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© 1983 – Presses de l’Université du Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier, bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 • Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca Tiré de : Les régions périphériques, Clermont Dugas, ISBN 2-7605-0340-2 • DA148N Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés
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CLERMONT DUGAS
1983 Presses de l'Université du Québec C.P. 250, Sillery, Québec G1T 2R1
© 1983 – Presses de l’Université du Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier, bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 • Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca Tiré de : Les régions périphériques, Clermont Dugas, ISBN 2-7605-0340-2 • DA148N Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés
Photo de la couverture: ALAIN VEZINA Conception graphique: RICHARD HODGSON
La publication de cet ouvrage a bénéficié d'une aide financière de l'Université du Québec à Rimouski
ISBN 2-7605-0340-2 Tous droits de reproduction, de traduction et d'adaptation réservés 1983 Presses de l'Université du Québec Dépôt légal — 4e trimestre 1983 Bibliothèque nationale du Québec Bibliothèque nationale du Canada Imprimé au Canada
© 1983 – Presses de l’Université du Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier, bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 • Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca Tiré de : Les régions périphériques, Clermont Dugas, ISBN 2-7605-0340-2 • DA148N Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés
TABLE DES MATIÈRES
VII
TABLE DES MATIÈRES LISTE DES TABLEAUX ............................................................................................... X LISTE DES CARTES ...................................................................................................... X INTRODUCTION ......................................................................................................... XI PARTIE I ÉLÉMENTS MAJEURS DE SPÉCIFICITÉ ET DE DIFFÉRENCIATION ........................................................................................ 1 1.1 L'empreinte de la Nordicité ......................................................................................... 3 — Un climat marqué par les déficits thermiques ..................................................... 3 — Une forêt à dominance coniférienne ................................................................... 9 — Les implications socio-économiques de l'hiver ................................................ 10 1.2 Le handicap de la distance ........................................................................................ 15 — Multiplicité des régions fonctionnelles et d'appartenance ................................ 15 — Des réseaux de communication démesurément longs ....................................... 18 — Éloignement des centres décisionnels ............................................................... 20 — Des tissus de peuplement étalés et inégalement structurés ............................... 22 1.3 Des espaces mal structurés ........................................................................................ 31 — Faiblesse des pôles d'intégration et de développement ..................................... 31 — Multiplicité des zones fonctionnelles ............................................................... 33 — Multiplication des régions d'appartenance ........................................................ 34 — Des antagonismes locaux très vivaces .............................................................. 37 — Une conscience régionale à la signification changeante ................................... 38 1.4 Situation économique fragile .................................................................................... 41 — Réservoir de ressources naturelles .................................................................... 41 — Fonction agricole marginale ............................................................................. 43 — Une industrie peu diversifiée ............................................................................ 45 — Un tertiaire engorgé et parasitaire ..................................................................... 48 — La plaie sociale du chômage ............................................................................. 51 — Des revenus moyens intérieurs a la moyenne provinciale ................................ 54 — Variabilité spatiale de la qualité de vie ............................................................. 55
— Des courants migratoires importants ................................................................ 56
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VIII
LES RÉGIONS PÉRIPHÉRIQUES
1.5 Un monde en changement .........................................................................................61 — Dynamisme populaire et créativité ....................................................................61 — Amélioration des conditions socio-économiques ..............................................62 — Remodelage des paysages habités .....................................................................63 PARTIE II LES VELLÉITÉS DE DÉVELOPPEMENT PLANIFIÉ ..........................................67 2.1 L'Est-du-Québec ........................................................................................................69 — Les antécédents du B.A.E.Q ..............................................................................69 — Du B.A.E.Q. aux ententes fédérales provinciales de coopération, ....................71 — L'implication populaire .....................................................................................72 — Les nouvelles stratégies interventionnistes .......................................................75 2.2 Le Saguenay-Lac-Saint-Jean .....................................................................................79 — Occupation et mise en valeur du territoire ........................................................79 — Premières mesures incitatives de développement ..............................................81 — L'ère du développement planifié : ......................................................................82 2.3 L'Abitibi-Témiscamingue ..........................................................................................89 — Un front pionnier de peuplement ......................................................................89 — La colonisation organisée ..................................................................................91 — De région à croissance à région problème .........................................................93 2.4 La Côte-Nord ...........................................................................................................101 — Une mise en valeur commandée de l'extérieur ................................................101 — Timidité de la démarche interventionniste globale ..........................................105 2.5 La Baie-James .........................................................................................................113 — De la traite des fourrures à l'hydroélectricité ...................................................113 — Invasion des développeurs sudistes .................................................................117 — La Convention de la Baie-James et du Nord québécois et ses suites ...............124 — Un développement régional fortement anémié ................................................129 PARTIE III UN DÉVELOPPEMENT DIFFICILE ......................................................................133 3.1 Le mythe du développement planifié ......................................................................137 — Faiblesse de l'appareil conceptuel et méthodologique .....................................137 — Les limites de la planification .........................................................................139 — Connaissance incomplète et déformée du réel ................................................148 — L'erreur humaine .............................................................................................151
— Outil de mobilisation .......................................................................................153
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TABLE DES MATIÈRES
IX
3.2 La dimension politique des interventions ................................................................ 159 — Rôle et attitudes des élus ................................................................................. 160 — Partis politiques et stratégies dominantes ........................................................ 165 — L'épineux problème de la décentralisation ...................................................... 178 Projets éteignoirs .............................................................................................. 184 − Stratégies démobilisatrices .............................................................................. 191 — Champs de compétence et luttes juridictionnelles ........................................... 203 3.3 Les contraintes majeures au développement ........................................................... 209 − Dimension spatiale .......................................................................................... 209 — Éloignement des grandes villes ....................................................................... 210 — Fragmentation du savoir et de l'information .................................................... 212 — Le complexe du vide ....................................................................................... 216 — Le poids de la conjoncture .............................................................................. 218 — Les facteurs culturels ...................................................................................... 219 — Parasitisme, intérêts individuels et corporatifs ................................................ 222 3.4 Force des idéologies dominantes ............................................................................. 225 — Le discours écologique ................................................................................... 226 — Prise en main et dynamisme régional .............................................................. 230 — L'esprit communautaire et coopératif .............................................................. 233 BIBLIOGRAPHIE ...................................................................................................... 239 INDEX DES NOMS .................................................................................................... 247
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X
LES RÉGIONS PÉRIPHÉRIQUES
LISTE DES CARTES Les régions périphériques du Québec ....................................................................... XII L'Abitibi-Témiscamingue ...........................................................................................21 Le Saguenay-Lac-Saint-Jean ......................................................................................23 La Côte-Nord ..............................................................................................................25 L'Est-du-Québec .........................................................................................................27 La Baie James .............................................................................................................29
LISTE DES TABLEAUX 1. Superficie, population et revenu des régions périphériques .................................XIII 2. Structure occupationnelle des régions ...................................................................XV 3. Températures moyennes mensuelles en degrés celcius ..............................................4 4. Précipitations moyennes mensuelles et annuelles en mm ..........................................5 5. Taux de chômage au Québec et dans les régions périphériques en 1979 ...................................................................................................................51 6. Évolution démographique des régions périphériques ..............................................56
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INTRODUCTION
Le Québec est constitué d'un ensemble de vastes régions aux caractéristiques physiques, humaines et économiques fort différentes. Certaines concentrent la majeure partie de la population et de ses installations tandis que d'autres ne sont occupées que par une trame de peuplement fortement étirée ou ne sont que zone de passages ou d'extraction de ressources. A la marge du territoire densément urbanisé, cinq grandes entités spatiales se sont individualisées et sont devenues des lieux de transition entre les secteurs fortement urbanisés et industrialisés et d'autres pratiquement vides d'hommes. Parce que relativement éloignés des grands centres urbains, ces territoires sont habituellement identifiés comme les régions périphériques. Il s'agit de l'Est-du-Québec, du Saguenay-Lac-Saint-jean, de l'Abitibi-Témiscamingue, de la Côte-Nord et de la Baie James1. Ces entités spatiales forment 52% de la superficie du Québec mais ne contiennent que 13% de sa population. Cette inadéquation entre superficie et population est en soi symptomatique des particularités géographiques et socio-économiques qui les différencient des espaces à plus forte concentration humaine. Pourvoyeuses de ressources pour le Québec urbain, les cinq régions sont désignées par divers épithètes qui révèlent des aspects de leur identité et leur donnent en même temps des éléments de parenté; il s'agit d'expressions telles que régions ressources, excentriques, rurales, marginales et périphériques.
1. L'Est-du-Québec comprend le Bas-Saint-Laurent, la Gaspésie et les Îles-de-la-Madeleine; l'AbitibiTémiscamingue est aussi identifié comme le Nord-Ouest du Québec et la Baie James sous le nom de territoire de la Baie James, de Jarnésie et de Radissonie. On trouvera dans le numéro de décembre 81 des Cahier; de géographie du Québec, un article expliquant l'origine du néorégionyme Jamésie.
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INTRODUCTION
XIII
Déterminées par l'étalement de la population et la faiblesse des clientèles à desservir, leurs structures de services sont en qualité et en quantité de niveau nettement inférieur à celles utilisées par la majorité des Québécois. Fortement assujetties à des décisions politiques et économiques prises à l'extérieur, elles subissent le changement beaucoup plus qu'elles ne le provoquent et sont tributaires pour leur aménagement et leur développement de conjonctures sur lesquelles elles ont peu de prise. En raison de leur localisation géographique, les cinq régions ont à supporter selon des degrés d'intensité divers le coût de leur éloignement des grands ensembles urbains du Québec. Ce coût n'est d'ailleurs pas seulement économique mais il est aussi social et psychologique, affectant à la fois les résidents des territoires et des personnes de l'extérieur qui prennent des décisions les concernant. Ces décisions sont ainsi bien souvent dépendantes d'une connaissance incomplète et déformée par la distance, des situations auxquelles elles s'appliquent. Ne renfermant qu'une petite fraction décroissante de la population de la province, les régions ont un poids relativement faible sur le pouvoir politique TABLEAU 1 Superficie, population et revenu des régions périphériques2
Superficie en km, Est-du-Québec Saguenay-Lac-Saint-Jean Abitibi-Témiscamingue Côte-Nord Baie-James Québec
Population en 1981
Revenus personnels disponibles per capita en 1980
42 491
326 873
4 896 $
107 952 59 733
299 135 153 584
6 677 $ 6 405 $
259 955 350 000 1 547 370
117 878 10 4522 6 374 678
8 2133 — 7 343 $
2. Statistiques Canada, Recensement de 1981; Bureau de la statistique du Québec, Annuaire du Québec 19791980; Les statistiques du Saguenay-Lac-Saint-Jean, de l'Abitibi-Témiscamingue et de la Côte-Nord sont celles des régions administratives. Les chiffres de superficie et de population pour l'Est-du-Québec ont été corrigés de façon à tenir compte de la région-plan, qui déborde vers l'ouest la région administrative. Les données pour la Baie James sont celles de la municipalité de la Baie James. Cette municipalité empiète légèrement sur l'oekoumène des régions administratives du Saguenay-Lac-Saint-Jean et du Nord-Ouest.
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XIV
LES RÉGIONS PÉRIPHÉRIQUES
et apparaissent comme des composantes mineures et marginales du tissu social québécois. En raison de leur particularité géographique, de leur organisation spatiale, de leur structure occupationnelle et de la nature de leur économie, les populations qui les habitent sont surtout perçues par le Québec urbain comme des éléments conservateurs, à la remorque d'un progrès auquel ils ont de la difficulté à s'adapter. Ce pseudo-immobilisme associé aux attitudes et aux comportements amène même, nombre de personnes à considérer ces régions comme des espaces où une culture fossilisée devrait garantir la survie des traditions folkloriques du Québec. On en vient ainsi à leur identifier ce triple rôle de fournisseurs de ressources naturelles, de réservoir d'air pur, de faune et de flore pour les citadins et de conservatoire de vieilles traditions. Cette perception plus ou moins négative a tendance à faire oublier de nombreuses autres dimensions de la vie socio-économique. Les éléments d'homogénéité que leur confèrent leur position périphérique, leur dimension, la taille réduite de leur population et leur état de dépendance n'en font cependant pas des territoires aux caractéristiques socio-économiques identiques. Des contextes bio-physiques différents et des structures économiques aux particularités bien définies contribuent à en faire des entités spatiales fortement individualisées. Mais leur principal élément de spécificité demeure sans doute la structure de leur peuplement. Dans chacune des régions, la distribution spatiale de la population et l'organisation de l'espace prennent des visages particuliers. Cela influe fortement sur l'armature des services, les conditions de vie et les perspectives d'avenir. Les cinq régions ont aussi des durées de mise en valeur inégales et en sont à des stades de développement qui diffèrent sensiblement dans chaque cas. Pendant que l'Estdu-Québec et l'Abitibi-Témiscamingue cherchent à réadapter leur économie à celle d'un Québec urbain et industrialisé, la Côte-Nord en est à la construction de ses assises économiques. Alors que les deux premières régions luttaient désespérément4 pour arrêter leur saignée démographique, la dernière en était dans une phase de croissance rapide. En terme d'organisation de l'espace, le Saguenay-Lac-Saint-Jean avec sa connurbation de Chicoutimi dispose d'un niveau d'urbanisation qui l'identifie beaucoup plus au Québec des grandes villes qu' à ces espaces presque vides d'hommes de la Moyenne et la BasseCôte-Nord et de l'Abitibi. Le territoire de la Baie-James est le nouveau front pionnier du Québec où la pénétration humaine s'effectue sous le signe de l'hydroélectricité.
3. Ce chiffre comprend les résidents des localités autochtones et de la municipalité de la BaieJames. Il exclut les quelque 21 000 personnes vivant dans les villes minières et forestières du nord de l'Abitibi et déjà comprises dans les statistiques des régions administratives du NordOuest et du Saguenay-Lac-Saint-Jean. 4. Cette lutte a d'ailleurs commencé à des époques différentes.
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INTRODUCTION
XV
TABLEAU 2 Structure occupationnelle des régions Nombre de travailleurs par catégorie d'emplois en 19805 Secteur d'activité
Est-duQuébec
SaguenayLacSaint-Jean
AbitibiTémiscamingue
Côte-Nord
BaieJames 6
Primaire Agriculture Forêt, pêche
15 100 6 000
12 100 3 900
7 300 1 400
10 100 100
et chasse Mines et carrières Secondaire Construction, Industrie Tertiaire
6 700
5 700
2 500
2 200
2 740
2 500 24 600
2 500 29 300
3 400 10 900
7 800 9 100
2 082 1 700
16 800 68 300
22 500 59 000
7 100 29 100
5 400 20 800
Bien qu'enregistrant pour quatre d'entre elles les taux de chômage les plus élevés du Québec, les régions diffèrent fortement l'une de l'autre par la structure de leur emploi. Ainsi en 19807, l'Est-du-Québec comptait 7.7% de la main-d'œuvre agricole de la province alors que la Côte-Nord n'en retenait que 0.1%. Des écarts aussi importants apparaissent au niveau des mines, de la forêt, de la pêche et de l'industrie. Cette diversification au niveau de l'emploi se reflète sur la structure des salaires ce qui fait qu'en 1980 le revenu personnel disponible per capita8 est de 4 896 $ dans l'Est-du-Québec, de 6 677 $ au Saguenay-Lac-Saint-Jean, de 6 405 $ en Abitibi-Témiscamingue et de 8 213$
5. Expansion Économique Régionale, Indicateurs économiques 1981. 6. Les statistiques pour la municipalité de la Baie James ont été estimées à partir du document de la S.D.BJ. intitulé Orientation du Développement et de l'Aménagement... Elles sont fragmentaires et approximatives ne tenant pas compte de quelque 6 000 autochtones ni des travailleurs œuvrant aux travaux hydro-électriques. En 1980, cette main-d'œuvre comprenait quelque 9 000 personnes. De plus, elles ont été comptabilisées avec la région administrative du Nord-Ouest et du Saguenay-Lac-Saint-Jean. 7. Expansion Économique Régionale, Indicateurs économiques 1981. 8. Ibid.
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XVI
LES RÉGIONS PÉRIPHÉRIQUES
sur la Côte-Nord et à la Baie-James. En 1979, le travailleur industriel de Rimouski gagnait 278$ par semaine, celui de Rouyn-Noranda 300$, celui de Chicoutimi 314$ et celui de Sept-îles 377 $. De telles différences de revenus indiquent non seulement d'importantes disparités dans les structures économiques mais impliquent aussi des organisations socio-communautaires fort hétérogènes. Situés aux marges nord et est du Québec densément peuplé, les cinq ensembles spatiaux sont soumis dans leur développement à des contraintes inhérentes à leur structure spatiale, à leur position géographique et à leur contexte biophysique. Les fortes différenciations qu'ils accusent l'un par rapport à l'autre ne les empêchent pas de subir fortement le poids de l'éloignement des grands centres décisionnels et de services et les effets négatifs de la dispersion de leur population. Compte tenu des immenses quantités de ressources naturelles qu'elles contiennent, les cinq régions ont un impact dans la vie socio-économique du Québec qui dépasse considérablement leur simple poids démographique. Elles alimentent en matière première et en ressources énergétiques une bonne partie de l'appareil industriel de la province et fournissent un important volume des exportations. Cependant, comme elles transforment peu ce qu'elles produisent, elles bénéficient peu des fruits de leurs richesses et demeurent constamment dépendantes de l'activité économique de l'extérieur. Position périphérique, marginalité économique et situation de dépendance contribuent à faire de ces territoires des régions problèmes où leurs habitants demeurent confrontés à un avenir incertain et bénéficient de moins d'avantages socio-économiques que leurs concitoyens du Québec plus urbanisé. Leurs luttes pour le développement tardent à produire les résultats escomptés. A l'intérieur d'une société où toutes les forces convergent vers une urbanisation et une industrialisation rapide de l'espace habité et à une forte tertiarisation de la structure occupationnelle, les régions périphériques apparaissent comme des espaces sclérosés ou à croissance lente. Leurs caractéristiques internes en font des entités dont le niveau de développement demeure inférieur à celui du Québec urbanisé. Cette question de développement, en raison de ses implications économiques, culturelles, sociales et écologiques, est devenue une préoccupation majeure non seulement pour les populations des régions concernées mais aussi pour un nombre croissant de Québécois fortement sensibilisés aux disparités sociales. Élément vital de développement du Québec, les régions périphériques sont en effet les dernières à profiter de l'augmentation générale du niveau de vie de la province. Elles sont les victimes d'un développement inégal qui différencie le territoire québécois en favorisant surtout les grands centres urbains.
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INTRODUCTION
XVII
Depuis au moins deux décennies, des résidents de quatre de ces régions ont entrepris une lutte farouche pour s'arracher de leurs difficultés. Un foisonnement de comités et de structures de toutes sortes a été créé. Une multitude d'expériences ont été tentées. Mais il semble que les principaux bénéficiaires de toute cette effervescence sont des individus, hommes d'affaires, politiciens, chercheurs, technocrates, planificateurs, experts conseils, extérieurs au territoire qui ont trouvé dans le sous-développement soit une source de revenus, soit un intéressant profil de carrière, soit un terrain fertile pour l'essai de théories nouvelles. A côté d'eux, des leaders locaux, véritables apôtres du développement, épuisent leurs forces dans des luttes qu'il faut sans cesse recommencer et qui font la fortune des spécialistes de la récupération des idées, des organismes et des projets. Le présent ouvrage traite donc des problèmes de développement auxquels sont confrontés plusieurs centaines de milliers de Québécois. Il fait référence à l'organisation de leur territoire avec les principales différenciations observables selon les régions, aux diverses tentatives de développement, aux contraintes inhérentes à leur position géographique et à toute la mystification qui entoure la problématique du développement régional.
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PARTIE I
ÉLÉMENTS MAJEURS DE SPÉCIFICITÉ ET DE DIFFÉRENCIATION
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1.1
L'empreinte de la Nordicité
Un climat marqué par les déficits thermiques Définies en fonction de la distance qui les séparent des grandes villes de Québec et Montréal, les régions périphériques sont lourdement hypothéquées par une position latitudinale qui les désavantage sur le plan climatique. Situées en majeure partie au nord du 48ième parallèle et même pour certaines au nord du 50ième, elles se trouvent à la marge nord de la zone du climat tempéré. Cette position entraîne un climat d'une grande variabilité avec des étés plus frais que dans la plaine de Montréal et une saison de végétation beaucoup plus courte. Les unités thermiques pour la croissance végétale atteignent des valeurs représentant selon les endroits 70 à 40% de celles de la plaine de Montréal. La durée moyenne de la période sans gel (1950-1959)1 est de 74 jours à Schefferville, 78 à Poste-à-la-Baleine, 81 à Amos, 99 à Normandin, 105 à Sept-Îles, 133 à La-Pocatière et 157 à Montréal. La culture des végétaux reçoit donc de sévères limitations qui imposent de nombreuses restrictions dans le choix des plantes. Ainsi, les cultivateurs des quatre régions œkoumènisées ne réussissent pas à rivaliser avec leurs confrères de la plaine de Montréal dans la culture du blé, du maïs et de la plupart des fruits et légumes. Ils s'adonnent donc particulièrement à la culture de légumes froids comme la pomme de terre et celles des plantes fouragères servant surtout d'alimentation aux vaches laitières. Le déficit énergétique contribue donc à expliquer le peu de diversification de la production agricole et la nécessité d'importer la plus grande partie des denrées alimentaires. Seules les productions de lait et de pommes de terre s'avèrent supérieures à la demande régionale.
1. WILSON, C., Le climat du Québec, 1973, p. 51.
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LES RÉGIONS PÉRIPHÉRIQUES
Ce qui est limitatif pour la croissance des plantes n'est cependant pas aussi désagréable qu'on est porté à le croire pour la vie des hommes. Bien que légèrement plus frais qu'à Montréal, le climat de l'été est suffisamment chaud pour demeurer très agréable. En raison de l'effet de continentalité, il comporte même des pointes de chaleur en Abitibi et Jamésie, qui dépassent la température de la plaine montréalaise. Les hivers, tout en étant plus longs et généralement plus froids que dans le sud du Québec, sont à l'exception de ceux du Moyen Nord souvent plus faciles à supporter parce que moins humides. Même plus, à certains endroits comme sur le littoral de la baie des Chaleurs et aux Îles-de-la-Madeleine, les températures de janvier et février sont plus douces que celles de Montréal. Par contre, dans le Moyen Nord, la conjonction des froids et du vent crée un refroidissement considérable. Ce sont les saisons de transition, le printemps et l'automne qui par leur fraîcheur contrastent le plus avec le climat montréalais. Dans la plupart des régions périphériques, le débourrement des feuilles s'effectue avec 2 à 5 semaines de retard sur Montréal au printemps et les gelées d'automne se présentent 2 à 5 semaines plus tôt. Sur la Basse-Côte-Nord, la neige a commencé à tomber en octobre alors que Montréal et Sherbrooke connaissent encore des nuits très douces avec des températures bien au-dessus du point de congélation. Dans le territoire de la Baie-James, tout comme dans les isolats de la Côte-Nord, le gel et la neige se manifestent de septembre à mai.
TABLEAU 3 Températures moyennes mensuelles en degrés celcius
Janvier
Avril
Juillet
Octobre
Montréal - McGill
- 8,9
6,7
21,6
10,1
Mont-Joli A
-11,1
1,8
17,2
6,3
Bagotville A
-15,7
1,9
17,8
5,8 4,9 4,0 -0,9
Station
Val-d'Or A
-16,7
1,3
17,1
Sept-Îles A Schefferville A
-13,9
-0,3
15,1
-22,7
-6,9
12,6
Les précipitations annuelles sous forme de pluie et de neige ont tendance à décroître de l'est vers l'ouest et du sud vers le nord. Les territoires de la façade atlantique sont les plus arrosés. Toutefois, dépendant de l'origine et de la nature des perturbations, on note une importante variabilité d'une année à l'autre, surtout en ce qui
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concerne la neige. Ainsi, en hiver, lorsque la circulation d'ouest est dominante, les régions de Montréal et des Cantons-de-l'Est reçoivent plus de neige que la partie orientale de la province. Par contre, les hivers où ce sont les dépressions atlantiques fortement chargées d'humidité qui affectent le plus le territoire québécois, les régions de l'Est-du-Québec et de la Côte-Nord sont littéralement ensevelies sous la neige alors que l'herbe peut affleurer dans la plaine de Montréal. En règle générale, la région de Montréal reçoit beaucoup plus d'orages que toutes les autres régions du Québec. Par exemple, durant la période 1941-1960, on note en moyenne 20 jours d'orage par an à Montréal, 15,6 à Val-d'Or, 13,2 à Bagotville, 6,9 à Mont-Joli, 5,1 à Sept-Îles et 11,3 à Moosonnee 2.
TABLEAU 4
Précipitations moyennes mensuelles et annuelles en mm
Station
Janvier
Avril
Juillet
Octobre
Année
Montréal - McGill
79,5
77,0
93,0
79,0
999
Mont Joli A
89,4
54,4
73,9
75,2
900
Bagotville A
67,6
49,0
111,0
68,8
936
Val-d'Or A
57,2
46,2
96,5
78,0
902
Sept-Îles A
99,8
58,2
103,9
87,4
1 090
Schefferville A
41,2
34,8
88,7
70,1
722
En somme la grande marque de distinction du climat des régions périphériques par rapport à celui du sud de la province réside surtout dans un déficit thermique plus ou moins prononcé selon les endroits. Malheureusement, il s'agit d'un élément qui a des répercussions très fortes sur l'économie agricole et touristique, sur le confort humain et sur les genres de vie. Toutefois, malgré la localisation des régions à l'intérieur de la même bande latitudinale, des facteurs locaux tels que la topographie, la proximité ou l'éloignement des masses d'eau et la nature de ces masses d'eau créent de fortes différenciations
2. WILSON, C. Le climat da Québec, p. 60.
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régionales. L'enclave abitibienne a des températures hivernales plus froides et des amplitudes annuelles plus grandes que l'Est-du-Québec et la Haute-Côte-Nord. Le littoral de la Haute-Côte-Nord a un printemps et un été beaucoup plus frais que la cuvette du Lac-Saint-Jean et la plaine abitibienne. Il y a 75% de chance3 que la première gelée d'automne se présente dans la première semaine de septembre à Schefferville, dans la quatrième semaine de septembre à Normandin, dans la première semaine d'octobre à Val-d'Or et Sept-îles, dans la quatrième semaine d'octobre à Mont-Joli et dans la première semaine de novembre à Montréal. Le réchauffement printanier s'effectue à un rythme aussi inégal. Ainsi, durant la troisième semaine d'avril, il existe une probabilité de 99% qu'il fasse 5,6° C à Montréal, 0,6° C à Mont-Joli, -0,6° C à Sept-îles, -2,2 ° C à Normandin, -2,8° C à Val-d'Or, -5,0° C à La-Sarre et -6,1 ° C à Poste-à-la-Baleine. La dimension de chacune des régions et leur hétérogénéité biophysique provoquent à l'intérieur de chacune d'elles un compartimentage thermique aussi important que celui existant entre les régions. Le climat et la qualité du temps d'une région ne peuvent donc pas être évalués à partir des données météorologiques d'une seule localité. Il en est en fait du climat comme de chacun des éléments du complexe géographique, il comporte un grand nombre de nuances qui contribuent à façonner la diversité des régions. Par exemple uniquement à l'intérieur de la ville de Rimouski, l'érable de Norvège forme ses feuilles au printemps deux semaines plus tôt dans le quartier Saint-Pie-X que dans le quartier Sacré-Cœur situé à 5 kilomètres plus à l'ouest. Sur le littoral de la baie des Chaleurs, les résidents de Caplan qui veulent allonger d'un mois leur saison de ski de fond n'ont qu' à se rendre à 10 kilomètres au nord de chez-eux. La diversité intra-régionale ne peut toutefois pas faire oublier les désavantages thermiques par rapport au sud du Québec. Une période d'insolation aussi longue à Caplan et Sept-Îles qu'à Montréal ne réussit pas à compenser à ces endroits plus qu'ailleurs la longueur de la saison froide et les faibles disponibilités énergétiques. Le rayonnement solaire quotidien moyen est de 300 à 325 langleys dans la région de Montréal, de 275 à 300 dans l'Est-du-Québec, le Nord-Ouest, le Saguenay-Lac-SaintJean et la Haute-Côte-Nord et de 250 à 275 en Jamésie et sur la Moyenne et Basse-Côte4. Il arrive selon les années, les endroits et les individus que le charme envoûtant des forêts automnales, la tiédeur occasionnelle du soleil et les plaisirs de la chasse rendent moins pénible l'arrivée du temps froid. Cependant, la longue
3. TREIDL, R.A., ed. Manuel de la météorologie agricole et forestière. 4. Comité spécial de l'énergie, Énergies de remplacement, 1981, p. 70.
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persistance des neiges au printemps et le difficile réchauffement de l'air font sentir à tous l'empreinte glacée de la nordicité. Cette marginalité thermique causée par la position géographique et des facteurs environnementaux a plus d'impacts perceptuels et économiques que physiologiques. En effet, même si les résidents des régions périphériques trouvent leurs hivers longs, ils sont adaptés à leur climat et le supportent bien. S'ils reçoivent moins de calories que leurs concitoyens du sud et subissent d'autant plus le refroidissement éolien qu'ils occupent une latitude élevée, ils sont davantage épargnés des chaleurs excessives d'été et des froids humides d'hiver. A de rares exceptions près, ils n'ont pas à respirer l'air pollué maintenu près du sol par les nombreuses inversions de températures hivernales. Ils sont de plus, moins exposés aux orages violents que les résidents de la plaine de Montréal. Pour les adeptes des sports de plein air tels que motoneige, raquette, ski de fond et ski alpin, la vie en région périphérique présente des avantages indéniables. La longue persistance de la neige au sol, la pureté de l'air, la blancheur du manteau neigeux, l'immensité des espaces et la protection contre le vent offerte en de nombreux endroits par la forêt coniférienne et des éléments topographiques constituent des facteurs positifs. Mais, enfin pour qui que ce soit et pour toutes les occupations, même par temps très rigoureux, il existe un large éventail de vêtements qui protègent l'organisme humain et lui permettent d'exercer en toute aisance ses activités. L'appréhension de l'hiver et de ses conséquences sont pour beaucoup pires à supporter que la saison elle-même. Pour qui ne vit que pour l'été et n'a pas réussi à s'organiser un genre de vie de façon à profiter de l'hiver, la saison est très longue et parfois très pénible, surtout si elle est passée dans une attente frileuse confinée à l'intérieur de la demeure. Mais la perception la plus négative se retrouve surtout chez ceux qui résident à l'extérieur des régions périphériques. L'information qu'ils ont de leur climat est incomplète, reliée aux aspects les plus négatifs et de plus modifiée par la distance. La grosse tempête d'hiver dont parle les media parce qu'elle bloque les routes pendant deux jours, est transformée dans l'esprit populaire en une succession ininterrompue de tempêtes qui paralysent presque en permanence toute vie de relations. La visite effectuée par temps froid ou pluvieux suggère l'image d'un climat continuellement désagréable. L'annonce d'un gel hâtif ou d'une chute de neige précoce réfère l'esprit à un climat très froid. Certains aspects négatifs sont aussi aggravés par l'imagination à un point tel qu'ils masquent en permanence des éléments plus favorables et déforment complètement la réalité. Cette perception a des répercussions négatives sur le développement socio-économique. La forte sous-utilisation du potentiel agricole régional est imputable en partie au climat ou à sa mauvaise réputation. Incapables de se lancer dans la production laitière faute de capitaux, ou désireux d'en sortir en raison des contraintes du marché,
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de modernisation, de restructuration, ou autres, des producteurs potentiels ou en activité abandonnent à la friche d'excellents sols qu'on ne sait comment utiliser. Très exigentes en capitaux, les seules cultures de rentabilité assurée, soit le lait et la production de boeuf de boucherie se heurtent à des problèmes de marché ou de transformation, qui en limitent considérablement l'expansion. Malgré les encouragements de l'État à la diversification des productions, le choix de ces dernières est tellement limité qu'il ne s'opère pratiquement pas de changement. L'industrie laitière est la grande privilégiée des cultivateurs parce qu'elle s'accomode bien du climat existant et offre le maximum de sécurité. Son abandon se traduit fréquemment par la sortie de l'agriculture de travailleurs et le gaspillage d'importantes ressources. Les parcelles de sol isolées qui faisaient partie des petites unités de production sont les premières touchées par la restructuration agricole imposée par les règles de la rentabilité. Ne pouvant servir pour des raisons biophysiques à autre chose qu'à la culture des plantes fourragères, elles sont tout simplement laissées à la forêt malgré leur qualité. Les régions périphériques, par leur paysage, leur environnement physique, leurs traits humains, leur originalité culturelle, leur diversité socio-économique, leurs marques historiques et leurs immenses réserves d'air pur, de faune et de flore constituent des centres d'intérêts incomparables pour les touristes. Malheureusement, les contraintes du climat limitent l'achalandage touristique à une courte période de deux mois à l'intérieur de laquelle l'affluence des visiteurs reste déterminée étroitement par la qualité du temps. Durant les périodes de temps chaud et ensoleillé, le nombre de visiteurs est tel en Gaspésie que les infrastructures existantes ne suffisent plus à la demande. Par contre, quand le temps pluvieux se prolonge, les touristes se hâtent de quitter les lieux. A moins de modifier la propension des visiteurs pour le beau temps, ce qui semble difficile, il y a peu de choses à faire pour empêcher les répétitions de cette situation d'année en année. Si intéressante qu'elle soit, la période de pointe ne peut en raison de sa brièveté garantir la rentabilité d'investissements dans de nouveaux équipements. Le tourisme n'est donc qu'un créateur d'emplois saisonniers à la merci des éléments météorologiques. Sa contribution à l'économie de régions relativement peu achalandées comme la Gaspésie et le Lac-Saint-Jean demeurera toujours marginale. Une localisation géographique un peu trop nordique empêche une forte utilisation d'un potentiel exceptionnel auquel manque ce tropisme solaire qui fait la fortune de régions plus méridionales. Une forêt à dominance coniférienne L'empreinte nordique du climat affecte considérablement la couverture végétale. Au nord du quarante-huitième parallèle, la forêt est surtout d'essence coniférienne et son taux de productivité a tendance à diminuer avec la latitude.
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Trois domaines forestiers se partagent le territoire. En Gaspésie, la sapinière occupe la majeure partie de l'espace, ne laissant place à l'érablière à bouleaux jaunes que sur le littoral du Bas Saint-Laurent, celui de la baie des Chaleurs et dans quelques vallées bien protégées. Sur la Côte Nord, la sapinière occupe tout le littoral et elle se dégrade progressivement vers le nord pour se transformer en pessière. Au Saguenay-Lac-SaintJean, les conditions climatiques particulières du fond de la dépression permettent la croissance de l'érablière à bouleaux jaunes sur tout le territoire occupé par les implantations humaines. Par contre, sur les plateaux du Bouclier Laurentien, la sapinière règne en maître absolu. En Abitibi-Témiscamingue, la continentalité exerce ses effets et confine la sapinière à la partie méridionale du territoire alors que le reste de la région est recouvert par une pessière dont les tiges sont déjà de taille réduite. Cette dernière se prolonge en Jamésie et se confine en une bande de plus en plus étroite le long de la façade orientale de la baie James. Au sud de la baie, elle laisse la place à une vaste tourbière. Plus au nord, la pessière se transforme graduellement en une forêt composée d'épinettes noires, de lichen et de mousse puis se dégrade en une savane arbustive et finalement vers le cinquante-cinquième parallèle en une lande à lichens. On a alors atteint le domaine hémiarctique. Les faibles disponibilités thermiques du climat contribuent donc à déterminer la nature du couvert végétal et limitent les taux de croissance annuelle. Ainsi, dans la zone de la pessière de l'Abitibi et de la Côte-Nord, où domine surtout l'épinette noire, la petite taille des arbres et la lenteur de la régénération des espèces rendent précaire la rentabilité de certaines entreprises d'exploitation. En Jamésie, la limite de la forêt commerciale se situe entre le 51ième et le 52ième parallèle. L'approvisionnement continu en matière première des usines de transformation oblige à pousser de plus en plus vers le nord les chantiers de coupe, ce qui occasionne des frais supplémentaires d'exploitation. La vitesse de croissance des espèces commerciales n'est pas suffisamment grande pour fournir les volumes ligneux nécessaires dans une relative proximité de l'usine. La rigueur du climat affecte aussi la croissance des arbres d'ornementation. La valorisation de l'environnement par l'aménagement paysager s'effectue à un rythme relativement lent dans la plupart des secteurs habités. Qu'il s'agisse de feuillus ou de résineux, il faut compter plus d'années qu'à Montréal pour réussir à ombrager ou à isoler une cour. Les implications socio-économiques de l'hiver La longueur de la saison de gel avec son manteau neigeux contribue à gêner les communications dans des endroits où les grandes distances à parcourir et la piètre qualité du réseau routier nuisent déjà considérablement à la vie de relations. La qualité d'entretien du réseau routier étant en relation inverse de sa longueur et de la
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densité du trafic, il s'ensuit que la plupart du temps sur la majeure partie du territoire, la chaussée demeure totalement ou partiellement couverte de glace de la fin novembre à la fin mars. Par ailleurs, la moindre chute de neige accompagnée de vent a tôt fait d'obstruer complètement de nombreux tronçons routiers mal protégés contre les assauts des poudreries. La fermeture des routes durant l'hiver est un fait tellement fréquent que tous les déplacements tiennent compte de cette éventualité. Le voyage Sept-Îles-Montréal ou Gaspé-Québec qui s'effectue sans problème durant une seule journée pendant la saison sans neige peut demander deux et même trois jours en période hivernale. De même, l'allerretour Rimouski-Québec en une seule journée, qui est chose courante et même banale durant l'été devient beaucoup plus problématique en hiver. Quand l'on sait que les résidents des régions périphériques sont souvent contraints pour des raisons professionnelles, de santé, ou administratives, d'effectuer des voyages vers les grandes villes, on comprend les nombreuses implications du ralentissement de circulation. L'immensité des territoires, les faibles densités de population et les grandes distances à parcourir rendent l'hiver responsable d'importants changements dans l'organisation de la vie socio-économique des régions périphériques. Le calendrier des activités socio-culturelles se trouve par exemple fort dépendant des conditions du temps et de la route. En règle générale, les congrès et colloques impliquant des participants de tout le territoire sont cédulés à l'automne et au printemps. Par ailleurs, les activités agricoles, forestières et liées à la pêche, à l'exploitation de la tourbe, à la cueillette des petits fruits et au tourisme sont presque complètement paralysées. C'est la période de l'année où le chômage structurel retire du marché du travail jusqu'à 75% de la maind'oeuvre active dans certaines localités. La nature des occupations accentue ainsi beaucoup plus que dans les grandes villes, la vulnérabilité à l'hiver. Les loisirs axés sur la nature et les promenades se trouvent aussi pour leur part fortement modifiés. Bien que s'attirant de nombreux adeptes, les sports d'hiver ne réussissent pas à garder à l'extérieur de la maison, un nombre aussi élevé d'individus que les activités estivales. Il n'y a pas comme dans les grandes villes, d'équipements sociaux et communautaires qui polarisent les activités de loisirs à longueur d'année. Une transition dans les modes d'occupation du temps s'effectue donc au rythme des saisons et ce, particulièrement pour les individus vivant sur des espaces à faible densité humaine. Même si l'ouverture des routes en territoire habité est pratique courante partout durant l'hiver, ça ne réussit pas à annuler complètement toute persistance d'isolement physique et psychologique. Les inégales densités linéaires de peuplement ont comme corollaire des vitesses différentes de déblaiement des routes pendant et après les tempêtes. Ce décalage est de plus accentué en de nombreux endroits par des conditions topographiques et météorologiques particulières. Il y a donc partout
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de ces tronçons de route bloqués à toute circulation pour des périodes pouvant s'étendre de 48 à 72 heures après une tempête. Coïncidence malheureuse, ces secteurs sont aussi bien souvent, ceux où les liaisons téléphoniques sont difficiles et où les infrastructures socio-économiques sont totalement absentes. Pendant que l'arrêt du transport scolaire fait la joie des enfants, de nombreux adultes se trouvent complètement désorganisés dans leurs activités normales et coupés de services essentiels. Les plus à plaindre sont toujours les malades, les personnes âgées et les femmes seules qui appréhendent autant qu'elles subissent les conséquences de leur isolement temporaire. Dans ce contexte, la motoneige honnie par beaucoup et considérée comme un instrument qui agresse l'environnement constitue chez un grand nombre de citoyens du monde rural un merveilleux et indispensable moyen de communication. De plus en plus nombreux, sont d'ailleurs ces citadins qui ont bénéficié du secours des motoneigistes pour se dégager de véhicules automobiles paralysés par les tempêtes. Il faut vraiment savoir composer avec l'hiver dans les régions périphériques. Le système de prévisions météorologiques conçu en fonction d'un niveau de généralisation élevé est inadéquat pour prédire la grande variabilité du temps existant entre les divers secteurs des territoires. Les communications terrestres, aériennes et maritimes sont à la merci de changements fréquents et rapides des conditions météorologiques dans le temps comme dans l'espace. Les conditions de circulation routière peuvent être excellentes en Gaspésie et exécrables dans le Bas-Saint-Laurent. L'inverse est aussi possible et de telles situations opposées s'appliquent même à l'intérieur de périmètres très réduits dont la longueur ne dépasse pas 30 kilomètres. Ainsi, à l'exception des longues périodes de temps anticyclonique clair, la planification de départs et d'arrivées demeure toujours très aléatoire. Les professeurs de l'UQAR, de l'UQAC et de la DEUOQ qui décentralisent de l'enseignement dans les sous-centres de leur territoire en savent quelque chose. Le voyage aller-retour de Rimouski ou Chicoutimi à Sept-îles prévu pour une journée peut prendre trois jours. Sur un itinéraire de déplacement en automobile, les conditions de circulation peuvent s'avérer fort différentes selon les endroits et de plus se modifier très rapidement de façon imprévue. Il suffit en somme d'un simple couloir de vent au-dessus d'une surface de neige poudreuse pour enlever toute visibilité ou former des congères infranchissables. Quand la poudrerie s'accompagne de temps très froid, la pellicule de neige plaquée sur l'asphalte est transformée en carapace de glace sous l'effet de compaction des véhicules automobiles. Certains segments de route, mal entretenus, demeurent ainsi carapaçonnés de glace pendant des semaines sinon des mois. La multiplicité des contracteurs chargés de l'enlèvement de la neige contribue aussi au maintien d'une qualité fort inégale dans l'entretien des routes.
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Vitesse d'exécution et efficacité sont toujours en fonction de l'équipement mobilisé, des moyens utilisés et de la compétence du personnel en place. On note par exemple des différences marquées dans l'utilisation du calcium selon les segments de route et entre certains comtés. Les limites de comté se trouvent indiquées par la transition soudaine entre un pavage dégagé et sec et un pavage glacé. L'état de la route demeure aussi fonction de son degré d'achalandage et de sa catégorisation dans la typologie du réseau routier québécois. Toutes les artères secondaires qui relient les localités de l'intérieur à la voie principale demeurent généralement recouvertes de glace durant la majeure partie de l'hiver. Beaucoup de ces routes, particulièrement celles de l'Est-du-Québec, sont tortueuses, en pente, étroites et sans accotement. Pour le non initié, c'est souvent un acte de bravoure que de les emprunter. Malgré la paralysie des activités du secteur primaire, les impératifs de travail et les besoins en services essentiels forcent les individus à demeurer et même à devenir de plus en plus mobiles dans leur espace. La dissociation qui existe partout entre les lieux de séjour et de travail rend les déplacements obligatoires quels que soient l'état de la route et la qualité du temps. Écoles et bureaux de l'administration publique peuvent fermer leurs portes lors des tempêtes majeures, mais les entreprises de transformation demeurent ouvertes. Les travailleurs doivent donc affronter les intempéries et des routes hasardeuses jusqu'à ce qu'ils ne puissent plus passer. Une enquête5 effectuée en 1978 auprès des travailleurs de l'Est-du-Québec se déplaçant quotidiennement de la maison au lieu de travail sur une distance moyenne de 20 kilomètres, révèle que l'état des routes l'hiver, est le principal inconvénient à la mobilité pendulaire. À l'intérieur du groupe qui voit des problèmes dans les déplacements journaliers, 55,9% déplorent la nécessité de se déplacer sur une chaussée souvent glissante. C'est la contrainte qui affecte le plus de travailleurs, suivie en second lieu par le coût élevé du transport, facteur mentionné par seulement 17,6% des insatisfaits. En plus du travail, l'accessibilité aux services essentiels force aussi des dizaines de milliers de personnes à circuler fréquemment sinon quotidiennement sur des chaussées souvent dangereuses. On comprendra donc facilement que la qualité de l'infrastructure de communication est une préoccupation majeure pour les résidents des régions périphériques. Cette préoccupation est d'ailleurs mal comprise par beaucoup de ceux qui n'ont pas à y supporter les inconvénients de l'hiver. La désinvolture de certains conducteurs sur les routes glacées et enneigées est interprétée comme une facilité de déplacement conférée par l'habitude.
5. Enquête effectuée pour le compte du ministère de la Main-d'œuvre du Québec, bureau régional de Rimouski, par Camille Arsenault.
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Malgré les éléments de véracité qu'il y a dans un tel jugement, le danger est là, constant, comme en témoignent de nombreux accidents. Le stress est aussi maintenu à un niveau élevé tant par les voyageurs que par leurs parents qui les attendent. C'est particulièrement le cas pour les parents de jeunes enfants qui empruntent les autobus scolaires sur des routes secondaires en milieu accidenté. Le coût économique de l'hiver est élevé dans l'ensemble de la province et davantage dans les régions périphériques. En plus de réduire beaucoup de travailleurs au chômage, la saison froide oblige la collectivité à consentir de fortes dépenses pour l'entretien d'un long réseau routier à faible densité d'habitat pendant une période de temps excédant de plusieurs semaines la durée de l'enneigement dans le sud de la province. La consommation d'une énergie rendue plus dispendieuse par les distances des sources d'approvisionnement, les faibles débits des distributeurs et des situations de monopole font ressentir lourdement le prix de l'hiver aussi bien aux individus qu'aux collectivités. La mobilité géographique forcée des individus et l'absence de services adéquats de transport en commun exigent une forte utilisation de la voiture individuelle. Tandis que l'usager du réseau de transport en commun paie le même prix l'hiver que l'été pour son déplacement, le travailleur ou le père de famille de la périphérie doit défrayer lui-même le surcroît de dépenses occasionné par une plus forte consommation d'essence. Le chauffage des maisons étant en relation directe avec la longueur de l'hiver et l'intensité du refroidissement s'avère aussi beaucoup plus dispendieux dans les régions périphériques que dans le Québec urbanisé. Quatre facteurs concourrent à cette différence. La faible isolation de grandes maisons de bois construites pour la plupart avant 1960 entraîne une forte déperdition de chaleur. L'organisation de l'habitat et des facteurs environnementaux exposent les maisons à un refroidissement éolien souvent considérable. Ce dernier qui varie en fonction de la latitude est de 627 kg. cal/m2 à Montréal, de 740 à Caplan et de 973 à Schefferville6. Le prix du mazout est de 15 à 50% plus élevé qu'à Montréal. Enfin la longueur et la rigueur de l'hiver exigent une plus longue période de chauffage et une plus grande production mensuelle d'énergie. Tandis qu'il faut 8 000 degrés par jour de chauffage pour la région de Montréal, il en faut 9 500 à 10 500 pour l'Est-du-Québec, 11 000 pour le Saguenay-Lac Saint-Jean, de 10 500 à 12 000 pour la Côte-Nord, de 11 000 à 12 000 pour l'Abitibi-Témiscamingue et plus de 13 000 pour les villes du Moyen-Nord et la Jamésie 7.
6. WILSON, C., Le climat du Québec, 1973, pp. 69-70. 7. WILSON, C., Atlas climatique, 1971, fig. 43.
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LES RÉGIONS PÉRIPHÉRIQUES
N'étant pas en soi, beaucoup plus mauvais que dans le reste de la province, le climat des régions périphériques comporte cependant des caractéristiques thermiques qui désavantagent considérablement toute la vie socio-économique. Même si on n'a pas à date établi une comptabilité serrée des coûts de ce climat, il apparaît incontestablement comme un facteur de marginalisation économique et une contrainte au développement.
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1.2
Le handicap de la distance
La classification des espaces périphériques en cinq entités distinctes demeure une vision en raccourci et fort simplificatrice de la réalité. En fait, en se référant à la seule variable distance il nous faut identifier un minimum de 16 régions périphériques. Et encore là, pour en arriver à ce chiffre il faut vraiment faire un effort de synthèse. Le concept périphérie se définissant par rapport à l'éloignement des grandes agglomérations urbaines, il caractérise des espaces ayant divers degrés de marginalité géographique. La variable distance qui est inhérente au concept amène à distinguer des espaces à éloignement différent de l'agglomération montréalaise et à l'intérieur desquels l'accessibilité aux services urbains est très inégale. La distance étant elle-même relativisée par la qualité des communications, les possibilités et la durée des déplacements ou encore la notion de distance-temps deviennent des éléments supplémentaires de différenciation des espaces périphériques. Multiplicité des régions fonctionnelles et d'appartenance L'Abitibi-Témiscamingue se subdivise en trois unités séparées l'une de l'autre par de grands espaces vides d'habitants. Au nord de l'alignement de collines qui forme la ligne de partage des eaux entre le bassin hydrographique de la baie James et celui du Saint-Laurent, se trouvent l'Abitibi-Ouest et l'Abitibi-Est et au sud le Témiscamingue. L'appartenance du Témiscamingue à un bassin hydrographique différent de celui de l'Abitibi a eu d'énormes implications sur l'implantation du peuplement et l'exploitation des ressources forestières. L'incapacité de faire flotter le bois de l'Abitibi vers le sud a retardé pendant longtemps la mise en valeur du territoire. Les trois secteurs se différencient l'un de l'autre par la structure de leur peuplement et leurs caractéristiques socio-économiques.
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LES RÉGIONS PÉRIPHÉRIQUES
La région du Saguenay-Lac-Saint-Jean est constituée de deux secteurs contigus identifiés du nom des nappes d'eau autour desquelles le territoire a été organisé. Le pourtour du lac Saint-Jean sert d'assise à une zone d'occupation relativement étroite et dont l'économie repose surtout sur l'agriculture et la forêt. La rivière Saguenay qui sert d'exutoire au lac Saint-Jean traverse une autre zone habitée de superficie également limitée et dont une partie est fortement urbanisée. Des seize sous-régions identifiées, le Saguenay et le lac Saint-Jean sont les plus petites et les plus contrastées en terme d'organisation de l'espace. Au caractère urbain du Saguenay s'oppose l'aspect rural du Lac-Saint-Jean. Mais il s'agit néanmoins d'un secteur rural beaucoup mieux structuré que tous les autres espaces analogues dans l'ensemble des régions périphériques. La longue région de la Côte-Nord qui longe le littoral nord du Saint-Laurent se découpe en trois sections. La partie ouest identifiée comme la Haute-Côte-Nord s'étend de la rivière Saguenay à l'ouest à la rivière Moisie à l'est. Elle renferme la majeure partie de la population et la quasi totalité des villes. La Moyenne-Côte-Nord qui la prolonge vers l'est s'étend jusqu'à la rivière Natashquan. Elle renferme un chapelet de petites localités riveraines dont seulement celles de la partie ouest sont reliées entre elles par une route. La Basse-Côte-Nord qui va de Natashquan à Blanc-Sablon contient quatorze petits isolats formant une seule municipalité et accessibles uniquement par voies maritimes et aériennes. L'ensemble de la Côte-Nord constitue l'exemple parfait du territoire dont la marginalité géographique s'accroît en fonction de l'éloignement de la capitale. La notion distance prend là une signification inégalée ailleurs puisque l'éloignement des grandes villes se traduit par une dégradation progressive des conditions de vie et une accentuation de l'isolement. Comme de plus l'éloignement s'accompagne d'une montée en latitude, il s'ensuit un refroidissement du climat qui place la Basse-Côte-Nord dans le domaine de la végétation subarctique. L'est-du-Québec qui s'étend au sud du Saint-Laurent de La Pocatière à Gaspé et englobe les Îles-de-la-Madeleine peut être divisé en un minimum de trois entités. Le territoire du Bas-Saint-Laurent qui s'étale entre les vallées du Témiscouata et de la Matapédia forme la partie la plus proche du Québec urbanisé et demeure d'ailleurs lié à ce dernier par une excellente autoroute. La péninsule gaspésienne considérée par les Gaspésiens comme une région autonome forme la deuxième entité. Elle possède un ruban littoral de peuplement tellement long que les résidents n'hésitent pas à le sectionner en trois zones distinctes, soit le littoral nord, la zone Forillon-Percé et le littoral de la baie des Chaleurs. La troisième sous-région est constituée par les Îles-de-la-Madeleine. En fait, c'est par simple commodité administrative que ce territoire insulaire est rattaché à l'Est-du-Québec puisqu'il entretient très peu de relations avec ce dernier. Seule une liaison aérienne jugée d'ailleurs par les usagers fort insatisfaisante, permet une communication directe avec la région.
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ÉLÉMENTS MAJEURS DE SPÉCIFICITÉ ET DE DIFFÉRENCIATION
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L'immense Jamésie a été subdivisée par la Société de Développement de la Baie James (S.D.B.J.) en cinq entités inspirées vaguement de considérations écologiques et prenant surtout en compte la dimension spatiale. Mais le territoire est tellement hétérogène qu'une subdivision en 10 unités aurait été aussi valable. Chacune des 7 localités autochtones pourrait par exemple, être considérée comme le cœur de sousrégions différentes étant donné son isolement respectif et son manque d'intégration à l'ensemble de la région. Les cinq sous-régions découpées par la S.D.B.J. sont déterminées et identifiées par des coordonnées géographiques. Il y a la région du nord s'étendant entre le 53ième et le 55ième parallèle et renfermant le complexe de La Grande et la localité autochtone de Chissasibi. Entre le 50ième et le 53ième parallèle et à l'ouest du 76ième méridien, il y a le centre ouest comprenant les villages Cris de Nouveau-Comptoir, Eastmain, FortRupert et Nemaska et à l'est du 76ième méridien le centre est où le village autochtone de Baie-du-Poste constitue la seule implantation humaine. La région sud-ouest comprend les localités forestières, agro-forestières, et minières de la frange pionnière du nord de l'Abitibi situées à l'ouest de Lebel-sur-Quévillon. La dernière sous-région, le centre est s'étend de Lebel-sur-Quévillon à l'ouest à Chibougamau au nord-est et englobe le village autochtone de Waswanipi et les petites localités de Miquelon et Desmaraisville. Cette typologie sommaire basée principalement sur le rôle de la distance dans la structure spatiale constitue un découpage très grossier en unités aux contenus très diversifiés. L'identification d'espaces homogènes amènerait une si grande multiplication d'unités qu'il deviendrait difficile, voire même impossible d'appréhender simultanément l'ensemble du territoire. Une tentative de classification de structures spatiales homogènes dans l'Est-du-Québec conduit à une subdivision en 21 secteurs. Le même essai en Abitibi ou sur la Côte-Nord donne des résultats à peu près identiques. En réalité, il n'y a pas que l'éloignement des grandes villes qui marque ces espaces mais il y a aussi le nombre et la taille démographique des unités de peuplement, leur espacement et leur degré d'accessibilité. De plus, chaque localité possède une physionomie particulière composée à la fois par son environnement, sa culture, son passé et ses caractéristiques économiques. La petite ville minière de Murdochville encerclée de montagnes dénudées n'a rien de commun avec le village de pêcheurs de Rivière-au-Renard, avec la municipalité agricole de Saint-Alexandre, avec la localité forestière de Saint-Eugène-de-Ladrière et le centre de services d'Amqui, tassé dans le fond de la vallée de la Matapédia. Aucune de ces localités ne vit de la même manière le problème de l'approvisionnement en services ni celui des communications avec la capitale provinciale. Bien qu'appartenant toutes à l'Est-du-Québec, elles vivent de façon différente les conséquences de leur localisation géographique. Saint-
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LES RÉGIONS PÉRIPHÉRIQUES
Alexandre n'est qu'à 11/2 heure de route de Québec durant l'été, alors que Murdochville en est à 8 heures. La difficulté à définir des espaces homogènes est en partie liée à la grande dimension de chacune des régions périphériques, L'Est-du-Québec avec sa superficie de 42 491 km2 est la plus petite des régions, tout en étant plus grande que la Suisse. L'Abitibi-Témiscamingue qui mesure 59 733 km2 est de dimension légèrement inférieure à l'Irlande. Le Saguenay-Lac-Saint-Jean avec ses 107 952 km2 est de l'ordre de grandeur de l'Allemagne de l'Est tandis que la Côte-Nord dont la superficie est de 259 955 km2 est de la taille du Sénégal et que la Jamésie qui mesure 350 000 km2 est plus grande que la Norvège. Ces données pour impressionnantes qu'elles soient ont une signification toute relative en terme d'organisation de l'espace puisque dans chacune des régions une petite partie seulement est occupée par l'homme. Ainsi, la proportion de l'espace défriché est de 7% dans l'Est-du-Québec, de 2,3% en Abitibi-Témiscamingue, de 1,4% au SaguenayLac-Saint-Jean, de 0,2% sur la Côte-Nord et 0,09% en Jamésie. Les espaces habités qui n'occupent qu'une fraction de l'espace défriché se profilent en une longue bande étroite marquée de discontinuités sur les deux rives du Saint-Laurent, sur le littoral de la baie des Chaleurs et celui du lac Saint-Jean et de la rivière Saguenay et occupent des trouées relativement petites à l'intérieur de la forêt coniférienne notamment à proximité des lacs Abitibi et Témiscamingue et à l'intérieur des vallées de la Matapédia et du Témiscouata et dans le territoire de la Baie James. Des réseaux de communication démesurément longs La longueur totale des voies de communication renseigne quelque peu sur l'éparpillement de la population et l'étirement du territoire œkouménisé. Les cinq régions qui contiennent 13% de la population de la province, possèdent 32% du kilométrage de route. Les autoroutes représentent 6% du total provincial, les routes provinciales 49%, les routes régionales et les chemins municipaux 32%. Seule l'Est-du-Québec bénéficie d'un tronçon d'autoroute, d'une longueur de 122 kilomètres, qui relie la partie ouest de la région à Québec. C'est aussi cette région qui détient le plus fort kilométrage de routes, soit 7 6711, suivi ensuite par l'Abitibi avec 6 606 kilomètres. La population de l'Est-duQuébec est beaucoup plus étalée que celle de l'Abitibi-Témiscamingue. Par contre, dans cette dernière région, les villes minières de Matagami, Lebel-sur-Quévillon et Chibougamau constituent trois enclaves nordiques reliées au reste du territoire par de longues routes qui traversent une grande zone forestière complètement vide d'habitants.
1. Ces chiffres ne tiennent pas compte des rues et autoroutes urbaines, ni des routes qui ne sont pas ouvertes au public comme c'est le cas pour plus de 1 200 kilomètres de routes de la Jamésie. Source: ministère des Transports du Québec, 1975.
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ÉLÉMENTS MAJEURS DE SPÉCIFICITÉ ET DE DIFFÉRENCIATION
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Pour sa part, le réseau de la Côte-Nord serait beaucoup plus long si toutes les localités étaient accessibles par la route. En effet, quelque 800 kilomètres de littoral habité sur la Moyenne et la Basse-Côte-Nord sont dépourvus de route et les villes minières nordiques de Gagnon, Fermont, Wabush, Labrador City et Schefferville situées entre le 51ième et le 55ième parallèle ne sont accessibles que par voies ferrées et aériennes. Il faudrait approximativement 2 000 kilomètres de routes supplémentaires pour relier par voie terrestre toutes les localités de la Côte-Nord. La densité linéaire est de 5 509 habitants par kilomètre de routes sur l'île de Montréal alors qu'elle n'est que de 44,7 dans les 4 régions périphériques les plus méridionales. Le dernier chiffre de densité baisserait d'ailleurs à 40 si on ajoutait à la Côte-Nord le kilométrage de routes qui lui fait actuellement défaut et il atteindrait une valeur beaucoup plus basse si on prenait en considération la grande route à caractères privé de la Jamésie et si on reliait tous les isolats autochtones par voie routière. Bien que ces calculs ne tiennent pas compte des rues urbaines, ils illustrent éloquemment les énormes déséquilibres existant dans les densités humaines entre l'île de Montréal et les régions périphériques. La dimension du territoire se comprend encore mieux lorsqu'on considère le temps de déplacement entre les localités de certaines régions. Par exemple le voyage par la route entre Gaspé et La Pocatière dans l'Est-du-Québec exige une journée complète. Une période de temps identique est requise pour effectuer le déplacement entre Tadoussac et Havre-Saint-Pierre sur la Côte-Nord et celui entre Témiscamingue et Chibougamau dans le Nord-Ouest québécois. Quant aux liaisons entre la Basse et la Haute-Côte-Nord, elles sont tributaires de l'absence de voies terrestres et des conditions de la météo pour la circulation aérienne et maritime, ce qui fait que le voyage en un sens seulement peut exiger plusieurs jours. Bien que voisines et situées toutes cinq en majeure partie au-delà du 48ième parallèle, les régions périphériques ont relativement peu de liens entre elles. Seules de longues routes secondaires d'accès aux ressources permettent des liaisons directes entre la Haute-Côte-Nord et le Saguenay-Lac-Saint-Jean, l'Abitibi-Est, l'Abitibi-Ouest et la Jamésie. Les routes principales d'accès convergent toutes vers Québec ou Montréal, ce qui renforce la dépendance par rapport à ces villes. Tant sociologiquement qu'économiquement, chacune des régions vit indépendamment des autres et entretient beaucoup plus de liens avec les villes de Québec, Montréal et Toronto qu'avec ses homologues. Une imposante barrière forestière et topographique sépare l'une de l'autre l'Abitibi-Témiscamingue, le Saguenay-Lac-Saint-Jean et la Côte-Nord tandis que l'estuaire et le golfe Saint-Laurent isolent l'Est-du-Québec de la Côte-Nord. La transition entre la Jamésie et l'Abitibi se fait par une immense zone marécageuse sillonnée de cours d'eau qui a longtemps été un obstacle à la pénétration dans
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le Moyen Nord. Les migrations saisonnières de main-d'œuvre qui s'effectuent vers la Jamésie et la Côte-Nord empruntent surtout les routes maritimes et aériennes, faute de communications terrestres rapides et efficaces. Éloignement des centres décisionnels À la fois éloignées et dépendantes des grands centres, les régions périphériques subissent de diverses façons leur marginalité géographique. Outre le problème de circulation des biens et des personnes, il faut considérer la longueur du canal qu'empruntent les importantes décisions qui viennent affecter l'organisation et la vie des régions. Ces décisions prises à Québec, Montréal et Toronto ou aux États-Unis ou ailleurs pour ce qui est des multinationales, s'appuient sur des données souvent incomplètes ou encore déformées par la distance et la perception. Plus on est éloigné d'un endroit, moins on le connaît et plus on remplace la réalité par l'image que l'on s'en fait. On a de plus, tendance à juger les situations existantes avec les critères utilisés à l'endroit où on vit. Aucune information, si complète soit-elle, ne peut remplacer la connaissance sentie qu'ont de leur milieu ceux qui y vivent. Cette connaissance insuffisante et cette perception déformante s'appliquent particulièrement à ces espaces à faible densité humaine, à niveau de vie inférieur et à accessibilité difficile que sont du moins certaines parties des régions périphériques. Les fausses représentations de la réalité reposent au départ sur des bribes d'informations plus ou moins actualisées, sur l'évocation amplifiée de problèmes réels liés à l'éloignement et à la dispersion et sur la diffusion par les média de nouvelles choisies pour leur caractère d'originalité et de sensationnalisme. Ainsi, les grèves majeures, les contestations populaires, les relocalisations massives de population, les tempêtes violentes, les fermetures d'écoles, la pénurie des soins de santé et les problèmes de communication constituent les principaux éléments d'information transmis des régions vers les grandes villes. Il n'y a donc rien d'étonnant à ce que ces régions que l'on ne visite qu'en touriste ou en fonctionnaire pressé d'aller retrouver les habitudes de la grande ville et dont on a, au départ une connaissance vague, soient le terrain d'application de décisions inappropriées. Il s'agit là d'un tribut de la distance qui ne favorise en rien le développement des régions et dont ne sont pas toujours conscients les décideurs. Des tissus de peuplement étalés et inégalement structurés La répartition de populations relativement faibles sur de grands espaces amène la formation d'un grand nombre de localités de petite taille démographique et le plus souvent à faible densité linéaire de peuplement. En Abitibi-Témiscamingue, les 154 000 habitants se distribuent en plus de 100 localités comprenant 69 –municipalités.
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Soixante-huit localités ont chacune moins de 1 000 personnes et 35 en ont moins de 500. L'agglomération la plus importante, Rouyn-Noranda qui n'a en 1981 que 25 9912 habitants se situe dans la partie ouest du territoire. Ses deux plus proches rivales Val-d'Or et Amos n'ont respectivement que 21 371 et 13 045 habitants. Au moins 30% de la population vit dans des localités de taille démographique inférieure à 1 000 personnes. L'ensemble de la population s'étale sur six axes principaux de circulation dont deux sont orientés dans le sens est-ouest et quatre autres dans le sens nord-sud. L'axe nord-sud Val-d'Or-Matagami se prolonge jusqu'à la baie James alors que celui Senneterre-Lebel-sur-Quévillon bifurque vers l'est pour atteindre la ville minière de Chibougamau et communique avec le lac Saint-Jean. Aux voies principales se greffent tout un treillis de routes secondaires desservant de petites localités agricoles, forestières ou minières. Un terrain peu accidenté et une occupation du territoire en fonction de l'utilisation des ressources ont favorisé un fort étalement de la population. La faiblesse des effectifs démographiques et la nature d'une économie axée sur la transformation des ressources ont empêché pour leur part la formation de villes importantes. Cependant, la dispersion de la population le long d'un quadrillage de routes qui pour la plupart se coupent à angle droit, ont amené de fortes concentrations de services dans de petites villes de taille très modeste. Ainsi, Senneterre en Abitibi-Est avec ses 4 339 habitants, l'agglomération de La Sarre en Abitibi-Ouest que 2 651 personnes jouent, chacune dans leur secteur, le rôle de petite capitale que 2 651 personnes jouent chacune dans leur secteur le rôle de petite capitale régionale. Elles sont les principales dispensatrices de services aux nombreuses petites localités situées à leur périphérie. L'achalandage de La Sarre les fins de semaine est impressionnant. Les voitures arrivant dans la ville en provenance des 4 points cardinaux créent des congestions de circulation qui n'ont pas d'équivalent à Rimouski ou Sept-Îles. En plus d'offrir la gamme complète des services commerciaux la petite ville compte plus de 20 établissements de détente et de récréation et est le siège de nombreux organismes à caractère social. La situation de carrefour des centres de services et le peu de compétition que leur livre leur plus proche voisine, leur permet de se doter d'une gamme d'équipements assez étendue compte tenu de leur modeste taille. Par exemple, en plus de son appareil commercial, la ville de La Sarre dispose d'un hebdomadaire, d'un poste de radio et télévision, d'un aéroport, d'une antenne de l'Université du Québec et de nombreux services du gouvernement provincial. Aussi, une grande partie de la population habitant des localité de taille trop petite pour s'assurer une
2. Toutes les statistiques de population de cette section proviennent du recensement fédéral de Statistiques Canada de 1981.
