen eines sozialen Systems, das in diesen Kommunikationen die Welt beobachtet. Aus diesen Gründen entwickeln Disziplinen eigene Weltsichten. Diese Weltsichten enthalten eigene Relevanzurteile zu Ausgangsproblemen, über die zu beobachtenden Teilaspekte der Welt sowie zu Haupt- und Nebenfolgen von Handlungen. Daraus folgt, dass verschiedene Disziplinen die Welt sehr unterschiedlich sehen (müssen). Disziplinen unterscheiden sich substanziell darin, was sie sehen – und was sie nicht sehen. Disziplinen entwickeln eigene Sprachen. Die disziplinäre Kommunikation bildet mit der Zeit und der fortschreitenden Entwicklung von Fragen, Antworten und Anschlussfragen immer feingliedrigere, spezifischere Begriffe heraus, versehen mit immer engeren, spezielleren Definitionen. Gerade die Sprache konstituiert dabei den spezifischen disziplinären Blick auf die Welt, enthält Benennungen für die Gegenstände des Interesses – und dient zugleich der Errichtung einer Sprachgrenze, mit der die Disziplin auch ihre SystemUmwelt-Grenze markiert. Disziplinen sind jeweils eigene Kulturen. Sie entwickeln nicht nur eigene Basisprämissen, Weltsichten und Sprachen. Sie bilden auch Regeln und Normen sowie spezifische Artefakte aller Art heraus: Von der korrekten Zitationsweise, dem richtigen Aufbau eines Fachbeitrages über Ausbildungsanforderungen und Symboliken bestimmter beruflicher Stationen, über Normen korrekter Arbeitsausführung und Rechnungslegung bis hin zu Fragen der Kleidung und der Selbstinszenierung. Auch von der Kenntnis und Befolgung dieser Regeln hängen Akzeptanz, Glaubwürdigkeit und Einfluss in der Disziplin ab. Zwar sind die Kulturen sozialer Systeme nicht zwingend unveränderlich, doch unterliegen sie, insbesondere nach Phasen großer Erfolge und anhaltender Bestätigungen, starken Beharrungskräften. Fach, Soziales System, Beobachtungsinstrument, Sprache, Kultur – Disziplinen sind all dies zugleich. Die Disziplin ist eine dynamische Einheit von disziplinärem Wissen, disziplinärem Handeln, disziplinärer Kommunikation und disziplinärem Sozialsystem. Multi-, Inter- und Transdisziplinarität Als neben den Vorzügen der disziplinären Differenzierung und Abgrenzung auch deren Unzulänglichkeiten deutlicher wurden, begann man sich für Problembearbeitungsformen zu interessieren, die über die einzeldisziplinäre Zuständigkeit hinaus weisen: Multidisziplinarität, Interdis-

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ziplinarität und Transdisziplinarität fanden als Idee und Anspruch zunehmendes Interesse. Ursprünglich Eigenschaftsbegriffe, beschreiben sie Antworten und Problemlösungen sowie die Kommunikationen, Prozesse und organisatorischen Strukturen zu ihrer Erzeugung. Forschung, Problemlösungen, Projekte, Teams, Organisationen, Kongresse, Medien: All diese können entweder als disziplinär oder aber eben als multi-, inter- oder transdisziplinär qualifiziert werden. Diese Reihung markiert auch eine Steigerung in der Überschreitung von Disziplinengrenzen. Multidisziplinarität, als Grundfall einer nicht auf eine Disziplin beschränkten Problembearbeitung, bezeichnet die bloße Präsenz mehrerer Disziplinen beziehungsweise disziplinärer Kompetenzen nebeneinander in einem Fragen-, Problem- oder Organisations-Zusammenhang. Ein nennenswerter, Disziplinengrenzen überschreitender und durchdringender Austausch findet nicht statt. Typische Fälle multidisziplinärer Problem- und Fragen-Bearbeitung finden sich in unterschiedlichen Reflexions-Situationen, etwa in Reader-Publikationen oder Handbüchern, wie auch auf Podien, in Expertenanhörungen oder in Beiräten aller Art. Als klassische Form multidisziplinärer Arbeit und Wissens-Aggregation kann die Enzyklopädie gelten. Interdisziplinarität dagegen geht darüber substanziell hinaus, weil es zu einer sachlich-inhaltlichen Verbindung zwischen Disziplinen kommt – zu einer gemeinsamen Problem- oder FragenBearbeitung, zu einer disziplinenübergreifenden Kommunikation. Interdisziplinarität beginnt, wenn über das bloße Nebeneinander disziplinärer Beobachtung, Kommunikation und Problembearbeitung hinaus der inhaltliche Austausch beginnt und etwas Drittes entsteht, das dennoch auf den Grundlagen und Beiträgen der beteiligten Disziplinen ruht. Von Transdisziplinarität kann man sprechen, wenn es zu einer auf Dauer angelegten interdisziplinären Kooperation kommt, die schließlich in die Entstehung einer neuen Disziplin mündet. Oft werden solche transdisziplinären Fächer von einem integrierenden Paradigma aus gegründet, wie etwa im Falle der Kybernetik (Luhmann 1992:459). Die transdisziplinäre Kommunikation und Kooperation ist eine besondere Form der laufenden Disziplinen-Genese und -Differenzierung, welche nicht disziplinintern, sondern unter Beteiligung von mindestens zwei Disziplinen verläuft. Als vierte Erscheinungsform, in dieser Reihe zwischen Interdisziplinarität und Transdiszipli-

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narität anzusiedeln, können auf Dauer angelegte Problembearbeitungs-Einrichtungen wie Forschungszentren, Beratungseinrichtungen oder Think Tanks genannt werden, die für wechselnde Problem- und Fragestellungen multidisziplinär Kompetenz für die interdisziplinäre Arbeit bereithalten, ohne dass daraus eine geschlossene neue Disziplin oder Protodisziplin mit eigenem Paradigma entstünde. Im Folgenden liegt der Schwerpunkt auf Interdisziplinarität, verstanden als Disziplinengrenzen überschreitende, jedoch disziplinär fundierte Problembearbeitung in Form von ▷Kommunikation und Kooperation. Was kann Interdisziplinarität? Interdisziplinarität zielt auf Ergänzung, Leistungssteigerung oder gar Korrektur gegenüber einer einzel- oder mehrdisziplinären Problembearbeitung. Sie ist damit Ausdruck einer Beobachtung zweiter Ordnung, welche die Beobachtung und Bearbeitung in den Kategorien, Sichtweisen und Lösungsangeboten der bis dahin verfügbaren Disziplinen kritisch beobachtet. In einem zurückhaltenderen, kompensatorischen Aufgabenverständnis sollen interdisziplinäre Vorhaben etwas leisten, das die etablierten Disziplinen in ihrer aktuellen Differenzierung nicht erreichen können. Darüber hinaus wird von Interdisziplinarität zuweilen sogar eine Korrektur der negativen Folgen der disziplinären Arbeitsteilung erwartet. Die zugrundeliegende Kritik an den Disziplinen bezieht sich hier nicht nur auf die Grenzen ihrer Fähigkeiten, sondern zielt auf die Schäden, die sich aus der disziplinären Differenzierung und Problemfokussierung ergeben. Der Zweck- und Zuständigkeitsbereich von Interdisziplinarität beginnt somit, wenn Fragen und Probleme, die in den Gegenstandsbereich mehrerer Disziplinen fallen, und die verfügbaren Antworten der Einzeldisziplinen, selbst in der Addition, unzureichend erscheinen. Wann dies der Fall ist, lässt sich am Besten anhand des betreffenden Problems oder der betreffenden Frage feststellen. Es ist also ratsam, zu klären und zu fixieren, was das Problem ist. Da sich die Realität nicht an die Grenzen der Disziplinen hält, die zu ihrer Beobachtung geschaffen wurden, wird der Bedarf an Interdisziplinarität umso akuter, je weniger es um bloße Beobachtung und je mehr es um Gestaltung der Realität geht. Disziplinäre Beobachtung und Kommunikation können sich noch weitgehend folgenlos im Rahmen ihrer disziplinären Abstrak-

tion – der ausgeblendeten Nebenaspekte – bewegen. Disziplinäres Handeln und Gestalten in Konfrontation mit der Welt dagegen zieht neben den, im Erfolgsfalle erreichten, intendierten Hauptfolgen (Zielen) unweigerlich auch Nebenfolgen nach sich. Zwar ist zielgerichtetes Handeln zweifellos nur unter einer Ein- und Ausblendung der absehbaren Folgen möglich. Man kann nicht alle Handlungsfolgen gleichermaßen berücksichtigen und die beachtlichen Erfolge disziplinärer Spezialisierung und disziplinären Handelns sind oftmals gerade auf solche Fokussierung zurückzuführen. Trotzdem ist es gerade dieser Zusammenhang, der an den Rändern der etablierten Disziplinen, aufgrund einer gesellschaftlichen Neugewichtung von Haupt- und Nebenfolgen disziplinären Handelns oder ihres Offenbarwerdens, den Ruf nach Interdisziplinarität laut werden lässt. Interdisziplinarität kann dann potenziell einen Betrag leisten, wenn die beobachteten und als erheblich erachteten Folgen konkreten Handelns die Grenzen der Disziplinen überschreiten. Eine der wichtigsten Leistungen von Interdisziplinarität besteht in der Aufdeckung und Beschreibung von Zielkonflikten und Dilemmata. Interdisziplinarität macht deutlich, dass die Welt komplizierter ist, als ihr Bild in den Disziplinen zugeschnitten wird. Damit schafft sie die Grundlage für bessere Problemlösungen und Innovationen, deren Hauptleistung ja oft gerade in der Auflösung von vormaligen Dilemmata und Zielkonflikten liegt. Interdisziplinarität soll die Weltund Problemsichten verschiedener Disziplinen, ihre Antwort- und Problemlösungs-Beiträge integrieren, d. h. auf neue, konstruktive Weise verbinden – und nicht einfach nebeneinander stellen. Interdisziplinäre Vorhaben müssen daher ein originäres, eigenes Ergebnis haben. Die einzeldisziplinären Beiträge hierzu müssen anders aussehen als bei isolierter Bearbeitung. Darüber hinaus ist auch davon auszugehen, dass Interdisziplinarität auf die beteiligten Disziplinen zurückwirkt. Diese Rückwirkung kann selbst zu einem Ziel interdisziplinärer Vorhaben werden. Gesehen werden muss jedoch auch, was Interdisziplinarität nicht kann. So ist Interdisziplinarität keine Postdisziplinarität, kein Ersatz für Disziplinarität. Sie kann i. Allg. nicht, was die Disziplinen können. Interdisziplinarität ist kaum in der Lage, jenen Grad an Detaillierung und Spezifität zu erreichen, der den Einzeldisziplinen möglich ist. Dafür kann sie sich gründlich ihren eigenen Gegenständen an den Grenzen, Schnittstellen und Blinden Flecken der Disziplinen widmen, die in den Disziplinen marginal erscheinen.

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Interdisziplinäre Vorhaben sind mit einer weniger elaborierten Fachsprache konfrontiert, nicht zuletzt aufgrund ihrer zumeist begrenzten Laufzeit und nur temporären Institutionalisierung. Wo allerdings längere Zeit interdisziplinär gearbeitet und kommuniziert wird, kann sich wieder eine Fachsprache herausbilden, so dass unter Umständen mit der Zeit von einer neuen Proto-Disziplin gesprochen werden kann und Transdisziplinarität beginnt. In jedem Falle sehen sich interdisziplinäre (wissenschaftliche) Vorhaben dem Problem gegenüber, dass sie wegen der fehlenden theoretischen Integration „auf ein niedriges Theorieniveau gezwungen“ werden (Luhmann 1992:642). Das aber ist der Preis, der für die interdisziplinären Erkenntnisgewinne, für den erweiterten Horizont, zu entrichten ist. Schließlich verschwinden die durch Interdisziplinarität aufgedeckten Zielkonflikte und Dilemmata durch ihre bloße Benennung und Beschreibung nicht. Sowohl natürlich-technische Zwänge als auch konkrete Interessenkonflikte stehen einem gleichzeitigen Erreichen widersprüchlicher Ziele und Belange oft auch dann noch entgegen, wenn diese interdisziplinär benannt worden sind. Interdisziplinarität ist daher nicht das universale Problemlösungswerkzeug, als das sie zuweilen dargestellt wird. Aber sie kann eine tragfähige Plattform bereitstellen, auf der nach neuen Lösungen gesucht werden kann, die einer größeren Zahl von Belangen besser gerecht werden. Was braucht Interdisziplinarität? Interdisziplinarität ist Interkulturalität. Darum ist sie nicht voraussetzungslos zu haben. Interdisziplinäre Vorhaben benötigen als Ausgangs- und Orientierungspunkt ein Problem oder eine Frage. Fehlen diese, entfallen leicht der Handlungsdruck und die Motivation, die im oft mühsamen Beschreiten des interdisziplinären Neulandes unverzichtbar sind. Darüber hinaus dienen Bezugsproblem und -frage auch während der interdisziplinären Arbeit immer wieder als Richtmarken und Ober-Kriterien in den allfälligen Richtungsentscheidungen, die ja nicht auf disziplinäre Gepflogenheiten und Routinen zurückgreifen können. Auch entscheidet am Ende das realweltliche Problem, ob die interdisziplinäre Integration gelingt und das Ergebnis tatsächlich den disziplinären Lösungen überlegen ist. Schließlich sind es v. a. Bezugsproblem und Bezugsfrage, die das interdisziplinäre Vorhaben während seiner Laufzeit mit Sinn versehen. Bleibt das Bezugsproblem unscharf, besteht die Gefahr, dass die an Sinn ge-

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knüpften internen und externen Ressourcen, prototypisch Motivation und Geld, ausgehen. Das Gegenstück zum gemeinsamen Ausgangsproblem ist das gemeinsame Erzeugnis der interdisziplinären Anstrengung. Das interdisziplinäre Projekt benötigt ein gemeinsames Gestaltungsobjekt, ein gemeinsames Ergebnis, das die disziplinären Beiträge in einer Einheit integriert. Sonst bleibt das Vorhaben bloß multidisziplinär. Als Negativ-Kriterium kann hier gelten, ob die einzeldisziplinärem Beiträge auch ohne das interdisziplinäre Unterfangen genau so ausgefallen wären. Interdisziplinarität braucht Disziplinen. Bevor man sich an die Integration der disziplinären Sichtweisen und Beiträge machen kann, müssen die disziplinären Grundlagen bereitstehen. D. h., dass zu dem betreffenden Bezugsproblem bereits relevante einzeldisziplinäre Perspektiven und Kompetenzen existieren und der Zugang zu ihnen über entsprechende Vertreter gewährleistet ist. Dabei ist es wichtig, die Auswahl der zu beteiligenden Disziplinen weder zu eng noch zu weit auszulegen, in jedem Falle aber nicht aus einzeldisziplinärer Perspektive zu bestimmen. Interdisziplinären Vorhaben fehlt, beinahe per Definitionem, in den meisten Fällen eine institutionelle Basis, über welche die etablierten Disziplinen zumeist verfügen. So können eine oder mehrere der beteiligten Disziplinen dem „unbehausten“ interdisziplinären Vorhaben zumindest anfangs eine institutionelle und reputationsbezogene „vorläufige Unterkunft“ (Luhmann 1992) gewähren. Allerdings ist dann sicherzustellen, dass der Einfluss der gastgebenden Disziplin unter Kontrolle bleibt. Doch auch, wenn das interdisziplinäre Vorhaben autonom etabliert wird, kann die Reputation der Teilnehmer und vertretenen Disziplinen zur Anerkennung und Ressourcenversorgung beitragen. Allerdings wachsen mit der Reputation der Teilnehmer auch manche für die interdisziplinäre Arbeit dysfunktionale Effekte. In jedem Falle benötigen interdisziplinäre Vorhaben einen eigenen institutionellen Rahmen, der gerade aufgrund des grenzüberschreitenden Charakters weniger selbstverständlich gegeben ist als im etablierten disziplinären Kontext. Eine solche institutionelle Infrastruktur ist daher bewusst einzurichten, etwa mit einer neutralen Koordinations-, Integrations- und Clearing-Stelle, mit eigener Aufbau- und Ablauf-Organisation und eigenen Identifikationsmedien bis hin zu eigenen Räumlichkeiten. Weil interdisziplinäre Kommunikation und Zusammenarbeit nicht im eingeübten Modus verlaufen können – es fehlen gemeinsame Defi-