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autonomie de services, peut trouver à moins de trente kilomètres de son lieu de résidence un nombre considérable de services de base. L'organisation de l'espace au Saguenay-Lac-Saint-Jean diffère considérablement de la situation décrite en Abitibi-Témiscamingue. Une population plus nombreuse, de l'ordre de 300 000 habitants, se répartit sur un territoire organisé de taille plus restreinte et subdivisé en 65 municipalités, soit 4 de moins que dans la région abitibienne. Le tissu de peuplement localisé de part et d'autre du Saguenay et autour du lac Saint-Jean atteint dans la zone de Chicoutimi-Jonquière, une densité comparable à celle de l'île Jésus. Les villes de Chicoutimi et Jonquière qui ont bénéficié récemment de la fusion de leurs proches voisines forment une petite connurbation de 120 000 personnes. A quinze kilomètres à peine à l'est de Chicoutimi, la nouvelle ville de La Baie née de la fusion de Bagotville, Port-Alfred et Grande-Baie rassemble quelque 21 000 personnes. Malgré sa linéarité, le peuplement de la périphérie du lac Saint-Jean est structuré par quatre importants centres de services situés presqu'à équidistance l'un de l'autre et desservant tout le pourtour du lac. Alma à l'extrémité est du lac a 26 322 habitants tandis que Dolbeau au nord-ouest en a 8 766, Roberval au sud-ouest 11 429 et Saint-Félicien à l'ouest, formant la porte d'entrée du Moyen Nord en possède 9 058. Seulement 5,3% de la population vit dans des localités de moins de 1 000 habitants. Ces dernières au nombre de 23 dont 14 de moins de 500 habitants, occupent principalement l'espace agricole qui s'étend sur chacune des rives du Saguenay et à l'ouest du lac. Leur relative proximité de villes importantes atténue considérablement la carence de services que leur impose leur petite taille démographique. La qualité de la structure urbaine de la région et la répartition équilibrée des villes dans l'espace, rend en fait le problème de la distance moins difficile là que dans les autres régions périphériques. Des cinq régions, la Côte-Nord est sans conteste celle qui présente la plus forte dispersion de la population blanche. Ses 118 000 habitants sont répartis sur une bande littorale de plus de 1 300 kilomètres de longueur et dans quelques isolats situés profondément à l'intérieur des terres dans le domaine de la végétation subarctique. Le mot municipalité a une signification purement administrative à cet endroit et est peu représentatif en terme d'organisation de l'espace puisque toute la Basse-Côte-Nord qui comprend au moins quatorze localités isolées l'une de l'autre ne constitue qu'une seule municipalité ne comptant au total que 5 176 habitants. Cette municipalité a 400 kilomètres de long et mesure 5 232 km2. C'est donc en terme de population agglomérée ou dispersée qu'il faut considérer la structure de peuplement. Or, sous cet angle, il y a un énorme déséquilibre entre la Haute, la Moyenne et la Basse-Côte-Nord. Les quatre villes les plus populeuses, Sept-Îles (29 262 h),
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Hauterive (13 995 h), Baie-Comeau3 (12 856 h) et Port-Cartier (8 197 h) appartiennent toutes à la Haute-Côte-Nord. Le chef-lieu de la Moyenne-Côte-Nord, Havre-SaintPierre, accessible par la route uniquement du côté ouest, n'a que 3 200 habitants. L'égrènement de petites localités sur un très long littoral pose avec acuité le problème des services à la population. Non seulement les faibles tailles démographiques ne permettent pas d'implanter localement les services de base, mais une bonne partie des habitants n'ont même pas la possibilité d'aller chercher facilement ailleurs ce qu'ils ne peuvent trouver chez-eux. Les résidents de la section orientale de la région et ceux des enclaves minières du Moyen-Nord sont dans l'impossibilité d'utiliser l'automobile en dehors de leur localité faute de route. Ceux de la partie ouest ne sont reliés entre eux que par une route étroite, sinueuse, fortement vallonnée et dangereuse à bien des endroits. L'avion et le bateau sont les seuls modes de transport utilisables par nombre de résidents pour rompre leur isolement. Le premier moyen est dispendieux, irrégulier et ne peut desservir directement tous les isolats, faute d'aéroport. Le second moyen, bien que plus économique est plus lent et toujours dépendant des conditions météorologiques. Tout l'approvisionnement de la Basse-Côte-Nord s'effectue par bateau à partir de Rimouski sur la rive sud du Saint-Laurent. La fragilité de ce lien se fait sentir durant la période très froide de l'hiver, lorsque les glaces ralentissent ou bloquent la circulation sur le littoral nord du Saint-Laurent. Dans ces circonstances, il se produit alors une véritable disette pour certains produits de base. Les problèmes d'approvisionnement apparaissent également lorsque des conflits de travail ou des bris de matériel viennent rompre la régularité de la liaison ou compromettre la qualité des aliments. A plusieurs reprises les consommateurs n'ont eu à leur disposition que des produits avariés. Les communications sous toutes leurs formes subissent en fait les aléas de la dispersion et de la distance. La radio et la télévision québécoises ne se rendent pas encore dans toutes les localités de la Basse-Côte-Nord. Les communications téléphoniques sont presque partout médiocres. Les nouvelles écrites arrivent à destination avec plusieurs jours de retard. Même si l'Est-du-Québec a un littoral habité aussi long que celui de la Côte-Nord, la dispersion de la population bien que forte n'a là rien de comparable. Les 327 000 habitants répartis en 205 localités sont tous reliés entre eux par une bonne voie de communication et ne connaissent pas du tout les problèmes d'approvisionnement,
3. Baie-Comeau et Hauterive ont été fusionnées de force en juin 1982 par un projet de loi spécial qui a suscité une vive opposition à Baie-Comeau et une forte polémique à l'Assemblée nationale et dans tout le Québec.
© 1983 – Presses de l’Université du Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier, bureau 450, Québec, Québec G1V 2M2 • Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca Tiré de : Les régions périphériques, Clermont Dugas, ISBN 2-7605-0340-2 • DA148N Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés
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d'infrastructure de services et de mobilité géographique de leurs concitoyens de la CôteNord. Cela n'empêche toutefois pas l'existence d'importantes inégalités dans la structure du peuplement et de fortes disparités dans l'accessibilité aux services. Les trois principales villes du territoire, Rivière-du-Loup (13 459 h), Rimouski (29 120 h) et Matane (13 612 h) sont localisées à moins de 160 kilomètres de distance l'une de l'autre sur la rive sud de l'estuaire. Entre Sainte-Anne-des-Monts et Mont Joli, sur une distance de 743 kilomètres autour de la péninsule gaspésienne, il n'y a aucune localité qui atteint 5 000 habitants. Pour l'ensemble du territoire, 66 662 personnes résident dans 118 localités de moins de 1 000 habitants et 17 553 dans 51 localités de moins de 500 habitants. Ces chiffres évoquent facilement l'ampleur d'une dispersion de population qui est cependant compensée en partie par la grande mobilité spatiale des résidents. En effet, la majeure partie de ceux qui ne peuvent trouver chez eux les services indispensables en raison du faible volume de population, ont la possibilité physique d'aller facilement les chercher à l'extérieur de leur lieu de résidence. Pour beaucoup, les services sont considérés davantage en regard de leur accessibilité que de leur proximité. Comme l'automobile est présente dans la plupart des foyers, des déplacements fréquents sur des distances relativement longues s'inscrivent comme une composante normale du vécu. L'organisation du peuplement en Jamésie demeure tout à fait particulière. Il n'y a pas là de véritables centres de services, pas plus que d'infrastructure terrestre de communication interreliant l'ensemble des implantations humaines. Bien que constitué en une seule municipalité4 le territoire n'est qu'un vaste front pionnier ponctué de 7 isolats autochtones et de quelques localités axées sur l'exportation de ressources naturelles. Le territoire comprend trois mondes différents. A la frange méridionale, il y a une dizaine de localités ayant peu ou pas de liens entre elles et raccrochées à la vie socioéconomique de l'Abitibi et du Saguenay-Lac-Saint-Jean. Matagami avec ses 3 794 habitants constitue la véritable porte d'entrée de la baie James mais vit davantage en symbiose avec le sud qu'avec le nord. Chibougamau qui compte 10 732 personnes, est de loin la plus importante localité du territoire, mais sans en être aucunement le centre de services. Cette ville enclavée dans la forêt à la marge nord de l'œkoumène a peu de liens avec les autres établissements humains de la région et est associée organiquement au Saguenay-Lac-Saint-Jean.
4. La municipalité de la Baie-James a été créée en 1971 par une loi du Gouvernement québécois qui créait en même temps la Société de développement de la baie James. La totalité de la zone de 350 000 km2 à l'exclusion des localités autochtones et des 4 municipalités déjà constituées au nord de l'Abitibi font partie de la municipalité.
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Du 50ième au 55ième parallèle se dilue le monde des autochtones-composé de quelque 6 000 indiens Cris répartis en 7 localités isolées l'une de l'autre et disposant d'un des plus bas niveaux de services au pays. Les liens entre chacune des localités sont tellement faibles, que les Cris ont choisi d'établir le siège social de leur structure administrative régionale à Val-d'Or en Abitibi, un endroit plus facilement accessible à chacune des communautés. L'avion est le seul moyen de communication permettant d'atteindre toutes les unités de peuplement. Toutefois, la desserte aérienne est morcelée entre plusieurs transporteurs et n'est pas conçue de façon à intégrer davantage la vie socio-économique des 7 isolats. Au-delà du 53ième parallèle s'active avec effervescence le monde de l'hydroélectricité. Soutenues par la technologie la plus avancée et par de puissants moyens financiers, les sociétés de la couronne formées spécifiquement pour la mise en valeur du potentiel énergétique, ont fait surgir de la taïga des villages et des camps temporaires destinés à abriter les milliers de travailleurs des chantiers. Il y a là une population mobile beaucoup plus branchée sur le sud d'où elle vient que sur le nord qu'elle aménage. La route reliant le complexe énergétique à Matagami ne sert qu'aux transports de marchandises. Les résidents des, chantiers dépendent totalement de l'avion pour leurs déplacements de ou vers le sud.
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Des espaces mal structurés
L'éparpillement d'une faible population sur de vastes espaces a amené la formation de localités peu populeuses mais n'a pas favorisé l'émergence de véritables pôles de croissance ou même de centres de services complets à grands pouvoirs de rayonnement. Faiblesses des pôles d'intégration et de croissance Si on fait exception de la connurbation saguenéenne, les trois agglomérations les plus populeuses, Rouyn-Noranda, Rimouski et Sept-Îles plafonnent aux alentours de 30 000 habitants. Cette situation n'aurait rien de grave en soi si ces villes étaient bien relayées par des sous-centres, si leur zone de desserte était plus étriquée et si elles étaient situées au centre géographique de leur bassin de population. Malheureusement, tel n'est pas le cas. Rimouski, Sept-Îles et Rouyn sont pratiquement à la périphérie de leur région administrative et elles doivent fournir des services essentiels à des individus qui en sont éloignés de plus de 500 kilomètres ou à des distances-temps pouvant dépasser une journée. Les villes de taille inférieure qui se situent aux échelons intermédiaires de la hiérarchie urbaine ne sont pas mieux localisées par rapport à leur zone de desserte. Par exemple, Port-Cartier, Baie-Comeau et Hauterive longent toutes trois le littoral de la Haute Côte Nord. Rivière-du-Loup, Matane et Mont Joli sont dans un rayon de 100 kilomètres de Rimouski. Sur le littoral nord de la péninsule gaspésienne, Sainte-Anne-des-Monts et Cap-Chat sont voisines et plus concurrentielles que complémentaires. Cette concurrentialité qui se traduit même en une rivalité constante existe aussi en permanence entre Baie-Comeau et Hauterive. Mieux réparties, les petites villes de l'Abitibi-Témiscamingue, en sont à des stades de développement différent et entretiennent entre elles très peu de relations de dépendance. Elles ne peuvent être considérées comme parties intégrantes d'une structure urbaine hiérarchisée. Ce n'est en somme qu'au Saguenay-Lac-Saint-Jean que l'on peut identifier un véritable réseau
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urbain bien qu'il y ait quand même un déséquilibre marqué entre la région du Lac et celle du Saguenay. Mais là, contrairement aux autres espaces périphériques, il y a des villes importantes, bien équipées en services et distribuées de telle sorte que la plupart des résidents peuvent y accéder en une période d'une heure ou moins. Cette structuration déficiente de l'espace se répercute sur la fourniture de services et sur toutes les activités socio-économiques. Les fonctions secondaires et surtout tertiaires se développant davantage dans les villes, des dyssimétries importantes se manifestent dans les structures occupationnelles selon les secteurs de la périphérie. Par ailleurs, étant à inégale distance des services essentiels, les individus doivent organiser leur vie et particulièrement leurs loisirs, de façon différente en regard de leur proximité ou éloignement des centres de services. Par exemple, la consultation d'un médecin spécialisé ou d'un fonctionnaire qui n'exige que quelques heures pour le résident de Rimouski qui peut trouver ce service chez lui devient une affaire de deux jours pour le résident de Gaspé qui doit se rendre à Rimouski et de trois à quatre jours pour le citoyen de Blanc-Sablon qui doit aller à Hauterive. D'énormes disparités existent donc non seulement entre régions périphériques, mais aussi à l'intérieur de chacune d'elle. Les individus adoptent des comportements différents dans leur vie de tous les jours, lesquels sont fortement conditionnés par leur localisation dans l'espace et la nature des déplacements qu'ils ont à effectuer pour satisfaire leurs besoins. La notion de polarisation devient difficile à définir sur ces espaces où les villes ont peu de pouvoir de commandement et dont la taille et la localisation ne leur permettent pas de diffuser de façon satisfaisante pour tous, les services indispensables. D'ailleurs, nombre de personnes qui ont à s'éloigner de chez eux pour satisfaire des besoins particuliers, préfèrent se rendre à Québec ou Montréal plutôt que de s'arrêter dans leur capitale régionale. Cela dénote le peu d'attraction qu'elles exercent sur les gens qui en sont à plus de 200 ou 300 kilomètres. Les quatre villes les plus populeuses qui sont définies comme capitales régionales n'arrivent pas à étendre leur influence sur l'ensemble du territoire qu'elles sont sensées contrôler. Leur population et leur niveau de services modestes mais surtout leur éloignement' de nombreuses unités de peuplement les empêchent de jouer le rôle que leur assigne l'administration provinciale ou celui qu'elles s'attribuent elles-mêmes. Aucune ville ne réussit non plus à exercer un véritable leadership social et économique sur sa zone de desserte. La nature même de l'économie et sa dépendance de grandes villes comme Montréal, Toronto et Québec empêchent les villes régionales de jouer un rôle moteur. Centres de services avant d'être des centres de décision, elles ont autant besoin de leur zone de desserte que ces dernières ont besoin d'elles. Ce sont en effet les populations qui gravitent autour d'elles qui justifient leurs
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infrastructures de services. Bien qu'assez développées, leur fonction tertiaire est constituée surtout de personnel de soutien qui se répartit entre le secteur commercial et le secteur public et parapublic. Leur structure occupationnelle s'appuie davantage sur une gamme de services à faible pouvoir d'entraînement que sur l'industrie. Multiplicité des zones fonctionnelles Ces espaces socio-économiques mal articulés entre eux se subdivisent en une multiplicité de zones fonctionnelles non intégrées à l'intérieur desquelles la vie de relation prend diverses formes. Uniquement dans l'Est-du-Québec, il y a possibilité d'identifier 4 types de régions fonctionnelles. Dans le Bas-Saint-Laurent, les villes littorales de Matane, Rimouski et Rivière-du-Loup se partagent l'ensemble des services qu'elles offrent aux petites localités qui rayonnent autour d'elles. Les individus peuvent satisfaire l'essentiel de leurs besoins dans l'aire d'influence de l'agglomération dont ils dépendent. À l'intérieur de la vallée de la Matapédia, les petites villes d'Amqui et de Causapscal ne réussissent à fournir qu'une partie des services nécessaires à la population. Les résidents de la Vallée doivent donc régulièrement sortir de leur petite région pour se rendre dans les villes de Mont-Joli, Matane et Rimouski, qui en jalonnent la périphérie. Sur le littoral de la baie des Chaleurs, les services sociaux, commerciaux et administratifs s'émiettent dans un chapelet de petites localités littorales. Les résidents du secteur sont forcés d'aller dans plusieurs villages pour obtenir ce dont ils ont besoin. La disposition linéaire de l'habitat oriente en conséquence toute la vie de relation. Plus à l'est, en Gaspésie toujours, quelques petites localités telles que Chandler, Gaspé, Rivièreau-Renard, Grande-Vallée, fort distantes l'une de l'autre, concentrent chacune une gamme assez large de services de base, mais ne réussissent pas à répondre à tous les besoins. Nullement complémentaires entre elles, elles dominent des espaces linéaires à faible volume de population. Les sorties que les individus doivent faire au besoin à l'extérieur de la Gaspésie s'orientent vers Rimouski, Québec ou Montréal en fonction de nécessités mais aussi de la présence de parents et amis à l'un ou l'autre de ces endroits. Chacune des régions périphériques contient en réalité des modèles particuliers de vie de relation. Aucune ville ne réussissant à structurer l'ensemble d'une région, les transactions s'organisent tant bien que mal autour des centres de services de qualité fort inégale qui ont réussi à émerger. Les espaces étant aménagés différemment dans chaque cas, chaque système de relations est unique et demeure fortement déterminé par la structure du peuplement et les comportements spatiaux des individus. Avec le temps, les complémentarités entre les systèmes vont probablement s'accentuer, mais rien ne laisse prévoir une modification sensible du compartimentage actuel. Le changement amène des
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transformations dans les paysages mais modifie très peu la configuration actuelle du peuplement. Multiplication des régions d'appartenance La multiplication des systèmes d'échanges a comme effet d'entretenir l'existence d'un grand nombre de petites régions d'appartenance. Les individus se définissent et s'identifient à l'intérieur d'espaces vécus dont la dimension est généralement inférieure à celle des grandes sous-régions identifiées par l'histoire telles que Abitibi-Ouest, AbitibiEst, Haute-Côte-Nord, Lac-Saint-Jean, Gaspésie, etc. Les périmètres des régions périphériques tels que délimités par l'administration provinciale ont peu de résonnances psychologiques chez leurs résidents. Ce n'est que dans des circonstances exceptionnelles, lorsqu'il s'agit de se comparer à la région montréalaise ou pour analyser des problèmes communs à tous que l'on va se référer à la grande région périphérique. Mais les distances et les disparités sont telles à l'intérieur de ces dernières qu'elles empêchent les liens culturels et socio-économiques de se former ou de se consolider. Les grandes solidarités régionales sont rares et plus apparentes que réelles. La plupart du temps, les rivalités entre secteurs prennent le pas sur la cohésion. Les problèmes de communication, notamment sur la Côte-Nord, ne favorisent en rien la formation de la conscience régionale. Toutes les tentatives pour la façonner se traduisent par des structures boiteuses qui ne doivent leur survie qu'à la ténacité d'une poignée d'administrateurs et à leurs employés permanents. S'identifiant à un espace vécu de dimension très étroite, les citoyens sont habituellement plus informés de ce qui se passe à Montréal, Québec et Ottawa que de la réalité des autres secteurs de leur région périphérique. La vision qu'ils possèdent de la totalité de leur région est souvent celle qui est formée dans les grandes villes de l'extérieur et qui leur est transmise par les média d'information de Québec ou de Montréal ou par des fonctionnaires et des parasites du sous-développement soucieux d'exploiter à fond pour leurs propres fins certains malaises diagnostiqués. Aucun média écrit et électronique, privé ou public ne réussit à couvrir la totalité d'une région. En fait, les espaces à couvrir sont tellement grands et la population est tellement dispersée qu'il y a morcellement énorme de la couverture de presse. L'Est-du-Québec est desservi par une dizaine d'hebdomadaires, trois stations différentes de Radio-Canada et plusieurs stations de radio et de télévision privées. Chaque organe de communication a son aire de diffusion particulière et empiète peu ou pas du tout sur les secteurs voisins. Les informations véhiculées se limitent généralement à celles qui proviennent du secteur de diffusion. Celles qui à l'occasion sont de caractère régional, émanent le plus souvent de services gouvernementaux ou para-publics et apparaissent sous forme de communiqués
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de presse préparés par les services en question. Les seuls événements de caractère local qui sont diffusés à la grandeur de la région, sont ceux qui ont été sélectionnés par les grands média de Québec ou de Montréal. C'est ainsi que bien souvent, l'identification de ce qui est considéré d'intérêt régional se fait à l'extérieur de la région par des personnes qui n'y viennent pas et/ou qui n'en ont qu'une connaissance sommaire. Des événements jugés d'intérêt régional à Québec ou Montréal n'apparaissent que comme des faits divers plus ou moins connus dans certains secteurs des régions où ils se produisent. Par exemple, les résidents de la ville de Québec ont suivi de plus près, par le biais de leur quotidien, la bataille pour la cartonnerie de Cabano, que les Gaspésiens. Les Montréalais sont en 1979 plus renseignés sur les problèmes socio-économiques de PortCartier que les résidents de la Basse-Côte-Nord. L'exemple du développement communautaire du J.A.L.1 dans le comté de Témiscouata présenté par l'administration provinciale aux agents de développement du Québec et de l'étranger comme un modèle de succès, est totalement inconnu de la plupart des citoyens de la Gaspésie. La dimension de l'espace d'appartenance de chaque citoyen est à la mesure de l'intensité et de l'étendue des liens psychologiques et socio-économiques qu'il tisse dans son environnement. Façonnés par de vieilles habitudes de déplacement, conditionnés par des contraintes de distance-temps et les nécessités de la vie quotidienne, ancrés sur de fortes solidarités et orientés par des relations familiales et d'amitié, les réseaux d'échanges intenses demeurent relativement stables dans le temps. Ils fixent les espaces vécus à l'intérieur de limites assez rigides mais néanmoins fluctuantes d'un individu à l'autre. L'amélioration des communications et les possibilités et nécessités de s'éloigner fréquemment du foyer contribuent à élargir le champ de connaissance des individus mais amènent peu de modification dans la dimension de leur région d'appartenance. Les individus n'éprouvent d'intérêt réel que pour ce qui les concerne directement. Leur espace quotidien ou hebdomadaire de vie prend plus d'importance que tout autre territoire. Ils définissent eux-mêmes leur périmètre d'intérêt et portent une attention plus ou moins distraite à tout ce qui en est à la marge. Les redéfinitions de régions effectuées par des spécialistes ne modifient pas l'image qu'ils ont de leur propre territoire. Ce ne sont pas des exhortations et des définitions savantes ou des mesures administratives qui vont changer la perception de leur espace vécu. C'est pourquoi les appels au développement d'une conscience régionale ont peu d'écho et entraînent peu de changements dans les attitudes et comportements. La vie socio-économique qui imprime
1. Essai de développement communautaire dans les trois petites localités rurales d'Auclair, Lejeune et SaintJuste du Lac, situées dans le secteur ouest de la région de l'Est-du-Québec.
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profondément sa marque sur l'espace contribue fortement à la structuration des régions d'appartenance et à leur maintien. C'est le paramètre le plus apte à en modifier la configuration. Les changements de limites recherchés passent obligatoirement par une transformation des régions fonctionnelles. Ces dernières demeurent pour leur part toujours dépendantes de la dispersion de population. Une interrelation de phénomènes liés à la notion de distance influence les aspects spatiaux, économiques, culturels, sociaux et même politiques des régions périphériques. Aucune mesure simple d'ordre administratif ne peut modifier rapidement de façon sensible les nœuds de relations existants. On aura beau identifier, classifier, fractionner et fusionner des régions, ça ne changera rien aux réalités vécues tant que les structures spatiales demeureront identiques. Après 15 ans d'appartenance à la grande région de l'Estdu-Québec, les Gaspésiens se sentent plus gaspésiens que jamais et considèrent toujours avec un œil hostile les démarches de Rimouski en vue de promouvoir son propre développement. Au lieu de favoriser la création de nouvelles solidarités régionales, cette période de 15 ans a entraîné tellement de frustrations et suscité tellement de rancœurs qu'un vent autonomiste souffle maintenant avec force dans tous les secteurs du territoire. Des organismes gaspésiens tels la Chambre de commerce et le Conseil régional du Parti québécois cherchent à obtenir la reconnaissance officielle de la Gaspésie comme région autonome. Les Madelinots veulent la séparation administrative de leur île du comté fédéral Bonaventure-îles-de-la-Madeleine. Le Conseil régional de développement de l'Est-du-Québec, tentant de se gagner l'adhésion des gaspésiens, vient d'ouvrir un bureau à Gaspé. Deux phénomènes en apparence opposés mais en réalité complémentaires animent les résidents des régions périphériques. D'une part, une mobilité spatiale accrue, une amélioration de toutes les formes de communication et une meilleure diffusion de l'information, leur permettent un regard élargi sur le monde. D'autre part, une amélioration des conditions de vie, l'atténuation du sentiment d'isolement physique et une imprégnation dans une vie communautaire intense les attachent solidement à leur milieu de vie. De plus, les nouveaux thèmes à la mode tels que l'écologie, l'environnement et le loisir de plein-air contribuent à valoriser davantage certaines composantes de leur cadre de vie. Les images amenées par la télévision et les sorties effectuées à l'extérieur de leur région leur fournissent des éléments pour comparer leur situation à celle des autres notamment ceux vivant sur des espaces à forte densité humaine. Mieux informés des réalités des grandes villes, le mythe de leur vie idyllique s'est effondré depuis longtemps. En revanche, des avantages comparatifs d'une existence dans un cadre naturel, moins pollué et plus personnalisé leur apparaissent plus nettement. Ainsi, un meilleur contact avec l'extérieur a comme effet de renforcer les liens d'appartenance à leur propre milieu. Bénéficiant d'une meilleure couverture de services sociaux et ayant davantage de possibilités d'aller chercher à l'extérieur
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ce qu'ils ne peuvent trouver chez eux, ils en viennent à apprécier davantage leur lieu de séjour. Ce sentiment est d'ailleurs renforcé chez les travailleurs et étudiants qui doivent quitter le foyer de nombreux mois par année, par la découverte d'un enracinement psychologique profond qui n'a rien de commun avec cette mentalité attardée et le conservatisme empoussiéré dont ont fait état nombre de personnes. Des antagonismes locaux très vivaces L'attachement à une petite région amène les individus à prendre partie pour elle et ce, quelquefois au détriment d'un intérêt plus général. Cette prise de position se fait d'ailleurs avec d'autant plus d'acharnement que les enjeux à défendre sont grands. Quels individus en effet demanderaient par pur altruisme, que la nouvelle polyvalente ou le nouvel hôpital soit implanté à 80 kilomètres de chez eux plutôt qu'à 5. Quels travailleurs dans des régions où le chômage est endémique ne lutteraient pas farouchement pour obtenir des créations d'emploi chez eux plutôt qu'à 15, 50, voire même 500 kilomètres. Ces tiraillements, ces rivalités sont communément assimilés au Québec à ce que l'on appelle « l'esprit de clocher». C'est ce fameux esprit qui s'oppose à ce qui est défini comme conscience régionale. Il s'agit là de deux attributs, de deux réactions face à l'espace qui semblent diamétralement opposés. En fait, il n'en est rien puisque l'une nourrit l'autre et toutes deux s'inspirent de sentiments fort apparentés mais reportés sur des objets différents ou tout simplement considérés selon deux échelles différentes. En réalité, l'esprit de clocher existe partout et même chez les tenants féroces du développement de la conscience régionale. Hautement répréhensible et nuisible à l'intérêt commun, quand il bloque de façon irrémédiable des comportements, entrave des réalisations, suscite des rivalités et empêche toute collaboration, il peut être instrument de développement quand il entraîne l'émulation et favorise la créativité. Ce vocable recouvre donc des attitudes assez diversifiées par rapport à l'aménagement spatial et au développement régional. Toutefois, bien souvent, il se traduit par une ferveur à défendre les intérêts du lieu de séjour mais dans un esprit de collaboration avec des individus ou des localités de l'extérieur envers lesquels il existe une sympathie naturelle. D'ardents promoteurs des intérêts de leur localité sont en même temps des tenants irréductibles de l'existence d'une conscience régionale. On pourrait les accuser d'être à la fois chauvins et régionalistes. Il y a en réalité, chez eux une articulation intelligente de deux échelles de préoccupation et une compréhension très nette et pragmatique des contingences de l'aménagement spatial. Ils savent faire la distinction entre le souhaitable et le réalisable pour leur localité. Ils sont en mesure d'admettre que l'intérêt de leur localité peut passer par l'implantation d'un équipement majeur à 50 ou 100 kilomètres de chez eux.
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Ils connaissent les contraintes que posent à l'aménagement d'infrastructures les faibles densités de population. Les régions périphériques sont ainsi constamment le théâtre de luttes acharnées entre individus et localités pour des projets créateurs d'emplois et surtout pour des équipements de services. Dépendant de leur localisation, certaines vont défendre leurs intérêts en utilisant des arguments à caractère local, d'autres vont faire usage de justifications régionales. Ces débats ne sont pas inutiles car ils servent à mettre en évidence les besoins locaux et font contrepoids à la vision trop rationnelle et technocratique des administrateurs. Situés à grandes distances des besoins et des problèmes, ces derniers en ont souvent une vision schématisée et ont tendance à se référer à des modèles pour les solutionner. Les perspectives plus terre à terre qui sont mises en lumière lors des chicanes de clochers amènent donc un nouvel éclairage sur les objets du litige et révèlent les aspirations populaires. On comprend néanmoins ce que peuvent avoir de frustrant pour l'administrateur ou le politicien des débats acrimonieux sur ce qu'ils considèrent comme des règlements judicieux et satisfaisants des problèmes. Évidemment, dans un tel contexte, les groupes les plus forts et les plus influents ont le plus de chances de faire valoir leur point de vue. Mais, malgré tout, l'exemple démontre que les aménagements réalisés suite aux pressions du milieu, s'avèrent souvent des réalisations fort utiles pour les collectivités desservies et répondent habituellement à des localisations optimales. C'est notamment le cas pour les équipements éducationnels et de services sociaux. Les fortes pressions ont souvent le mérite de faire débloquer des dossiers. Une conscience régionale à la signification changeante Bien souvent, des protagonistes sur le plan local vont œuvrer ensemble pour promouvoir des projets d'envergure régionale et ce, même si la structure régionale apparaît comme une unité bien fragile. En fait, dans ces projets qui concernent habituellement le réseau routier régional, la décentralisation administrative et le développement socio-économique, les entités locales y trouvent habituellement leur compte. En regard de leurs préoccupations, il y a possibilité d'identifier trois catégories de promoteurs des intérêts régionaux. Le premier groupe est constitué des personnes qui croient en la nécessité d'un regroupement de forces pour amener dans leur région des aménagements et des investissements majeurs. Cependant, au niveau de l'action concrète, il est rare que de tels groupements enveloppent la totalité de la région. Ils vont plutôt s'articuler sur l'une ou l'autre de ses parties. C'est par exemple le cas des résidents du Témiscouata qui ont bataillé pour obtenir l'usine de carton ondulé de Cabano. C'est aussi celui des Gaspésiens qui ont revendiqué pendant des années la
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réfection de la route # 132. Beaucoup d'individus s'impliquent ainsi au nom de l'intérêt régional dans des projets dont la nécessité n'est plus à démontrer et dont l'impact concerne directement leur région d'appartenance et son espace limitrophe. Des représentants des localités les plus influentes du territoire vont à l'occasion former un deuxième groupe de promoteurs des intérêts régionaux. Il s'agit habituellement d'élus municipaux, d'hommes d'affaires et d'agents économiques qui s'appuient sur l'ensemble régional pour défendre des projets qui les concernent particulièrement. Il y a à ces occasions une mobilisation générale de toutes les forces de la région pour susciter des réalisations qui seront localisées dans les municipalités les plus populeuses ou qui serviront directement à les desservir. Ce type d'action revendicatrice a comme conséquence d'agrandir les disparités intra-régionales puisque ce sont les localités au départ les mieux dotées en équipements et en services qui bénéficient des nouveaux apports. Ces concentrations d'équipements dans quelques points privilégiés se font au nom de cette logique qui veut que le développement des régions périphériques passe en partie par la constitution de puissants pôles de services et de croissance. Dans ces circonstances, les principaux promoteurs du développement régional sont en réalité de chauvins défenseurs des intérêts de leur localité, quand il ne s'agit tout simplement pas de leurs intérêts personnels. La référence aux besoins régionaux constitue l'argument de force pour susciter l'appui populaire et ébranler les résistances des intervenants gouvernementaux. La troisième catégorie de tenants de la conscience régionale est formée des membres des structures publiques, parapubliques et populaires qui oeuvrent dans des organismes mis en place pour satisfaire des préoccupations d'ordre régional. Ils sont probablement les seuls individus à étendre le champ de leurs préoccupations à l'ensemble des régions. La notion de région d'appartenance a pour eux peu de signification même s'ils sont continuellement confrontés à son existence dans leur travail quotidien. Attachés à des structures généralement fragiles, ils consacrent autant de temps sinon plus à la survie même de la structure qu'à la promotion des intérêts pour lesquels elle a été créée. Ils constituent les seuls véritables liens unificateurs de l'ensemble régional. Leur vision globale contribue énormément à mettre en relief les inégalités régionales. L'arbitrage qu'ils font au niveau des besoins à satisfaire vise à combler les principales lacunes observées et à amener une répartition spatiale plus judicieuse des actions, aménagement et projets consentis. Malheureusement, ces grandes structures régionales se parent d'une représentativité qu'elles n'ont pas, ce qui n'est pas sans affecter leur crédibilité et leur efficacité et qui met même en doute leur pertinence.
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1.4
Situation économique fragile
Une façon classique de caractériser les régions périphériques consiste à faire état de leurs problèmes économiques. Ces derniers se ressemblent tellement d'une région à l'autre, que l'on en vient facilement à associer marginalité économique à périphérie. La nature des occupations fortement axées sur l'utilisation des ressources maintient un important chômage structurel et conjoncturel. La faiblesse du secteur industriel, un secteur de services constitué surtout d'activités de support et un nombre constamment élevé de prestataires de l'assurance-chômage et de l'assistance sociale, occasionnent la formation d'un revenu moyen presque partout inférieur à la moyenne québécoise. De plus, les pénuries d'emplois entraînent une forte migration de population à l'extérieur des régions. Ces constatations générales valables pour l'ensemble des espaces périphériques doivent cependant être nuancées selon les territoires. Réservoir de ressources naturelles Les régions périphériques peuvent sans conteste être identifiées comme de vastes réservoirs de richesses naturelles. Elles possèdent toutes un immense couvert forestier productif, de respectables superficies de sol agricole et divers types de ressources minérales. Chaque région a de plus, ses éléments de spécificité. L'Abitibi-Témiscamingue a plus de travailleurs dans le secteur minier que dans les autres groupes du primaire réunis et que dans les industries manufacturières. Au Saguenay-Lac-Saint-Jean, l'hydroélectricité permet l'existence d'importantes alumineries qui gonflent considérablement le nombre de travailleurs du secondaire. Dans l'Est-du-Québec, les pêcheries fournissent du travail à plusieurs milliers de personnes au niveau de la capture, de la transformation, de l'entretien des bateaux et de la formation de la main-d'œuvre. Sur la Côte-Nord, l'hydroélectricité et le minerai de fer sont à la base du dynamisme économique qui différencie cette région de ses homologues. La
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Jamésie en est encore au stade de la prospection et de l'inventaire et des travaux initiaux de mise en valeur de son potentiel naturel. Il est bien difficile d'évaluer avec précision l'apport réel de l'exploitation des ressources dans les économies régionales. En termes d'emplois créés, si on réussit assez bien à évaluer le nombre de travailleurs affectés à l'extraction et à la transformation en usine on a beaucoup plus de difficultés à quantifier avec précision les emplois générés dans la large gamme des services. On sait néanmoins que les emplois du secondaire et du tertiaire dépassent du double ceux du primaire. A titre d'exemple, on peut essayer d'apprécier le rôle de la forêt dans l'économie de l'Est-du-Québec. Le travail en forêt occupe approximativement 5 500 personnes et les industries reliées au bois en emploient 6 500. Ces chiffres représentent respectivement 35% des travailleurs du primaire et 42% des employés du secondaire. Par ailleurs, les industries basées sur le bois, fournissaient en 1978, 57% de la valeur ajoutée de tout le secteur manufacturier. Ces statistiques permettent d'estimer au moins à 40% la proportion des travailleurs du secteur services directement tributaire de l'apport économique de la forêt. En terme d'organisation de l'espace, 50 localités sur 205 doivent leur survie aux travailleurs du primaire forestier qui les habitent. L'ensemble de ces travailleurs se répartit dans 180 localités et pour 80 d'entre elles, les ouvriers de la forêt forment plus de 11% de la structure occupationnelle. La forêt est à l'Est-du-Québec ce que l'aluminium est au Saguenay et le minerai à la Côte-Nord et à l'Abitibi. Elle constitue l'ossature de base de l'économie régionale tout en étant appuyée par l'utilisation des autres ressources du milieu. Elle est exploitée pour satisfaire des besoins largement extérieurs à la région et de ce fait se trouve sous la sujétion de décisions prises bien loin des aires de coupe et souvent même à l'extérieur du pays. Indispensable à la vie régionale, son exploitation est sous la dépendance d'une conjoncture entièrement déterminée sur les espaces fortement urbanisés. Ce qui se passe pour la forêt se réalise selon un scénario identique pour toutes les ressources des régions périphériques. Les matières premières qui font leur richesse et justifient leurs activités socio-économiques sont exploitées pour l'extérieur et à un rythme régi par l'extérieur. Fonction agricole marginale La grande dispersion de population à l'intérieur des espaces périphériques leur permet de conserver un caractère rural à l'intérieur duquel l'agriculture occupe de moins en moins de place. Partout, il y a une sous-utilisation croissante du potentiel agricole et la proportion de la main-d'œuvre dans l'agriculture s'effrite
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rapidement. En 1981, les cultivateurs ne formaient plus que 5,5% des travailleurs dans l'Est-du-Québec, 3,9% au Saguenay-Lac-Saint-Jean, 3,0% en Abitibi-Témiscamingue et 0,3% sur la Côte-Nord1. En 1971, les superficies cultivées ne comprenaient que 67% du sol agricole dans l'Est-du-Québec, 62% de celui du Saguenay-Lac-Saint-Jean, et 60% de celui de l'Abitibi-Témiscamingue. Dans l'ensemble des régions périphériques, les superficies des terres cultivées totalisaient 932 924 acres soit 21,5% du total québécois et les sols agricoles couvraient une surface de 1 436 600 acres.2 Partout les superficies cultivées ont continué à décroître. La friche récente envahit maintenant des terres à haut potentiel et ce en dépit de la loi de protection du territoire agricole. La diminution constante du nombre de cultivateurs n'est pas liée à une absence des ressources agricoles mais plutôt à une conjoncture agricole, au contexte biophysique, à la marginalité géographique et à des facteurs humains. Bien que chaque région possède ses particularismes on retrouve partout les mêmes grandes constantes et le processus évolutif s'effectue de la même manière. Il y a une très forte diminution des petites fermes mais augmentation du nombre des grandes fermes, ce qui signifie une consolidation des unités les plus productives, un certain remembrement dans les secteurs dotés du meilleur potentiel agricole et une réaffectation des sols les moins bons et les moins bien situés. La majeure partie des fermes sont affectées à la production du lait, ce qui perpétue la longue tradition laitière des régions périphériques. Cependant, les entreprises ont fortement évolué depuis le début des années 1960. Celles qui sont demeurées en opération se sont modernisées en plus de s'être agrandies. Elles se sont dotées de système de gestion moderne, ont adopté les dernières innovations technologiques et elles cherchent continuellement à accroître leur productivité. Mais elles sont handicapées dans leur expansion par la politique des contingentements laitiers du gouvernement fédéral. Ces mêmes quotas empêchent de nouveaux producteurs d'entrer dans le domaine laitier. Des pressions sont faites depuis des années par les organismes agricoles pour qu'il y ait une nouvelle redistribution des quotas à l'intérieur de la province de façon à favoriser davantage les cultivateurs des régions qui ne disposent ni du potentiel climatique ni du marché pour adopter toute la gamme des productions possibles dans la plaine de Montréal et dans l'Estrie. On souhaiterait qu'il y ait une certaine spécialisation des productions par région, ce qui permettrait aux espaces périphériques de produire davantage dans les rares domaines où les caractéristiques biophysiques et socioéconomiques les favorisent.
1. Expansion économique régionale, Indicateurs économiques, 1981. 2. O.P.D.Q., Les caractéristiques sectorielles interrégionales, cahier II, les ressources.
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Le bœuf de boucherie constitue après le lait le deuxième secteur d'excellence. De plus en plus de cultivateurs optent pour cette production parce qu'elle s'adapte bien au milieu, requiert des investissements plus faibles que le lait et accapare moins de temps. Elle convient bien aux agriculteurs à temps partiel et aux personnes âgées. Toutefois, les coûts d'approvisionnement en grains de provende et la difficulté d'obtenir de bons rendements dans les cultures céréalières en raison du climat, amènent un grand nombre de producteurs à vendre leurs bêtes à des finisseurs de la région de Montréal et du sud de l'Ontario. Pour beaucoup de ceux qui rendent les animaux à terme, l'absence d'abattoir de qualité à proximité les obligent à expédier leurs troupeaux vers Montréal avec toutes les pertes de poids et d'argent que cela occasionne. L'excentricité, la dispersion de la population et la faiblesse des marchés nuisent au développement des cultures sans sol telles que le porc et la volaille qui demeurent d'ailleurs partout des productions en régression. D'autre part, des contraintes climatiques hypothèquent lourdement les cultures maraîchères. Dans un effort de rationalisation et de développement du secondaire agricole, les coopératives de production, de concert avec le ministère de l'Agriculture du Québec investissent dans des usines de fabrication de fromage et dans des séchoirs à grain dans le but d'assurer sur place une plus grande transformation des produits et d'améliorer la qualité des productions et par incidence les rendements. Somme toute, l'agriculture a subi partout de profondes mutations et elle constitue toujours un secteur d'activité en voie d'ajustement. La fraction de la main-d'œuvre qu'elle occupe va probablement continuer à diminuer et le retour à la friche de bonnes terres cultivables va sans doute se poursuivre. L'empreinte du cultivateur sur le paysage va s'atténuer davantage notamment dans les localités éloignées des usines de transformation où la faiblesse des effectifs agricoles et l'absence de relève deviennent elles-mêmes causes d'abandon de la terre. Quelques secteurs seulement à l'intérieur des vastes régions périphériques vont maintenir un caractère agricole ; il s'agit principalement d'une étroite bande de terre sur le littoral du Saint-Laurent, de zones près de La-Sarre en Abitibi et d'une partie du Saguenay-Lac-Saint-Jean. Ainsi donc, face à une conjoncture défavorable, des populations en quête d'emplois délaissent de plus en plus une des ressources qui a présidé à la localisation du peuplement. Une industrie peu diversifiée L'effritement depuis 20 ans du nombre de travailleurs du secteur primaire a été compensé en partie par l'augmentation de travailleurs dans le domaine de la transformation. Cette transition occupationnelle s'est effectuée en entraînant
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d'importantes modifications dans l'utilisation du sol, l'organisation de l'espace et les genres de vie, mais n'a pas réussi à assurer une assise solide à l'économie. Les unités de production sont partout insuffisantes, généralement de faible taille, de bas niveau technologique et axées sur quelques secteurs d'activité seulement. Les aliments et boissons, la transformation du bois et la première transformation des métaux accaparent dans chacune des régions entre 73 et 92% des emplois industriels3. Les quelques grandes entreprises de pâte et papier et de transformation de minerai qui opèrent sur une base annuelle sont régies par des décisions qui émanent de l'extérieur et fortement soumises aux fluctuations internationales du marché. Les nombreuses scieries et les usines de transformation du poisson dépendent également du contexte national et international et fonctionnent surtout sur des bases saisonnières. La faible diversification de la production et le bas niveau de transformation caractérisent le secteur industriel des 5 espaces périphériques. Toutefois, ils se différencient fortement l'un de l'autre par la nature des activités dominantes. Pendant que l'Est-du-Québec affecte 25% de ses emplois industriels et l'Abitibi-Témiscamingue 56% à la transformation du bois, le Saguenay-Lac-Saint-Jean n'en alloue que 16% et la CôteNord 1%. Ces deux dernières régions se distinguent par ailleurs sur le plan de la première transformation des métaux dans laquelle œuvre 38% de la main-d'œuvre industrielle du Saguenay-Lac-Saint-Jean et 31% de celle de la Côte-Nord, comparativement à 2% pour l'Est-du-Québec et 13% pour l'Abitibi-Témiscamingue. La fabrication du papier donne du travail à 31% de la main-d'œuvre industrielle de la CôteNord, à 23% de celle de Saguenay-Lac-Saint-Jean, à 17% de celle de l'AbitibiTémiscamingue et à 15% de celle de l'Est-du-Québec. La Jamésie s'individualise par rapport à ses homologues constituant un espèce de vaste front pionnier où la mise en valeur du potentiel hydroélectrique demeure l'activité maîtresse. Avec 73,9% de ses travailleurs dans le groupe bois et papier, le Nord-Ouest a la base industrielle la moins diversifiée et la plus dépendante de la demande internationale. A l'autre extrême, l'Est-du-Québec apparaît finalement comme la région où les emplois sont le mieux répartis à l'intérieur des diverses branches de l'industrie. Cette diversification demeure quand même toute relative puisqu'elle se traduit par 71% des emplois dans trois groupes majeurs. Les aliments et boissons retiennent là un pourcentage de main-d'œuvre industrielle inégalé dans tout le Québec et se situant à 31%. Malheureusement, ce record n'est pas à l'avantage de la région puisqu'il comporte un nombre élevé d'emplois saisonniers et faiblement rémunérés, notamment dans les poissonneries.
3. Expansion économique régionale, Indicateurs économiques, 1981.
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Si l'on considère l'importance des revenus générés par l'industrie, le SaguenayLac-Saint-Jean et la Côte-Nord font figure de favorisés. Les usines de transformation des métaux et les papeteries contribuent à donner à ces deux régions le salaire industriel moyen le plus fort du Québec. Par exemple, en 1979 le salaire hebdomadaire moyen s'établissait à 398 $ sur la Côte-Nord et à 315 $ au Saguenay-Lac-Saint-Jean contre seulement 281$ à Montréal et 262$ dans la région administrative de Québec4. Partout les emplois permanents les mieux rémunérés sont concentrés dans quelques grosses entreprises largement contrôlées par des capitaux étrangers et dont une bonne partie de la production est destinée à l'exportation. Il s'agit des usines de pâte et papier implantées dans toutes les régions, des alumineries d'Arvida, de La-Baie et de Baie-Comeau, de la fonderie de Noranda, de l'usine de réduction du cuivre de Murdochville et de l'usine de matériel de transport de La-Pocatière. Ainsi, en 1975 trois entreprises de l'Abitibi-Témiscamingue occupent 30% de la main-d'œuvre industrielle, six entreprises du Saguenay-Lac-Saint-Jean en accaparent 59% et cinq entreprises de l'Est-du-Québec en retiennent 22%. En Jamésie, la Société d'Énergie de la Baie-James domine toute l'activité économique et malgré les fluctuations annuelles de son niveau d'emploi, elle accapare toujours au moins 60% de la main-d'œuvre Sur l'immense CôteNord, la majorité des emplois industriels sont concentrés dans les 3 villes de BaieComeau, Sept-îles et Port-Cartier. Une telle concentration 'accentue la fragilité du secteur industriel et par voie de conséquence de toutes les économies régionales. Ces grosses entreprises de transformation générant des milliers d'emplois au primaire et au tertiaire, constituent les véritables moteurs de l'économie. La diminution ou l'interruption de la production à une seule entreprise est suffisante pour perturber sérieusement l'économie de dizaines de localités. Compte tenu de la dispersion de la population et de la faiblesse générale de l'économie, chaque entreprise pousse ses effets sur l'organisation spatiale et socioéconomique jusqu'à plus de cent kilomètres de part et d'autre de son lieu d'implantation. Par exemple, la compagnie Les Mines de cuivre de Gaspé implantée à Murdochville en plein cœur de la Gaspésie, insuffle la vie à la bande de peuplement de 140 kilomètres de long qui s'étire entre Sainte-Anne-des-Monts et Cloridorme. La compagnie Gaspésia de Chandler a un effet similaire dans Gaspé et la Consolidated-Bathurst de NewRichmond fait de même sur plus de 200 kilomètres de littoral dans le comté de Bonaventure. Ailleurs, en Abitibi, sur la Côte-Nord et au Saguenay, les quelques entreprises majeures dominent l'essentiel de l'activité des villes où elles sont installées tout en commandant d'importantes migrations pendulaires sur des espaces passable-
4. Expansion économique régionale : Indicateurs économiques, 1981.
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ment grands. Toute décision prise à l'étranger et affectant l'avenir de chacune des entreprises majeures affecte par incidence directe d'importants périmètres habités. Les grosses entreprises permettent en effet la consolidation du tissu de peuplement dans un vaste espace rural où une agriculture en abandon ne justifie plus la dispersion de la population. Beaucoup de travailleurs localisés dans des zones à habitat dispersé en fonction de l'utilisation primaire des ressources ont changé d'occupation laissant l'agriculture, la pêche ou la coupe du bois pour l'industrie sans changer de lieu de séjour. Les salaires qu'ils retirent des grosses entreprises contribuent à maintenir le niveau de services dans les petites localités rurales qu'ils habitent. Leurs salaires étant relativement élevés par rapport à la moyenne locale et leurs revenus étant constants pendant toute l'année, ils constituent la fraction de la clientèle la plus intéressante pour le secteur des services. Lorsque cette fraction dépasse 20% des travailleurs comme c'est le cas à de nombreux endroits, elle forme avec quelques éléments du secteur tertiaire la principale assise de l'économie et ce même dans des localités à caractère agro-forestier. Il faut peu de choses pour désorganiser l'économie et ultérieurement les structures socio-communautaires et spatiales de petites localités de moins de 1 000 personnes où une bonne partie des revenus personnels provient de transferts gouvernementaux. La mise à pied des 15 ou 20 travailleurs les mieux rémunérés est un évènement qui ne passe pas inaperçu et peut avoir un fort effet déstabilisateur si elle se prolonge. A moyen terme, elle entraîne une migration de population et une diminution des services. Or, ces mises à pied sont fréquentes résultant d'une baisse de production commandée à distance par la diminution des ventes dans les pays d'exportation. Ainsi la forte dépendance des régions périphériques par rapport aux grandes entreprises multinationales qui forment l'ossature de leur économie se traduit par une grande vulnérabilité à toute fluctuation majeure de leur niveau d'emploi. Un tertiaire engorgé et parasitaire Durant les deux dernières décennies la transition occupationnelle a amené un effondrement du secteur primaire et un gonflement du volume d'emplois dans le domaine des services. Le développement des services commerciaux, éducationnels, de santé, sportifs et administratifs s'est effectué dans les régions périphériques à un rythme probablement plus élevé que dans les grands centres urbains. Des efforts particuliers de rattrapage et les retombées de l'augmentation générale du niveau de vie canadien et des grandes politiques sociales du gouvernement québécois ont favorisé la création de nombreux emplois parmi lesquels il y en a de très bien rémunérés. Les salaires élevés versés par les grosses multinationales ont entre autres facteurs contribué à
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l'expansion des services commerciaux dans les principales agglomérations directement affectées par ces entreprises. La proportion de la main-d'œuvre travaillant dans les services varie de 55 à 60% selon les régions. Ces pourcentages supportent assez bien la comparaison avec le taux moyen provincial qui est de 62%. Toutefois, la signification de ces chiffres doit être dégagée en tenant compte de la nature des emplois. La forte dispersion de la population, la faiblesse des volumes démographiques et la structure de l'économie déterminent fortement la composition du tertiaire et sa répartition dans l'espace. Trois catégories d'emplois peuvent facilement être identifiées : il s'agit du tertiaire moteur, du tertiaire de support et du tertiaire parasitaire. Le tertiaire moteur qui regroupe des administrateurs cadres, des chercheurs, des professionnels et des hommes d'affaires, compte quelques centaines de personnes dans chaque région, localisées dans les principales villes. La décentralisation universitaire réalisée par le réseau de l'Université du Québec amène la plus forte contribution au développement de cette catégorie d'emplois. Le tertiaire de support a vu ses effectifs se gonfler au rythme de la déconcentration administrative, de l'explosion de la fonction commerciale et des transformations opérées dans le monde de l'éducation et des affaires sociales. Les transferts gouvernementaux fournissent une partie appréciable de la masse salariale alimentant ce groupe d'activités. Le tertiaire parasitaire réunit ces milliers d'emplois faiblement rémunérés constituant des voies de refuge pour des individus ne trouvant pas place dans un secteur primaire qui se rétrécit sans cesse et un secteur secondaire manquant de dynamisme. Il est constitué de personnes de divers niveaux d'instruction, plus ou moins instables dans le monde du travail et qui essaient par toutes sortes d'expédients d'arracher leur subsistance dans des milieux de vie auxquels ils sont attachés et souvent fortement enracinés. Ce sont de petits commerçants dont l'entreprise demeure à la limite de la rentabilité, des vendeurs itinérants, des réparateurs, des chauffeurs de taxi, des personnes d'entretien, des contracteurs et entrepreneurs à la recherche de clientèle et même de nombreux diplômés de Cégeps et d'universités qui vont de projets communautaires en projets gouvernementaux subventionnés. Les taux de chômage chronique font naître toutes sortes de projets populaires subventionnés par divers programmes gouvernementaux. Surtout centrés sur les loisirs et des études socio-économiques qui ont rarement des suites, ils ont comme première fonction de donner des revenus et une admissibilité à l'assurance-chômage; ils ont comme principaux mérites d'assurer l'existence à des gens qui ne veulent pas émigrer et de fournir des compléments de revenus à des familles qui en ont plus ou moins besoin. En somme, il s'agit d'emplois qui pour la plupart ne sont pas indispensables à l'organisation socio-économique, mais qui en dépendent étroitement.
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Les régions périphériques sont loin de bénéficier des services dont elles ont besoin, mais disposent néanmoins de surplus de personnel dans le vaste champ du commerce et des affaires. Il y a plus d'entreprises que l'économie régionale peut en supporter, mais pas suffisamment pour répondre à tous les besoins du consommateur et surtout pour donner à tous le même degré d'accessibilité aux services. C'est le douloureux paradoxe que doivent vivre les régions périphériques. Les concentrations de population et d'emplois dans les principales villes ont comme corollaire une sursaturation dans la gamme des services de support. Le dynamisme relatif de l'économie à ces endroits et la léthargie qui existe ailleurs conduisent à une prolifération d'établissements commerciaux mal ajustés aux besoins réels des consommateurs. Il y a trop de points de distribution de produits d'utilité courante et pas assez pour les biens spécialisés. Les commerçants se divisent une clientèle captive ce qui provoque la marginalisation des entreprises les plus fragiles et les moins compétitives. Ces dernières ont d'ailleurs mal encaissé le choc de la pénétration des centres commerciaux, financés pour beaucoup par des capitaux extérieurs à la région et même au Québec. Un nombre important de propriétaires et de salariés s'accroche ainsi à un petit revenu incertain soumis au moindre choc d'une conjoncture ultrasensible. L'implantation de magasins à grande surface et de centres commerciaux fait d'ailleurs souffler un vent de panique chez les propriétaires de vieux commerces qui ne se sont pas réajustés au rythme rapide du changement. Ils bataillent sur deux plans, essayant d'une part de contrer l'installation de nouveaux arrivants et d'autre part de valoriser leurs propres entreprises en rénovant les bâtiments et en innovant dans le domaine du marketing. La fonction commerciale se trouve plongée dans une effervescence plutôt profitable aux consommateurs mais nuisible aux travailleurs qui essaient d'y trouver leur subsistance. La mobilité occupationnelle de la main-d'œuvre est très forte et traumatisante. Dans la seule ville de Rimouski en 1979, 12 magasins importants ont fermé définitivement leur porte. Un certain nombre ont changé de propriétaire et/ou d'orientation. Dans toutes les régions, de vastes superficies de planchers dans les centres commerciaux demeurent constamment inoccupées. L'agitation qui a cours dans les principaux centres de services trouve sa contrepartie dans la stagnation qui est vécue dans les secteurs ruraux à population dispersée. La faiblesse des clientèles à desservir et dans bien des cas leur effritement ralentissent ou empêchent la transformation de l'appareil commercial. La dissémination des points de vente est conforme à celle des clients. Les chiffres d'affaires sont généralement modestes, surtout là où la clientèle est
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restreinte et les revenus des employés et propriétaires demeurent limités. Les consommateurs manquent de services particulièrement ceux les plus éloignés des villes et gros villages, les marchands manquent de clients et de revenus et les employés de commerces sont astreints à effectuer du travail à bas salaire faute d'alternative d'emplois dans leur localité. Les commerces qui affichent une certaine croissance incitent des individus à mettre sur pied des entreprises identiques, ce qui entraîne un partage de la clientèle et des revenus et à moyen terme une augmentation du prix des produits vendus. Le coût élevé de l'essence est en partie attribuable à un nombre trop élevé de stations services compte tenu de la clientèle à desservir. Les emplois de services à bas salaires offerts par l'administration provinciale et municipale et par des organismes publics demeurent fortement convoités. A défaut d'offrir des revenus élevés ils donnent une sécurité d'emploi qui prend dans les régions périphériques en voie de dépeuplement une valeur considérable. L'employé du tertiaire, au travail assuré, est un individu envié. Les services spécialisés exigeant du personnel de formation collégiale ou universitaire peuvent puiser dans une banque de main-d'œuvre très qualifiée et bien alimentée. La forte augmentation du niveau d'instruction a laissé dans toutes les localités et particulièrement dans les centres de services des surplus de main-d'œuvre diplômée. Pour éviter la migration et acquérir une expérience de travail, de jeunes diplômés sont toujours prêts à accepter le premier poste disponible, même s'il se trouve en dehors du champ de leur spécialité. Les structures communautaires nées des problèmes socioéconomiques du milieu, ou d'une volonté de participation à l'aménagement et au développement et alimentées en bonne partie de subventions gouvernementales constituent un lieu d'accueil privilégié. Ces organismes n'offrent malheureusement pas de sécurité d'emploi et de salaires élevés. Pour leur part, les services publics et parapublics tels que l'administration gouvernementale, l'éducation et les affaires sociales ont maintenant plus tendance à diminuer leurs effectifs qu'à les augmenter. L'ouverture d'un poste professionnel dans la fonction publique ne passe pas inaperçue et suscite toujours un nombre considérable d'applications. Les régions périphériques ne sont plus à la phase où leur sous-développement pouvait être attribué à la sous-scolarisation. Bien au contraire, les pénuries d'emplois et les facilités d'instruction conduisent des jeunes à poursuivre le plus longtemps possible leurs études. Tout en se préparant de meilleures opportunités d'emploi, ils reportent à plus tard leur entrée dans le monde du chômage. Le secteur tertiaire déjà engorgé de personnel est assailli par une main-d'œuvre qui graduellement réussit quand même à gonfler ses effectifs.
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La plaie sociale du chômage
Le taux de chômage élevé constitue l'un des principaux éléments de spécificité des régions périphériques. C'est même devenu un lieu commun de faire référence à cet indicateur pour caractériser l'état de santé économique de ces espaces. On en vient même à associer chômage chronique à périphérie. TABLEAU 5 J Est-du-Québec Saguenay-LacSaint-Jean AbitibiTémiscamingue Côte-Nord Québec
F
M
A
M
J
20,3 21,2 22,8 23,7 19,8 17,9
Jt
Au S
0
N
D
Moy. an.
8,5 11,7
9,5
11,9 15,9
16,4 16,6
14,4 13,0 17,9 13,9 11,0 12,1 10,5 10,8
9,5
11,2 13,0
10,7 12,3
18,7 14,4 16,6 16,0 15,1 14,8 10,8 12,0 9,0 12,4 15,0 16,5 14,6 16,2 10,8 8,9 9,0 10,6 8,2 8,9 9,8 9,9 7,9 6,6 6,4 7,5 8,7
9,7 13,4 12,0 10,2 7,6 9,6
12,8 13,6 9,4 12,1 7,4 8,2
Bien que les taux de chômage fluctuent de mois en mois et selon les régions, ils demeurent généralement les plus élevés du Québec, se situant nettement au-dessus de la moyenne provinciale. Les statistiques de 1979 donnent l'Est-du-Québec comme région à plus fort taux de chômage suivie au second rang par le Nord-Ouest. Par contre en 1978, le Nord-Ouest détenait le record du plus fort taux. Pour ce qui est du Saguenay-Lac-SaintJean il est exceptionnel de voir son taux dépasser celui des deux autres régions. Enfin, la Côte-Nord se distingue nettement de ses homologues par un taux généralement plus bas. Soumise comme les autres aux secousses de la conjoncture économique, cette région dispose d'un fort pourcentage de main-d'œuvre mobile sur le plan géographique provenant surtout de l'Est-du-Québec. Quand l'emploi diminue, beaucoup de travailleurs retournent à leur foyer dans leur région d'origine et s'inscrivent au chômage dans cette dernière. La nature de la structure économique, avec sa forte dépendance de l'exploitation des ressources naturelles et du marché extérieur, avec son industrie faible et peu diversifiée et avec sa sujétion au déroulement des saisons et des caprices
5. Bureau de la statistique du Québec, Revue Statistique du Québec, janvier-décembre 1980, p. 34.
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du temps, porte en elle les germes d'un chômage chronique. Toutefois, la spécificité de chaque région en regard avec la composition de la structure occupationnelle lui donne un comportement qui lui est propre. Ainsi le chômage, mal commun et traduisant les mêmes symptômes, évolue selon les cas et les périodes de l'année sous l'action de facteurs différents. Par exemple, dans l'Est-du-Québec et sur la Côte-Nord, les milliers de travailleurs œuvrant dans les pêcheries sont contraints d'interrompre leurs activités durant la saison froide. Dans les cinq régions, les travailleurs de la forêt sont soumis périodiquement à une période de chômage plus ou moins longue dictée à la fois par des contingences climatiques et les fluctuations constantes de la demande du bois. En Gaspésie et Abitibi, les activités minières varient d'intensité en fonction des fluctuations mondiales du cours des prix. Dans le Bas-Saint-Laurent, les 500 employés des tourbières doivent cesser toute opération durant la longue période de gel. A tous ces facteurs s'ajoutent les perturbations créées par les conflits de travail, fermeture ou incendie d'usines. Toute grève de durée moyenne à l'usine Alcan de Jonquière affecte tout le territoire du Saguenay. La destruction d'une scierie par le feu, comme c'est le cas fréquemment, peut mettre sur le chômage la quasi totalité des travailleurs d'une petite localité forestière. Les taux régionaux de chômage cachent d'importantes disparités intra-régionales. Habituellement les activités permanentes du secteur tertiaire, alimentées par les transferts gouvernementaux et localisées dans les principaux centres de services, contribuent à baisser les moyennes régionales et à atténuer leur fluctuation mensuelle. Mais ailleurs, c'est-à-dire dans la plupart des localités, les particularismes locaux conditionnent une évolution différentielle des taux de chômage. Ces derniers varient donc selon les événements, les mois et les endroits de 10 à 85%. Les nombreuses localités à économie axée sur une seule ressource telle que la forêt, les pêcheries ou les mines se retrouvent avec la majorité de leur main-d'œuvre sans emploi à période fixe ou de façon épisodique. A certains endroits, l'assistance-sociale est institutionnalisée, ailleurs c'est la complémentarité assurance-chômage et travail qui est établie en système. La seule ressource susceptible de garantir une permanence d'emploi, l'agriculture, occupe de moins en moins de travailleurs et est pratiquement absente de la majorité des localités. Le monde du travail s'avère donc très instable. Chômage, assistance-sociale, bas revenus, absence de services essentiels, perspective constante d'une migration temporaire ou définitive, éloignement de la famille sont le lot de dizaines de milliers de travailleurs. L'incertitude de l'avenir devient une habitude et un esprit de fatalisme règne en permanence dans près d'une centaine de petites localités en stagnation ou en voie de dépérissement constant. Ce chômage chronique découlant de facteurs structurels et conjoncturels entraîne avec lui une cohorte de malaises économiques et sociaux qui freinent ou
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paralysent diverses initiatives ponctuelles de revitalisation. Le niveau et la nature des emplois conditionnent le volume des revenus disponibles, la vitalité du secteur de services, la stabilité de la population, le dynamisme de l'habitat, l'organisation du territoire et le climat psychologique et social. Or tous ces éléments constituent des variables à prendre en compte par tous les investisseurs potentiels des secteurs secondaires et tertiaires aussi bien que par le nouveau chef de famille qui a à décider du lieu d'implantation de son nouveau foyer. Dans plus d'une centaine de localités, tout futur propriétaire de maison doit non seulement s'interroger sur son avenir personnel mais aussi sur l'endroit où il souhaite s'installer. Il doit tenir compte du niveau de services qu'il est prêt à accepter et veut offrir à sa famille. Il lui faut aussi considérer la valeur de l'investissement qu'il est prêt à faire pour sa résidence en regard des possibilités de vente éventuelle, en récupérant au moins son coût de revient. Le marché immobilier ne se comporte pas dans un milieu rural en déstructuration de la même manière que dans une ville en expansion. Nombreux sont actuellement les résidents de l'Est-du-Québec qui demeurent en dehors de leur lieu de travail tout simplement parce qu'ils ne peuvent pas obtenir un prix acceptable pour la vente de leur maison afin de se réinstaller ailleurs6. Le développement des services demeure quant à lui assujetti à l'importance de la clientèle à desservir et à ses disponibilités financières. Or ces deux éléments ne se présentent pas de façon encourageante là où le chômage règne en maître. À de nombreux endroits, le contexte économique a plus tendance à amener le dépérissement de l'infrastructure de services existante qu'à entraîner de nouveaux investissements. Comme tout s'enchaîne, la diminution des services provoque un effritement des effectifs humains, crée un environnement social pessimiste et inhibe l'investisseur qui serait en mesure d'implanter une petite ou moyenne entreprise. Conséquent à un ensemble de problèmes, le chômage engendre des contextes qui deviennent eux-mêmes des contraintes supplémentaires à la relance économique. Une forte interrelation soude l'économique au social dans les petites localités peu populeuses et cela interfère sur les comportements collectifs et individuels. Le marasme économique conditionne de plus des perceptions qui gênent les initiatives de changement. Le chômage et ses conséquences sont ressentis et vécus de façon différente selon les endroits si bien qu'ils morcellent le territoire en une multiplicité de petites entités socio-économiques distinctes. Phénomène commun à tous les espaces périphériques, le chômage n'en demeure pas moins un facteur de différenciation spatiale. Là où il se manifeste avec le plus de force et de persistance
6. DUGAS, Clermont, Rapport d'évaluation du programme de regroupement des travailleurs.
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il laisse sa marque dans l'organisation des paysages ; les périmètres cultivés rétrécissent, le tissu de peuplement se disloque, les infrastructures de services se dégradent, l'habitat manque d'entretien. Ces phénomènes sont d'autant plus observables qu'ils contrastent avec les transformations s'opérant aux endroits où les disponibilités d'emplois sont plus fortes et où le secteur tertiaire atténue les fluctuations annuelles du marché du travail. Formant des hâvres de relative sécurité, les localités concernées qui correspondent pour la plupart aux principales villes sont des foyers d'attraction de la main-d'œuvre. A ce titre, elles bénéficient d'une forte expansion de l'habitat, d'une restructuration rapide de l'espace organisé et d'une modernisation des infrastructures. Ainsi donc, sur le plan spatial, le taux de chômage se révèle comme un facteur de disparité. Des revenus moyens inférieurs à la moyenne provinciale Tributaires de la structure économique, les revenus per capita sont en général plus faibles que la moyenne québécoise. Leur répartition spatiale accuse cependant des écarts si grands selon les endroits que la moyenne de la périphérie par rapport à celle du Québec a peu de signification. En 19807 le revenu personnel disponible per capita de l'Est-du-Québec était le plus bas de la province ne représentant que 66% de la moyenne provinciale; le rapport était de 91% pour le Saguenay-Lac-Saint-Jean, de 87% pour le Nord-Ouest et de 111% pour la Côte-Nord. A l'intérieur de chacune des régions en 1971, l'écart pouvait aller de un au quadruple selon les localités. Par exemple dans l'Est-duQuébec, Chandler bénéficiait d'un revenu moyen par chef de famille de 7 136$ tandis qu'Escuminac devait se contenter d'une moyenne de 2 695 $. Sur la Côte-Nord le revenu moyen par chef de ménage atteignait 13 433$ à Schefferville alors qu'il n'était que de 3 548$ à Sault-au-Mouton. Le même niveau de disparité a tendance à se dégager en 1979 à l'examen des statistiques fiscales du Québec8. Comme on ne tient compte ici que des individus ayant effectué une déclaration d'impôt on obtient des moyennes de revenus plus élevées du fait que les assistés sociaux et tous les sans revenus ne sont pas pris en compte. Avec un revenu moyen imposable de 20 978 $ la Baie-James et le NouveauQuébec dépassent de 52% la moyenne provinciale alors que la Côte-Nord qui enregistre une moyenne de 16 436$ la dépasse de 19%. Pour leur part, le Saguenay-Lac-Saint-Jean, le Nord-Ouest et l'Est-du-Québec se situent respectivement à 97,5%, 99% et 85% de la moyenne québécoise. Dans les villes de 5 000 habitants et plus le revenu familial moyen des contribuables varie entre 6 041$ à Percé et 17 738 $ à Port-Cartier.
7. Bureau de la statistique du Québec, Annuaire de Québec, 1979-80, p. 451. 8. Ministère du Revenu du Québec, Statistiques fiscales des particuliers du Québec, 1979.
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Variabilité spatiale de la qualité de vie
Tous ces écarts mentionnés évoquent assez bien la forte hétérogénéité des régions périphériques. Cependant ces différences de revenus ne représentent pas des inégalités identiques en termes de niveau et de qualité de vie. Bien qu'un lien évident existe entre ces variables, il semble indispensable de tenir compte de la localisation spatiale pour déterminer le rôle du revenu sur le degré d'aisance matérielle et de satisfaction des aspirations des individus. Les notions de distance, d'isolement, d'accessibilité s'avèrent indispensables en régions périphériques pour mesurer les disparités économiques et sociales. Ces facteurs interviennent directement sur le coût de la vie et la nature des services facilement disponibles aux individus. À ces considérations purement matérielles se superposent en outre des données psychologiques fondées sur des perceptions des éléments culturels, des habitudes et des comportements, qui déterminent des seuils de contentement. La qualité de vie reposant en partie sur le degré de satisfaction obtenu dans un environnement particulier, il faut relativiser tous les aspects matériels par des éléments intangibles d'ordre personnel et collectif. En effet, en milieu rural les valeurs personnelles réfèrent constamment au petit groupe social dans lequel l'individu est étroitement inséré. La sociabilité, la solidarité, les liens d'amitié et de parenté et l'étendue des relations de connaissances influencent la vie de chacun en conditionnant ses comportements. La signification réelle d'un écart de 2 000 $ entre le revenu moyen de deux localités ne peut être déterminée que par une analyse précise du contexte géographique, culturel et socio-économique de chaque cas. Les travailleurs des villes minières isolées de la Côte-Nord bénéficient moins de leurs hauts salaires que leurs confrères bien moins rémunérés du Bas-Saint-Laurent. Le coût élevé de la vie, l'isolement physique, le déracinement, la faiblesse des services sanitaires, éducationnels et commerciaux diminuent la valeur réelle des chèques de paye. Les hauts revenus sont en fait des compensations pour les problèmes inhérents au lieu de travail. Beaucoup vivent dans ces villes par nécessité et non par goût. Il semble par conséquent très difficile d'évaluer l'ensemble des disparités socio-économiques réelles sur la base d'un seul indicateur monétaire. D'autre part, cet indicateur est aussi une variable synthèse qui peut refléter des inégalités lorsqu'il est considéré pour des milieux géographiques aux caractéristiques apparentées. À l'intérieur d'un même comté, des différences de revenus moyens de l'ordre de 4 000 $ à 5 000 $ évoquent inévitablement des niveaux de richesse ou de pauvreté différents. Ces derniers s'inscrivent dans les paysages notamment dans les infrastructures de services et de communications. Une corrélation très forte existe ainsi entre bas revenus et médiocrité des services.
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Des courants migratoires importants Chômage et bas revenus ont provoqué durant les deux dernières décades une importante émigration de population dans 3 des 5 régions périphériques. La situation ne s'est redressée que durant les dernières années. Ainsi, en 1981 l'évolution démographique est devenue positive pour 4 des 5 régions. Le fait est surtout notable dans l'Est-du-Québec où la décroissance des effectifs humains avait été continue de 1961 à 1976. Depuis 1976, c'est la Côte-Nord qui perd sa population. La perte n'est pas énorme mais elle est significative.
TABLEAU 6 Évolution démographique des régions périphériques1
Est-du-Québec Saguenay-Lac-Saint-Jean Nord-Ouest Côte-Nord Baie James
1961
1966
1971
1976
1981
349 718 271 537 159129 81900
338164 280 727 161 147 97 859
325 806 280 967 150 290 101270
318 659 282 656 150 469 119165 8 343
326 873 299 135 153 574 117 878 10 452
1. Source: Statistique Canada, Recensement de 1981, O.P.D.Q., Problématique et Orientation.
Elle semble indiquer que la région n'est plus ce pôle de croissance du Québec qu'avaient identifié des économistes vers 1970. Fait à noter, la Côte-Nord a été la seule région périphérique à enregistrer des migrations positives de population entre 1961 et 1976 alors que les autres régions encaissaient des pertes nettes d'individus. Plus de 200 000 personnes dont près de 100 000 dans l'Est-du-Québec ont ainsi quitté les régions périphériques entre 1961 et 1976. Plus marquée que ses homologues par la saignée démographique, l'Est-du-Québec a vu ses effectifs passer de 349 000 à 318 000 en 15 ans. En Abitibi-Témiscamingue, bien que sérieuse, la situation a été moins critique puisque la décroissance de la période de 1961-1976 s'est inversée en une légère croissance par après. La population a malgré tout chuté de 159 000 à 150 000 durant la période 1961-1976. Le Saguenay-Lac-Saint-Jean a réussi à compenser ses pertes par de la croissance naturelle et a enregistré un accroissement de 27 000 personnes en 20 ans. Malgré ses pertes des derniers 5 ans, la Côte-Nord a quand même connu une augmentation de 44% de ses effectifs en 20 ans. A l'intérieur de chacune des régions, les mouvements migratoires ont accentué les déséquilibres de la structure du peuplement. Il y a presque partout un abandon des petites localités à caractère rural au bénéfice des villes et centres de services. Mais cela se produit sans
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rétraction sensible des périmètres habités. Un effondrement du tissu d'habitat s'opère graduellement de façon ponctuelle accentuant la distance physique entre les résidents. Les rangs et voies de communication les plus excentriques sont les principaux endroits concernés. Cependant, la résistance d'irréductibles qui refusent de quitter leur lopin de terre empêche l'évacuation complète des lieux. Là où finalement le temps ou des mesures administratives gouvernementales 9 ont raison des derniers résistants, on maintient habituellement les voies de communication ouvertes pour favoriser l'accès aux ressources. Ainsi le dépeuplement implique davantage une diminution de la densité humaine que le rétrécissement des terres œkouménisées. Une relation associative existe entre la taille démographique d'une localité, sa localisation spatiale et sa vitesse de dépeuplement. Beaucoup de localités de moins de 700 habitants, éloignées des centres de services sont en voie de déstructuration. La transition occupationnelle s'effectue là plus difficilement qu'ailleurs et l'abandon du secteur primaire n'est pas compensé par des créations d'emplois dans les autres secteurs d'activité. Toutefois, la mobilité géographique accrue des individus permet à certains d'occuper des emplois temporaires ou permanents en dehors du lieu de séjour. Cela freine l'effritement des effectifs démographiques et facilite le maintien des infrastructures sociales, mais ce n'est pas suffisant pour bloquer, à moyen terme, le processus de démembrement en cours. La main-d'œuvre la plus âgée change d'occupation sans changer de lieu de séjour. Par contre, de nouveaux arrivants sur le marché du travail tendent à établir leur foyer là où les perspectives d'avenir sont plus sûres et où existe un niveau minimum de services. Cela les amène à s'implanter dans les centres de services ou à leur proximité. L'augmentation générale du niveau d'instruction favorise également la concentration de population au détriment des localités les moins populeuses mais surtout les plus marginales sur le plan socio-économique. Les fils et filles de ces localités marginales qui se sont fait instruire ne peuvent pas tous trouver chez eux le travail correspondant à leurs compétence et aspirations. Force leur est donc donnée d'aller ailleurs remplir le poste pour lequel ils se sont préparés. Ainsi donc, l'instruction considérée par beaucoup comme l'assise d'une revitalisation économique devient un agent supplémentaire de dépeuplement à certains endroits. Cette forte mobilité intra-régionale comporte des aspects positifs et négatifs. Dans l'immédiat, elle peut créer problème chez ceux qui refusent de quitter leur milieu malgré le vent général d'abandon qui y souffle. Elle les laisse dans une
9. Quatorze localités et plusieurs rangs ont été complètement fermés à l'habitation dans l'Estdu-Québec, suite à des mesures administratives gouvernementales réalisées par différents ministères durant la période 19701976.
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LES RÉGIONS PÉRIPHÉRIQUES
atmosphère de découragement et d'appréhension pour leur propre avenir. Elle leur impose une augmentation des charges sociales pour le maintien de leurs structures de services. Elle les empêche de bénéficier d'une multiplicité sans cesse croissante, de services de toute nature, mis à la disposition de la majorité de leurs concitoyens du Québec. Pour ceux qui vivent ce dérangement, il s'agit incontestablement d'une activité très perturbante sur le plan individuel et collectif. Ils se retrouvent dans un état de marginalisation socio-économique rapide dont l'issue n'apparaît que dans une coupure brutale avec un milieu et des habitudes de vie. Dans la perspective d'un observateur froid et distant, d'un technocrate ou d'un planificateur préoccupé par la restructuration de l'espace, les mouvements migratoires s'inscrivent dans un processus obligatoire de réajustement du tissu de peuplement de façon à le rendre plus conforme aux exigences de la société moderne. Les concentrations de population dans les villes et centres de services favorisent en effet une expansion du secteur tertiaire et améliorent d'autant la qualité de vie de leurs résidents. Ce sont là deux facteurs propres à stimuler l'implantation d'entreprises de transformation. Les nouveaux services et les nouveaux emplois ainsi créés étant également à la disposition des populations rurales environnantes, on peut présumer qu'à la fin du compte les relocalisations s'avèrent bénéfiques à tous. Il s'agit là malheureusement d'une vision modélisante qui oublie des aspects essentiels de la réalité. Les redistributions de population ne s'effectuent pas de façon équilibrée en vertu d'un rationalisme spatial et économique. Amorcées par des impératifs de travail, elles sont dirigées par un amalgame de considérations où l'affectivité et l'opportunisme ont souvent préséance sur toutes autres données. On se dirige à tel endroit plutôt que tel autre parce qu'on y retrouvera parents et amis, parce qu'on aime l'endroit, ou parce qu'il y a dans l'immédiat de bonnes possibilités d'emploi. Mais jamais on oriente son déménagement en vue de satisfaire aux visions planificatrices d'une réorganisation de l'espace sagement hiérarchisée. Les déplacements ont plutôt comme conséquence une accentuation des désiquilibres intra-régionaux. De grands secteurs territoriaux trop éloignés des villes pour bénéficier des retombées de leur développement perdent leurs éléments humains et assistent à la dégradation de leurs niveaux d'organisation sans aucune contrepartie positive. Comme le dépeuplement ne sera toujours que partiel, ceux qui restent se retrouvent placés dans une situation de marginalisation. Distance et hétérogénéité de l'espace rendent les résidents des régions périphériques fort inégaux vis-à-vis les bienfaits de l'urbanisation. A trente kilomètres d'une ville, on peut bénéficier de son expansion et de son dynamisme. Mais lorsqu'on en est à plus de 50 et qu'on observe une détérioration de sa propre situation socio-économique, on ne peut que mesurer l'écart existant
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entre deux entités spatiales inégalement dotées. La perception de l'écart devient d'autant plus frustrante que l'on est privé de moyens de communication adéquats. Les citoyens de la Basse-Côte-Nord dépourvus de liaisons routières avec Sept-îles ne bénéficient aucunement des retombées de son dynamisme économique. Les relocalisations intra-régionales vont évidemment favoriser les localités constituant d'importants points d'arrivée telles que Matane, Rimouski, Sept-îles, Hauterive, Amos, La-Baie, etc. Cependant dans l'ensemble elles concourrent peu à un remodelage du territoire plus conforme aux exigences de l'économie moderne et aux aspirations socio-culturelles des individus. Pour leur part les migrations à l'extérieur de la périphérie privent les régions d'un important capital humain placé dans l'impossibilité de mettre son potentiel au service du milieu. Elles diminuent le poids démographique et par incidence politique, d'espaces dont l'aménagement, l'économie, la culture et la vie sociale sont de plus en plus dépendants de l'extérieur. Ainsi l'Est-du-Québec qui renfermait 4,7% de la population de la province en 1961 n'en contenait plus que 3,5% en 1980. Ces migrations enlèvent aussi aux secteurs tertiaires des clientèles indispensables à son expansion. De nombreux services ne pénètrent pas dans les régions périphériques faute des seuils démographiques minima requis pour garantir leur rentabilité.
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1.5
Un monde en changement
Fort taux de chômage, bas revenus, services inadéquats, dispersion de population, problèmes de communication, émigration de population et coût élevé de la vie apparaissent comme autant d'éléments qui donnent leur spécificité aux régions périphériques. La tentation est forte de dégager de ces caractéristiques une image globale de sous-développement, de pauvreté et de conservatisme. Mais heureusement les problèmes évoqués ne représentent que quelques aspects d'un monde en changement. Dynamisme populaire et créativité Fortement pénétrés par les courants d'urbanisation et d'innovation, la plupart des secteurs habités connaissent une amélioration de leurs principales infrastructures et des transformations sociales très significatives. La diffusion d'idées nouvelles, les changements d'occupation, l'augmentation générale du niveau de vie des nord-américains et de nouvelles politiques sociales québécoises ont contribué ensemble à modifier le cadre et les habitudes de vie. Par ailleurs, la prise de conscience des inégalités en raison d'une meilleure information et une plus grande confiance en soi suscitée par l'animation et l'instruction, ont fait jaillir de partout des initiatives en vue de valoriser le milieu et l'économie. Un dynamisme impressionnant touchant toutes les classes de la société est maintenant observable dans la plupart des localités. L'imagination, la concertation, les pressions populaires et l'implication croissante des individus se conjugent dans une opposition systématique au défaitisme et à la marginalisation. Les milieux les plus dépourvus comme ces petites localités agro-forestières de la Matapédia et du Témiscouata donnent des exemples de courage et de détermination, de créativité et d'organisation aux plus nantis du monde urbain. Aux perspectives de relocalisation et de fermeture de localités ils opposent la mise en place de nouveaux modes de gestion et d'utilisation des
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ressources. Ils forcent les technocrates et les hommes politiques à développer des programmes gouvernementaux répondant mieux à leurs besoins, à leurs volontés et aux spécificités de leur milieu. Amélioration des conditions socio-économiques Rares sont les secteurs des régions périphériques qui n'ont pas bénéficié depuis 1960 d'améliorations notoires dans l'organisation de l'espace et la qualité de vie. Évidemment les changements se sont opérés à des rythmes différents selon les endroits et avec un retard sur les grandes villes. Mais ils demeurent suffisamment importants pour différencier de façon très nette le genre de vie de 1980 de celui de 1960. Les revendications pour l'amélioration des moyens de communication sont autant de mise aujourd'hui qu'il y a 20 ans. Pour les résidents d'un territoire à habitat dispersé, les possibilités de déplacement et l'accès aux services de base sont les indispensables compensations aux problèmes de la dispersion. Toutefois, malgré les lacunes énormes qui restent à combler, des progrès sensibles ont été réalisés dans ces domaines. Les individus comme les idées et les marchandises circulent en général beaucoup mieux qu'autrefois. La mobilité géographique est devenue pour la plupart une composante majeure dans l'organisation de la vie. L'obligation de déplacements pour le travail et l'obtention des services crée des habitudes qui relativisent la notion de distance. Cette dernière est d'ailleurs souvent appréhendée en regard de la qualité des infrastructures de communication et du temps de déplacement. C'est ce qui explique que pour les ruraux, l'amélioration des routes figure toujours dans les premiers rangs des revendications. À moins de circonstances exceptionnelles telles que tempêtes ou routes impraticables, une distance de 80 à 150 kilomètres n'impressionne pas. Exception faite de la Basse-CôteNord, elle est franchie dans un temps suffisamment court pour ne pas être considérée comme un inconvénient majeur. Malgré l'augmentation constante du prix de l'essence, on voyage donc beaucoup, à la fois par nécessité et aussi comme simple divertissement. La vie dans les régions périphériques est étroitement liée et fortement dépendante des moyens de communication. Ils influent non seulement sur l'économie mais sur les comportements psychologiques. La perception d'isolement existe quand l'accès à un service est difficile. Le médecin, l'hôpital, le magasin, le cinéma, l'hôtel même situés à plus de 30 kilomètres sont considérés comme facilement accessibles et relativement proches s'ils sont atteints en moins d'une heure. La présence de l'automobile a presque toutes les portes élargit considérablement le champ de parcours de chacun. La localité d'appartenance n'est plus maintenant que la petite cellule d'un espace de vie élargi dont le périmètre est déterminé par les impératifs et habitudes de déplacement.
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Les équipements éducationnels, commerciaux, de santé et de loisirs sont conçus pour desservir des clientèles dispersées à l'intérieur de plusieurs municipalités. L'arrivée des grandes écoles polyvalentes s'est accompagnée de constructions, de centres commerciaux, de centres de loisirs intermunicipaux, de bases de plein air, etc. La vie de relations s'exerce maintenant dans les aires de rayonnement de ces services majeurs. Leur implantation a transformé considérablement durant les deux dernières décades les infrastructures de services. Avec des moyens moindres les ruraux participent donc maintenant aux mêmes activités que leurs concitoyens des villes. Informés par la télévision et un système très dense d'interrelations personnelles ils adoptent les mêmes formes de loisirs et aménagent leur existence de la même manière. Les fins de semaine à la plage, au centre de plein air ou à la station de ski, les excursions avec la roulotte, les vacances annuelles à l'extérieur de la région et même à l'étranger s'inscrivent maintenant dans l'organisation normale de la vie en région périphérique. Remodelage des paysages habités Les courants innovateurs ont aussi laissé leur marque sur l'habitat. Cela s'est traduit par de la rénovation, de l'entretien, de la transformation et de nouvelles constructions. Presque tous les secteurs et toutes les habitations ont été touchées d'une façon quelconque. Les poches d'habitat misérable et délabré sont peu nombreuses, de petite dimension et tendent de plus en plus à se résorber. L'Est-du-Québec et le Saguenay-LacSaint-Jean ont considérablement revalorisé leur paysage habité. La Côte-Nord se dote de zones d'habitat aggloméré de qualité comparable à ce qui existe dans les grandes villes du Québec. Seule la région du Nord-Ouest maintient encore particulièrement dans sa partie rurale et à la périphérie de certaines villes de nombreux secteurs d'habitations médiocres. Sur les territoires à habitat dispersé la rénovation extérieure et intérieure à prévalu. Beaucoup de vieilles maisons ont été modernisées, repeintes à neuf ou recouvertes de nouveaux matériaux. Beaucoup de vieilles constructions servant autrefois de hangars à bois, d'entrepôts ou d'abris à bestiaux ont été démolies. Les cours ont été gazonnées et enrichies de plantations d'arbres et de fleurs. Des milliers de nouvelles maisons se sont aussi jouxtées aux anciennes dans les villages et le long de certaines routes de rang. Construites selon les normes et les modèles et avec les matériaux utilisés dans l'ensemble de la province, elles ont pour beaucoup été édifiées par leur propriétaire durant des laps de temps s'étendant d'un mois à plusieurs années. Les maisons mobiles se sont aussi insérées un peu partout dans la trame d'habitat, perturbant quelque peu l'aspect esthétique d'ensemble.
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Tout ce remodelage du territoire s'est réalisé la plupart du temps sans plan d'urbanisme avec comme seuls fils directeurs, la localisation des infra- structures de communication, d'électricité et quelquefois d'aqueduc et la disponibilité des terrains à construire. Les résultats produits ne correspondent pas toujours à l'alignement rigoureux des maisons observable dans les banlieues- dortoirs mais sont loin d'être aussi anarchiques que l'on pourrait le penser. Même mieux, beaucoup de segments d'habitations ont meilleure apparence que de nombreux quartiers urbains restructurés sous le contrôle de plans de zonage et d'urbanisme. Les multiples retouches effectuées ici et là s'inscrivent pour des raisons culturelles et pratiques dans des schémas implicites d'aménagement de l'espace existant dans chaque localité. La volonté de se conformer à un modèle impose des barrières et des normes qui concourrent bien souvent à produire une certaine harmonisation des constructions avec l'ensemble où elles s'insèrent. Les dictats du conformisme social et du bagage culturel tiennent à l'occasion lieu de directives urbanistiques. Lorsqu'ils sont alimentés par des idées d'embellissement, de valorisation du milieu, d'ordre et d'équilibre esthétique, ils produisent des zones d'habitat bien aménagées et enrichies par surcroît de particularismes locaux. La puissance des facteurs d'entraînement dans les petites communautés où tout le monde se connaît constitue une force irréversible agissant dans des délais relativement courts. La nature des transformations qui s'opèrent dans un paysage dépend ainsi beaucoup des impulsions de départ. Les faits ethniques, culturels et sociaux et les facteurs d'entraînement ont autant d'impacts sur l'organisation de l'espace habité que les données économiques et expliquent en partie la forte hétérogénéité caractérisant l'habitat humain. A des revenus moyens identiques et à des cadres physiques apparentés peuvent s'associer des aménagements de qualité diamétralement opposée. Des localités voisines disposant d'effectifs humains équivalents et de structures occupationnelles identiques présentent des physionomies distinctes tout simplement parce que le leadership ne s'y effectue pas de la même façon. Là où la fierté d'avoir une belle propriété est devenue une valeur, une amélioration remarquable des habitations s'est opérée en peu de temps et ce, même là où le chômage chronique règne en maître. Par contre, aux endroits où aucune stimulation de l'intérieur s'est produite, le délabrement et l'anarchie persistent. La revalorisation de l'habitat s'est effectuée dans des localités de niveau économique fort variable allant de la petite municipalité marginale en voie d'abandon au centre de services en pleine expansion. A bien des endroits, l'enracinement au milieu se traduit par l'ampleur des soins accordés aux habitations. Ainsi, dans l'Est-du-Québec la plupart des petites localités identifiées comme socio-économiquement marginales participent à l'effort de rénovation. Le vouloir-vivre sur place s'affirme au départ par le réaménagement des unités d'habitat. Le mouvement de rénovation semble avoir pris naissance dans la partie sud de la péninsule gaspésienne, sur le littoral de la
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baie des Chaleurs, vers la fin des années 1960. Puis il s'est étendu à tout le pourtour de la Gaspésie n'épargnant que quelques courts tronçons du long cordon d'habitations. Dans le Bas Saint-Laurent, les transformations se sont opérées surtout durant les cinq dernières années. Ailleurs, dans les autres régions le processus a été plus lent en milieu rural. Les relocalisations massives effectuées vers les principaux centres de services ont provoqué leur expansion territoriale et un grand dynamisme de l'habitat. En 10 ans, Rimouski a presque doublé son périmètre bâti. Durant la seule année 1979, 408 unités de logement ont été mises en chantier dans la ville. Pendant la même année, il y a eu 163 nouvelles mises en chantier à Gaspé, 326 à Alma, 1 464 dans la zone Chicoutimi Jonquière, 237 à Rouyn et 197 à Sept-Îles1. En fait, toutes les municipalités de plus de 2 000 habitants se sont enrichies de rues nouvelles et dans beaucoup de cas de nouveaux quartiers. Les maisons construites sont de même style et faites des mêmes matériaux que celles des grandes villes de Québec et Montréal.
1. Bureau de la statistique du Québec, Revue Statistique du Québec, janvier-décembre 1980.
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PARTIE II
LES VELLÉITÉS DE DÉVELOPPEMENT PLANIFIÉ
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2.1
L'Est-du-Québec
Dès le début des années 1960 les concepts. de planification et d'aménagement du territoire se sont imposés graduellement comme solutions aux problèmes des régions périphériques. Le passage de l'idée aux actes a cependant été long et s'est effectué à des moments et à des vitesses différents selon les régions. Atteinte avant les autres par l'éxode rural et le déclin de son économie, la région de l'Est-du-Québec a été la première à chercher un nouvel équilibre socio-économique dans le développement planifié. Les antécédents du B.A.E.Q. La marginalité économique du territoire par rapport à l'ensemble québécois avait déjà été mise en évidence bien avant les années 1960. De longue date, la région était identifiée comme terre d'émigration vivant en marge du développement économique nord-américain. En 1927, Esdras Minville écrivait 1: La Gaspésie... parvient à peine à faire vivre une population de 70 000 âmes et ne réussit pas à retenir la moitié de ses enfants. Voilà à mon sens ce que nous pouvons appeler un pays sinon encore mourant du moins très dangereusement atteint. Déjà, à cette époque on diagnostiquait pour la région les mimes malaises qu'aujourd'hui et on avait aussi tendance à vouloir y appliquer les mêmes remèdes. Esdras Minville parle de «l'inaptitude de l'entreprise capitaliste à répondre aux besoins permanents de la population», des batailles juridictionnelles entre le fédéral et le provincial, de l'oubli de la région par le gouvernement, des mauvaises politiques sociales, d'une exploitation irrationnelle des forêts, etc.
1. MINVILLE, Esdras, Plan et aménagement, p. 390.
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LES RÉGIONS PÉRIPHÉRIQUES
Parmi les nombreux correctifs qu'il suggère, le coopératisme occupe une place de choix. Seule la population locale traitant la forêt comme partie intégrante de son établissement peut assurer une exploitation rationnelle et régulière. Et le coopératisme est la seule formule d'organisation qui convienne. 2 En 1936, le nouveau gouvernement Duplessis ordonna une enquête afin de mieux connaître la situation économique de la Gaspésie. À cette époque, la terre, la mer et la forêt étaient considérées comme la source de tous les emplois. L'amélioration de la route de ceinture faisait depuis longtemps l'objet de multiples pressions populaires et de beaucoup de promesses électorales. La Commission d'enquête dirigée par Esdras Minville investigua dans chaque localité et produisit un rapport détaillé assorti de recommandations portant sur les activités agricoles, de la forêt et de la pêche. Le rapport alla s'empoussiérer sur les tablettes des fonctionnaires à Québec sans que rien n'en découle. Entre temps, les individus par le biais des coopératives et des syndicats et dans une étroite filiation avec le clergé, essayèrent de s'organiser ensemble pour tirer le meilleur parti possible des ressources du milieu3. Le mouvement coopératif prit un bel essor et canalisa les efforts concertés des cultivateurs, pêcheurs et travailleurs forestiers pour tirer de l'exploitation des ressources les meilleurs revenus possibles. Mais cela ne suffit pas à endiguer le flot d'émigrants vers l'extérieur et à donner à la région les infrastructures et les assises lui permettant de s'affranchir de son état de pauvreté socio-économique. Faisant suite à la saignée démographique des années précédentes quelque 50 000 personnes quittent la région entre 1951 et 1961. Pendant ce temps, la bataille contre la pauvreté et le chômage se poursuit sur plusieurs fronts et avec des stratégies différentes. En 1956, le Conseil d'orientation économique du Bas-Saint-Laurent (C.O.E.B.) prend naissance. Voulant apporter des solutions efficaces aux grands problèmes de l'heure, il commande des études spécialisées sur certains aspects de l'économie. Les résultats produits font comprendre qu'une approche plus globale et moins sectorialisée s'impose. S'amorce alors la phase décisive des pressions qui aboutira à la création du Bureau d'Aménagement de l'Est-du-Québec en 1963. 2. MINVILLE, Esdras, Plan et aménagement, p. 99. 3. Pour en savoir davantage sur l'histoire de la région et sur le rôle de premier plan joué par le clergé, il faut lire, l'Histoire de la Gaspésie, de Jules Bélanger, Marc Desjardins et Yves Frenette publiée en 1981.
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LES VELLÉITÉS DE DÉVELOPPEMENT PLANIFIÉ
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Du B.A.E.Q. aux ententes fédérales provinciales de coopération La Loi Arda votée en 1961 par le gouvernement fédéral mettait à la disposition des provinces d'importantes sommes d'argent pour la revitalisation des espaces ruraux. En vue de l'application de cette loi, le gouvernement du Québec adopta le 3 juin 1963, sa loi de l'Aménagement rural et du développement agricole. Désireux alors d'entreprendre une expérience de développement régional planifié il donne suite aux pressions du C.O.E.B., incite ce dernier organisme à se fusionner au Conseil Régional d'Expansion Économique de la Gaspésie et des Îles-de-la-Madeleine (CREEGIM) récemment créé, pour former le Bureau d'Aménagement de L'Est-du-Québec (B.A.E.Q.). Compagnie sans but lucratif, le B.A.E.Q. reçoit comme mandat du ministre provincial de l'agriculture et ministre négociateur de la loi Arda de procéder à une «enquête participation» en vue d'élaborer un «plan directeur d'aménagement» pour le territoire s'étendant du comté de Rivière-du-Loup à celui des îles-de-la-Madeleine. Bénéficiant d'un budget de près de 4 millions de dollars, le B.A.E.Q. s'adjoint la participation d'une équipe multidisciplinaire de spécialistes et met trois ans à produire un plan de développement pour le Bas SaintLaurent, la Gaspésie et les Îles-de-la-Madeleine. Entre-temps, grâce aux ententes fédérales-provinciales ARDA I et ARDA II couvrant la période 1963-1970, plusieurs millions de dollars seront dépensés dans divers projets d'aménagement de cours d'eau, de revalorisation des terres, de développement touristique ainsi que dans diverses petites études sectorielles. Le 30 juin 1966 après une période d'intenses consultations, d'animation, et de mobilisation populaires, le B.A.E.Q. rend public un volumineux document découpé en 10 cahiers totalisant 2018 pages et comprenant 231 recommandations articulées autour de 6 grands objectifs portant sur les principales composantes de la vie régionale. Ces objectifs sont la modernisation des secteurs de base traditionnelle, la création d'activités dynamiques nouvelles, la valorisation de la main-d'œuvre, la mise en place d'un cadre institutionnel de planification et de participation, l'éclosion d'une conscience régionale et la structuration rationnelle de l'espace régional. Après deux ans d'analyse et de négociation, les gouvernements fédéral et provincial signent en 1968 une entente de coopération d'une durée de 5 ans au coût de 258 millions de dollars par laquelle ils s'engagent à appliquer une partie du plan du B.A.E.Q. Tous les objectifs du plan sont retenus mais de nombreux programmes sont ignorés. L'entente de coopération sera amendée en 1971, prolongée jusqu'en 1976 et son budget sera augmenté à 411 millions. Sa mise en application entraîne une déconcentration de l'administration provinciale dans la région, la création de la première Conférence administrative régionale et la consécration du Conseil Régional de Développement, formé des anciens membres du B.A.E.Q.,
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comme structure privilégiée de participation populaire. Ces deux organismes seront considérés comme le fer de lance de la décentralisation administrative et serviront de modèles à des structures similaires implantées ultérieurement dans toutes les régions du Québec. L'implication populaire L'entente de coopération n'a pas comblé les espoirs suscités par le B.A.E.Q. Peu de temps après le début de sa mise en application, un climat de frustration et de déception s'est installé dans la population et y est toujours demeuré. A la persistance des problèmes socio-économiques qui avaient entraîné la formation du B.A.E.Q. s'est ajouté en 1969 et 1970 le traumatisme de la relocalisation. Les milliers de personnes qui attendaient de l'intervention de l'État la garantie d'un travail qui leur permettrait d'éviter la migration ont pris conscience que non seulement il n'y avait pas de solution en vue pour leurs problèmes mais que la fermeture de localités s'inscrivait dans les objectifs de planification. Le projet de restructurer l'espace régional auquel ils adhéraient impliquait pour beaucoup un déménagement avec lequel ils n'étaient pas d'accord. Les années 1970-1971 virent donc naître des mouvements de contestation populaire qui entraînèrent la formation des Opérations-Dignité. La naissance des Opérations-Dignité marque un point tournant dans le processus du développement planifié. Las des promesses, las d'attendre un travail qui ne vient pas, las de vivre dans la pauvreté et face à une inéluctable migration, les citoyens des localités agro-forestières les plus marginales sur le plan socio-économique se regroupent en mouvements de pression afin d'obtenir «du travail pour vivre chez eux dans la dignité». Recouvrant quelque 75 localités, trois groupements dirigés tous trois par des curés sont mis sur pied entre 1970 et 1972. Ils réussiront à mobiliser l'opinion publique et à faire comprendre aux planificateurs que le développement économique de l'Est-duQuébec ne peut passer uniquement par l'urbanisation et l'industrialisation mais implique aussi une revitalisation du milieu rural. Aussi à un objectif de restructuration de l'espace par la densification du peuplement et des fermetures de localités succède une volonté plus ferme de restructurer l'espace rural. La résistance des ruraux à la relocalisation fait comprendre leur enracinement dans le milieu et aussi que la notion de qualité de vie n'est pas une fonction directe de densité et de proximité des services. On conçoit aussi que la dispersion de population n'est pas irréconciliable avec le concept de développement. Les programmes de relocalisation prennent définitivement fin en 1973 et tout en maintenant les efforts pour densifier le tissu d'habitat et industrialiser le territoire l'État prend des mesures pour consolider l'espace rural. Le concept d'aménagement intégré des ressources devient alors à la mode. Il est interprété comme l'aménagement et l'utilisation rationnelle des ressources agricoles,
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forestières et touristiques dans le but de permettre aux populations rurales de vivre de ces ressources. N'apportant aucune nouvelle dimension à la définition de l'aménagement il devient quand même un thème mobilisateur pour la population rurale qui croit avoir enfin trouvé l'alternative à la relocalisation. Pour réaliser cet aménagement intégré, une vingtaine de groupes populaires se constituent et bénéficient de subventions et du support technique de l'État. Parmi eux, treize Sociétés d'exploitation des ressources ou Groupements forestiers sont formés à l'instigation du ministère des Terres et Forêts4 et reçoivent la responsabilité de l'aménagement forestier. En même temps, en collaboration avec certains groupements populaires des fonctionnaires élaborent des plans d'aménagement intégré. Les organismes populaires de développement ont comme avantage de donner un nouvel espoir à la population et de freiner la migration mais ils ne sont pas en mesure d'arracher les milliers d'individus qui en sont membres à la dépendance de l'État. Vivant surtout de subventions ils ne contribuent qu'à à fournir de l'emploi temporaire et n'ont pas réussi à changer de façon significative les problèmes structurels de l'économie. La complémentarité travail saisonnier assurance-chômage que voulait faire disparaître le B.A.E.Q. est maintenant institutionnalisée. Malgré des velléités d'intervention dans l'exploitation de toutes les ressources, ils concentrent l'essentiel de leurs actions dans l'aménagement forestier œuvrant surtout dans la forêt privée. Seulement 647 hectares de terre agricole ont été mises sous exploitation par les organismes et les productions n'ont pas encore atteint le seuil de la rentabilité. De façon globale le vaste projet de développement planifié qui s'est poursuivi de 1968 à 1976 n'a pas réussi à faire disparaître les problèmes qui ont suscité sa naissance. Le niveau de vie et la qualité des services se sont bien améliorés de façon notoire depuis 1961 mais la décroissance démographique et les migrations de population se sont poursuivies, le taux de chômage s'est maintenu entre le double et le triple du niveau provincial et les revenus disponibles per capita n'atteignent en 1980 que 68% de la moyenne provinciale. La structure économique demeure déséquilibrée et extrêmement sensible à toutes sortes de perturbations. Les mouvements d'urbanisation et d'industrialisation ne se sont pas effectués comme prévus. Cependant, un dynamisme nouveau se fait sentir en territoire rural, se traduisant entre autres choses par de la rénovation et de l'expansion de l'habitat. Les changements dans la philosophie de développement et des efforts réels pour améliorer la structure d'une centaine de localités agro-forestières ont modifié l'état d'esprit des résidents et entraîné la naissance de nouvelles activités. Ces dernières n'ont pas encore le mérite de contribuer de façon appréciable à l'augmentation générale
4. Ancienne appellation du ministère de l'Énergie et des ressources (MER).
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du niveau de vie mais elles fournissent la preuve qu'il y a beaucoup de place pour l'innovation et la créativité. Elles laissent aussi entrevoir la possibilité de nouveaux modes de gestion et d'utilisation des ressources mieux adaptés au contexte géographique régional et à la conjoncture économique. L'effort intensif de développement planifié n'a pas été aussi productif que souhaité en terme de créations d'emplois dans le secteur secondaire. On prévoyait que la diminution d'emplois du monde rural serait compensée par la création d'emplois nouveaux dans les villes suite aux concentrations de population consécutives à la relocalisation et à l'implantation de nouvelles infrastructures de services. Or le temps a permis de vérifier qu'urbanisation ne signifiait pas nécessairement industrialisation. L'augmentation de population dans les principales agglomérations urbaines a entraîné une certaine croissance du secteur tertiaire mais ne s'est pas répercutée sur les activités de transformation. Les parcs industriels prévus dans l'entente de coopération comme moyens majeurs pour stimuler l'implantation de nouvelles industries ont été aménagés avec beaucoup de retard sur l'échéancier initial et s'avèrent des incitatifs insuffisants pour les nouveaux investisseurs. Ils se remplissent par la relocalisation d'entreprises et avec des entrepôts. A vrai dire, même avec leurs parcs et commissariats industriels les principales villes de la région ne sont pas plus compétitives pour l'industrie qu'en 1960 par rapport aux autres villes du Québec. Elles n'ont fait que se doter d'équipements qui existaient déjà ailleurs mais n'ont pas réussi à faire valoir suffisamment d'avantages comparatifs pour séduire et sécuriser les industriels. Il faut dire qu'elles n'ont pas été très avantagées sur le plan des infrastructures de communication. Les améliorations apportées au réseau routier s'effectuent très lentement et demeurent largement en deça des besoins et des demandes. Les communications aériennes et ferroviaires font l'objet d'incessantes revendications. L'arrivée du traversier-rail entre Matane et Baie-Comeau a suscité à date plus d'espoirs que de réalisations et demeure quand même trop récente pour produire tous les résultats escomptés. Il en va ainsi à Rivière-du-Loup où la réalisation du super port est continuellement remise en question. La période de 1963 à 1976 en a aussi été une d'intense animation. Le plan du B.A.E.Q. avait comme caractéristique majeure d'impliquer la participation populaire. Quelque 5 000 personnes regroupées en comités locaux ont été ainsi animées et consultées durant la durée d'élaboration du plan: L'entente de coopération signée en 1968 laissait également une large place à la consultation de la population. On considérait alors comme c'est encore le cas aujourd'hui que le développement ne pouvait se réaliser sans une forte implication de la population concernée. Tout cela a entraîné la formation d'un nombre considérable de comités et de structures populaires de toute nature qui s'inscrivent maintenant de plein pied dans la mécanique devenue de plus en plus complexe
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de la planification. Les organismes populaires sont devenus au fil des ans, des intervenants au moins écoutés sinon toujours efficaces dans l'élaboration de divers programmes gouvernementaux. Mais ils ont aussi donné naissance à une nouvelle structure socio-professionnelle qui se situe entre le citoyen ordinaire et les technocrates. Des centaines de travailleurs pour beaucoup dotés de formation universitaire œuvrent comme salariés à temps plein au sein des organismes. Ils ont comme mission d'en assurer la permanence, de maintenir la mobilisation populaire et de préparer et défendre les dossiers présentés au nom de la population. Toutes les régions périphériques se sont dotées de structures de participation dans certains cas en suivant l'exemple de l'Est-duQuébec (C.R.D., C.O.M.E.Q.) mais nulle part avec autant d'intensité qu'à cet endroit. Les nouvelles stratégies interventionnistes «Le développement par les gens d'ici» est devenu en 1973-1974 le nouveau thème mobilisateur et le leitmotiv et crédo de tous les organismes populaires et de l'ensemble de la population. Il résulte à la fois des déceptions par rapport au développement promis par l'État mais attendu en vain et de la prise de conscience par les résidents du milieu de leurs propres capacités et de leurs responsabilités suite à la longue campagne d'animation. Ce thème marque une rupture très nette avec la philosophie de développement des années antérieures. Il caractérise la période où les projets créateurs d'emplois sont sensés être conçus et promus par la population régionale plutôt que par les technocrates de l'extérieur. Les services de l'État sont requis pour de l'encadrement technique, pour du financement et au niveau des réglementations et législations. Le pouvoir régional semble aussi passer des élites urbaines traditionnelles aux nouveaux leaders du monde rural. Les Chambres de commerce perdent considérablement de leur influence auprès du gouvernement provincial et limitent leurs interventions dans des préoccupations d'ordre local. Le C.R.D., l'U.P.A. et les groupes populaires en émergence deviennent les nouveaux ténors de la région. Les années 1973 à 1976 préparent la fin de l'entente de coopération. Même si les efforts gouvernementaux ne produisent pas les résultats escomptés, on voyait quand même venir avec appréhension l'année 1976 qui devait marquer la cessation de l'intervention spéciale des gouvernements fédéral et provincial. Aussi le C.R.D. entreprend-il une vaste campagne afin d'amener la population à réclamer une nouvelle Entente de coopération. Cette dernière est considérée comme indispensable pour au moins empêcher l'élargissement des disparités entre la région et la province. Or 1976 amène en même temps que la fin de l'Entente, un changement de gouvernement au Québec et de nouvelles orientations sociales et économiques. Au lieu de recevoir un nouveau programme de développement accompagné de l'imposante enveloppe budgétaire demandée, les résidents de l'Est du Québec comme ceux de l'ensemble de la
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province sont invités à être les principaux artisans de leur développement. Ils seront éligibles aux mêmes subventions et devront participer aux mêmes programmes que leurs autres concitoyens. Comme le thème du développement endogène avait déjà gagné les esprits, cette nouvelle approche de l'État est assez bien accueillie. Elle n'est que le prolongement d'une mentalité et d'une pratique déjà bien répandues et particulièrement expérimentées par le coopératisme. L'Est du Québec perd donc en 1976 son statut spécial de territoire-pilote et redevient au niveau du développement planifié une simple composante de l'ensemble québécois. Le Fonds de développement régional de l'O.P.D.Q., le programme Opérationsolidarité économique du gouvernement québécois et les Ententes auxiliaires fédéralesprovinciales de développement vont être les nouvelles armes privilégiées pour la lutte au chômage et le développement des régions. Le programme OSE qui a pour objectif l'aide aux entreprises, la création d'emplois et l'aide au travail et la création d'emplois communautaires est mis sur pied en 1977. De cette date à la fin mars 1980 l'Est-du-Québec a bénéficié de quelque 2 millions de dollars au chapitre de la création d'emplois communautaires, favorisant la naissance d'environ 370 emplois permanents. Le Fonds de développement régional institué en 1975 et administré par l'O.P.D.Q. sert au financement de travaux d'infrastructure et de projets spécifiques aux régions. A titre d'exemple dans l'Est-du-Québec, au début de 1980, 2 999 000 $ avaient été investis dans le projet d'aménagement intégré BasquesNeigette, 170 000 $ dans les organismes communautaires JAL, C.A.R.T. et S.A.I.R.E.Q. et 350 000$ pour le traversier-rail Matane-Baie-Comeau. En tout, en 1979-1980 plus de 3 millions de dollars seront investis dans 27 projets différents. Les Ententes auxiliaires fédérales-provinciales découlent de l'Entente cadre Canada-Québec signée en 1974 en remplacement des programmes ARDA, du Fonds de développement économique rural (F.O.D.E.R.) et les zones spéciales. Les objectifs poursuivis ressemblent à ceux du Fonds de développement régional. Depuis 1974, 7 Ententes auxiliaires englobant la région ont été signées. Il s'agit d'ententes portant sur le tourisme, le développement agricole, les axes routiers prioritaires, les équipements publics, les infrastructures industrielles et le secteur forestier. Ces Ententes sont financées à 60% par le gouvernement fédéral et à 40% par le gouvernement provincial. Pour la période de 1974 à 1982 les argents investis par ce moyen dans l'Est-du-Québec se chiffrent à 133 millions de dollars. Les démarches en cours depuis 1976 s'inscrivent pour la plupart dans la poursuite des travaux entrepris dans le cadre de l'Entente de coopération amendée en 1971. Les structures administratives sont pratiquement demeurées les mêmes et les objectifs à atteindre ressemblent fort à ceux énoncés par le B.A.E.Q. Les modifications importantes sont apparues au niveau de l'approche globale
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et de la définition des programmes et ont davantage d'incidences sur la haute administration et sur le plan politique que sur la nature même des interventions. Ces dernières continuent à être la résultante de multiples pressions populaires et donnent lieu à du marchandage politique. Elles sont de plus l'aboutissement d'une longue digestion des revendications de la population par le lourd appareil bureaucratique. Dans le cadre de l'Entente spéciale, les programmes mis en œuvre apparaissent comme un effort particulier de l'État, pour promouvoir le développement de l'Est-duQuébec. Cela a donné durant un certain temps de nombreux avantages politiques. Le plan de développement démontrait le sens des responsabilités des hommes politiques tout en reportant à une date indéterminée la satisfaction des principaux desiderata populaires. Il était présenté comme une mécanique savamment articulée dont chacune des pièces était indispensable pour atteindre les objectifs fixés. Face au désenchantement, les individus étaient invités à patienter jusqu'à l'échéance du plan pour en observer les résultats. On détenait donc une solution facile pour étouffer les contestations. L'Entente spéciale semblait aussi refléter une sollicitude particulière de l'État pour la région. Dans les faits il n'en était rien puisque les autres régions continuaient à bénéficier de d'autres formes d'interventions gouvernementales. La majeure partie des investissements était aussi consacrée à des actions de rattrapage pour corriger partiellement les incuries des années antérieures. Mais tout en étant très patiente, la population n'en était pas pour autant dénuée de jugement et elle s'est soustraite rapidement à l'effet mystificateur et mobilisateur de la complexe architecture technocratique. La fin des illusions a été marquée par la formation des Opérations Dignité et la formulation d'exigences très précises par les groupes revendicateurs. Commença alors l'ère des programmations suscitées par le milieu. Le discours politique et technocratique s'est vite adapté à ce nouveau contexte, et du développement réalisé avec la participation populaire on est passé au développement par les gens du milieu. Il s'agit donc maintenant de provoquer les demandes populaires, de les écouter attentivement, de les filtrer dans l'appareillage des normes et des réglementations et d'y donner suite en tenant compte des priorités politiques, des disponibilités économiques et de la conjoncture. Les Ententes auxiliaires, le Fonds de développement régional et le programme OSE permettent à toutes fins pratiques de poursuivre les mêmes projets et objectifs qu'avant 1976. La différence essentielle provient du fait que les mesures ne sont plus présentées globalement mais à la pièce. Le député retrouve aussi un rôle d'intermédiaire qui était moins apparent lorsqu'il s'agissait d'appliquer un plan conçu par les spécialistes. La perte des retombées politiques du plan est largement compensée par la mise en valeur du rôle du député pour chaque projet qui aboutit. De plus, tout problème économique sérieux peut être soit reporté sur la population à qui on donne maintenant la responsabilité d'initier le développement soit sur les technocrates
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pour leur manque de souplesse ou soit sur un contexte socio-économique défavorable. L'unanimité est loin d'être faite sur le choix de la meilleure formule de planification. Les tenants d'une nouvelle entente spéciale demeurent nombreux mais par ailleurs les procédés en vigueur sont généralement bien acceptés. On peut évidemment alléguer qu'on est revenu aux techniques des saupoudrages économiques qui vont à l'encontre d'un plan global de développement. Toutefois, il faut se demander si de 1968 à 1976, on faisait vraiment du développement ou des interventions ponctuelles de rattrapage afin d'empêcher les disparités de s'élargir entre la région et la province et d'amortir une population qui mieux informée sortait bruyamment de son long silence. Le débat est ouvert sur la question et seule une évaluation exhaustive de l'impact du plan permettra de faire la part des choses.
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Le Saguenay-Lac-Saint-Jean
Dans la mesure où l'évolution démographique peut servir de baromètre pour évaluer la situation socio-économique d'une région, on peut conclure que le SaguenayLac-Saint-Jean n'a pas vécu des problèmes aussi graves et aussi persistants que l'Est-duQuébec. Même si la croissance de la population a connu un ralentissement inquiétant durant quelques années, elle s'est toutefois maintenue et même améliorée à compter de 1976. Par ailleurs, les déficits démographiques ne se sont manifestés qu'à compter de 1956 et ils n'ont pas atteint l'ampleur de ceux de l'Est-du-Québec. Quelque 65 000 personnes auraient quitté le territoire jusqu'à 1976 comparativement à quelque 300 000 dans le Bas-Saint-Laurent et Gaspésie. Cet écart majeur traduit des différences appréciables dans le processus du développement. Occupation et mise en valeur du territoire Ouverte au peuplement à une période relativement récente, la région s'est développée par bonds en fonction de la conjoncture internationale. L'agriculture, le bois et l'hydroélectricité ont constitué les trois pierres d'assises de son économie. C'est la coupe du bois qui entraîne l'implantation des premiers colons dans le Haut Saguenay en 1837. Provenant de La Malbaie dans le comté de Charlevoix, 21 personnes forment la Société des pinières du Saguenay et obtiennent un transfert de droits de coupe de l'Hudson Bay Co. Bien que cette entreprise n'eut pas le succès escompté en raison de divers avatars, elle ouvrit l'ère de l'exploitation forestière qui marqua fortement le développement de la région. En même temps que l'on abattait les forêts de pins, des colons prenaient possession des terres cultivables. Le peuplement s'est effectué rapidement. Du Haut Saguenay, il gagna vite le Lac Saint-Jean. Au premier endroit il se fit surtout sous le signe de la hache, au second davantage sous celui de la charrue, mais partout sa progression sera étroitement liée à la coupe, au commerce et. à la transformation du bois.
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Aux scieries mises en marche à compter de 1840 s'ajouteront les pulperies au tournant du siècle qui seront supplantées par les papeteries après 1910. Commence alors l'ère de la grande industrie axée sur les ressources hydrauliques et forestières. En 1927 une aluminerie géante mettant à profit l'énorme potentiel hydroélectrique régional est construite à Arvida. Pendant que l'agriculture se consolide au Lac Saint-Jean tant au niveau de la mise en valeur des sols, de la production et de la transformation, l'industrie géante commandée de l'extérieur fixe les principaux paramètres de la structure socioéconomique du Saguenay. Vers la fin des années 1930 1'œkoumène atteint son extension maximale bénéficiant de la grande vague colonisatrice de la période de crise. L'idéologie agriculturiste de l'époque conjugée au chômage qui s'installe en ville entraîne l'ouverture d'une trentaine de poches de colonisation sur des terres impropres à l'agriculture. Le travail en forêt s'inscrira vite par nécessité comme activité complémentaire et graduellement supplantera en de nombreux endroits la fonction agricole. Ces localités agro-forestières ou forestières deviennent vite les espaces à économie marginale de la décennie 1960-1970. A partir de 1941 le nombre de fermes commence à diminuer et ce sont particulièrement les établissements situés sur le plateau qui en font les frais. Cette décroissance sera constante jusqu'à aujourd'hui. De 6 439 qu'elles étaient en 1941, les fermes de recensement ne sont plus que 1925 en 1981. Tout comme ailleurs au Québec les unités les plus marginales disparaissent favorisant la restructuration des plus prospères. Ainsi à compter de 1951 le nombre de fermes à revenus élevés ira sans cesse croissant. Cependant, cette restructuration rejette un trop-plein de main-d'œuvre sur le marché du travail. Phénomène identique à celui observé dans l'ensemble de la province, le mouvement de consolidation agricole et de rétrécissement du périmètre cultivé n'aura toutefois pas dans la région le même impact négatif sur la structure de peuplement que dans l'Est-du-Québec. Une plus grande diversification de l'activité économique et une population plus concentrée et plus urbanisée faciliteront la transition. Dans l'Est-duQuébec, l'agriculture était une composante majeure de la structure de l'espace tandis qu'au Saguenay-Lac-Saint-Jean elle était déjà une composante secondaire. Premières mesures incitatives de développement Tout périphérique qu'elle soit, la région Saguenay-Lac-Saint-Jean a acquis assez tôt certaines caractéristiques du monde urbain et a pu se développer selon un modèle original qui l'a maintenue à l'abri de crises économiques aussi graves que celle qui assaille encore l'Est-du-Québec, l'Abitibi-Témiscamingue et la Côte-Nord. Un heureux ménage de comportements urbains et ruraux a fait naître assez tôt des solidarités locales, sous-régionales et régionales qui se sont traduites par des
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organismes de promotion du développement qui ont su à plusieurs occasions démontrer leur efficacité ou qui ont tout au moins contribué à amortir selon les circonstances les chocs de la conjoncture. Pour des raisons historiques, économiques, sociales et géographiques, le processus de développement socio-économique a pris un itinéraire particulier et n'a pas incité la mise en place de mesures d'aussi grande envergure que dans l'Est-du-Québec. Des interventions sectorialisées ont toujours réussi plus ou moins à pallier les effets les plus graves du changement économique qu'il soit d'origine interne ou externe. Ces changements s'effectuant d'ailleurs selon des cycles relativement courts entraînaient avec eux des phases de reprises dépendantes du contexte extérieur. En aucun temps, en dehors de la période 1929-1934 la région n'a eu à subir un déclin généralisé de sa situation économique. Une baisse d'activité dans un secteur trouvait toujours sa contre-partie positive dans un autre. Ainsi les scieries, les papeteries, 1'aluminerie, l'activité minière, l'agriculture et un secteur de services bien développé ont toujours joué alternativement ou simultanément une fonction de support de l'économie. Malgré son monolithisme et sa dépendance de l'extérieur, l'industrie a toujours été depuis le début du siècle une base économique solide en raison de l'importance vitale des produits transformés et du renouvellement constant de ses matières de base. Les interventions populaires de développement et les actions gouvernementales d'aménagement planifié se sont produites relativement tôt mais ne concernaient que des objectifs tris sectorialisés ou de petites portions de territoire. Ainsi les plans d'occupation des terres agricoles du gouvernement fédéral et québécois (Gordon, Vautrin, RogersAuger) des années 1930 favorisèrent l'ouverture ou l'expansion d'une trentaine de paroisses agro-forestières du Lac Saint-Jean et du plateau du Haut Saguenay. Il s'agissait davantage de programmes incitatifs d'établissement de cultivateurs réels ou potentiels en vue d'atténuer le chômage des grandes villes et de diminuer le trop-plein de travailleurs des basses terres agricoles du Saint-Laurent que de véritables projets d'aménagement intégré de l'espace. Mais ces plans peuvent quand même être qualifiés de tentatives importantes de développement planifié même s'ils n'étaient pas assortis du complexe appareillage technocratique, informatique et économétrique que l'on connaît aujourd'hui. Durant cette période 1930-1940 les résidents du monde rural se regroupèrent au sein de syndicats et de coopératives afin de tirer le meilleur parti possible de l'exploitation des ressources agricoles et forestières. Le mouvement coopératif qui commence dès lors à structurer la vie économique prendra de plus en plus d'ampleur pour devenir en 1949 la Chaîne coopérative du Saguenay. Il continuera son expansion jusqu'à constituer la puissante force économique qu'il est aujourd'hui avec des préoccupations dans toutes les phases de l'activité
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agricole. Étendant ses tentacules sur l'ensemble du territoire, l'organisme qui appartient à 1 600 agriculteurs et 1 400 forestiers garde quelque 1 000 employés à son service et développe un chiffre d'affaires qui dépasse les 10 000 000$ en 1980. Pendant que le monde rural se structurait selon des rythmes plus ou moins rapides, des organismes de promotion économique prenaient naissance dans les villes en vue de consolider et de diversifier l'économie. Ainsi en 1933 des municipalités créèrent le Syndicat d'initiatives touristiques Saguenay-Lac-Saint-Jean en vue de promouvoir le tourisme. A la fin de la deuxième guerre mondiale, des dirigeants de l'Alcan formèrent l'Association d'expansion industrielle du Saguenay et en 1945 des hommes d'affaires fondèrent le Conseil d'orientation économique du Saguenay (C.O.E.S.) le premier organisme de ce type dans la province. Le C.O.E.S. maintiendra son existence avec des phases d'intense activité et de léthargie jusqu'à sa transformation en Conseil économique régional en 1963 puis en Conseil régional de développement (C.R.D.) dans les années 1970. Dès 1945 il élabore un ensemble de propositions en vue d'améliorer les infrastructures de base et d'implanter de nouvelles industries dans le but de stabiliser l'économie et de réduire le chômage qui commençait à se manifester dans les villes. Les interventions ultérieures de l'organisme seront sporadiques mais il produira des analyses de la situation régionale et articulera des pressions en vue de promouvoir divers aspects du développement socio-économique. A compter de 1968, le Conseil économique d'Alma qui regroupe 16 municipalités appuiera l'action du C.O.E.S. mais en concentrant ses efforts sur un secteur très précis. L'ère du développement planifié C'est dans la continuité de démarches antérieures que la région abordera la période d'essai du développement régional planifié des années 1960. Les problèmes socio-économiques et d'organisation spatiale n'ayant pas l'acuité de ceux de l'Est-duQuébec 1 les instances gouvernementales ne virent pas la nécessité d'entreprendre une action globale d'aménagement et de développement planifié. L'accent fut plutôt mis sur des interventions créatrices d'emplois dans les poches de marginalité et plus précisément dans les localités rurales en voie de déstructuration. Les difficultés de ces milieux de vie se dégageaient aisément en regard de la relative aisance des zones urbanisées et industrialisées sises à proximité.
1. En 1961 le revenu personnel par unité de main-d'œuvre avant impôt est de 69,5% de la moyenne provinciale pour l'Est-du-Québec et de 92% pour le Saguenay-Lac-Saint-Jean.
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Plusieurs des communautés locales concernées se firent dans un premier temps les grandes promotrices de leur développement. Tourisme et agriculture constituaient les deux bases privilégiées d'intervention. Plus d'une vingtaine de projets touristiques furent mis sur pied reposant tous sur la valorisation d'éléments particuliers du cadre naturel. Avec le développement croissant des activités de camping et de plein air, on voyait le tourisme comme un important générateur d'activités économiques et de revenus. Puisque la plupart des projets impliquaient des aménagements de terrains et des implantations d'infrastructures, on mit à profit les sommes d'argent disponibles dans le cadre du programme fédéral des travaux d'hiver pour effectuer des travaux de nettoyage, d'ouvertures de routes et autres activités du genre. Après 1963, on recourut en plus aux fonds ARDA pour financer la réalisation partielle d'au moins trois projets dans la cuvette du Lac Saint-Jean. Dans le secteur agricole, l'implantation de bleuetières accapara beaucoup d'argent et d'attentions. S'y associèrent surtout après 1965 des travaux d'assainissement. de sol, d'amélioration de cours d'eau et de consolidation de fermes. L'idée de former des bleuetières, qui datait des années 1940 prit réellement forme en 1961 lorsque le gouvernement du Québec décida de participer financièrement au projet. Suite à la signature de la première convention ARDA-Québec en 1963, le gouvernement fédéral s'impliqua ultérieurement dans le projet. En 1966, ARDA-Québec avait approuvé la formation de 17 bleuetières pour la région. Quelque 3 millions de dollars furent affectés par l'ARDA à l'ensemble de l'opération visant la récolte, la conservation et la vente des bleuets. En 1964, les maires de 11 localités du nord du lac Saint-Jean créèrent l'Association de la Basse-Péribonka en vue de «résoudre les problèmes socioéconomiques de milieux ruraux par l'aménagement et de développement des ressources : agriculture, forêt, tourisme». Le nouvel organisme suscita la formation de 5 unités d'aménagement et réussit à obtenir de I'ARDA et du C.O.E.Q. un certain montant d'argent pour entreprendre une vaste enquête participation. Cette dernière fut réalisée partiellement dans trois des cinq unités et aboutit à un rapport synthèse présenté au gouvernement en 1967. Le rapport contenait des dossiers d'inventaires et un certain nombre de recommandations. Apparemment rien de concret ne découla de ce travail. L'initiative mérite cependant d'être soulignée puisqu'elle tranche de l'approche ponctuelle prévalant jusqu'alors et intègre plusieurs secteurs d'activités et un espace englobant tout un ensemble de localités. Elle marque la transition à une nouvelle conception de l'aménagement et du développement régional. Par le biais de l'enquête participation on faisait aussi usage de méthodes nouvellement mises au point par quelques spécialistes français du développement et expérimentées
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alors avec plus d'envergure par le B.A.E.Q. dans l'Est-du-Québec. L'organisme met aussi en pratique quelque 10 ans avant l'Est-du-Québec le concept d'aménagement intégré et d'unités d'aménagement. Donc, c'est surtout par des projets concrets que la région du Saguenay-Lac-SaintJean fait usage des fonds ARDA destinés au développement du milieu rural. Au lieu de chercher à se doter d'un vaste plan d'ensemble comme l'Est-du-Québec et à planifier un agencement complexe d'interventions, on s'en tient aux interventions sectorielles et ponctuelles. Cependant les tenants des grandes politiques d'ensemble ne voient là qu'une politique de cataplasme et estiment nécessaire la réalisation d'une opération du type B.A.E.Q. Aussi en 1967, le C.E.R. dans un mémoire adressé au gouvernement du Québec demande que la région soit désignée deuxième territoire-pilote. Avant de connaître les résultats de la longue expérience conduite dans l'Est-duQuébec, on revendiquait un traitement identique, même si la situation économique, sociale et le contexte géographique s'avéraient fort différents. La mystique du développement régional planifié faisait son effet et on attendait d'une grande intervention gouvernementale des avantages considérables. Mais à la différence de l'Est-du-Québec le plan de développement demandé était davantage considéré comme un instrument de promotion économique pour appuyer le dynamisme régional que comme un moyen de luttes contre les disparités et la marginalité. Il était aussi perçu comme un outil nécessaire pour permettre à la région de garder ses avantages comparatifs sur d'autres régions dont l'Est-du-Québec qui était sensée s'arracher de ses difficultés et se transformer en région prospère grâce à la magie du plan. Sans être reconnue comme région-pilote et sans détenir de plan global, le Saguenay-Lac-Saint-Jean bénéficiait déjà en 1967 des principales mesures gouvernementales qui seront intégrées dans l'Entente Canada-Québec de 1968 pour le développement de l'Est-du-Québec. Éducation des adultes, réaménagement agricole, implantation d'infrastructures et développement industriel qui accapareront la majeure partie du budget de l'Entente, étaient déjà des projets en voie de réalisation au SaguenayLac-Saint-Jean. Par ailleurs, la construction du réseau routier qui était une priorité à faire dans l'Est-du-Québec était déjà une réalité au Saguenay-Lac-Saint-Jean. Si la région ne fut pas reconnue comme deuxième région-pilote tel que demandé, elle put quand même bénéficier sous une autre forme des attentions de l'État et de la nouvelle pratique du développement régional planifié. En effet les travaux du Conseil d'orientation économique du Québec (C.O.E.Q.) en place depuis 1961 et quelques expériences de développement planifié conduites à divers endroits, dont l'Est-du-Québec, conduisirent à la définition de nouvelles approches du développement régional. Aussi, l'Office de planification du Québec qui le 5 juillet 1968 remplaçait officiellement le C.O.E.Q. décide en décembre 1968
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de former une Mission de planification pour la région du Saguenay-Lac-Saint-Jean. Le nouvel organisme formé de représentants de l'O.P.D.Q. et de quinze ministères a comme objectif de «faire une synthèse des diverses connaissances et des nombreux travaux d'inventaires d'études et d'analyses» concernant la région et aussi de proposer «les principales avenues de développement qui s'offrent à la région. » Cette équipe interministérielle réalise son travail entre avril et décembre 1969 en faisant appel à la participation de la population, par l'intermédiaire du Conseil économique régional, considéré comme interlocuteur privilégié. On produisit l'Esquisse du Plan qui identifiait des orientations générales de développement pour le moyen terme et précisait deux grands objectifs : 1) l'exploitation et la transformation des ressources naturelles disponibles; 2) la création du pôle de croissance du Haut-Saguenay. La participation populaire à l'élaboration des recommandations s'effectua par le biais d'une dizaine de comités sectoriels constitués par le Conseil économique régional. C'est insuffisant pour être en mesure de parler d'un document produit par la base et traduisant ses aspirations. Mais tout compte fait, il s'agit peut-être de l'implication maximale que l'on peut attendre de la population lors d'une telle initiative de planification. En mai 1971, le gouvernement du Québec par voie d'arrêté en conseil dota la région de sa Conférence administrative. Il s'agissait d'une suite à une recommandation de la Mission en vue de l'application de l'Esquisse du Plan. Dix ministères déléguèrent des représentants à cette table de concertation interministérielle qui arrivait avec trois ans de retard par rapport à celle de l'Est-du-Québec. L'Esquisse du Plan, pas plus que le plan du B.A.E.Q. cinq ans plus tôt, ne fut appliquée de façon intégrale. Chaque ministère en retint les projets s'adaptant à la conjoncture du moment. L'ensemble du document se présentait comme un instrument de cadrage fournissant une vision d'ensemble des grandes caractéristiques du milieu et de ses potentialités de développement. Aussi, dans la poursuite de leurs orientations respectives les ministères sélectionnèrent les recommandations qui concordaient le mieux à leurs objectifs. En se servant de l'Esquisse comme outil de référence ils appliquèrent à la région des programmes en vigueur ailleurs au Québec. Ce fut notamment le cas pour le réaménagement foncier, la sylviculture et les parcs industriels. Pour ce dernier élément on alla plus loin que les propositions inscrites dans l'Esquisse, en implantant des parcs en des endroits non désignés. En contrepartie d'autres recommandations demeurèrent lettre morte, comme la désignation du HautSaguenay comme zone spéciale de développement industriel. Le Conseil régional de développement du Saguenay-Lac-Saint-Jean estime en 1981 que la majorité2 des objectifs proposés par la Mission de planification ont
2. Information fournie verbalement par M. Lucien Roy, permanent du C.R.D. du Saguenay-Lac-Saint-Jean.
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été atteints. Cependant les problèmes de chômage et d'émigration de population que l'on voulait solutionner par un plan de développement ne se sont pas résolus pour autant. Par ailleurs, il y a toujours lieu de penser que beaucoup de réalisations effectuées l'auraient été quand même sans Esquisse du Plan. Quoi qu'il en soit l'approche utilisée dans la région s'est avérée moins lourde que celle utilisée dans l'Est-du-Québec et elle a ouvert la voie à l'ère des schémas régionaux de 1'O.P.D.Q. Avant l'élaboration de l'Esquisse du Plan, la région a pu bénéficier pour la réalisation de divers projets d'importantes sommes d'argent provenant des ententes fédérales-provinciales ARDA I et ARDA II. Par après et jusqu'en 1977, les fonds ARDA III furent mis à profit en plus des budgets réguliers des ministères. Depuis 1974 la région est soumise au même régime que les autres parties de l'espace québécois avec les Ententes auxiliaires et le Fonds de développement régional. Entre 1974 et 1978, 8 Ententes auxiliaires Canada-Québec ont été signées, octroyant à la région un montant global de 131 200 000$. Il s'agit des Ententes Donohue-Saint-Félicien: 50$ millions ; axes routiers prioritaires : 26$ millions ; développement forestier : 19$ millions; développement agricole : 12,7$ millions ; développement minier : 4 $ millions ; infrastructures industrielles : 4 $ millions ; développement touristique : 6 $ millions ; équipements publics : 9 $ millions. En 1979 les deux niveaux de gouvernements signèrent une autre Entente auxiliaire pour une durée de 5 ans au coût de 150$ millions pour la modernisation de l'industrie des pâtes et papiers. Depuis le 21 octobre 1977, le programme OSE du gouvernement québécois vient appuyer dans la région comme ailleurs au Québec les efforts de développement économique. Ce programme favorisant la formation et l'expansion des petites et moyennes entreprises, est un encouragement à l'initiative locale. Par ses objectifs et ses modalités de fonctionnement, il synthétise la nouvelle orientation de développement régional qui consiste à laisser aux forces économiques et sociales du milieu la responsabilité de leur développement. Dans cette optique, l'État québécois se fait le promoteur de la P.M.E., genre d'entreprise qui en 1968 dans la région était considérée comme difficilement viable et comme facteurs de marginalisation et de paupérisation 3. Cette constatation s'avère toujours en partie vraie aujourd'hui, puisque en général les petites entreprises ne sont pas en mesure de fournir des salaires aussi élevés que l'alluminerie et les papeteries. Au Saguenay-Lac-Saint-Jean comme dans les autres régions périphériques les tentatives pour provoquer le développement à partir d'un plan global soigneusement planifié n'ont pas abouti. Là pas plus qu'ailleurs il ne s'exerce
3. PÉPIN, Pierre-Yves, Le royaume du Saguenay en 1968, p. 108.
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d'effort particulier pour réduire les disparités intra et extra régionales. Les programmes gouvernementaux en vigueur ne sont que l'application sous des formes nouvelles de politiques de subventions à la pièce et d'investissements d'infrastructures et d'équipement social. Le poids politique, les intérêts économiques et le dynamisme local constituent comme par le passé les véritables fondements des initiatives d'aménagement et de développement. La planification s'effectue au niveau sectoriel et de l'entreprise. Les documents de planification de l'O.P.D.Q. ne contiennent que des éléments d'inventaires et la synthèse de projets en voie de réalisation, ou souhaités.