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nitionen, Konzepte, Sprachen, Anschlussstellen des Handelns – müssen hierfür explizit Ressourcen, v. a. Zeit, Anstrengung und Geld, bereitgestellt werden. Diese Ressourcen müssen sowohl die aufwendigere Kommunikation und Kooperation der Beteiligten selbst ermöglichen als auch die erforderliche Organisation, Koordination und gezielte Integration der Beiträge. Interdisziplinäre Zusammenarbeit ist aufwendig und diesem Aufwand muss Rechnung getragen werden. Weitere Erfolgsvoraussetzungen interdisziplinärer Vorhaben betreffen die Disposition und Haltung der beteiligten Personen und Organisationen. Wesentlich ist die Bereitschaft der Beteiligten, den Ausschließlichkeitsanspruch ihrer Disziplin bzw. ihrer Problem- und Lösungssicht aufzugeben und die Prämisse zu teilen, dass es mehr als eine relevante Sicht auf das Problem gibt. Das ist einfacher gesagt als getan. Denn hier sind die normalerweise unbefragten Basisannahmen der Disziplinen berührt – jene Basisannahmen zu Problemdefinitionen und Lösungswegen, welche die betreffende Disziplin erst definieren, ihre Zuständigkeit begründen und sie damit schließlich auch am Leben erhalten. Konflikte zwischen den disziplinären Kulturen haben daher oft existentielle Wurzeln. Manche Fragen und Probleme fallen fast schon von selbst in die Beobachtungs- und Zuständigkeitsbereiche mehrerer Disziplinen. Die Folge ist dann oft zunächst ein Kampf um Deutungshoheit, bevor schließlich der fruchtbarere Weg der interdisziplinären Kooperation gewählt wird. Doch auch der Wille zur Interdisziplinarität und die Bereitschaft, die eigene Disziplin nur als eine unter mehreren zuständigen zu sehen, sind noch nicht hinreichend für den interdisziplinären Erfolg. Denn Interdisziplinarität erfordert im Kern und zwingend weitere Leistungen der disziplinären Selbst-Distanzierung. Über den Verzicht auf Alleinzuständigkeit hinaus ist eine kritische Selbstreflexion der eigenen disziplinären Leistungsfähigkeit und Leistungsgrenzen erforderlich: „…interdisziplinäre Forschung kann nur heißen, dass man die […] Sichtbehinderungen, so weit möglich, thematisiert und in die Forschung wieder einbringt“ (Luhmann 1992:460). Interdisziplinäre Arbeit erfordert den nüchternen Blick auf die eigenen disziplinären blinden Flecken und das eigene Unvermögen, in inhaltlicher wie in methodischer Hinsicht. Die Fachpersonen müssen darüber hinaus willens und in der Lage sein, die mühsam erklommenen – jedoch schmalen – Gipfel ihrer Expertise zu verlassen, auf denen effizient kommuniziert und kooperiert und von denen aus man sich auf

professioneller Augenhöhe, doch auf Distanz, begegnet. Stattdessen gilt es, sich in der interdisziplinären Kommunikation hinab in die Tiefebene des Laientums zu begeben, weil es zumindest anfangs keine gemeinsame effiziente Fachsprache und Fachsicht gibt. Die Kommunikation wird mühsam, weit mehr als gewohnt muss erst erläutert und definiert werden, es besteht ein Verständlichkeitsgebot, es gibt kein privilegiertes Wissen. Im interdisziplinären Gespräch begegnet man sich auf Augenhöhe als Laie unter Laien. Hilfreich dabei sind so alte wie im Angesicht von Ungewissheit bewährte Ressourcen: Vertrauen und Selbstvertrauen. Neben einem klaren Ausgangproblem und der Motivation, Neuland zu betreten, braucht Interdisziplinarität das Vertrauen der Beteiligten in die Kompetenz, den guten Willen und die Selbstdistanz ihrer Mitstreiter, in die Tragfähigkeit des errichteten institutionellen Rahmens – und nicht zuletzt auch in die eigene Fähigkeit, auch ohne Gewissheit den Halt nicht zu verlieren.

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Neuhaus

Literatur Kocka, J. (Hrsg.) (1987): Interdisziplinarität: Praxis – Herausforderungen – Ideologie. Frankfurt/M Luhmann, N. (1992): Die Wissenschaft der Gesellschaft. Frankfurt/M

INTERNATIONALE BAUAUSSTELLUNG (IBA)

Der Begriff Internationale Bauausstellung bezeichnet ein Planungs-, Städtebau- und Hochbauprojekt, das durch die Verbindung der drei sonst traditionell vielfach getrennt voneinander bearbeiteten Planungsebenen zu einer ganzheitlichen und nachhaltigen Lösung komplexer regionalplanerischer und städtebaulicher Probleme führen soll. Die Abkürzung IBA wurde zuerst in Berlin für die Internationale Bauausstellung 1984/87 genutzt und seither vielfach an anderen Orten und in vergleichbaren Kontexten eingesetzt. Bauausstellungen gehören seit dem Beginn des 20. Jahrhunderts zum festen Bestandteil des Diskurses über neue und zukunftsweisende Bau- und Planungsstrategien (Cramer/Gutschow 1984). Zunächst eher als Demonstrationsvorhaben für richtungsweisende neue ▷Architektur konzipiert (z. B. Darmstadt Mathildenhöhe 1901/1908/1914;

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Leipzig 1913), wurden Bauausstellungen v. a. in der Zeit zwischen dem Ersten und Zweiten Weltkrieg zur Durchsetzung der Architektur des Internationalen Stils an zahlreichen Orten in Europa veranstaltet (z. B. Stuttgart 1927: Weißenhofsiedlung; Brno 1929: Novy Dum). In diesen Vorhaben wurden neben der neuartigen Architektur auch zukunftszugewandte städtebauliche Aspekte erprobt (z. B. Wien 1932: Werkbundsiedlung; Basel 1932: Schorenmatten und Eglisee). Der städtebauliche Aspekt wurde 1957 in Berlin für die „Interbau“ noch einmal verstärkt und weiterentwickelt zu einem explizit urbanistischen Ansatz der Ausstellung, in dem der ▷Städtebau das zusammenfügende Element der Hochbauprojekte bildete. Hier wurden die Grundsätze der 1933 als „Charta von Athen“ diskutierten funktionsgegliederten, aufgelockerten und durchgrünten Stadt im Hansaviertel exemplarisch und demonstrativ umgesetzt (Landesdenkmalamt Berlin 2007). Wie schon bei den meisten Bauausstellungen der Zwischenkriegszeit war die Mitwirkung berühmter Architekten aus der internationalen Avantgarde für die Konzeption und die Wahrnehmung der „Interbau“ von konstitutiver Bedeutung. Eine Generation später wurden diese Erfahrungen eines umgreifenden städtebaulichen Ansatzes in einer Ausstellung unter der Wortführerschaft von Kleihues für eine ganzheitliche Neubestimmung der ▷Stadtplanung Berlins unter dem Schlagwort der kritischen Rekonstruktion erneut aufgegriffen. Unter dem Schirm einer umfassenden Masterplanung wurden zahlreiche, räumlich jetzt voneinander getrennt realisierte Einzelprojekte aus Architektur, Städtebau und Freiraumplanung (▷Landschaftsplanung, ▷Landschaftsarchitektur) zu einer Art Leistungsschau der am Ende des 20. Jahrhundert vorstellbaren Lösungsmöglichkeiten für eine lebenswerte Umwelt zusammengeführt. Neben der konkreten Realisierung von Hochbauprojekten wurde auch das visionäre Nachdenken über Stadt und von vollständig neuen Stadtstrukturen eingefordert. Zahlreiche bekannte Architekten aus der gesamten Welt wurden zur Mitwirkung an diesem Prozess eingeladen, was die Erweiterung des altbekannten Titels „Bauausstellung“ um das Wort „International“ durchaus rechtfertigte (Kleihues 1986). Neben der Implementierung der architektonischen Avantgarde gewann in der IBA auch die Auseinandersetzung mit dem vorhandenen Baubestand und den von den städtebaulichen Veränderungen betroffenen Menschen immer mehr an Bedeutung. So wurde von Hämer unter dem Begriff behutsame Stadterneuerung eine sozial

verträgliche und abgestimmte Verbesserung des Wohnungsbestands ebenso wie des Wohnumfelds eingefordert und in intensiven Auseinandersetzungen schließlich erreicht (Hämer 1990; ▷Sozialer Wohnungsbau). Durch beide Verfahrensansätze trat das Prozesshafte des Städtebaus, der bis dahin wesentlich in der Umsetzung durchgeplanter Großprojekte wahrgenommen worden war, deutlicher als bisher in den Vordergrund. Die Qualität der realisierten Einzellösungen diente dann als Ausweis des Gesamterfolges. Einen konkreten Eröffnungstermin für die gebaute Ausstellung konnte es jetzt und für alle weiteren IBAs naturgemäß nicht mehr geben. Er wurde in Berlin ersetzt durch eine museal-architekturhistorische Schau zu eindrucksvollen Architekturdarstellungen (Baldus/Lampugnani 1987). Der große Erfolg der IBA Berlin bei Publikum, Presse und Fachwelt hat in der Folge andere Protagonisten veranlasst, an anderen Orten mit ähnlichen Verfahren ähnliche Fragen zu bearbeiten. Mit der IBA Emscher Park wurde in den Jahren zwischen 1989 und 1999 der Versuch unternommen, den strukturellen Umbruch einer über mehr als 150 Jahre fast ausschließlich industriell geprägten Kulturlandschaft organisiert und bewusst in eine neue Zukunft der Dienstleistungs-, Kreativund ▷Wissensgesellschaft zu überführen (Ganser 1999). Dazu gewannen neben den schon in Berlin bewährten Strategien der architektonischen Leuchtturm-Projekte unter Beteiligung bekannter Entwerfer aus dem In- und Ausland v. a. Aspekte der Umwelttechnologie und des Umgangs mit den gebauten Zeugnissen der industriellen Vergangenheit an Bedeutung (▷Gebaute Geschichte). Im Gegensatz zu früheren Bauausstellungen trat jetzt neben die unbedingte architektonische und städtebauliche Innovation auch die Frage nach der Bewahrung von historisch gewachsener Identität in dem Zusammenspiel von gebauter Struktur und Freiraum. Dieser Wandel hatte die ausgreifende Diskussion um die Nachnutzung der aus der ursprünglichen Zweckbestimmung gefallenen Bauwerke der Bergbau- und Schwerindustrie zur Folge. Hier entstanden zwischenzeitlich zahlreiche wichtige Beiträge und Lösungsansätze zur ▷Architektur im Bestand und zur ▷Konversion von (Frei-) Räumen und deren Nutzungsmöglichkeiten. Neben vielen anderen kleineren IBAs, versuchen derzeit zwei Akteure die IBA neu zu interpretieren. Das Land Brandenburg hat die IBA Fürst-Pückler-Land (2000-2010) und das Land Sachsen-Anhalt die IBA Stadtumbau SachsenAnhalt 2010 (2003-2010) initiiert. Hier sollen die durch den Zusammenbruch der Industrie

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und den andauernden Bevölkerungsschwund (▷Demographischer Wandel) gekennzeichneten Strukturschwächen mit einer Vielzahl von kleinen Interventionen und v. a. der Ausweitung der Planungstätigkeit auf soziale, künstlerische und performative Handlungsfelder aufgefangen und gemildert werden. Anders als in den VorläuferVeranstaltungen kommt hier aber das Internationale weder von der Fragestellung (Braunkohletagebau) noch von der Beteiligung her wirklich deutlich zum Vorschein. Eine besondere Betonung erhält stattdessen das Ökologische. In Hamburg wird in Erweiterung der Internationalen Gartenbauausstellung (IGA) ebenso eine IBA konzipiert (Eröffnung 2012), die den Umbau von Hamburg-Wilhelmsburg von einem benachteiligten Ortsteil zu einem „Stadtteil mit Zukunft“ zum Ziel hat. Fragen der klimatischen, städtebaulichen und architektonischen Entwicklung werden mit den Nutzungen ▷Wohnen, Arbeiten, Hafen und Logistik verknüpft, wodurch der Quartiersbegriff eine neue Identität erhalten soll. Auf diese Weise ist das Kürzel IBA zu einer Chiffre für das umfassende und integrierte planerische, architektonische und soziale Handeln zur prozessgesteuerten Beseitigung von architektonischen, städtebaulichen und landschaftsplanerischen Mängeln der gestalteten Umwelt geworden. Cramer

Literatur Baldus, C.; Lampugnani, V. M. (1987): Das Abenteuer der Ideen: Internationale Bauausstellung Berlin 1987, Architektur und Philosophie seit der industriellen Revolution. Berlin Cramer, J.; Gutschow, N. (1984): Bauausstellungen: Eine Architekturgeschichte des 20. Jahrhunderts. Stuttgart Ganser, K. (1999): Liebe auf den zweiten Blick: Internationale Bauausstellung Emscher Park. Dortmund Hämer, H.-W. (1990): Behutsame Stadterneuerung. In: Senatsverwaltung für Bau- und Wohnungswesen Berlin (Hrsg.): Stadterneuerung Berlin. Berlin Kleihues, J. P. (1986): Internationale Bauausstellung Berlin: 1987. Stuttgart Landesdenkmalamt Berlin (Hrsg.) (2007): Das Hansaviertel in Berlin: Bedeutung, Rezeption, Sanierung. Beiträge zur Denkmalpflege in Berlin, 26. Petersberg

Hierzu zählt im Schwerpunkt das Bauvertragsrecht, das die Beziehungen zwischen dem Auftraggeber (Bauherr) und den Beteiligten (Architekten, Ingenieure, Bauunternehmen und -handwerker) regelt. Durch die Internationalisierung des Wettbewerbs um Bauvorhaben können nationale Regelungen und Gebräuche kollidieren, wenn Bauakteure verschiedener Nationen zusammenarbeiten oder sich die Baustelle in einem Drittstaat befindet. Einen „internationalen Bauprozess“ gibt es nicht. Das Internationale Baurecht (in seiner privatrechtlichen Dimension) regelt die Frage nach dem eigentlich anwendbaren Baurecht. Dies wird grundsätzlich durch das Internationale Privatrecht (IPR) eines jeden Staates geregelt (z. B. in Deutschland: Einführungsgesetz zum Bürgerlichen Gesetzbuch – EGBGB, Österreich: Gesetz über das Internationale Baurecht – IPRG). Das IPR bestimmt das anwendbare Recht („Statut“) dadurch, dass es für einzelne Rechtsbereiche die hierfür maßgebenden Anknüpfungsmomente festlegt. Diese stellen typisierte Fallgruppen auf, welche die stärkste sachliche Verbundenheit zu der Rechtsordnung kennzeichnen, auf die verwiesen wird. Das für das Baurecht vornehmlich interessante Vertragsstatut unterliegt weitergehender Vertragsfreiheit. Wenn keine ausdrückliche Vereinbarung besteht, wird vermutet, dass die Rechtsordnung desjenigen Ortes die „sachnächste“ ist, an dem die die Leistung erbringende Partei ihren gewöhnlichen Aufenthalt hat, am gewöhnlichen Aufenthaltsort des Verbrauchers oder an dem Ort, an dem der Arbeitnehmer für gewöhnlich seine Dienste erbringt. Diese Regelungen werden durch EG-Gemeinschaftsrecht teilweise modifiziert (siehe unten). Neben dem IPR finden sich Regelungen zur Bewältigung von Streitigkeiten grenzüberschreitender Sachverhalte im sog. Einheitsrecht (z. B. dem Wiener UN-Kaufrecht – CSIG). Die Existenz einer weltweiten ungeschriebenen Rechtsordnung für Kaufleute (sog. lex mercatoria) ist dagegen umstritten und wird mehrheitlich abgelehnt.

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Internationale Vertragsgestaltung

INTERNATIONALES BAURECHT

Internationales Privates Baurecht Das private Baurecht regelt die rechtlichen Beziehungen zwischen den privaten Baubeteiligten.