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Abitibi-Témiscamingue
Bien que très différente du Saguenay-Lac-Saint-Jean et de l'Est-du-Québec, la région Abitibi-Témiscamingue s'est inscrite grosso modo dans les mêmes tentatives et espoirs de développement planifié que ses homologues. Les variantes propres à cet espace ne font qu'illustrer le caractère approximatif et politique des démarches entreprises. Un front pionnier de peuplement Trois ressources naturelles : le sol, la forêt et le minerai ont provoqué la mise en place du peuplement, conditionné la structuration du territoire et fixé la base de l'économie. Leur exploitation a toutefois été fortement déterminée par des questions de distance et de communication, par des considérations sociologiques, religieuses et politiques et par la conjoncture nationale et internationale. C'est dans un contexte de dépendance que le territoire fut colonisé, organisé et exploité. Pendant longtemps voie de passage vers la baie James, la région fut la dernière de la province à recevoir ses habitations permanentes. Précédés par les coupeurs de bois, les travailleurs de la terre commencèrent à s'installer au Témiscamingue à partir de 1885 sous l'impulsion première de la Société de colonisation d'Ottawa. Le mouvement de colonisation n'atteindra l'Abitibi qu'après 1910 suite à l'implantation du chemin de fer du Transcontinental. Cette voie de communication influencera d'ailleurs la localisation du premier axe de peuplement s'étendant de La-Reine à Senneterre. Une certaine planification présida à diverses phases de l'occupation du territoire. Son éloignement des zones habitées et l'absence de communications adéquates empêchèrent un peuplement spontané. Ce furent donc des organismes
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LES RÉGIONS PÉRIPHÉRIQUES
à caractère religieux, politique ou économique qui pour des finalités différentes et sans trop de concertation entre eux suscitèrent l'ouverture de nombreuses localités. Au nom d'une idéologie agriculturiste et de valeurs associées au travail de la terre, l'Église, par le biais des Sociétés de colonisation, patronna et orienta la formation de nombreuses paroisses de colonisation. Les compagnies minières localisées pour la plupart en Ontario provoquèrent la mise en place de villes minières le long de la faille Cadillac. Le gouvernement pour des motifs à la fois économiques, politiques et idéologiques intervint également dans le processus d'implantation humaine avec des programmes et plans d'occupation du sol et de développement agricole. Cette diversification d'objectifs et d'interventions entraîna une caractérisation des paysages en fonction de la nature des ressources exploitées. Au secteur minier de l'axe Val-d'Or-Noranda se juxtaposent les secteurs agricoles de bon potentiel de Ville-Marie et Palmarolle et les poches de marginalité ouvertes par une colonisation agricole sur des terres inappropriées comme le secteur Villebois-Val-Paradis. En fonction des périodes de mise en valeur et des objectifs poursuivis, il y a lieu de distinguer diverses phases d'occupation du territoire correspondant chacune à des modalités de planification différente. L'occupation du vieux Témiscamingue s'effectua sous l'égide des Sociétés de colonisation entre 1885 et 1912. L'implication gouvernementale demeura faible, se limitant surtout à l'arpentage et à l'ouverture de chemins et à un début de classification des terres à partir de 1907. L'année 1907 marque aussi le commencement des travaux de construction du chemin de fer dans un autre secteur du territoire jusque-là complètement isolé du Québec habité, c'est-à-dire l'Abitibi. L'implantation de cette infrastructure majeure déclenche un processus d'aménagement et d'occupation du territoire, d'une ampleur considérable. L'arpentage est amorcé en 1909 et à partir de 1912 les colons commencent à s'installer dans les nouvelles localités situées le long de la voie ferrée. Vingt et une colonies sont fondées entre 1913 et 1917. D'après Pierre Biays1 il s'agit d'un mouvement de colonisation assisté et encouragé s'effectuant dans un esprit communautaire. Les Sociétés de colonisation dirigées par l'Église recrutent et sélectionnent les candidats dans les paroisses rurales de la plaine de Montréal et les encadrent jusqu'à leur installation sur les terres qui leur sont affectées. De 1922 à 1931 la mise en exploitation du minerai de cuivre entraîne la formation des villes minières de Rouyn-Noranda, Cadillac, Malartic et Normétal. Cette phase d'occupation du sol en fonction d'intérêts économiques est planifiée en bonne partie par des entreprises privées extérieures au Québec. Elle produit
1. BIAYS, Pierre, Les marges de l'oekoumène, pp. 259-260.
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des formes d'aménagement qui défigurent le milieu naturel et impriment au paysage des cicatrices qui semblent d'une permanence assurée. La colonisation organisée L'expansion des villes minières se poursuit pendant la troisième grande vague de colonisation des années 1930-1940. La crise économique de 1929 avec son lot de misère et de chômage amène les gouvernements à planifier le retour à la terre des chômeurs urbains. Commence alors l'ère de la colonisation organisée par des programmes gouvernementaux. Les idéaux religieux et nationalistes se conjuguent aux considérations économiques et politiques, et l'Église et l'État s'associent dans une entreprise de relocalisation et d'aménagement qui ne sera jamais égalée au Québec. Durant la seule année 1935, treize nouvelles colonies sont implantées en Abitibi. De 1931 à 1941 la population globale de la région passe de 44 401 à 108 160 personnes. Le milieu agricole atteint alors son extension maximale. L'invasion humaine affecte l'ensemble du territoire tant urbain que rural mais marque surtout le secteur nord de l'Abitibi qui dès la fin des années 1950 sera identifié comme milieu à économie marginale. La dimension collective et communautaire propre à la première grande vague de colonisation continue à imprégner la poussée des années 30. Au moins quatre plans ou programmes gouvernementaux articuleront l'intervention de l'État et de l'Église. De 1932 à 1935, le plan Gordon de conception fédérale mais impliquant les participations provinciales et municipales encourage par voie d'incitation financière les chômeurs urbains, sous l'assistance sociale ou en voie de le devenir à retourner à la terre. Comme c'est un plan fédéral il est applicable à l'ensemble du pays et pour ce qui est du Québec, à divers secteurs de la province. Mais l'essentiel des personnes touchées soient 5 440 personnes sur 5 955 s'établiront en Abitibi et au Témiscamingue2. En 1934 le gouvernement du Québec met sur pied le plan Vautrin par lequel encadrement et assistance matérielle sont fournis aux familles désirant s'installer sur les terres cultivables. La loi 44 intitulée «Loi pour promouvoir la colonisation et le retour à la terre» constitue l'élément de base de l'initiative gouvernementale. Elle est appuyée par un ensemble d'au moins 7 lois accessoires3 qui visent à harmoniser diverses pratiques et réglementations à la loi principale. Un budget de 10$ millions réparti sur une période de 2 à 3 ans est affecté à la réalisation du plan. Les Sociétés de colonisation constituent les organismes intermédiaires chargés de la mobilisation populaire et de l'appli-
2. BARRETTE, Roger, Le Plan Vautrin et l'Abitibi-Témiscamingue, p. 109. 3. Ibid., p. 118.
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cation du programme gouvernemental. Des fonctionnaires de l'État s'occupent de l'arpentage, de la classification des sols et des concessions de lots. C'est durant l'application de ce plan que fut créé le ministère de la Colonisation (1934) et son Service des études économiques qui a parmi ses responsabilités celles d'élaborer des plans de paroisses, de classifier les terres et de faire des enquêtes économiques. Selon Gourd4 le plan Vautrin amène dans la région 16 591 personnes de 1935 à 1937 et provoque la fondation de 27 nouvelles paroisses. Dès 1936 un certain abandon commence à se manifester chez les nouveaux arrivants. Les dures réalités de la colonisation estompent chez beaucoup les idées généreuses et patriotiques qui lui servent en partie de fondement. Un plan fédéralprovincial est donc instauré dans le but de favoriser la consolidation économique des lots nouvellement colonisés, c'est le plan Rogers-Auger. Ce dernier sera suivi dans les années 1940 de la mise en place du plan provincial Bégin qui visait à favoriser le maintien et l'expansion des localités agricoles déjà en place. Il y a lieu de faire certaines analogies entre le plan Vautrin et celui du B.A.E.Q. Dans les deux cas il s'agit d'initiatives majeures des autorités gouvernementales en vue de transformer des milieux physiques et de régler des problèmes socio-économiques. Les deux plans s'appuyèrent sur des idéologies fortement mobilisatrices et exigèrent à des phases précises le concours de groupes populaires bien structurés. L'investigation socio-économique et la planification d'interventions par les personnes jugées compétentes en la matière furent également de mise. Par d'autres aspects les deux plans se révèlent bien différents. Le plan Vautrin consistait en un ensemble de politiques gouvernementales matérialisées par des textes législatifs alors que le plan du B.A.E.Q. constituait une masse imposante de recommandations dont certaines seulement donnèrent lieu à des programmes gouvernementaux. Le plan Vautrin entraîna une transformation importante de l'espace alors que le plan du B.A.E.Q. eut beaucoup moins de retombées à cet égard. Enfin, le plan Vautrin visait à décongestionner les villes de leur trop-plein de chômeurs et à occuper des territoires agricoles disponibles tandis que le plan du B.A.E.Q. préconisait une restructuration de l'espace privilégiant l'urbanisation. Les programmes de relocalisation issus du travail du B.A.E.Q. consistaient à retourner à la ville et notamment à Montréal des chômeurs ruraux. Beaucoup d'entre eux, ceux de Rameau, Saint-Octave-de-l'Avenir et Cherbourg, avaient été implantés en milieu rural par le plan Vautrin. A trente-cinq ans d'intervalle, des changements idéologiques et socio-
4. GOURD, Benoit-Beaudry, La Colonisation et le peuplement du Témiscamingue, p. 27.
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économiques conduisaient les autorités gouvernementales à appliquer aux mêmes individus des mesures diamétralement opposées et tout cela sous l'étiquette de la planification. L'Est-du-Québec avait déjà commencé à perdre ses effectifs humains au moment où on peuplait l'Abitibi. Pendant que l'on ouvrait des paroisses dans cette région on procédait à une enquête socio-économique dans les comtés de la Gaspésie en vue d'identifier des solutions aux problèmes de pauvreté qui y sévissaient. Si les deux régions se sont trouvées avec des problèmes analogues dès le début des années 1950, elles ont toutefois connu des trajectoires d'évolution fort divergentes. De région à croissance à région problème De région à croissance rapide, «le Nord-Ouest québécois est vite devenu une région problème»5. Les conjonctures nationale et internationale qui favorisèrent l'implantation de la population et l'exploitation des ressources naturelles jusqu'à 1941 se mirent à jouer négativement par la suite. Les opérations minières qui durant la décade 1930-1940 récupérèrent les colons incapables de vivre de l'agriculture commencèrent à éprouver des difficultés. Les fermetures de mines se multiplièrent faute pour beaucoup de propriétaires de ne pouvoir couvrir leur coût de production compte tenu du prix du métal sur le marché. Pour ralentir le processus de fermeture, le gouvernement fédéral vota une loi en 1948 permettant de subventionner les mines en difficulté. Néanmoins, 18 mines d'or cessèrent toute exploitation entre 1940 et 1960. Sur les 96 mines qui furent mises en exploitation depuis le début du siècle, 74 avaient cessé toute activité en 1972. Le domaine agricole commença très tôt à se rétracter et à libérer une maind'œuvre que les mines furent bientôt incapables d'absorber totalement. De quelque 200 000 hectares en 1941 la superficie cultivée passa à environ 100 000 en 1970. Le nombre d'exploitants agricoles chuta de 10 000 en 1940 à 1 400 en 1981. D'après 1'O.P.D.Q6 la main-dœuvre active se stabilisa à 45 000 personnes de 1951 à 1970 et quelque 55 000 personnes quittèrent la région durant cette période. En 1968, 46 paroisses étaient considérées comme marginales par le C.E.R.N.O.Q.7 en raison de leur dépérissement économique et social et de la sous-utilisation des ressources du milieu. Le spectre de la relocalisation planait au-dessus de leur 20 000 résidents.
5. C.E.R.N.O.Q., Le développement de la région Abitibi-Témiscamingue, vol. 1, p. 2. 6. O.P.D.Q., Développement-Québec, vol. 2, n° 9, sept. 1975, pp. 6 et 13. 7. C.E.R.N.O.Q., Le réaménagement des zones marginales, 1971.
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La prise de conscience des difficultés socio-économiques de la région ne se traduisit en une concertation régionale qu'en 1964. L'Union catholique des cultivateurs (U.C.C.), les Métallos unis d'Amérique et la Chambre de commerce de Val-d'Or constituèrent alors en décembre 1964 le Conseil économique régional du Nord-Ouest québécois. Ses buts étaient «d'unir les agents, les forces économiques et sociales de la région, connaître la région et en favoriser le développement, être le porte-parole de la région auprès des pouvoirs publics»8. Pour acquérir cette connaissance de la région l'organisme obtint d'ARDA-Québec le financement d'une étude économique. Cette dernière réalisée par la firme Langlois & Sicé prend la forme d'un dossier d'inventaire et est terminée en 1966. En 1968, le C.E.R.N.O.Q. demanda au gouvernement du Québec de leur produire un plan de développement du type de celui du B.A.E.Q. C'était la première tentative pour obtenir une planification régionalisée du développement. On y arrivait avec sept ans de retard sur l'Est-du-Québec et un an sur le Saguenay-Lac-SaintJean. Entre-temps, les gouvernements provincial et fédéral avaient tenté par diverses formes d'aides non intégrées d'améliorer de façon sectorielle l'économie. Par exemple, 1'ARDA avait financé divers projets comme l'aménagement de bleuetières à Villebois, Val-Senneville et Authier et des recherches sur le bleuet. L'Entente finança également des études de drainage, l'aménagement d'une ferme devant servir à la recherche et l'agrandissement du pâturage communautaire de Sainte-Anne-de-Roquemaure. Ces interventions de VARDA furent cependant très modestes, du moins durant la période 1965-1968, comparativement à celles effectuées dans l'Est-du-Québec et au SaguenayLac-Saint-Jean. Par exemple, du 1er avril 1965 au 31 mars 1968, on dépensa dans des projets spécifiques aux régions concernées 381 984$ dans le Nord-Ouest pour 7 projets, 1 305 412 $ dans le Saguenay-Lac-Saint-Jean pour 27 projets et 6 623 571$ dans l'Estdu-Québec pour 51 projets. L'Est-du-Québec bénéficia de ces sommes d'argent en plus d'un montant de l'ordre de 4 $ millions de dollars affectés au B.A.E.Q. Ce n'est finalement qu'après la mise en place de l'O.P.D.Q. que les autorités gouvernementales québécoises décidèrent de planifier de façon globale le développement de la région. Dès le début de 1970, 1'O.P.D.Q. forma la Mission de planification du Nord-Ouest composée de représentants de 9 ministères. Elle reçut comme mandat de préparer une esquisse du plan «en définissant des objectifs sectoriels et globaux et en faisant une programmation budgétaire des activités gouvernementales pour l'année fiscale 1971-1972 ». Cette esquisse du plan devait être réalisée avec la collaboration du Conseil économique régional (C.E.R.N.O.Q.) considéré comme l'interlocuteur privilégié. De façon aussi à bénéficier des connaissances des fonctionnaires régio-
8. O.P.D.Q., Répertoire des Conseils Économiques régionaux, 1969.
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naux, sept des neuf ministères déléguèrent leur représentant régional dans l'équipe de la Mission. La Mission entreprend son travail en mars 1970 et remet son Esquisse du plan au gouvernement en mars 1971. Le document comprend trois parties distinctes, soit un portrait socio-économique de la région et de son évolution depuis 1951, des objectifs de développement pour le moyen terme et la programmation des activités gouvernementales pour l'année 1971-1972. L'analyse socio-économique est un compte rendu succinct mais précis en terme quantitatif et qualitatif des secteurs minier, forestier, agricole, industriel et tertiaire et du bien-être et de la santé, de l'éducation, de l'organisation de l'espace régional et des institutions. Sont complètement ignorés les domaines du tourisme, des loisirs et des affaires culturelles. Comme orientation de développement à moyen terme, 5 objectifs assortis de 15 sous-objectifs sont formulés. Les objectifs correspondent à certains des éléments de programmation retenus dans l'Entente de développement de 1968 pour l'Est-du-Québec. Il s'agit de: 1)'«accroissement de l'exploitation des ressources et de la consolidation de l'industrie secondaire9, 2) mobilité, formation et sécurité de la main-d'œuvre, 3) structuration de l'espace régional, 4) amélioration des services de bien-être, de santé et d'éducation, 5) mise en place des institutions de planification et participation active de la population. Avec la réalisation de ces objectifs, on estimait que l'emploi décroîtrait quand même de 1 500 personnes entre 1969 et 1976. L'opérationnalisation de l'Esquisse du plan devait s'amorcer par la programmation des ministères pour l'année 1971-1972. en regard de chacun des objectifs, chaque ministère a inscrit les projets prévus et les sommes d'argent budgétées. Dans les faits, les divers ministères faisaient tout simplement connaître dans un document public leurs prévisions budgétaires courantes. Les investissements prévus s'inscrivaient dans le fonctionnement normal des ministères et dans la poursuite de programmes et de politiques déjà amorcées. Il n'y avait aucun nouveau programme illustrant une volonté d'amorcer une action concertée de développement global planifié. Le ministère de l'Industrie et du Commerce n'a inscrit aucune nouvelle mesure pour créer de l'emploi alors que la fermeture des mines et l'abandon de l'agriculture libérait une maind'œuvre de plus en plus nombreuse. L'objectif mobilité, formation et sécurité de la main-d'œuvre n'était accompagné d'aucun programme précis. L'objectif structuration de l'espace régional n'était considéré qu'à travers le budget régulier de la voirie. En somme, les ministères gouvernementaux ne faisaient que ventiler sur le Nord-Ouest québécois la partie -des programmations régulières qui devait y être affectée de toute manière.
9. Mission de planification du Nord-Ouest, Esquisse du plan régional, p. 131.
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Les objectifs de développement retenus dans l'Esquisse ne correspondaient à toute fin pratique qu'à la catégorisation et au regroupement des interventions courantes de l'État. Ils ne traduisaient aucune stratégie de développement de la région pas plus qu'une volonté de combattre les disparités grandissantes à l'intérieur du territoire et par rapport à la province. Les thèmes tels que mobilité et formation de la main-d'œuvre et structuration de l'espace régional faisaient partie des préoccupations gouvernementales sur l'ensemble de l'espace habité de la province depuis le début des années 60 et n'impliquaient pour le Nord-Ouest aucun changement notoire par rapport à la situation existante. Le C.E.R.N.O.Q. qui avait collaboré à l'élaboration de l'Esquisse du plan au niveau de la consultation présenta son avis officiel sur l'Esquisse lors de son assemblée générale de mai 1971. Le court laps de temps pris par l'organisme de consultation pour faire connaître une position officielle fort élaborée constitue en soi une performance qui sera peu souvent égalée par la suite à l'échelle des régions périphériques. C'est avec une certaine déception que le Conseil économique accueille le document de planification. Il lui reproche notamment de ne pas avoir identifié de moyens pour atteindre des objectifs et de présenter des actions réduites comme des programmes, de rester vague en ce qui concerne les étapes et les échéances et de ne pas contenir une volonté nette de développement et même dans une certaine mesure un renoncement au développement 10. Étant conséquent avec lui-même, l'organisme qui se réfère d'une consultation de quelque 2 700 personnes, élabore ses propres propositions d'aménagement et de développement. Il considère qu'au lieu de prévoir une diminution de 2 000 emplois entre 1969 et .1976 il faudrait orienter des interventions pour augmenter la masse de travailleurs de 3 600 personnes. Les études de l'O.P.D.Q. et du C.E.R.N.O.Q. servirent d'éclairage pour la mise en œuvre de projets dans le cadre de l'Entente fédérale-provinciale ARDA III. Cette nouvelle convention de développement signée le 25 mai 1971 et valable jusqu'au 31 mars 1975 ne comportait aucun programme précis et aucun budget déterminé. Applicable aux diverses régions rurales du Québec elle prévoyait l'affectation des fonds publics à des programmes de développement payés à part égale par les deux gouvernements. Les programmes qui furent retenus faisaient pour la plupart partie de ceux expérimentés dans l'Est-du-Québec d'abord puis appliqués à d'autres régions du Québec notamment au Saguenay-Lac-Saint-Jean. Ils portaient presque exclusivement sur la mise en valeur des ressources naturelles. Il s'agissait entre autre de réaménagement foncier, d'incitation à la diversification des productions agricoles, de voirie
10. C.E.R.N.O.Q. Le développement de la région Abitibi-Témiscamingue, cahier 1, pp. 1 et 2.
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minière et forestière, de prospection géophysique, de travaux sylvicoles, d'implantation d'équipement d'accueil pour les touristes, de l'implantation du parc industriel de Val-d'Or et de l'aide aux petites et moyennes entreprises. En novembre 1972 on constitue la Conférence administrative du Nord-Ouest en associant autour d'une même table de concertation les représentants de onze ministères. Cette initiative arrivait avec 4 ans de retard par rapport à l'Est-du-Québec et un an de retard sur le Saguenay-Lac-Saint-Jean. C'est néanmoins une étape très importante pour la région puisqu'à défaut d'y faire une planification globale et intégrée des interventions gouvernementales, on amorça la phase de communication structurée et institutionnalisée entre ministères. Le territoire se trouva ainsi doté des mêmes structures de planification et de développement que ses deux autres homologues de la périphérie Le C.E.R.N.O.Q. était devenu entre temps le Conseil régional de développement de l'AbitibiTémiscamingue (C.R.D.A.T.) ajustant ainsi sa structure sur celles en opération ou en voie d'émergence dans l'ensemble de la province. Les travaux de la Mission de planification n'ayant rien apporté de concret pour résoudre les problèmes des populations mises en chômage suite aux fermetures de mines, l'O.P.D.Q. entreprit une recherche particulière en 1973 concernant la municipalité de Cadillac. Cette petite ville fut fondée en 1937 sur l'initiative du ministère des Richesses naturelles dans le but de regrouper dans un même lieu de séjour les travailleurs des mines du secteur environnant. Son économie axée sur l'activité minière fut fortement affectée par les fermetures des mines. Sa population sans cesse fluctuante n'était plus que de 900 personnes en 1974 après avoir atteint ses deux sommets de 1 514 individus en 1951 et 1 370 en 1966. Représentant un cas type pour toutes les localités dépendantes de l'exploitation minière, Cadillac devint objet d'études autant comme exercice méthodologique pour des situations analogues que pour identifier les solutions pertinentes à un problème particulier. Malheureusement il ne sortit rien de significatif de la recherche, qui avec le temps prit figure de mesure temporisatrice. Elle contribua aussi à mettre en évidence la difficulté de faire face au changement dans les milieux à économie simple et aux structures socio-économiques fragiles. Cette étude constitua aussi un prélude régional à la grande investigation socio-économique entreprise en 1974 par 1'O.P.D.Q. dans l'ensemble de la province en vue de l'élaboration des schémas régionaux. L'année 1974 marque aussi le début de la période où l'Abitibi-Témiscamingue commença à recevoir un traitement similaire aux autres régions périphériques en terme d'initiatives de développement régional. Outre son insertion dans la démarche analytique pilotée par l'O.P.D.Q. elle devint également bénéficiaire de l'Entente cadre Québec-Ottawa, en plus de profiter des autres mesures gouvernementales
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telles que les subventions du ministère de l'Expansion économique régionale et le Fond de développement régional en 1977. Découlant de l'Entente cadre sept Ententes auxiliaires Canada-Québec ont initialement été signées pour la période allant de mars 1974 à octobre 1978. Elles prolongent les interventions amorcées avec ARDA III et concernent les équipements publics, les axes routiers prioritaires, le développement minéral, le développement agricole, le développement touristique, le développement forestier et les infrastructures industrielles. Elles impliquent pour la région des dépenses totales de l'ordre de 56$ millions dont 34 $ sont à la charge du fédéral. Le secteur touristique se voit octroyer un montant insignifiant de 465 000$ qui démontre le peu d'attention accordé à cette activité. A l'opposé, le développement forestier s'accapare 53% du budget total pour fins d'accès aux ressources forestières. Le développement minéral qui reçoit 22% des crédits des Ententes constitue le deuxième secteur de développement privilégié. Avant leur échéance, toutes les Ententes auxiliaires ont été négociées et prolongées pour une période se terminant selon le cas entre septembre 1981 et mars 1984. Une Entente sur la modernisation des pâtes et papiers valant pour la période 1979-1984 s'est ajoutée aux précédentes. En 1980 une nouvelle Entente auxiliaire concernant exclusivement la région était signée en vue de l'implantation d'une usine de papier journal à Amos. Valable jusqu'au 31 mars 1983, l'Entente prévoit une subvention globale de 42 500 000 $ dont 25 500 000 $ ont été versés par le ministère de l'Expansion économique régionale et 17 000 000 $ par le gouvernement provincial. L'attention accordée aux forêts, aux mines et à la transformation du bois reflète l'option fondamentale de développement orientée vers l'exploitation des ressources naturelles. Elle matérialise également une volonté de pousser vers le nord les zones d'exploitation et aussi certaines aires de peuplement. Cette orientation s'inscrit tout naturellement dans la trajectoire de développement économique nord-américain. Elle repose davantage sur une source d'utilisation des ressources disponibles pour fins de rentabilité économique que sur la volonté de donner à la région une impulsion de développement global. Le déplacement d'un œkoumène ponctuel vers le nord dans le but d'exploiter la forêt et les mines ne contribue qu'à étirer un tissu de peuplement fort ténu et n'aide nullement à renforcer les infrastructures socio-communautaires des localités existantes. Dans le Nord-Ouest comme dans les autres régions périphériques, les interventions ponctuelles et sectorielles de l'État ne réussissent pas à résoudre les sérieuses difficultés socio-économiques qui y perdurent. Le niveau de salaire relativement élevé des travailleurs n'empêche pas le maintien d'un fort taux de chômage, d'une qualité de services collectifs déficiente et l'existence de vastes secteurs de marginalité socio-économique.
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Bien que bénéficiaire d'études et de programmes gouvernementaux axés sur le développement, la région n'a jamais été l'objet d'un processus global et parfaitement cohérent de développement planifié. Là comme ailleurs, l'expression s'est inscrite dans le vocabulaire technocratique et dans les préoccupations des structures populaires de participation. Mais les programmations et les réalisations ne sont pas venues appuyer fortement les discours.
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2.4 La Côte-Nord
Une mise en valeur commandée de l'extérieur De toutes les régions périphériques, la Côte-Nord est celle dont l'occupation et l'utilisation des ressources dépend le plus de la conjoncture internationale et des investissements étrangers. Regorgeant de richesses, sa vie économique est modulée par les pulsions qui émanent de quelques conseils d'administration de grandes entreprises localisées tant en Angleterre, aux États-Unis, en Ontario qu'au Québec. Alternativement ou conjointement, le poisson, le bois, le minerai, l'hydroélectricité et une position littorale ont favorisé l'implantation du peuplement et servi d'assises au fonctionnement de l'économie. La pêche a pendant au moins quatre siècles attiré les bateaux vers la rive nord du golfe Saint-Laurent mais n'a suscité l'implantation d'établissements humains sur la Basse et Moyenne Côte-Nord que dans la deuxième moitié du XIXe siècle. A peu près à la même période, la coupe du bois entraîna la construction de petites scieries sur la Haute Côte-Nord et l'aménagement de ports pour l'expédition du bois d'œuvre. Cette première phase d'occupation humaine laissa relativement peu de résidents permanents puisqu'en 1901 la population totale de la région ne se chiffrait qu'à 10 821 personnes. A compter de 1900 l'évolution du marché créa de la demande pour le bois à pâte et stimula l'établissement de nouveaux arrivants. Des compagnies ontariennes, anglaises et américaines obtinrent des concessions de l'État et ouvrent des chantiers de coupe pour approvisionner en bois de pulpe des usines de Québec, Trois-Rivières, Ontario et des États-Unis. Cette ruée sur la ressource amène la construction de ports d'expédition de la matière brute à Godbout, Franquelin, Baie-Trinité, Shelter-Bay et Clarke-City et l'expansion des ports existants comme ceux de Forestville et Rivière-Pentecôte. Dès lors, la région commença à jouer son rôle d'exutoire pour le trop-plein de travailleurs de l'Est-du-Québec mais aussi de d'autres endroits de la province. Les déplacements
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saisonniers des bûcherons de part et d'autre du Saint-Laurent commencent à s'effectuer parallèlement aux migrations définitives. La coupe et l'expédition du bois non ouvré va demeurer au fil des années une activité motrice de la Côte-Nord. Même si trois papeteries se sont implantées successivement en 1910 à Clarke-City, en 1936 à Baie-Comeau et en 1974 à Port-Cartier, la région va demeurer une importante exportatrice de bois non transformé. Pour 1960, Jaquelin Harvey1 identifiait 14 ports d'expédition du bois. Leur nombre va s'atténuer au cours des années pour des raisons de consolidation, pour n'être plus que 5 en 1971. La papeterie de Clarke-City devait pour sa part cesser ses opérations en 1967 et celle de Port-Cartier en 1980. Il faut dire que la fermeture de cette gigantesque papeterie moderne se fit à la consternation générale puisque diverses phases d'expansion étaient planifiées pour les années 1980. Faute de potentiel agricole valable, la fonction agricole a eu peu d'incidence sur l'occupation du territoire. La crise des années 30 et le mouvement de retour à la terre qu'elle a engendré affecta peu la Côte-Nord comparativement aux autres régions périphériques. Seules les localités de Ragueneau, Pointe-Lebel, Sainte-Thérèse-deColombier et Des-Buissons doivent leur naissance à la poussée colonisatrice. Ce sera toutefois l'exploitation des autres ressources naturelles telles que le bois et l'hydroélectricité qui maintiendront leur survie et une relative expansion. De 1901 à 1951 la population régionale passa de 10 821 personnes à 41 921. Cette croissance démographique marqua tout particulièrement la Haute Côte-Nord et provoqua la mise en place définitive de tous les îlots côtiers de peuplement. Toutefois pendant que le secteur Tadoussac-Sept-îles se développait, la partie du littoral comprise entre la rivière Moisie et Blanc-Sablon évolua très peu. La population de la Basse Côte-Nord passa bien de 934 à 3 168 habitants entre 1900 et 1956 mais les structures sociales et économiques se modifièrent peu. La pêche côtière conserva son caractère artisanal et demeura la principale source de revenus avec l'assistance sociale. Chacune des 19 petites localités se sclérosa dans l'isolement physique et la pauvreté matérielle. L'expansion d'un secteur du littoral et la stagnation de l'autre créèrent un niveau élevé de disparités intrarégionales qui ira par la suite en s'accentuant. Le développement rapide du ruban côtier en amont de Sept-Îles durant la période 1950-1980 n'aura que très peu de retombées sur la partie du littoral en aval de la rivière Moisie. Le début des années 1950 amorça une ère de grande prospérité pour la Haute Côte-Nord et à un degré moindre pour Hâvre-Saint-Pierre sur la Moyenne Côte.
1. HARVEY, Jaquelin, Le trafic maritime de la Côte-Nord, p. 406.
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Le minerai de fer, le potentiel hydroélectrique et une situation maritime avantageuse attirent une fois de plus l'attention des investisseurs ontariens, anglais, américains et dans une faible mesure québécois. L'exploitation du fer entraîne l'ouverture des villes de Schefferville, Gagnon et Fermont dans l'arrière-pays et le développement des ports miniers de Sept-Iles, Pointe-Noire, Port-Cartier et Hâvre-Saint-Pierre sur le littoral. La construction de centrales hydroélectriques sur les rivières Bersimis, Manicouagan et Outardes donnent pendant ce temps un essor considérable aux villes côtières de BaieComeau et Forestville et fait naître à quelque 75 milles du littoral la ville de Labrieville destinée au personnel d'entretien des centrales électriques. Forestville servira de tête de pont et de lieu de transit pendant la phase d'harnachement de la Bersimis et Baie-Comeau jouera un rôle similaire pendant les travaux d'aménagement du complexe Outardes-Manicouagan. La ville de Baie-Comeau bénéficiera à double titre de l'hydroélectricité en devenant le siège depuis 1956 d'une importante alluminerie. Enfin une situation maritime avantageuse amène la construction de ports de transit de céréales à Baie-Comeau en 1959 et à Port-Cartier en 1974. Par l'exploitation des ressources commandées de l'extérieur et au bénéfice de l'extérieur, la Côte-Nord est devenue avec Montréal vers la moitié des années 1960 un des deux pôles de croissance du Québec.2 En vingt-cinq ans, de 1951 à 1976 la population a presque triplé passant de 41 921 à 118 651 personnes. Le port de Septîles, lieu d'expédition du minerai de fer s'est hissé au rang de 2ième port en importance au pays après celui de Vancouver pour le tonnage manutentionné. Les salaires des travailleurs des villes minières figurent parmi les plus élevés de toutes les villes canadiennes. Le revenu disponible par habitant en 1980 pour l'ensemble de la région était le plus élevé de toutes les régions administratives du Québec. Il s'établissait à 8 213 $ 3 comparativement à 7 343$ pour l'ensemble de la province et à 4 980 $ pour le Bas-Saint-Laurent-Gaspésie. Quant au salaire hebdomadaire moyen, il était de 398 $ sur la Côte-Nord par rapport à une moyenne provinciale de 284$. Malgré sa relative prospérité, la Côte-Nord n'en a pas moins été affectée récemment par l'évolution de la conjoncture internationale. La nécessité de ralentir considérablement la production de fer et de fermer l'usine de pâte et papier de Port-Cartier a amené rapidement une perturbation profonde de l'économie régionale. Les deux grandes plaies des régions périphériques, chômage et migration de population se sont installées sur la Côte-Nord. Le taux de chômage
2. HIGGINS, Benjamin, F. MARTIN et A. RAYNAULT, Les orientations du développement économiques régional dans la province de Québec. 3. Expansion économique régionale, Indicateurs économiques du Québec.
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s'est élevé à un point tel qu'il en est même venu à dépasser celui de l'Est-du-Québec en 1980. La population a cessé sa croissance fulgurante à compter de 1976, amorçant alors une légère régression se traduisant par une diminution nette de 1 287 personnes en 5 ans. Bien que demeurant élevé, le revenu personnel disponible per capita tend à se rapprocher rapidement de la moyenne québécoise. L'indice qui était de 129,4 en 1975 n'est plus qu'à 111,8 en 1980. Avec la croissance rapide de ses quelques villes minières, la Côte-Nord est devenue une région à très fortes disparités socio-économiques. La prospérité de certaines enclaves urbaines contribue à mettre en évidence les déficiences de services, la faiblesse des revenus et la pauvreté matérielle de longs segments du littoral. L'ensemble de la région présente un bel exemple d'économie extravertie. Les agglomérations urbaines doivent leur prospérité à leur intégration à un marché extérieur à la province. Les fluctuations économiques qu'elles connaissent dépendent prioritairement de la situation des marchés du bois et du fer aux États-unis et ailleurs dans le monde. Ces villes consomment des biens importés de d'autres régions du Québec et exportent à l'extérieur de la région et surtout à l'extérieur de la province la majeure partie des produits peu ou pas transformés provenant des ressources naturelles locales. Une bonne partie de la ressource est d'ailleurs prélevée par une main-d'œuvre provenant de l'Est-du-Québec et des localités rurales en difficulté économique. Le dynamisme des villes ne se répercute que très faiblement sur l'immense littoral à population fortement dispersée. La distance séparant les diverses localités, la linéarité du peuplement et les problèmes de communication empêchent les agglomérations urbaines de jouer un rôle structurant dans la vie régionale. Les effets polarisateurs n'existent presque pas. Chaque entité urbaine vit repliée sur elle-même et dans une dépendance très forte d'un contexte extra-régional. C'est en réalité une erreur constamment entretenue que de parler de la prospérité ou de la vitalité économique de la Côte-Nord. La prospérité n'est effective et le plus souvent de façon intermittente que dans certaines petites unités territoriales. Plus de 90% de l'espace régional bénéficie peu ou pas du tout de l'activité économique de la dizaine de localités urbaines. C'est particulièrement le cas pour la Basse-Côte et la majeure partie de la Moyenne-Côte. Les disparités de revenus et de services sont considérables entre localités. Le revenu moyen par ménage se situait en 1981 à 29 703 $ à Schefferville et 17 756$ à Sault-au-Mouton. Des écarts plus grands existent entre d'autres localités en 1982 le contraste est énorme entre les résidents de l'agglomération Baie-Comeau-Hauterive qui bénéficient du salaire hebdomadaire le plus élevé du Québec et ceux de la Basse Côte-Nord qui vivent surtout des maigres transferts gouvernementaux.
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La Côte-Nord n'est en fait qu'un immense territoire presque vide d'hommes et frangé dans sa partie méridionale d'un mince liséré de peuplement qui s'étire de façon discontinue sur un littoral de plus de 1 300 kilomètres de long. Les quelques villes qui ponctuent le tissu d'habitat exercent leur influence à l'intérieur de périmètres restreints et entretiennent entre elles très peu de relations de complémentarité. Construits et développés par des impulsions extérieures, les grands foyers d'activité de la Côte-Nord disposent d'une base économique très fragile. Dans chaque ville importante de une à trois grandes entreprises s'accaparent la majeure partie des emplois. Quand l'une de ces entreprises ralentit ou cesse ses activités, toute la vie socioéconomique du secteur concerné s'en ressent. À tour de rôle chacune des principales agglomérations urbaines doit traverser une période de crise imputable à de telles situations. En 1981, ce sont les villes de Schefferville, Sept-Îles et Port-Cartier qui sont aux prises avec des situations dramatiques dues à la fermeture d'une entreprise et à la diminution des activités d'une seconde. Port-Cartier a perdu 1 200 emplois d'un seul coup, soit 50% de sa main-d'œuvre industrielle suite à la fermeture de la Rayonnier. Dans les trois villes, les effectifs démographiques se sont effrités de plusieurs milliers de personnes. Des logements locatifs sont complètement vides avec les fenêtres et les portes barricadées, tandis que des centaines de résidences unifamiliales sont offertes en vente à des prix dérisoires. C'est une situation fort contrastée avec celle d'il y a 5 ans alors qu'il y avait pénurie de logements. Le secteur tertiaire est aussi fortement assujetti au fonctionnement des grandes entreprises. Toute grève ou mise à pied peut entraîner dans son sillage des faillites et des fermetures de petites entreprises. Comme toute l'activité est organisée autour de la grande entreprise, cette dernière influence l'ensemble de la vie locale y compris l'administration municipale et l'aménagement du territoire. La petite et moyenne entreprise a beaucoup de difficultés à s'implanter compte tenu du contexte global. L'étroitesse du marché local, les salaires élevés de la grande entreprise et le manque d'enracinement des gens dans le milieu comptent parmi les principaux obstacles à leur établissement. A cela s'ajoute pour certains investisseurs la peur d'un syndicalisme qui manifeste beaucoup de puissance et joue un rôle déterminant sur les conditions de travail des milliers de salariés les mieux rémunérés. Timidité de la démarche interventionniste globale La conjoncture nationale et internationale a toujours déterminé les grandes orientations de développement de la Côte-Nord. Les phases de développement qui se sont succédées simultanément ou alternativement dans quelques localités ont
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toujours été planifiées et contrôlées de l'extérieur et au bénéfice d'individus et de compagnies localisées dans quelques grandes villes canadiennes, américaines et européennes. On n'a jamais cherché à réaliser un développement global de l'ensemble du territoire. On a plutôt privilégié une approche sectorielle et ponctuelle entièrement conçue en regard d'intérêts étrangers à la région. Cela est valable aussi bien pour le saumon que pour l'hydro-électricité, le bois et le minerai. Le territoire s'est surtout peuplé de travailleurs qui allaient se mettre au service d'une entreprise en particulier. L'économie s'est structurée en fonction des grands travaux d'harnachement hydroélectrique et d'exploitation minière et forestière. Puisqu'un grand chantier succédait à un autre, on a laissé les forces économiques opérer librement sans trop ressentir le besoin d'interventions régulatrices ou incitatives de l'État. Les problèmes d'ordre social et économique qui ont affecté de nombreuses collectivités locales n'ont pas suscité la formation d'organisme de revendication à caractère régional du type de ceux qui se sont implantés dans l'Est-du-Québec. La dispersion de la population et des problèmes de communication ont entraîné la formation de solidarités sous-régionales. Par ailleurs, le dynamisme spectaculaire de certaines localités a toujours contribué à faire oublier les difficultés des autres. Pour les résidents de l'extérieur, l'image de la Côte-Nord a davantage été formée par les grands travaux hydro-électriques, l'extraction minière, l'exploitation forestière, les villes nouvelles et les revenus élevés des travailleurs rattachés aux grandes entreprises que par la marginalité économique des nombreuses petites localités riveraines notamment celles de la Moyenne et Basse Côte-Nord. Identifiée comme territoire en croissance rapide, la région ne semblait pas requérir d'intervention globale de développement planifié. C'est l'application à l'ensemble du Québec de pratiques interventionnistes expérimentées dans des régions particulières, comme l'Est-du-Québec et le SaguenayLac-Saint-Jean, qui a inséré tardivement la Côte-Nord dans certain processus de développement planifié. Bien qu'un Conseil d'orientation économique existait officiellement depuis 1964, il n'y eut pratiquement pas avant 1970 de tentatives de concertation régionale en vue de renforcer la structure économique, d'atténuer les disparités intra-régionales et de combattre les principaux problèmes socio-économiques qui se manifestaient de façon chronique sur la Moyenne et Basse Côte-Nord. Cette concertation qui s'amorça réellement avec la création du C.R.D. en 1970 va d'ailleurs s'effectuer avec difficulté tout autant pour des raisons propres à la répartition spatiale du peuplement qu'à la nature et à la structure de l'économie. La Conférence administrative régionale mise en place en 1971 est à l'image même de l'étalement des activités régionales et de la dépendance de l'extérieur. Les représentants des organismes gouvernementaux qui la composent sont dispersés à Hauterive, Sept-Îles, Alma et Québec. Quatre ministères soit ceux de
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l'Industrie et du Commerce, de l'Éducation, des Affaires municipales et des Transports sont représentés par des fonctionnaires qui ont leur bureau permanent dans la capitale provinciale. La première intervention à caractère multisectoriel de développement planifié consista en la désignation de Sept-îles comme zone spéciale en 1970 par le ministère de l'Expansion économique régionale. Cette désignation, valable jusqu'au 31 mars 1975 impliquait une assistance financière de l'État sous forme de subventions et de prêts pour favoriser le développement des infrastructures communautaires, le relèvement social et l'expansion de l'industrie. En faisant porter l'action de l'État sur une agglomération urbaine plutôt que sur l'ensemble du territoire ou sur les localités rurales en difficulté, on mettait en pratique le concept de développement qui s'appuie sur la polarisation urbaine. On cherchait à améliorer la vie socio-économique de la Côte-Nord en intervenant exclusivement sur sa principale ville. La dimension spatiale était complètement ignorée et les effets escomptés de la polarisation fortement surévalués. En somme, en ne s'attaquant qu'aux problèmes de Sept-îles, on contribuait à accroître des disparités intrarégionales. Le développement de la ville accentuait des écarts socio-économiques qui la démarquaient des localités en stagnation ou régression. Même si la désignation de Sept-îles s'inspirait d'une volonté de lutte aux disparités, elle n'était rien de plus qu'une des nombreuses interventions ponctuelles effectuées par les gouvernements supérieurs en vue de mettre en valeur les richesses de la Côte-Nord. La forme pouvait laisser croire à une tentative de développement global régional, mais on était loin d'une telle démarche. La préoccupation de développement global de l'ensemble du territoire ne s'est réellement manifestée que par l'application d'une politique provinciale aux régions. Le gouvernement québécois ayant décidé d'implanter des C.R.D. et des Conférences administratives dans toutes les régions de la province et d'élaborer des schémas de développement pour chacune des régions, la Côte-Nord devenait ainsi inscrite au même titre que toutes les autres entités administratives dans les projets de développement planifié. Toutefois, cette nouvelle forme d'intérêt porté à la Côte-Nord ne se transposa pas là plus qu'ailleurs en programmes d'interventions multisectorielles et intégrées. Parallèlement à l'élaboration des schémas, des Ententes auxiliaires de développement découlant de l'Entente cadre Canada-Québec furent mises en application. Signées initialement pour une durée de quatre ans, elles furent pour la plupart reconduites pour des périodes se terminant entre 1981 et 1984. Ces «Ententes, comme toujours, à chaque fois qu'il s'agit de la Côte-Nord, concernent prioritairement l'exploitation des ressources naturelles. Elles portent plus précisément sur les axes routiers prioritaires, les infrastructures indus-
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trielles, le développement minéral, le développement touristique, les équipements publics, les pâtes et papiers, l'agriculture et le développement forestier. Pour la période 1974-1978, ces Ententes commandaient un budget de l'ordre de 63 000 000$. Pas plus que la zone spéciale, les Ententes ne peuvent être considérées comme des politiques d'intervention de développement régional planifié. Ce sont des programmes gouvernementaux à caractère sectoriel appliqués dans la plupart des régions du Québec. La Côte-Nord attend toujours une action de développement impliquant la totalité de son territoire. Les problèmes d'emplois et de dépeuplement de Schefferville, Sept-Îles et Port-Cartier en 1981, font comprendre aujourd'hui à l'ensemble du Québec la grande vulnérabilité de la structure économique. Toutefois, la situation vécue dans ces importantes villes minières n'est que la répétition de problèmes de reconversion qui se sont manifestés antérieurement aux Escoumins, à Sault-au-Mouton, à Sainte-Anne-dePortneuf, Forestville, Franklin, Godbout, Rivière-Pentecôte, Baie-Trinité, Clarke-City, etc. A l'époque, c'est le déclin de l'industrie du bois qui faisait problème. La fermeture des usines de transformation du bois n'a d'ailleurs jamais été totalement compensée par d'autres créations locales d'emplois. Beaucoup de travailleurs ont dû accepter des migrations pendulaires plus ou moins longues en allant occuper un emploi dans le secteur Baie-Comeau-Hauterive. Toutes ces localités qui comptent sur la mobilité de leurs travailleurs pour leur survie continuent tout comme la Basse et la majeure partie de la Moyenne Côte à être laissées pour compte dans les programmes de développement. Les résidents de la Basse Côte se sont sentis tellement démunis et abandonnés par l'État qu'ils ont demandé en 1979 au ministre d'État au développement culturel, lors d'un colloque sur le multiculturalisme, d'envoyer un de ses représentants personnels chez eux afin qu'il puisse se rendre compte par lui-même des difficultés de vie rencontrées par la population. Il en est résulté une mission interministérielle d'enquête, qui durant dix jours pendant le mois d'août, a investigué dans les 15 localités éparpillées sur les 375 kilomètres du littoral de la Basse Côte. Au mois de novembre de la même année la Mission produisait son rapport d'enquête assorti de 98 recommandations portant sur les transports, routier, aérien et maritime, les pêches, l'éducation, la santé, l'agriculture, la forêt, les terres, les mines, le tourisme, le patrimoine, les communications, les services municipaux et l'énergie. En mars 1980, le ministre d'État au développement culturel annonçait que plusieurs ministères en s'inspirant du rapport avaient identifié leurs priorités d'action pour l'année 1980-1981. La situation prévalant sur la Basse Côte est assez révélatrice du degré élevé de disparités existant dans l'ensemble du territoire. Alors que les travailleurs de la ville de Baie-Comeau recevaient le salaire hebdomadaire le plus élevé du Québec en 1979,
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David Payne le coordonnateur de la mission de la Basse-Côte-Nord écrivait : 4 Ce rapport décrit la situation d'une population défavorisée, constituée principalement de gens d'expression anglaise, qui a souffert depuis des générations de la négligence et de la politique de laisser faire de tous les gouvernements tant provinciaux que fédéraux... Tous les membres de la mission Laurin sur la Basse-Côte-Nord en sont venus à la conclusion que des mesures d'urgence s'imposent afin d'aider cette partie de la province qui est terriblement sous-développée. Ce n'était pourtant pas la première fois en 1979 qu'on s'intéressait à la Basse Côte. À plusieurs occasions, notamment dans les années 1950 le gouvernement québécois avait investi dans les pêcheries. En 1964, l'ARDA 5 finançait un inventaire socio-économique pour le secteur allant de Moisie à Blanc-Sablon, soit la Moyenne et Basse Côte. De 1972 à 1975 le C.R.D. Côte-Nord élaborait aussi son inventaire. De 1975 à 1978, 1'O.P.D.Q. inventoriait aussi la région dans le cadre de son opération schémas. Malgré toutes ces investigations, malgré les Ententes auxiliaires, une vaste partie du Québec peuplée de longue date était toujours oubliées par le développement en 1979 et vivait réellement en marge de la société nord-américaine. L'exemple de la Basse Côte-Nord illustre bien tout l'anachronisme des politiques de développement. Les secteurs les plus riches sont favorisés alors que les plus pauvres sont pratiquement abandonnés à leur sort. Les programmes de développement sur la Côte-Nord ont apparemment été davantage conçus en fonction des richesses à exploiter que des besoins de la population à satisfaire. L'homme producteur a eu préséance sur l'homme consommateur. Ce dernier isolé, dominé par l'implacable logique économique du système de production a toujours été à la merci de décisions prises en fonction de considérations dont il était absent. La nécessité de court-circuiter les structures officielles de planification économique pour venir en aide aux résidents de la Basse Côte montre bien les finalités réelles de ces structures et leur inefficacité vis-à-vis les problèmes sociaux de certains groupes marginaux. La planification du développement ne réussit pas à empêcher le maintien ou l'émergence des poches de pauvreté. Le phénomène observable dans toutes les régions du Québec est manifeste sur la Côte-Nord, cette entité spatiale considérée comme l'une des plus prospères de la province. Le fait qu'un ministre d'État au développement culturel doive intervenir directement
4. Mission de la Basse-Côte-Nord, La Basse-Côte-Nord, perspectives de développement, Québec, Éditeur officiel du Québec, 1979, 150 p. 5.
Ce fut le seul projet financé par ARDA I sur la Côte-Nord de 1962 à 1965. 30 000 $ fut investi comparativement à 23 160 260$ pour l'ensemble de la province.
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dans le secteur socio-économique d'une partie du territoire est assez symptomatique des paradoxes entretenus par le développement. Pour la Côte-Nord plus que pour les autres régions périphériques du Québec il y a eu lieu de mettre en cause la valeur du découpage régional et sa responsabilité sur la persistance et l'agrandissement des disparités socio-économiques. Le territoire est tellement démesuré et si peu intégré entre ses diverses parties, que toute intervention dans un secteur demeure presque sans effet dans les autres. Or comme ces interventions ont lieu prioritairement dans les zones de prélèvement de la matière première et dans les principales concentrations urbaines, de longs segments du littoral sont pratiquement laissés à leur sort. Par ailleurs, les résidents ne peuvent pas se définir une appartenance commune à une seule et même entité spatiale. Une concertation à la mesure du territoire, d'éléments dynamiques de la population est impossible à réaliser. Par la force des choses les pressions populaires ne s'effectuent que de façon sectorielle et sur de petites bases territoriales. La Côte-Nord étant généralement identifiée par ceux qui la voient de l'extérieur comme une terre de richesses, d'immigration, de dynamisme et de mise en œuvre de technologies avancées, les gouvernements n'ont pas reçu de stimulation suffisante pour y appliquer des programmes de développement global et cohérent. Les forces du marché ont toujours dicté les lignes de conduite à suivre. L'exploitation des richesses naturelles pour fins d'exportation a été à la base de grandes interventions gouvernementales. La Côte-Nord a ainsi été définie par rapport aux lieux d'extraction de ses ressources. et en fonction des conditions d'extraction. L'identification d'unités socio-économiques homogènes n'a pas été une préoccupation. Ainsi on parle d'une région alors que le contexte géographique et social devrait normalement conduire à la distinction de plusieurs régions différentes. Dans cette pseudo-région bâtie rapidement pour des motifs économiques, des milliers de résidents vivent des problèmes d'isolement, de pénuries de services, de coût élevé de vie et même de chômage, sans qu'il se fasse de véritable effort gouvernemental pour les régler définitivement. Le faible enracinement d'une forte tranche de la population et la multiplicité des groupes ethniques ne contribuent pas à renforcer la cohésion sociale et à stimuler le militantisme pour le développement. Un bon nombre de chômeurs des villes minières préfère quitter leur localité plutôt que de s'impliquer dans des organismes communautaires de développement. En outre, des centaines de travailleurs ont leur famille et leur habitation permanente dans d'autres régions du Québec, particulièrement en Gaspésie et dans le Bas-SaintLaurent. Les résidents permanents de chaque localité se préoccupent davantage de leur situation socio-économique plutôt que de se faire les promoteurs d'un projet global de développement régional. D'ailleurs l'enclavement de bon nombre
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d'entre-elles détermine facilement une telle attitude. Les résidents de Fermont, de Gagnon, de Schefferville, de Hâvre-Saint-Pierre, de Sept-Îles, etc., savent très bien que l'amélioration de leur qualité de vie ne peut se faire que par des interventions précises chez eux.
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La Baie-James
De toutes les régions périphériques, le territoire de la Baie James appelé par certains Radissonie1 ou encore Jamésie2 est celui dont la mise en valeur a été le plus fortement déterminé par des pressions extérieures. À plus d'un titre, l'exploitation des ressources de ce territoire est exemplaire. La périodicité et les modalités du développement n'ont pas d'analogie avec ce qui s'est passé dans les autres marges du Québec. Néanmoins les caractéristiques qui font la spécificité des régions périphériques s'y retrouvent. Exploitation primaire des ressources, mauvaises communications, faiblesse des effectifs humains, dispersion de la population, domination de l'extérieur, disparités intra-régionales marginalité, etc. De la traite des fourrures à l'hydroélectricité C'est comme l'écrit sœur Paul-Emile 3, sous le signe du castor et des missions que se sont effectuées les premières incursions des blancs dans la région. En 1670 les marchands anglais fondèrent la compagnie de la Baie-d'Hudson dans le but de faire la traite des fourrures dans cet immense domaine subarctique que commençaient à peine à parcourir explorateurs, missionnaires et coureurs des bois. Voulant bénéficier eux aussi des richesses fabuleuses que constituaient les pelleteries, les marchands de Québec créèrent en 1682 la compagnie du Nord qui essaya pendant quelque temps de détruire le monopole exercé par sa rivale anglaise. Des noms célèbres tels que Radisson, DesGroseillers, le Chevalier de Troye, les frères Iberville, le père Albanel ont marqué les premières pages d'histoire de la pénétration blanche dans les lieux. Après les
1. HAMELIN, Ls-Edmond, Nordicité canadienne, 1975, pp. 59-68. Chacune des trois expressions fait référence au même territoire, sans toutefois évoquer exactement les mêmes limites. 2. LAVERDIERE, Camille, Pierre Guimont, De l'origine du néorégionyme. 3. Paul-Emile, soeur, La Baie-James.
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premières décennies d'un commerce mouvementé marqué par les trahisons, la cupidité et les rivalités France-Angleterre, la compagnie de la Baie-d'Hudson s'installa dans un long et paisible règne sans partage pour plus de deux siècles. L'immense territoire circonscrivant les baies James et d'Hudson identifié sous le nom de Terre-de-Rupert sera propriété de la Compagnie jusqu'en 1870, moment de sa cession au Canada. Le Québec ne commencera à y exercer sa juridiction qu'en 1912 suite à l'adoption de la loi fédérale d'extension des frontières. Mais ces changements juridictionnels auront dans l'immédiat peu d'effets sur l'administration et le développement du territoire. La Compagnie continuera à exercer pratiquement seule son monopole jusqu'aux années 1950. Les deux seuls autres intervenants importants qui réussiront à imprimer leur marque durant cette longue période seront les Églises catholique et anglicane; l'Église anglicane implantée la première déterminera l'obédience religieuse de la majorité des autochtones. Pendant tout ce temps, l'aménagement de l'espace se limitera à l'implantation de sept localités autochtones à l'emplacement des missions, des postes de traite et des magasins construits par la compagnie de la Baie-d'Hudson. Les quelques 5 000 indiens Cris constituant l'essentiel des effectifs humains ne commenceront à se sédentariser qu'après 1940. Cette sédentarisation restera toujours partielle puisqu'à chaque automne de nombreuses familles s'en iront sur leur ligne de trappe respective pour ne revenir au village qu'au printemps. D'autres familles s'isoleront de plus durant une bonne partie de l'été pour s'adonner aux activités de pêche. Dépendant en grande partie d'autosubsistance, les Indiens végéteront dans des conditions de vie misérables, dans l'indifférence la plus complète des gens du sud jusqu'aux années 70. Ils vivront dans des habitations insalubres groupées dans des localités isolées et dépourvues de services communautaires. Ne pouvant acquérir une autosuffisance complète par leurs activités de chasse, de pêche et de trappage, ils s'appuieront en bonne partie sur l'assistance-sociale distribuée par le gouvernement fédéral et sur l'aide apportée par les missionnaires. Les magasins de la Baie-d'Hudson approvisionnés durant les 3 mois de saison navigable constitueront l'essentiel de leurs lieux de transaction et de services. Ces établissements humains furent d'ailleurs plus que des lieux de séjour puisqu'ils introduisaient aussi aux dires de Pierre Dansereau des patrons de vie» 4. Les pères Oblats qui s'implantèrent dans le territoire à partir de 1930 firent des efforts pour mettre en valeur le faible potentiel agricole. Ils réussiront néanmoins à faire pousser une gamme assez étendue de plantes comprenant des choux, des carottes, des navets, des tomates, des pommes de terre, de l'avoine, du sègle,
4. DANSEREAU, Pierre, Quelques réflexions sur l'écologie de la Radissonie orientale, p. 25.
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du mil, de l'orge, etc. Tout en acquérant une partie importante de leur subsistance, ils produisaient suffisamment pour fournir une assistance alimentaire aux Indiens lorsqu'ils traversaient des moments difficiles 5. D'après Louis-Edmond Hamelin, durant toute la période de 1600-1960 l'administration de la région est caractérisée par «l'influence des institutions extérieures, la sporadicité des interventions strictement laurentiennes et la «tardivité» de l'engagement6. Effectivement les préoccupations mercantiles de la compagnie de la Baied'Hudson et religieuses et humaines des Églises catholiques et anglicanes furent pendant longtemps les seules manifestations majeures de la présence blanche. Le gouvernement fédéral afficha tardivement une volonté d'implication vigoureuse dans le milieu et le gouvernement du Québec se manifesta plus tardivement encore. Ce n'est qu'en 1953 que le ministère du Nord fut constitué à Ottawa et en 1963 que le Québec instaura sa Direction générale du Nouveau-Québec. Ces deux organismes qui avaient pour buts de mieux marquer la présence des gouvernements dans le nord et de fournir de meilleurs services aux autochtones gaspillèrent d'ailleurs une partie de leurs énergies dans des luttes juridictionnelles. Avant l'arrivée des instances gouvernementales, divers essais sporadiques d'intervention se sont manifestés en fonction des intérêts du sud. Dès le XIXe siècle, la présence de grandes richesses à exploiter dans la région était devenue une conviction chez de nombreuses personnes. Outre les fourrures, les mines, les forêts et même l'agriculture semblaient offrir des promesses intéressantes. Le mythe de la frontière assimilé en l'occurrence au mythe du nord7 contribuait à activer l'imagination. Dans les années 1880, la ville de Québec réclamait le prolongement de la voie ferrée Québec-Lac-Saint-Jean jusqu'à la baie James 8. Cette idée d'une infrastructure de communication pour rendre les richesses de la région accessibles aux gens du sud a refait surface sous une forme ou l'autre jusqu'à l'avènement des grands travaux hydroélectriques. Dans les années 1950, le Premier Ministre Maurice Duplessis aurait commandé une étude sur le projet d'une route Abitibi-Baie James9 En 1964 la Direction générale du Nouveau-Québec proposait au gouvernement la construction d'une route Matagami-Nouveau-Québec. Les résidents de la région de LaSarre qui entendent bien profiter de l'exploitation des ressources natu-
5. LE JEUNE, Roger, L'agriculture et l'élevage dans le Nouveau-Québec. 6. HAMELIN, Louis-Edmond, Nordicité canadienne, 1975, p. 265. 7. MORRISONNEAU, Christian, La terre promise: le mythe du nord québécois, 1978. 8. HAMELIN, Louis-Edmond, Notes sur la Baie de James d'avant 1950, p. 2. 9. GOURDEAU, Éric, Le processus décisionnel dans la conception et la réalisation du développement nordique au Canada. Un cas d'espèce la Baie James, p. 13.
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relies du secteur de la Baie-James s'insurgent contre le tracé proposé et décident de mettre le gouvernement devant un fait accompli en amorçant l'ouverture de la route Villebois-Baie-James. Une souscription populaire et diverses subventions gouvernementales viennent appuyer le nouveau front pionnier qui réussit à ouvrir un chemin d'hiver de plus de 150 kilomètres. Un véritable esprit de croisade régnait en Abitibi-Ouest à l'époque. Le contrôle de l'accès à la Baie-James apparaissait comme la clef d'un développement prodigieux. Durant tout le XXe siècle les possibilités de développement de la Radissonie ont été entretenues par des travaux épisodiques de prospection minière et d'inventaire hydrologique. Le mouvement s'est amplifié et est devenu plus systématique à partir de 1959 alors que le ministère des Richesses naturelles du Québec puis par après l'HydroQuébec décidèrent d'étudier les possibilités de développement hydroélectrique de la façade orientale de la baie James. Une conclusion de non rentabilité d'un tel projet en 196410, l'Entente de Churchill-Fall et l'option pour le nucléaire virent ralentir momentanément les travaux d'investigation. L'arrivée d'un nouveau gouvernement au pouvoir en 1970 créa une nouvelle impulsion qui déboucha en 1971 sur la décision gouvernementale d'entreprendre les travaux d'aménagement hydroélectriques. Pendant que les gens du sud songeaient et cherchaient à exploiter le Moyen Nord pour stimuler leur économie, la situation socio-économique des populations autochtones était presque complètement ignorée. Contrairement aux autres régions périphériques, les velléités de développement de la Jamésie n'étaient pas formulées par et au bénéfice de la population régionale, mais par et à l'avantage d'individus de l'extérieur. Les autochtones qui vivaient dans des conditions socio-économiques caractéristiques des pays sousdéveloppés ne réussissaient pas à faire entendre leur voix. Seuls quelques fonctionnaires, missionnaires et spécialistes du nord connaissaient des éléments partiels de la difficile réalité vécue par les Indiens Cris et étaient au courant de leurs revendications. Un colloque organisé par le Centre d'études nordiques de l'Université Laval en 1967 et réunissant une cinquantaine de personnes à Moosonee sur la partie ontarienne de la baie James constitua l'une des premières grandes manifestations d'intérêt des spécialistes du sud pour le sort des autochtones. Divers problèmes de la vie nordique et les conditions difficiles de vie des autochtones furent alors abordées 11. Mais comme pour tout ce qui se passait dans le territoire à l'époque, le congrès eut peu de retentissement. Parce que la région était difficilement accessible
10. Rapport H.M. Finlayson. 11. Le compte rendu de ce colloque a été publié sous le titre Problèmes nordiques des façades de la Baie-deJames, par Hughes Morisette et Louis-Edmond Hamelin, Université Laval, 1967.
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et n'était peuplée que d'une poignée d'autochtones disséminés sur un espace immense, elle ne faisait pas partie du champ habituel de préoccupations des Québécois. A l'heure où les autres régions périphériques cherchaient à s'affirmer davantage et s'employaient à mettre en place des mécanismes pour intensifier leur développement, le territoire de la Baie-James était encore figé dans une situation typique du plus pur colonialisme. Invasion des développeurs sudistes Le contexte socio-économique prévalant au Québec en 1970 amena le nouveau gouvernement libéral à porter un intérêt particulier au potentiel énergétique de la partie orientale du bassin hydrographique de la baie James. A la suite d'une série d'études réalisées par l'Hydro-Québec et des firmes de consultants, le Premier Ministre Robert Bourassa rendit publique. le 30 avril 1971, sa décision de procéder au développement hydroélectrique de la Baie James. Le projet devait coûter 6$ milliards de dollars et créer 125 000 emplois. C'était le plus grand projet jamais entrepris par le Québec et forcément le plus spectaculaire pour une région périphérique. Les 411$ millions consentis à l'Estdu-Québec à l'intérieur d'une période de 8 ans faisaient pâle figure à côté des sommes prévues. Le gouvernement décidait d'investir massivement à la Baie-James au moment où s'émoussait sa volonté de réduire les disparités régionales. Son intervention sera un bel exemple de l'ampleur des travaux qui peuvent être faits lorsqu'ils sont appuyés par une forte volonté politique. Le projet rendu public avait été planifié à la hâte et reposait sur des connaissances insuffisantes de la région. Néanmoins, lors de son lancement officiel il était présenté comme un plan de développement intégré consistant en la mise en valeur d'un territoire de 350 000 kilomètres carrés, soit le cinquième du Québec. L'aménagement d'un complexe hydroélectrique était considéré comme l'activité principale. Il s'agissait selon le premier ministre d'un projet qui «est la clef du progrès social et économique du Québec, la clef de la stabilité politique au Québec, la clé de l'avenir des Québécois ».12 Le territoire retenu s'étend entre les 40ième et 55ième parallèles et est borné à l'ouest par la ligne des hautes eaux des baies James et d'Hudson et à l'est par la longitude 70° est et les comtés de Saguenay, de Dubuc et de Roberval. Dans sa partie méridionale il gruge des parties des régions administratives n° 2 et n° 8. Les municipalités de Chapais, Chibougamau, Matagami et Lebel-sur-Quévillon et les localités de Val-Paradis, Villebois, Beaucanton, Joutel, Miquelon et Desmaraisville se trouvent accaparées par la nouvelle entité. Cinq importantes rivières, la Nottaway, la Broadback, la Rupert, l'Eastmain et La Grande et les bassins supérieurs de la
12. La Presse, ter mai 1971.
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Grande Baleine et de la Caniapiscau constituent le potentiel hydroélectrique à aménager, le tout évalué à 15 millions de kilowatts13. Sept localités autochtones comprenant approximativement quelque 5 000 personnes sont englobées et se trouvent dispersées à l'extérieur et à l'intérieur du bassin hydrographique à harnacher. Il s'agit de Mistassini, Waswanipi, Nemaska, Rupert-House, Eastmain, Wimindji et Fort George. Au moment de l'annonce du projet, le gouvernement n'avait pas consulté les autochtones, n'avait fait aucune étude d'impact environnemental et n'avait pas déterminé sur quelle rivière s'amorceraient les travaux. Tout l'inventaire biophysique était à faire. Cela n'empêcha pas le premier ministre de faire une présentation idylique de cette nouvelle terre à conquérir. Alors que l'État et les technocrates se voyaient incapables de revitaliser les autres régions périphériques et n'avaient que la relocalisation et des concepts abstraits à offrir à des populations inquiètes de leur avenir, la Baie-James, cette région encore sauvage et non structurée par l'homme est brusquement apparue comme la nouvelle terre promise. C'était un territoire neuf, peu connu, plein de promesses et apparemment vide de toute formation populaire en mesure de contester les visées de l'État. Essentiellement le gouvernement tenait à développer le potentiel énergétique de la région en vue de satisfaire les besoins croissants du Québec en électricité. Toutefois, dans la présentation du projet, l'harnachement des rivières n'apparaissait que comme un élément d'un vaste plan de développement intégré du territoire. Ce projet global de développement constituait semble-t-il un objectif économique réel pour le premier ministre et ses collègues du Cabinet14. Cet objectif était aussi assorti d'un objectif politique15 visant à captiver l'attention des québécois par un projet propre à susciter leur enthousiasme, à stimuler leur fierté et surtout à leur faire oublier le climat socio-politique dépressif et contestataire qui baignait le Québec. La province était au sortir de la crise d'octobre, un regroupement de curés venait d'exprimer par le manifeste des curés en colère, leur indignation devant l'état de crise qui frappait . certaines parties du monde rural, les Opérations-Dignité étaient en pleine expansion dans l'Est-du-Québec et le premier ministre avait à réaliser sa promesse des 100 000 emplois. Aussi dans son livre publié en 1972, le Premier Ministre Bourassa ne manque pas de qualificatifs pour vanter les mérites du territoire de la Baie-James.
13. BOURASSA, Robert, La Baie James, p. 41. 14. GOURDEAU, Éric, Le processus décisionnel dans la conception et la réalisation du développement nordique au Canada. Un cas d'espèce la Baie James, 1974, p. 41. 15. Ibid., p. 42.
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Il y a sur notre territoire, tout prés de nous, à l'intérieur de nos frontières un des plus beaux défis à relever: la conquête du nord québécois avec ses rivières tumultueuses qui sont autant de fleuves grandioses, ses lacs immenses qui sont autant de mers intérieures, ses forêts de conifères qui cachent des ressources inouïes en gisements miniers de toutes sortes. Mais il y a aussi sa faune presque inconnue dans le Sud, sa flore qu'il faut inventorier et protéger, il y a l'inconnu irrésistible qu'il faut découvrir, c'est toute l'histoire du Québec qu'il faut réinventer; c'est le courage et la volonté de nos ancêtres qu'il faut répéter au XXe siècle. C'est notre territoire qu'il faut occuper; c'est la Baie-James qu'il faut conquérir.16 Robert Bourassa trouva aussi les mots pour stimuler l'énergie des québécois, afin de les faire adhérer à son projet. Développer la Baie-James, c'est aussi quitter la vallée du Saint-Laurent, élargir nos frontières et prendre possession de toutes nos ressources. C'est enfin pour l'ensemble des québécois, découvrir à nouveau la fierté que seul peut donner l'accomplissement d'un destin à la grandeur de ses aspirations et de ses capacités.17 Le mythe du nord ou de la terre promise qui à diverses époques a polarisé l'imaginaire des québécois et orienté de nombreuses migrations était réutilisé dans une forme moderne 18. Le concept de développement intégré utilisé peut être considéré comme l'aboutissement normal des réflexions et expériences relatives au développement régional effectuées depuis le début des années 1960 dans l'ensemble de la province. Même si le développement intégré en était plus au stade des intentions que des pratiques, ç'aurait été à l'époque faire preuve d'incompétence que de ne parler que de développement sectoriel. On avait essayé de produire des plans de développement intégré pour quelques régions périphériques, il était donc de bon ton d'aborder le territoire de la Baie-James avec la même optique. Toutefois ce n'est qu'au niveau des expressions utilisées qu'il y avait ressemblance. La nature des interventions, leur envergure et les modalités de réalisation faisaient du projet Baie-James un cas unique. Ce dossier prenait aussi un aspect d'exclusivité par la façon dont il avait été élaboré. Les dimensions participation, consultation et animation populaires avaient été complètement absentes. Le projet n'avait pas été stimulé par la base, mais initié dans une atmosphère de secrets et de conspiration dans la plus haute sphère de l'administration gouvernementale. C'était en réalité un nouveau modèle de développement d'une région périphérique que l'on était en train de mettre en forme et qu'on s'apprêtait à réaliser. 16. BOURASSA, Robert, La Baie James, p. 12. 17. Ibid., p. 49. 18. MORRISONNEAU, Christian, La terre promise, Le mythe du Nord québécois.
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Comme le projet avait un caractère éminemment politique et était lancé par les autorités gouvernementales, on n'avait pas attendu qu'il soit définitivement planifié avant d'annoncer la décision de le réaliser. La planification va donc se faire d'une façon précipitée à mesure que progresseront les travaux. Divers impondérables tels que la contestation des environnementalistes, les revendications des autochtones, les procédures judiciaires, des problèmes de relation de travail et le contentieux Québec-Ottawa viendront bousculer et perturber de façon continue le projet en cours. Les coûts s'en ressentiront considérablement19. Des 6 $ milliards annoncés en 1971, ils passeront successivement à 11,94$ milliards en 1974, à 16,15 $ milliards en 1976. Ce n'est que plus d'un an après l'annonce du projet soit en mai 1972 que le premier ministre fait savoir que les travaux d'aménagement doivent commencer sur La Grande Rivière. Les études d'impact environnemental ne s'amorceront qu'après que les grandes coordonnées du projet eurent été définitivement établies et plusieurs mois après le début des travaux. Une entente fédérale-provinciale sur le sujet, impliquant 10$ millions fut signée en juillet 1972. Les droits de propriété sur l'espace à aménager ne furent définitivement réglés qu'en octobre 1977 au moment de la ratification de la Convention de la Baie James par les gouvernements provincial et fédéral. En réalité, le projet initial de 1971 a été sensiblement modifié durant sa réalisation. Néanmoins il a gardé une envergure considérable. La phase I du complexe La-Grande en cours depuis 1972 ne sera pas terminée avant 1985. La phase II du même complexe devrait être amorcée en 1984 et poursuivie jusqu'en 1991. La réalisation du complexe N.B.R. et Grande-Baleine pourrait commencer vers le milieu des années 1980 pour se poursuivre jusqu'à la fin du siècle. Les études relativement à ces trois derniers complexes se poursuivent toujours. L'aménagement du complexe La-Grande, phase I, comprend la construction de quatre centrales devant fournir 102 millions de kilowatts, la formation de plus de 150 digues et barrages et l'aménagement de 6 réservoirs totalisant 4 515 milles2, la construction d'une route de 1 600 kilomètres, de 5 aéroports majeurs, de 5 villages familiaux et de 7 campements de construction. Afin d'obtenir les réserves d'eau voulues on procède au détournement partiel des rivières Caniapiscau, Eastmain, Petite Opinaca et Opinaca. Tous ces détournements vont contribuer à doubler le débit de la Grande Rivière, le plus important affluent de la Baie James. Les travaux impliquent aussi la construction d'un réseau de transport d'énergie comportant 5 lignes à 735 kilowatts, d'une
19. GOURDEAU, Éric, Le processus décisionnel dans la conception et la réalisation du développement nordique au Canada. Un cas d'espèce, la Baie-James, 1974, p. 65.
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longueur totale de 4 800 kilomètres et la construction de plus 9 000 pylones. Durant la période de pointe en 1978, le nombre de travailleurs a fluctué autour de 14 000. La totalité du bassin hydrographique du complexe La-Grande recouvre 176 000 kilomètres 2. L'immense chantier hydroélectrique constitue la pièce maîtresse du projet global de développement. Il n'est cependant qu'une des activités qui s'exercent à l'intérieur du vaste périmètre défini comme le territoire de la Baie James. Deux mois et demi après l'annonce du projet, l'Assemblée nationale du Québec adopte en juillet 1971 le bill 50 appelé Loi du Développement de la région de la BaieJames. Par cette loi on crée la Société de développement de la Baie James (S.D.B.J.) et ses filiales et la municipalité de la Baie James (M.Bj.). La Société créée a pour objets de susciter le développement et l'exploitation des richesses naturelles qui se trouvent dans le territoire, d'effectuer ce développement et cette exploitation conformément à la présente loi, ainsi que de voir à l'administration et à l'aménagement de ce territoire conformément à la présente loi et aux autres lois du Québec, aux fins d'en favoriser la mise en valeur par elle-même, ses filiales et les autres agents de vie économique et industrielle, en donnant priorité aux intérêts québécois.20 C'est cette nouvelle société de développement (S.D.B J.), innovation au Québec, qui a la responsabilité du développement intégré de l'ensemble du territoire. Elle doit disposer d'un capital action de 100$ millions de dollars achetable en totalité par l'État à raison de tranches de 10$ millions de dollars par année sur une période de 10 ans. Elle est autorisée à se constituer des filiales pour lui aider à réaliser son mandat. Le développement hydroélectrique du territoire est sous la responsabilité d'une de ses filiales, la Société d'énergie de la Baie James (S.E.B J.), qui est en fait une compagnie autonome contrôlée et entièrement financée par l'Hydro-Québec. Les Conseils d'administration de chacune des sociétés sont formés de cinq membres nommés par le lieutenant-gouverneur en conseil. Deux des membres du conseil de la S.E.B J. proviennent de la S.D.BJ. et les trois autres membres représentent l'Hydro-Québec. Les deux organismes ont leur siège social à Montréal. La municipalité de la Baie-James (M.B.J.) créée également par la loi 50 a juridiction sur l'ensemble du territoire à l'exclusion des localités autochtones et des municipalités déjà constituées avant l'entrée en vigueur de la loi. Ces dernières municipalités qui sont Chibougamau, Matagami, Chapais et Lebel- sur-
20. Assemblée nationale du Québec; bill 50: Loi du développement de la région de la Baie-James 1971, article 4.
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Quévillon sont identifiées comme municipalités-enclaves par la S.D.B.J. Cette désignation va prendre davantage de signification avec l'entrée en vigueur de la Loi 125 sur l'aménagement et l'urbanisme. La M.B.J. est régie par la loi des cités et villes mais échappe au contrôle de la loi sur l'aménagement et l'urbanisme. Son conseil municipal est formé des membres du Conseil d'administration de la S.D.B.J. Le président de cet organisme a le statut de maire pour la M.B.J. Les champs de compétence de la M.B J. et de la S.D.B J. ne sont pas clairement délimités. Aussi existe-t-il des chevauchements importants. La M.B.J. est une ville de compagnie. Elle ne tire pas son autorité des contribuables qu'elle administre mais bien des dirigeants montréalais de la Société de développement. Aussi tout son pouvoir se trouve subordonné aux décisions des développeurs. Elle ne contrôle pas l'affectation du sol et le développement de son territoire, mais est plutôt soumise aux diverses orientations que prend le développement. Son nom de municipalité fait illusion car elle n'est qu'un organisme administratif de la S.D.B J. chargé de la sécurité publique, de l'évaluation, d'une certaine réglementation et de quelques autres domaines connexes. La S.D.B.J. s'est donnée trois filiales, SOTOUR pour le tourisme, SOTEL Inca pour les télécommunications et SODAB, la société de développement autochtone de la Baie James. En outre, la S.D.B.J. participe activement à l'exploitation minière. En 1980 elle y a affecté 6,1$ millions de dollars suscitant la participation de 16 partenaires à l'intérieur de 29 projets conjoints. De 1972 à 1980 le service d'exploration minière de la S.D.BJ. a consacré un total de 20,6 $ millions à des activités de prospection localisées surtout dans la partie sud du territoire. La mission de développement intégré confié par l'État à la S.D.B J. n'est qu'un trompe-l'oeil. Le gros des activités de l'organisme est articulé en fonction du programme de développement électrique de la S.E.BJ. Pour Éric Gourdeau21 les objectifs de développement intégré étaient déjà abandonnés en 1972. Ces objectifs avaient d'ailleurs laissé froids les partis d'opposition. Le rôle prépondérant et l'autonomie accordés à la S.E.B J. restreignent considérablement le pouvoir de développer de la S.D.B.J. De plus chaque organisme gouvernemental a gardé sa juridiction sur le territoire, et continue à l'exercer comme bon lui semble sans grand souci de consultation et de coordination. La Société de développement qui représente le type d'organisme revendiqué si ardemment dans l'Est-du-Québec depuis 1966, ne peut jouer à fond son rôle parce qu'elle est assujettie à plus puissant qu'elle. Il ne faut pas perdre de vue non plus qu'il s'agit d'un organisme beaucoup plus voué à la promotion d'intérêts
21. GOURDEAU, Éric, Le processus décisionnel dans la conception et la réalisation du développement nordique du Canada. Un cas d'espèce la Baie-James, 1974, pp. 40 et 47.
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économiques du Québec, qu'à l'amélioration des conditions matérielles de la population sur laquelle il a juridiction. À l'encontre de la société réclamée par les gens de l'Est-duQuébec, c'est un organisme extra régional à caractère non participatif servant à téléguider de l'extérieur des interventions ponctuelles d'aménagement et de développement. La plupart de ses employés travaillent à Montréal et la grande majorité d'entre eux ont été recrutés à cet endroit. En 1980 ils étaient 596 œuvrant à temps plein et 249 à temps partiel. Seuls les policiers, pompiers et gardiens de la M.B.J. avaient été recrutés sur le territoire. Cela est conforme à la vieille tactique coloniale consistant à confier à des gens du milieu le soin de faire respecter les règlements édictés à l'extérieur. Le peu de développement intégré qui se fait dans le territoire est relié étroitement à l'objectif d'auto-suffisance énergétique du Québec et au souci d'utiliser tout le potentiel hydroélectrique disponible. La préoccupation complémentaire d'exploiter les ressources minières, forestières et touristiques est marginale en regard de la question énergétique qui constitue la raison d'être de tout le processus entrepris. L'amélioration des conditions sociales et matérielles des résidents de la région, que ce soit les autochtones ou les habitants des localités du nord de l'Abitibi ne figure pas parmi les préoccupations des développeurs. Il est d'ailleurs significatif de constater que les objectifs de la loi 50 ne font pas référence aux populations concernées. «Le développement et l'exploitation des richesses naturelles» constitue l'objet essentiel de la loi. Conformément à son mandat, la S.D.BJ. s'occupe des infrastructures pour mettre en valeur le territoire, de son administration et de prospection en vue d'en exploiter davantage les richesses naturelles. Les individus qui l'habitent ne sont vus que comme des moyens de mise en valeur et comme des éléments d'un écosystème dont il faut dans une certaine mesure tenir compte. L'essentiel des travaux d'inventaire, de planification et de développement repose sur les finalités économiques et géopolitiques du gouvernement québécois qui est sensé représenter les intérêts de la majorité urbaine et sudiste de la province. Le concept de développement intégré implique des notions d'équilibre, de cohérence, de répartition équitable des infrastructures et des lieux de mise en valeur. Il engage une recherche constante pour atténuer les disparités régionales. Il fait aussi référence à l'amélioration des conditions de vie des individus. Il suppose une adhésion des personnes concernées aux objectifs poursuivis et en conséquence des formes de participation et de consultation. Or très peu de ces données ont été inscrites dans la démarche poursuivie par les développeurs à la Baie-James. Les quelque 30 000 résidents du territoire, soit 25 000 blancs et 5 000 Indiens Cris ont été complètement ignorés durant la phase initiale du processus décisionnel. Par après, consécutivement à un long débat juridique et suite à des pressions venues de toutes parts, les autochtones
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ont réussi à s'imposer dans le processus, en vertu de la Convention de la Baie-James et du Nord québécois. Mais les blancs du nord de l'Abitibi, ignorés, nullement soutenus par l'opinion publique sont demeurés à l'écart. Les travaux en cours dans le territoire de la Baie-James ne visent aucunement à améliorer la qualité de vie des résidents, pas plus qu'à atténuer des disparités socioéconomiques très grandes. Les Nord-Abitibiens qui se sont vus intégrés sans avertissement aucun dans le champ de juridiction de la S.D.B.J. ont très peu bénéficié des investissements énormes effectués dans la partie septentrionale de leur nouvelle région. La marginalité socio-économique est aussi présente dans la plupart des localités qu'il y a dix ans et l'avenir s'annonce toujours aussi menaçant pour la majorité de leurs habitants. Il n'existe aucun mécanisme visant à faire participer la population nord-abitibienne au processus de développement. Elle se trouve à certains égards plus défavorisée que les autochtones qui eux ont réussi à imposer leur voix à travers certains canaux spécifiques. Des circonstances particulières et des enjeux propres aux autochtones ont forcé les gouvernements et la S.D.B.J. à tenir compte de leur présence et de leurs droits. Lors de l'annonce officielle du projet de la Baie James par le Premier Ministre Bourassa, les bandes indiennes Cris n'avaient pas été consultées en regard des transformations majeures que l'on s'apprêtait à effectuer sur leur terre ancestrale. La formation des réservoirs devait obligatoirement entraîner l'inondation d'une grande partie de leur territoire de chasse, de pêche et de trappe, mettant en jeu la poursuite de leurs activités traditionnelles. D'après le jugement du juge Malouf, c'est un territoire de l'ordre de 166 500 km2 qui était ainsi directement affecté. La Convention de la Baie-James et du Nord québécois et ses suites Appuyés par les environnementalistes qui s'inquiétaient des problèmes écologiques pouvant survenir dans le territoire et soutenus financièrement par le ministère des Affaires indiennes du Canada, les Indiens ont porté leur cause devant les tribunaux. Après avoir vainement tenté de négocier avec le gouvernement, ils inscrivent en mai 1972 une demande de déclaration de nullité de la loi 50. Puis en septembre 1972, ils déposent devant la même cour qui a reçu la demande initiale une demande d'injonction interlocutoire destinée à arrêter les travaux dans la région. Cette dernière demande est entendue la première par le juge Malouf au cours d'un long procès qui va durer 8 mois. Plus d'un an après l'inscription de la cause, le juge Albert Malouf rendra son jugement par lequel il ordonne la suspension immédiate de tous les travaux sur le territoire de la Baie-James. Porté en appel, le jugement sera renversé cinq jours plus tard par la Cour d'appel du Québec. Suite à ce jugement, les négociations vont reprendre entre
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les autochtones et les gouvernements et aboutiront le 11 novembre 1975 à la signature d'une entente reconnue sous le nom de Convention de la Baie-James et du Nord québécois et signée par le Grand conseil des Cris du Québec, par l'Association Inuit du nord du Québec, par le gouvernement du Québec, la Société d'énergie de la Baie-James, la Société de développement de la Baie-James, la Commission hydroélectrique du Québec et le gouvernement du Canada. Cette convention sera ratifiée le 31 octobre 1977 par les gouvernements du Québec et du Canada. La Convention est un document de 483 pages par lequel les Cris et les Inuits «cèdent, renoncent, abandonnent et transportent tous leurs revendications, droits, titres et intérêts autochtones quels qu'ils soient, aux terres et dans les terres du territoire et du Québec» 22, soit une superficie d'environ 1 061 900 kilomètres2. En retour, ils recevront 225 $ millions de dollars en indemnités et redevances énergétiques au cours des 20 années suivant la signature et ils se voient reconnaître des droits exclusifs de pèche, de chasse et de trappage sur un territoire de 155 400 km2. La Convention qui contient 30 chapitres dont 20 réservés aux Cris et 10 aux Inuits prévoit un ensemble complexe de dispositions devant régir la vie politique, culturelle, sociale et économique des Cris. Entre autres choses elle détermine l'affectation des terres, constitue des municipalités, une administration régionale Crie, un conseil régional de zone de la Baie-James, un conseil régional de santé et de services sociaux, une commission scolaire régionale; elle traite de l'administration de la justice, du service de police, des activités traditionnelles et de la protection de l'environnement. Elle prévoit la formation d'une société de développement autochtone et diverses autres associations et mesures générales de développement économique et social ainsi qu'un programme de sécurité du revenu relatif aux chasseurs et aux trappeurs Cris. Trois catégories d'affectation du sol ont été déterminées. Les terres de catégorie 1 d'une superficie totale de 5 291,3 km2 pour les communautés Cries sont attribuées pour l'usage exclusif des autochtones. Ce sont les terres constituant et entourant les localités. Sur les terres de catégorie II, lesquelles totalisent 69 995 kilomètres 2 pour les Cris, les autochtones ont des droits exclusifs de pêche, de chasse et de trappage. Les terres de catégorie III formant le reste du territoire sont régies par les lois et règlements du Québec relatifs aux terres publiques. La Convention de 1975 a été suivie de 6 conventions complémentaires. Trois ont été signées le 31 janvier 1978; l'une concerne les Naskapis de Schefferville, la deuxième les Inuits de Port-Burwell et la troisième s'applique aux autochtones
22. la Convention de la Baie-James et du Nord québécois et les conventions complémentaires 1, 2, 3, 4, 5 et 6, p.6.
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de Fort George. La quatrième convention signée le 14 avril 1978 concerne l'entente de Chissasibi et l'alimentation en eau à Eastmain. La cinquième finalisée le 4 juillet 1979 concerne le niveau des eaux du lac Sakami et la sixième signée le 19 août 1980 a trait à la sélection des terres pour les Inuits. Les divers amendements apportés témoignent du caractère évolutif de la situation et aussi du caractère juridique et formel qui marque désormais les relations entre le gouvernement et les autochtones. Par la Convention, les blancs ont étendu leurs structures administratives sur le Nord et ont reproduit en les complexifiant leurs modèles administratifs chez les communautés autochtones. Ils y ont introduit un nombre considérable de nouveaux organismes, une bureaucratie lourde et une avalanche de normes et de réglementations. La signature de la Convention a en effet entraîné l'adoption d'au moins 20 lois concernant les autochtones à l'Assemblée nationale du Québec et la révision de législations existantes au fédéral. La Convention a permis au gouvernement du Québec d'atteindre deux objectifs importants : le premier est l'affirmation de la présence complète du gouvernement provincial dans le Nord québécois, le second est l'assurance de pouvoir utiliser le potentiel énergétique du Nord sans avoir d'obstruction de la part des autochtones. La Convention peut être aussi à l'occasion pour le gouvernement québécois un instrument de fausse représentation. Dans la présentation du document, John Ciaccia négociateur principal pour le Québec écrit : La Convention «prévoit le développement ordonné du territoire tout en nous permettant de remplir nos obligations vis-à-vis des habitants de ce territoire» 23. Il n'y a rien dans la Convention qui ressemble à un plan de développement ordonné du territoire. La définition d'attributions et de responsabilités et la formation de structures sont des données insuffisantes pour garantir le développement. Le texte de présentation contient aussi l'affirmation suivante : «Elle leur offre les services dont peuvent bénéficier tous les autres citoyens du Québec dans leurs propres collectivités» 24. En fait la Convention garantit très peu de ces services et de plus il faut bien admettre qu'il est impossible de donner à de petites communautés isolées du Nord les mêmes services que les collectivités urbaines du Sud détiennent. Bien que signée par les autochtones, la Convention traduit d'une façon fidèle l'approche sudiste du fonctionnement de la société. Cela résulte surtout du fait qu'il s'agit d'un document rédigé par les blancs. La partie autochtone
23. La Convention de la Baie-James et du Nord québécois... p. XI. 24. Ibid., p. XVIII.
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était totalement dépendante de ses conseillers blancs25. Ceux-ci ont imprimé leur culture, leurs valeurs et leurs normes sur le produit final des négociations. Les problèmes de la langue et des distances ont de plus empêché la majeure partie des membres des communautés Cries de suivre assidûment le déroulement des négociations. Ces dernières se sont effectuées à Montréal en anglais. Avant la signature de l'entente, les membres des communautés Cries ne purent donner leur opinion qu'à partir d'un résumé cri du document. La Convention a permis aux autochtones de participer plus activement à l'administration de leur communauté. Par leur nouvelle administration régionale et de nombreux organismes issus de la Convention, ils ont pris en charge divers programmes antérieurement sous l'autorité exclusive du ministère des Affaires indiennes et se sont donné de nouvelles préoccupations. Toutefois, le caractère régional des structures les plus importantes a conduit à une centralisation du pouvoir aux mains d'une bureaucratie puissante, localisée à l'extérieur du milieu autochtone. L'administration régionale Crie a ses bureaux à Val-d'Or. Les administrateurs Cris sont donc déconnectés géographiquement de leur communauté de base. De plus, leur maîtrise du langage technocratique, leur abandon des activités traditionnelles et leur formation académique plus poussée que celle de leurs concitoyens ont tendance à en faire une classe spéciale, de plus en plus distanciée de celle vouée aux activités traditionnelles. Le monde autochtone a été conduit par la Convention à s'embarquer dans une structurite aiguë. Il faut faire vivre différentes structures pour opérationnaliser le contenu du document et maintenir des liens organiques avec l'ensemble de l'Administration québécoise. Cela requiert de 207 à 364 représentants Cris26. Plusieurs de ces représentants sont en même temps des fonctionnaires, d'où confusion entre les corps administratifs et politiques, ce qui fait que des administrateurs ne sont responsables que devant eux-mêmes. En tout, quelque 150 Cris sont des salariés dans l'administration27. Ces fonctionnaires doivent s'appuyer sur des consultants extérieurs pour traiter d'aspects techniques de la Convention et pour certaines tâches administratives spécialisées. Cela constitue un état de dépendance permanent vis-à-vis les consultants allochtones, ce qui a aussi l'inconvénient d'être dispendieux. En 1977-1978 les Cris ont versé 690 000$ 28 en frais de consultations. Suite à l'attention qu'on leur porte depuis 1971, les autochtones ont pu améliorer sensiblement leurs conditions matérielles, notamment au niveau 25. LA Rusic, Ignatius E. et autres La négociation d'un mode de vie. 26. Ibid., p. 116. 27. Ibid., p. 176. 28. Ibid., p. 140.
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des infrastructures communautaires et des habitations. La construction domiciliaire et certains travaux de débroussaillage et d'entretien effectués par la S.D.BJ. ont créé plusieurs centaines d'emplois. Par leur compagnie, la Cree Construction Company, les Cris ont pu obtenir quelques contrats avec la S.D.B.J. Néanmoins la participation des autochtones aux travaux de la Baie-James est demeurée marginale. Un rapport de la S.D.BJ. fait état de l'engagement de 370 autochtones de la région de Fort George en 1975 et de 176 en 1976. Parmi toutes les localités autochtones, Fort George a été la grande bénéficiaire du projet de la Baie-James, en raison de sa proximité du complexe La Grande. La relocalisation du village à Chissasibi après 1978 a aussi été l'occasion pour la bande de Fort George d'aller chercher certains emplois et d'obtenir de meilleures infrastructures communautaires. Les coûts de cette relocalisation évalués à 50$ millions sont à signaler. Ils sont d'une ampleur sans précédent par rapport à toutes les autres relocalisations effectuées au Québec à la même époque. Ils témoignent de la position de force acquise par les autochtones par rapport au projet de développement hydroélectrique. Globalement la Convention de la Baie James pas plus que les travaux effectués dans la région n'ont réussi à soustraire les autochtones de leurs dépendances des transferts gouvernementaux. La Convention ne fait pas disparaître les transferts, loin de là, elle garantit aux autochtones l'accès aux programmes existants et elle en crée d'autres. C'est particulièrement le cas du programme de sécurité du revenu relatif aux chasseurs et aux trappeurs Cris. Ignatius E. La Rusic écrivait en 1979: «Pour le moment donc, il faut noter une augmentation de la dépendance économique de la société Crie par le biais de la normalisation et de la stabilisation des programmes de paiements de transferts»29. La base économique des localités autochtones demeure toujours très étroite et fragile. Une fois les travaux hydroélectriques terminés, il n'y aura pas beaucoup d'autres perspectives d'emplois que la fonction publique autochtone. Une fonction publique déjà fortement gonflée, qui coûte cher, compte tenu du nombre de personnes à desservir. Pour l'année 1978-1979, La Rusic a établi à 2,8$ millions les dépenses de l'Administration, régionale Crie, soit. une moyenne de 2 000$ par famille. C'est une somme qui dépasse largement le coût des structures de participation dans les autres régions périphériques. Les autochtones ont les mêmes problèmes de création d'activités économiques rentables et permanentes que leurs homologues des autres régions périphériques. Leur enclavement et leur éloignement de la grande aire d'activité économique que constitue le monde urbanisé, ne leur facilite pas la tâche. Seule une forte intégration à l'économie capitaliste peut leur permettre de faire fructifier les indemnités reçues. de l'État. Mais plus ils s'intègrent dans le système économique plus ils s'éloignent
29. Ibid., p. 165.
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du type d'activités traditionnelles qu'ils voulaient protéger. Aussi il semble que cette intégration ne puisse se réaliser autrement que par une dissociation très forte entre les lieux d'investissement et lieux de séjour des autochtones. En d'autres termes, il apparaît difficile de faire fructifier les millions de dollars découlant de la Convention directement dans les communautés Cries. La SODAB, la filiale de la S.D.B.J. créée en 1978 et dont l'objectif premier est de favoriser le développement économique des Cris du territoire n'a pas eu le temps de faire ses preuves. Mais si l'on s'en tient qu'aux trois employés qu'elle comptait en 1980 par rapport aux 845 du groupe S.D.B.J., son rôle est plutôt limité. Compte tenu de ses activités de 1980 et de ses préoccuppations d'alors elle semble s'intéresser particulièrement à de petites entreprises de services. Pour valable qu'il soit, ce secteur a un horizon plutôt limité étant donné la petite taille démographique de chaque communauté Crie, son isolement géographique et l'absence quasi complète de complémentarité entre chaque bande. Un développement régional fortement anémié Une prise en charge du territoire de la Baie James par de puissantes sociétés d'État n'est pas sans susciter d'analogies avec la pénétration des grandes compagnies dans les autres régions périphériques. Toutes les préoccupations sont centrées sur l'exploitation d'une ou de plusieurs ressources pour répondre à des intérêts extérieurs à la région. Les ressources sont exportées avant transformation et elles contribuent peu ou pas du tout à créer une économie régionale intégrée. L'exploitation entraîne des perturbations majeures dans le milieu physique et aussi des changements dans l'organisation sociale. Les décideurs vivent à l'extérieur du territoire d'exploitation et considèrent la population qui l'habite surtout comme un facteur de production. Quand les compagnies ont terminé avec la région, elles laissent derrière elles des perturbations sociales importantes. De l'aveu même de la S.D.B J., le développement hydroélectrique de la Baie James profite peu à la population régionale et à celle de la région limitrophe du NordOuest 30. Montréal avec ses sièges sociaux du groupe S.D.BJ. de la S.E.B J., de l'HydroQuébec et des principales firmes de consultants et d'entrepreneurs bénéficie plus que toute autre région des retombées de projets. Il en sera vraisemblablement ainsi pendant encore plusieurs années à venir.
30. S.D.B.J. Orientation du développement et de l'aménagement du territoire de la Baie-James, 1980, p. 28.
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Même si le développement intégré semble devenir un objectif lointain, la S.D.B J. a toujours la responsabilité de planifier un certain développement du territoire. Aussi a-telle produit en 1980 un document d'orientation du développement et de l'aménagement pour le territoire sous sa juridiction. Le document est divisé en deux volumes; l'un traite des problématiques sectorielles et de l'intégration des diverses variables, l'autre est articulé autour des orientations et interventions. Pour chaque secteur d'activité tels que l'hydroélectricité, l'industrie forestière, I'industrie minière, l'économie traditionnelle, le tourisme et la récréation, on présente un tableau global de la situation et on esquisse des scénarios probabilistes d'évolution selon des hypothèses, faible, moyenne et forte. À la manière de l'O.P.D.Q. on indique pour chaque secteur d'activité et chaque milieu humain des perspectives d'évolution et à l'occasion des possibilités de développement. Les orientations de développement mentionnées sont d'ordre très général et pour la plupart ressemblent plus à des affirmations de principes qu'a des directions d'interventions. On n'aurait qu'à changer à l'occasion certaine formulation pour pouvoir les appliquer indifféremment à toutes les régions périphériques du Québec. Il n'y a pas d'objectif précis de formulé pas plus que de moyens d'action d'identifiés. Pour l'essentiel, l'orientation du développement et de l'aménagement est articulée autour des projets d'aménagement hydroélectrique. C'est la mise en valeur du potentiel énergétique et les décisions qui seront prises par l'Hydro-Québec et la S.E.B J. qui vont subordonner la majeure partie de toutes les interventions dans le milieu. L'intégration des variables de l'aménagement et du développement ne se fera qu'en autant que les développeurs énergétiques y trouveront leur compte. Les infrastructures de communication qui devraient être la clef de voûte de tout processus de développement sont considérées comme une propriété de la S.E.B.J. Leur utilisation future dépendra de ce que la puissante société d'État voudra en faire. L'état actuel de la situation permet même d'envisager leur abandon pur et simple et leur destruction par les éléments naturels. Ces équipements sont peu considérés dans une perspective de développement global du territoire. Les orientations de développement prennent la forme des perspectives d'avenir d'une compagnie surtout soucieuse de rentabilité économique et de remplir le mandat qui lui a été confié. À l'encontre des orientations de développement produites par l'O.P.D.Q. il n'y a pas de préoccupation véritable pour le sort des résidents du territoire. L'exploitation des richesses naturelles prime sur toutes autres considérations. L'avenir de quelque 30 000 habitants de la région est évoqué mais ne constitue aucunement une préoccupation majeure. Leur condition sociale, leur niveau et leur qualité de vie, leurs problèmes de services, leurs aspirations ne sont pas abordés.
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Le document produit par la S.D.B.J. fournit un ensemble de renseignements fort précieux sur l'état de la situation dans le territoire de la Baie-James. Tout en faisant fréquemment référence à des objectifs de développement intégré, il donne la preuve que ce type de développement ne s'est pas réalisé et il indique qu'il ne se produira probablement pas dans un avenir prévisible. L'aménagement du potentiel hydroélectrique apparaît la principale activité économique et le seul projet bien défini jusqu'à 1996. La S.D.B.J. reconnaît également qu'il aura peu d'effets sur les localités permanentes du territoire. Même plus, elle envisage des problèmes sérieux pour elles. Les établissements humains du territoire sont exposés à plus ou moins long terme à des problèmes sérieux liés à la carence d'emplois dépendant d'une économie fluctuante et peu diversifiée puisque basée essentiellement sur les industries minières et forestières.31 Les anciennes paroisses de colonisation de Val-Paradis, Villebois et Beaucanton semblent destinées à s'enliser dans la marginalité socio-économique et à voir s'accroître leur destructuration. Leur agriculture peu soutenue par les politiques gouvernementales est en voie de régression rapide. Les localités minières et forestières de Joutel, Matagami, Chapais et Chibougamau vont subir d'importantes fermetures de mines vers 1985 sans qu'il y ait de certitude sur des solutions de remplacement. Les travaux de prospection de la S.D.B J. dans le sud du territoire et la volonté de l'organisme d'accélérer la recherche du minerai exploitable sont insuffisants pour empêcher les lourdes pertes d'emplois prévisibles. Le constat de difficultés à venir sans proposition précise de paliatifs révèle d'une façon remarquable qu'il ne suffit pas d'injecter des milliards de dollars dans une région pour assurer son développement. Les quelque 35$ milliards investis dans les aménagements hydroélectriques avant 1996 auront probablement peu d'effets sur l'amélioration de la qualité de vie des résidents permanents du territoire. Comme beaucoup de leurs concitoyens des autres régions périphériques ils se seront nourris vainement d'espoir. Ils auront vu des changements structurels majeurs affecter leur territoire sans qu'il en résulte beaucoup d'éléments positifs pour eux. L'assujettissement des habitants de quelques petites localités rurales du nord de l'Abitibi a un pouvoir montréalais aura contribué de plus à accroître les frustrations tout en leur enlevant de leur autonomie. Malgré l'intérêt énorme et sans équivalent au Québec accordé à la région, malgré la multitude d'études dont elle a été l'objet, malgré les sommes d'argent fabuleuses qu'elle a accaparées, elle paraît destinée à demeurer pour longtemps
31. S.D.B J. Orientation du développement et de l'aménagement du territoire de la Baie-James, p..239.
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encore une terre de marginalité et de disparités. La ponction hydroélectrique qu'on y effectue crée des perturbations dans l'environnement physique et dans l'existence des populations autochtones sans leur laisser des promesses d'avenir meilleur.
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PARTIE III
UN DÉVELOPPEMENT DIFFICILE
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La situation socio-économique de chacune des régions périphériques est tributaire de caractéristiques internes et aussi de tout un contexte socio-politique qui déborde largement les cadres territoriaux en cause. La géopolitique, l'économie, l'appareil idéologique, des données psychologiques, des processus historiques, des faits ethniques et des éléments structurels et conjoncturels s'interrelient sans cesse pour façonner les conditions de vie des collectivités locales et régionales. Le changement qui affecte toutes les entités spatiales habitées épouse des formes différentes selon les endroits et demeure toujours dépendant d'un grand nombre de déterminants. Même si chaque région périphérique est une entité spatiale bien individualisée et comporte des caractéristiques qui lui sont propres, on a tendance à considérer l'ensemble des territoires périphériques comme un bloc homogène en regard des contraintes qu'ils posent au développement. Les données objectives sont édulcorées par des considérations subjectives et les concepts idéologiques dominants. L'analyse des problèmes de développement doit donc faire une large place à tous ces éléments intangibles qui pèsent souvent plus sur l'évolution d'un contexte socio-économique que les composantes physiques du milieu géographique.
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3.1
Le mythe du développement planifié
Depuis une vingtaine d'années au Québec on aborde les questions de développement régional avec une approche méthodologique dite rationnelle qui fait de la planification une solution en soi à de nombreux problèmes socio-économiques. Par la magie d'une planification minutieuse, on est sensé venir à bout des pires difficultés. Le plan qui découle logiquement de l'action de planification devient la solution sûre, incontestable et efficace aux maux identifiés qu'on cherche à corriger. Démarche nécessaire devant présider à de multiples interventions de l'homme, la planification du développement économique a acquis par tout un concours de circonstances une réputation qui ne correspond pas à ses possibilités réelles. En raison de sa nature, du contexte dans lequel on l'utilise et des objectifs poursuivis elle se prête à une mystification de grande ampleur. Cette mystification est même souvent propagée par des gens de bonne foi qui sont obnubilés par la complexité et l'apparente logique de certains plans. Faiblesse de l'appareil conceptuel et méthodologique Les opérations de planification du développement reposent habituellement sur des théories et des concepts qui ne sont jamais définitifs et exigent de continuelles remises en question. De plus, ces concepts ont tendance à privilégier certaines formes de développement et plus particulièrement celles liées à la concentration des hommes et des outils de production. En conséquence, l'appareil conceptuel utilisé en vue du développement des régions rurales est relativement simple et habituellement subordonné aux modèles de développement urbain. La plupart des politiques de développement du monde occidental s'appuient sur l'urbanisation et l'industrialisation. C'est aussi en référence à ces variables qu'on aborde les questions de développement économique et social dans les espaces à population dispersée que constituent les régions périphériques. Les planificateurs et
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LES RÉGIONS PÉRIPHÉRIQUES
principaux gestionnaires du développement ont dès le départ, un réflexe urbain. La ville, et autant que possible la grande ville est le point de référence qui permet d'établir les normes, d'élaborer des politiques, d'évaluer des stratégies et de fixer des perspectives. L'attention accordée aux espaces ruraux dérive des priorités axées sur le monde urbain. Sur des espaces où la fonction agricole et les activités du secteur primaire sont devenues marginales par rapport à l'ensemble des autres occupations, il faut concevoir le progrès économique et social en fonction d'une plus grande diversification d'activités économiques. Mais cela s'inscrit mal dans les théories de développement, vu que la grande diversification des emplois est surtout associée à l'organisation urbaine. On continue donc à planifier le développement des régions à dominance rurale en s'appuyant sur les modèles traditionnels d'exploitation des ressources naturelles. L'agriculture, la foresterie, les pêcheries et l'exploitation minière demeurent toujours les véritables déterminants des politiques interventionnistes. Pourtant, l'expérience démontre que ces secteurs d'activité sont impuissants à faire disparaître la situation de marginalité qui caractérise les espaces périphériques, catalogués aussi de régions ressources. La concentration sous toutes ses formes étant considérée comme un facteur de la croissance économique et dans une large mesure de progrès social, on aborde le développement des espaces à population dispersée que sont les régions périphériques avec des concepts urbains. La dispersion des unités d'habitat n'est pas considérée en fonction des avantages qu'elle présente mais plutôt en regard des inconvénients qu'elle crée et surtout en opposition aux structures de peuplement privilégié. Des normes d'aménagement et d'administration sont conçues en regard des agglomérations urbaines et appliquées comme telles en milieu faiblement construit même si le contexte géographique ne s'y prête pas. C'est le cas notamment de la réglementation régissant l'enfouissement sanitaire au Québec. Plutôt que d'adapter les normes aux situations, il arrive fréquemment qu'on essaie de modifier les situations pour les adapter aux normes. Le seuil démographique minimum requis pour l'implantation d'un service quelconque amène les responsables de programmes à toutes sortes de contorsions administratives pour maintenir dans son intégrité un système normatif qui devient inadéquat dans certaines circonstances. Par exemple pour avoir le seuil démographique requis pour rendre applicable tel programme, on procède à des regroupements artificiels de la population en déplaçant les limites administratives, sans tenir compte de toutes les implications négatives liées à l'agrandissement des périmètres spatiaux. Ainsi la fusion de douze municipalités en une seule entité administrative pour former la nouvelle ville de Gaspé, a donné accès à certains programmes gouvernementaux mais a créé d'énormes problèmes sur le plan de la gestion et de la vie municipale.
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Les fondements conceptuels du développement planifié en milieu à population dispersée étant fragiles et plus ou moins appropriés, il n'est que normal que les résultats de la planification demeurent aléatoires. La subordination des objectifs poursuivis à ceux de la croissance des grandes agglomérations urbaines peut même entraîner des interventions contraires aux attentes des populations concernées. La relocalisation de population utilisée comme moyen pour effacer les poches de marginalité et densifier des tissus urbains est difficilement acceptable pour des citoyens localisés en milieu rural qui exigent une intervention de l'État afin d'éviter la migration. Les limites de la planification Par son essence même, la planification est un outil aux possibilités limitées. Malheureusement, ces limites sont rarement évoquées par ceux qui publicisent les plans et sont plutôt généralement camouflées par une savante architecture d'objectifs, de programmes et de moyens. Le souci de rationalité, de cohérence et d'efficacité ainsi que la recherche de solutions optimales à une infinité de situations, obligent les individus et les collectivités à planifier leur agir et leurs interventions dans leur environnement physique. Toutefois, cette action prend des formes et des dimensions fort différentes selon qu'elle soit de caractère privé ou public, individuel ou collectif, sectoriel ou multisectoriel ou de portée ponctuelle, municipale, régionale ou nationale. S'il s'agit de construire un immeuble, les objectifs sont faciles à préciser et les moyens découlent aisément des objectifs, du contexte géographique et des possibilités financières de réalisation. Par contre lorsqu'il s'agit d'insufler de la croissance économique à un grand ensemble territorial, la démarche de planification devient infiniment plus complexe. Cette complexité s'accompagne d'une forte dose de probabilité et d'incertitude si l'unité spatiale en question se trouve en marge des secteurs en croissance. Si le plan doit opérer des changements réels, il pourra avoir pour fonction de provoquer une rupture avec le passé et amener des transformations structurelles là où précisément le contexte socio-géographique y fait obstacle. Le plan devra alors comporter des interventions qui tout en tenant compte des règles économiques qui régissent l'ensemble national, visent à compenser les effets négatifs du fonctionnement normal de l'économie. L'imagination et la créativité s'imposent donc avec tous les impondérables qu'elles comportent et la création de nombreuses inconnues. Il y a en fait bien des façons d'envisager le développement régional planifié d'un espace périphérique. On peut chercher à améliorer la vie socio-économique sans pour autant faire disparaître les disparités. Dans cette perspective, on se contente d'effectuer soit des actions de rattrapage, soit des interventions sectorielles qui s'inscrivent dans la programmation normale des organismes gouvernementaux
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et dans le fonctionnement normal de l'économie nationale. On peut aussi intensifier l'exploitation des ressources en place dans le but d'activer le système de transformation et de production des régions les plus développées. On peut encore rajuster l'économie d'une unité spatiale en difficulté en l'adaptant au contexte économique sans tenir compte des individus en place; si la conjoncture suggère des fermetures de localités à l'occupation humaine, on interviendra dans le sens de la conjoncture. Le développement régional peut aussi être envisagé à travers des transformations culturelles et sociales uniquement. Les populations concernées sont sensées devenir les propres agents de leur développement et intervenir comme tel après s'être débarrassé des pratiques paralysantes du passé et avoir acquis des caractéristiques et comportements aptes à susciter le changement. La planification du développement peut même être une fin en soi dans l'unique but d'étouffer des contestations populaires et de vérifier des outils méthodologiques. Enfin des éléments de toutes ces formes de planification peuvent même apparaître à l'intérieur d'une seule et même démarche planificatrice. Le développement régional doit passer par des actions de planification, mais toutes les formes de planification ne concourrent pas avec la même chance de succès à faire naître les actions de développement désirées. La définition même du développement prête d'ailleurs à beaucoup d'ambiguïté et laisse place à de nombreuses approches planificatrices. Le discours sur le développement régional est utilisé à tellement de fins différentes et par tellement de groupes aux intérêts divergents qu'il perd à la limite toute signification précise. On en vient même au Québec en 1982, à parler de développement régional de telle ou telle entité spatiale sans qu'il y ait de mesures appropriées pour le susciter. La difficulté de provoquer du développement économique dans les régions périphériques, la complexité et l'imprécision qui entourent le concept de planification et la pauvreté des théories de développement et des outils méthodologiques pour les espaces à population dispersée, concourrent à limiter la portée réelle de la planification globale. Les planificateurs trouvent toujours le moyen d'élaborer des propositions de développement et d'orchestrer des programmations plus ou moins complexes pour toutes les situations. Cependant après plusieurs expériences il faut bien constater que les problèmes qui président à la mise en place du processus demeurent souvent les mêmes à la fin de toutes les phases de la démarche interventionniste. Les améliorations apportées à telle ou telle situation sont souvent davantage dues à des modifications de la conjoncture globale plutôt qu'aux interventions initialement planifiées. Chacune des régions périphériques a ainsi connu une évolution socio-économique plus dépendante du changement effectué au Québec et sur le continent nord-américain que des programmes de développement mis en oeuvre.
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Les objectifs socio-économiques de toute action de planification sont généralement plus du domaine du souhaitable et de l'idéal à atteindre que du possible et du réalisable. Ils correspondent à la situation désirée ou à une approximation d'un optimum à atteindre. Présentés comme des valeurs incontestables et absolues ou comme les seules alternatives possibles ils sont en réalité des choix reliés aux courants idéologiques, au contexte économico-politique et aux systèmes de valeur des concepteurs. Conçus en fonction d'une période particulière ils sont aussi appelés à évoluer avec le temps. Par exemple, au début des années 1970 un objectif de restructuration du tissu de peuplement était à la base de toute la programmation gouvernementale dans l'Est-du-Québec. Suite aux pressions et aux contestations souvent violentes de la population, cet objectif s'est émoussé graduellement puis a été remplacé par un autre qui lui est tout à fait opposé, soit celui de consolider le tissu de peuplement en milieu rural. En 1981, dans les instances gouvernementales, on parle avec la même emphase qu'en 1970 de la nécessité de restructurer les localités rurales d'arrière-pays, dont on jugeait à l'époque la fermeture indispensable. De façon similaire, la petite et moyenne entreprise était considérée dans les années 1960 au Saguenay-Lac-Saint-Jean comme un facteur de «marginalisation et de paupérisation». Depuis les dernières années la propagande gouvernementale en fait l'élément majeur de consolidation, de diversification et de développement de l'économie. Toute définition d'objectif comporte une dimension d'arbitraire et d'opportunisme. Le contexte politique et social s'avère en général plus déterminant que les besoins réels à satisfaire et les possibilités à exploiter. Les thèmes idéologiques véhiculés dans la société, les options fondamentales des décideurs et les valeurs privilégiées par la majorité servent de toile de fond aux grandes orientations retenues. Il peut même arriver que les objectifs retenus n'aient de valeur réelle pour une région donnée que dans l'effet séducteur et mobilisateur qu'ils sont susceptibles d'avoir sur la population. Par leur caractère hautement social ils se méritent d'emblée l'adhésion de tous. Cependant, ils peuvent s'inscrire contre des structures, des habitudes de fonctionnement et des systèmes de valeur qu'il y a peu de chance de modifier et qui empêchent leur réalisation effective. Il y a un ensemble d'objectifs applicables de façon indifférente à la plupart des régions périphériques habitées et dont la portée demeure toute relative. L'amélioration des services, le renforcement de la structure urbaine, l'augmentation du niveau de vie, la création d'emplois productifs, la diminution du chômage, la revalorisation de la main-d'œuvre font partie de ces objectifs d'application universelle. Les planificateurs auraient même mauvaise grâce à ne pas les mentionner. On peut donc les reprendre de plan en plan même s'ils
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n'apportent rien de significatif dans la situation globale. Politiciens et planificateurs ont d'ailleurs à leur disposition tout un arsenal de motifs pour expliquer les écarts persistants entre les objectifs et les réalisations. De fait, les impondérables sont tellement nombreux dans le domaine politique et socio-économique que l'atteinte des résultats escomptés demeure toujours problématique. À la limite, les circonstances peuvent enlever toute signification réelle à des objectifs considérés comme majeurs. Il en est ainsi de l'objectif classique du développement optimal des ressources. Le mot optimal réfère toujours à un contexte qui déborde largement le cadre d'application d'un plan et l'utilisation d'une seule ressource. L'optimum se décide habituellement bien loin du lieu de l'exploitation de chaque ressource. Les mines d'or de l'Abitibi, les mines de fer de la Côte-Nord et les mines de cuivre de la Gaspésie ne sont exploitées que lorsque la conjoncture internationale le permet. Il en est ainsi de la transformation du bois et de bien d'autres produits. Politiquement, la formulation et la publicisation des objectifs d'un plan peut être plus engageante que l'évaluation des résultats. Le spécialiste est bien conscient de la dimension probabiliste de la démarche planificatrice mais le profane l'est beaucoup moins. L'important c'est de faire adhérer la population aux propositions qui sont émises, de lui insuffler une certaine confiance, et voire même, de répondre aux revendications. Les résultats ne seront d'ailleurs jamais mesurés avec précision surtout s'ils s'avèrent négatifs. Il y aura aussi inévitablement des aspects positifs qui feront contrepoids aux échecs ou demi-succès. La situation vécue dans l'Est-du-Québec depuis 15 ans démontre bien que tout plan ou stratégie de développement peut être rentable pour le politicien ou le planificateur s'il sait exploiter habilement les faits. Malgré la persistance des mêmes problèmes économiques, malgré l'insécurité matérielle d'une importante couche de la population, des députés réussissent à se faire réélire sans difficulté et des fonctionnaires impliqués dans le plan ont connu une progression fulgurante dans leur carrière. Le plan du B.A.E.Q. a réellement été un tremplin de carrière pour ses principaux auteurs et a favorisé l'émergence d'une petite élite régionale qui s'est donnée une bonne réputation. Pourtant tout le monde admet maintenant que l'expérience du B.A.E.Q. est un échec. La population pour laquelle l'organisme a travaillé a retiré peu de bénéfice et même pour certains des inconvénients sérieux, mais ses promoteurs, ses artisans et ses défenseurs ont réussi à tirer facilement leur épingle du jeu. Les objectifs peuvent aussi être considérés comme des optimums à atteindre. Or cette notion d'optimum demeure assez floue. Tout en référant au meilleur et au maximum, elle implique des choix et des niveaux d'approximation. Elle relève de données objectives et subjectives. Elle repose sur des informations fragmentaires et plus ou moins justes. Elle se définit aussi en fonction des systèmes de valeurs, des idéologies et des classes sociales. Il arrive donc fréquemment que l'optimum
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des uns n'est pas celui des autres. Les divers groupes en présence dans la société peuvent très bien avoir des visions divergentes sur la façon d'utiliser tel espace ou telle ressource. Ce qu'on appelle optimum peut n'être que le résultat d'un arbitrage, d'une évaluation superficielle ou même d'une perception. La définition de l'optimum s'effectue dans un champ de tensions à l'intérieur duquel les parties en présence ne luttent pas à armes égales. Les technocrates, les spécialistes, les détenteurs de l'information et du pouvoir ont préséance sur la masse des revendicateurs et des sans-voix. Généralement les planificateurs et les décideurs se chargent de déterminer ce qui est le mieux pour l'ensemble de la population concernée et ce, qu'il y ait ou non phase de consultation. Bien souvent la magie des mots et les illusions des formules savantes conduisent des groupes d'individus à accepter dans un premier temps avec enthousiasme des projets qui vont contre leurs aspirations profondes. Des résidents de l'espace rural de l'Est-du-Québec n'ont-ils pas revendiqué avec vigueur l'application d'un plan susceptible d'entraîner leur déménagement alors qu'ils aspiraient surtout à mieux vivre chez eux. L'optimum conduit aussi à l'utilisation du substantif rationnel et de ses dérivés la rationalité et la rationalisation dont on abuse lors de l'élaboration et l'application d'un plan. Tout plan devient un outil de rationalisation de l'organisation de l'espace, de l'utilisation des ressources et du fonctionnement des services et de l'économie. Or, cette rationalisation prend figure de vertu suprême et justifie nombre de programmations. Sans nier la nécessité d'harmoniser les multiples variables qui s'interrelient dans une unité spatiale donnée, force est de reconnaître que la rationalisation peut être porteuse d'incohérence, de préjudices sérieux et d'erreurs aux conséquences graves. Au nom de la rationalisation de l'utilisation des ressources on a provoqué l'émigration de population dans des localités de l'Est-du-Québec que l'on cherche maintenant à restructurer; on a entraîné le retour à la friche et le reboisement de terres à vocation agricole que l'on protège maintenant avec la nouvelle loi du zonage agricole; on a favorisé l'agrandissement de périmètres administratifs que l'on cherche maintenant à subdiviser ou que l'on trouve beaucoup trop grands. La rationalité a justifié bien des interventions et des projets d'intervention. Elle n'exprime pas la vérité absolue ou la seule alternative possible comme on tend si souvent à affirmer, mais des options et des choix effectués parmi des possibilités nombreuses et jamais complètement inventoriées. Cette rationalité est relative à des perceptions individuelles, des degrés de connaissance, des capacités d'imagination, des bagages culturels, des idéologies, des intérêts particuliers, des concepts à la mode. Elle s'inspire aussi d'un contexte global appelé à évoluer.
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Souvent revêtue du couvert de la scienticité, elle repose sur une argumentation qui prend fréquemment toutes les formes de la rigueur et de la logique. Pour ces raisons, l'invocation du mot rationnel pour appuyer telle ou telle intervention a un effet mystificateur sur la majorité de la population et démobilisateur sur d'éventuels opposants ou contestataires. Il faut être très bien informé et fort éloquent pour démonter une savante argumentation élaborée sur un ensemble de considérations dites rationnelles. Le travail devient même très difficile quand la rationalité se dégage de modèles et de formules accessibles seulement aux spécialistes, d'une information à circulation restreinte et d'indices et indicateurs statistiques incompréhensibles pour le commun des gens. En raison de tous les artifices méthodologiques et de la rigueur apparente ou réelle dont elle se pare, la planification du développement économique exerce une séduction chez les non-initiés. Elle peut facilement prendre l'allure de l'outil approprié pour corriger une infinité de maux qui assaillent la société. A tour de rôle, de nombreuses régions du Québec et particulièrement les régions périphériques ont revendiqué leur plan de développement. S'appuyant plus sur les promesses que sur les réalisations, des groupements d'individus ont pendant des années considéré les plans régionaux comme une panacée infaillible. Mais dans chaque cas les maux à la base des revendications ont continué à se manifester après l'élaboration et les tentatives d'application des plans. Tout autant que les objectifs, les moyens mis en œuvre pour atteindre les fins peuvent prêter à une certaine mystification et, selon les circonstances, à des manifestations de démagogie. Ils résultent toujours de choix et sont déterminés par une conjoncture sans cesse mouvante. Leurs résultats sont souvent de nature probabiliste et toujours dépendant des multiples formes de changement qui s'opèrent sans cesse dans la société. Certains moyens sont des expérimentations, d'autres des extensions de mesures utilisées dans des contextes différents. C'est précisément parce que les moyens mis en œuvre ne produisent pas les résultats prévus que tant de plans de développement se révèlent des échecs ou des demisuccès. Mais cela n'empêche pas les planificateurs d'utiliser à répétition les mêmes mesures dans le temps et dans l'espace. Dans certaines circonstances on a même l'impression que des programmes sont extraits de catalogues ou suggérés par un ordinateur programmé pour associer de façon mécanique remèdes et symptômes. Les spécificités régionales, les contraintes particulières, les désavantages ou avantages comparatifs sont peu ou pas du tout pris en compte. On reconnaît maintenant que les régions périphériques ont besoin de diversifier et de consolider leur structure industrielle. C'est la partie la plus faible de leur économie
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et celle qui exige les correctifs les plus urgents. Cependant on s'attaque aux problèmes avec les mêmes solutions que celles utilisées dans les grands centres urbains. Le parc industriel est considéré comme l'outil par excellence. Pourtant, l'expérience démontre qu'il est loin de remplir le rôle qui lui est dévolu. A bien des endroits, les parcs conservent de larges espaces vides. Ils ont aussi tendance à servir de lieu d'implantation aux entreprises relocalisées, aux entrepôts et même de plus en plus aux édifices à caractères administratif et commercial. Par ailleurs, comme les parcs sont implantés dans toutes les villes de la province, ceux situés en région périphérique sont loin d'avoir le même effet attractif sur l'entrepreneur que ceux localisés dans des agglomérations urbaines qui offrent beaucoup plus d'économies externes et d'avantages comparatifs. L'échelle des aires d'intervention détermine inévitablement le degré d'efficacité des moyens. Par exemple, un développement économique qui doit passer par l'urbanisation, implique l'existence d'un réseau urbain qui structure de façon équilibrée l'ensemble de l'espace régional. Des déséquilibres dans le réseau diminueront la portée spatiale des mesures et pourront même conduire à un élargissement des disparités intrarégionales. La dimension et surtout le degré d'homogénéité socio-économique du territoire prennent ici énormément d'importance. Chacune des régions périphériques contient un bon nombre de sous-régions aux caractéristiques fort différentes. Or, quand les programmes sont conçus en fonction de moyennes régionales plutôt que des spécificités sous-régionales, ils risquent fort de manquer les objectifs fixés. Il est plus facile de concevoir des programmes de développement à caractère plus ou moins théorique pour de grands espaces à contenu hétérogène que de régler de façon définitive les problèmes précis de tel groupe de localités. En se situant au niveau des concepts et du général, on arrive toujours à faire des propositions suffisamment bien structurées pour les rendre crédibles. Les arguments d'ordre social et économique ne manquent jamais pour justifier une telle approche qui permet de répondre au niveau de la planification ou de la politique à toutes les sollicitations. L'utilisation de formules toutes faites, des clichés à la mode, de modèles théoriques, de concepts et de phrases lapidaires, facilite grandement la tâche des personnes en situation d'autorité, pressées d'intervenir. En abordant le problème d'une petite unité territoriale par le biais de la grande région, on met en branle des moyens ou des idées qui ne résoudront pas nécessairement les difficultés du petit secteur en cause mais qui auront au moins le mérite de prouver qu'on fait ou peut faire quelque chose. Les thèmes du développement communautaire, de l'aménagement intégré des ressources, de la P.M.E. et du dynamitage régional ne contribuent généralement pas à résoudre les problèmes de chômage et de services d'une localité déterminée, mais ils alimentent le discours du développement et entretiennent l'espoir.
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Il peut y avoir une dilution de l'efficacité des moyens proportionnelle à l'agrandissement de l'espace de référence surtout si ces moyens ont tendance à s'appuyer sur des concepts de polarisation et même de régionalisation. Il n'est pas possible de développer l'ensemble des localités des régions périphériques en concentrant les interventions uniquement dans les principales villes. Cependant, le fait de considérer toute une région plutôt que ses poches de marginalité conduit inévitablement à aborder de façon indirecte la solution des problèmes et bien souvent à passer à côté des solutions. La pratique du développement planifié tout comme les théories qui l'alimentent réfèrent surtout aux grandes régions. D'aucuns estiment même que plus la région est grande, meilleures seront les chances de succès des programmations de développement. La diversité régionale est sensée permettre des complémentarités et des concurrences qui, à la longue, s'avèrent avantageuses pour toutes les parties du territoire. De plus, l'élargissement de la base économique offre plus de possibilités pour la croissance des entreprises. La rationalité d'un tel discours fait trop malheureusement oublier que les régions périphériques n'ont pas les structures et infrastructures nécessaires pour faciliter et produire la complémentarité. De plus, les distances, les problèmes de communication et le comportement des gens dans leur espace contribuent à morceler les marchés et à multiplier les ensembles fonctionnels. Tout cela nous ramène finalement à la signification réelle du mot région et aux problèmes de découpage qui en résultent. Le caractère vague et approximatif qui caractérise ces éléments fondamentaux de toute politique régionale laisse place au spéculatif et à l'indétermination. Les plans de développement socio-économiques sont conçus par des personnes différentes de celles qui procèdent véritablement à leur réalisation. Suite aux travaux des experts, l'État détermine des objectifs, établit des programmations, octroie des budgets, prévoit des mesures réglementaires et peut même, selon les circonstances, créer des structures spéciales. Mais cela demeure insuffisant pour garantir l'atteinte des objectifs. L'intervention directe de l'État dépasse rarement la construction d'infrastructures et d'édifices publics et la participation par voie de subventions ou de diverses mesures incitatives aux implantations industrielles. Excepté l'accroissement de personnel dans les services publics, l'État ne crée pas directement les emplois permanents. C'est le secteur privé qui a la charge de provoquer le véritable développement planifié par l'instance politique. Ce sont des milliers d'acteurs aux intérêts différents et aux capacités d'intervention fort diversifiées, qui de façon isolée et en regard de préoccupations individuelles permettront d'atteindre les objectifs. Mais leur motivation n'est pas celle de l'État et ils répondent à toutes sortes de pulsions sur lesquelles l'État a peu ou pas de contrôle.
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Compte tenu de tous les impondérables qui l'environnent, il est normal que le plan n'atteigne pas ses objectifs. Il est plus une forme de cadrage, et un facteur d'entraînement qu'un processus au fonctionnement précis. La qualité des programmations et des mesures incitatives et réglementaires est évidemment déterminante de l'intensité de l'impact produit. Mais sans le concours d'un grand nombre d'individus et organismes qui agissent en regard des finalités qui leur sont propres et sans le maintien d'une conjoncture favorable, aucun plan ne peut être une réussite complète. Diverses mesures ont été expérimentées depuis des années pour créer des emplois industriels dans les régions périphériques. Les succès demeurent minces parce que les investisseurs n'ont pas trouvé suffisamment d'intérêt dans les sollicitations de l'État et de certaines municipalités. Le parc industriel ainsi que la subvention à la création d'emplois constituent des incitatifs insuffisants étant donné l'utilisation de stimulants identiques dans toutes les villes du Québec. Combien d'autres programmes sont restés sans effets ou presque, faute de réponses satisfaisantes des intervenants concernés. Conçu pour un espace particulier, tout plan de développement est fortement conditionné par ce qui se passe sur d'autres unités territoriales. La région de planification n'est pas un monde hermétique coupé de toutes relations avec l'extérieur. Au contraire, elle vit en symbiose étroite avec d'autres entités spatiales et s'intègre dans un réseau complexe de relations qui déborde largement le cadre national. En vertu de cet état de fait, de nombreux théoriciens du développement estiment irréaliste de planifier le développement global d'une ou de quelques-unes seulement des régions d'un espace politique donné. Ils considèrent que tout plan régional devrait s'insérer dans un plan national. Cela permettrait certainement plus de cohérence dans les interventions de l'État. Toutefois, il n'est pas sûr qu'une telle démarche favoriserait réellement les régions périphériques vu la faiblesse de leurs poids démographique et politique et leurs spécificités. À moins d'une volonté politique réellement manifeste de développer les régions périphériques, les chances resteront encore fortes de les traiter comme on le fait actuellement en mettant leurs ressources au service des régions les plus urbanisées. La complémentarité ainsi réalisée risquera d'opérer à sens unique. Les lois de l'économie le veulent ainsi. Le plan de développement demeurera toujours soumis aux aléas du changement. La société moderne évolue vite et les facteurs d'évolution se répartissent à l'échelle de la planète. Aucune région si enclavée ou périphérique soit-elle, n'est à l'abri d'influences qui prennent naissance de façon plus ou moins prévisible à des milliers de kilomètres de distance. Les besoins et la demande en ressources se décident pour une bonne part à l'extérieur des aires de planification, et évoluent constamment dans le temps sous la pression d'un nombre considérable de variables. Les prévisions les plus rigoureuses de tout
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plan de développement sont donc à la merci d'une foule d'impondérables impossibles à contrôler. Les régions périphériques ont particulièrement à souffrir du caractère aléatoire des prévisions. La base étroite de leur économie repose sur l'exploitation de quelques ressources naturelles expédiées un peu partout dans le monde. Leur économie est fortement intégrée au système économique mondial, et en raison de sa monovalence et de sa fragilité, en ressent fortement les perturbations. Les fluctuations du cours international de l'or et du cuivre interfèrent sur l'activité économique de l'Est-du-Québec et du Nord-Ouest québécois. La Côte-Nord est aussi dépendante des besoins en fer et en papier des États-Unis et aussi de d'autres pays du monde. Compte tenu d'une part de la place prise par les ressources naturelles dans la structure économique des régions périphériques et du rôle fondamental qui leur est attribué dans tout plan de développement et d'autre part de la variabilité de la demande, on conçoit facilement l'aspect spéculatif de certaines prévisions. Ces dernières sont d'autant plus incertaines qu'elles sont fondées sur des besoins définis en grande partie à l'extérieur du Québec et du Canada. Bien qu'il se manifeste avec le plus d'intensité au niveau des ressources naturelles, le changement ne limite pas ses effets à ce champ d'activité. Il se répercute par de multiples formes dans tous les aspects de la vie socio-économique. La transformation du secteur tertiaire doit être continuellement réajustée aux besoins, aux goûts et aux comportements en constante évolution. Elle reste aussi fortement liée aux fluctuations des taux d'intérêt et des activités des secteurs primaire et secondaire. Le développement du tourisme s'effectue dans un climat de forte concurrence par rapport aux éléments attractifs de d'autres régions et demeure continuellement dépendant de la qualité du temps. Un événement d'importance à Montréal ou des conditions climatiques défavorables ont vite fait de diminuer le flux de visiteurs et d'accroître la vitesse de circulation de ceux qui se sont présentés. Comme le développement des régions périphériques est aussi une question éminemment politique, tout changement au niveau des hommes et des partis au pouvoir se traduit inévitablement par des remises en question et des réorientations dans les plans, stratégies, programmes et projets de développement. Chacune des régions périphériques a eu l'occasion de vivre ces périodes de redéfinition et de questionnement. Pour certaines et à certain moment, ce fut pour le mieux, pour d'autres ça entraîna des lenteurs et des effets désavantageux. Connaissance incomplète et déformée du réel L'élaboration d'un plan de développement s'appuie sur une masse d'informations qualitatives et quantitatives concernant l'aire d'application.
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Généralement, la réalité globale des secteurs en cause est appréhendée par de longues et nombreuses séquences de chiffres, transformés ou pas, en indicateurs ou en indices plus ou moins sophistiqués. Pour la moindre petite parcelle de territoire il y a possibilité de produire des dossiers statistiques impressionnants. Toutefois dans bien des cas la quantité ne supplée pas à la qualité et les renseignements compilés fournissent une information fragmentaire et plus ou moins dépassée. Même des données aussi simples que celles concernant les effectifs démographiques ne sont jamais à point. Certaines données sont recueillies selon des méthodes constamment sujettes à contestation. C'est le cas notamment des statistiques de chômage. D'autres renseignements prélevés avec des méthodologies différentes traduisent des écarts d'appréciation considérables. Les cartes de possibilités agricoles des terres peuvent faire passer des sols de la catégorie bon à mauvais selon le système de classification utilisé. Pour des raisons de facilité et aussi en fonction de pratiques généralement admises, on a tendance à faire passer le qualitatif par le quantitatif. Des réalités d'une grande complexité contenant des données matérielles et immatérielles, des valeurs, des habitudes, des émotions sont codifiées en langage mathématique et synthétisées sous des formes propres à en simplifier l'analyse. Plus le territoire d'investigation est grand, plus la réduction de l'information est forte. Les nuances locales et sous-régionales qui font la singularité de chaque lieu s'estompent au profit de moyennes régionales qui ne deviennent significatives qu'en référence à d'autres unités spatiales. L'information subit donc une double mutilation, tout d'abord lors de l'opération de chiffrage, puis par après, au niveau de la synthèse. Le problème ne serait pas trop grand si les indicateurs retenus traduisaient l'essentiel des caractéristiques socio-économiques, mais tel n'est pas le cas. Ils ne renseignent que sur quelques aspects à incidence économique, faisant abstraction de considérations relatives aux niveaux de vie, à la qualité de vie, à la qualité de l'habitat, aux problèmes vécus quotidiennement, aux comportements, aux aspirations, etc. Quant aux renseignements fournis, ils doivent pour être bien compris être interprétés par des analystes bien au fait des situations vécues. L'information recueillie est généralement dépassée parce que l'appareil de collecte des données laisse à désirer pour les milieux ruraux. Outre les recensements quinquennaux et décennaux et des inventaires sectoriels pour des fins précises et des questions administratives, il s'effectue peu de cueillette systématique de l'information. Les grands indicateurs économiques qui orientent les politiques de l'État sont généralement établis à partir d'un échantillonnage qui tient peu compte des espaces à population dispersée. C'est notamment le cas pour l'indice des prix à la consommation. Leur poids démographique très faible par rapport à l'ensemble national se révèle peu déterminant sur l'effet d'ensemble. Même quand les données sont réunies sur la base des régions comme c'est le cas pour les statistiques de chômage, le niveau
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de généralisation demeure encore trop grand pour qu'apparaissent les particularités locales. Noyées dans de grands ensembles, ces dernières ne sont souvent mises en évidence que lors de manifestations publiques, quand les situations atteignent des états de crise. En temps normal, à l'intérieur des périodes intercensales de dix ans, des renseignements de base comme ceux concernant la structure de l'emploi, les niveaux de revenus, les variables économiques et éducationnelles doivent être évalués de façon approximative. D'ailleurs au moment où les statistiques du recensement sont rendues publiques, un délai de 1 à 3 ans s'est déjà écoulé depuis le moment de leur cueillette. Certaines données fondamentales ne font jamais l'objet de recensements. C'est notamment le cas pour celles relatives aux migrations pendulaires, à la qualité de l'habitat, à la consommation, à l'endettement et au niveau de vie. Pourtant il s'agit de facteurs déterminants pour la qualité de vie et qui orientent le devenir de nombreuses communautés humaines. C'est par le biais d'études spéciales et par voie déductive qu'on peut obtenir certains de ces renseignements. Dans ces circonstances, il est rare qu'ils concernent la totalité des localités d'une région. Les limites des localités qui circonscrivent toute une organisation socioéconomique bien définie servent très peu d'unité de référence pour la collecte des renseignements. Il arrive même qu'elles ne soient pas considérées du tout quand les limites des localités ne correspondent pas aux limites des municipalités. Dans les endroits où il y a eu d'importantes fusions municipales, le caractère rural des lieux peut être changé de façon tout à fait artificielle par l'utilisation d'aires de cueillette regroupant plusieurs localités coupées l'une de l'autre par de larges espaces vides. Ainsi avec ses 17 000 habitants, la nouvelle ville de Gaspé est identifiée officiellement comme un espace urbain, alors qu'elle n'est qu'un rassemblement de 12 petites localités dont 10 à caractère rural, isolées l'une de l'autre par plusieurs kilomètres de forêt. Les changements de limites administratives d'un recensement à l'autre entraînent aussi beaucoup de confusion dans l'analyse comparative des données. Les transitions dans le temps sont souvent difficiles à établir avec précision et le caractère évolutif des faits se dégage mal des statistiques cueillies à intervalles fixes. L'inflation des chiffres consécutive à l'agrandissement des périmètres de cueillette conduit même à des modifications dans les appellations, pouvant causer de graves erreurs d'interprétation chez les personnes non averties. En effet, au-delà d'un certain seuil démographique, toute municipalité est considérée comme espace urbain. Aussi par le seul jeu des fusions on arrive à transformer sur le plan administratif des espaces ruraux en espaces urbains. D'un recensement à l'autre, les statistiques révèlent donc des mouvements d'urbanisation qui ne correspondent pas exactement aux faits.
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L'obligation de recourir à des sources d'information diversifiées pour bâtir un appareil statistique empêche l'obtention de données homogènes dans le temps. Chaque organisme collige l'information selon ses besoins et sa propre planification. Aussi les inventaires sectoriels réalisés par chacun d'entre eux coïncident rarement dans le temps et sont établis selon des périodicités très irrégulières. En 1982 pour connaître la situation socio-économique des régions périphériques, il faut utiliser des chiffres recueillis pour la plupart entre 1971 et 1981. Pour certains renseignements comme l'utilisation du sol par municipalité, il faut même remonter jusqu'à 1966. Parce que fournissant toujours une vision partielle du réel, les informations statistiques obtenues sont interprétées en fonction d'expériences personnelles, d'images acquises et d'idées toutes faites. Ici entrent en ligne de compte la perception, les connaissances, le jugement et les méthodes de l'analyste. Les chiffres inspirent des interprétations et des extrapolations d'où se dégage un portrait global des lieux plus ou moins conforme aux réalités vécues par la population. Ce qui est considéré comme une vision objective des spécificités locales ou régionales, n'est souvent qu'une appréciation d'une réalité mal connue et déformée par divers facteurs de distorsion propres à la nature des renseignements utilisés et à l'imperfection de l'analyste. Cette déformation a d'ailleurs tendance à s'accroître en fonction du degré de marginalité géographique des régions et de leur degré d'accessibilité. La Basse Côte-Nord et la Jamésie constituent à l'heure actuelle deux immenses entités spatiales connues peut-être plus par l'imaginaire que par leurs caractéristiques véritables. Cependant, même des espaces plus accessibles comme l'Estdu-Québec et le Nord-Ouest québécois ont eu à souffrir de mauvaises interprétations de leur contexte socio-économique et d'une estimation de leur virtualité trop dépendante de modèles urbains. Il en est résulté des utilisations de qualificatifs et de superlatifs inadéquats pour catégoriser plus d'une centaine de localités. L'usage abusif des mots «marginal» et «arrière-pays» a créé dans une couche importante de la population des traumatismes qui ne sont pas près de s'effacer et qui ont eu et ont toujours des effets inhibitifs sur le développement économique. Conçue comme outil de rationalisation et même de promotion, la planification du développement socio-économique repose bien souvent sur des données imprécises et incomplètes. Dès lors il ne faut pas se surprendre de la médiocrité de certains de ses résultats. Ces derniers s'inscrivent dans l'ordre normal des choses. L'erreur humaine L'élaboration et la mise en application d'un plan de développement sera toujours dépendante de la qualité des personnes qui en ont la charge. Quels que soient les besoins à satisfaire et les moyens disponibles, les résultats produits se ressentent
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inévitablement de la compétence, de l'intuition, du jugement et du savoir-faire des individus en charge du dossier. La part des responsabilités humaines dans la réussite ou l'échec d'un projet peut être déterminante. C'est l'homme qui choisit l'information, manipule les concepts et les données, élabore des méthodologies et articule des propositions, définit des normes et applique des programmes. S'adaptant à un contexte particulier, chaque plan doit être une œuvre originale issue de la créativité et du degré d'habileté de ses auteurs. C'est aussi un produit perfectible souffrant des capacités limitées et des défaillances de ses concepteurs. Tout plan laisse place à l'erreur et à un certain degré d'imprécision et comprend généralement dans sa phase d'application des mécanismes de réajustement et de correction. Mais il arrive fréquemment que ceux-ci soient rendus plus ou moins inopérants en raison de l'aveuglement, de l'entêtement, de l'incompétence, de la partisannerie, de l'étroitesse d'esprit et voire même de l'arrogance de certaines personnes. La petite histoire du développement planifié foisonne d'exemples illustrant les conséquences de l'erreur et même quelquefois de la bêtise humaine. Des démarches erronées sont maintenues uniquement parce qu'elles ont été programmées et qu'il serait gênant pour certains individus de faire les correctifs appropriés. Les programmes de relocalisation de population dans l'Est-du-Québec demeureront longtemps un éloquent témoignage de l'application d'un processus de développement mal conçu et mal exécuté 1. Edgard Pisani a dit : «l'aménagement du territoire est un art, il se nourrit de cas concrets»2. Pour lui, l'aménagement est une action instigatrice de développement. Le plan est un art parce qu'il est une œuvre de création, mais une création qui doit intégrer le factuel et se mouler aux spécificités locales et régionales. En plus d'être la fusion d'idées novatrices, le plan doit demeurer une adaptation aux besoins et aux attentes des individus concernés. Malheureusement dans bien des cas, la planification engendre une rationalité qui détourne des interventions des finalités initialement arrêtées. Une fois la machine mise en branle, les mesures de performances peuvent devenir plus préoccupantes que l'impact réel des réalisations. Durant la période de 1968 à 1976 on en est ainsi venu dans l'Est-du-Québec à juger de l'efficacité des actions planificatrices par le volume des argents dépensés. Le quantitatif était le plus important critère d'appréciation faisant abstraction de l'aspect qualitatif des résultats. De très fortes pressions populaires étaient nécessaires pour corriger les erreurs de parcours.