Durch die Internationalisierung des Wirtschaftsverkehrs (▷Globalisierung) wachsen die Anforderungen an die Vertragsgestaltung. Hierbei sind Standardbedingungen hilfreich (Großbritannien: JCT/ICE-Bedingungen, Frankreich: AFNORKlauseln, USA: AIA-Standardverträge, Schweiz: SIA-Klauseln), die jedoch häufig – wie die deutsche VOB/B – im Ausland nur wenig bekannt sind und keine vollständige Streitmanagementgrundla-

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ge enthalten. International gültige Standardbedingungen sollen Abhilfe schaffen. Hierzu gehören z. B. die Vertragsmuster der Fédération Internationale des Ingénieurs-Conseils (FIDIC) und die vom Council of the Institution of Civil Engineers herausgegebenen New Engineering Contracts (NEC). Während die FIDIC-Bedingungen in einigen Teilen der Welt bereits häufig angewandt werden, besteht bei kontinentaleuropäischen Unternehmen vielfach noch Zurückhaltung. Diese gründet v. a. darauf, dass die FIDIC-Klauseln, auf dem anglo-amerikanischen System beruhend, Architekten und Ingenieuren eine stärkere Stellung z. B. im Rahmen von Streitschlichtungsaufgaben übertragen. Die Abkopplung der Streitbeilegung von den nationalen Gerichten erlaubt ausländischen Unternehmen dagegen größere Gestaltungs- und Handlungsfreiheit und eine oftmals zügigere Streitbeilegung.

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Internationales Öffentliches Baurecht Öffentliches Baurecht, Definition Das öffentliche Baurecht teilt sich auch international in ▷Bauplanungs- und ▷Bauordnungsrecht. Das Bauplanungsrecht regelt die planerischen Voraussetzungen für die Bebauung einzelner Grundstücke. Internationale Systeme öffentlicher Bauleitplanung Es lassen sich drei verschiedene Systeme unterscheiden. Das in der kontinentaleuropäischen Rechtstradition herrschende Kodifikationsmodell im Gegensatz zum anglo-amerikanischen Common Law-Modell sowie Mischformen aus beiden.  Kodifikationsmodell: Beispiel Frankreich. Das französische Planungsrecht ist nahezu vollständig kodifiziert (Code d’Urbanisme). Es existiert ein dreiphasiges System aus Flächennutzungsplänen (schémas de cohérence territoriale – SCOT), qualifizierten Bebauungsplänen (plans locaux d’urbanisme – PLU) und einfachen Bebauungsplänen (cartes communales). Zwar existiert kein System flächendeckender Regionalpläne, jedoch unterliegt insbesondere die Entwicklung der Flächennutzungspläne erheblichen zentralstaatlichen Vorgaben. Qualifizierte Bebauungspläne müssen sich auf das gesamte Gemeindegebiet erstrecken (anders im deutschen Modell: ▷Bauleitplanung), sehen ein differenziertes Anhörungsverfahren vor

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und müssen der Öffentlichkeit bekannt gegeben werden. Infolge dieser strengen Vorgaben verfügt bis dato lediglich eine knappe Hälfte der französischen Kommunen überhaupt über einen Bebauungsplan, was durch die durchschnittlich geringe Größe und insgesamt große Anzahl der französischen Kommunen noch schwerer ins Gewicht fällt. Das Baugenehmigungsverfahren (▷Bauaussichtliches Verfahren) ist an den Code d’Urbanisme sowie den lokalen Bebauungsplan gebunden. Letzteren kommt wegen der zwingenden Erstreckung auf das gesamte Gemeindegebiet aber nur eine geringe Festsetzungsdichte zu. Die „verhandelte Baugenehmigung“ mit Investoren zur Übernahme späterer Kosten ist weit verbreitet.  Common Law Modell: Beispiel Großbritannien. Das britische öffentliche Baurecht ist ebenfalls zweiphasig ausgestaltet (siehe oben). Seit 2004 existiert ein neues Verfahren der Regionalplanung, wofür acht regional planning bodies eingeführt wurden. Diese sind durch kommunale Mitglieder besetzt, wobei die Zentralregierung einen bestimmenden Einfluss ausübt und dem zuständigen Minister ein direktes Interventionsrecht zusteht, um die Planungsentscheidung jederzeit an sich zu ziehen. Den districts kommt bei der Aufstellung der Bebauungspläne und im Baugenehmigungsverfahren (anders im französischen und deutschen Modell) ein traditionell großer (politischer) Ermessensspielraum zu. Allerdings existiert auch ein plangeleitetes Entscheidungsverfahren, wonach die Erteilung einer Baugenehmigung in Abweichung vom Bebauungsplan der ministeriellen Genehmigung bedarf. Das Aushandeln von Baugenehmigungen gehört insbesondere im Bereich des sozialen Wohnungsbaus zur kommunalen Praxis.  Mischsystem: Beispiel Schweden. Das schwedische Modell greift Elemente beider genannter Bauleitplanungssysteme auf. Die Aufgabe des Planungs- und Baugesetz (plan- och bygglagen – PBL) beschränkt sich – ähnlich dem britischen Modell – auf eine Rahmengesetzgebung. Den Kommunen wird bei ebenfalls bestehender Zweistufigkeit des Verfahrens eine umfassende Zuständigkeit eingeräumt. Flächennutzungspläne (översiktsplan) sind für das gesamte Gemeindegebiet unter Beteiligung der Nachbargemeinden aufzustellen. Eine Verletzung dieses Gebots zieht die Nichtigkeit des Plans nach sich. Es existiert bislang kein System der Regionalplanung. Im Sinne einer „Verschlankung“ des Rechts ist seit 1999 ist das

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Umweltschutzgesetz (miljöbalken) vollständig ins Baugesetz integriert. Der Gemeindevertretung kommen – ähnlich dem britischen Modell – breite kommunalpolitische Entscheidungsspielräume zu. Der Bebauungsplan (detaljplan) ist bindend, geringfügige Abweichungen aber zulässig. Im Übrigen gilt der Flächennutzungsplan. Die bauordnungsrechtlichen Prüfungserfordernisse sind – ähnlich dem deutschen Modell – stark eingeschränkt und vom Grundsatz einer „repressiven Kontrolle“ der Bautätigkeit mit weitgehender Haftungsverlagerung auf den Bauherrn geprägt. Verhandlungsplanung und Vereinbarungen mit dem Bauherrn gehören zur Genehmigungspraxis. Europarechtliche Dimension Das EG-Gemeinschaftsrecht hat einen eigenen Rechtsrahmen geschaffen, der sowohl Auswirkungen auf das im Bauprozess geltende Verfahrensrecht hat als auch materiellrechtliche Aspekte des privaten und öffentlichen Baurechts determiniert. Auswirkungen auf internationales (Bau-)Prozessrecht Das nationale Internationale Prozessrecht, das die internationale Zuständigkeit nationaler Gerichte normiert und die Vollstreckbarkeit ausländischer Gerichtsentscheidungen sowie Anerkennung sonstiger ausländischer Rechtsakte klärt, wird maßgeblich durch die EG-Verordnung Nr. 44/2001 (EuGVVO oder Brüssel-I-Verordnung) verdrängt. Die EuGVVO regelt die internationale Zuständigkeit der Gerichte gegenüber einem Beklagten, der seinen Wohnsitz in einem Mitgliedstaat der EU hat, sowie die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen aus anderen EU-Mitgliedstaaten. Für die EFTAStaaten (Island, Norwegen, Schweiz) gilt insoweit das Luganer Übereinkommen (LGVÜ). Nur wenn der Anwendungsbereich der EuGVVO nicht eröffnet ist, leben nationale IPR-Vorschriften auf. Für das Bauwesen interessant ist insbesondere der Gerichtsstand des Erfüllungsorts. Hierfür bestimmt Art. 5 Nr. 1 EuGVVO, dass sich der Erfüllungsort dort befindet, wo die Dienstleistung erbracht wird. Da baurechtliche Werkverträge traditionell zu den Dienstleistungen gezählt werden, sind Streitigkeiten aus Bau- und Architektenverträgen dort auszutragen, wo die Leistungen vertragsgemäß erbracht worden sind oder hätten werden müssen. Somit ist grundsätzlich am Baustellenort zu klagen, weil dort der Schwerpunkt des Vertragsverhältnisses

liegen wird, unabhängig davon, dass Planung und Baukoordinierung auch vom Unternehmenssitz aus bewältigt werden können. Ein Rückgriff auf das IPR des Staates, dessen Gericht angerufen wurde (so noch der EuGH in der Tessili-Entscheidung (Rs. 12/76, Slg. 1976:1473) zum EuGVÜ als Vorgängerregelung der EuGVVO), ist insoweit nicht mehr erforderlich. Materiellrechtliche Regelungen Privates Baurecht und Auswirkungen auf einzelne Baubeteiligte: In der EU herrschen die Grundsätze der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit (Art. 43 und 49 EGV). Alle Berufe und Berufsgruppen sind grundsätzlich berechtigt, ihre Leistungen europaweit anzubieten. Dienst-, Werk- und Bauleistungen sind unter die Dienstleistungsfreiheit zu fassen.  Bauunternehmen: Beschränkungen für Unternehmen anderer EU-Mitgliedstaaten, die entgeltlich und grenzüberschreitend in einem anderen Staat als demjenigen, in dem sie ansässig sind, (Bau-) Dienstleistungen erbringen, sind grundsätzlich verboten (EuGH 493/99, Slg. 2001:I-8163 Rn. 20 – Mitgliedschaft in nationalem Arbeitgeberverband). Nur ausnahmsweise können „zwingende Gründe des Allgemeininteresses“ Beschränkungen rechtfertigen, wenn sie dem sozialen Schutz der Arbeitnehmer des Baugewerbes dienen (EuGH C-272/94, Slg. 1996:I-1905 Rn. 16 – Arbeitgeberbeiträge an Sicherheitsfonds und EuGH C-113/89, Slg. 1990:I-1417 Rn. 18 – Ausdehnung von nationalen Tarifverträgen). Erwägungen rein administrativer Art reichen nicht aus (EuGH C-18/95, Slg. 1999:I-345 Rn. 45 – Kombinierte Veranlagung von Einkommensteuer und Sozialversicherungsbeiträgen). So ist es den Mitgliedstaaten untersagt, die Zulässigkeit des grenzüberschreitenden Arbeitskräfteverleihs von der Gebundenheit des Unternehmens an einen deutschen Tarifvertrag und vom Vorhandensein eines inländischen Sitzes/Niederlassung abhängig zu machen (EuGH 493/99, Slg. 2001:I-8163 Rn. 21). Auch darf ein Mitgliedstaat einem Unternehmen nicht die Führung von Unterlagen vorschreiben, wenn das Unternehmen bereits im Niederlassungsstaat für dieselben Arbeitnehmer und Beschäftigungszeiten Verpflichtungen unterliegt, die diesen vergleichbar sind (EuGH 493/99, Slg. 2001:I8163 Rn. 21).  Handwerk: Mangels vollständiger Liberalisierung des Industrie- und Handwerkmarktes

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bleiben die Mitgliedstaaten – in den Grenzen der Art. 43 und 49 EGV – weiterhin befugt, die Bedingungen für die Aufnahme dieser Tätigkeiten festzulegen. Mit den in der Richtlinie 64/427/EG vorgesehenen Übergangsmaßnahmen existieren aber erste Harmonisierungen. Hiernach stellt es eine (unzulässige) Beschränkung dar, wenn einem Handwerker die Ausübung seiner Tätigkeit in einem anderen EU-Mitgliedstaat von der Eintragung in die Handwerksrolle abhängig gemacht wird. Die Eintragung kann zwar durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein. Dies gilt aber nur, sofern das im Ursprungsmitgliedstaat eingerichtete Verfahren diese Voraussetzungen nicht vorsieht oder diese noch nicht überprüft wurden (EuGH 279/80, Slg. 1981:3305 Rn. 17; EuGH C-180/89, Slg. 1991:I-709 Rn. 17). Ist dies hingegen der Fall, kann eine Eintragung in die Handwerksrolle nur noch automatisch erfolgen und weder Voraussetzung für die Dienstleistungserbringung sein noch Folgekosten (Verwaltungskosten, Beitragszahlung an die Handwerkskammer u. ä.) verursachen (EuGH C-215/01, Slg. 2003:I-14847, Rn. 36f; EuGH C-58/98, Slg. 2000:I-7919 Rn. 47).  Architekten: Die Richtlinien 85/384/EWG und 2005/36/EG regeln die gegenseitige Anerkennung von Diplomen, sonstigen Befähigungsnachweisen und Berufsqualifikationen für Architekten. Hiergegen verstößt ein EU-Mitgliedstaat, wenn er verlangt, dass dem Antrag auf Anerkennung eines Befähigungsnachweises eine amtliche Übersetzung, das Originaldiplom oder eine beglaubigte Kopie oder ein Staatsbürgerschaftszeugnis beigefügt wird oder der Bewerber verpflichtet wird, sich bei der regionalen Architektenkammer einzuschreiben (EuGH C-298/99, Slg. 2002:I-3129). Dasselbe gilt für die Berücksichtigung von lediglich im nationalen oder örtlichen Architektenverzeichnis eingetragenen Bewerbern (EuGH 225/98, Slg. 2000:I-7445). Ausgewählte EU-Instrumente mit Auswirkungen auf das öffentliche Baurecht:  Raumordnungsrecht: Das Recht der Raumordnung (▷Raumordnung und Landesplanung) ist auf europäischer Ebene bisher nur schwach ausgeprägt, da der EU in diesem Bereich keine originäre Kompetenz zukommt. Sie verfügt lediglich über Kompetenzen in einzelnen Fachbereichen, die raumordnungstechnisch bedeutsam sind, z. B. die transeuropäischen

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Netze (Art. 154ff EGV), die Regionalpolitik (Art. 158ff EGV) und die Umweltpolitik (Art. 174ff EGV). Im Bereich der Umweltpolitik steht dem Europäischen Rat zwar die Befugnis zu, „Maßnahmen, die die Raumordnung berühren“ zu erlassen (Art. 175 Abs. 2 lit. b Spiegelstrich 1 EGV). Dies bietet der EU-Kommission qua Querschnittskompetenz die Möglichkeit Stadtentwicklung- und Raumordnungspolitik entsprechend dem Leitbild einer nachhaltigen europäischen Stadtentwicklung aktiv zu gestalten, wie an aktuellen Projekten wie der Territorialen Agenda und der Leipzig-Charta deutlich wird. Zwar gehen diese auf Beschlüsse einer informellen Ministerkonferenz der Mitgliedstaaten zurück, an denen die EU-Kommission aber beteiligt war und deren Umsetzung durch EU-Programme nun erfolgt (näher: ▷Europäische Raumentwicklungspolitik, ▷Europäische Stadt und ▷Soziale Stadt).  Naturschutzrecht (Flora-Fauna-Habitat- und Vogelschutzrichtlinie): Die FFH-Richtlinie 92/43/EWG verpflichtet die EU-Mitgliedstaaten für ihr Hoheitsgebiet eine Liste schützenswerter Gebiete zu erstellen. Diese werden dann von der EU-Kommission geprüft und – wie bereits bestehende Schutzgebiete nach der Vogelschutzrichtlinie 79/409/EWG – in das europaweite Biotopverbundsystem „Natura 2000“ integriert. Die Ausweisung als Schutzgebiet führt zur grundsätzlichen Unzulässigkeit der Bauleitplanung in diesem Gebiet, wenn dort erhebliche Beeinträchtigungen der Erhaltungsziele oder des Schutzzwecks zu erwarten sind (zu Umsetzung und Ausnahmen: vgl. § 5 II i. V. m. § 34 I-IV BNatSchG). Der Vorgang ist in solchen Fällen der städtebeaulichen Planung entzogen (zur Umsetzung: vgl. § 1a IV BauGB). Bei nicht zu befürchtender Beeinträchtigung ist die Auseinandersetzung mit Belangen des Umweltschutzes im Rahmen der Abwägung weiter zu berücksichtigen (vgl. zum deutschen Modell: § 1 VI Nr. 7b) BauGB).  Strategische Umweltplanung (UVP und SUP): Die UVP (Umweltverträglichkeitsprüfung) dient der frühzeitigen Folgenerkennung eines Projektes für die Umwelt. Sie kommt jedoch erst bei der Zulassung umwelterheblicher Vorhaben zum Zuge. Auf der Planungsebene wird sie durch die SUP (Strategische Umweltprüfung) ergänzt. Die SUP geht zurück auf die SUP-Richtlinie 2001/42/EG, die europaweit sicherstellen will, dass schon Planungen, die Festlegungen für spätere Zulassungsentscheidungen treffen, umweltverträglich, transpa-

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rent und unter Einbeziehung der Öffentlichkeit durchgeführt werden. Die SUP begründet keine materiellen Umweltstandards, sondern erhöht nur die verfahrensrechtlichen Anforderungen für die Regional- und Bauleitplanung. Zentrales Element ist der zu erstellende Umweltbericht (zur Umsetzung: vgl. §§ 2 IV, 2 a Satz 2 Nr. 2 und 4 c). Ein Verstoß hiergegen kann die Nichtigkeit des Bauleitplans begründen (vgl. § 214 III 2 BauGB; zur Umsetzung von UVP und SUP insgesamt: ▷Umweltprüfung).  Grenzüberschreitende Öffentlichkeitsbeteiligung: Nach der das internationale Aarhus-Übereinkommens umsetzenden Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie 2003/35/EG bedarf das umweltrechtliche Zulassungsverfahren und der Erlass bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme der umfassenden Öffentlichkeitsbeteiligung. Gemeinden werden zur grenzüberschreitenden Unterrichtung und Abstimmung von Bauleitplänen mit Behörden und sonstigen Trägern öffentlicher Belange der Gemeinden des Nachbarstaates verpflichtet. Kann ein Bauleitplan erhebliche Umweltauswirkungen auf einen anderen Staat haben, so ist das UPVerfahren (▷Umweltprüfung) einzuhalten (zur Umsetzung in nationales Recht: vgl. § 4 a Abs. 5 Satz 1 BauGB i.V.m. § 9a UVPG). Ferner ist die Einführung eines erweiterten Gerichtszugangs, insbesondere für Umweltverbände, bei UVPpflichtigen Industrieanlagen und Infrastrukturmaßnahmen vorgesehen (zur Umsetzung in nationales Recht: UmwRBehG).