1. Voir à ce sujet le rapport de la firme Métra sur la relocalisation dans l'Est-du-Québec.
2.
PISANI, Edgard, Aménagement du territoire et planification régionale, 1967, p. 31.
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Quand un plan ou des éléments d'un plan deviennent objet de politique partisane, ça devient difficile pour les exécutants de porter publiquement les jugements critiques appropriés et de reviser des orientations et des modes de fonctionnement. S'il y a lieu, obligation est faite aux fonctionnaires impliqués de camoufler leurs erreurs ou celles des autres et de composer une image de la situation qui soit la plus positive possible. Il s'établit alors un dialogue de sourds entre la population concernée et ceux qui appliquent le plan. Chaque groupe en présence fonctionne en s'appuyant sur une rationalité différente. Pour les uns, le plan doit tenir compte de leurs attentes particulières, pour les autres la globalité de la démarche, la conformité aux concepts de référence et la poursuite des objectifs initiaux font foi de tout. Dans de tels contextes ce sont les exécutants qui ont la partie belle puisqu'ils ont le contrôle de l'information, la maîtrise d'un certain savoir, une position d'autorité et des orientations de travail privilégiant un hypothétique intérêt collectif concernant plus de gens que la fraction des contestataires en cause. Il est souvent plus facile de faire des erreurs dans une intervention de développement et d'aménagement planifié que de les corriger. Les corrections impliquent la reconnaissance implicite de mauvaises décisions ; on craint souvent plus les conséquences de l'aveu de l'erreur que celles de l'erreur elle-même. Cela vaut autant pour les technocrates qui ont des postes à préserver que pour les représentants politiques qui ont des réputations à maintenir. Une façon élégante de s'en tirer consiste à reconnaître l'erreur et à en reporter la responsabilité sur de tierces personnes. L'Est-du-Québec a vécu des exercices de ce genre. Outil de mobilisation Malgré tous les aléas qu'ils comportent et les vicissitudes qu'ils peuvent engendrer, les plans de développement demeurent de formidables outils de mobilisation populaire. Cette mobilisation est toujours d'autant plus forte que les problèmes à résorber sont importants et nombreux. Quand le plan global de développement apparaît ou est présenté comme la solution ultime à une multiplicité de maux affectant toute une collectivité, il devient relativement facile de souder de nombreux éléments de la population en un bloc solidaire autour d'un projet commun. Pendant des années, le B.A.E.Q. puis par après l'O.P.D.Q. ont cristalisé les espoirs et les énergies de milliers de résidents de l'Est-du-Québec tout comme l'on fait les Missions de développement du Nord-Ouest québécois et du Saguenay-Lac-Saint-Jean dans leur région respective. La mobilisation autour d'un plan ou d'une intervention planifiée peut commencer avant même que les autorités politiques aient décidé d'intervenir. C'est alors la phase de pressions et de sollicitations en vue de trouver des remèdes aux maux identifiés. À ce stade, le nombre de revendicateurs peut être quand même
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assez limité. L'ampleur du mouvement de revendication demeure fonction de l'acuité des problèmes en cause, du charisme de certains leaders populaires et du degré de sensibilisation de la population. Depuis 1963 diverses régions périphériques ont connu en totalité ou en partie des périodes de grande effervescence. Des plans ou des esquisses de plans d'aménagement et de développement ont été réalisés en mettant en branle de vastes programmes d'animation et de consultation. Pendant des mois et des années des milliers d'individus ont participé à des réunions publiques et à diverses formes de consultation en vue d'élaborer l'instrument susceptible d'amener le changement et les améliorations souhaitées. Un nombre encore plus grand de personnes non impliquées directement dans la consultation ont attendu avec une confiance parfois teintée d'un certain scepticisme, des retombées concrètes pour eux et leurs proches de la longue et complexe démarche entreprise. Le contexte socio-politique aidant, le plan devient facilement la solution miracle à tous les maux. On va même jusqu'à lui attribuer des rôles et des mérites qu'il n'a pas. A l'époque du B.A.E.Q., parler contre le plan pouvait constituer une forme d'hérésie. méprisable et était souvent considéré comme le résultat d'une ignorance manifeste. Si une campagne d'information et d'animation est menée à cet effet, le plan peut apparaître comme le seul facteur de changement et de progrès social. La population est donc invitée à faire confiance à la démarche planificatrice et aux spécialistes qui la conçoivent. L'aspect probabiliste du plan est rarement évoqué tandis que les objectifs et moyens retenus sont identifiés comme la seule voie possible vers le progrès et le changement. Seules les personnes dont la réputation scientifique est déjà solidement établie peuvent riposter avec une relative efficacité à cette mobilisation des esprits et des énergies. Mais encore là, la tâche n'est pas facile pour les critiques, car ils se heurtent à des problèmes d'information. Ils ont à faire la preuve que des spécialistes mieux renseignés qu'eux sont dans l'erreur ou encore posent des objectifs irréalistes ou retiennent des moyens inappropriés. De plus ça demande toujours un certain courage pour s'inscrire en faux contre des idées dominantes. La mobilisation par les plans de développement s'est modifiée au cours des années mais se maintient encore sous diverses formes aujourd'hui. Face aux échecs des plans globaux, les autorités publiques et les planificateurs ont rétréci les espaces d'intervention. A compter de 1972 dans les secteurs ruraux et plus particulièrement dans l'Est-du-Québec, les plans d'aménagement intégré des ressources sont devenus à l'ordre du jour. A partir d'un concept d'aménagement mal défini et peu appliqué, on a réussi à redonner confiance en l'avenir aux résidents des localités agro-forestières en difficulté économique.
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Compris comme une utilisation maximale et optimale des ressources agricoles, forestières et touristiques, l'aménagement intégré des ressources s'est imposé à de nombreux esprits comme le meilleur moyen pour arrêter la saignée démographique des localités rurales en voie de destructuration. Ce concept d'aménagement a été considéré tant par la population que par l'État comme une alternative aux programmes de relocalisation qui s'inscrivaient dans la problématique de développement issue du B.A.E.Q. et prônant l'abandon des localités marginales et la concentration des populations dans les villes. Il a entraîné la mise sur pied d'organismes communautaires de développement et le projet d'aménagement intégré des ressources Basques-Neigette. Les groupements communautaires et la nouvelle façon de concevoir l'aménagement des ressources et le développement régional ont polarisé l'attention des populations rurales depuis maintenant 10 ans. Chaque organisme planifie à sa façon le développement de ses ressources. Certains se sont dotés de plans sectoriels d'utilisation des ressources, d'autres comme la Société du Transcontinental ont essayé d'élaborer un plan global d'aménagement. Cependant aucun des organismes ne réussit à faire de l'aménagement intégré ni à rendre opérationnel un plan d'aménagement quelconque. Pourtant des milliers de personnes gardent la foi dans la nouvelle formule d'aménagement et ont investi à titre bénévole un nombre incalculable d'heures en réunions de toutes sortes pour produire le type d'aménagement souhaité. Beaucoup ont aussi contribué financièrement au fonctionnement de leur société. Les organismes de développement qui ont tous besoin pour survivre des subventions de l'État n'ont pas en réalité le pouvoir requis et les capacités nécessaires pour réaliser leur aménagement intégré. Cela n'a pas empêché 9 organismes de se doter d'une structure de coordination, la Société d'aménagement intégré des ressources de l'Est-du-Québec (SAIREQ). Cela n'empêche pas non plus leurs membres et beaucoup de sympathisants de continuer à croire à l'aménagement. Toujours pour faire de l'aménagement intégré, l'État et des représentants populaires ont entrepris en 1976 une expérience globale d'aménagement intégré des ressources dans 29 localités du Bas-Saint-Laurent renfermant 57 023 habitants. Empruntant le nom de deux sociétés d'aménagement impliquées dans l'entreprise on a identifié le projet du nom de Basques-Neigette. Un plan d'aménagement a été réalisé par un comité mixte État-population à la suite de plusieurs séances de consultation tenues sur l'ensemble du territoire impliqué. Encore une fois de nombreux éléments de la population se sont embarqués à fond dans la démarche planificatrice avec l'espoir renouvelé d'aboutir à des résultats heureux. Portés par la fascination qu'exercent les mots aménagement, plan et ses dérivés, les media d'information ont endossé de façon inconditionnelle la nouvelle expérience et ont réussi à mobiliser favorablement l'opinion populaire. Des hommes politiques pour leur part, n'ont pas
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manqué une si belle occasion de faire du projet un facteur sûr de développement et de l'utiliser pour démontrer toute l'attention que l'État apportait aux citoyens du monde rural. On a produit beaucoup de pages de textes, des cartes intéressantes, des inventaires valables et de nombreuses recommandations. Quatre ministères québécois se sont engagés à participer à la réalisation des recommandations et quelque 5 $ millions de dollars provenant en bonne partie des budgets réguliers des ministères ont été affectés à ces fins. Dans les faits on n'a pas fait d'aménagement intégré pas plus qu'on a appliqué un plan global d'aménagement. Quelques interventions ponctuelles relevant surtout des programmes réguliers des ministères ont été réalisées ici et là dans les domaines du tourisme, de l'aménagement forestier et de la diversification agricole. Pour l'essentiel, le territoire en cause est demeuré aux prises avec les mêmes problèmes. Le plan BasquesNeigette s'est révélé en fin de compte comme une mystification de plus, même si ceux qui l'ont élaboré, y ont travaillé avec beaucoup de bonne foi et de savoir faire. Compte tenu du contexte socio-politique l'objectif se situait plus au niveau de l'idéal que du possible et les moyens retenus en termes de programmations et d'engagements financiers étaient inadéquats. De plus, la volonté politique de changer réellement les choses n'a pas existé. L'aménagement planifié a entraîné d'autres formes de mobilisation populaire aux Îles-de-la-Madeleine à compter de 1977 et dans le comté de Matapédia à partir de 1978 de même que dans deux autres comtés du Québec soit ceux de Labelle et de Gatineau. Subventionné par le Secrétariat à l'aménagement du Québec, chacun des conseils de comté a entrepris à titre expérimental une démarche de planification et de concertation en vue de l'élaboration d'un schéma d'aménagement. Dans. chacun des comtés le mot aménagement a toujours été compris par les responsables locaux en étroite relation avec développement, si bien que les objectifs visés dépassaient la simple organisation du territoire et concernaient le développement socio-économique dans son sens le plus large. La mobilisation populaire ne s'est pas effectuée avec la même intensité partout. La concertation s'est même avérée assez difficile selon les circonstances. Néanmoins les travaux entrepris ont été définis à la population comme un moyen pour faire naître ou activer le développement. Une fois de plus le terme aménagement a pris une valeur mythique que n'ont pas manqué d'exploiter certains politiciens. Même si des élus municipaux ont maintenu un certain scepticisme vis-à-vis l'expérience et l'ont même boudé dans quelques cas, il n'en demeure pas moins que dans l'ensemble elle a accaparé beaucoup de temps. Les retombées socio-économiques des travaux ne se sont pas manifestées pour les résidents des comtés, par contre l'exercice s'est avéré avantageux pour le gouvernement en vue de la préparation de la Loi 125 sur l'aménagement et l'urbanisme.
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L'avènement de la Loi 125 justifie maintenant dans la plupart des localités du Québec et plus particulièrement dans celles des régions périphériques où les problèmes économiques sont aigus, une nouvelle mystique de l'aménagement. Bien que la loi ne soit qu'un instrument de cadrage de l'aménagement du territoire, on persiste dans certains milieux à la considérer comme la base de nouvelles interventions de développement. On voit les municipalités régionales de comté créées en vertu de la loi comme les nouveaux moteurs de développement. Dans les faits la principale responsabilité de la nouvelle structure a trait à l'élaboration d'un schéma d'aménagement et à son contrôle. Mais le vocable aménagement signifiant développement pour la plupart des gens, la confusion se fait facilement avec tous les inconvénients que cela peut comporter. On attend de la municipalité régionale de comté des réalisations qu'elle ne pourra pas produire. On attend des plans de développement là où il n'y aura que des schémas directeurs d'aménagement et des plans d'urbanisme. La mobilisation populaire pour la préparation de ces documents n'aura sûrement pas la même ampleur qu'à l'époque du B.A.E.Q. Toutefois les illusions peuvent être aussi grandes et déjà l'implantation de nouvelles structures contribue à détourner l'attention populaire des solutions plus adéquates qui devraient être adoptées pour régler certains problèmes ou dynamiser certains secteurs d'activité. Tant qu'on utilisera l'expression aménagement planifié, on créera des associations d'idées au pouvoir mobilisateur. Même si beaucoup de gens ont perdu confiance dans les plans, ces derniers laissent quand même présager des réalisations physiques quelconques avec ce qu'elles comportent comme créations d'emplois, augmentation de revenus et amélioration de services. Même les plus sceptiques accordent toujours un certain intérêt aux considérations relatives à l'aménagement, au développement et à la planification. Par ailleurs des individus et organismes populaires vont continuer à revendiquer des plans d'aménagement ou de développement pour améliorer des situations économiques et atténuer des disparités alors que l'État et ses mandataires auront toujours à planifier l'aménagement et le développement. De quelqu'ampleur qu'elle soit et quelle que soit sa pertinence et son degré d'efficacité, la planification aura sa raison d'être et exercera toujours une relative séduction sur les esprits et ce, d'autant plus que les moyens mis en œuvre seront plus sophistiqués.
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La dimension politique des interventions
Où qu'elles s'effectuent, les interventions d'aménagement et de développement prennent toujours une teinte politique. Le geste traditionnel de la première pelletée de terre ou de la coupure du ruban par une personnalité politique traduit bien la place accordée au politique. La symbolique des inaugurations officielles, des signatures publiques d'ententes et de contrats tend à démontrer le rôle des autorités civiles dans les actions à entreprendre. Or même si ce rôle est fréquemment décrié il n'en demeure pas moins d'une portée considérable puisqu'il sanctionne et autorise des interventions. A l'aval comme à l'amont du travail des spécialistes, se retrouvent toujours les représentants élus de la population. Qu'ils comprennent ou ne comprennent pas la signification des actions à entreprendre, ils peuvent en subir les conséquences. Ce sont eux qui doivent répondre devant la population des gestes posés par leurs mandataires. Dans une société où la présence de l'État se fait de plus en plus envahissante, c'est devenu un réflexe conditionné pour les individus et groupes sociaux de s'adresser au gouvernement à chaque fois qu'une difficulté quelconque se présente. Les questions économiques et sociales font ainsi l'objet d'incessantes revendications. Même si nos règles économiques et politiques laissent une grande place à l'entreprise privée, l'État exerce des actions de contrôle fort déterminantes. Il est aussi appelé à dépasser son rôle de régulateur et à s'impliquer de façon directe pour corriger les déficiences ou les retombées négatives de la machine économique. Ces dernières se traduisent notamment par des disparités socio-économiques entre classes sociales et entre régions et par la formation d'îlots de pauvreté à divers endroits à l'intérieur de l'espace national. Le développement économique, l'aménagement équilibré de l'espace, la lutte aux disparités requièrent une attention soutenue de l'État. Les politiciens sont ainsi constamment associés aux préoccupations et aux besoins de leurs commettants.
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On les voit souvent plus, comme intermédiaires, secouristes, personnes ressources et responsables d'une qualité de vie à maintenir et à assurer que comme législateurs. Toutes les interventions de développement intègrent une composante politique qui se manifeste à divers niveaux. Par ailleurs les élus, les partis politiques et les équipes gouvernementales interviennent dans le développement avec des approches fort diversifiées et en vertu de finalités qui peuvent à l'occasion s'avérer contestables ou du moins ne pas rallier l'unanimité populaire. Rôle et attitudes des élus Il existe beaucoup de divergences sur ce que devrait être le rôle du député dans le développement régional. A un extrême on le voit comme un des principaux responsables du développement, à l'autre on voudrait confiner l'ensemble de ses activités à la Chambre des communes ou à l'Assemblée nationale. L'ambiguïté qui règne sur une définition idéale de sa tâche est génératrice de malentendus, de tensions et d'inefficacité. La partisannerie de parti empêche d'en faire un représentant jugé impartial et porte atteinte à sa crédibilité. Sa compétence personnelle, son engagement, la pertinence de ses actions sont toujours jugés à travers le filtre du parti politique dans lequel il milite. De même sa solidarité au parti ou à l'équipe gouvernementale conditionne ou même détermine le jugement qu'il applique et l'action qu'il mène à titre d'intervenant. En conséquence, il devient difficile de concevoir son rôle politique et social dans un contexte d'objectivité absolue. Redevable de son mandat à ses électeurs, le député est dans une certaine mesure assujetti aux forces sociales, aux pressions populaires et aux courants d'idées qui se manifestent dans son comté. Toutefois, dépendant de son habileté personnelle et de sa façon d'aborder et de traiter les problèmes il peut se maintenir au pouvoir élection après élection sans contribuer à améliorer de façon sensible le sort de ses concitoyens. Le prestige se conserve aussi bien par des promesses savamment entretenues, par des campagnes de charme auprès de la population et par une publicité efficace que par des réalisations significatives. Tous ces facteurs favorisent la longévité politique de nombreux députés des régions périphériques. Leur rôle est perçu par la population comme celui de promoteurs de développement et ils peuvent se faire réélire sans avoir à en réaliser. Ce paradoxe s'explique par l'image que les députés réussissent à se donner aussi bien que par les considérations partisanes qui orientent le jugement des électeurs. La contribution réelle des députés au développement des régions» périphériques est difficile à déterminer. Premièrement ce développement est faible, et ensuite ses manifestations semblent plus imputables à des facteurs externes au territoire et à des faits conjoncturels qu'à des interventions particulières des députés.
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Les réalisations qu'ils s'attribuent n'ont pas toutes exigé le même degré d'attention de leur part et s'inscrivent bien souvent dans le fonctionnement normal de l'administration publique. Si à moyen et à long terme, les députés n'apparaissent pas comme des facteurs essentiels du changement économique et social, ils demeurent néanmoins perçus comme des rouages importants du système politico-économique et comme des intermédiaires entre la population et l'appareil administratif. De par leurs fonctions, ils sont impliqués dans de nombreux dossiers à caractère socio-économique concernant l'administration gouvernementale et participent directement à l'octroi de certaines subventions. Pour ces raisons, ils ne peuvent être laissés de côté dans les démarches instigatrices de développement qui impliquent l'État. Toutefois, leurs actions sont perçues de différentes façons selon l'endroit où elles sont jugées. Aux débuts de l'application de l'Entente de développement Canada-Québec dans l'Est-du-Québec, des fonctionnaires et des membres du CRD souhaitaient garder les députés à l'écart. On estimait que le plan devait être mis en application avec une rationalité qui ne laissait pas de place aux questions de petites politiques, aux intérêts partisans et à l'esprit de clocher. Étaient considérées comme manifestations d'esprit de clocher, toutes revendications fondées ou non, émanant des localités ou de petits groupes de citoyens. Cependant des lenteurs d'exécution et l'impopularité de certains programmes eurent tôt fait de presser la population vers leur député et de forcer ces derniers à intervenir. Les interventions se sont faites de façon plus ou moins discrètes dépendant de l'appartenance du député au parti au pouvoir ou à un de ceux de l'opposition et ont entraîné des réorientations majeures dans l'application des programmes et dans l'ensemble de la stratégie de développement. Le député Pierre De Bané, membre d'un parti au pouvoir, s'est pour sa part personnellement associé aux fondateurs de l'Opération-Dignité I. Il y eut dans l'ensemble de la région une levée de boucliers contre les technocrates planificateurs1. Ce qu'on avait voulu éviter arriva; tous les dossiers devinrent rapidement très politisés. Par contre, l'intrusion des députés eut pour effet de distancier des programmations de certains concepts et de les infléchir dans le sens des besoins concrets de la population. Nos mœurs politiques et nos pratiques économiques et sociales rendent impossible l'éviction des hommes politiques de tout processus de développement planifié 2. Si à la limite, ils ne peuvent pas intervenir dans l'application
1. Voir à ce sujet: SIMARD, Jean-Jacques, La longue marche des technocrates, 1979. 2. Ibid.
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de programmes précis, ils sont quand même en mesure de faire sentir leur influence dans l'allocation des crédits dans la négociation de certains projets et même pour ce qui est des ministres et membres du parti ministériel, dans l'orientation d'ensemble des politiques de développement. Le rôle du politique face au développement ne peut se limiter à autoriser l'élaboration et la mise en force de plans de développement. La population n'admet pas que ses représentants se déchargent totalement sur des fonctionnaires, des responsabilités qu'on leur confie. Ces derniers n'ayant pas à répondre de leurs actions devant les personnes concernées peuvent agir de façon plus ou moins conforme aux volontés populaires. Les élus apparaissent toujours comme les individus les mieux placés pour faire ajuster le travail des technocrates aux besoins exprimés. Les expériences de développement dans les régions périphériques ont montré comment il était difficile de ne pas mêler politique et développement. Cela est d'ailleurs d'autant plus difficile que les gens se sentent à la merci d'une administration lointaine, qui comprend mal leurs problèmes et qui demeure sourde à leurs revendications. Le député prend donc figure d'ambassadeur tout autant que de responsable du développement. On est prêt à lui pardonner ses échecs en autant qu'il se montre solidaire de ses commettants et fasse les représentations qu'on lui demande. C'est l'immobilisme qui ne pardonne pas. L'acuité et la multiplicité des problèmes dans les régions périphériques rendent indispensables le recours au député. En acceptant son mandat il accepte implicitement d'être un promoteur de développement. Cette tâche difficile est assumée de façon différente selon qu'il est dans l'opposition ou dans le parti gouvernemental et selon le poste occupé dans le gouvernement. Le discours, les stratégies et les actions se ressentent fortement de la place tenue dans le système politique. Pour les uns, c'est la revendication qui domine, pour les autres, c'est la justification. Il est quelquefois difficile de dire lesquels sont les plus efficaces. Bien que chaque élu a une façon personnelle de traiter publiquement les dossiers qui lui sont confiés, il existe quand même certaines grandes lignes directrices dictées par le contexte social, la qualité de l'information, la philosophie et les orientations du parti. Pour assurer sa réélection, le député n'a pas nécessairement à réaliser de gros projets mais à démontrer à la population qu'il s'occupe de son sort. Devant une presse réceptive et peu critique il obtient toujours du succès à multiplier communiqués et conférences de presse afin de montrer qu'il est actif. Avec une foule en colère «qui revendique une usine, la sagesse commande de s'inscrire dans le sens des revendications. Ce n'est pas engageant pour le parti et il y aura toujours beaucoup de causes externes à invoquer pour justifier un échec. Quand ce sont les programmes à caractère
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social qui sont en cause, les législations, réglementations et normes constituent les arguments refuge par excellence. Pour le député de la périphérie, il y a tout intérêt à jouer le jeu de la périphérie. C'est-à-dire que les problèmes chroniques de la distance, de coût et de qualité des communications, de faiblesse des marchés et des économies externes, de dispersion de population et de pauvreté des services justifient à la fois des revendications d'ordre social et économique et servent aussi à justifier la persistance des problèmes. Les éléments à corriger sont d'ordre structurel et s'interrelient en tant que facteurs et conséquences de marginalité. Aucun député aussi brillant et influent soit-il ne peut régler à court terme les problèmes de dispersion de population, de faiblesse des marchés, etc. Par contre, il a toute latitude pour considérer ces propriétés des espaces périphériques comme causes de chômage, du coût élevé de la vie et de bas revenus. Qu'il le veuille ou non le représentant politique est associé au processus comme aux velléités de développement. Le degré, la longueur et l'envergure de la planification de même que le niveau d'intégration des variables peuvent influer sur la nature et la qualité de ses interventions. Il peut soit dominer les événements, soit être entraîné par eux. Généralement, c'est cette dernière alternative qui se produit sauf pour les élus qui accèdent au rang de ministre. Mais encore là, la portée réelle d'un ministre sur le développement demeure toujours fonction de sa détermination, de son poids dans le cabinet ministériel, de ses ambitions politiques et de la qualité de son entourage. Il semble que bien des ministres n'aient pour le développement des régions périphériques que le poids démographique de leur circonscription politique. Ça ne pèse définitivement pas lourd par rapport à toutes les autres guerres d'influence qui s'exercent. Généralement l'efficacité et les capacités d'un ministre ne sont pas jugées par les électeurs de sa circonscription, mais plutôt par des individus et groupes d'individus répartis dans l'ensemble de la province et par une presse nationale beaucoup plus critique que la presse régionale de la périphérie. En dehors du souci d'assurer sa réélection dans son comté, il demeure beaucoup plus conditionné dans son agir par des considérations de niveau provincial et national. À l'exception des ministres ayant la charge du développement économique, son influence ne peut s'exercer que dans quelques dossiers particuliers de son comté mais relativement peu ou pas du tout dans le développement de l'ensemble de sa région. Les régions périphériques ont toujours eu une bonne représentation numérique dans les conseils de ministres qui se sont succédés à Québec depuis le début des années 1960. Mais ça n'a pas permis de faire naître un véritable processus de développement. Tout au plus, la présence de certains s'est manifestée dans l'allocation de budgets pour des tronçons de route, l'amélioration de services, l'octroi de subventions aux municipalités et la construction d'édifices publics.
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Peu de ministres provinciaux ont pu imprimer une orientation et une dynamique nouvelles au processus de développement sauf peut-être lors des négociations des ententes fédérales-provinciales. Par exemple, le ministre Maurice Tessier responsable en 1970-1971 de la renégociation de l'Entente Canada-Québec pour le développement de l'Est-du-Québec a vraisemblablement contribué à réorienter l'Entente en fonction de certaines revendications populaires, particulièrement pour le secteur routier. Mais à part ça, il semble bien que la plupart des ministres se sont laissés porter par les événements, les concepts et les idées à la mode et n'ont pas essayé ou réussi à les infléchir. Du côté fédéral la représentation des régions périphériques au cabinet a été très faible ou nulle. Il y a peu de temps le député du comté de Matane, Pierre De Bané a occupé un poste clef pour l'avenir des régions périphériques en tant que titulaire au ministère de l'Expansion économique régionale. Il a mis en branle tout un processus d'analyse et de recherche en vue de réorienter le développement des régions périphériques. Avant que les résultats concrets sortent, le ministère a été restructuré et a changé de titulaire. Néanmoins, durant son court passage au ministère, Pierre De Bané a été à l'origine de plusieurs décisions importantes. Il a fait établir un programme spécial pour les Îles-de-la-Madeleine ; il a attiré une importante industrie dans la Matapédia et surtout il a instauré un programme de crédit d'impôt à l'investissement pour les régions les plus marginales du pays. Auparavant en tant que ministre des Approvisionnements et Services, il avait provoqué la décentralisation de services administratifs fédéraux dans quelques municipalités des régions à développer. En fait, Pierre De Bané a été un des rares ministres du fédéral à manifester un intérêt marqué pour les régions périphériques. Les problèmes socio-économiques des régions périphériques existent depuis si longtemps que l'ensemble de la collectivité québécoise en est venu à les considérer comme faisant partie de la normalité des choses. Les essais gouvernementaux de développement planifié ont toujours été très timides, sans suite et souvent engagés à titre expérimental. Une apathie généralisée caractérise les attitudes du pouvoir politique à leur égard. Seules des requêtes insistantes de la population et des mouvements de pression à caractère spectaculaire leur amène une attention temporaire de l'État. Pour faire bouger le pouvoir politique il faut d'abord sensibiliser l'opinion publique d'où la nécessité des manifestations. Entre les manifestations qui à l'occasion peuvent être l'expression d'une frustration longtemps accumulée, les élus du peuple se contentent habituellement de laisser aller les choses. La politisation de toutes les questions relatives au développement s'inscrit dans le mode de fonctionnement normal de la société sans qu'elle implique nécessairement un effort réel pour changer des situations inacceptables ou du moins repréhensibles.
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Partis politiques et stratégies dominantes Les partis politiques se succèdent au pouvoir mais les mêmes problèmes persistent. Seules changent les façons de les aborder. Ce constat en amène plus d'un à penser qu'il n'y a pas de solution pour faire disparaître la marginalité de certaines régions. Dans les faits, le développement régional des territoires périphériques n'a jamais été la préoccupation majeure d'aucun parti même si le thème alimente bien des discours. Tous en viennent à parler du développement régional comme on parle de la nécessité d'améliorer le sort des pauvres et des nécessiteux. Pendant ce temps, les inégalités entre classes sociales et entre régions se maintiennent ou s'accentuent. Depuis 1962, il est de bon ton et même nécessaire pour tout parti politique de consacrer quelques lignes de son programme au développement régional. C'est un thème à la mode comme celui de la protection de l'environnement, de l'amélioration de la qualité de vie, de la redistribution des richesses etc... Au niveau des principes fondamentaux l'unanimité se fait assez facilement même si les terminologies utilisées diffèrent. C'est surtout au niveau des moyens retenus pour lutter contre les disparités que chaque parti se singularise. Par ailleurs, les concepts d'aménagement du territoire et de développement régional ont apparu de façon plus ou moins floue dans les engagements politiques de la décennie 1960-1970. Ils sont davantage subordonnés au développement économique de la province qu'à la lutte aux disparités. Dans son programme de 1962 3, l'Union Nationale fait de l'aménagement régional un de ses trois principes de base et sous la rubrique «Pour le progrès et l'émancipation économique» parle de la création d'un ministère de l'aménagement régional et d'aide à l'organisation de «Sociétés d'aménagement régional». Le ministère de l'aménagement régional aurait eu comme objectifs: 1) la mise en valeur rationnelle des ressources du territoire en collaboration avec les administrations locales et tous les groupements intéressés. 2) l'organisation et le développement des services selon les besoins et les possibilités économiques de chaque région. En 1966, l'Union Nationale remplace dans son programme le ministère de l'aménagement régional par celui de la planification qui aurait eu comme objectif : «D'établir un meilleur équilibre entre les diverses régions.» C'est par la planification qu'on entend lutter contre les disparités. Le concept d'aménagement du territoire n'est pas disparu pour autant puisque le parti s'engage à adopter une rigoureuse politique d'aménagement régional. 3. ROY, Jean-Louis, Les programmes électoraux du Québec.
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Le Parti libéral du Québec ne parle directement de développement régional dans son programme qu'à compter de 1966. Dans son programme de 1960, il est fait mention des moyens pour doter les québécois d'une économie forte dont ils auront la maîtrise mais il n'y a pas de références explicites au développement des régions à problèmes économiques graves. En 1962, on utilise le développement de régions comme l'Abitibi et la Gaspésie à titre d'argument pour justifier la nationalisation de l'électricité. Dans le programme de 1966 quelques éléments de politique de développement régional sont esquissés à travers les notions de décentralisation administrative et de pôles de croissance. La création de dix (10) régions administratives sur la base desquelles l'administration et tous les instruments adéquats de développement seront décentralisés puis regroupés avec une vigueur nouvelle autour des pôles de croissance. Ceux-ci deviendront de véritables métropoles bien équipées, points de rencontre des initiatives régionales, des politiques d'expansion de l'État et moteur du relèvement dans nos secteurs géographiques jusqu'ici moins favorisés.4 La notion de pôle de croissance deviendra la véritable pierre d'assise de la politique de développement régional pour les années à venir. A compter de 1970, tous les partis s'inspirent des expériences et réalisations des années antérieures en terme d'aménagement et de développement pour affirmer leur intérêt et leur souci pour le développement des régions. Cependant le thème apparaît comme une préoccupation vraiment marginale et n'est véritablement exploité que dans les régions périphériques. Le traitement de la question se fait aussi de façon différente selon que le parti soit au pouvoir ou dans l'opposition. A toutes fins pratiques les engagements des partis n'ont pas eu de suite. Leur attitude face au développement régional semble avoir été surtout déterminée par l'évolution de la conjoncture, les pressions populaires, les idéologies dominantes et le pouvoir technocratique. Ce sont principalement les concepts de développement manipulés par des technocrates et des firmes privées qui ont inspiré tout le débat. Les politiciens s'en sont nourris selon les circonstances soit pour faire des expérimentations soit pour désorganiser des mouvements de contestation, soit pour justifier des interventions ou encore pour faire la lutte aux partis adverses. C'est uniquement par l'attitude et les réalisations des partis dans l'exercice du pouvoir qu'on est en mesure de juger de leur rôle et contribution dans le développement régional. Les engagements écrits dans les programmes officiels et claironnés durant les campagnes électorales se sont rapidement 4. ROY, Jean-Louis, Les programmes électoraux du Québec.
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estompés au lendemain des élections. A leur place se sont imposés le déroulement d'expériences et de réformes entreprises, d'autres conceptions des problèmes et des interventions prolongeant des actions déjà amorcées. A son accession au pouvoir chaque parti s'est inscrit dans la foulée de son prédécesseur et a continué l'application des programmes en vigueur et dans certains cas les a renouvelés. Les orientations en matière de développement régional semblent avoir été dans une large mesure davantage déterminées par les fonctionnaires en poste que par les hommes politiques5 du moins jusqu'à 1976. En-dessous des législations, règlements, ententes et programmes, on retrouve une conception du développement régional qui se perpétue durant une bonne dizaine d'années. Polarisation, hiérarchisation, relocalisation, valorisation et mobilité de la main-d'œuvre ont chapeauté la plupart des interventions gouvernementales. En contre réaction se sont affirmés les mouvements de résistance des ruraux face à la destructuration de leur milieu. Ainsi l'opposition rural-urbain avec une rationalisation toute technocratique d'une part et de fortes charges émotives de l'autre a articulé l'essentiel de la démarche interventionniste de l'État. Avec le temps chaque parti a quand même réussi à imprimer au processus de développement une marque particulière. Mais cela s'est toujours fait dans une certaine continuité avec l'équipe précédente. Par exemple l'Union nationale de 1966 a donné suite au plan du B.A.E.Q., réalisé sous le régime du Parti libéral. A leur retour au pouvoir en 1970 les libéraux ont continué l'application de l'Entente ARDA et de l'Entente fédéraleprovinciale concernant l'Est-du-Québec, négociée par l'Union nationale. Le gouvernement péquiste de 1976 a laissé se poursuivre l'opération schéma de l'O.P.D.Q. et a maintenu puis renégocié les Ententes auxiliaires de 1974 signées initialement par les libéraux. L'attitude du gouvernement de l'Union nationale de 1966 à 1970 est toute empreinte d'une conception technocratique de la planification du développement. La planification élaborée par des spécialistes à la solde de l'État est alors considérée comme l'arme toute puissante pour réduire les disparités régionales et provoquer le développement socio-économique.6 La rationalité des planificateurs prime sur les attentes et les demandes de la population. Avec leur science, leur objectivité, leurs techniques de consultation ils sont considérés par le pouvoir politique comme les individus les mieux en mesure de savoir ce qui est bon pour les résidents des régions périphériques tout en tenant compte des impératifs de l'économique et de la perspective québécoise.
5. SIMARD, Jean-Jacques, auteur de la longue marche des technocrates parle avec éloquence du rôle du pouvoir technocratique dans le développement des régions périphériques. 6. SIMARD, Jean-Jacques, Ibid.
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Des structures de participation populaire comme le C.R.D. dans l'Est-du-Québec et le C.E.R.N.O.Q. dans le Nord-Ouest québécois agissent comme courroie de transmission et véhiculent tout autant sinon plus l'information gouvernementale que les demandes des personnes qu'ils sont censés représenter. Les nouvelles élites qui dirigent ces organismes, toutes acquises à l'omniscience des technocrates, et heureuses d'être associées au processus de planification deviennent des propagandistes de l'État. Elles revendiquent et obtiennent le rôle d'interlocuteur privilégié. Au nom de la cohérence, de la rationalité et de l'efficacité tous les corps intermédiaires et comités de citoyens doivent emprunter le canal officiel pour faire entendre leurs commentaires et revendications. Dans l'Est-du-Québec les récalcitrants sont rapidement rappelés à l'ordre, ce fut le cas pour le Comité d'expansion économique du comté de Bonaventure en 1968 et pour les Opération-Dignité quelques années plus tard. La suprématie technocratique se prolonge d'une participation structurée qui en arrive à juguler le dynamisme populaire et qui a surtout comme but de faire adhérer la population aux idées des technocrates7. Cela s'inscrit dans la logique du système. La mécanique planificatrice mise en place ne doit pas être détraquée par des pressions venant de gauche et de droite. Ce processus enclenché est censé produire ses effets de façon automatique à la condition que toutes les parties en cause respectent les règles du jeu. De façon plus ou moins consciente, l'État, les hommes politiques, des représentants populaires, des fonctionnaires invitent les gens à l'attentisme. Dans l'Estdu-Québec, les chômeurs, les individus en instance de relocalisation, les pauvres sont priés de faire confiance aux spécialistes et d'attendre les retombées des programmes mis en branle. L'attente patiente durera deux ans de 1968 à 1970 et prendra fin avec l'explosion de colère populaire de Sainte-Paule qui marquera la formation d'OpérationDignité 1. L'Union nationale de Daniel Johnson croyait aux vertus de la planification technocratique et a apparemment cherché à réduire les disparités entre régions. Outre la mise en opération de programmes de subventions au développement industriel dans les régions en 1968, le gouvernement unioniste signa l'Entente de développement CanadaQuébec pour l'Est-du-Québec en mai 1968 et constitua les Missions de développement au Saguenay-Lac-Saint-Jean en 1969 puis, en Abitibi-Témiscamingue en 1970. Les plans de développement régional étaient la voie choisie pour le développement économique même s'ils ne s'intégraient pas dans une planification d'ensemble pour la totalité de la province. Politiquement, cet engagement dans le développement 7. SIMARD, Jean-Jacques, traite de la participation populaire dans La Longue marche des technocrates. Voir aussi pour cette question Léon Dion et Pierre Angers, Participation et planification régionale, l'expérience du B.A.E.Q., 1963-1966.
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régional planifié aurait pu être rentable si on avait su l'exploiter habilement. Mais il n'en fut rien. L'entêtement des représentants politiques du parti ministériel à maintenir une confiance aveugle dans une démarche technocratique lourde et loin des réalités, qui créait de plus en plus de frustrations dans la population joua contre eux. Dans l'Est-du-Québec, tout particulièrement, une exacerbation généralisée vis-à-vis le pouvoir en place et ses fonctionnaires commença à se manifester. Cela devait conditionner dans une certaine mesure l'attitude du gouvernement libéral de Robert Bourassa qui s'installe au pouvoir en 1970 et s'y maintient jusqu'en 1976. Le Parti libéral amorça son règne sous le signe du développement économique et de la rationalité administrative. Beaucoup d'éléments qui avaient été dénoncés par ce qui était auparavant le parti d'opposition devinrent objets d'une meilleure attention. Par exemple le nouveau gouvernement accéléra le programme de relocalisation dans l'Est-du-Québec qui traînait de la patte. Il procéda aussi à la renégociation de l'Entente Canada-Québec pour l'Est-du-Québec en modifiant la programmation dans le sens des engagements électoraux. Les infrastructures routières et le développement industriel reçurent des investissements importants. Bref des changements propres à toute modification de régimes politiques se firent sentir sans qu'il y ait de réorientation en profondeur de la politique de développement régional. La période de transition passée, le concept du développement polarisé8 s'imposa avec une force telle qu'il remit en question toute la signification de l'expression développement régional. La croissance de l'économie globale du Québec et particulièrement celle de sa métropole en vint à conditionner toute la politique de développement régional. Dans une nouvelle typologie des régions du Québec on en arrive à distinguer le Québec de base des régions ressources tout en établissant des complémentarités qui prenaient plutôt la forme de relations de dépendance centrepériphérie. Sans le dire officiellement le gouvernement libéral du Québec abandonna la politique de développement régional et de lutte aux disparités pour adopter une politique de développement global du Québec. Les ressources des régions périphériques prenaient toute leur valeur dans la perspective du renforcement de l'économie provinciale. Tous les discours relativement au développement des régions les plus marginales prononcés devant les résidents des territoires concernés témoignent d'écarts se creusant sans cesse entre les promesses et la réalité. Les membres élus du parti au pouvoir s'attaquèrent à la difficile tâche de faire croire à une volonté réelle de l'État pour effectuer le rattrapage socio-
8. Cette nouvelle conception du développement faisait suite à la parution du document de B. Higgins, F. Martin et A. Raynauld. Les orientations de développement économique régional dans la province de Québec, par lequel on proposait en priorité le développement de Montréal.
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économique des régions les plus déshéritées alors qu'il n'en était rien. On s'appuyait pour ce faire, sur le concept du développement polarisé, les connaissances et le savoir-faire des technocrates et sur les nouvelles orientations de développement, telles que les Ententes auxiliaires, le Fond de développement régional et l'opération des schémas régionaux. Aux prises avec des problèmes qui perduraient, les habitants des régions périphériques et particulièrement ceux du monde rural se mirent à manifester avec une agressivité de plus en plus forte contre le gouvernement au pouvoir, agressivité que ne manqua pas d'exploiter à fond le Parti québécois alors dans l'opposition. Des sentiments de frustration et de colère se répandirent dans les classes sociales les plus démunies des régions périphériques comme en témoigne le colloque tenu à l'Université du Québec à Rimouski en 1975 sur la problématique du développement rural.9 L'année 1974, avec la signature de l'Entente-cadre Canada-Québec marqua réellement un tournant de la politique du gouvernement libéral du Québec en matière de développement régional. Par cette Entente les programmes de développement s'effectueront désormais dans l'ensemble de la province et non seulement dans les régions à problèmes graves. Les préoccupations de développement sectoriel de l'économie au niveau provincial remplacent les tentatives de développement ou de rattrapage des régions les plus déshéritées. Selon l'expression de Divay 10 on aborda la phase de «l'aménagement du sous-développement ». La nouvelle politique équivalait à abandonner les régions périphériques à leur propre sort. Les objectifs11 de l'Entente-cadre expriment bien la nouvelle philosophie. 1) Stimuler la création d'emplois productifs et consolider les emplois des secteurs traditionnels. 2) Augmenter le niveau de vie. 3) Renforcer la structure industrielle et urbaine et favoriser le développement optimal des différentes régions. 4) Susciter une participation accrue des Québécois à leur propre développement. 5) Favoriser un meilleur équilibre dans le développement du Québec par rapport aux diverses régions du Canada. 9. UQAR, GRIDEQ, La problématique du développement rural. 10. DIVAY, Gérard & ai., Organisation collective et planification régionales, les conseils régionaux de développement, p. 153. 11. Expansion économique régionale et Office de planification et de développement du Québec. Entente-cadre de développement pour le Québec, 1974.
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L'objectif n° 3 définit assez bien le principal concept d'appui du développement régional. «Une structure urbaine diversifiée et forte est susceptible de produire des économies externes qui accélèrent le développement économique en fournissant plus économiquement les différents services et les échanges dont ont besoin les industries modernes ». 12 Le développement des régions doit donc passer en bonne partie par le renforcement de la structure urbaine du Québec, ce qui a souvent comme conséquences l'agrandissement des disparités intra-régionales.13 Mais il y a aussi moyen de donner à l'intérieur de chacune des régions une autre interprétation à l'objectif et au concept qui le sous-tend. On peut chercher à faire de la croissance urbaine la clef de voûte du développement et le principal agent structurant du monde rural.14 C'est dans cette perspective qu'on procède à la formation des nouvelles villes de Gaspé et Percé en 1971, afin de doter la Gaspésie du pôle de développement qu'on lui estime nécessaire. C'est également dans cette perspective que s'articule la stratégie de développement de l'Entente Canada-Québec signée en 1971 pour la région de l'Est-du-Québec. Mais le discours officiel est mal reçu par les résidents du monde rural aux prises avec des problèmes d'emplois et voyant danser devant eux le spectre d'une éventuelle migration. Ils acceptent mal une idéologie de la croissance urbaine qui met en cause leur survie comme population rurale. Des résidents des petites villes des régions périphériques partagent leur appréhension car ils savent bien que leur armature de services s'affaiblirait considérablement sans ruraux à desservir. Parce que les technocrates et les politiciens n'ont rien de satisfaisant à leur offrir, les citoyens du monde rural vont graduellement adopter et faire entériner par l'État un concept de développement déjà expérimenté ailleurs; le développement communautaire appuyé sur l'aménagement intégré des ressources. Sous la force des pressions populaires, l'État doit donc réajuster sa politique de développement rural. Désormais on ne comptera plus seulement sur le dynamisme des villes pour maintenir un tissu de peuplement en milieu rural, mais on va essayer de faire des interventions de consolidation. Des groupes communautaires prennent naissance et sous l'égide du ministère des Terres et Forêts, les Sociétés d'exploitation des ressources apparaissent. Les événements conduisent donc le parti au pouvoir à ajouter une nouvelle stratégie de développement à celle déjà existante. Une stratégie que les ruraux charpentent petit à petit au rythme d'expériences de négociations
12. Ibid., p. 25. 13. BÉLANGER, Marcel, Pour une stratégie de l'aménagement rural, 1976. 14. Metra Consultants Ltée, Est-du-Québec 1971-1976. Aménagement de l'espace.
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ardues avec des fonctionnaires difficiles à convaincre et bien des fois dépités de se faire dicter des lignes de conduite par une population que l'on estime trop aliénée pour initier des projets réalistes de développement. Mais une fois le nouveau concept imposé et les moyens d'intervention mis en place, le pouvoir politique se retrouve avec un outil formidable pour faire taire les revendications en régions périphériques sans avoir à réorienter sa politique globale de développement pour le Québec, sans avoir à modifier les règles de fonctionnement du système de production et de consommation et sans avoir à s'engager dans des programmes d'investissement coûteux. La population a conduit l'État à s'embarquer dans ce qui deviendra, dans une large mesure, le mythe du développement communautaire et de l'aménagement intégré des ressources. Quand le pouvoir eut compris tout l'avantage qu'il y avait à se faire le promoteur du développement communautaire, il n'a pas manqué de s'embarquer à fond dans une telle démarche. Il a fait, des organismes de gestion en commun et tout particulièrement des Sociétés d'exploitation des ressources et des Groupements agro-forestiers, les principaux responsables de l'avenir économique de leur milieu. Ce faisant, il faut le concéder, il satisfaisait une des principales revendications de la population qui réclamait un droit de contrôle sur l'utilisation des ressources physiques de son milieu. Toutefois cette mission de développement n'a pas été assortie de tous les changements normatifs et réglementaires qui s'imposaient ni de l'enveloppe budgétaire suffisante. Par contre le monde rural était officiellement doté d'un programme de développement adapté à son contexte et à ses besoins et constitué en bonne partie par les ruraux eux-mêmes. La relative réussite du J.A.L. puis ultérieurement de certaines autres entreprises de gestion en commun a encouragé l'État, les membres du parti au pouvoir et des fonctionnaires en place à articuler et à diffuser la propagande de la «prise en main». Les visites guidées au J.A.L., de fonctionnaires, de ministres, d'universitaires, d'invités étrangers et de journalistes se sont multipliées. On a fait, de l'expérience de développement communautaire en cours, une des grandes réussites de «la prise en mains» et une manifestation exemplaire du dynamisme régional.15 On l'a transposée en symbole et en modèle pour toutes les populations rurales du Québec. On était ainsi en train de paver la voie au Parti québécois pour l'élaboration de son discours officiel relatif au développement régional.
15. La réussite du J.A.L. est incontestable. Toutefois, d'un strict point de vue économique, le succès est beaucoup plus mitigé. Tous les projets initiés et réalisés par l'organisme de gestion en commun sont largement subventionnés par l'État et demeurent dans une situation financière précaire.
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L'intérêt manifesté par le gouvernement libéral au développement communautaire est quand même demeuré très superficiel en regard de son objectif fondamental d'un développement global de l'économie québécoise appuyé sur le concept de la polarisation. L'exploitation maximale de la ressource forestière et l'augmentation de la productivité des forêts demeuraient la préoccupation première de l'État. Cela était en parfait accord avec sa politique générale de développement. Par ailleurs, l'amélioration de la productivité qui passe par l'aménagement forestier donnait satisfaction aux résidents du milieu rural qui voyaient un moyen d'éviter la relocalisation. Si valable qu'il soit, le développement communautaire était loin de satisfaire tous les besoins des régions périphériques. Les mêmes problèmes persistaient et donnaient lieu à d'incessantes revendications. L'attitude des représentants du gouvernement est demeurée à cet égard assez déconcertante. Tous les comptes rendus officiels refusaient d'admettre les problèmes évoqués. On se plaisait à analyser la situation des régions périphériques en terme d'argent dépensé et par l'état des performances dans la réalisation des programmes plutôt qu'en référence aux besoins à satisfaire. On procédait comme si les programmes en place16 devaient obligatoirement régler les problèmes et ce sans accepter de questionnement sur leur efficacité. Encore là, même si c'était moins évident que durant les années 1960, la planification technocratique et plus particulièrement celle effectuée à Québec avait prépondérance sur les propositions originant des milieux périphériques. Les six ans de régime libéral se sont passés sans qu'il y ait eu de volonté réelle de développement régional. Toutes sortes d'expédients ont été utilisés pour essayer de masquer aux résidents des régions périphériques une attitude interventionniste très timide. Le plan de développement de l'Est-du-Québec mis en vigueur de 1968 à 1976, les programmes financés par Arda III au Saguenay-Lac-Saint-Jean et dans le Nord-Ouest québécois, les Ententes auxiliaires signées en 1974 et les subventions à l'implantation de multinationales sur la Côte-Nord n'étaient qu'un faible pendant des multiples formes d'interventions et d'investissements réalisés dans les autres réions de la province et surtout en milieu urbain. Cependant le peu d'attention accordée aux régions périphériques faisait l'objet d'une publicité et d'une propagande laissant croire à une véritable politique régionale. Lorsque le Parti québécois prit le pouvoir en 1976 le contexte social était propice à l'adhésion de la population à de nouveaux concepts de développement. Même si le développement régional avait été pour le parti comme tous les autres, un thème de bataille important avant les élections ce dernier n'avait pas
16. Il s'agissait notamment des programmes de l'Entente Canada-Québec pour l'Est-du-Québec et de ceux financés par ARDA III et par les Ententes auxiliaires dans les autres régions.
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de véritable politique régionale. Par contre il disposait d'un arsenal de thèmes mobilisateurs fort séduisants pour une population en quête de changement. S'inspirant des expériences de développement communautaire et des idées véhiculées par la population rurale aspirant à l'auto-développement, il était à même de proposer une idéologie de développement appuyée à la fois sur le nationalisme et le régionalisme. La politique de développement régional du Parti québécois, telle qu'énoncée en 1972 était étroitement associée à l'idée de l'indépendance.17 «Le relèvement de l'économie du Québec doit donc prendre aussi la forme d'une politique de développement régional ». Pour réaliser ce développement «Encore faut-il disposer des instruments nécessaires et d'un programme coordonné de reconstruction économique qui ne peut être que l'aboutissement d'un Plan, or comme nous l'avons déjà souligné un plan économique sérieux est impensable sans l'indépendance.» L'idée de subordonner le développement des régions à un plan de développement global du Québec n'était pas nouvelle. Le Conseil d'orientation économique du Québec avait entrepris l'élaboration d'un tel plan en 1962 puis avait interrompu ses travaux en 1964 pour les raisons suivantes 18 : — une connaissance trop imparfaite de la réalité. — l'absence d'une volonté non équivoque, non seulement de planifier mais d'en accepter les conséquences. — l'absence d'accords sur les objectifs. — la désuétude des structures d'action. — la perméabilité de l'économie québécoise aux influences étrangères. — le partage des pouvoirs économiques entre les deux niveaux de gouvernement. Huit ans plus tard l'argument relatif à la double juridiction gouvernementale deviendra donc un point d'appui supplémentaire à la politique d'indépendance. De plus le Parti québécois dispose d'un prétexte solide pour justifier une absence de programme précis de lutte aux disparités. S'il n'est pas généreux pour le développement régional, le programme de 1972 comporte néanmoins des éléments de base de ce que sera la politique officielle du parti en matière de développement lors de son arrivée au pouvoir en 1976. 17. Parti québécois «Quand nous serons vraiment maître chez nous» cité dans Gagnon Gabriel éd., La crise du développement, p. 338. 18. DIVAY, Gérard et Jean Lapierre, Organisation collective et planification régionale; les conseils régionaux de développement, 1976, pp. 15-51.
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Mais à notre avis la clé d'une vraie participation démocratique et toujours plus poussée à la vie économique c'est surtout dans la formule coopérative qu'on la trouvera.19 La notion de coopératisme qui s'accommode bien du concept de développement communautaire sera associée aux notions de P.M.E. et de prise en main pour devenir les éléments structurants de la propagande officielle portant sur le développement régional. Tout comme le Parti libéral l'avait fait il s'agira d'élaborer un discours officiel sur le développement régional, principalement pour le bénéfice des résidents des régions périphériques, sans programme spécifique et efficace pour l'appuyer. Mais avec une plus grande habileté que son prédécesseur au pouvoir, le Parti québécois réalise ce difficile équilibre. Il réussit même la performance d'atténuer pendant un certain temps des contestations populaires et de mettre la sourdine à des revendications tout en éliminant des projets d'intervention régionale de l'ancien régime. Ainsi, l'Entente Canada-Québec pour l'Est-du-Québec ne fut pas renouvelée, en dépit de fortes pressions populaires en ce sens à la fin du règne libéral. Chose surprenante, les mêmes organismes dont le C.R.D.E.Q. qui avaient réclamé à cor et à cri la reconduction de l'Entente demeurèrent complètement muets quand le gouvernement du Parti québécois annonça sa décision de non renouvellement.20 De la même façon, des engagements antérieurs de construction d'une autoroute entre Mont-Joli et Cacouna furent ignorés sans provoquer alors le moindre mouvement de contestation. S'inspirant des idées à la mode et des arguments nationalistes qui articulaient la politique générale du Parti, le Gouvernement lança en circulation avec un charisme jusque-là inégalé ses formules au pouvoir à la fois mobilisateur et soporifique. On mobilisa la population autour de certains thèmes, on étouffa en même temps des mouvements de revendications et on réduisit pendant quelque temps à un niveau presqu'imperceptible toute analyse critique. La coopération, le développement communautaire, l'autogestion, la prise en main, le projet collectif de société, le dynamisme régional, la P.M.E., la décentralisation, la concertation et la solidarité sont apparus comme les fondements du discours régional et sont même devenus partie intégrante de l'arsenal technocratique. Toute la problématique du développement régional s'est enrichie de concepts qui n'étaient pas nouveaux . au Québec mais qui . n'avaient jamais été associés si étroitement à la dimension régionale des politiques de développement. Selon les usages,
19. Parti québécois, «Quand nous serons vraiment maître chez nous» dans Gabriel Gagnon, éd., La crise du développement, p. 349. 20. Le C.R.D. avait fait signer une importante pétition en 1975 par de nombreux organismes de la région en vue d'obtenir le renouvellement de l'Entente jugée indispensable pour assurer le développement de l'Est-duQuébec.
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le changement s'est fait dans la continuité. C'est-à-dire que des programmes à incidence régionale mis en place par le régime libéral ont été maintenus. Ce fut le cas pour les Ententes auxiliaires, le Fonds de développement régional et l'opération schéma de l'O.P.D.Q. Par contre en raison même de l'idéologie de base du Parti, les dissensions et les frustrations entre les niveaux de gouvernements fédéral et provincial sont apparues sur la place publique et servent de caution à l'inertie et à l'absence de volonté d'intervention. Le gouvernement péquiste est aussi passé maître dans l'art de faire des exhortations et d'utiliser des séances d'information et de consultation comme moyen de défoulement collectif et de conditionnement des esprits. Il sait également mettre à profit le contentieux politique fédéral-provincial pour se donner bonne figure et se laver des problèmes persistants. Contrairement à ce que faisait le gouvernement libéral, les problèmes socio-économiques ne sont pas camouflés à la population ou escamotés par des promesses, des statistiques d'argent investi ou des programmes en voie d'élaboration ou de réalisation. Bien au contraire, on n'hésite pas à parler du chômage, de bas revenus, de la faiblesse des services, etc. Toutefois on en attribue une bonne part sinon la totalité des responsabilités au Fédéral. Indépendamment du rôle de chaque gouvernement face aux situations évoquées il n'en reste pas moins que le système de justification utilisé demeure l'un des plus efficaces. Les problèmes cessent d'être perçus par ceux qui les vivent d'une façon froidement économique ou sociale mais avec une approche politique pleine d'émotivité et de partisanerie. On en arrive ainsi à faire du débat sur le développement régional un débat sur les faiblesses du fédéralisme et sur les mérites de l'autonomie politique. Si le Fédéral est identifié comme facteur de bien des déboires, les résidents des régions quant à eux se voient investis du devoir d'amorcer leur décollage économique. C'est en ce sens que s'est clairement exprimé le ministre Bernard Landry lors du sommet économique de Bonaventure en 1980. Faisant référence au comté de Bonaventure il dit: Appuyez-vous sur cette forêt renouvelable, appuyez-vous sur vos paysages, votre industrie touristique, votre agriculture également renouvelable. Mais appuyez-vous surtout sur la plus grande valeur que vous avez: votre énergie, votre détermination, votre compétence nouvelle et ce sommet n'aura pas juste été un échange de paroles. Ce sera un démarrage et un départ foudroyant. Ce sont des paroles nobles et stimulantes, mais aussi une façon habile de retourner à des régions en difficulté la charge de se débrouiller avec leurs problèmes. C'est là en effet le pivot de l'approche régionale du Parti québécois, approche qui en réalité exclut toute politique interventionniste de l'État, dans le but d'atténuer
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les disparités. C'est la politique du laisser faire. Les régions périphériques doivent se contenter des mêmes programmes gouvernementaux que les autres parties du Québec. On ne leur accorde aucune mesure particulière pour faire contrepoids à leurs multiples désavantages comparatifs. Le nouveau document d'orientation du gouvernement publié en 1982, Le virage technologique21 ne fait que consacrer cette ligne d'action. Le dynamisme régional, la concertation des agents économiques, la mise en valeur des potentiels régionaux, une meilleure coordination de l'action économique en région et la consolidation des secteurs traditionnels, forment l'essentiel de la stratégie interventionniste de l'État. C'est cependant l'entreprise privée qui se voit octroyé la responsabilité du développement. «La croissance et le développement des régions reposent donc sur les investissements du secteur privé.» 22 Tout en faisant l'apologie du dynamisme régional et de l'entreprise privée le gouvernement est bien conscient que cela provoque des disparités. Le développement régional repose principalement sur les initiatives du milieu... Il ressort que le développement par le milieu est source de disparités régionales et que ces dernières sont en quelque sorte une conséquence du développement.23 Mais si l'on s'en tient à un passage du document Le virage technologique il n'est pas intéressé pour autant à combattre les disparités et il a eu l'occasion d'en donner les preuves. Certes les succès obtenus ont levé un certain nombre d'obstacles au développement régional, mais il est utopique de croire que l'action gouvernementale puisse aller plus loin dans la disparition des déséquilibres régionaux.24 Les résidents de l'Est-du-Québec qui doivent faire grand usage de l'automobile individuelle, n'ayant pas de moyens de substitution et qui paient leur essence jusqu'à 25% de plus que leurs concitoyens de Québec ont réclamé en vain par voie de pétition le réajustement du prix de leur essence à celui payé par leurs concitoyens des autres régions. Ainsi un principe de péréquation appliqué à l'échelle canadienne, et objet de revendications incessantes du gouvernement québécois est refusé par ce même gouvernement à certaines de ses régions. C'est là un aspect paradoxal de l'attitude du gouvernement péquiste. Il n'est pas prêt à appliquer chez lui ce qu'il revendique d'un autre pallier gouvernemental. 21. Gouvernement du Québec, Développement économique; Le virage technologique, 1982, p. 183. 22. Ibid., p. 199. 23. O.P.D.Q., Le développement régional, pp. 20-21. 24. Gouvernement du Québec, Développement du Québec : Le virage technologique 1982, p. 183.
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Le message de «prise en main» du Parti québécois réussit néanmoins à passer parce qu'il est articulé autour de certains thèmes majeurs tels que la concertation, la solidarité, l'esprit communautaire et la petite et moyenne entreprise. Chacun de ces éléments constitue autant de facteurs de développement. Mais en fait ce ne sont pas des innovations et ils n'ont pas réussi dans le passé à empêcher la formation des poches de marginalité. De plus, appliqués à la grandeur du Québec ils produisent les meilleurs effets dans les espaces les mieux dotés en avantages comparatifs c'est-à-dire les régions les plus développées. Faute d'appuis particuliers propres aux régions périphériques, ils concourrent en fin de compte à permettre un élargissement des disparités entre régions avantagées et régions désavantagées. L'insistance à faire de la P.M.E. et des investissements privés le véritable moteur du développement régional a amené une dilution dangereuse du concept de développement. Ce dernier tend de plus en plus à se réduire dans l'opinion publique et même dans de nombreuses instances de participation et de développement à de simples injections d'argent. Tout investissement dans quoi que ce soit devient du développement régional. Les investisseurs apparaissent comme les véritables et seuls artisans du développement. Cela aide évidemment à faire oublier l'absence d'une stratégie globale d'intervention de la part de l'État. L'édulcoration du concept permet aussi de donner facilement bonne conscience au pouvoir politique. Par exemple l'épuration des eaux devient une industrie de la dépollution à forte rentabilité économique25 tout comme la réparation d'édifices municipaux et la construction de maisons d'accueil pour personnes âgées sont considérées comme des investissements d'infrastructure à incidence de développement. L'épineux problème de la décentralisation La notion de décentralisation a toujours été associée étroitement au Québec au concept de développement régional. Pour les résidents des régions périphériques la question est habituellement considérée d'une façon très pratique. L'éloignement des centres décisionnels étant perçu comme l'une des causes de marginalité et comme une source d'incompréhension et d'ignorance des problèmes vécus par la population, on voit dans la décentralisation du pouvoir politique et de l'administration, un moyen pour répondre plus adéquatement aux besoins exprimés. En permettant aussi des interventions respectant davantage les spécificités régionales elle apparaît alors comme facteur de développement.
25. Au lieu de parler d'une dépense de 30 millions pour l'épuration des eaux à Rimouski le ministre Alain Marcoux préfère mentionner des retombées de 30 millions.
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Au moins 4 groupes d'acteurs entretiennent le débat sur la décentralisation. Il s'agit du pouvoir politique central, du pouvoir bureaucratique, d'organismes régionaux à caractère participatif et de certaines couches de la population. La dichotomie centrepériphérie fragmente ces intervenants en deux grands groupes antagonistes, ceux des capitales provinciale et nationale et ceux des entités régionales périphériques. Pour l'essentiel, chacun des camps est demeuré sur ses positions depuis une vingtaine d'années. Il y a bien eu des promesses et même des esquisses de décentralisation de la part du pouvoir central et des luttes pour l'appropriation de pouvoir par des structures de participation régionale, mais fondamentalement le système de relations entre l'État et la population est demeuré le même. Que la question soit abordée en terme de centralisation ou de décentralisation elle pose des problèmes quasi insolubles. Pour les tenants de la centralisation cette dernière signifie un meilleur contrôle de l'administration, une gestion plus cohérente et efficace et la façon la plus sûre d'assumer les responsabilités du gouvernement. Elle garantit aussi des décisions plus pertinentes, des analyses de situations plus sérieuses et somme toute, une administration beaucoup plus compétente. Mais en contrepartie elle implique une connaissance insuffisante des réalités vécues en régions périphériques, une perception déformée par la distance des éléments en cause, des jugements biaisés par des valeurs qui ne sont pas partagées en milieu rural et des conceptions stéréotypées et bien souvent dépassées des modes d'existence sur les territoires à population dispersée. La décentralisation n'est pas plus facile à vivre. Elle commande des délégations de pouvoir, des partages de responsabilités et même à la limite de nouvelles conceptions du pouvoir politique. Se pose aussi le délicat problème de concilier un éclatement du pouvoir et la cohésion de la gestion gouvernementale. Beaucoup de divergences existent aussi sur la façon de réaliser la décentralisation. Quel est le niveau de décentralisation optimal ? Doit-on faire une relative décentralisation de l'appareil décisionnel, une simple déconcentration de fonctionnaires subalternes jouant le rôle d'agents d'information et de courroie de transmission, ou doit-on constituer un véritable gouvernement régional. Il arrive même un stade ou des velléités d'autonomie administrative dissociée de toute représentativité populaire conduisent à nier la légitimité même des instances politiques officielles. La montée du nationalisme québécois pendant les deux dernières décennies s'est accompagnée d'un renforcement des régionalismes. Régionalismes plutôt diffus qui s'appuient sur une conscience régionale fragile et difficile à former, mais néanmoins suffisamment forts pour s'exprimer clairement dans le domaine culturel et dans une certaine mesure dans le domaine économique. Les Conseils régionaux de la culture, les antennes régionales de Radio-Québec, les Caisses d'entraide
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économique, les S.O.D.E.Q., les préoccupations régionales du mouvement Desjardins en sont les manifestations les plus évidentes. Mais à un autre niveau et à une échelle spatiale plus réduite des organismes de gestion en commun réclament plus de pouvoir pour la gestion des ressources à l'intérieur de leur entité administrative, des pouvoirs dont ils n'auront pas à assumer la responsabilité politique. En fait, les grandes régions telles qu'on les identifie demeurent des ensembles artificiels soudés davantage par des considérations opportunistes et administratives que par des réseaux de relations bien différenciés et des sentiments d'appartenance nettement définis. Les périmètres régionaux se contractent ou se dilatent au gré des intérêts en cause, des circonstances et des mouvements d'idées. Les cadres des dix régions administratives renferment de fortes doses d'hétérogénéité économique, sociale et culturelle de même que des charges énormes de dissension et de compétition. Sur le plan strictement administratif ils ne réussissent même pas à satisfaire les besoins de tous les ministères. Tout cela nous ramène au problème de délimitation des bases territoriales idéales pour l'exercice d'un pouvoir plus décentralisé voire même d'un véritable pouvoir régional. Trop d'indécision, d'indétermination et d'imprécision existent pour que puissent se former des concensus même à l'intérieur des espaces périphériques. Cela affaiblit d'autant la portée des revendications autonomistes et renforce la prédominance des forces centripètes sur les forces centrifuges. Pourtant les inconvénients de la centralisation excessive sont bien réels et se rallient facilement l'unanimité de ceux qui vivent dans l'éloignement des centres de décision que constitue la capitale provinciale. Les Conférences administratives régionales (CAR) implantées dans les 10 grandes régions administratives depuis le tournant des années 1970 constituent une des manifestations les plus avancées des essais de décentralisation de l'État. Toutefois à la pratique il est vite apparu que ces instances administratives n'étaient que des relais pour acheminer des informations dans la capitale et pour transmettre les directives qui proviennent aux régions. Formées des responsables des divers ministères dans les régions, elles sont même davantage des lieux d'information mutuelle que de concertation véritable. Les décisions sont en effet prises de façon sectorielle et isolée à Québec en tenant plus compte du contexte provincial que des dimensions intersectorielles régionales. Les responsables des ministères appelés coordonnateurs ou directeurs occupent des niveaux différents dans la hiérarchie administrative et disposent de délégations de pouvoir également différentes et toujours très limitées. Le rôle insatisfaisant des C.A.R. est d'ailleurs évoqué dans le Virage technologique. «La Conférence administrative régionale est limitée par l'application de programmes gouvernementaux centralisés et par l'absence de véritables pou-
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voirs de décision des instances décentralisées des ministères » 26. L'obligation qui est faite aux membres des Conférences administratives d'aller chercher la moindre autorisation à Québec, en fait des commis voyageurs nouveau style, porte parole des grands gestionnaires du centre. Les Conférences administratives ne sont pas là pour concevoir des programmes de développement propres aux régions, comme pourrait le commander une véritable décentralisation, mais pour voir à l'application des programmes élaborés à Québec. D'ailleurs tous les ministères ne sont pas représentés dans toutes les régions. La Conférence administrative de la Côte-Nord comporte même des fonctionnaires qui ne résident pas sur place et qui demeurent rattachés à d'autres régions, soit le Saguenay-LacSaint-Jean, et la région de Québec. Parce qu'elles bénéficient d'une expérience de fonctionnement vieille d'une dizaine d'années, on aurait pu penser que les Conférences administratives se seraient enrichies de pouvoirs nouveaux avec le temps. Mais il n'en est rien. Tout au contraire elles ont perdu graduellement de l'importance. De hauts fonctionnaires ont été rapatriés à Québec, les effectifs de certains bureaux se sont réduits et de nouvelles mesures administratives à forte incidence régionale ont été instaurées sans tenir compte de leur existence. C'est à Québec qu'ont été élaborés les schémas régionaux de développement de l'O.P.D.Q. et qu'a été délimitée la zone verte pour l'application de la Loi de la protection du territoire agricole. Les quelques rares programmes administrés complètement dans les régions comportent des normes et des réglementations approuvées sinon élaborées par Québec. Le programme O.S.E. et le Fonds de développement régional de l'O.P.D.Q. comptent parmi ces cas d'exception où l'on fait suffisamment confiance aux fonctionnaires régionaux pour leur permettre d'administrer des sommes d'argent. Il ne s'agit d'ailleurs là que de l'application régionalisée de programmes d'obédience provinciale sous l'égide de l'administration centrale. À défaut d'une fonction publique vraiment décentralisée et régionalisée il existe certaines formes de délégation de pouvoir à des organismes du milieu, qui tout comme les C.R.D. demeurent étroitement dépendants des budgets et des directives du pouvoir central. Suite à diverses formes de pression et de consultation ou encore en continuité avec de vieilles pratiques, l'État a fait des concessions, continuellement remises en question, dans les domaines où il trouve avantage à utiliser les forces du milieu comme agents d'exécution.
26. Gouvernement du Québec, développement économique, Le virage technologique, p. 204.
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Ainsi les affaires sociales, l'éducation, les loisirs, la culture et l'aménagement forestier sont devenus des champs d'intervention comportant un certain niveau de décentralisation. La décentralisation par le biais d'organismes populaires n'est cependant dans la plupart des cas qu'une délégation de pouvoirs bien partielle. Des organismes tels que les Sociétés d'exploitation des ressources ne font qu'exécuter des contrats de service pour l'État tout comme le font les firmes privées. Leur liberté d'action est étroitement encadrée par des lettres d'entente, par les réglementations et législations existantes et par les contrôles administratifs d'usage. L'État dispose d'un argument de poids pour résister aux volontés de décentralisation. Si représentatifs qu'ils soient, les organismes n'ont pas la légitimité populaire dont bénéficient les élus du peuple. Ils ne peuvent donc prétendre à un contrôle exclusif de secteurs territoriaux et de champs d'activité. Ce sont du moins les arguments que se sont fait servir des Groupements forestiers de l'Est-du-Québec lorsqu'ils réclamaient de l'État la rétrocession de lots forestiers publics dans les limites municipales afin d'y procéder à des travaux sylvicoles. Le cas des organismes populaires met en évidence une conception particulière de la décentralisation. Il s'agit non seulement d'un transfert de pouvoirs en région mais aussi, pour certains, de l'éviction des fonctionnaires de l'État du processus décisionnel et administratif. Des lenteurs administratives et des décisions beaucoup trop conformes à des concepts de développement mal acceptés par les ruraux, en ont amené plus d'un à voir dans les fonctionnaires de véritables ennemis de la population. Le souvenir vivace de programmes de relocalisation mal acceptés, de projets de fermeture de municipalités et de diverses formes de tribulations avec l'appareil bureaucratique contribue à entretenir un certain courant de méfiance vis-à-vis des fonctionnaires. En 1975 Pierre Dufort alors président d'Opération-Dignité I traduisait bien des sentiments populaires lorsqu'il disait 27 Pour nous donc, le seul aménagement qui ne soit pas une fumisterie, un moyen d'endormir le monde, c'est l'élaboration d'une expérience populaire de gestion des ressources. Les premières étapes en sont la consolidation des groupes de producteurs de l'arrière-pays, entre autres à travers les S.E.A.R. dont il faut cependant arracher le contrôle aux technocrates et l'établissement des priorités d'action par les travaillants eux-mêmes.
27. DUFORT, Pierre, Comment sous développer rationnellement l'Est-du-Québec ou l'aménagement vu par les aménagés, p. 186.
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Tous les organismes populaires ne manifestent pas une volonté de rejet aussi clairement énoncée des fonctionnaires de l'État, de tout processus d'aménagement, de développement et même d'encadrement. Cependant, l'idée de se dégager davantage de l'emprise et du contrôle des technocrates est largement répandue dans la population. Les expressions «se prendre en main» et «le développement par les gens d'ici» témoignent de ce désir d'affirmation et de la recherche d'une plus grande autogestion. Interprétée dans son sens le plus radical, cette conception de la décentralisation conduit vite à une impasse. On ne réclame pas seulement une décentralisation de pouvoirs mais aussi leur transfert à des individus regroupés en association. Or ces associations sont loin de représenter toute la population. Par ailleurs l'exercice du pouvoir se ferait inévitablement par les permanents d'organismes qui ne seraient à toute fin pratique qu'un autre corps de fonctionnaires. L'entrée en vigueur de la Loi 125 sur l'aménagement et l'urbanisme est venue récemment changer tout le contexte de la décentralisation. D'une part cette loi a été publicisée et est interprétée par les instances officielles comme un outil de décentralisation. D'autre part la formation des municipalités régionales de comté qu'elle a entraînée signifie l'insertion d'un nouveau pallier gouvernemental dans le système politique québécois. Bien qu'à certains égards la Loi 125 apparaisse beaucoup plus centralisatrice que décentralisatrice elle constitue quand même un facteur majeur de changement. Les Conseils régionaux de développement sentent le besoin de réorienter leurs actions en fonction de ce nouveau cadre législatif. Des organismes populaires craignent de perdre une certaine audience et même une partie de leur raison d'être. Leur rôle d'intervenant dans l'aménagement et le développement devra être partagé avec les municipalités régionales de comtés. Or ces dernières structures disposent d'atouts majeurs par rapport aux organismes de gestion en commun. Elles sont formées de représentants élus de la population, ce qui rend incontestable leur légitimité et elles disposeront d'une meilleure autonomie financière. La confusion qui entoure les fonctions réelles des municipalités régionales de comté est à l'origine du climat d'incertitude qu'elles génèrent. Dans les faits, ces nouvelles créations de l'État ont comme rôle essentiel de planifier l'organisation physique du territoire dans un ensemble de municipalités. Leurs pouvoirs sont à peu de chose près les mêmes que chacune des municipalités. prises individuellement. Ce ne sont pas des organismes décentralisés de développement tels que la rumeur tend à les faire. Par contre ils servent de prétexte à toutes sortes de supputations et d'hypothèses chez la population et de faux-fuyant pour l'État. Ne sont-elles pas cet embryon de gouvernement régional si souvent revendiqué ?
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Cette Loi 125 a quelque chose de machiavélique puisqu'elle fait miroiter des avantages multiples à de nombreux groupes d'individus aux intérêts souvent antagonistes. Les centralisateurs y trouvent des bénéfices tandis que les régionalistes y voient les promesses d'une autonomie accrue et de responsabilités élargies. Les nouveaux cadres territoriaux qu'elle a fait naître sont censés émerger de communs sentiments d'appartenance. Pratiquement on a fait référence à des considérations culturelles et psychologiques pour imposer de nouveaux périmètres administratifs taillant brutalement dans de complexes chevauchements de régions d'appartenance. Mais comme les mots contiennent beaucoup de pouvoir on a pu réaliser facilement une mobilisation des esprits autour de concepts difficiles d'application. Les nouvelles municipalités régionales de comté ne respectent pas plus le contour sinueux du magma multiforme des sentiments d'appartenance que les anciennes limites de comtés. Elles se calquent plutôt vaguement sur les configurations des zones d'influence des principaux centres de services. Mais l'heureuse association des mots appartenance et décentralisation dans le discours officiel a confondu bien des esprits et fait prendre les promesses et les illusions pour les réalités. L'avènement des municipalités régionales a fait taire des revendications décentralisatrices tout en accroissant la centralisation. Ce déconcertant paradoxe n'est qu'une manifestation de plus de la capacité de l'État et du pouvoir technocratique à récupérer pour leurs propres comptes des sentiments et exigences populaires. En répondant aux aspirations décentralisatrices et régionalistes par une réforme administrative municipale, l'État a réussi la double performance d'accentuer son contrôle sur l'organisation de l'espace et de désarmer nombre d'ardents régionalistes. Les quelques gains réalisés par la décentralisation régionale de Radio-Québec, la décentralisation de l'administration des pêches à Gaspé et par la relocalisation de services administratifs fédéraux à Matane, Jonquière et Amqui sont bien minces en regard des besoins à satisfaire. Les résistances des fonctionnaires de Québec, d'Ottawa et de Montréal à toute véritable décentralisation ont plus de poids que les pressions erratiques des résidents de la périphérie. Seules des décisions politiques provoquées par des contextes très particuliers pourraient modifier sensiblement l'ordre des choses établies. Projets éteignoirs Beaucoup de personnes s'interrogent sur les causes de l'attitude patiente et même parfois apathique des résidents des régions périphériques confrontés constamment à des problèmes socio-économiques graves. Pourquoi des gens acceptent-ils, apparemment avec tant de facilité, de vivre avec un niveau et une qualité de services nettement inférieurs à celui de la majorité de leurs concitoyens, avec
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un revenu se situant pour beaucoup en-dessous du seuil de la pauvreté, ou encore avec la nécessité de se quêter continuellement du travail d'un chantier à l'autre à l'extérieur de leur région? Comment accepte-t-on si facilement de voir les enfants quitter la région dès qu'ils atteignent 17 ou 18 ans pour s'en aller aux études ou à la recherche de travail ? Comment se fait-il que de telles situations se poursuivent à certains endroits comme en Gaspésie depuis des générations sans que ne se manifestent de mouvements de violence ou même que ne se maintiennent des sentiments d'acrimonie? Les courtes explosions de colère exprimées par les citoyens de Cabano, de la Matapédia, de Sainte-Paule et de Grande-Vallée ne sont que de petits faits isolés en regard du calme et de la sérénité de centaines de milliers de leurs concitoyens. En évoquant l'attitude des Gaspésiens face à leurs problèmes socio-économiques qui se perpétuent de génération en génération, Joseph Risi parlait de la Gaspésie comme d'une «terre du silence» 28. Il y a sans doute diverses causes à la fois psychologiques et culturelles, sociales, politiques et même économiques qui expliquent des comportements si dénués d'agressivité et même d'exaspération. Mais il y a aussi une désinvolture vis-à-vis la sécurité matérielle couplée à un optimisme en l'avenir et à une confiance en des jours meilleurs qui amènent les gens à s'accrocher aux moindres rumeurs et projets de changements. Un enracinement profond dans un lieu de résidence qui est souvent le lieu de naissance et une préférence bien marquée pour un mode de vie en milieu rural ou peu densément peuplé stimulent l'intérêt sur tout ce qui pourrait améliorer la situation, sans avoir à changer trop radicalement des habitudes, des attitudes et des relations sociales. Pour ceux qui tiennent réellement à demeurer sur place malgré les difficultés rencontrées, les promesses reçues avec septicisme valent mieux que rien du tout. L'usine attendue, mais qui ne s'implante pas constitue d'une part une justification à l'attentisme vécu, mais est aussi une possibilité d'amélioration qui en vaut une autre. D'ailleurs l'histoire est là pour démontrer que les créations importantes d'emplois en milieu rural résultent souvent de démarches étalées sur plusieurs années. La population dans son ensemble est assez réceptive à divers projets lancés de toute part. Même s'ils sèment beaucoup de doutes quant aux échéanciers énoncés, ces projets réussissent néanmoins à entretenir un climat d'espoir suffisamment fort pour saper à la base toute impulsion de protestations violentes. Ce n'est que lorsque la tromperie éclate au grand jour et que la mauvaise foi de certains individus apparaît avec évidence, que des explosions sporadiques de colère et de violence se produisent.
28. Risi, Joseph, Petite histoire d'une vieille étude économique en Gaspésie, p. 198.
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Les autorités politiques ont donc beau jeu pour calmer les esprits avec des projets plus ou moins incertains qui ont peu de chances de se réaliser, ou en utilisant diverses formes de mesures démobilisatrices qui réussissent à calmer les esprits pour un certain temps. Comme la démagogie a toujours une certaine prise, il est relativement aisé pour des personnes jouissant du prestige conféré par un poste d'autorité et détenant le contrôle d'une certaine information, de leurrer leurs concitoyens. Lorsque les projets promis ne se réalisent pas, il y a possibilité pour les politiciens concernés de se dégager de toute responsabilité en trouvant toutes sortes de boucs émissaires. Ces mêmes annonciateurs de bonnes nouvelles ont aussi l'énorme avantage de disposer de voies privilégiées d'information et même dans certains cas de contrôler l'information. Quand l'on considère finalement tout le contexte socio-politique il n'y a rien de surprenant à ce que des députés et même des maires de municipalités se fassent réélire d'année en année avec les mêmes promesses. Il est en effet extrêmement difficile pour tout simple citoyen de contrôler la véracité de tel propos et les dires de tel porte-parole officiel. La complexité de la société fait qu'on ne sait pas toujours qui est responsable de quoi. De plus la grande lourdeur de l'appareil bureaucratique et une division à outrance des tâches et des responsabilités, ont vite fait de décourager tout simple citoyen cherchant à vérifier telle ou telle allégation. Pour coiffer le tout, la référence aux spécialistes et à des données techniques et l'utilisation d'un langage souvent hermétique pour le commun des gens contribuent à maintenir le débat critique autour d'une petite intelligentsia avec laquelle le gros de la population a peu de communication. Si jamais des groupes de citoyens arrivent à démontrer la fausseté de certaines déclarations, les instances officielles ont encore le loisir d'avoir le dernier mot en parlant d'informations incomplètes et d'une connaissance inadéquate des faits. Ainsi donc pour qui veut mentir ou du moins entretenir les illusions tout en se gardant une certaine crédibilité, la marge de manoeuvre demeure très grande. La population de chaque région périphérique est maintenue constamment dans l'attente du projet miracle qui va changer toute l'économie. Il s'agit tantôt d'une papeterie, tantôt d'une usine de moteurs électriques, tantôt d'un super-port, tantôt d'un complexe chimique, ou encore de projets plus modestes comme un abattoir, une scierie ou une charcuterie. Chacun de ces projets, même mentionnés distraitement par un député ou un ministre, remplit vite la rumeur publique et devient aussitôt objet d'attente, de spéculations et même de rêves. En effet qui n'a pas pensé voir un jour tout son secteur transformé par l'arrivée de la grosse usine fournissant des centaines sinon des milliers d'emplois à salaires élevés. Point n'est besoin de donner de précisions sur l'échéancier d'installation, pas plus que sur les implications réelles de l'entre-
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prise envisagée. La seule mention même évasive, ou dubitative suffit à entretenir l'espoir et à l'échafaudage de beaux plans d'avenir. Pour qui n'a pas vécu en région périphérique une telle attitude vis-à-vis des promesses plus ou moins bien esquissées peut paraître naïve. Il faut en fait bien connaître le milieu pour comprendre de telles réactions populaires. Dans un espace faiblement peuplé, mal structuré, sous-équipé en services, anémié par une forte émigration de population, par un chômage chronique et de bas revenus, la grosse usine représente un revenu assuré, un meilleur niveau de vie, du travail pour les enfants, le maintien de l'école, l'ouverture de nouveaux magasins, le développement du secteur culturel, l'expansion du peuplement, une amélioration généralisée des services etc... D'éventuels aspects polluants ou perturbateurs sur l'environnement apparaissent bien secondaires à côté des retombées positives. Tout le monde espère tirer avantage de l'arrivée de l'usine, en allant de l'enfant aux études, au commerçant et au professionnel. Le rôle structurant d'une entreprise payant plus de 1 $ million en salaires par année, est énorme en milieu rural. Ce qui passerait presque inaperçu dans une grande ville devient un centre d'intérêt considérable dans les espaces à faible densité de population. La foi dans les promesses est souvent proportionnelle à l'acuité des besoins à satisfaire. Mais elle résulte aussi de vieilles pratiques qui prennent figure de traditions. La majeure partie des créations importantes d'emplois résulte en effet de décisions prises dans les grandes villes du pays ou de l'extérieur. Ces nouveaux emplois sont toujours précédés de rumeurs qui circulent pendant des années. Ils sont habituellement créés après de longues tergiversations, d'incessantes remises en question, et à la suite de pressions populaires et de lobbying politique. Ainsi beaucoup de projets annoncés se présentent tout simplement de la même manière que ceux effectivement réalisés. Le passé étant garant de l'avenir, tout concourt donc à stimuler la confiance malgré un nombre insoupçonné d'impondérables. Quand un article de journal apprit à la population de l'Est-du-Québec que 7 endroits avaient les qualités physiques requises pour recevoir un superport il n'en fallut pas plus pour faire naître le mythe du super-port dans toute la région. A certains endroits des hommes d'affaires formèrent rapidement des comités pour faire la promotion de leur localité. Personnes ne s'inquiéta réellement de connaître les retombées réelles d'un tel projet. Le mot super suffisait à lui donner une importance démesurée. Les responsables politiques n'eurent même pas à faire la promotion du projet, ils n'avaient seulement qu' à ne rien infirmer. Pendant deux ans jusqu'à ce qu'on annonce finalement des investissements à Gros-Cacouna, des milliers de personnes se bernèrent d'illusions. Dans plusieurs secteurs du territoire on voyait la nouvelle infrastructure comme l'outil privilégié pour activer l'économie.
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De tous les projets mirifiques, celui de Cacouna est sans doute le plus connu et le plus typique. On en a tellement parlé et de tellement de manières qu'il est difficile pour le simple citoyen de savoir exactement de quoi il s'agit. L'histoire du port de Cacouna remonte au moins à 1896. A cette époque la Chambre de commerce de Rivière-du-Loup réclamait du gouvernement fédéral la construction d'une jetée en eaux profondes à la pointe de Rivière-du-Loup afin de permettre à tous les steamers de faire escale. Avec le temps les objectifs poursuivis avec le projet d'implantation se sont diversifiés et le dossier s'est enrichi lentement de diverses expertises. En 1956, le projet est réactivé par des intérêts privés et sera dès lors objet d'incessantes revendications et de promesses jusqu'à aujourd'hui. A la décharge des hommes politiques, il faut avouer que le projet n'est pas simple et que les données du problème se sont constamment modifiées au gré de la conjoncture commerciale et de l'évolution de la navigation maritime sur le SaintLaurent. Par ailleurs des changements de gouvernement à Ottawa ont également contribué à relancer constamment le dossier. Le député Rosaire Gendron du comté de Rivière-du-Loup se fit le promoteur du port, dès sa première campagne électorale de 1962. Par la suite à chacune des campagnes électorales et ce jusqu'en 1980 le port de Gros-Cacouna constitua l'un des principaux thèmes de son engagement politique. Malgré le piétinement du dossier le député s'est toujours fait réélire. En 1965 le gouvernement fédéral amorce la réalisation du port en faisant construire deux brises-lames et une chaussée. Les travaux qui coûteront approximativement 8 $ millions de dollars, en resteront là et ne seront repris qu'en 1978 avec la construction d'un quai de cargo général au coût de 12,7$ millions. Entre temps s'est poursuivie une activité fébrile faite d'études, de pressions politiques, de tractations d'affaires et de modifications constantes des fonctions du port. En 1967 on parlait d'un terminus pour containers, en 1971 d'un port import-export en eaux profondes, en 1972 d'un super-port pétrolier, en 1974 d'un port pour transbordement de matériel en vrac, en 1977 on fait état d'un simple port régional, en 1978 il est question d'un super-port de transbordement de matériel en vrac et en surplus d'un terminus méthanier. Le 14 décembre 1979 doit s'effectuer la signature d'une entente gouvernement entreprise privée en vue de la construction d'un super-port de transbordement de marchandises en vrac. Douze heures avant la cérémonie, le déclenchement des élections fédérales vient tout annuler. L'entente sera finalement signée le 30 janvier 1980, mais les aménagements impliqués ne seront pas réalisés. Malgré la construction d'un hangar d'entreposage en 1980, le débat sur Gros-Cacouna se poursuit de plus belle. Maintenant avec la question du super-port pour méthanier et en raison du contexte politique Canada-Québec, GrosCacouna est devenu un élément important dans la stratégie énergétique du Québec et un enjeu géopolitique. Ce n'est plus seulement le contexte national mais le contexte énergétique international qui va être déterminant sur le projet.
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En effet, une fois de plus en 1982, l'évolution du marché mondial est venu interrompre les études en vue de la réalisation du terminal méthanier. Pour des dizaines de milliers de personnes, Gros-Cacouna est plus qu'un sujet d'actualité c'est la promesse d'une amélioration majeure de leur milieu socio-économique. C'est déjà la cause de transactions foncières et de construction d'infrastructures publiques aux environs du site. C'est aussi un facteur d'investissement pour fins de promotion, d'investigations et d'études de toutes sortes. Certains, notamment des politiciens font aussi de Gros-Cacouna un puissant créateur d'emplois pour tout l'Est-du-Québec et la pièce maîtresse de développement pour tout le secteur ouest du territoire. Selon les circonstances et les individus en causes, les retombées positives de l'installation portuaire peuvent être décuplées. Lors des audiences publiques tenues à Rivière-du-Loup en 1981 sur le projet du terminal méthanier la Jeune Chambre de Rivière-du-Loup affirmait29 «le projet serait capable de révolutionner à lui seul toutes les perspectives d'avenir de notre région et règlerait à coup sûr le sempiternel problème du chômage et de la croissance économique régionale». Pourtant les statistiques officielles du promoteur du projet laissent entendre qu'il créera au plus 481 emplois régionaux au plus fort de la période de construction et que les effets directs, indirects et induits durant la phase d'exploitation ne seront que de 26 emplois pour le terminal et de 39 pour le méthanier 30. Tous les projets grandioses n'ont pas une durée aussi longue que celui de GrosCacouna. Mais habituellement ils réussissent à entretenir les espoirs et les illusions pendant des années. Certains finissent par aboutir, en laissant des retombées beaucoup plus faibles que celles anticipées. D'autres sombrent dans l'oubli ou sont définitivement annulés par des changements politiques majeurs. La liste de ces projets n'est jamais définitive, car aussitôt qu'il y en a un de retiré on arrive avec un autre. La Gaspésie a vécu des années dans la psychose du parc Forillon. Nombreuses étaient les personnes qui attendaient réellement de ce parc national la revitalisation de l'économie gaspésienne. On est même allé jusqu'à affirmer que le parc créerait 3 000 emplois. Dans les faits il n'en crée qu'une quinzaine de permanents. Après Forillon, le Traversier Rail de Matane est devenu l'autre projet salvateur. Son entrée en service en 1977 devait aux dires de certains politiciens entraîner des investissements industriels considérables. Malheureusement il n'en fut rien. A la même époque une rumeur prend forme au sujet d'une usine de bicarbonate de soude devant créer 1 500 emplois permanents sur le littoral nord de la baie des Chaleurs. Aucun promoteur n'est
29. Bureau d'audiences publiques sur l'environnement, Rapport d'enquête et d'audience publique projet de terminal méthanier à Gros-Cacouna, 1981, p. 19. 30. Econosult Inc., Projet Gaz de l'arctique, rapport socio-économique Partie C, C93, C95.
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identifié, mais l'allusion au projet dans Bâtir le Québec31, et ultérieurement par un ministre de passage dans la région,32 suffisent pour entretenir une certaine confiance. Le mystère le plus complet entoure le dossier, mais à l'occasion quelqu'un le dépoussière pour identifier l'une des belles avenues de développement de la Gaspésie et laisser entendre que les solutions aux problèmes observés s'en viennent. Durant la même période à quelque 200 kilomètres à l'ouest se poursuivait la lutte des résidents de la Matapédia pour l'implantation d'une usine chez eux. Les gros projets ont une fonction d'éteignoir, en ce sens qu'ils servent à faire patienter la population et même à transformer en attente passive ce qui autrement pourrait être une poussée revendicatrice trop perturbante. Mais à certains endroits comme à Cabano, Amqui, Saint-Félicien, Cacouna, Sacré-Cœur, Amos, ils sont pendant un certain temps instrument de mobilisation populaire. C'est d'ailleurs dans ces circonstances que les informations circulent le mieux, que les tractations s'activent, que les déblocages s'effectuent et que les décisions se prennent. Toutefois cette mobilisation ne survient que dans des conditions très précises. Il faut une forte exaspération populaire, un conditionnement de l'opinion publique et surtout la manifestation d'un puissant leadership local. En région périphérique le rôle des media d'information est énorme en regard de toute orientation de l'opinion publique. La dimension critique de la presse étant généralement très faible sinon inexistante, les détenteurs du pouvoir et les personnes en autorité ont une latitude très grande pour faire passer les messages qui les avantagent le plus. En réalité tout individu et organisme bien perçu des media peut les utiliser à son gré sans s'attendre à une vérification et à une analyse rigoureuse de ses propos par ceux qui transmettent l'information. Toute analyse critique externe ne sera reçue et diffusée qu'en autant que sa source d'émission soit également bien cotée par le milieu de l'information. La pauvreté des moyens d'information contribue donc à une certaine ségrégation ou sélection naturelle des messages au bénéfice des instances décisionnelles ou du moins d'une certaine élite régionale. Les communiqués de presses minutieusement élaborés des organismes gouvernementaux et des milieux politiques sont généralement diffusés intégralement par des hebdomadaires régionaux heureux d'avoir des nouvelles toutes préparées à transmettre.
31. Gouvernement du Québec. Développement économique; Bâtir le Québec, p. 153. 32. LANDRY, Bernard, allocution prononcée lors du Sommet économique de Bonaventure en avril 1980.
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Stratégies démobilisatrices
Malgré que les résidents des régions périphériques soient bien informés de leur situation de marginalité par rapport à l'ensemble de la province, et bien qu'ils soient très politisés et dotés d'une approche critique de plus en plus perspicace par rapport aux interventions gouvernementales, ils maintiennent dans l'ensemble une attitude très conciliante vis-à-vis les pouvoirs publics. Le temps, des difficultés persistantes et les frustrations accumulées n'ébranlent pas leur attachement aux institutions. Leurs difficultés ne les incitent pas à remettre en cause le système social établi. Les mots d'ordre des syndicats, les actions radicales, les engagements doctrinaires n'ont pas prise sur la majeure partie de la population. Le calme social est maintenu avec facilité à la fois par des promesses sans cesse renouvelées de réalisations majeures mais aussi par tout un ensemble de stratégies démobilisatrices. De façon délibérée ou pas, l'État et l'appareil technocratique utilisent un vaste éventail de procédés et de mesures aux vertus soporifiques aptes à désarticuler avec une relative efficacité nombre de mouvements de revendication. Un procédé utilisé de longue date mais toujours aussi efficace consiste à faire usage des sentiments pour essayer de se concilier une population hostile ou très critique ou tout simplement méfiante. Certains s'amènent en faisant l'apologie des mérites et des qualités de la population et en vantant les beautés de leur coin de pays. C'est l'opération charme. Le ministre Bernard Landry s'exprimait ainsi au sommet économique du comté de Bonaventure en 1980 33. J'ai vu votre magnifique pays sous la brume, je l'ai déjà vu au soleil, je sais quelles sont ses merveilles donc je venais ici pour travailler, et c'est peut-être aussi bien qu'il y ait de la brume, je n'ai pas été distrait par les paysages. — Je veux d'abord complimenter, au nom du Gouvernement du Québec, ceux qui ont été les iniateurs de cette activité. A la même réunion le ministre Yves Bérubé disait 34 : Ce n'est pas Montréal qui est devenu le centre moteur du développement économique, ce sont les régions. Il serait inutile de dire que si nous observons le phénomène ce ne peut être dû qu'aux forces vives du milieu parce que ce ne sont pas les gens de l'extérieur qui viennent développer nos régions, c'est nous-mêmes.
33. Allocution du ministre Bernard Landry dans Le dynamisme de la recherche-action en développement régional, 1981, pp. 281-282. 34. Allocution du ministre Yves Bérubé dans Le dynamisme de la recherche-action en développement régional, 1981, p. 308.
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Le procédé est devenu classique et son succès demeure lié aux capacités d'envoûtement de l'intervenant. Mais en règle générale il crée toujours son petit effet et aide à amadouer l'assistance en améliorant sa perception de l'orateur et en la rendant plus réceptive à ses propos. L'important est d'adapter le ton à l'auditoire en dosant le niveau de flatteries. Il ne convient pas de servir aux hommes d'affaires la même sollicitude bienveillante qu'aux clubs de l'âge d'or. Les formes d'enjôlement changent avec les partis au pouvoir et selon les régions. Les thèmes retenus s'inspirent de l'histoire et de la géographie régionale. Pour l'Est-du-Québec la majesté des paysages et la ténacité de la population reviennent constamment, alors que pour la Côte-Nord la sauvagerie du milieu et les vertus de bâtisseurs sont fréquemment évoquées. Avant 1976 on avait tendance à faire état des valeurs traditionnelles de courage, d'endurance de soumission et de résignation alors que depuis cette date on tend plus à exalter le dynamisme local, la créativité, le savoir faire et le sens des responsabilités. L'appel aux normes est la première voie de facilité utilisée par le pouvoir politique et la technocratie pour neutraliser les revendications. Les normes prennent figure de règles impératives édictées par une autorité suprême, et impossibles à transgresser. Elles sont présentées comme des émanations d'une sagesse incommensurable et de la vérité absolue. Elles sont censées garantir une gestion rationnelle et parfaitement équitable de l'administration publique. Bref on essaie de faire oublier que derrière les normes il y a des milliers d'individus faillibles, aux connaissances limitées et fortement déterminés par leurs valeurs, par le contexte politico-social où ils évoluent et dans certains cas par des intérêts de classe. Bien qu'agaçante, la référence aux normes serait plus acceptable si elle ne servait qu'à appuyer des jugements et à orienter des décisions. Mais bien souvent elle n'est qu'un prétexte pour justifier des décisions prises a priori ou encore pour excuser l'inertie. Les normes forment un paravent derrière lequel on tente de s'abriter pour éviter des affrontements tout en gardant intact une certaine image de marque. La plupart des citoyens se trouvent difficilement en mesure de vérifier le bien fondé de toute la justification normative. Bien souvent ces normes ne sont pas diffusées dans le public et font partie d'une réglementation complexe, facilement maîtrisée que par quelques initiés. D'autre part, même si les normes sont connues, leur interprétation et leur application peuvent causer des problèmes. Dans beaucoup de cas seules des personnes spécialisées dans des champs de connaissance précis sont en mesure de faire les vérifications qui s'imposent. Par ailleurs les fonctionnaires détiennent un pouvoir discrétionnaire sur l'application des normes. Ils sont à la fois juges et partis, puisqu'ils les établissent, les modifient et décident si elles sont respectées ou pas. Pour les milliers de normes qui prêtent à interprétation il se pratique donc des formes de jugement sommaire exercées dans l'incognito le plus complet. Des décisions de portée considérable sont prises, on ne sait trop par qui,
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en fonction d'une rationalité rarement démontrée et qui échappe à toute vérification sérieuse. Tous les individus ou groupements ne disposent pas des connaissances nécessaires pour analyser les fondements d'une décision rendue en regard des normes. Ils n'ont généralement d'autres alternatives que d'accepter la décision ou d'amorcer une bataille pour faire changer les normes. Dans un cas comme dans l'autre les représentants du pouvoir gagnent du temps. Quelle que soit la détermination des individus désireux d'obtenir du changement, ils ont toujours à affronter une forte partie. Sûrs de leur science, de la valeur de leurs expertises et de leur jugement, jaloux de leurs prérogatives, bien claquemurés dans la sécurité de leur bureau, n'ayant pas à répondre de leurs actions à la population, les fonctionnaires se montrent généralement peu enclins à déroger à leurs règles de fonctionnement. Il faut beaucoup d'énergie et de patience et même quelquefois des actions spectaculaires comme des séquestrations de fonctionnaires pour changer quelque peu l'ordre des choses. Dans chacune des régions périphériques, la justification par les normes se trouve facilitée du fait de l'éloignement des principaux décideurs. Tant pour les députés que pour les fonctionnaires régionaux les véritables responsables se trouvent ailleurs. Ils ne peuvent faire plus la plupart du temps que d'enregistrer les doléances et de les transmettre aux instances décisionnelles. Entre temps certains vont même appuyer la population, confessant une impuissance réelle ou factice vis-à-vis une machine décisionnelle lointaine et impersonnelle. Même des ministres ne s'embarrassent pas pour affirmer qu'ils sont gênés dans leur volonté d'intervention par des contraintes de l'appareil étatique35. La recherche du responsable, oblige quelquefois à remonter jusqu'au premier ministre. A moins d'un événement exceptionnel36 celui-ci retourne le problème au ministère concerné et le circuit recommence. Pour toute personne désireuse de temporiser face à une demande, ou encore d'éviter l'impopularité d'une réponse négative, les normes constituent une magnifique voie d'évitement. Même pour ceux qui ne cherchent pas à s'en servir systématiquement comme alibi elles fournissent à l'occasion de beaux échappatoires. Ces fameuses normes tant décriées jouent évidemment un rôle indispensable pour assurer un minimum de cohérence et d'équité dans l'administration publique. Mais il n'empêche
35. Au sommet économique de Bonaventure en 1980 le ministre Yves Bérubé affirmait: «Une des raisons pour lesquelles le ministère n'a jamais tenu compte des travaux d'aménagement dans l'allocation des bois, c'est que nous sommes toujours pris avec un ministre des finances qui a souvent tendance à minimiser l'importance des programmes de reboisement.» 36. Les relocalisés de l'Est-du-Québec ont réussi à intéresser le premier ministre Bourassa à leurs problèmes et à ainsi faire débloquer le dossier.
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qu'elles se prêtent bien aux manœuvres de diversion et aux dérobades. Elles servent facilement à l'application de concepts impopulaires sans qu'il soit même nécessaire d'en faire état. C'est notamment ce qui se produit en regard de la densification de l'habitat. Quand l'appareil étatique ne réussit pas à convaincre du bien fondé de telle décision ou à désamorcer un mouvement de contestation il a encore à sa disposition divers procédés dilatoires, tels que l'enquêteur spécial, le délégué ministériel, la commission d'étude et le comité conjoint. Ces moyens ont d'abord l'avantage de faire baisser immédiatement la pression et d'amorcer une démobilisation populaire. Ils constituent en effet une concession apparente ou réelle aux revendicateurs et témoignent d'un geste de bonne volonté et d'un souci d'analyser plus à fond un problème. Peu importe les objectifs réels recherchés par l'appareil d'État, ils sont aussi un instrument de temporisation. Il faut des délais pour effectuer les nominations prévues, préciser des mandats, fournir les délégations de pouvoir etc... Par après il y a toute la durée de l'analyse suivie de l'étude des résultats d'analyse. Au moment où les propositions sortent, assorties ou non d'engagements de l'État, il y a de nombreuses personnes qui se sont désintéressées de l'affaire et s'en sont remises à leurs représentants. Ces derniers se retrouvent bien souvent isolés, fatigués, découragés et privés de l'appui qui a initialement constitué leur force. Les recommandations peuvent tomber plus ou moins dans le vide et les promesses de solution demeurer lettre morte faute de pressions nécessaires pour voir à leur réalisation. Toutes les régions ont vécu de nombreuses expériences de démobilisation par le biais d'études et d'enquêtes. Les travaux ainsi effectués se sont échelonnés sur des mois et même des années, dans le cas de certains dossiers. Les analyses ne sont pas toujours rendues publiques et il arrive même que ceux qui les ont demandées n'en connaissent que des résumés et les conclusions. Parmi les documents rendus publics, certains par leur caractère technique prennent une apparence de scientificité fort déroutante et même mystificatrice pour le non spécialiste. Les thèmes abordés concernent tout autant l'aménagement forestier, la protection de l'environnement, la formation de parcs, la construction d'infrastructures que des problèmes de commercialisation, les écoles rurales, la relocalisation, des politiques sociales, etc... Pratiquement tous les secteurs d'activité publique sont touchés. Évidemment toutes les investigations s'inscrivent dans le processus de changement. Certaines vont entraîner des transformations normatives et des orientations de programmes et de politiques. Mais toujours elles aident à dénouer ne serait-ce que de façon temporaire, des crises sociales, aux répercussions politiques peu intéressantes.
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Lorsqu'effectuées par des comités conjoints formés de fonctionnaires et de représentants de la population, les études peuvent être pour l'appareil politique un outil de récupération très valable. L'énergie populaire momentanément bridée, est canalisée dans les arcanes technocratiques puis diluée par l'idéologie et les pratiques de l'administration. Les idées ou concepts valables véhiculés par les groupements populaires sont retenus, valorisés et largement publicisés, tout en étant soit rendus plus ou moins inopérants en raison de leur subordination à d'autres théories ou pratiques, soit présentés comme une manifestation d'une nouvelle approche gouvernementale37. Dans l'un et l'autre cas la rationalité technocratique finit par s'imposer et en arrive à déteindre sur la représentation populaire. Par l'intermédiaire de comités conjoints l'État a même réussi à faire accepter de bon gré à des éléments de la population des mesures qu'ils reprouvaient avec force antérieurement. C'est ainsi qu'est né dans l'Est-du-Québec un deuxième programme de relocalisation conçu avec la participation d'un organisme formé pour empêcher la relocalisation. En faisant de la relocalisation un complément indispensable à une politique rationnelle de restructuration de l'espace rural, la partie gouvernementale du comité ad hoc sur la relocalisation a réussi à faire accepter à des représentants du milieu, comme positive une mesure si ardemment décriée antérieurement. Ce même programme de relocalisation sera vite interrompu par voie d'arrêté ministériel quand les représentants populaires prendront conscience de leur bêtise et des répercussions du nouveau programme sur le milieu. Quand un rapport de recherches est rendu public l'État a plusieurs attitudes possibles. Si les conclusions sont conformes à ses attentes il peut agir dans le sens des recommandations. Si par contre les conclusions vont à l'encontre de la solution envisagée par l'État ce dernier a le loisir d'invoquer de nouveaux arguments d'ordre conjoncturel, économique ou autre pour ne pas en tenir compte, de commander d'autres études sur des aspects très précis peu abordés ou encore de différer constamment le temps d'intervenir. L'État dispose par ailleurs d'une assez grande latitude pour orienter à sa guise les conclusions de bien des types d'analyse. Il lui suffit par exemple de choisir une équipe de chercheurs dont les théories et concepts s'inscrivent dans la lignée voulue. Ainsi si on souhaite obtenir des recommandations de fusion municipale il n'y a qu'à confier l'étude à une firme spécialisée qui a tendance à recourir à ce type de médecine. Si on cherche à concentrer la population du milieu rural, il faut recourir aux services de chercheurs qui ne croient qu'au développement polarisé. 37. Jean-Jacques SIMARD dans La longue marche des technocrates montre bien comment les structures de participation peuvent servir l'intérêt des technocrates.
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Sans préjuger de l'honnêteté et des compétences de ces firmes spécialisées, il faut reconnaître qu'il leur est relativement facile d'orienter certaines conclusions dans le sens souhaité par l'organisme commanditaire.38 Il ne faut jamais oublier que la grande majorité des décisions ne s'imposent pas d'elles-mêmes avec une rigueur absolue mais résultent de choix qui eux-mêmes découlent de jugements faillibles et reposent sur des perceptions, des valeurs, des stéréotypes et des faits plus ou moins bien connus. Le choix d'une méthodologie et de critères d'analyse peut être à lui seul assez déterminant des résultats. La firme Gaucher Pringle qui a recommandé en 1980 d'implanter une papeterie à Matane plutôt que dans la Vallée de la Matapédia a produit une analyse très rigoureuse et passablement détaillée. Toutefois les critères de classification utilisés tout comme les concepts théoriques retenus donnaient des avantages marqués à la localité la plus populeuse, soit Matane avant même que l'analyse détaillée soit faite. La même étude réalisée par des chercheurs acquis à un modèle de développement favorisant le milieu rural aurait pu facilement identifier une ville de la Matapédia comme lieu d'implantation de la papeterie. L'étude effectuée en 1969 par la firme Lalonde & Valois sur les transports dans l'Est-du-Québec constitue un bel exemple d'un procédé de l'État pour éviter d'effectuer des investissements coûteux dans un domaine où ils étaient depuis longtemps requis. La population de l'Est-du-Québec réclame depuis des décennies une amélioration de ses moyens de transport. Pour sa part le B.A.E.Q. a consacré une importante partie de son plan 39 à cette question et a fait plusieurs recommandations pour améliorer la situation. Or dans l'Entente de développement Canada-Québec signée en 1968, on a préféré investir 400 000 $ dans une nouvelle étude sur le transport plutôt que de donner suite aux recommandations du B.A.E.Q. Ce faisant on cherchait une fois de plus à reporter à plus tard l'investissement des dizaines de millions de dollars requis. L'État a ainsi gagné 3 ans et en aurait sûrement obtenu davantage si les contextes politiques et social de l'Est-duQuébec ne s'étaient pas entre-temps modifiés.
38. Au sujet des firmes impliquées dans le processus décisionnel à la Baie James, Eric Gourdeau écrit: «Aussi certains de ces ingénieurs soutiendront-ils tour à tour les positions de l'Hvdro-Québec, du gouvernement ou de la S.D.B J. selon qu'il leur paraît plus vraisemblable que l'un de ces groupes contrôlera les travaux. On verra certains groupes changer complètement d'opinion; après avoir reconnu comme étant les plus adéquats les projets préparés par les services d'ingénieurs de l'Hydro-Québec, ils se retourneront rapidement de bord et s'emploieront à justifier les projets qui semblent davantage plaire à ceux qui sont au Pouvoir». Gourdeau, Eric, Un cas d'espèce à la Baie-James, p. 46. 39. B.A.E.Q., Plan de développement, cahier 9, 1966, pp. 84-108.
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Tout le débat sur le développement régional est appuyé sur une profusion d'études de toutes sortes. Bien plus, la moindre intervention de développement exige au préalable l'élaboration de lourds dossiers. Les groupes populaires les plus démunis se sont inscrits dans la logique du système et vont chercher des subventions gouvernementales pour multiplier les études d'opportunité, de faisabilité et même de pré-faisabilité sur des projets qui, la plupart du temps n'aboutissent pas. L'étude et l'analyse sont même devenues un objectif en soi pour des milliers de personnes qui vivent des maigres subventions de création d'emploi du gouvernement fédéral. On produit à un rythme invraisemblable des résultats d'enquêtes et des rapports de recherche qui sont généralement ignorés et n'atteignent même pas le réseau des bibliothèques publiques. Pourtant malgré toute cette production, les spécialistes du développement régional sont toujours justifiés d'affirmer que la réalité est mal connue et que bien des interventions du gouvernement sont orientées en fonction d'une mauvaise perception des problèmes et d'une évaluation trop sommaire des conséquences des gestes posés. C'est qu'il y a trop d'études inutiles et pas assez d'analyses sérieuses et pertinentes. Il y a trop d'analystes mal formés et inexpérimentés qui procèdent selon des méthodologies sommaires et avec des objectifs mal définis. Beaucoup trop de rapports de recherche sont bâtis avec des données dépassées et incomplètes. En contrepartie, des renseignements importants et des études précises richement documentées sont inaccessibles ou gardées secrètes. Des chercheurs compétents disposent d'analyses et de connaissances qu'ils ne réussissent pas à diffuser pendant que d'autres personnes investissent un temps précieux pour réaliser des études déjà faites. Un autre problème majeur de la recherche appliquée au développement réside dans la grande fragmentation des champs de connaissance et du manque d'interrelation entre disciplines. L'ingénieur va souvent se contenter de traiter de façon superficielle et malhabile les éléments démographiques plutôt que d'en référer au démographe. L'économiste va aborder son domaine avec un langage si spécialisé, qu'il ne peut faire partager ses connaissances aux autres. On pourrait ainsi faire le tour des disciplines et indiquer comment les chasses-gardées, les bouderies, l'incompréhension sont néfastes au progrès de la science et au développement régional. A un extrême il y a le spécialiste qui est emprisonné dans le sillon étroit de sa discipline. A l'autre extrême on retrouve les généralistes incapables d'aborder un domaine précis avec suffisamment de profondeur pour satisfaire des exigences particulières. La multiplication d'études sur un même sujet peut dépendre de facteurs politiques, d'une mauvaise appréciation de la situation, de mesquineries entre chercheurs et fonctionnaires, d'incompétence de la part des chercheurs ou d'un mauvais. choix des compétences. Néanmoins tout cela peut servir politiquement même si cela s'avère inutile au plan social et économique. C'est sans doute en partie
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parce que le pouvoir politique ne se trouve pas si mal du système que le chaos se maintient avec un tel gaspillage de ressources d'énergies, de productions et d'argent. Parler de gaspillage d'argent n'est sans doute pas l'expression adéquate pour tous. Parce que si le système perdure c'est aussi parce qu'il est très rentable pour un large segment de la société qui vit de la recherche, quelque soit l'aboutissement des études payées par la collectivité. S'il fallait interrompre toutes les études inutiles, des dizaines de milliers de personnes se verraient réduites au chômage. En fait, le sousdéveloppement est très payant pour de nombreux individus qui se donnent ou reçoivent mission de le combattre. En raison des études qu'il génère il est même devenu une composante importante de l'activité économique. Si tellement d'études sont ignorées et sans aucune application c'est aussi parce qu'on cherche à en faire qu'un usage politique. En effet, les résultats recherchés ne sont pas nécessairement ceux officiellement identifiés. Il n'est donc pas nécessaire de recourir aux chercheurs les plus qualifiés, ni de s'assurer que l'étude commandée est nécessairement la bonne. L'important est d'annoncer qu'une étude est en cours et de trouver pour la faire un chercheur ou un groupe de recherche bien vu du régime politique et même si possible qui à l'occasion sait se montrer fort utile pour le parti. Ce contexte contribue à expliquer des études à répétition sur un même sujet. Le parc de Bic est un exemple célèbre puisque pas moins de quinze rapports de recherche ont été produits en 20 ans sur ce dossier. À certains moments, le type d'étude semblait moins important que la nécessité de maintenir l'attention sur le sujet. C'est ainsi qu'on a fait des études d'aménagement avant des études d'inventaire. Tout observateur le moindrement attentif a vite compris que les études sectorielles et ponctuelles sont insuffisantes pour faire démarrer un processus global de développement régional. En plus de l'inefficacité déjà évoquée, elles ne permettent pas d'atteindre la cohérence et d'obtenir la vue d'ensemble nécessaire pour entreprendre un traitement intégré et multidimensionnel des problèmes. On trouve là les principaux éléments de justification pour élaborer des plans de développement. Le plan répond donc à un souci de planification et d'intervention intégré. Mais de par sa nature il constitue aussi un merveilleux instrument de démobilisation. En raison de sa complexité il justifie des délais de réalisation et d'opérationalisation et comporte donc une dimension temporelle que chaque politicien peut exploiter à sa guise. Il indique aussi une volonté politique de solutionner des problèmes et de ce fait donne des arguments solides à la partie qui subit les pressions.
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Même si des plans élaborés au Québec ont laissé d'amères déceptions, le mot plan continue à évoquer de belles réalisations en perspective et des possibilités d'avenir meilleur. Cependant les coûts de réalisation d'un véritable plan sont tellement élevés que ça en fait des outils dispendieux en regard des avantages qu'ils donnent. Tout mystificateur qu'il est pour la population, le plan peut aussi s'avérer dangereux pour l'État. En tant que procédé d'attermoiement il ne fait que reporter à plus tard les pressions populaires. Ces dernières risquent d'ailleurs d'être amplifiées par la vaine attente, par les promesses non tenues et par une meilleure conscientisation des problèmes. Les plans pouvant aussi être un moyen de formation populaire comme ce fut le cas pour celui du B.A.E.Q., il en ressort chez la population une vision plus nette de certaines situations, ce qui devient fort utile pour la formulation de revendications. Pour être valable politiquement le plan ne doit pas mettre en cause que la seule responsabilité de l'État. Il doit apparaître comme un instrument de cadrage général, d'orientation et de prise en main par la population. Les éléments populaires ne sont plus alors seulement consultés, mais aussi nettement identifiés comme les principaux artisans et les premiers responsables de leur développement. Les spécialistes jouent officiellement un rôle de conseiller et fournissent l'encadrement technique. Ce type de plan commence maintenant à faire son apparition à titre expérimental sur des bases territoriales restreintes. Le plan Basque-Neigette a été élaboré pour un ensemble de 79 municipalités du Bas-Saint-Laurent entre 1973 et 1975. Une petite équipe de fonctionnaires régionaux a travaillé en collaboration étroite avec des représentants de la population. Les fonctionnaires ont rédigé le texte final et en ont imprégné fortement le contenu. Des plans d'aménagement qui se voulaient aussi des plans de développement ont été réalisés dans les comtés de Matapédia, îles-de-la-Madeleine, Labelle et Gatineau. Financés par l'État chacun de ces plans a été construit selon des formules différentes mais toujours sous la responsabilité immédiate des conseils de comtés. Depuis l'avènement de la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme, chaque conseil de comté doit élaborer un schéma d'aménagement. La tentation est forte pour beaucoup de politiciens d'assimiler ce schéma à un plan de développement. La sempiternelle confusion entre aménagement et développement facilite grandement les choses à cet effet. La planification sur la base des comtés et les responsabilités incombant aux élus locaux à cet égard déchargent d'autant en apparence le pouvoir central d'initiatives de développement. Aussi, même si le plan a connu dans le passé ses heures de gloire on va sans doute assister dans l'avenir à de nouvelles variantes de mystification avec cet outil d'intervention.
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Il s'effectue avec le temps une évolution rapide des stratégies démobilisatrices. On en est maintenant rendu aux sommets économiques. En fait cette activité qui est en train de s'institutionaliser n'a sans doute pas été conçue pour des fins aussi douteuses. Nul d'ailleurs ne peut nier l'utilité occasionnelle d'une concertation bien structurée des principaux agents économiques et sociaux. Mais le problème découle du fait qu'au niveau régional le sommet prend figure de panacée pour les principaux problèmes du milieu et qu'il sert à camoufler l'inertie gouvernementale face à d'importants dossiers. Après les grands sommets provinciaux et les minis-sommets sectoriels, la vague en est maintenant aux sommets régionaux. Tous ne sont pas initiés par le gouvernement ou des représentants populaires élus, mais tous apparaissent comme la formule idéale pour solutionner de nombreux problèmes de sous-développement. Il y eut durant les dernières années des sommets à Sept-îles, Gaspé, Bonaventure, Rimouski, etc. Un nouveau est en préparation à Rimouski, un autre est annoncé pour le comté de Rivièredu-Loup. Le secteur de la Métis lorgne aussi pour le sien. Ces sommets sont la nouvelle forme de mobilisation des énergies populaires. Il peuvent être aussi pour certains députés 40 une occasion de se donner bonne figure auprès de leurs concitoyens sans avoir à trop s'impliquer. Les sommets fournissent l'occasion de faire le point sur des sujets importants et sont toujours susceptibles de susciter des initiatives porteuses de développement. Toutefois, la propagande politique a malheureusement tendance à en exagérer les effets. Solutions de facilité, ils prennent la place d'autres interventions qui pourraient être beaucoup plus efficaces ou du moins plus appropriées. Par les personnes et organismes qu'ils impliquent réellement, les sommets nous ramènent à l'époque où les élites traditionnelles exerçaient le contrôle de la société. Les personnes que l'on réunit à une même table sont les cadres supérieurs d'entreprises publiques et parapubliques et les éléments les plus en vue du patronat. Pour la forme, on invite quelques représentants syndicaux qui sont noyés par les membres des classes dirigeantes. On rassemble les principaux intervenants politiques et économiques de la société sans trop se soucier de la qualité de la représentation des diverses classes sociales. Les formes de consultation et de participation utilisées à l'époque du B.A.E.Q. et des missions de développement ont complètement disparu. Les travaux de préparation comme les activités du sommet se déroulent dans des cercles
40. Le sommet de novembre 1982 du comté de Rimouski découle d'une promesse électorale du député Marcoux. Sa préparation a duré presque deux ans et pendant ce temps il y eut pas moins de 20 communiqués ou conférences de presse faisant état des diverses phases de préparation. Ce sommet symbolisait la préoccupation du député pour le développement régional.
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fermés. C'est, sous une structure nouvelle et originale, un petit élargissement des modes traditionnels de concertation des têtes dirigeantes. La consultation, prise dans son sens le plus large est devenue aussi un procédé fort astucieux de démobilisation populaire sous le régime péquiste. On fait en réalité de la consultation-information ou encore de la consultation-animation ou même dans certains cas de l'intoxication des esprits. Le procédé comprend habituellement 3 phases. Dans la première, l'État fait montre de sa volonté d'effectuer du changement en tentant de répondre aux aspirations populaires par la publicisation d'une campagne d'information. Les grands thèmes sont amorcés et des indications sont fournies sur les changements proposés. C'est suffisant pour enclancher un premier processus d'analyses et de commentaires dans la population. À la lumière des premières réactions on procède à des changements stratégiques, on affine les propositions initiales puis on amorce la deuxième phase de l'opération qui est la consultation proprement dite. Des représentants de haut niveau du gouvernement sillonnent alors la province en rencontrant tous les clubs de presses et de petits auditoires sélects. Le message diffusé est tellement séduisant qu'il est accepté d'emblée par l'ensemble des gens. Les quelques remous de contestation sont tout de suite identifiés comme émanant d'éléments conservateurs de la société ou de groupes corporatifs soucieux de maintenir leurs privilèges. À la fin de la tournée d'information les esprits sont fortement conditionnés et de plus en plus de voix s'élèvent dans la population pour réclamer d'urgence les nouvelles mesures proposées. Au moment où s'amorce la troisième phase du processus qui est véritablement celle de la consultation par voie d'audiences publiques ou de commissions parlementaires, la majorité de la population s'est déjà faite une idée définitive du projet. Toutes les appréhensions, interrogations, dénonciations et contre-propositions tombent déjà dans des oreilles moins attentives. Pourtant cette période et les pressions occultes qui la suivront détermineront dans ses grandes lignes la nature d'une nouvelle loi ou réglementation. Quand enfin l'appareil législatif aura sanctionné définitivement la nouvelle approche et que les mécanismes administratifs deviendront opérationnels, une bonne part de la société y verra ce qui a été publicisé durant l'opération de marketing et non ce qui existe réellement. L'écart souvent énorme entre les promesses initiales et les solutions retenues n'apparaîtra qu'à un petit nombre de personnes, trop faible pour changer l'opinion générale. C'est suite à cette procédure d'une grande efficacité politique que des lois aux incidences énormes sur la conception du développement régional ont été adoptées. La Loi sur l'urbanisme et l'aménagement du territoire, la Loi de protection du territoire agricole, la Loi de la Baie James et les Lois de la qualité de l'environnement
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sont en voie de perturber en profondeur et pas toujours dans le sens souhaité, les principaux paramètres interférant sur le développement des régions périphériques. Mais surtout ce qu'il faut retenir, l'application de certaines de ces lois a été réclamée à cors et à cris par des organismes désireux de promouvoir le développement régional. L'U.P.A. a réclamé avec force la mise en vigueur de la loi du zonage agricole, même dans les régions périphériques où la spéculation foncière est très faible. Pour leur part les C.R.D. ont revendiqué avec non moins d'insistance cette nouvelle loi sur l'aménagement qui remet maintenant en cause leur propre structure. Beaucoup de ruraux ont compris la Loi de la protection du territoire agricole, identifiée communément la loi du zonage agricole comme une loi de développement rural. Dans les faits elle risque de bloquer de façon irrémédiable la consolidation de la structure du peuplement et d'accentuer le vieillissement de la population dans les nombreuses localités agro-forestières où le potentiel agricole est marginal. On a identifié comme zone protégée, des espaces où il ne se fait plus d'agriculture depuis longtemps, limitant ainsi la superficie des espaces à construire. De jeunes ménages disposant de peu de revenus ont de la difficulté à trouver à bas compte un terrain pour y construire leur résidence. Beaucoup ne peuvent même plus bénéficier de la terre de leurs parents. Par ailleurs, en voyant dans la loi sur l'aménagement un outil de concertation et de développement, de nombreux résidents de la périphérie se sont réjouis de la mise en force d'une mesure législative qui dans les faits donne à l'État les moyens nécessaires pour favoriser la concentration de l'habitat et par voie d'incidence marginaliser bien des secteurs du territoire. Quant à elle, la Loi de la Baie James favorise le développement économique du Québec au détriment de la perte de contrôle des autochtones sur leur territoire. La consultation populaire emprunte aussi à l'occasion d'autres modèles que ceux évoqués. La procédure suivie peut être plus simple tout en demeurant aussi efficace sur le plan politique. Un bel exemple nous a été fourni par l'opération conduite par l'O.P.D.Q. sur les orientations de développement régional. Selon une habitude maintenant devenue classique, la consultation avait été bien publicisée. Au moment choisi les C.R.D. furent mis à contribution et tinrent des réunions d'information et de consultation dans les principales villes de leur territoire. Puis ils rédigèrent leur rapport et le remirent à l'O.P.D.Q. Tout se termina là et on n'entendit plus jamais parler des orientations. L'exercice ne fut cependant pas inutile. Outre l'éclairage qu'il fournit aux fonctionnaires de l'O.P.D.Q., il mobilisa l'attention populaire pendant de longs mois, permit des séances de défoulement collectif et une fois de plus témoigna d'une volonté des pouvoirs publics d'œuvrer au développement. Ce fut aussi l'occasion pour retourner une fois de plus aux régions la responsabilité de leur développement.
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Sous quelque forme qu'elle soit, la consultation peut figurer dans l'éventail des stratégies démobilisatrices. Au moment où elle est effectuée, les revendicateurs n'ont pas d'autres choix que de faire connaître leurs doléances et par après se mettre dans l'attente des résultats. Pour beaucoup, l'expression d'un besoin une seule fois est suffisante soit à leur donner confiance, soit à leur faire croire que tout a été dit et qu'il n'y a plus rien à faire. Aussi, toute consultation amène-t-elle une relative démobilisation. De plus, elle n'engage en rien l'État et bien souvent on ne lui tient même pas rigueur de ne pas donner suite aux volontés exprimées. Les événements économiques, sociaux, politiques et autres qui se bousculent à un rythme effréné amènent vite les individus à oublier les termes précis de leurs demandes antérieures de même que les réponses qu'elles ont provoquées. La transformation constante du contexte socio-politique conduit aussi à faire miroiter continuellement de nouvelles possibilités de développement. De plus, les occasions ne manquent pas pour entraîner un déplacement incessant de l'attention populaire sur divers aspects de leurs conditions de vie. Les mêmes problèmes ont beau persister, l'homme est ainsi fait qu'il réussit la plupart du temps à trouver des solutions pour leur faire face en espérant leur résorbtion. Ceux qui ne trouvent cette solution que dans la migration, contribuent à diminuer d'autant le nombre des revendicateurs. Ce sont souvent les plus aigris et les moins optimistes qui partent, ceux chez qui les discours et les promesses n'ont plus de prise. Champs de compétence et luttes juridictionnelles Il ne sera sans doute jamais possible d'évaluer avec précision les entraves au développement causées par les luttes juridictionnelles et les batailles de prestige entre les instances politiques différentes. Bien que chacun des trois niveaux gouvernemental et administratif, le municipal, le provincial et le fédéral aient des champs de compétence qui leur soient propres, le chevauchement et les interrelations obligatoires sont causes de mésententes continuelles, de querelles stériles et d'inefficacité qui jouent au détriment des régions. Un partage plus ou moins flou des responsabilités, sert soit à des tentatives de défilement, soit à des conflits paralysant toute intervention. Les affinités politiques des individus qui exercent le pouvoir dans les divers niveaux de gouvernement comptent pour beaucoup dans les types de relations qui s'établissent. En plus de blocages inhérents aux structures et aux configurations des champs juridictionnels, il existe des refus systématiques de coopération et des tentatives délibérées de boycottage en raison de différends idéologiques et de rivalités. Il n'y a pas d'exemple connu de réalisations majeures effectuées rapidement grâce à une volonté réelle de concertation entre instances différentes. Tout au contraire,
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l'histoire du développement foisonne de cas illustrant des lenteurs, des augmentations de coûts de réalisation et des problèmes de toutes sortes imputables aux chicanes politiques et administratives. La situation conflictuelle qui se maintient depuis des décennies 41 entre Québec et Ottawa se transpose dans les politiques régionales au niveau des discours, des programmes et des relations entre élus. La place nettement prépondérante occupée par les deux gouvernements supérieurs tant par leur pouvoir législatif que financier relègue dans l'ombre l'instance locale. Même si à l'occasion le pouvoir municipal s'engage directement sur le terrain de discorde, il figure le plus souvent parmi les victimes de l'affrontement que parmi les protagonistes. Se plaçant en quémandeur des miettes des gouvernements supérieurs il cherche beaucoup plus à défendre les intérêts locaux qu'à s'approprier de nouvelles juridictions. Les luttes entre le gouvernement provincial et les petits gouvernements locaux se mènent beaucoup plus autour de la fiscalité et des subventions que de nouveaux partages des compétences. Les régions périphériques prennent souvent plus d'importance pour Québec et Ottawa pour leur signification économique et politique que pour le bien-être de leur population. La dimension économique se retrouve dans l'exploitation des richesses naturelles, et la composante politique dans les aspects territoriaux et juridictionnels. Il s'ensuit une rivalité intergouvernementale contribuant même à l'occasion à placer certaines régions au cœur de l'actualité politique provinciale. Que l'on se rappelle la guerre de la câblovision42 dans le Bas-Saint-Laurent, l'établissement du parc Forillon en Gaspésie, le projet de la Baie James et tout récemment le tracé du gazoduc. À ces occasions, on ne manque pas de part et d'autre de s'appitoyer sur le sort de la population régionale et de brandir la satisfaction de ses besoins parmi les objectifs du débat. Mais l'enjeu véritable se trouve en dehors de la région et se situe au niveau de considérations géopolitiques jugées beaucoup plus importantes que les préoccupations régionales. Depuis 1976, la conjoncture politique particulière entre Québec et Ottawa multiplie les objets de litige et conduit à des batailles stériles qui s'effectuent au détriment de la population. Les deux gouvernements reconnaissent la nécessité d'intervenir dans le développement régional mais ont beaucoup de difficultés à s'entendre sur les modalités d'intervention. Le Fédéral se dit prêt à investir
41. BERGERON, Gérard, «L'État du Québec sous le fédéralisme Canadien», 1980, p. 331. 42. Un câblodistributeur de Rimouski a reçu du gouvernement provincial l'autorisation d'implanter son service alors qu'un câblodistributeur de Matane muni d'une autorisation fédérale voulait implanter son service sur le même territoire. Le débat aboutit en cour suprême et la
compagnie soutenue par le Fédéral l'emporte.
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des millions de dollars dans des ententes régionales particulières. Mais le gouvernement provincial refuse de signer de telles ententes sous prétexte qu'il n'aurait pas de contrôle d'interventions effectuées sur son territoire. L'argument s'accepte mal quand l'on sait que les ententes antérieures ont permis à l'administration provinciale d'utiliser à sa guise les fonds fédéraux. Cela n'empêche cependant pas le provincial de revendiquer des investissements fédéraux dans des projets de sa conception, notamment dans les mines de sel des Îles-de-la-Madeleine. Un dialogue de sourds destiné dans une large mesure à impressionner le grand public se poursuit ainsi entre les deux niveaux de gouvernement. Le sous-développement régional constitue même pour le Parti québécois un élément de plus justifiant la souveraineté du Québec. Reprenant des considérations déjà utilisées par le Conseil d'orientation économique en 196443 pour arrêter l'élaboration d'un plan global de développement pour le Québec, il attribue44 à la structure politique bicéphale l'incapacité d'œuvrer de façon efficace au développement des régions. Comme il tient à faire la preuve que l'atténuation des disparités régionales n'est pas possible dans le système fédéral il ne cherche pas tellement à imaginer des politiques de développement efficaces pour le bénéfice des régions périphériques. Bien plus, il s'active à maintenir un climat de suspicion contre tout ce qui vient du Fédéral et il fait même obstruction à des projets ou programmes de relance économique. La concertation, cette nouvelle panacée du régime péquiste s'effectue en excluant le plus souvent possible ce puissant intervenant qu'est le gouvernement fédéral. Pour leur part, les représentants du Fédéral n'hésitent pas à jeter l'anathème sur les péquistes quand il s'agit d'expliquer les causes d'un problème quelconque ou les lenteurs à le solutionner. Le contexte politique se prête merveilleusement bien à la démagogie et les spécialistes en la matière ne manquent pas l'occasion de s'y adonner. Selon les circonstances, chaque gouvernement sert donc de bouc-émissaire à l'autre. Faute de connaissances approfondies des dossiers, les citoyens n'ont souvent d'autres choix que de juger la valeur des discours et des promesses qu'en fonction de leur sympathie politique et de leur allégeance partisane. Le choix d'un site d'implantation d'une papeterie dans l'Est-du-Québec a montré l'ampleur des difficultés de communication pouvant exister entre représentants de gouvernements différents. Deux députés du même comté, titulaires tous deux par surcroît dans leur gouvernement respectif de ministères 43. Conseil exécutif du Québec. Premier rapport de l'office de planification et de développement du Québec 1969/1970 1971, p. 19. 44. Parti québécois, Quand nous serons vraiment maître chez nous, 1973.
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névralgiques en regard du développement régional, se sont affrontés publiquement pendant des mois au sujet de la localisation de la papeterie. En dehors de toute question partisane, d'approches idéologiques et de problèmes de diplomatie il y avait les confrontations juridictionnelles. Le représentant du gouvernement du Québec se sentait en droit d'imposer des conditions à son homologue fédéral, qui s'empressait de rejeter cette prétention. Le gouvernement du Québec avait le pouvoir conféré par le droit de gestion de ses - ressources naturelles et le Fédéral possédait celui du plus important subventionneur et de contrôleur des investissements étrangers. Dans les rares occasions où l'entente cordiale règne entre les diverses instances politiques, la parcellisation du pouvoir entraîne l'allongement des processus décisionnels. Les pouvoirs juridiques dont vient de se doter le Québec sur l'utilisation du sol, par les Lois de la protection du territoire agricole, de la qualité de l'environnement et de l'aménagement et de l'urbanisme, ont pour effet d'alourdir considérablement tout l'appareil de contrôle. Ainsi tout investisseur doit-il non seulement remplir des exigences des gouvernements local, provincial et fédéral, mais il doit de plus satisfaire aux critères du ministère de l'Environnement, de la Commission de protection du territoire agricole, de la Municipalité régionale de comté et s'il y a lieu de la Commission nationale de l'aménagement. Le cheminement des dossiers dans ce long dédale administratif, déjà rebutant en soi, est allongé par la dispersion territoriale des centres décisionnels et par les distances séparant la plupart d'entre eux des régions périphériques. L'émiettement du pouvoir politique n'a pas que des inconvénients. Il présente aussi des avantages en raison même des éléments de rivalité et des chicanes qu'il suscite. Le poids politique des régions périphériques est tellement faible qu'il y a tout lieu de croire qu'elles ne s'attireraient pas beaucoup l'attention des autorités gouvernementales si elles ne servaient pas d'enjeu dans les batailles partisanes. Les uns par rapport aux autres, les représentants des deux gouvernements supérieurs prennent figure de parti d'opposition quand ils décident de s'accuser et de se dénoncer mutuellement par rapport au développement des régions. Ce faisant ils apportent un éclairage public sur des situations qui autrement demeureraient dans l'ombre et suscitent à l'occasion des formes d'intervention qui n'auraient peut-être pas eu lieu. Les programmes respectifs des deux gouvernements, favorisent aussi des complémentarités qui s'avèrent bien souvent fort utiles. Les dédoublements de programmes qui dans une perspective de rationalité administrative apparaissent condamnables se révèlent avantageux quand en raison de normes différentes ce qui est refusé par l'un est accordé par l'autre. Même s'il est souhaitable que l'incohérence ne soit pas érigée en système, il faut reconnaître qu'elle peut présenter des avantages pour des groupes marginaux qui réussissent à répondre
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aux normes d'au moins un des programmes. Plus il y a de programmes et de systèmes normatifs différents plus il y a de possibilités de satisfaire aux exigences de l'un d'entre eux. Des organismes communautaires ont avec le temps développé une certaine habileté à exploiter à fond toutes les sources de subventions gouvernementales. Les rivalités intergouvernementales entraînent aussi à l'occasion une surenchère dans l'allocution de fonds. Les Îles-de-la-Madeleine ont été particulièrement gâtées à cet effet en 1981 bénéficiant de la sollicitude des deux niveaux de gouvernement. Ne pouvant en venir à une entente sur une action concertée pour l'exploitation des mines de sel, le Provincial y est allé seul de ses investissements. Mais pour ne pas être en reste, le gouvernement fédéral a établi un programme spécial d'assistance financière. À un niveau plus général, le dédoublement de l'appareil administratif amène aussi une émulation dans l'élaboration des politiques de développement et suscite une relative créativité. Il faut reconnaître que chaque gouvernement contribue à une certaine innovation et expérimentation en instaurant ses propres programmes.
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3.3. Les contraintes majeures au développement La persistance des disparités régionales résulte d'un enchevêtrement complexe de facteurs géographiques, sociologiques, culturels, économiques, psychologiques, structurels et conjoncturels. Le poids respectif de chacun varie selon les lieux et les périodes et demeure toujours difficile à préciser. Il est même impossible de faire l'unanimité de tous les analystes sur la portée réelle de telle ou telle variable. Généralement on présume des effets, quelquefois on calcule des coûts différentiels en regard de divers scénarios, mais jamais on ne réussit à établir avec une certitude indiscutable les effets nettement mesurés d'un paramètre quelconque. Une évaluation considérée par l'un comme juste et rigoureuse, pourra être jugée comme superficielle et contestable par un autre. Dans le domaine du développement, on demeure toujours, malgré la profusion des concepts, des théories, des modèles et des méthodologies dans l'aléatoire, l'approximatif et le mouvant. Néanmoins il existe un certain nombre de facteurs qui, à défaut d'être facilement quantifiables, apparaissent assez déterminants sur l'évolution du contexte socio-économique d'une région. Certains d'entre eux peuvent même être appréhendés comme contraintes majeures au développement en ce sens qu'ils en limitent la vitesse, la portée et l'aire de rayonnement. Dimension spatiale En termes économiques, politiques et stratégiques plus un espace est grand plus il a de la valeur. Une forêt de 35 000 hectares vaut beaucoup plus qu'une de 15 000. Toutefois quand il s'agit de valoriser un territoire, d'exploiter ses ressources, de donner à la population qui l'habite un réseau bien structuré de services, les notions de localisation, de distance et d'accessibilité deviennent hautement significatives. Les relations hommesespaces, les densités d'occupation du sol, la configuration de la trame de peuplement et les degrés de concentration ou de dispersion de l'habitat sont autant de facteurs aux incidences importantes, nombreuses et complexes.