Fazit „Das“ Internationale Baurecht gibt es nicht. Der Begriff spaltet sich in eine privatrechtliche Komponente, welche maßgeblich im Internationalen Privatrecht fußt, und eine öffentlich-rechtlichen Komponente auf. Die Internationalisierung des privaten Baurechts hängt entscheidend von der Akzeptanz internationaler Vertragsbedingungen ab, deren Durchsetzung unter den Bauakteuren abzuwarten bleibt. Im übrigen eröffnen die EGGrundfreiheiten für europäische Baubeteiligte bereits ein differenziertes Schutzsystem. Eine echte Internationalisierung des öffentlichen Baurechts ist bislang nur in Europa zu beobachten und wird bisher v. a. von umweltrechtlichen Aspekten getragen. Eine weitere Entwicklung wird maßgeblich davon abhängen, inwieweit die Mitgliedstaaten der EU, insbesondere in der Raumordnungspolitik, mehr Kompetenz zu übertragen bereit sind. Battis

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Literatur Battis, U.; Kersten, J. (2008): Europäische Politik des territorialen Zusammenhalts, Europäischer Rechtsrahmen und nationale Umsetzung. In: UPR, 201ff Hök, G.-S. (2005): Handbuch des Internationalen und Ausländischen Baurechts. Berlin, §§ 17-18, 27-30 Möllers, Ch.; Voßkule, A.; Walter, Ch. (Hrsg.) (2007): Internationales Verwaltungsrecht, Eine Analyse anhand von Referenzgebieten. Tübingen Wollmann, H. (2008): Städtebauliche Planung und Baugenehmigung in Großbritannien, Frankreich und Schweden im Vergleich. In: Battis, U.; Söffker, W.; Stüer, B. (Hrsg.): Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für Michael Krautzberger zum 65. München, 147-167

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KLEIN- UND MITTELSTÄDTE

KLEIN- UND MITTELSTÄDTE „Wie in der gesamten Lebenswelt gibt es auch in den menschlichen Ballungen Stellen, wo Quantität umschlägt in Qualität. Die 100.000-Einwohnergrenze werden wir als einen solchen Schwellenwert erkennen“ (Pfeil 1950:15). Mit der Zunahme an Einwohnern werden Städten nicht nur neue Aufgaben und Funktionen zugewiesen. Sie ändern sich zumindest auch in der Übersichtlichkeit ihres Gemeinwesens und der Überschaubarkeit von Strukturen und damit auch im Umgang mit Determinanten räumlicher Planung. Definitionen und Abgrenzungen

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Die Beschreibung für die Größe einer Stadt ist unterschiedlich besetzt. Sie lässt sich fassen über die Fläche, ▷Dichte, Wirtschaftsbevölkerung oder funktionale Bedeutung im Raum. Von Kunzmann wurde in einer skizzierten Typisierung von Klein- und Mittelstädten ihre funktional-räumlichen Entwicklungslinien zugrunde gelegt und die Notwendigkeit einer problemorientierten Typisierung hervorgehoben (Kunzmann 2004). Von Adam wurden Mittelstädte in ihrer Dynamik und Stabilität, im Vergleich der Lage in Ostund Westdeutschland sowie entsprechend der polyzentralen stadtregionalen Zusammenhänge regionalstatistisch unterlegt und typisiert. Dieser Ansatz ergänzt Größe um Zentralität und Dichte und kann anhand von Fallstudien unterschiedliche Entwicklungspfade herausarbeiten, bei denen Siedlungsbild (▷Stadtbild) und Funktionalität einbezogen werden (Adam 2005:495-523). Eine Typenbildung von Kleinstädten in der Region Stuttgart zeigte Grundtendenzen ihres Wachstums auf und differenzierte nach Kleinstädten entsprechend ihrer funktionalen und stadträumlichen Prägung durch Suburbanisierungsprozesse (▷Innenentwicklung/Außenentwicklung) und Stadtgrößenbezeichnung

Einwohnerschwellenwerte

Landstadt

2.000-5.000 Einwohner

Kleinstadt

5.000-10.000 Einwohner

Mittelstadt

10.000-100.000 Einwohner

Großstadt

100.000-1.000.000 Einwohner

Weltstadt

über 1.000.000 Einwohner

Abgrenzung und Gliederung der Städte als statistisch-administrative Stadt (Quelle: Statistiker-Kongress von 1887, zitiert nach Pfeil 1950:14)

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der Konsequenzen durch die Kommunalreform in den 1970er Jahren (Brombach/Jessen 2003). Stadtgröße im Sinne des quantitativen Stadtbegriffs bezieht sich auf die Einwohnerzahl der jeweiligen Stadt oder Gemeinde und damit auf eine Gemeinschaft in einem administrativ zugeordneten Raum. Aus der Verteilung der Einwohner auf die Gemeindegrößenklassen ergibt sich, dass ca. 6,7 Prozent der bundesdeutschen Bevölkerung in Kleinstgemeinden bis 2.000 Einwohner, ca. 35 Prozent in Gemeinden mit 2.000 bis 20.000 Einwohnern und etwa 27 Prozent in Mittelstädten zwischen 20.000 und 100.000 Einwohnern leben. 31,3 Prozent der bundesdeutschen Bevölkerung entfallen auf Großstädte (vgl. Statistisches Bundesamt 2006:28). Mit Ausnahme des Saarlandes und NordrheinWestfalens ist bundesweit die Kleinstadt der dominierende Stadtgrößentyp. Die durchschnittliche bundesdeutsche Gemeindegröße mit ca. 6.300 Einwohnern ist als Kleinstadt im statistischen Sinne zu bezeichnen und bewegt sich im europäischen Vergleich im unteren Drittel, gemessen an der Anzahl der Gemeinden in den Ländern. Mittelstädte sind neben den Kleinstädten typische Städte des bundesdeutschen Siedlungssystems. „Fast die Hälfte der Bevölkerung des Bundesgebietes, 48,4 Prozent bzw. 39,9 Mio. Einwohner, lebt heute in Klein- und Mittelstädten“ (Gatzweiler 2003:13). Als typisch „deutsche Mittelstadt“ kann das kleinere, kreisangehörige Mittelzentrum mit etwa 40.000 Einwohnern und einer Flächengröße von durchschnittlich 80 qkm gelten. Ausgewählte raumrelevante Merkmale Zentrale Bedeutung für den Blick auf Kleinund Mittelstädte nehmen die Determinanten Bevölkerung und Arbeitsplätze ein. Klein- und Mittelstädte weisen einerseits etwa 50 Prozent der Arbeitsplätze aller abhängig Beschäft igten auf (Gatzweiler 2003) und sind anderseits auch Wohnort für ca. die Hälfte der bundesdeutschen Bevölkerung. Mit etwa einem Drittel ist die Mittelstadt am häufigsten in Nordrhein-Westfalen vertreten, so dass weitgehende, bundesweite Strukturdaten über Mittelstädte immer auch vor diesem Hintergrund gesehen werden müssen. In der Klassifizierung von Demographietypen (BertelsmannStiftung 2006) handelt es sich bei etwa 40 Prozent der Mittelstädte um demographisch (Demographischer ) stabile Städte mit geringen Familienanteilen.

KLEIN- UND MITTELSTÄDTE

Die Zusammensetzung des Steueraufkommens einer Gemeinde hängt u. a. auch von ihrer Größe ab. Während die Gewerbesteuer (netto) in Großstädten in 2006 mehr als 50 Prozent am Gesamtsteueraufkommen einer Gemeinde ausmacht, erfährt der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer in Gemeinden unter 10.000 Einwohner eine gewichtige Bedeutung. Bei kreisangehörigen und damit kleineren Gemeinden steigt der Anteil an der Gewerbesteuer, der Anteil an Einkommenssteuer, an der Umsatzsteuer und die gemeindliche Steuerkraft fast kontinuierlich mit dem Anstieg der Stadtgröße. Bei der Grundsteuer B, der Gewerbesteuer und dem Anteil an der Umsatzsteuer ist ebenfalls ein stetiger Anstieg der Pro-KopfEinnahmen im Zusammenhang mit der Größe der Stadt festzustellen. Während bei Städten zwischen 100.000 und 200.000 Einwohnern der Anteil an der Einkommenssteuer mit 295,48 Euro (2007) am höchsten ist, liegt er bei kreisangehörigen Gemeinden unter 1.000 Einwohner mit 159,32 Euro (2007) an der unteren Grenze. Planungshandeln in Stadt und Region Wie bei Großstädten liegt bei Klein- und Mittelstädten ein Schwerpunkt planerischen Handelns auf der Stabilisierung und Entwicklung der Innenstadt. Anhand der nach Stadtgrößenklassen differenzierten Erkenntnisse zu Multifunktionalität in Klein- und Mittelstädten werden am häufigsten Art und Umfang des ▷Einzelhandels- und Gastronomieangebots bemängelt. Gleichwohl wird die Bedeutung von Freizeiteinrichtungen für vitale Innenstädte auch in Klein- und Mittelstädten als wichtiges Handlungsfeld Mittelstadt genannt und als nachholende Entwicklung interpretiert (Frehn 2004:155). So zielen die vordringlichen Handlungsfelder in allen Größenklassen gleichermaßen auf eine Aufwertung und Inszenierung des öffentlichen Raums (Frehn 2004:220). Für Kleinund Mittelstädte gilt besonders, dass Handlungsansätze im City- und Stadtmarketing, differenziert nach Lagekontext, Funktionen und Ressourcen organisatorisch und planerisch eingebunden sein sollten (Frehn 2004:162, Frehn 2005:24). Bei den auf nachholende Stadtentwicklung abzielenden Strategien der Ansiedlung von Freizeitgroßeinrichtungen in kleinen und mittleren Städten besteht für Altrock die Gefahr, dass sie als Nachahmer andernorts erfolgreicher Trends häufig zu spät kommen und geringere Professionalität bei den Betreiberkonzepten mit den entsprechenden risikoreichen Konsequenzen vorfinden. Er folgert daraus, dass sich längerfristig eine ▷Ko-

operation mit „organisch“ wachsenden regionalen Anbietern insbesondere im Bereich der Freizeitgroßeinrichtungen anbietet“ (Altrock 2007:724). In der Differenzierung von Städten nach dem Einfluss der Stadtgröße auf das planerische Handeln zeigt sich u. a., dass Einsatz bestimmter Methoden auch eine Funktion der Stadtgröße ist: kleinere Kommunen sind stärker auf raumbezogene Planungen konzentriert, der Einsatz einer gesamträumlichen, konzeptionellen Planung steigt mit der Größe der Stadt an. Das Bewusstsein für aktuelle planerische Herausforderungen jedoch steht nicht in ableitbarem Zusammenhang mit der Stadtgröße. Demgegenüber zeigen bauleitplanerische Aktivitäten (▷Bauleitplanung) starke Abhängigkeiten zur jeweiligen siedlungsstrukturellen Lage und Größe einer Stadt. Je kleiner die Stadt, desto mehr „Produkte“ werden von nur einer Person verantwortlich bearbeitet. Eine Zunahme der Planungsfälle und Planungsobjekte wird meist entweder über Arbeitsroutine oder durch eine prioritäre Bearbeitung bestimmter Aufgaben abgefangen. Die Beschäftigten sind eher querschnittsorientiert und für mehrere, auch wechselnde Handlungsfelder gleichzeitig zuständig. Damit gewinnt der individuelle Planer – innerhalb oder in Kooperation mit der Verwaltung – in kleineren Städten an Bedeutung. Durch eine deutliche Akzentuierung und Konzentration auf planerisches Routinehandeln sind kleinere Kommunen in der Lage, schnell und direkt nutzbare Ergebnisse zu produzieren. Interkommunale Zusammenarbeit ist auch für Klein- und Mittelstädte zu einem wichtigen Handlungsfeld geworden. Im Rahmen des 2006 dokumentierten MORO-Wettbewerbs „KommKoop“, bei dem insgesamt 167 ▷Wettbewerbsbeiträge eingereicht worden waren, bildeten Klein- und Mittelstädte mit ihrer Beteiligung an 87 Prozent der Vorhaben den am häufigsten vertretenen Kooperationspartner. Sie sind damit auch in Relation zu ihrem Anteil an allen Städten und Gemeinden in Deutschland (ca. 40 Prozent) weit überproportional beteiligt. Das Handlungsfeld der „räumliche Planung und Entwicklung“ als Schwerpunkt bei den Vorhaben wird v. a. um das Handlungsfeld „Stadt- und Regionalmarketing“ ergänzt. Bei Kooperationen von Klein- und Mittelstädten untereinander stehen ▷Daseinsvorsorge und Kommunales Wirtschaften im Vordergrund (Baumgart/ Schlegelmilch/Stefansky 2007:189-193).

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Planungskommunikation Dass Mittelstädte – wenn auch in ihrem politischadministrativen System als Abbilder n der Groß-

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städte – übersichtliche Strukturen aufweisen, betont Zirbel betont. Übersichtliche Entscheidungs- und Verwaltungsstrukturen und maßstabsübergreifendes Arbeiten sieht er als besondere Qualitäten, allerdings auch noch unausgeschöpfte Potenziale wie die Förderung der ▷Baukultur und das Erforschen spezifischer Entwicklungschancen. Die sozialräumliche Überschaubarkeit aufgrund fehlender Anonymität in Kleinstädten bildet ein Potenzial, das mit gezielten Impulsen und Unterstützungsleistungen zur Organisation bürgerschaftlichen Engagements (▷Zivilgesellschaft) gefördert werden kann. Angesichts eines veränderten Kräfteverhältnisses zwischen Bürgerschaft, ▷Stadtpolitik und Stadtverwaltung im Sinne kooperativer Planungsverfahren (▷Oartizipation) wurde dies von Grüger (2004) als notwendig erachtet. Mit Blick auf die informellen Netzwerke in ostdeutschen Kleinstädten, die auf der Identifikation mit dem sozialen ebenso wie mit dem gebauten, historisch geprägten Stadtraum basieren (▷ Gebaute Geschichte), erkannte Hannemann eine personalisierte und an Sachfragen orientierte Lokalpolitik im Rahmen lokaler Kommunikation. Förderbedingungen Um handlungsfähig zu bleiben, Projekte zu initiieren und Stadtentwicklung (▷Stadtentwicklungsplanung) zu betreiben, werden mehr denn je externe Fördermittel akquiriert. Der Zugang zu einzelnen Förderprogrammen ist sowohl aufgrund umfangreicher Antragsstellungen, spezifischer, lokaler Voraussetzungen und insbesondere aufgrund notwendiger Kofinanzierungen nicht jeder Stadt möglich. Eine Änderung der Förderpolitik, die bisher eine Kofinanzierung mit Mitteln Dritter ausschloss, scheint in Sicht. So sieht bspw. der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) für die Förderperiode 2007 bis 2013 in der Umsetzung durch die Länder die Möglichkeit einer privaten Kofinanzierung vor (vgl. MS Nds 2007, Nr. 4.1: 830). Mit der Größe der Stadt wachsen die Inanspruchnahme von Fördermitteln und die Distanz zur administrativen Ebene der Fördermittelgeber. Während kleinere Gemeinden und Städte eher auf Landesmittel zurückgreifen, nehmen größere Städte Mittel sowohl des Landes und Bundes als auch der Europäischen Union in Anspruch. Bedingt durch ihre Vielzahl und heterogene Verteilung im Raum, variieren die Strukturen, die Verhältnisse und Funktionen der Mittelstadt. Die unterschiedlichen Bedingungen sind maßgeblich dafür, dass eine allgemeingültige, qualitative De-

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finition der Mittelstadt ihres eigentlichen Inhalts beraubt wird. Die Kleinstadt oder die Mittelstadt gibt es demnach nicht. Programmatisch heißt es in der am 24. Mai 2007 verabschiedeten Leipzig Charta zur nachhaltigen europäischen Stadt „Ziel ist eine gleichberechtigte Partnerschaft zwischen Stadt und Land und zwischen Klein-, Mittel- und Großstädten innerhalb von Stadt- und ▷Metropolregionen. (BMVBS 2007)“ Baumgart, Rüdiger

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KLIMAWANDEL Der Begriff Klimawandel bezeichnet gemeinhin die seit der industriellen Revolution beobachtete und für die Zukunft zu erwartende globale Erwärmung, die vom Menschen verursacht wird. Im weiteren Sinn umfasst der Begriff auch natürliche Veränderungen des Klimas wie die erdgeschichtlichen Wechsel zwischen Warm- und Kaltzeiten. Zur Spezifizierung wird häufig vom „anthropogenen“, d. h. vom Menschen verursachten, im Gegensatz zum „natürlichen“ Klimawandel gesprochen. Klimageschichte Das Klima der Erde war immer schon großen Schwankungen unterworfen. Am Ende der letzten Eiszeit vor etwa 15.000 Jahren stieg die globale Mitteltemperatur um etwa fünf Grad Celsius auf einen Wert an, der nahezu dem heutigen entspricht. Gewaltige Eisschilde schwanden, die sich von der Arktis bis weit ins Gebiet des heutigen Deutschlands ausgedehnt hatten. Die Forschung macht sich verschiedene Klimaarchive zunutze, um solche Schwankungen im Klima zu rekonstruieren. Dazu gehören bspw. Sedimente am Meeresgrund, Wachstumsringe von Korallenstöcken und Bäumen und Schichten im Gletschereis. Durch Messungen an Eisbohrkernen können Wissenschaftler die Temperatur und – dank

winziger im Eis eingeschlossener Luftbläschen – auch die Zusammensetzung der Atmosphäre bis zu 650.000 Jahre in die Vergangenheit zurückverfolgen. Solche Messungen zeigen etwa, dass sich die Konzentration von Kohlendioxid (CO2) in der Atmosphäre während der Eiszeitzyklen im Bereich von 180 bis 300 ppm (parts per million = Millionstel Volumenanteile) bewegte (siehe Abbildung). Klimaerwärmung Seit Beginn der Industrialisierung ist die CO2Konzentration in der Atmosphäre um mehr als 35 Prozent, also von 280 ppm auf über 380 ppm im Jahr 2008, angestiegen. Damit ist die Konzentration heute höher als jemals während der letzten 650.000 Jahre. Es ist unbestritten, dass der Mensch für diesen Anstieg verantwortlich ist. Eines der Indizien sind atomare Eigenschaften, genauer die Isotopensignatur des Kohlenstoffs in der Luft. Der Kohlenstoff, der bei der Verbrennung fossiler Energieträger freigesetzt wird, weist eine andere Signatur auf als der Kohlenstoff in der vorindustriellen Atmosphäre. Zudem wissen wir in etwa, wie viel CO2 durch die Verbrennung von Öl, Gas und Kohle und die Abholzung von Wäldern in die Atmosphäre gelangt ist. Dieses anthropogene CO2 ist nur zu einem Teil in der Atmosphäre verblieben. Die Biosphäre und die Ozeane haben fast die Hälfte der Emissionen aufgenommen. Menschliche Aktivitäten haben auch zur Anreicherung

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Verlauf von Temperaturen in der Antarktis und von atmosphärischen CO2 Konzentrationen während der letzten 400.000 Jahre, rekonstruiert aus dem Wostok-Eisbohrkern. Die CO2-Kurve wurde um die seit 1959 regelmäßig direkt in der Atmosphäre gemessenen Daten (Keeling-Kurve) erweitert. (Rahmstorf 2008)

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weiterer Treibhausgase in der Atmosphäre geführt, v. a. Methan und Lachgas, die hauptsächlich in der Landwirtschaft und in der Industrie freigesetzt werden. Die Treibhauswirkung dieser Gase besteht darin, dass sie zwar die Sonnenstrahlung passieren, aber die von der Erde wieder abgestrahlte Wärme nicht ungehindert entweichen lassen. Der Treibhauseffekt wurde schon im 19. Jahrhundert beschrieben. Ohne die Wirkung der natürlich vorkommenden Treibhausgase – unter ihnen ist Wasserdampf das wichtigste – würde sämtliche von der Erde ausgehende Wärme ins Weltall abgestrahlt. Anstelle von 15 Grad Celsius über Null würde eine lebensfeindliche Durchschnittstemperatur von 18 Grad Celsius unter Null herrschen: die Erde wäre ein Eisplanet. Durch den Ausstoß von zusätzlichen Treibhausgasen verstärkt der Mensch nun den natürlichen Temperierungsprozess. Wenn man die Wirkung der Treibhausgase wie eine Decke versteht, die um die Erde gelegt ist, dann ist der Mensch im Begriff diese Decke dicker zu machen und damit ihre wärmende Wirkung zu erhöhen. Unsere Kenntnisse über die physikalischen Eigenschaften der Treibhausgase und über den Aufbau der Atmosphäre erlauben es abzuschätzen, wie viel mehr Energie durch die zusätzlichen Treibhausgase auf die Erdoberfläche einstrahlt. Man misst diese zusätzliche Heizwirkung (korrekt: Strahlungsantrieb) in Watt (wie etwa bei einer Glühbirne) pro Quadratmeter Erdoberfläche. Zusammen bewirken die Treibhausgase, die sich seit Beginn der Industrialisierung in der Atmosphäre angereichert haben, einen durchschnittlichen zusätzlichen Strahlungsantrieb von etwa drei Watt pro Quadratmeter. Wie stark die globale Mitteltemperatur durch diesen zusätzlichen Strahlungsantrieb ansteigt, hängt von einer Vielzahl zum Teil noch wenig verstandener Rückkopplungsprozesse ab. So nimmt wärmere Luft z. B. mehr Wasser auf als kältere, und der zusätzliche Wasserdampf verstärkt den Treibhauseffekt. Der Wert der sog. Klimasensitivität, angegeben in Grad Celsius pro Watt pro Quadratmeter, ist daher mit relativ großen Unsicherheiten behaftet. Die Auswertung der Klimaarchive und Modellrechnungen ergeben eine wahrscheinliche Klimasensitivität von etwa 0,8 Grad Celsius pro Watt pro Quadratmeter. Dies entspricht einem Temperaturanstieg von etwa drei Grad Celsius bei einer Verdoppelung der CO2-Konzentration in der Lufthülle der Erde. Die heute schon in der Atmosphäre enthaltenen zusätzlichen Treibhausgase könnten mit dem zusätzlichen Strahlungsantrieb von drei Watt pro

Quadratmeter also eine globale Erwärmung um rund 2,4 Grad Celsius herbeiführen. Es gibt allerdings noch andere Faktoren, die auf das Klimasystem wirken. Weitere wichtige, durch menschliche Aktivitäten bedingte Einflussfaktoren sind die durch ▷Verkehr und Industrieprozesse in die Atmosphäre gelangenden Schmutzpartikel, sog. Aerosole, und Veränderungen der Landnutzung, beispielsweise die Umwandlung von dunklen, Wärme absorbierenden Wald- in hellere Agrarflächen. Beide Faktoren haben unterm Strich eine abkühlende Wirkung auf das Klima. Als Strahlungsantrieb ausgedrückt beträgt diese etwa minus 1,4 Watt pro Quadratmeter. Um abzuschätzen, wie stark der Mensch das Klima seit Beginn der Industrialisierung aufgeheizt hat, muss man außerdem berücksichtigen, dass die Weltmeere einen Teil der zusätzlichen Wärme schlucken. Man spricht hier von der thermischen Trägheit der Ozeane. Bislang ist wahrscheinlich erst die Hälfte bis zwei Drittel der längerfristig zu erwartenden Erwärmung eingetreten. Wenn man alle Faktoren mit einbezieht, ergibt sich eine Erwärmung von 0,6 bis 0,9 Grad Celsius allein durch menschliche Aktivitäten. Tatsächlich zeigen Messungen rund um den Globus einen Anstieg der globalen Mitteltemperatur von etwa 0,8 Grad Celsius seit der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts (siehe Abbildung). Der Wert der theoretisch erwarteten Erwärmung stimmt demnach in der Größenordnung recht gut mit der tatsächlich beobachteten Erwärmung überein. Menschliche Aktivitäten sind also nach dem heutigen Verständnis des Klimasystems hauptsächlich für die beobachtete globale Erwärmung verantwortlich. Eine Vielzahl von Modellstudien hat zudem ergeben, dass natürliche Faktoren wie etwa die Sonnenaktivität als alleinige

Globale Durchschnittstemperatur, aufgezeichnet von Wetterstationen zwischen 1851 und 2006. Der Nullwert der Kurve entspricht dem langjährigen Mittel 1961-90. (GWArt 2008)

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Antriebskraft ausgeschlossen werden können. Die in den letzten fünfzig Jahren beobachtete Erwärmung lässt sich nur rekonstruieren, wenn man die Eingriffe des Menschen in das Klimasystem berücksichtigt. Im vierten Sachstandsbericht des Weltklimarates (IPPC - Intergovernmental Panel on Climate Change) von 2007 wird die mögliche weitere Erwärmung bis zum Jahr 2100 mit ein bis sechs Grad Celsius angegeben. Das IPCC wurde 1988 vom Umweltprogramm der Vereinten Nationen – UNEP und der Weltmeteorologischen Organisation – WMO gegründet. Das Gremium wertet sämtliche wissenschaftlichen Einzelbeiträge zum Thema Klimawandel in Fachzeitschriften aus und fasst sie in den etwa alle sechs Jahre erscheinenden Sachstandsberichten zusammen. Die vom IPCC dargestellten Zukunftsprojektionen beruhen auf Szenarien, denen unterschiedliche Annahmen über künftige wirtschaftliche und technologische Entwicklungen und damit Treibhausgasemissionen zugrunde liegen (siehe Abbildung). Klimaschutzmaßnahmen werden dort nicht explizit berücksichtigt. Die so entstehenden Abschätzungen sollten nicht als Vorhersagen missverstanden werden. Es lassen sich daraus aber robuste Befunde ableiten. Ohne wirksame Klimaschutzmaßnahmen haben wir demnach bis zum Ende dieses Jahrhunderts mit einer weiteren Erwärmung zu rechnen, die

weit über die im vergangenen Jahrhundert beobachtete Umweltveränderung hinausgeht. Es ist nicht auszuschließen, dass die Biosphäre und die Ozeane, die derzeit noch einen großen Teil des ausgestoßenen Kohlenstoffs aufnehmen, bei steigenden Temperaturen Kohlenstoff abgeben und so zusätzliches CO2 in die Atmosphäre gelangt. Das könnte die globale Mitteltemperatur in Höhen treiben, die seit Jahrtausenden oder gar Jahrmillionen ohne Beispiel sind. Klimafolgen Der angesichts der Zukunftsprojektionen bislang noch gering anmutende globale Temperaturanstieg von 0,8 Grad Celsius im letzten Jahrhundert hat sich bereits deutlich auf Ökosysteme und auch die Lebensbedingungen für viele Menschen ausgewirkt. Zwar kann nicht jeder Einzelfall eines Extremwetterereignisses oder einer Veränderung der Artenzusammensetzung in einem bestimmten Gebiet auf den Klimawandel zurückgeführt werden. In der Summe macht sich der Klimawandel jedoch bereits eindeutig bemerkbar. Als ein Frühwarnsystem des Klimasystems lassen sich die Gebirgsgletscher bezeichnen, die mit wenigen Ausnahmen weltweit dramatisch zurückgehen. Ihr Abschmelzen trägt nicht nur zum Anstieg des Meeresspiegels bei, sondern könnte in Zukunft auch die Trinkwasserversor-

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Klimaentwicklung der letzten vier Jahrhunderte und mögliche globale Erwärmung bis 2100. Die Temperaturdaten der Vergangenheit beruhen auf drei verschiedenen Temperaturrekonstruktionen (mit Hilfe von Klimaarchiven) und direkten Thermometermessungen. Für die Zukunft sind Temperaturverläufe (als Abweichung vom vorindustriellen Niveau) von drei IPCC-Szenarien (B1, A1B, A2) dargestellt, die unterschiedliche Annahmen über die Entwicklung von Treibhausgas-Emissionen treffen. Außerdem gezeigt ist die Erwärmung (Com), die sich durch Einfrieren der Treibhausgaskonzentrationen auf dem heutigen Niveau (durch die Trägheit der Ozeane erst mit einiger Verzögerung) einstellen würde. Die horizontale Linie markiert das von der EU beschlossene Zwei-Grad-Ziel, das ohne wirksame Klimaschutzmaßnahmen in nur wenigen Jahrzehnten überschritten sein könnte. (Rahmstorf 2008)

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gung in vielen Regionen der Erde gefährden. Rapider Eisschwund wird auch in der Arktis beobachtet. Dessen Geschwindigkeit überrascht heute selbst viele der Spezialisten. Man ging lange davon aus, dass die Arktis frühestens zum Ende dieses Jahrhunderts im Sommer eisfrei sein könnte. Nun könnte sich dieser Zustand schon in einigen Jahrzehnten einstellen, vorausgesetzt der derzeit beobachtete Trend hält an. Das Abschmelzen von Eis, das wie in der Arktis aus dem Meer schwimmt, lässt den Meeresspiegel allerdings nicht ansteigen – ebenso wenig wie schmelzende Eiswürfel ein Wasserglas zum Überlaufen bringen. Da die dunkle Ozeanoberfläche jedoch weniger Sonnenstrahlung reflektiert als weißes Eis, verstärkt der Eisschwund die globale Erwärmung. Zudem werden sich vermutlich auch Meeresströmungen verändern. Die Kontinentaleismassen der Antarktis und Grönlands schwinden ebenfalls. Das Abfließen von Kontinentaleis ins Meer – als Schmelzwasser oder Gletschereis – lässt den Meeresspiegel tatsächlich ansteigen. Der Verlust von Kontinentaleis, das Abschmelzen von Gebirgsgletschern und die wärmebedingte Ausdehnung des erwärmten Ozeanwassers sind die wichtigsten Ursachen für den Anstieg des Meeresspiegels. Der bisher gemessene Meeresspiegelanstieg fällt mit global gemittelten etwa 20 cm seit Ende des 19. Jahrhunderts noch relativ moderat aus. Bei fortschreitender Erwärmung könnte der Meeresspiegel in der Zukunft aber um mehrere Meter steigen. Der Grönlandeisschild allein enthält genug Wasser, um den Meeresspiegel um sieben Meter ansteigen zu lassen. Sein vollständiges Zerrinnen würde sich über mehrere Jahrhunderte erstrecken. Aus der Klimageschichte wissen wir, dass der Meeresspiegel in Warmperioden wie etwa dem Pliozän vor rund drei Millionen Jahren bis zu 35 Meter höher war als heute. In der heutigen Welt, in der 60 Prozent der Bevölkerung in küstennahen Gebieten leben, hätte ein Anstieg um nur einen Bruchteil davon für viele Menschen katastrophale Auswirkungen. Kernfragen der Wissenschaft sind, ob und wann der anthropogene Klimawandel Prozesse auslösen könnte, die solch dramatische Veränderungen mit sich bringen. Im Klimasystem der Erde wurden in den letzten Jahren kritische Punkte ausgemacht, an denen schon kleine Störungen zu großen qualitativen Veränderungen führen können. Zu diesen sog. Kippelementen des Erdsystems zählen das Arktische Meereis und der Grönlandeisschild, der indische und der westafrikanische Monsun und die ausgedehnten Wälder am Amazonas oder in hohen nördlichen Breiten.

Die Temperaturschwellen, bei deren Überschreitung diese Elemente „kippen“, lassen sich bisher nur ungenau angeben. Die Kipppunkte des Eisschwunds in der Arktis und in Grönland könnten jedoch bereits überschritten sein. Einen Lebensraum, der durch den Klimawandel gleich in zweifacher Weise betroffen ist, stellen die Korallenriffe dar. Zusätzlich zu den Auswirkungen der erhöhten Meerestemperaturen werden die Korallen von der Versauerung der Meere beeinträchtigt, denn durch die verstärkte Aufnahme von CO2 sinkt der pH-Wert des Wassers. Weitere Folgen des Klimawandels, die sich heute schon bemerkbar machen, sind ein Auftauen der Permafrostböden, eine Verlängerung der Vegetationsperiode und Veränderungen der Verbreitungsgebiete von Tier- und Pflanzenarten. In Zukunft muss auch mit einer Zunahme von Wetterextremen wie Stürmen, Dürren oder Starkregen gerechnet werden. Neben den negativen Folgen des Klimawandels gibt es auch positive, die sich besonders in den gemäßigten Breiten bemerkbar machen: weniger kältebedingte Todesfälle, höhere Ernteerträge, schnellerer Waldwuchs. Was ihre Wirkung auf die menschliche Gesellschaft und die natürlichen Lebensräume der Erde anbelangt, werden die negativen Folgen des Klimawandels die positiven jedoch bei weitem übertreffen – insbesondere bei ungebremst fortschreitender Erwärmung. Klimaschutz Hauptansatz des Klimaschutzes sind die Verringerung des Ausstoßes von Treibhausgasen und der Erhalt von Ökosystemen, die Treibhausgase speichern. Dieser Ansatz wird i. Allg. als Vermeidung (Mitigation) bezeichnet. Weil sich der Klimawandel schon heute bemerkbar macht und die zukünftige globale Erwärmung nicht mehr vollständig gestoppt, sondern höchstens begrenzt werden kann, kommt der Klimaschutz ohne Anpassung (Adaptation) an die Folgen nicht aus. Entsprechende Maßnahmen sind beispielsweise ein verstärkter Küstenschutz als Reaktion auf den Meeresspiegelanstieg, die Anpassung landwirtschaftlicher Praktiken und die Ausrichtung städtebaulicher Maßnahmen an veränderte klimatische Bedingungen (▷Stadtplanung, ▷Landwirtschaft und Agrarpolitik). Auf internationaler Ebene stellt die Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen das wichtigste völkerrechtlich verbindliche Regelwerk zum Klimaschutz dar. Sie wurde 1992 in New York verabschiedet und auf dem Erdgipfel von Rio de

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Janeiro im gleichen Jahr von den meisten Staaten unterschrieben. Aus den jährlich stattfindenden Konferenzen der Vertragsstaaten ging 1997 das Kyoto-Protokoll hervor, das den Industrieländern konkrete Ziele zur Verringerung ihrer Treibhausgasemissionen vorgibt. Danach sollen die Emissionen dieser Industrieländer bis 2012 um 5,2 Prozent unter dem Niveau von 1990 liegen. Für die Periode nach 2012 steht eine Einigung über die Fortsetzung des Kyoto-Protokolls noch aus. Die Klimarahmenkonvention benennt als Ziel, eine „gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems“ zu vermeiden. Aufgrund der immer noch großen Unsicherheiten über die möglichen Klimafolgen ist es schwierig, dieses Ziel in eine konkrete Gradzahl zu übersetzen. Normative Kriterien zum Umgang mit Risiko müssen miteinbezogen werden. Die Europäische Union hat sich als Ziel gesteckt, die globale Erwärmung auf zwei Grad Celsius über vorindustriellem Niveau zu begrenzen (siehe Abbildung). In jüngster Zeit mehren sich die wissenschaftlichen Hinweise darauf, dass zwei Grad in etwa der Temperaturschwelle entspricht, unterhalb derer die wichtigsten Kippelemente ihre Stabilität behalten. Auf welchem Niveau die Treibhausgaskonzentrationen langfristig stabilisiert werden müssen, um die Zwei-Grad-Linie nicht zu überschreiten, wird je nach Einschätzung der wissenschaftlichen Unsicherheiten unterschiedlich beantwortet. Einer Stabilisierung der Treibhausgaskonzentrationen entsprechend 450 ppm CO2 (man spricht von CO2-Äquivalenten) wird jedoch allgemein eine relativ hohe Wirksamkeit eingeräumt. Übersetzt in Treibhausgasemissionen bedeutet das mindestens eine Halbierung des heutigen globalen Ausstoßes bis 2050. Dabei werden die Industrieländer zu diesen Reduktionsanstrengungen stärker beitragen müssen als Entwicklungs- und Schwellenländer. Das trägt der Tatsache Rechnung, dass die Industrieländer für den Großteil der in der Vergangenheit ausgestoßenen Treibhausgase verantwortlich sind. Für ein Land wie Deutschland bedeutet diese Forderung eine Reduktion der Treibhausgasemissionen bis 2050 um mindestens 80 Prozent im Vergleich zu 1990. Zu den wichtigsten Maßnahmen, um diese ehrgeizigen Reduktionsziele zu erreichen, gehören eine massive Steigerung der Energieeffizienz (▷Energieeffiziente Stadtentwicklung), der weitreichende Ausbau von erneuerbaren Energien und zu einem gewissen Anteil auch die Sequestrierung von CO2 (Abscheidung und Einlagerung von CO2 unter der Erde). Ökonomische Studien haben immer wieder bestätigt, dass die wirtschaftlichen

Einbußen, die mit dem erforderlichen Umbau des Energiesystems einhergehen, weit unter den Kosten liegen, die durch einen ungebremsten Klimawandel auf uns zukommen könnten. Um nur ein Beispiel zu nennen: Im Gebäudebereich könnten nach Schätzungen etwa 30 Prozent der bis 2030 zu erwartenden zusätzlichen Treibhausgas-Emissionen vermieden werden, ohne dabei zusätzliche Kosten zu erzeugen. Wichtigste Maßnahme zur möglichst kosteneffizienten Umsetzung einer Vermeidungsstrategie ist, dem Ausstoß von Treibhausgasen einen Preis zu geben. Das lässt sich sowohl über Steuern als auch über die Einführung eines Emissionshandels bewerkstelligen. Wenn es um die Anpassung an die Folgen des Klimawandels geht, spielt die Frage der Gerechtigkeit eine besonders große Rolle. Während die Industrieländer bisher am meisten zur globalen Erwärmung beigetragen haben, werden die Entwicklungsländer am stärksten unter den Folgen des Klimawandels leiden. Aus diesem Grund wird darüber nachgedacht, die Industrieländer zu Entschädigungszahlungen zu verpflichten, die in Entwicklungsländern für Anpassungsmaßnahmen genutzt werden könnten. Eine Institutionalisierung solcher Überlegungen zur Klimagerechtigkeit steckt bisher noch in den Kinderschuhen. Der im Rahmen des Kyoto-Prozesses eingerichtete Anpassungsfonds ist bisher kläglich ausgestattet. Ein globaler Emissionshandel, der zusammen mit dem Recht auf gleiche Emissionsrechte für jeden Erdenbürger zu einem massiven Finanztransfer von Industrie- in Entwicklungsländer führen könnte, besteht bisher nur als Konzept.

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Huber, Schellnhuber

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KOMMUNALE WIRTSCHAFTSFÖRDERUNG Begriffsbestimmung und Abgrenzung

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Kommunale Wirtschaftsförderung ist räumliche Strukturpolitik unterhalb der staatlichen Ebene. Im – zumindest teilweisen – Gegensatz zur staatlichen räumlich orientierten Wirtschafts- und Strukturpolitik zielt die kommunale Wirtschaftsförderung nicht auf Ausgleich der wirtschaftlichen Kräfte im Raum. Ihr explizites Ziel ist vielmehr die Profilierung und Stärkung der Wirtschaft des eigenen Territoriums (auch auf Kosten der Nachbarn oder anderer Teile des staatlichen Territoriums). Es soll gezielt die private Wirtschaftstätigkeit auf dem Gemeindegebiet bzw. im Zuständigkeitsgebiet durch öffentliche Maßnahmen beeinflusst und gestärkt werden. Dahinter stehen unterschiedliche Zielsetzungen, die man als betriebsbezogen, bevölkerungsbezogen oder verwaltungsbezogen klassifizieren kann. Bei den betriebsbezogenen Zielen geht es im Kern um die Stärkung der wirtschaftlichen Dynamik der Unternehmen, die Reduzierung der Krisenanfälligkeit, die Erhöhung der Produktivität, die Ausschöpfung von Entwicklungspotenzialen, die Diversifizierung der Unternehmensstrukturen, mithin um die Sicherung und Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der lokalen Wirtschaft und des Standortes insgesamt. Die bevölkerungsbezogenen Ziele richten sich auf die Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen, die Sicherung einer Einkommensbasis für die Bevölkerung, die Schaffung von Ausbildungsplätzen, die Verbesserung der Arbeitsbedingungen sowie die Sicherung und Verbesserung der Versorgung der Bevölkerung mit privaten Gütern und Dienstleistungen. Verwaltungsbezogene Ziele sind v. a. die Sicherung und Vergrößerung der Steuerbasis, die Wirtschaftlichkeit des Einsatzes öffentlicher Mittel sowie die Verbesserung der Infrastrukturauslastung. Wirtschaftsförderung gehört in Deutschland zu den freiwilligen Aufgaben kommunaler Selbstverwaltung. Empirische Untersuchungen zeigen, dass in der Vergangenheit Wirtschaftsförderung in Städten und Gemeinden, die durch eine lang anhaltende Prosperität gekennzeichnet waren, häufig nur in einem bescheidenen Umfang, auf wichtige Großbetriebe oder die zentralen Branchen ausgerichtet, betrieben wurde. Dies änderte sich erst mit einer fortschreitenden Dynamik

des wirtschaftlichen Strukturwandels, der nicht nur altindustrialisierte Räume erfasste, sondern auch vor den – in der alten Bundesrepublik bevorzugten – südlichen Bundesländern nicht Halt machte. Insbesondere die Zunahme der Arbeitslosigkeit führte schon vor dem Fall der Mauer in der alten Bundesrepublik zu einer deutlichen Intensivierung der kommunalen Wirtschaftsförderung und v. a. auch zu einer verwaltungsmäßigen Umstrukturierung in vielen Städten, indem bis dahin der Sozialpolitik zugeordnete Bereiche im Sinne einer kommunalen Arbeitsmarkt-, Beschäftigungs- und Wirtschaftspolitik zusammengefasst wurden. V. a. aber mit der deutschen Vereinigung und dem wirtschaftlichen Strukturbruch in den neuen Bundesländern gewann gerade in den dortigen Kommunen die kommunale Wirtschaftsförderung eine herausgehobene Bedeutung, was sich nach wie vor an der im Durchschnitt deutlich größeren Personalausstattung der dortigen Dienststellen der Wirtschaftsförderung im Vergleich zu den alten Bundesländern festmachen lässt. Organisatorisch hat sich die Wirtschaftsförderung zunehmend in Richtung auf eine eigene Dienststelle (Dezernat, Amt, Abteilung, Fachbereich) entwickelt, die Form der früher stärker verbreiteten Stabsstellen beim (Ober-)Bürgermeister ist eher rückläufig. Ein genereller Trend zur privatwirtschaftlichen Organisation in einer ausgegliederten GmbH bspw., wie sie eine Zeit lang propagiert wurde, ist nicht festzustellen, zumal eine solche Organisationsform die Zugänge innerhalb der Verwaltung tendenziell erschwert. Das Aufgabenspektrum der kommunalen Wirtschaftsförderung hat sich in den letzten 20 Jahren deutlich erweitert und ist in vielerlei Hinsicht komplexer geworden und in stärkerem Maße zu einer Querschnittsaufgabe geworden, die für ihre effiziente Umsetzung die Einbindung einer Vielzahl von lokalen und überlokalen ▷Akteuren erfordert (Verwaltung und Rat; Stadtplanung, Umwelt, Baugenehmigung, Verkehrsplanung, Liegenschaften, Kämmerei, Denkmalpflege, Gewerbeaufsicht; Arbeitsverwaltung; Industrie- und Handelskammer, Handwerkskammer, Gewerkschaften, Europäische Union (EU) u. a.). Damit wird auch deutlich, dass ein hoher Koordinationsbedarf besteht, der in erheblichem Maß durch Zielkonflikte und Interessendivergenzen der beteiligten Akteure gekennzeichnet ist. Diese Koordinationsleistung lässt sich i. d. R. nicht durch einen „hoheitlichen Akt“ bewältigen, sondern es sind zunehmend die weichen Instrumente der Initiierung, ▷Kooperation und Moderation (▷Kommunikation und Moderation) angezeigt,

KOMMUNALE WIRTSCHAFTSFÖRDERUNG

die nicht auf den Währungen Macht und Geld basieren, sondern auf Vertrauen, Konsens und Kompromiss. Die klassischen Aufgaben der Wirtschaftsförderung Die klassischen Aufgaben der kommunalen Wirtschaftsförderung haben ihre Bedeutung nicht verloren, sind aber durch eine Vielzahl von weiteren Aufgaben und Ansätzen ergänzt worden (siehe unten) und auch ihre Gewichte untereinander haben sich verschoben. Ansiedlung(swerbung) war lange Zeit das zentrale Aktionsfeld der kommunalen Wirtschaftförderung, das jedoch mit dem Rückgang des Verlagerungsvolumens von Betrieben und Unternehmen an Bedeutung verlor. Neuerdings gewinnt im Zusammenhang mit Kompetenzfeldund ▷Clusterstrategien (siehe unten) – eine zumindest selektive – Ansiedlungspolitik im Sinne gezielter Anwerbung von die eigene Wirtschaftsstruktur ergänzenden Betrieben wieder neue Dynamik. Rund zwei Drittel der Kommunen halten Akquise von Betrieben nach einer Umfrage im Jahr 2008 für eine sehr wichtige Aufgabe (rund acht Prozentpunkte weniger als sieben Jahre zuvor (Hollbach-Grömig/Floeting 2008:6). Mit der wachsenden Bedeutung selektiver Prozesse (Wachsen und Schrumpfen an unterschiedlichen Standorten) gewannen Ansätze an Bedeutung, die sich verstärkt der Förderung von Betrieben am Standort zuwandten und die Entwicklungsbedingungen dieser bereits ansässigen Betriebe zu verbessern suchten. Damit rückte die Bestandspflege immer stärker in den Fokus der Aufmerksamkeit. Bestandspflege gehört heute zu den wichtigsten Aufgaben der kommunalen Wirtschaftsförderer, über 90 Prozent der Kommunen halten sie 2008 für sehr wichtig (Hollbach-Grömig/Floeting 2008:6). Allerdings hat sich auch die Bestandspflege inhaltlich weiter entwickelt und enthält Bestandteile einer betriebliche Entwicklungsprozesse begleitenden und präventiven Wirtschaftsförderung (siehe unten). Die dritte Standardaufgabe der Wirtschaftsförderung zielt auf Schaffung von „Humus“ für die zukünftige Wirtschaftsentwicklung, die Förderung von Unternehmensgründungen. In der Wertigkeit der Beurteilung durch die Wirtschaftsförderer fällt diese Aufgabe allerdings deutlich ab, nur rund ein Drittel der befragten Kommunen hält die Förderung von Existenzgründungen für sehr wichtig (Hollbach-Grömig/Floeting 2008:6). Alle drei Aufgaben gehören zum Standardreper-

toire der kommunalen Wirtschaftsförderung. Allerdings entwickeln sich diese Aufgaben inhaltlich weiter und werden zunehmend eingebettet in komplexere Strategien etwa der Kompetenzfeld- und Clusterentwicklung (Widmaier u. a. 2004, Küpper/ Röllinghoff 2005), in deren Rahmen dann selektive Akquisitionstrategien zur Ergänzung der vorhandenen Branchen oder spezifisch ausgerichtete Existenzgründerwettbewerbe durchgeführt werden. Zu den klassischen Instrumenten der kommunalen Wirtschaftsförderung gehören zudem die Liegenschaftspolitik, also die Entwicklung und Bereitstellung von Gewerbeflächen, Finanzpolitik im Sinne von Finanzhilfen (im Zuge der Beihilfenkontrolle der EU zunehmend eingeschränkt), vor allem aber eine unternehmensfreundliche Steuergestaltung, soweit sie in der Hoheit der Kommunen liegen. Die neueren Aufgaben der Wirtschaftsförderung Im Zuge des wirtschaftlichen Strukturwandels, der teilweise rückläufigen Handlungsmöglichkeiten der Kommunen und der zunehmenden Konkurrenz zwischen Städten und Regionen haben sich auch neue Handlungsfelder der Wirtschaftsförderung herausgebildet. Diese – im Folgenden kurz angerissenen – Handlungsfelder sind nicht immer trennscharf, es gibt Überlappungen, Integrationen in die traditionellen Handlungsfelder der Wirtschaftsförderung aber auch anderer kommunaler Ressorts sowie zeitliche Abfolgen und Moden in der Intensität, mit der diese Handlungsfelder bearbeitet werden. Mit dem High-Tech-Boom in der Wirtschaftsförderung Ende der 1970er und Anfang der 1980er Jahre und dem Aufkommen der Innovations- und Technologiepolitik auf Bundes- und Bundesländerebene drang diese Aufgabe auch auf die Ebene der Kommunen vor, dort v. a. mit der Förderung von (High-Tech-)Gründungen, der insbesondere durch die Einrichtung von Innovations- und Gründerzentren Rechnung getragen wurde. Erweitert wurde dieser Ansatz durch allgemeine Formen von Gewerbezentren/Gewerbehöfen und durch deren Ausweitung im Sinne von spezialisierten Gewerbegebieten/Gewerbeparks (Logistikparks, Güterverkehrszentren, Biotechnologieparks, Medizintechnikparks etc.). Auch wenn mit der Fülle der entstandenen Zentren (viele von ihnen haben sich eher zu normalen Gewerbehöfen entwickelt) und Parks der Boom dieser Konzepte vorbei scheint, spielen sie im Rahmen von Clusterstrategien wieder eine Rolle.

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V. a. mit der Zunahme der Arbeitslosigkeit in den 1980er Jahren etablierten sich Arbeitsmarktund Beschäftigungspolitik immer stärker auch als kommunale Aufgaben, auch wenn dies zu Beginn von den kommunalen Spitzenverbänden sehr kritisch gesehen wurde. In den Städten wurden ausgehend von einigen Vorreitern (z. B. Saarbrücken, Offenbach) diese Aufgaben immer häufiger systematisch in die Wirtschaftsförderung integriert und entsprechende Dezernate oder Ämter gebildet. Präventive Wirtschaftsförderung im Sinne der Vorausschau von betrieblichen Krisen und ihrer Abfederung durch kommunale Begleitung hat sich ebenfalls in Teilen der Kommunen etabliert. Zu einer präventiven kommunalen Wirtschaftsförderung gehört auch die Etablierung von Nachfolger-Programmen, v. a. für kleine und mittlere inhabergeführte Unternehmen. Mit dem verschärften Wettbewerb zwischen den Städten und Regionen gewannen Strategien der Vermarktung an Bedeutung. Die Städte versuchten zunehmend, sich nach innen und außen attraktiv zu präsentieren. Standortmarketing, Citymarketing, Stadtmarketing und Regionalmarketing sind hier die einschlägigen Stichworte. In einigen Städten hat dies zur Etablierung eigener Organisationseinheiten für Stadtmarketing geführt, die an der Schnittstelle zwischen Wirtschaftsförderung und ▷Stadtentwicklungsplanung letztere gewissermaßen neu zu erfinden suchten (Grabow/Hollbach-Grömig 1999). Die Finanzknappheit einerseits und die Vorstellung, die Rolle der öffentlichen Hand zurückzudrängen, stärker privatwirtschaftliche Methoden und Akteure zum Zuge kommen zu lassen, und die Deregulierungsvorgaben der EU andererseits haben in vielen Kommunen zu einer Auslagerung von bisher bei der Wirtschaftsförderung angesiedelten Aufgaben geführt. Das Spektrum der Auslagerung ist breit und reicht von der informellen Beteiligung von Unternehmen in konzeptionellen Runden zur strategischen Entwicklung der Kommunen (z.B. Technologierunde Köln) über formale Kooperationen bis hin zur gemeinsamen Gründung von Unternehmen von öffentlicher Hand und Privatwirtschaft (▷Public Private Partnership) und zur faktischen Privatisierung. In den Zusammenhang mit Marketing und neuen Kooperationsformen kann man die ▷Festivalisierung der Stadtpolitik durch große Projekte rücken. Es handelt sich dabei nicht nur um ein Wirtschaftsförderungsthema, aber eben auch, denn es geht bei diesen Projekten darum, Aufmerksamkeit bei Touristen und Investoren durch große Projekte zu erzielen.

Auch wenn mit dem Strukturwandel die Orientierung in der Wirtschaftsförderung auf Großunternehmen zurückgedrängt wurde, so blieben doch bestimmte Segmente der städtischen Wirtschaft lange Zeit eher blinde Flecken der Wirtschaftsförderung. Dazu zählen die lokale Ökonomie, also lediglich auf dem lokalen Markt agierende Unternehmen, und Teile der informellen Ökonomie. Erst in jüngster Zeit beginnen die ethnische Ökonomie bzw. die Migrantenökonomie, also die Teile der lokalen Wirtschaft, die von Personen mit Migrationshintergrund betrieben werden, und ihre Bedeutung für die Städte in die Aufmerksamkeit der Wirtschaftsförderung zu geraten. Die Zielsetzungen des Nachhaltigkeitsrates der deutschen Bundesregierung, die Flächenneuinanspruchnahme bis 2020 auf 30 Hektar täglich zu reduzieren, einerseits und die durch die Umstrukturierung der großen staatlichen Monopole (Bahn, Post) sowie nach dem Ende des Kalten Krieges frei gewordenen und werdenden Konversionsflächen andererseits haben für die Flächenhaushaltspolitik und das ▷Flächenmanagement neue Herausforderungen gebracht. Flächen müssen professioneller verwaltet und vermarktet werden. Damit hat sich eine weitere Querschnittsaufgabe zwischen Wirtschaftsförderung und räumlicher Planung herausgeschält, für die in zahlreichen Städten und Regionen mittlerweile gute Ansatzpunkte bestehen. Als einen in den letzten Jahren besonders aktuellen Ansatz von Innovations- und Technologiepolitik kann man die in vielen Städten betriebene Clusterpolitik ansehen. Im Kern geht es darum, Agglomerationseffekte durch die Ansiedlung und Förderung einer Branche entlang einer Wertschöpfungskette einschließlich der ergänzenden Dienstleister öffentlicher (Planung, Bildungseinrichtungen etc.) und privater Art (▷Consulting, Forschung, Marketing) und die Intensivierung der Vernetzung auszunutzen. Als eine spezielle Form von Clusterförderung können wiederum wissensorientierte Entwicklungsstrategien angesehen werden. Alle Clusterstrategien setzen in hohem Maße auf die Förderung von Vernetzung der (wirtschaftlichen) Akteure in der Kommune, der Region und darüber hinaus, u.a. durch ein entsprechendes Management und den Versuch, die Standortstabilität durch die Einbindung in spezifische Milieus zu stärken, die Standorte „klebrig“ zu machen (Markusen 1996). Als ein weiterer Bestandteil von wirtschaftsfördernden High-Tech-Strategien kann die Informations- und Kommunikationstechnik-Politik auf kommunaler Ebene gesehen werden. Ging es anfangs vor allem um die Ansiedlung und Stärkung

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Aktuelle Themen und wichtigste Themen der kommunalen Wirtschaftsförderung 2008 (Hollbach-Grömig/Floeting 2008:7)

entsprechender Unternehmen oder die Nutzung von kommunalen Netzen für telekommunikative Angebote als eigene Dienstleistung, hat sich die IuK-Politik immer stärker in Richtung auf ▷E-Government-Angebote ausgerichtet, also die Umformung kommunaler Dienstleistungen in (zumindest auch) elektronische Angebote, um so auch Wirtschaftsförderung effizienter und zielgerichteter betreiben zu können. Ab Ende der 1990er Jahre begann die ökologisch orientierte Wirtschaftspolitik auch auf kommunaler Ebene an Bedeutung zu gewinnen. Strategien in dieser Richtung zielen auf die Förderung der langfristigen Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen, die Vernetzung lokaler Technologieund Einsparpotenziale sowie die Stärkung lokaler Kreisläufe (Hollbach-Grömig 1999). Ausblick Eine Umfrage des Deutschen Instituts für Urbanistik aus dem Jahr 2008 zeigt die Themenvielfalt der kommunalen Wirtschaftsförderung (siehe Abbildung). Es zeigt sich an dieser Übersicht, dass gegenüber den traditionellen Strängen der Wirtschaftsförderung die Anforderungen an das Aufgabenfeld massiv gestiegen sind, die Komplexität deutlich zugenommen hat. Das bedeutet einerseits, dass die Kooperations- und Koordinationsnotwendigkeiten zugenommen haben und weiter zunehmen werden. Getrieben wird dies zusätzlich dadurch, dass die harten Instrumente Recht und Geld immer weniger zur Verfügung stehen und daher weichere Instrumente (Initiierung, Verhandlung, Koopera-

tion) eine höhere Bedeutung erhalten. Das führt dazu, dass individuelle Lösungen – auch wenn sie in der Wirtschaftsförderung immer eine zentrale Rolle gespielt haben – gegenüber Standardansätzen weiter an Bedeutung gewinnen werden.

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Henckel

Literatur Floeting, H.; Hollbach-Grömig, B. (2005): Neuorientierung der kommunalen Wirtschaftspolitik. In: Deutsche Zeitschrift für Kommunalwissenschaften, 44, 1, 10-39 Grabow, B.; Hollbach-Grömig, B. (1999): Stadtmarketing – eine kritische Zwischenbilanz. Berlin Hollbach-Grömig, B. (1999): Ökologisch orientierte Wirtschaftspolitik – ein neues kommunales Handlungsfeld. Berlin Hollbach-Grömig, B.; Floeting, H. (2008): Kommunale Wirtschaftsförderung 2008: Strukturen, Handlungsfelder, Perspektiven. Berlin Küpper, U.-I.; Röllinghoff, S. (2005): Clustermanagement: Anforderungen an Städte und regionale Netzwerke. In: Deutsche Zeitschrift für Kommunalwissenschaften, 44, 1, 60-93 Markusen, A. (1996): Sticky Places in Slippery Space: A Theory of Industial Districts. In: Economic Geography, 3, 293-313 Widmaier, B. u. a. (2004): Wege zu einer integrierten Wirtschaftsförderung. Baden-Baden

KOMMUNIKATION UND MODERATION Kommunikation Wenn Menschen zum Begriff Kommunikation assoziieren, so wird regelmäßig „Austausch von Informationen“ und „verbale und nonverbale

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Kommunikation“ genannt. Der Begriff Kommunikation (lat. communicare für teilen, mitteilen, teilnehmen lassen, gemeinsam machen, vereinigen) ist jedoch im Kontext eines offenen Systems zu begreifen, unter Einbeziehung der relevanten und miteinander verknüpften Bedingungen wie z. B. der äußeren Rahmenbedingungen oder der jeweiligen Situation von Sender und Empfänger. Sinngemäß nach Schulz von Thun besteht Kommunikation nicht nur aus verbalen Eigenschaften (Worte, Schrift, Sprache), sondern auch aus nonverbalen (wie einerseits der Körpersprache, z. B. Mimik, Gestik, Blickkontakt, Körperkontakt und andererseits der Objektsprache, z. B. körpernahen Objekten wie Kleidung, Schmuck, Haare und Bart) und paraverbalen Systemen (wie Tonfall, Sprechpausen, Tonhöhe, Lautstärke). Weder die Kommunikationswissenschaft noch die Psychologie oder Medienwissenschaft haben bisher eine einheitliche Theorie zur Kommunikation entwickelt. Im Wörterbuch Psychologie von Drever und Fröhlich (1998:206) findet sich folgende Definition: „Allgemeine und umfassende Bezeichnung für Prozesse, die einen Sender, einen Empfänger, einen Kommunikationsmodus oder -kanal, eine inhaltlich bestimmte Botschaft oder Nachricht und eine auf Empfang erfolgende Verhaltensänderung oder allgemeinen Effekt, gleich welcher Art, als analytische Einheiten aufweisen“. Nach Paul Watzlawick kann man nicht nicht kommunizieren, da alles Verhalten Kommunikation ist. Folgt man ihm weiter, bedeutet das: Jede Art von Kommunikation, also das gesamte menschliche Verhalten, hat Mitteilungscharakter. Die Signale werden aufgenommen und vom Kommunikationspartner individuell gedeutet. Je nach Deutung wird dieser sich nun wiederum verhalten, was dann wieder Auswirkungen auf den Anderen hat. Nimmt man den Satz: „Wann wird das Gebäude denn fertig sein?“, so kann der Sender je nach Betonung der Wörter und Einsatz von körpersprachlichen Mitteln eine völlig unterschiedliche Wirkung beim Empfänger erzielen. Nach Schulz von Thun hat jede Nachricht vier Seiten, welche die „Anatomie“ einer Nachricht ausmachen: den Sachinhalt, den Appell, die Beziehung und die Selbstoffenbarung. Dies bedeutet: Der Sender sendet die vier Seiten und unabhängig von der Intention des Senders nimmt der Empfänger das Gesendete auf und deutet bzw. interpretiert es individuell. „Jede Kommunikation hat einen Inhalts- und Beziehungsaspekt, derart, dass letzterer den ersteren bestimmt und daher eine Metakommunikation ist“ (Watzlawick/Beavin/ Jackson 2007:56).

Was bedeutet dies nun für die Zielstellung wirkungsvoller Kommunikation im Geschäftsleben? Ziel ist es, eine zweckmäßige Übermittlung und Interpretation zu schaffen sowie Botschaften zu formulieren, welche die Beziehungsaspekte mit berücksichtigen und so Kommunikation störungsfrei gestalten. Jede positiv angewandte und wirkungsvolle Kommunikation ist daher rational und emotional (Stroebe 1996). Evolutionäre Gegebenheiten, Rollen und Muster Unser Verhalten, unsere Fähigkeiten, unsere Intelligenz und Charaktereigenschaften sind durch Einflüsse wie kulturelle bzw. gesellschaftliche Normen und Werte und durch Lernen steuerbar und modifizierbar – aber nur bis zu einem bestimmten Grad. Das Verhalten jedes Einzelnen ist nicht beliebig veränderbar. In diesem Zusammenhang sind die Wirkungsfaktoren evolutionärer Bedingungen, die u. a. im limbischen System verankert sind und auf unsere Kommunikation Einfluss haben, zu betrachten (Häusel 2003). Über sie werden evolutionäre Grundmuster wie Angriff, Flucht oder Totstellreflex gesteuert. Diese Muster und Verhaltensprogramme haben sich im Laufe der menschlichen Entwicklung nicht grundsätzlich verändert, sondern lediglich unseren gesellschaftlichen und sozialen Lebensformen angepasst. Wenn Gefahr droht, wenn der Mensch Angst hat, unsicher ist, wütend oder zornig, dann werden diese Grundmuster aktiviert und unsere Bereitschaft zum Kampf oder zur Flucht wird angesprochen. Kommunikation ist so zu gestalten, dass auf Angriffe, persönliche Bewertungen des Anderen in den Kategorien falsch oder richtig und auf Verurteilungen verzichtet wird. Kommuniziert man in „Ich-Botschaften“, so beschreibt man die eigene Wahrnehmung: „Ich nehme die Situation als … wahr“, „Ich würde in dieser Situation so vorgehen …“ etc. Wenn nun noch mittels Fragetechnik die unterschiedlichen Interessen der Beteiligten aufgenommen werden in Form von „Wie sehen Sie die Situation?“, „Wie würden Sie vorgehen?“ ist der Boden für eine positive, lösungsorientierte und proaktive Kommunikation bereitet. Moderation Mit Hilfe bestimmter Moderationstechniken kann Kommunikation in Verhandlungen, Besprechungen und Konfliktgesprächen positiv gestaltet wer-

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den. Moderation (lat. moderare) bedeutet Mäßigung, mildern, im Englischen meint „to moderate“ das Lenken einer Diskussion oder Veranstaltung. Sinngemäß bedeutet „moderieren“ nach Klebert/ Schrader/Straub (1991) das Bemühen von Menschen, den Meinungs- und Willensbildungsprozess einer Gruppe zu ermöglichen und zu erleichtern, ohne inhaltlich einzugreifen und zu steuern. Moderation steht u. a. für:  die Neutralität als Grundhaltung des Moderators,  die Arbeit mit professionellen Gesprächsführungsinstrumenten und Fragetechniken,  die professionelle Erfassung von Inhalten und der Einbezug aller kommunikativer Aspekte mit Hilfe ausgewählter methodischer Vorgehensweisen und  die Arbeit mit bestimmten Visualisierungstechniken. Aufgaben des Moderators Der Moderator versteht sich als Prozessbegleiter zur Lösungsfindung. Aufgrund seiner Neutralität hat ein Moderator nicht die Aufgabe, Entscheidungen im Sinne von „falsch oder richtig“ zu treffen. Er begleitet mit ausgewählten Methoden den Prozess mit dem Ziel einer effektiven und selbstständigen Lösungsfindung oder Konfliktbewältigung. Somit ist er Spezialist der Methode und nicht des Inhalts. Hilfreich ist jedoch, sich inhaltlich einzuarbeiten. Der Moderator sollte in der Lage sein, den Geist der Sache zu erfassen. Der Begriff der Moderation ist im geschäftlichen Besprechungsalltag und für die ▷Immobilienwirtschaft weiter zu fassen, da in den meisten Fällen in Besprechungen keine externen Moderatoren eingesetzt werden. Besprechungen leiten Es moderiert in den meisten Fällen ein beteiligter Verhandlungs- oder Besprechungspartner. Das bedeutet, dass dieser nicht neutral sein kann und höchstwahrscheinlich in den Entscheidungsprozess mit eingebunden ist. Dies erfordert besondere Kompetenzen des Besprechungsleiters bezüglich der Gesprächsführung und -leitung, der Konfliktbewältigung und der Lösungsfindung. Die Aufgabe besteht in einer moderierten Besprechung in der Einbeziehung aller Interessengruppen, um zielgerichtet, effektiv, termingerecht, verständlich, sender- und empfängerorientiert folgerichtig (im Sinne eines Ziels) zu Ergebnissen, Entscheidungen und/oder klaren Absprachen zu kommen. Sender-

und empfängerorientiert bedeutet, Inhalte in klare Botschaften zu übersetzen und im Austausch dafür zu sorgen, dass die Verhandlungspartner die Möglichkeit zum Feedback erhalten. Befinden sich Verhandlungspartner mit unterschiedlichen Interessen in einer Besprechung, so fokussieren diese ihre eigenen Interessen und versuchen oft, diese Interessen durchzusetzen, indem sie versuchen, die andere Partei von der Richtigkeit ihrer eigenen Auffassung durch verbale Argumente zu überzeugen. Anstatt proaktiv und miteinander nach (neuen) Lösungen zu suchen, wird ein kontroverser Verhandlungsstil geprägt, in dem um unterschiedliche Positionen gerungen wird. Positionen sind Forderungen und Erwartungen, die geknüpft sind an Zielstellungen, wie etwas nach eigenen Vorstellungen sein sollte. Interessen sind die Anliegen und Bedürfnisse, welche hinter den Positionen stehen. Meist stehen mehrere Interessen hinter einzelnen Positionen. Der Weg zur Lösung ist das Aufnehmen der Themen und das Eruieren der dahinterstehenden Interessen. Dieses Prinzip wird beim Verhandeln nach dem Harvard-Konzept aufgegriffen.

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Verhandeln nach dem Harvard-Konzept Der Ansatz des Harvard-Konzeptes zielt auf das Verhandeln um Interessen ab und nicht auf das Feilschen um Positionen. „Feilschen um Positionen verfehlt die Grundkriterien einer klugen, effizienten und gütlichen Einigung“ (Fisher/Ury/ Patton 2001:22). Auch im Harvard-Konzept wird die Bedeutung des Beziehungsaspektes deutlich hervorgehoben. Es wird ein Konsens (eine Winwin-Situation) angestrebt, der die Interessen aller Parteien befriedigt. Ist dies nicht zu erreichen, sollte zumindest ein Kompromiss angestrebt werden. Bei diesem muss jede Partei zugunsten einer Lösungsfindung auf bestimmte Interessen verzichten. Damit stellt der Kompromiss eine Winlose-/Win-lose-Situation dar, weil jede Partei etwas bekommt, jedoch auch auf einen Teil ihrer Interessen verzichten muss. Um eine Win-win-Situation zu erreichen, muss das Gerangel um Positionen beendet und stattdessen mit kreativen Methoden nach neuen Lösungen gesucht werden. Picasso sagte: „Ich suche nicht, ich finde. Suchen ist das Ausgehen von alten Beständen und ein Findenwollen von bereits Bekanntem im Neuen. Finden ist das völlig Neue. Das Neue auch in der Bewegung. Alle Wege sind offen, und was gefunden wird, ist unbekannt. Es ist ein Wagnis, ein Abenteuer.“ (nach Pawlofsky 2009)

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Der Besprechungsleiter sollte die Wertesysteme der Parteien mit berücksichtigen und aufgreifen. Es gibt immer unterschiedliche Blickwinkel und Standpunkte. Ansatz ist es, ein Gesprächsklima zu schaffen, in dem sich die Parteien symbolisch auf die andere Seite des Verhandlungstisches begeben können, ohne die eigenen Interessen aufzugeben. Angestrebt wird, dass die Sache zielgerichtet verhandelt und dabei die Beziehungsebene geschont wird. Dem stehen jedoch oftmals heterogene gruppendynamische Prozesse, starre Denk- und Verhaltensmuster und die sehr unterschiedliche individuelle Prägung entgegen. Grundbedingung in der Gesprächsführung ist es, darauf zu achten, dass es zu keinen verbalen Angriffen kommt. Häufig werden Urteile, Vorurteile und Interpretationen in verallgemeinernder Form eingesetzt, was das Klima verschlechtert. Es gilt mit Fragetechniken die Interessen der Parteien zu ermitteln und mit Hilfe einer Struktur, Visualisierungs- und Kreativitätstechnik den Boden für Lösungen zu bereiten. Mögliche Struktur einer Besprechung

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Der Ablauf der zielgerichteten Besprechung gliedert sich in mehrere Abschnitte, die je nach Thematik und Erfordernissen variieren können. Danach werden die einzelnen Besprechungsphasen methodisch geplant. So kann eine Sensibilisierungs- oder Problematisierungsphase an erster Stelle stehen. Hier gilt es, zu erfassen: Wo stehen wir? Worin bestehen die Probleme? Wie sind die unterschiedlichen Erwartungshorizonte? Ein Moderator bzw. Besprechungsleiter sollte in dieser Phase darauf achten, dass einzelne Punkte lediglich gesammelt und nicht diskutiert werden. Eine zu früh begonnene Diskussion endet meist in einem Kampf um Positionen und „Ja aber“-Gegenüberstellungen. In der Zieldefinition, der möglichen zweiten Phase, wird bestimmt: Wo wollen wir hin? Was gilt es, in der heutigen Besprechung zu erreichen? In einer dritten Phase, der Problembearbeitung, können mögliche Ursachen analysiert werden: Was sind die Ursachen? Woran liegt es? Hier werden mögliche Lösungen mit Hilfe ausgewählter Methoden und Kreativitätstechniken erarbeitet. In dieser Phase ist es notwendig, Lösungsvorschläge und mögliche Maßnahmen zu diskutieren und kritisch zu hinterfragen. Für eine effektive Diskussion sind dafür geeignete Methoden unerlässlich. Die letzte Phase kann die Entschlussfassung und der Aktionsplan darstellen. Hier erfolgt ei-

ne Bewertung und Priorisierung der festgelegten Maßnahmen und Ergebnisse. Wie haben wir uns entschieden? Welcher Weg soll eingeschlagen werden? Wie sind die nächsten Schritte? Grundvoraussetzungen für alle Besprechungen sind das Vereinbaren und die Akzeptanz bestimmter kommunikativer Spielregeln. Die Frage der Methodenauswahl gilt den angestrebten Zielen der Besprechung. Was soll mit den ausgewählten Methoden erreicht werden? Um ein formuliertes Ziel zu erreichen, müssen vom Besprechungsleiter verschiedene Wirkungszusammenhänge wahrgenommen und verstanden werden: Wie setzt sich die Besprechungsgruppe zusammen? Warum findet die Besprechung statt? Welche Interessen und Einstellungen der Teilnehmer gibt es bezüglich der Besprechungsinhalte, der Beziehungsaspekte untereinander und gegenüber der Moderations- bzw. Besprechungsleitung? Welche Inhalte können innerhalb eines bestimmten Zeitrahmens mit welchen Methoden besprochen und bearbeitet werden? Welche äußeren Rahmenbedingungen gibt es und welche Rolle spielen diese? Wie sind die Machtverhältnisse bzw. Hierarchien? Welche Interessen hat der Besprechungsleiter selbst? In der gesamten Immobilienbranche treffen die unterschiedlichsten Interessengruppen zusammen, die an Projekten (▷Projektentwicklung, ▷Projektmanagement) direkt und indirekt beteiligt sind. Kommunikationsprozesse, die mittels moderner und innovativer Methoden positiv gestaltet werden, können dazu beitragen, einen professionellen und vernünftigen Umgang mit Ressourcen wie Zeit, vertrauensvollen Geschäftsbeziehungen, Qualitätsstandards und Geld zu fördern. Riedel-Schönfeld

Literatur Drever, J.; Fröhlich, W. D. (1998): dtv-Wörterbuch Psychologie. München Fisher, R.; Ury, W.; Patton, B. (2001): Das Harvard-Konzept. Frankfurt/M Häusel, H. G. (2003): Think Limbic. Planegg, München Klebert, K.; Schrader, E.; Straub, W. (1991): Moderationsmethode: Gestaltung der Meinungs- und Willensbildung in Gruppen, die miteinander lernen und leben, arbeiten und spielen. Hamburg Knapp, P.; Novak A. (2003): Effizientes Verhandeln. Heidelberg Pawlofsky, P. (2009): Im Leben wie in der Kunst: Wenn ich nicht suche, aber finde. Zugriff auf http://pawlo.wordpress.com/tag/lebensweg/:/ am 30.11.2009 Rosenberg M. B. (2005): Gewaltfreie Kommunikation. Paderborn Sperling, J. B.; Stapelfeld, U.; Wasseveld, J. (2007): Moderation. Planegg, München Stroebe, R. W. (1996): Kommunikation I. Heidelberg Stroebe, R. W. (1998): Kommunikation II. Heidelberg Schulz von Thun, F. (2004): Miteinander reden 1-3. Reinbeck Watzlawick, P.; Beavin, J. H.; Jackson, D. D. (2007): Menschliche Kommunikation. Bern

KONVERSION UND REVITALISIERUNG

KONVERSION UND REVITALISIERUNG Begriffsabgrenzung Seit Anfang der 1990er Jahre erscheint Konversion als Schlüsselbegriff im Aufgabenbereich der Landes-, Regional- und ▷Stadtplanung (▷Raumordnung und Landesplanung) und meint v. a. die Wiedernutzung ehemals militärisch genutzter Liegenschaften. Militärische Konversion ist als Prozess der Umwandlung bisher militärisch gebundener Kräfte, Ressourcen und Strukturen für zivile Zwecke zu kennzeichnen und lässt sich in verschiedene Arten gliedern:  Liegenschaftskonversion: Sanierung und/oder zivile Neugestaltung freiwerdender militärischer Liegenschaften und Objekte,  Standort- bzw. Raumkonversion: Neugestaltung der von Militär- und Rüstungsstandorten geprägten Wirtschafts-, Sozial- und Infrastruktur einer Region,  Rüstungs- bzw. betriebliche Konversion: zivile Umgestaltung der Produktions- sowie der Forschungs- und Entwicklungskapazitäten der ehemaligen Unternehmen der Wehrtechnik,  Personale Konversion: Requalifizierung bzw. Umschulung von ehemaligen Militärangehörigen, Zivilbeschäftigten und Beschäftigten der wehrtechnischen Unternehmen,  Technische Konversion: Vernichtung, zivile Verwertung und ziviles Recycling von Wehrtechnik, militärischer Ausrüstung und Munition sowie  Geistige Konversion: geistige Bewältigung militärischer Konfrontationsschemata. Durch die Aufgabe der militärischen Bodennutzung entsteht eine Brachfläche, unabhängig vom Zustand der baulichen und sonstigen Anlagen. Daneben tritt als zivile Konversion, die Umwandlung von in der Art der bisherigen Bodennutzung dauerhaft aufgegebenen nichtmilitärischen Flächen, bspw. von Bahn, Post, Gewerbe und Industrie, seit geraumer Zeit verstärkt in den Vordergrund raumplanerischer Tätigkeit. So sind im Zuge der Bahnreform bundesweit zahlreiche Verkehrsflächen und nicht mehr nutzbare Bahnhöfe inklusive der zugehörigen Nebenflächen brach gefallen und einer zivilen Nutzung zugeführt worden. Weitere aufgrund ihrer Größenordnung bedeutsame Konversions-

flächen – ebenfalls oftmals in städtebaulich exponierter Lage – stellen ehemalige Hafen- und Werftareale sowie aufgegebene Flächen der Montan- und Stahlindustrie dar. Zur zivilen Konversion gehört auch die raumund gebietsbezogene Bewältigung des generellen Strukturwandels unter wirtschaftlichen, städtebaulichen und sozialen Gesichtspunkten, z. B. in Sanierungs- und Entwicklungsgebieten. Der Begriff der Revitalisierung als bodennutzungsbezogene Wiederbelebung von Flächen bezeichnet sowohl ▷Bestandsentwicklungen in Stadt- und Quartierserneuerungsprozessen (Ausschöpfung von Ausbau-, Umnutzungs- und Wiedernutzungspotenzialen, Nachverdichtung) als auch die nachhaltige Entwicklung innerstädtischer Flächenpotenziale im Zusammenhang mit der militärischen oder zivilen Konversion (▷Innenentwicklung/Außenentwicklung). Fachliche Einordnung Der Brachflächenbestand in der Bundesrepublik Deutschland ist nicht genau quantifizierbar, da flächendeckende Brachflächenkataster bislang fehlen. Das bundesweit baulich nutzbare Brachflächenpotenzial wurde im Jahr 2001 vom Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) mit insgesamt 128.000 ha angegeben. Die von dort durchgeführte Baulandbefragung 2003 beschreibt das Wiedernutzungspotenzial der Brachflächen mit 49.000 ha (40 Prozent aus Gewerbebrachen, 35 Prozent aus militärischen Konversionsflächen, zehn Prozent aus Bahn- und Postbrachen und 15 Prozent aus Verkehrs- und sonstigen Brachflächen). Als Folge der geopolitischen Veränderungen zu Beginn der 1990er Jahre haben sich in den vergangenen Jahren auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland Truppenreduzierungen in einem bisher nicht da gewesenen Ausmaß vollzogen. Veränderungen in einer Vielzahl bestehender räumlicher, verkehrlicher und wirtschaftlicher Strukturen sind dadurch in Gang gekommen. Rückzug und Verminderung der Streitkräfte setzten u. a. zahlreiche militärisch genutzte Flächen für eine zivile Nutzung frei. Sie betraf und betrifft die westlichen und östlichen Teile Deutschlands in unterschiedlichem Maße. Insgesamt hatten mehr als 1.000 deutsche Gemeinden militärische Brachflächen. Bereits Anfang der 1990er Jahre war deutlich erkennbar, dass die Neunutzung von K