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Quatre des cinq grandes régions périphériques du Québec souffrent à un haut niveau du problème de l'étalement de leur population sur de vastes espaces. Chacune vit ses difficultés de façon particulière compte tenu de sa position géographique, de la forme du tissu de peuplement, de la qualité de ses communications, de sa structure urbaine et de ses liens de voisinage. Néanmoins, toutes subissent l'impact négatif de la faiblesse et de la qualité des services, de la pauvreté des économies externes et d'échelle et des coûts de communication. De plus dans un système où tout concourt à favoriser les concentrations, ces régions sont mal perçues des investisseurs potentiels. Bref elles sont handicapées par un ensemble de désavantages comparatifs par rapport aux régions plus densément peuplées. Leur développement est entravé par des contraintes structurelles, résultant à la fois de processus historiques et de facteurs géographiques. Éloignement des grandes villes Pour la plupart des résidents des grandes villes, les régions périphériques ne constituent pas des objets de préoccupation. Elles captent leur attention de façon brève et épisodique quand les média font mention d'événements exceptionnels tels que les manifestations populaires de Sainte-Paule, de Clova, Amqui ou Cabano ou d'accidents majeurs, tels que l'incendie de Chapais, le glissement de terrain de Saint-Jean-Vianney ou l'effondrement de la mine de Belmoral. Pour certains elles présentent de l'intérêt en raison des parents et amis qui y vivent ou comme lieux de vacances à venir ou passées. La situation est totalement différente pour la population des régions périphériques à l'égard des grandes villes. Cette dernière n'a pas le choix, elle est condamnée à vivre dans la dépendance de Québec, Montréal, Ottawa ou Toronto. C'est de là qu'émanent la plupart des décisions politiques et administratives les concernant et c'est là qu'il faut aller pour obtenir des services spécialisés. Ce sont aussi ces villes qui sont les points de départ ou de transit de la majeure partie des capitaux nécessaires au développement et à l'aménagement des régions. L'essentiel de l'information est diffusé à partir de Québec ou de Montréal. Les secteurs à forte densité humaine sont en outre des foyers culturels et scientifiques, exerçant un rayonnement sur l'ensemble du territoire national. Que les gens des régions périphériques aiment ou n'aiment pas des villes comme Québec ou Montréal ils ne peuvent se soustraire de leur attraction ou de leur influence. Le degré de dépendance n'est pas tellement fonction de la distance, cependant les inconvénients de cette dépendance sont directement proportionnels à la longueur des distances et temps de déplacement et à la qualité des moyens de communication.
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Les grandes villes sont aussi des lieux d'approvisionnement pour la majeure partie des commerces et la quasi totalité des services publics et parapublics. Il n'y a pas d'entreprises ou d'organismes publics qui un jour ou l'autre ne doit pas faire venir ou aller y chercher d'urgence tel article ou produit indispensable. Il faut également à l'occasion y puiser la main-d'oeuvre spécialisée pour réparer un outil ou une pièce d'équipement ou encore pour procéder à l'installation d'instruments ou fournir des expertises et de l'encadrement. Les propriétaires, administrateurs et cadres supérieurs sont aussi dans l'obligation d'y effectuer de fréquents voyages pour rencontrer des fonctionnaires, des hommes d'affaires, des investisseurs ou pour y assister à des congrès, des expositions ou séances de formation. C'est aussi vers les grands centres qu'il faut diriger des travailleurs pour leur donner une formation spécialisée. Tout cela entraîne évidemment des dépenses et parfois de sensibles diminutions de productivité1. Les consommateurs se sont habitués aux inconvénients de leur dépendance. Les ennuis de toutes sortes qui en découlent sont une dimension de leur vie quotidienne. Ils essaient d'organiser leur existence de façon à en être le moins affectés possible. Néanmoins cela se traduit par l'augmentation de leur coût de vie. Quant à elles les entreprises n'ont pas le choix, elles doivent calculer dans leurs prix de revient les conséquences de leur éloignement et s'assurer qu'il n'affectera pas leur rentabilité. Pour beaucoup d'investisseurs la meilleure façon d'avoir cette assurance est d'investir à l'extérieur des régions périphériques. L'éloignement des grandes villes signifie aussi l'éloignement des marchés et une connaissance inadéquate des besoins et goûts de clientèles potentielles. Même s'il est possible de démontrer que l'on peut maintenant fabriquer à peu près n'importe quoi là où il y a de l'énergie, de l'eau, de la main-d'oeuvre et des moyens de communications2, il n'en demeure pas moins, que l'accessibilité aux marchés constitue pour tout producteur un impératif déterminant. Il faut vendre la marchandise fabriquée et il faut pouvoir le faire à des prix concurrentiels. Or pour de nombreux produits les coûts de transport interviennent si fortement dans la formation des prix qu'ils limitent considérablement l'aire de diffusion des marchandises. Même si elle est relative, la question des transports se présente habituellement comme l'un des premiers obstacles à une plus grande diversification de l'appareil de production en régions périphériques. Il semble bien que ce soit plus difficile d'y produire n'importe quoi qu'à l'intérieur
1. Voir à ce sujet: 1'O.P.D.Q., Consultation de propriétaires dirigeants québécois sur les problèmes de la P.M.E. en région. 2. GRAVIER, J.F., L'aménagement du territoire et l'avenir des régions françaises, 1964, p. 23.
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ou dans le voisinage des grandes villes. La disponibilité d'espace, l'absence d'encombrement et l'abondance de main-d'œuvre ne font pas le poids en regard de la proximité de la clientèle. L'éloignement des grandes villes rend pratiquement inapplicable la théorie du développement polarisé. Montréal et Québec créent plutôt un état de subordination et ne réussissent pas à pousser les conséquences de leur expansion et de leur dynamisme aussi loin que dans l'ensemble des régions périphériques. Elles y provoquent un siphonnage de population et de ressources sans contribuer beaucoup à la construction d'une économie plus forte. Les distances créent une sélection des influx qui émanent des villes et atténuent la puissance de ceux qui se rendent jusque dans les coins les plus reculés. En conséquence, quelle que soit l'intensité de l'activité d'une grande ville, cette dernière ne répercutera au loin son dynamisme que de façon affaiblie et inégale. Des axes privilégiés bénéficieront davantage de certains effets et de très vastes secteurs en seront constamment privés. Comme l'ont démontré plusieurs auteurs3 le concept de polarisation s'applique dans certaines circonstances particulières. Il faut par exemple des relais et des réseaux de communication pour transmettre les impulsions d'un centre moteur. Or les régions périphériques sont très dépourvues de ce type d'équipement de transmission. Elles réussissent dans une certaine mesure à capter les courants à caractère culturel et social, mais ont beaucoup de difficultés à saisir les courants économiques. Fragmentation du savoir et de l'information Dans un pays fortement urbanisé et industrialisé et à développement technologique avancé, le progrès social et économique et l'implication des individus dans le développement exigent une bonne accessibilité à l'information et aux connaissances techniques et scientifiques. Malheureusement les régions périphériques souffrent de graves carences dans ce domaine. Le savoir transmis par les institutions d'enseignement ne touche pas avec le même degré d'approfondissement tous les champs de la connaissance. De plus une bonne partie de la petite fraction de population qui reçoit une instruction supérieure s'en va travailler à l'extérieur des régions, faute d'emploi approprié sur place pour la retenir. Mais le problème essentiel n'en est pas un de formation des individus ; il réside plutôt dans la difficulté d'obtenir des informations d'ordre général ou à caractère spécifique et des connaissances techniques et réglementaires sur la
3. BOUDEVILLE, Jacques R., L'espace et les pôles de croissance, 1968. DAVIN, Louis-E., Économie régionale et croissance, 1964.
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plupart des aspects de la vie socio-économique. Les informations disponibles dans les régions sont morcellées, fragmentaires, souvent dépassées et localisées à quelques endroits seulement, fort loin de centaines de milliers d'utilisateurs éventuels. Des regroupements de personnes et des individus cherchant à valoriser davantage leur milieu ou à exploiter une ressource quelconque sont paralysés dans leurs désirs d'intervention ou prennent de mauvaises pistes parce qu'ils n'ont pas l'information de base nécessaire et ne savent pas où l'acquérir. Les enquêtes, inventaires, recensements et analyses de toutes sortes, réalisés au coût de millions de dollars sont peu exploités parce que beaucoup d'utilisateurs potentiels n'y ont pas accès ou ignorent leur existence. La mine d'informations publiées par Statistique Canada ou contenue dans un grand nombre de documents cartographiques tels que les cartes de potentiel et d'inventaire n'est utilisée que par un nombre très restreint de personnes initiées. Mais le pire, ce sont ces centaines de rapports de recherches traitant de tous les aspects de la vie socio-économique qui dorment dans les officines gouvernementales. Certaines de ces connaissances de base sont concentrées à quelques endroits dans les villes les plus importantes des régions mais la plupart sont dispersées dans les organismes publics et bureaux d'études de Québec et Montréal. Il faut plus que de la compétence pour les agents de recherche d'un organisme ou groupement populaire quelconque chargés de monter un dossier en région périphérique. La plupart doivent effectuer leur travail loin de tout centre de documentation. La cueillette d'informations exige le flair et la perspicacité du détective et beaucoup de patience et de chance afin d'en arriver aux bons informateurs. Il faut aussi avoir des capacités de persuasion pour amener les fonctionnaires à livrer certains des renseignements qu'ils possèdent. L'éparpillement des données entraîne également des frais de déplacement et une forte consommation de temps. Tous les aspects réglementaires, normatifs et administratifs qui régissent l'organisation de la vie humaine constituent une autre dimension importante de la prise en charge des individus sur leur milieu. Seuls les plus avertis ou les plus déterminés réussissent à obtenir puis à assimiler les informations, législations, programmations et réglementations les concernant. Mais cela se fait souvent au prix de sollicitations répétées, de pressions politiques et de grandes dépenses d'énergie. Il faut aller d'une localité à l'autre et d'un fonctionnaire à l'autre, tout en utilisant à l'occasion les services du député ou d'élus locaux ou en bénéficiant du concours bénévole d'une personne ou d'un organisme ressource. Il ne se passe pas une semaine sans que des individus franchissent des centaines de milles, à partir des coins les plus reculés des régions périphériques pour aller chercher des bribes d'information afin de réaliser des projets qu'ils
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ont à cœur. Il y a aussi ceux qui se déplacent, mus par l'inquiétude à la suite de rumeurs et qui cherchent à savoir quel sort on leur réserve pour tel ou tel aspect de leur vie. Les fermetures de localités, les relocalisations, les fermetures d'écoles, les coupures de services, des subventions d'infrastructure, ne sont que quelques-uns des sujets de préoccupation. La pénurie d'information présente également l'inconvénient de priver nombre de personnes de l'apport de programmes gouvernementaux auxquels elles auraient droit. Le problème n'est sûrement pas particulier aux régions périphériques, mais il se présente là avec plus d'acuité en raison de la forte dispersion de population. Les agents d'information des ministères ne visitent que les localités les plus populeuses, espérant que la presse électronique et écrite fera le reste. Malheureusement il se trouve toujours des dizaines de milliers d'individus peu ou pas informés. Le programme P.A.R.E.L. sur la rénovation domiciliaire demeure inconnu de beaucoup de propriétaires qui pourraient en bénéficier. Il en va de même de nombreux programmes spécifiques aux divers secteurs d'activité socio-économique. Qu'il s'agisse de l'agriculture, de développement communautaire ou d'investissement industriel, il y a sous-utilisation de programmes gouvernementaux. Le morcellement de l'information et son accès difficile font la fortune des firmes spécialisées et des chercheurs contractuels. Nombre d'organismes populaires, d'entreprises privées et d'administrations publiques recourent aux services de consultants pour obtenir une information facilement accessible dans les universités et centres de documentation gouvernementaux. Comme la plupart des résidents des localités rurales ne savent pas comment s'y prendre pour aller chercher ce dont ils ont besoin ils se sentent obligés de recourir à des spécialistes ou à des agents de recherche et d'information identifiés comme tels. Toute la mystification entourant le rôle des spécialistes dans le développement et l'aménagement contribue à entretenir leur notoriété et à leur assurer des contrats. La multiplication de rapports inutilisables et sans valeur ne réussit pas à effriter la confiance aveugle que certains portent aux masses d'information gouvernementale remaniées par les experts. La pénétration des constituantes de l'Université du Québec dans les régions de même que l'expertise acquise par certains organismes populaires ont contribué à atténuer quelque peu la dépendance des firmes d'experts-conseil de l'extérieur. Les universitaires des régions périphériques n'hésitent pas, quand ils en ont le temps à fournir gracieusement leurs concours aux organismes populaires et aux individus qui sollicitent leur aide. Les administrations universitaires essaient aussi de s'impliquer dans l'activité socio-économique de leur région d'implantation. Cependant, ces régions sont immenses et nombre de leurs résidents demeurent très loin de leur université et ignorent les services qu'ils peuvent en tirer. Par ailleurs, la fonction enseignement ayant priorité sur
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l'aide technique au milieu, les universitaires n'ont généralement qu'un temps très limité pour répondre aux demandes qui leur sont adressées. Beaucoup d'expériences de développement se sont déroulées dans les régions périphériques depuis les 20 dernières années. Malheureusement le peu de communications entre les régions freine la diffusion des résultats obtenus tout autant que celle de programmes et moyens expérimentés. En fait, malgré la similarité de leurs problèmes, les régions périphériques vivent dans l'ignorance l'une de l'autre. Chacune croit souvent vivre des expériences uniques alors que les mêmes essais se poursuivent ailleurs. Certaines croient avoir initié un mode particulier de gestion ou une forme originale d'aménagement et de développement, alors que des expériences à peu près identiques ont été réalisées ou sont en cours à d'autres endroits. A une époque et dans un pays où l'information est devenue une composante fondamentale de la vie des individus et suscite la mise au point d'une technologie de pointe, il est quelque peu paradoxal de considérer l'isolement respectif de chacune des régions périphériques. Alors qu'elles auraient tout à gagner de l'information mutuelle, de la consultation, et voire même de la concertation, elles se replient jalousement sur ellesmêmes, s'apitoient sur leurs vicissitudes ou se flattent de leurs innovations et mérites respectifs. L'attention portée à l'occasion sur une de leur homologue, sert surtout à attiser leur propre frustration et à inspirer de nouvelles revendications. Les centres de documentation universitaire des régions périphériques fonctionnent quelque peu selon les méthodes isolationnistes des régions. Chaque centre s'est spécialisé sur sa propre région et contient très peu de documents portant sur d'autres territoires aux problèmes à peu près analogues. La pratique du régionalisme conduit ici à une fragmentation du champ des connaissances qui nuit considérablement à la formulation d'une problématique globale de développement pour l'ensemble des espaces périphériques. Le peu de connaissance que les régions acquièrent les unes des autres passe surtout par Montréal et Québec. Ces villes servent de relais entre les régions. Les informations qu'elles en reçoivent sont sélectionnées puis retransmises en partie dans l'ensemble provincial. Les critères de sélection sont forcément ceux du centre. Les nouvelles sont aussi interprétées et commentées en fonction des valeurs et des perceptions de personnes qui bien souvent ne vivent pas les problèmes des résidents de la périphérie. Habituellement choisies en fonction de leur caractère spectaculaire ou pour combler des trous dans l'actualité, ces nouvelles sont peu nombreuses et reprennent habituellement les mêmes thèmes.
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L'ignorance mutuelle et le manque de communications entre régions avantagent les démagogues et nuisent considérablement aux populations régionales concernées. Le dicton «a beau mentir qui vient de loin» s'applique à merveille. Selon les circonstances, il est possible d'aller chercher dans d'autres régions des points de comparaison difficilement vérifiables pour justifier une intervention ou une argumentation. Par exemple les résidents de l'Est-du-Québec se sont fait dire en 1981, que la population abitibienne avait su par son propre dynamisme développer considérablement son secteur de transformation. Une telle affirmation méritait tout au moins d'être très nuancée. Inversement on vante dans l'ensemble des régions, les soi-disant miracles réussis par des organismes de développement communautaire dans l'Est du Québec. N'étant pratiquement pas renseignée sur ce qui se passe dans les autres régions la population n'est pas en mesure de se former un jugement personnel et se contente de gober ce qu'on lui dit. Mais cela n'est qu'un moindre mal en regard de la perte d'informations sérieuses sur les expériences tentées ailleurs. Le complexe du vide Pour s'arracher de leurs difficultés, les régions périphériques ont besoin de diversifier leur économie en renforçant leur base industrielle. A l'exception de la Jamésie dont la situation est assez particulière, chaque région requiert des investissements dans le secteur de la transformation. Il s'agit surtout de consolider l'économie en créant le plus possible de nouveaux emplois permanents et bien rémunérés. Toutefois ces nouveaux investissements ne sont pas faciles à trouver et ce en bonne partie parce que les régions présentent peu d'intérêt pour les investisseurs. Le potentiel de production a beau s'y trouver, il y manque une infrastructure sociale d'accueil attirante, en particulier pour les détenteurs de capitaux de l'extérieur. Les résidents des régions périphériques ont beau valoriser leur cadre naturel, l'absence d'encombrement, l'abondance de leurs ressources et la qualité de leur maind'œuvre, ils ne réussissent pas à faire oublier des aspects négatifs de leur milieu de vie. Ainsi la dispersion de la population, la faiblesse des services, l'étroitesse du marché, la mauvaise qualité des infrastructures de communication, l'évolution démographique et le caractère rural des lieux sont autant d'éléments qui conditionnent une perception négative de la situation. Ce portrait est de plus déformé par des préjugés, de l'ignorance et un jugement basé sur des valeurs personnelles privilégiant la vie urbaine. Les qualificatifs de marginal, de sous-développé et d'arriéré utilisés sans discernement, n'aident pas à améliorer les choses. Cette image peu reluisante de la réalité entraîne une évaluation subjective du contexte régional, qui joue en sa défaveur. Les investisseurs éventuels ne se sentent pas attirés d'instinct par ces milieux. A moins d'être fortement sollicités
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par des avantages évidents ils vont plutôt être impressionnés par l'ensemble des arguments qui établissent leur mauvaise réputation. L'image masquant la réalité ils ne se donneront pas toujours la peine de faire le tri des éléments défavorables en essayant d'identifier les contraintes insurmontables et ils ne chercheront pas à dégager et à analyser en profondeur tout ce qui pourrait être avantageux. L'idée a préséance sur les faits et en certains domaines paralyse l'action. Par opposition aux espaces fortement urbanisés, les régions périphériques apparaissent à la fois comme des milieux vides sur le plan social, culturel et économique et pleins de facteurs répulsifs à la croissance économique et au développement social. L'étalement de la population et la pauvreté des services concourent fortement à évoquer une telle vision. Un certain «complexe du vide » agit ainsi comme contrainte au développement. C'est un vide partiel dont on cherche peu à identifier les éléments positifs, mais qui va à l'encontre des facteurs reconnus de développement. Le rapport Gaucher Pringle4 sur la localisation d'une papeterie dans le Bas-Saint-Laurent, met bien en évidence toute la perception négative accordée aux espaces faiblement peuplés. De ce complexe du vide découle une situation d'attente5 qui fait que les entrepreneurs attendent que d'autres donnent l'exemple avant de s'installer dans une région peu peuplée. Mais pendant que les entreprises hésitent il est difficile de faire la preuve de possibilités de développement. Au contraire, la lenteur du démarrage contribue à confirmer les craintes des pessimistes. Indépendamment de toute contrainte physique, les investisseurs ont à surmonter un blocage psychologique6 avant de jeter leur dévolu sur les espaces peu urbanisés et industrialisés. Comme on leur demande de s'inscrire contre les pratiques courantes en matière de localisation industrielle, leurs hésitations et leurs craintes sont tout à fait normales. Le poids de la conjoncture Quels que soient leur dynamisme et leur volonté d'organiser et de développer leur coin de pays, les entrepreneurs et agents de développement des régions périphériques doivent se soumettre au poids d'une conjoncture qui se noue à l'extérieur de leur territoire. Les papeteries fonctionnent à plein rendement quand les pays étrangers demandent de fortes quantités de papier journal; les mines d'or de l'Abitibi
4. Gaucher Pringle/Sandwell, Étude de localisation et d'impact socio-économique d'une usine de papier journal au Bas-Saint-Laurent-Gaspésie, 1980. 5. GUICHARD, Olivier, Aménager la France, 1965, p. 92. 6. CLAVAI, Paul, Régions, nations, grands espaces, 1968, pp. 410-411.
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et de cuivre de la Gaspésie modulent leur production sur les fluctuations mondiales du prix des produits; le ralentissement de la construction au pays provoque la fermeture des scieries et la diminution des activités forestières; les touristes circulent peu dans les régions périphériques quand des événements importants se passent à Montréal ou à Québec. Les cultivateurs réagissent à la moindre variation des politiques agricoles de Québec ou d'Ottawa. La production des mines de fer de la Côte-Nord est déterminée par le marché de l'acier aux États-Unis. Cette liste pourrait être allongée considérablement car il n'y a pas de secteur économique qui échappe à la sujétion de l'extérieur. Un extérieur qui se situe à Québec, Montréal, Ottawa, Toronto, Régina, New-York, Chicago, Londres, en Allemagne, au Japon, et même dans les pays du tiers-monde. Toutes enclavées qu'elles soient, les régions périphériques s'intègrent dans un système économique ouvert qui embrasse l'ensemble de la planète. Les impulsions de développement peuvent originer de partout. Cependant en tant que réservoirs de ressources elles sont dépendantes de décisions prises en regard d'un contexte où leur rôle est nul ou insignifiant. Elles ne contribuent pratiquement pas à influencer ou à infléchir la conjoncture économique nationale ou internationale, mais par contre elles sont totalement dominées par cette conjoncture. A l'intérieur du système de production capitaliste elles ne sont que des foyers d'approvisionnement, des lieux de ponction qui ne peuvent bénéficier que faiblement de la plus-value qui sera ajoutée aux ressources exploitées. Parce qu'elles contiennent beaucoup de richesses, les régions sont à la merci des besoins manifestés par les grands centres de peuplement et de consommation. Elles ne sont pas en mesure d'exploiter pour leur propre compte leurs ressources et sont condamnées à attendre le bon vouloir de l'extérieur. Un vouloir qui dépend tout autant de décisions longuement mûries que de catastrophes naturelles, d'événements fortuits, de changements politiques aux États-Unis et de conflits internationaux. La Côte-Nord a vu sa croissance stopper rapidement et a commencé à s'enfoncer dans la marginalité en raison d'un fléchissement imprévu de la demande de fer aux ÉtatsUnis et de la décision prise à l'extérieur du pays, de fermer la papeterie de Port-Cartier. La région de la Baie James s'est transformée rapidement d'une terre de chasse et de pêche en un chantier gigantesque parce que les gens du sud avaient besoin d'électricité. Les quelques milliers d'Indiens et d'Inuits qui habitent les lieux se sont départis de droits ancestraux et se sont vus imposer de nouvelles façons de vivre et de nouvelles réglementations. La grande sensibilité des régions périphériques aux soubresauts de la conjoncture rend extrêmement difficiles toutes prévisions relatives à leur avenir.
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L'extrapolation des tendances actuelles peut fournir certaines indications à court terme mais ne saurait garantir des prévisions sûres. La nature de leur économie engage à plus de pessimisme que d'optimisme, toutefois il est impossible d'envisager ce qu'elles seront réellement dans 15 ou 20 ans. Les deux dernières décades ont montré le rôle considérable joué par des événements imprévus, à l'intérieur d'entités spatiales généralement peu soumises aux changements rapides. Ces événements provoqués à divers endroits de la planète ont déterminé plus que les résidents ont pu le faire euxmêmes, le réagencement de leur structure socio-économique. Tant que les régions ne diversifieront et ne renforceront leur économie elles demeureront facilement dépendantes de facteurs externes sur lesquels elles n'ont aucun contrôle. Cependant, diversification et consolidation s'avèrent extrêmement difficiles à réaliser dans l'état d'assujettissement actuel. Créativité et dynamisme régionaux apparaissent comme des voies privilégiées pour briser l'étranglement structurel et conjoncturel, mais ils demeurent quand même de bien faibles moyens, compte tenu de la structure politico-économique dominante. Ce sont de plus des moyens conditionnés par l'environnement culturel. Les facteurs culturels Il n'y a pas de déterminisme absolu dans la nature. Ce ne sont pas les composantes physiques des paysages et les ressources qui déterminent les formes d'organisation de l'espace, mais bien les hommes avec leur culture, leur valeur et leur technologie. La ressource en soi est neutre et elle prend la signification que lui donne l'individu et la société. C'est une voie facile que d'expliquer la marginalité des régions périphériques et leur évolution démographique négative par la pauvreté ou l'absence de ressources. La géographie culturelle et économique du monde regorge d'exemples illustrant une multiplicité de formes de mise en valeur dans des paysages à peu près identiques. Ainsi les montagnes de la Gaspésie sont presque complètement inexploitées alors que des reliefs identiques en Europe sont intensément utilisés. De bonnes terres agricoles dans l'Est-du-Québec et en Abitibi sont recouvertes de peuplements forestiers alors que des milieux biophysiques semblables sont ailleurs entièrement cultivés. Le type d'utilisation que l'on peut faire d'une ressource varie considérablement en fonction des époques, des civilisations, des groupes ethniques et des formations culturelles. Tout en étant un élément de conditionnement, la structure économique nationale et même internationale demeure tributaire de la mosaïque culturelle qui façonne les territoires habités. Chaque région œkouménisée est marquée par les traits culturels de ceux qui l'ont aménagée et connaît un niveau de valorisation dépendant de ce qu'en font ses résidents. Si pesants que soient les
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facteurs politiques et économiques, l'homme habitant et les communautés locales disposent d'une bonne latitude pour modeler leur cadre de vie. Toutefois cette construction est un travail de longue haleine qui s'effectue par une multitude de petites touches plus ou moins interreliées au moment de leur exécution. L'attention accordée à une ressource et l'usage que l'on a appris à en faire résultent généralement de certaines traditions et régissent beaucoup de comportements. Dans bien des situations seul le temps réussit à changer ce que le temps a construit. Si tant de bonnes terres agricoles sont retournées à la friche dans les régions périphériques, c'est parce que leurs exploitants n'ont pas été capables de faire, au niveau de leur exploitation, les ruptures que leur imposaient le modernisme et de nouvelles règles économiques. Cantonnés dans un mode de production hérité de leurs ancêtres, ils n'ont pas tous su opérer les réajustements que commandaient les exigences du capitalisme. Il est de règle chez les analystes marxistes de rendre le capital responsable de l'abandon de l'agriculture. Cela n'est vrai qu'en autant que l'on considère d'autres facteurs de marginalisation dont les facteurs culturels, facteurs qui ne sont d'ailleurs pas seulement ceux des cultivateurs concernés mais aussi ceux de toute la société à l'intérieur de laquelle ils vivent. En 1982, plusieurs productions possibles sont ignorées parce que les cultivateurs n'ont pas de traditions et de compétences dans le domaine et aussi parce que la population québécoise, par ses habitudes de consommation, n'ouvre pas les marchés indispensables. La question agricole n'est qu'un faible exemple de limitations imposées par la culture. Ce sont en fait tous les secteurs de la vie économique qui sont influencés par cette donnée fondamentale. Partout il y a sous-utilisation des ressources parce qu'on ne sait pas trop quoi en faire. Des courants innovateurs venant de l'extérieur contribuent de temps à autre à favoriser de nouvelles utilisations ou productions comme ce fut le cas récemment pour la culture des champignons et du colza, pour la pêche aux crevettes, pour l'utilisation du bran de scie, etc. Toutefois ces innovations apportent peu en regard de tout ce qu'il serait possible de faire. Le dynamisme populaire n'est pas toujours utilisé à bon escient et se traduit bien des fois par des dépenses inutiles d'énergie, faute d'idées originales. Durant les 20 dernières années des milliers de gens ont gaspillé un temps fou dans des comités de toutes sortes pour essayer de créer de nouveaux emplois. Le secteur touristique, terrain de refuge par excellence quand on croit avoir épuisé toutes les autres possibilités a monopolisé inutilement beaucoup trop d'attention. Les centaines de petits projets imaginés, amorcés ou réalisés se sont avérés pour la plupart impuissants à attirer de nouveaux visiteurs et surtout à créer ces nouveaux emplois tant recherchés.
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Cette difficulté d'innover et d'exploiter davantage les ressources du milieu ne doit pas être interprétée comme la résultante d'une forme de pauvreté culturelle propre aux résidents de la périphérie. En fait ces derniers manifestent plus d'imagination pour la valorisation de leur région que les spécialistes de l'extérieur chargés de les aider. Ces derniers ont rarement autre chose à proposer que des solutions inspirées par le fonctionnement d'une société urbaine et industrialisée. Le problème est en réalité beaucoup plus global et concerne l'ensemble de la collectivité. C'est tout le Québec qui ne sait pas utiliser au maximum et dans le meilleur intérêt des résidents, le potentiel des régions périphériques. L'étiquette de régions ressources, que leur donne l'appareil gouvernemental indique assez bien la perception que l'on en a et l'utilisation que l'on veut en faire. On les voit comme des réservoirs de ressources humaines et physiques au profit du Québec de base. Urbanisé à plus de 80%, le Québec a fait de la civilisation urbaine et des formes culturelles qui lui sont associées le fondement d'une société moderne. La fraction rurale de la population est encore bien souvent perçue comme un reliquat du passé et la responsable de la conservation du milieu naturel, d'un certain folklore et de traditions nationales. L'intérêt porté aux régions est directement dépendant des préoccupations du centre. On en trouve de beaux exemples dans la loi créant la Société de développement de la Baie James et dans celle plus récente de la protection du territoire agricole. Cette dernière qui a comme objectif premier la préservation des bonnes terres en vue de garantir l'alimentation de la population risque de nuire aux régions périphériques. La détermination de zones agricoles là où il ne se fait plus d'agriculture et l'interdiction d'y créer une fonction résidentielle empêche la consolidation du tissu de peuplement, ce qui par voie de conséquence n'a rien pour encourager les quelques cultivateurs isolés dans les rangs à y demeurer. Cette loi est par ailleurs insuffisante pour faire retourner à l'agriculture ceux qui l'ont abandonnée ou pour redonner une vocation agricole à des municipalités entières où la production agricole a disparu. Par contre, des mesures susceptibles de favoriser la relance agricole sont d'une timidité telle qu'elles ne peuvent empêcher le retour à la friche de milliers d'hectares de bonnes terres agricoles chaque année. La difficulté d'implanter des entreprises industrielles en région périphériques découle aussi du fait que les administrateurs investisseurs et spécialistes des grandes villes ont de la difficulté à voir ces endroits autrement que comme zones d'extraction de la ressource ou de loisirs de plein air. Cette appréciation ne s'appuie qu'en partie sur des éléments objectifs puisqu'elle est aussi fondée dans des proportions variables selon les individus sur des systèmes de valeur. Néanmoins elle se répercute au niveau politique et inhibe les autorités gouvernementales face au devenir des régions. Il va par exemple leur apparaître inconcevable de leur appliquer des programmes qui ne s'inscriraient pas dans l'idéologie du développement industriel et urbain.
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Parasitisme, intérêts individuels et corporatifs Étant donné la nature complexe des processus de développement, il existe une grande ambiguïté sur le sens précis de l'expression «développement régional». Selon les circonstances, les intérêts individuels, partisans et corporatistes peuvent facilement se camoufler sous un vocabulaire évoquant des préoccupations à caractère collectif et de portée culturelle sociale et économique. De l'activité de spécialistes qu'elle était dans les années 1960, le développement régional est devenu l'affaire de tout le monde. Ce n'est pas que les experts n'aient plus à jouer un rôle privilégié, mais plutôt que le discours dominant reporte sur le simple citoyen la responsabilité d'améliorer son existence et de construire son environnement physique. Le discours diffusé à l'extérieur des cercles spécialisés est expurgé de tout concept abstrait, de toute théorie complexe et s'articule sur quelques mots clefs à résonance pratique. Ce sont: investissement, emplois, participation, construction, concertation, etc. Ainsi tout intervenant socio-économique, peut être assimilé à un agent de développement. Peu importe les objectifs recherchés, peu importe les effets produits, la moindre transformation du cadre naturel, la plus insignifiante intervention sociale ou administrative peut être considérée comme du développement. Les alibis pour avoir bonne conscience sont donc nombreux. La bataille pour le développement entraîne beaucoup de bénévolat et de dévouement mais est faite aussi de mesquineries, d'égoïsme, de rivalités et de gestes intéressés. Pour qui sait s'y prendre, le sous-développement est une affaire profitable. Il génère des études, de l'emploi, des expériences et des investissements. Il entraîne des formes de parasitisme qui accaparent une bonne partie des énergies et argents prévus pour d'autres fins. Le discours sur le développement régional et la lutte aux disparités ainsi que les activités qui y sont reliées sont appropriées par les élites traditionnelles qui défendent leurs privilèges 7 et aussi par des groupes idéologiques qui s'en servent pour faire passer leur doctrine. Les régions périphériques constituent pour les marxistes un champ de prédilection pour faire le procès du capitalisme. N'étant pas en reste, les capitalistes pour leur part et tous les membres du système qu'il sous-tend ne manquent pas une occasion pour démontrer leur rôle comme créateurs d'emplois et dispensateurs de services. Le développement est en quelque sorte devenu dans l'opinion publique à peu près ce que le définissait l'A.C.D.I.8 au début de ses interventions dans le tiers-monde, c'est-à-dire des bouts de route, des ponts, des édifices publics et des subventions. Le climat est donc favorable pour tout ramener à des objectifs de
7. SIMARD, Jean-Jacques, La longue marche des Technocrates. 8. Agence Canadienne de Développement international: Les Canadiens dans le tiers-monde.
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développement. Par exemple le blocage de routes par des camionneurs qui veulent obtenir des contrats, comme une modification de zonage urbain pour implanter une usine polluante près de quartiers résidentiels ou encore la construction d'un poste de police9 sont assimilés à des interventions de développement. Peu de personnes, d'entreprises et d'organismes se font scrupule de tirer le maximum de bénéfices pour leurs avantages particuliers des programmes et investissements gouvernementaux. Parfois ce sont des fonctionnaires qui freinent ou bloquent la machine administrative par souci de bien faire sentir leur présence et leur rôle. A d'autres occasions ce sont des propriétaires qui paralysent des travaux publics dans l'espoir de tirer de plus gros bénéfices de la vente de leur propriété. Dans d'autres circonstances ce sont des associations d'hommes d'affaires qui mènent des luttes épiques pour mieux bénéficier des retombées économiques d'un projet quelconque. Il existe en somme un clivage marqué entre les objectifs à caractère collectif et ceux à caractère privé. Le fait n'est pas nouveau et n'est pas exclusif aux régions périphériques puisqu'il se manifeste partout où il y a des hommes vivant en société. Toutefois c'est une illusion de croire que ces distorsions se résorbent d'elles-mêmes sous l'influence des discours, des slogans et des structures à participation populaire. La force de friction de certains intérêts privés est si grande qu'elle agit comme un frein permanent sur de nombreuses démarches collectives de développement. Ni les processus d'animation, ni les tables de concertation ne peuvent faire disparaître ces obstacles. La lutte au sous-développement se traduit toujours par l'enrichissement des uns et l'appauvrissement relatif des autres. La majeure partie des fonds affectés à un programme est redistribuée dans les classes les mieux nanties de la société, localisées tant à l'extérieur qu'à l'intérieur du périmètre d'intervention. Ce sont les professionnels, les firmes d'experts, les fonctionnaires et les entrepreneurs privés qui accaparent la majeure partie des budgets. Les pauvres, les chômeurs, ceux que l'on est censé aider doivent se contenter des retombées éventuelles des interventions. La plupart du temps ces dernières se font tellement attendre, que les individus se demandent s'il y a eu effectivement autre chose que des promesses. Malgré toutes les recherches et tentatives on n'a pas encore réussi à trouver les traitements adéquats pour résorber les disparités. Il ne faut pas seulement lutter contre les déséquilibres dans la structure spatiale et des vices du système économique,
9. Le député Alain Marcoux a payé de la publicité dans des hebdomadaires locaux pour indiquer que le nouveau poste de police de Rimouski était un instrument de développement pour tout l'Est-de-Québec.
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mais il faut tenir compte de la nature même de l'homme. C'est une dimension qui semble avoir été passablement négligée par les planificateurs. Le compartimentage existant entre disciplines empêche les technocrates du développement de considérer l'homme dans sa totalité. On le voit par segments, à travers des abstractions quantifiées et des catégories et on a tendance à oublier qu'il est un ensemble complexe ressentant des émotions et des angoisses, vivant des contradictions et soumis à toutes sortes d'impulsions qu'il n'arrive pas toujours à contrôler. On imagine les réactions de l'homme par l'intermédiaire de modèles bâtis sur une vision partielle, étroite et toute approximative de son fonctionnement dans la société. On évite souvent de le considérer dans son unicité et en regard de l'environnement physique et humain qui le conditionnent, le déterminent et régulent toute son existence. On en fait une simple variable dans un ensemble qu'on pense pouvoir malléabiliser, bâtir et orienter. Bref dans les efforts de développement on ne tient pas suffisamment compte de la complexité de l'être humain, de son égocentrisme, de son agressivité naturelle, de sa biologie et de ses impératifs à satisfaire. Parmi tous les facteurs de développement identifiés que les planificateurs essaient de contrôler, il y a ces éléments humains qui réagissent selon des logiques et rationalités qui diffèrent souvent de celles que l'on a déterminées pour eux.
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Force des idéologies dominantes
Tout processus de changement social et économique est dépendant des divers courants idéologiques qui circulent à l'intérieur d'une formation sociale. Ces derniers influencent tout autant les politiques de l'État que les comportements des individus. Même si les régions périphériques sont traitées en parents pauvres dans le réseau de communications qui structure le Québec, elles demeurent quand même fortement soumises aux mouvements d'idées qui oscillent sans cesse. Elles en sont affectées à la fois par l'extérieur et l'intérieur, car les idées orientent les interventions et l'attitude des individus face à leur propre devenir et à leur environnement. Les courants idéologiques n'ont pas tous la même force, la même durée et la même influence. Il est aussi difficile de mesurer leur contribution réelle dans les transformations socio-économiques d'un espace. C'est généralement lorsqu'ils se sont atténués ou ont cessé de se manifester qu'on en discerne mieux les effets. Néanmoins certaines idées ont actuellement tellement d'emprise dans les régions périphériques qu'on peut déjà en évaluer des retombées. C'est notamment le cas pour le discours écologique, le dynamisme régional, la prise en main et l'esprit communautaire. Chaque idéologie peut être considérée comme un facteur de développement et d'épanouissement humain ou comme une nouvelle façon d'établir des relations plus harmonieuses entre les hommes et entre la nature et les hommes. Mais elles peuvent être aussi manipulées de façon à entretenir les inégalités, la dépendance et les privilèges et à camoufler et même justifier des pratiques condamnables. Dans cette dernière perspective elles apparaissent comme des contraintes au développement.
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Le discours écologique L'écologie est à la fois, un discours, une discipline et un système. Elle suscite des débats passionnels, du fanatisme, des oppositions farouches, du scepticisme, de nouveaux comportements et de moins en moins d'indifférence. On peut la voir comme une nouvelle façon de vivre, comme un mode de protection de l'environnement, comme la base d'un engagement social et politique et même comme une alternative à un système capitaliste qui encourage la destruction des ressources et favorise la dégradation du milieu physique. En regard du développement des régions périphériques, le discours écologique prend au moins trois significations. Il a toujours la portée universelle véhiculée partout et relative à la protection de l'environnement. Il suggère aussi une façon de vivre en harmonie avec le milieu physique, faisant appel aux techniques douces de production, au recyclage, à une économie des ressources et à une certaine symbiose avec la nature. Il amène également des interdits vis-à-vis des formes de mise en valeur du milieu et d'aménagement de l'espace. En raison de son contenu très vaste et des multiples interprétations qu'il permet, le discours écologique prête bien à la duplicité, à l'hypocrisie et à la tromperie. On peut s'en servir pour tout interdire, pour justifier de l'incurie, pour appuyer des décisions prises sur la base de motifs inavouables, pour cautionner de la fainéantise, pour favoriser des intérêts économiques et pour protéger des avantages particuliers. Malheureusement les exemples de tels usages se multiplient partout. En fait, il faut faire une distinction entre les pratiques écologiques et les prétextes écologiques. Dans la perspective québécoise, les régions périphériques sont identifiées comme régions ressources. Cela veut dire zone d'extraction de matières premières et aussi réservoir d'air pur, lieu de détente, de loisirs, de repos et voire même de ressourcement. Au nom d'une certaine perspective écologique il faut se garder de faire tout aménagement qui pourrait dévisager le milieu physique, déranger les écosystèmes, perturber des équilibres naturels et même modifier le patrimoine culturel. C'est un langage qui privilégie la conservation de la nature pour le bénéfice d'usagers pour la plupart externes au territoire plutôt que son utilisation pour les résidents. Cela apparaît clairement par l'interprétation qui est faite du discours. Ainsi des projets d'industrialisation et d'aménagement initiés par les gens du milieu et pour répondre à leurs besoins sont rejetés au nom de l'écologie. Par contre l'exploitation des ressources pour le bénéfice des grandes compagnies et même l'État créent peu de problèmes aux dirigeants qui autorisent des dégradations et transformations de l'environnement pires que les petites perturbations qui seraient causées par la réalisation de projets conçus par les résidents des régions. Que l'on songe à l'impact des travaux hydroélectriques sur la Côte-Nord et à la Baie James.
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A Québec et Montréal on s'est fort ému des effets sur le saumon de l'implantation d'une papeterie dans la Matapédia. Les politiciens et les compagnies qui pour des raisons politiques et économiques étaient peu intéressés à un tel site se sont fait forts de reprendre à leur compte l'argument et de le renforcer en faisant état des coûts astronomiques occasionnés pour la construction de systèmes anti-pollution. Pourtant au même moment le ministère de l'Environnement du Québec autorisait, malgré les objections de spécialistes et la nette opposition d'une forte majorité de la population concernée, la localisation d'un site régional d'enfouissement sanitaire sur le bord d'une autre rivière à saumon, celle de Rimouski. Plus tard, le même ministère autorisera des travaux avec béliers mécaniques dans le fond de la rivière Matane. Les travaux s'effectueront dans des frayères à saumons en plein période de fraie. Il s'agit du même type de travaux mécanisés qui furent effectués quelques années plus tôt dans la rivière Nouvelle par une compagnie forestière qui voulait ainsi faciliter la descente des billes de bois par flottage. Élément significatif, toute la sollicitude entourant le saumon de la Matapédia n'a pas eu d'analogies pour les saumons des autres rivières mis en danger et fortement affectés par le flottage du bois ou par les effluents chimiques des industries. On peut présumer que le problème de localisation dans la Matapédia ne se serait pas présenté dans les mêmes termes si c'avait été une compagnie plutôt qu'un groupe populaire qui avait suggéré le lieu d'implantation. A vrai dire la nouvelle conscientisation écologique ne gêne pas tellement les propriétaires d'entreprises. Les gros pollueurs de Rouyn-Noranda, d'Alma, de Chandler, de New Richmond continuent à déverser des tonnes de matières polluantes dans l'atmosphère sans être trop dérangés par le gouvernement ou la population. Les contrôles antipollution imposés par l'État aux nouvelles entreprises sont fortement subventionnés. Par ailleurs il semble bien que les populations environnant les usines sont peu enclines à s'insurger contre les compagnies qui leur assurent leur gagne-pain. Cette attitude est assez généralisée à l'ensemble des résidents de la périphérie. Il n'y a pas d'exemple connu de groupe de citoyens protestant avec vigueur contre la présence de l'usine installée dans leur voisinage. Des individus isolés vont à l'occasion porter plainte contre certaines formes de pollution mais ça ne va jamais jusqu'à exiger des fermetures d'entreprises1. Pour eux l'essentiel est de s'assurer des moyens d'existence. A quoi bon protéger un environnement s'il n'ont pas les possibilités matérielles d'y, vivre. Ils préfèrent somme toute un peu de pollution chez eux, quelques fois de mauvais gré et après avoir vainement essayé de changer les choses, plutôt que l'alternative d'aller vivre dans les grandes villes. Cela ne signifie pas un mépris de la qualité de l'environnement mais correspond plutôt à un certain pragmatisme. 1. Quelques résidents de Saint-Alphonse ont essayé d'empêcher les rejets sur leurs propriétés des cendres provenant d'une petite scierie. Ils n'ont pas eu gain de cause mais n'ont jamais demandé la fermeture de l'entreprise.
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Ils ont besoin des usines pour gagner leur vie et considèrent les inconvénients qu'elles apportent acceptables en regard des avantages deleurs retombées économiques et sociales 2. Cela ne les empêche évidemment pas d'apprécier le contrôle de la pollution à la source. Il est difficile de mesurer le poids réel du discours écologique sur des interventions d'aménagement et de développement dans les régions périphériques. Le B.A.E.Q. avait bien recommandé de ne pas faire de Gaspé un centre industriel puisqu'il jugeait cela incompatible avec la vocation touristique réservée à la péninsule gaspésienne. Cette recommandation a été respectée dans l'Entente de coopération Canada-Québec, mais probablement plus pour se conformer à un modèle de développement axé sur l'urbanisation que pour répondre à une volonté de préserver l'environnement. Depuis quelques années les autorités gouvernementales à Québec invoquent à l'occasion le discours écologique pour refuser de prolonger l'autoroute de Cacouna jusqu'à Mont-Joli. En s'inspirant de l'argumentation utilisée pour les grandes villes on prétend qu'il vaut mieux investir dans le transport en commun que dans les autoroutes. Or, on semble oublier que le contexte est totalement différent et que dans une région à population dispersée, les deux solutions ne sont pas si facilement transposables. En réalité le gouvernement ne se préoccupe pas plus du transport en commun que de l'autoroute. Mais la question environnementale arrive fort à propos pour éluder une revendication régionale maintenue avec la même constance depuis au moins 15 ans. On pourrait multiplier les exemples de la sorte et dans chaque cas on verrait que l'écologie a souvent tendance à prendre la forme chez les autorités gouvernementales d'un alibi pour justifier l'inaction. Toutefois bien qu'importante, cette façon de faire usage d'un concept à multiples résonances, n'est pas exclusive. L'écologie est aussi devenue en certains milieux, une dimension du développement, une composante de l'organisation du travail, de la production et de la vie de tous les jours. L'agriculture biologique, l'alimentation naturelle, l'utilisation des énergies douces ou renouvelées constituent autant de manifestations de ce phénomène. Le souci d'économiser les ressources, de tirer davantage profit des potentiels de la nature est fort louable. Mais malheureusement, il n'est souvent qu'un expédient utilisé par des citoyens à faibles revenus et par des assistés sociaux pour revaloriser un peu leur existence et camoufler les inégalités qu'ils vivent. Quand écologie s'oppose à technologie tout en s'associant à pauvreté comme cela se passe en de nombreuses localités rurales, il se développe un processus de marginalisation qui est l'antithèse du processus de développement que l'on prétend réaliser. 2. Des résidents vivant à proximité de la papeterie de New Richmond m'ont affirmé considérer la pollution provoquée par l'usine comme un mal nécessaire.
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La protection de l'environnement, est initialement apparue comme une contrainte au libre fonctionnement du capitalisme puisqu'elle suppose des freins à la consommation et à la production ce qui est incompatible avec le système. Mais avec le temps le capitalisme en est venu à assimiler la contradiction et même à la transposer en facteur positif. Ainsi protection de l'environnement et pollution sont devenues deux nouveaux champs complémentaires de la vie économique. L'ancien ministre de l'Environnement du Québec, Marcel Léger parlait de l'industrie de la dépollution. Pour lui les argents consentis par l'État pour corriger les blessures faites à l'environnement n'étaient pas des dépenses mais des investissements. D'un côté la production et la recherche de bénéfices rapides engendre la pollution, de l'autre côté la correction des dommages causés suscite la formation de nouveaux domaines d'activité économique. Puisque la dépollution est devenue une industrie, un créateur d'emplois, une source de revenus, on en fait maintenant un facteur de développement du Québec et par voie d'incidence des régions périphériques. S'inscrivant dans une perspective économique et écologique cette nouvelle industrie est en voie de se situer maintenant au niveau de l'engagement politique de l'État avant la lutte aux disparités régionales. Le gouvernement ne manque pas d'arguments pour considérer la protection et la revalorisation de l'environnement comme des moteurs économiques. Le programme de dépollution du ministère de l'Environnement implique des déboursés de l'ordre de 7 milliards de dollars, fait appel à une technologie avancée et crée une autre sphère d'activité et de recherche pour les firmes spécialisées. De plus, le souci de protéger l'environnement a donné lieu à une réglementation lourde et onéreuse obligeant des individus à recourir à des services-conseils spécialisés et à de nouvelles dépenses d'aménagement et d'équipement. L'application de la politique environnementale actuelle du gouvernement québécois procure des avantages économiques aux spécialistes, aux entreprises qui fabriquent et installent de l'équipement et aux institutions financières qui retirent des bénéfices de l'argent prêté. A l'encontre elle pénalise les petits propriétaires, les cultivateurs, tous les résidents des régions à population dispersée qui doivent se soumettre à une réglementation plus ou moins adéquate et à des normes tatillonnes et s'enliser davantage dans l'endettement pour satisfaire à des exigences plus ou moins pertinentes en regard de leur position géographique respective, de contextes biophysiques particuliers et 3 de la nature de leurs aménagements et de leurs besoins.
3. Le Devoir du vendredi 2 avril fait état d'une manifestation à Québec de plus de 6 000 producteurs agricoles, qui demandent un assouplissement des normes environnementales. Certains se voient acculés à la faillite par les exigences démesurées du ministère de l'Environnement.
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La protection de l'environnement n'est plus comme le laisse entendre la propagande officielle l'affaire de tout le monde, mais est plutôt celle de spécialistes. Le gouvernement ne reconnaît pas aux simples citoyens la capacité de formuler un jugement 4 valable sur la protection de leur milieu. Or les spécialistes coûtent cher aux individus et à la collectivité. Ils accaparent une part considérable de l'argent consacré à l'environnement et s'enrichissent en en appauvrissant d'autres. L'environnement devient finalement facteur d'élargissement des disparités entre classes sociales et aussi entre entités spatiales. Les villes et plus particulièrement les plus grandes, parce qu'elles sont fournisseurs de main-d'œuvre et de services spécialisés deviennent les grandes bénéficiaires de l'activité générée. Prise en main et dynamisme régional Parents pauvres de la société québécoise, les régions périphériques ont été durant une dizaine d'années l'objet de certaines attentions de l'État en vue de réduire les disparités qui les démarquent des régions les plus développées de la province. Comme on l'a vu, des interventions effectuées de façon timide et sans conviction, n'ont rien donné de très encourageant. Par ailleurs le désir maintes fois manifesté par les résidents de la périphérie d'obtenir un niveau de vie plus élevé et d'avoir un meilleur contrôle sur leur organisation de vie et leur environnement a favorisé la conceptualisation de nouvelles formules de développement appuyées sur le dynamisme populaire et la prise en mains. Petit à petit elles en sont venues à reléguer dans l'oubli le concept de développement planifié qui avait été mis en vedette durant les années 1960. Valorisée par des éléments populaires fort déçus de la contribution des technocrates et d'un pouvoir politique lointain et trop centralisé, la formule de la prise en mains a vite été récupérée par des politiciens et fonctionnaires à court d'idées sur la façon de provoquer le changement demandé. Le thème de la prise en mains est en effet d'une très grande richesse, contient des éléments propres à satisfaire tout le monde et se prête à de nombreuses interprétations même contradictoires. Si par surcroît on l'associe à la notion de dynamisme, on peut facilement le concevoir comme un moyen fort valable pour activer une économie malade. Il est difficile de ne pas souscrire d'emblée à des thèmes dont la pertinence et les avantages semblent tellement évidents. Il semble en effet irréaliste d'imaginer des formes de développement quelconque sans une implication particulière des individus les plus concernés. Mais c'est d'une part parce qu'il n'y a pas d'objection
4. Lors de l'implantation du site d'enfouissement sanitaire à Rimouski l'opinion de quelques technocrates de Québec a prévalu sur celle de 5 000 personnes de la municipalité qui jugeaient l'endroit choisi par les spécialistes inadéquat.
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majeure à opposer et d'autre part parce que ces thèmes sont devenus tellement envahissants que les problèmes surviennent. Occupant une partie de plus en plus grande du discours sur le développement régional, ils contribuent à masquer l'absence de volonté interventionniste de l'État et à empêcher des individus d'évaluer justement les limites de leurs capacités lorsqu'ils essaient de s'autodéterminer. Comme cela apparaît maintenant de façon précise dans Le virage technologique 5 , la question des dynamismes régionaux tient lieu de politique officielle du gouvernement québécois en matière de développement régional. Le document d'orientation économique consacre de ce fait l'existence et l'agrandissement des disparités régionales. Toutes les régions, les plus riches comme les plus pauvres, les plus urbanisées comme les plus rurales doivent miser sur leur dynamisme pour promouvoir leur développement, lequel est surtout conçu à partir d'une technologie de pointe. Il va de soi que les régions urbaines déjà dotées sur le plan technologique vont prendre le pas sur les espaces périphériques qui sont à peine entrés dans la phase d'industrialisation. Dynamisme régional et prise en mains se révèlent tout autant porteurs d'inégalités que le libéralisme économique à l'intérieur duquel ils s'inscrivent. Tous peuvent souhaiter se prendre en mains, mais tous n'ont pas les mêmes possibilités pour en arriver à des résultats identiques et satisfaisants. Fait troublant ce sont ceux qui ont le moins de chance de se tirer seuls d'affaires qui adhèrent le plus rapidement au concept de la prise en mains. Fatigués de leur perpétuelle dépendance du bon vouloir des autorités gouvernementales et de leur marginalité économique, ils souscrivent d'emblée à une formule censée leur donner l'indépendance, la fierté et une relative sécurité matérielle. Mais quelles que soient leurs déterminations et leurs énergies ils sont incapables de briser seuls les multiples obstacles qui ont contribué à les placer dans une situation socio-économique précaire. Le discours sur le dynamisme régional n'apporte rien de nouveau sur le plan pratique à ce qui existait antérieurement. Les résidents des régions ont toujours agi au mieux de leurs possibilités et capacités pour tirer le maximum de bénéfices des ressources de leur milieu. Ce dynamisme s'est manifesté par le défrichage des terres, par l'ouverture des paroisses, la pénétration de la civilisation en des endroits reculés, la construction de routes, de barrages, de quais, d'usines, d maisons, etc. C'est par l'investissement de sommes incalculables d'énergies que les résidents des régions périphériques ont bâti leur territoire. Ils ont dû travailler avec peu de moyens, bien souvent dans l'isolement et la solitude et en faisant preuve d'ingéniosité, de courage et d'abnégation. Les résultats sont inégaux et
5. Gouvernement du Québec, Développement économique, Le virage technologique, pp. 185-204.
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comprennent des succès remarquables tout autant que des échecs lamentables. Il y a moyen d'identifier une sous-utilisation des ressources, de mauvaises formes d'aménagement du territoire, de la basse productivité et même du gaspillage. La pauvreté, la misère, l'absence de services ne peuvent disparaître comme cela sous l'effet de propos électrisants, de discours chocs, et d'appels à la responsabilité. Ce serait vraiment facile s'il était possible d'annihiler le sous-développement par de simples exhortations au dynamisme et à la prise en main. Les ruptures qui s'imposent ne sont pas uniquement dépendantes de la volonté des individus et des incitations des autorités. Un dynamisme qui entraîne un changement réel et du progrès implique une modification des conditions qui ont créé l'état antérieur. Mais ces modifications ne doivent pas concerner uniquement les espaces à revaloriser comme on le pensait à l'époque du B.A.E.Q. et des missions de planification mais l'ensemble des relations qui régissent la société canadienne. Il faut se rappeler que le dynamisme passé des gens de la périphérie a aussi servi à enrichir une minorité possédante, qui a dilapidé des ressources sans trop se soucier du sort réservé aux résidents. L'histoire et la géographie ont de plus contribué à marginaliser ces entités spatiales. Pour être constructif et efficace, le dynamisme doit être orienté et soutenu. Les gouvernements provincial et fédéral ont bien mis sur pied de nombreux programmes6 devant servir d'appui aux promoteurs. Toutefois leurs effets demeurent à la mesure des multiples contraintes qui s'exercent sur les régions. Ils s'appliquent sur des espaces fortement différenciés en entretenant les inégalités. Sans changement dans les pratiques administratives, sans transformation structurelle, sans modification des politiques de développement, l'incitation au dynamisme et à la prise en mains va demeurer un leitmotiv creux tout juste propre à maintenir les écarts entre régions. Que peut le dynamisme d'un petit groupe de citoyens contre la fermeture de mines provoquées par la chute des prix internationaux du cuivre et de l'or. Que peut le dynamisme de toute une population régionale contre les effets du prix de l'essence de 15 à 25% plus élevés que dans les grandes villes. Quel est le poids du dynamisme régional face aux puissants décideurs invisibles de Québec, Montréal, Ottawa, Toronto, Calgary, Chicago, New York, Londres, etc. Comment doit donc se manifester ce dynamisme régional quant on sait que traditionnellement il n'a pu obtenir des résultats valables qu'à la suite de gestes spectaculaires et de
6. Dans le Virage technologie on fait état de 160 programmes d'aide gouvernementale pour les entreprises, p. 200.
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manifestations violentes. De quelle façon doit se faire la prise en mains chez des gens démunis, endettés, sans ressources, sans moyens de production, incompris et écrasés par une bureaucratie lourde et tatillonne ? L'esprit communautaire et coopératif Manifestation la plus éloquente de cette volonté de prise en mains, l'esprit communautaire a toujours été dans les régions périphériques, l'une des principales dimensions du développement. Qu'il se traduise par le coopératisme dans sa forme la plus classique ou par les modèles de groupements communautaires qui ont essaimé depuis 1970, il a été tout particulièrement en milieu rural, un outil de mobilisation populaire et de prise en charge d'une grande efficacité. Tous les secteurs de l'activité humaine ont été à un moment ou l'autre partiellement encadrés par des structures coopératives, que ce soit au niveau de l'épargne, de la consommation, de la production et des services. On retrouve aujourd'hui des coopératives dans des domaines aussi diversifiés que les finances, les assurances, l'agriculture, la forêt, les pêcheries, la transformation, . l'habitation, l'artisanat, les entreprises funéraires, l'aménagement du territoire, l'information, etc. Au 31 mars 1979, le ministère des Coopératives et institutions financières dénombrait à l'exclusion des institutions financières7, 92 coopératives dans l'Est-du-Québec, 107 au SaguenayLac-Saint-Jean, 72 en Abitibi-Témiscamingue et 70 sur la Côte-Nord. L'ensemble de ces établissements regroupait en 19788 72 814 membres et fournissait 41 107 mois - homme de travail produisant une masse salariale de 33 966 615$. Important élément de structuration socio-économique, les coopératives exercent aussi en de nombreuses petites localités une fonction supplétive en raison de la faiblesse et de la fragilité des entreprises du secteur privé. Là où la dispersion de la population agit comme facteur répulsif à l'investissement et à l'immobilisation du capital privé, le mouvement coopératif ou communautaire a tendance à prendre la relève. Cela se manifeste notamment au niveau des institutions financières avec les Caisses populaires et les petites coopératives de production. Ainsi en 1978 les Caisses populaires desservaient 579 municipalités dont la taille démographique ne dépassait pas 2 000 habitants alors que les banques n'étaient implantées que dans 122 de ces municipalités.9 Parmi tous les organismes du mouvement coopératif il y a lieu de faire une place particulière aux corporations de développement communautaire. 7. Les conférences socio-économiques du Québec, l'entreprise coopérative dans le développement économique, 1980, p. 23. 8. O.P.D.Q. et autres, Profil du mouvement coopératif au Québec, 1979, pp. 115 et 125. 9. Ibid., pp. 57 et 59.
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Certaines ne sont pas réellement des coopératives mais y sont assimilées en raison de leur philosophie, de leurs objectifs et de leur rôle social. Les groupements communautaires se sont pour la plupart formés après 1970 dans des milieux socioéconomiques en état de crise. Voués surtout à la production ils sont articulés autour d'objectifs de mise en valeur des ressources locales, de créations d'emplois et de stabilisation de la population. Ils sont des lieux de créativité, de valorisation, de formation sociale et d'affirmation collective. Leur emprise territoriale englobe généralement plusieurs municipalités. L'essentiel de leurs activités s'exerce dans le secteur forestier. Toutefois s'appuyant sur le concept d'aménagement intégré des ressources, quelques-uns accordent une certaine préoccupation au tourisme et à l'agriculture. Les groupements communautaires se font les promoteurs les plus convaincus et acharnés de la volonté de prise en mains. Il faut dire que leur formation est apparue à beaucoup de leurs membres comme la seule alternative à la fermeture de localités et à la migration de population. En ce sens il ne sont pas seulement un complément à l'activité économique comme la majeure partie des coopératives, mais un support essentiel à cette activité. Cherchant à utiliser au maximum toutes les possibilités de création d'emplois, ils font appel aux divers programmes gouvernementaux existant pour y puiser les subventions qui garantissent leur survie. Le mouvement communautaire s'est attiré beaucoup d'attentions durant la dernière décennie et tout particulièrement dans l'Est-du-Québec. Un contexte particulier a favorisé là son émergence et en a fait un intervenant très actif dans l'aménagement et le développement. La précarité de l'économie a particulièrement contribué à mettre en évidence quelques-uns des organismes les plus représentatifs du mouvement. Certains comme les entreprises du J.A.L. et la Société d'exploitation des ressources de la Vallée sont même devenus des symboles de la volonté populaire de la prise en mains. La plupart des organismes de gestion en commun ont été constitués à l'instigation du ministère de l'Énergie et des ressources du Québec qui voit en eux des instruments d'aménagement de la forêt privée. A. la fin de 1978, ils étaient 37 répartis dans l'ensemble de la province à agir comme contractants pour l'État en vue d'améliorer la productivité des forêts privées. Toutefois selon leur localisation géographique et selon les particularités économiques locales, nombre d'organismes se sont donnés des fonctions et des objectifs qui dépassent largement ceux du M.E.R. C'est ainsi que dans les localités les plus marginales de l'Est-du-Québec, quelques Sociétés d'exploitations des ressources se définissent comme les principaux moteurs de l'économie et comptent en fait parmi les plus gros employeurs. Toutefois leurs employés sont loin d'être les mieux rémunérés. Néanmoins leur rôle relatif est suffisamment important pour que certains fonctionnaires et politiciens en viennent à les considérer comme l'outil par excellence de développement en milieu rural marginal.
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Pour le gouvernement du Québec, l'ensemble du mouvement coopératif et communautaire est un important facteur de développement régional et de lutte aux disparités. Par le mouvement coopératif On peut ainsi faire échec au drainage des ressources des régions périphériques vers les régions centrales et rendre disponibles aux collectivités régionales les ressources qui leur sont essentielles pour leur développement et l'amélioration de leur condition économique. Étant donné la spécificité des diverses régions, leur base économique et leurs potentiels, la formule d'entreprise coopérative peut avoir un impact positif sur l'atténuation de ces disparités, en autant que les collectivités régionales miseront sur leurs ressources propres pour assurer leur développement économique.10 Toutefois si on tient compte du rôle effectif des coopératives dans la vie socioéconomique des régions, force est d'admettre qu'elles sont loin de remplir les tâches qu'on leur attribue. Le mouvement coopératif a pénétré très tôt dans les régions périphériques. De plus, au moins trois des régions ont acquis avec le temps une expertise particulière dans une ou plusieurs formes de coopératisme. Au Saguenay-Lac-Saint-Jean les coopératives agricoles se sont développées avec beaucoup de succès et ont conduit à un niveau d'intégration inégalé ailleurs. Dans le Nord-Ouest québécois ce sont les syndicats forestiers qui se sont formés selon un modèle original. L'Est-du-Québec, pour sa part a vu naître la première coopérative de pêcheurs en 1923, le premier syndicat forestier en 1938 et le premier organisme de gestion en commun en 1971. Dans l'Est-du-Québec et au Saguenay deux coopératives se sont hissées au rang des grandes entreprises économiques de la province. Avec des ventes pour 89,9$ millions en 1977-78, la Coopérative du Bas-Saint-Laurent figure au 4ième rang des entreprises coopératives et a déjà étendu son rayon d'action à l'extérieur de son territoire d'implantation. Pour sa part, la Chaîne coopérative du Saguenay se situait au 6ième rang avec des ventes de 62,1$ millions en 1977-1978. Malgré tout son dynamisme, il faut reconnaître que le mouvement coopératif n'a pas été en mesure d'empêcher la marginalité économique de s'établir dans les régions périphériques. La situation serait sans doute pire s'il n'avait pas existé, toutefois les faits observés indiquent assez bien qu'il est illusoire de vouloir en faire l'arme idéale pour combattre les disparités.
10. Les conférences socio-économiques du Québec, L'entreprise coopérative dans le développement économique, 1980, p. 12.
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Toutes les coopératives sont loin de connaître des succès foudroyants. Au contraire un très grand nombre ne réussissent à survivre que de peine et de misère. Uniquement dans le domaine forestier, il y aurait eu plus de 160 coopératives de fondées depuis 1938, alors que seulement 45 étaient actives en 1978. Quant à eux les organismes de développement communautaire sont fortement dépendants des subventions gouvernementales. Ainsi en 1977-197811 sur des revenus totaux de 8 891 000$ les organismes de gestion en commun en recevaient 4 357 000$ sous forme d'octrois gouvernementaux. Il en est de l'entreprise coopérative comme de l'entreprise privée, la réussite ne tient pas qu'à la structure de l'organisme, mais davantage d'un ensemble de conditions internes et externes. Le coopératisme a peut-être freiné la migration de la population des régions périphériques vers les grands centres, mais il n'a pas su l'arrêter. Par la pratique, beaucoup de coopérants ont vite compris qu'il n'était pas cette formule magique que l'on tendait à en faire en certains milieux. L'un des grands foyers du coopératisme, l'Est-duQuébec, n'est-il pas depuis la naissance de ses premières coopératives la région la plus pauvre et la plus marginale de la province? Au lieu d'être des outils de développement, il y a lieu de se demander si certains groupements coopératifs ne sont pas des instruments de marginalisation. Ce serait notamment le cas pour les entreprises de développement communautaire. Elles réussissent à créer une certaine activité économique, à fournir des emplois, à valoriser des ressources qui autrement demeureraient inexploitées et à freiner un processus de destructuration affectant de nombreuses petites localités rurales. Toutefois elles ne peuvent se soustraire de la dépendance de l'État et sont constamment à la merci du bon vouloir des politiciens et des fonctionnaires. Elles fournissent surtout des emplois saisonniers et mal rémunérés et maintiennent des taux de productivité généralement bas. La complémentarité travail saisonnier assurance-chômage qu'elles permettaient est maintenant remise en cause par la Commission de l'Assurance-Chômage. Il semblerait que d'après la Loi de l'assurance-chômage, les membres des organismes travaillant en forêt ne soient pas éligibles à l'assurance-chômage, puisqu'en tant que coopérateurs ils sont considérés comme propriétaires des lieux où ils travaillent. Bref, pour toutes sortes de considérations, les personnes dépendant des organismes de gestion en commun sont gardées dans des conditions socio-économiques précaires et nettement inférieures à celles de la moyenne des travailleurs québécois.
11. Gauthier, Parent & Associées, Analyse diagnostique des organismes de gestion en commun, 1979, p. 60.
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Sans avoir à faire le procès des entreprises coopératives, il est facile de constater qu'elles sont incapables d'assurer à elles seules le développement des régions où elles sont implantées. Que pourraient-elles faire de plus à ce titre que ce qu'elles ont réussi dans le passé ? Les nombreuses coopératives locales de production, de consommation et de services existantes dans presque toutes les localités de la périphérie n'ont pas réussi à empêcher l'émigration, le paupérisme, et la fermeture de rangs et de localités. En fait beaucoup de petites entreprises ont tout simplement périclité en parallèle avec la désorganisation et/ou la réorganisation de l'économie. Elles n'ont pas non plus permis l'utilisation de toutes les ressources disponibles sur place. Là où la marginalité socioéconomique s'est installée avec le plus d'intensité, les coopératives nouveau style que sont les organismes de gestion en commun ont pris forme, sans toutefois être en mesure de résorber la pauvreté et le chômage. En somme, les coopératives n'ont pas pu être ces réducteurs de disparités qu'on voudrait en faire. Avec l'éclairage du passé il est difficile d'imaginer comment elles pourraient «faire échec au drainage des ressources des régions périphériques.» Le discours officiel fait des coopératives l'instrument par excellence de prise en mains d'une population sur son économie régionale. Cette prise en mains est très partielle. D'une part, les membres des petites entreprises accrochées aux subventions de l'État ont un pouvoir économique excessivement faible. D'autre part, les membres des grosses coopératives n'ont à toutes fins pratiques que la possibilité de sanctionner des actions déjà accomplies lors des assemblées générales annuelles. L'essentiel de l'administration relève d'administrateurs non élus et de spécialistes en gestion pour lesquels les membres ne sont que des citoyens comme les autres. L'esprit coopératif et communautaire vient renforcer sur le plan de la propagande l'idéologie de la prise en mains. Il constitue un des outils d'affirmation des dynamismes régionaux. Quel que soit son rôle effectif dans le développement régional, il ne peut quand même suppléer à une implication indispensable et majeure de l'État dans la lutte aux disparités. La mobilisation des individus dans le coopératisme constitue trop souvent pour l'État une voie d'évitement lui permettant de se dégager avec élégance de responsabilités qu'il ne veut pas ou ne se sent pas capable d'assumer. Il ne faut pas minimiser le rôle fondamental joué par les coopératives dans tout le Québec tant au niveau économique et social, que de la formation des individus. De plus, à voir le dynamisme extraordinaire manifesté par plusieurs entreprises durant les 20 dernières années, on peut présumer que de nouveaux développements aussi spectaculaires sont à venir. L'optimum de croissance n'a pas encore été atteint. Cependant il importe de donner aux coopératives la place réelle qu'elles occupent dans le système économique. Il faut éviter de leurrer les gens en cherchant à en faire la principale planche salvatrice des régions périphériques.
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La montée du nationalisme au Québec et l'idéologie du Parti québécois se prêtent bien à la valorisation de l'esprit coopératif. En unissant leurs forces, des groupes de personnes peuvent exercer un contrôle sur certains segments de l'exploitation et de la transformation des ressources, contribuant ainsi à l'appropriation de l'économie québécoise par les Québécois. Dans cette perspective la tentation est toujours grande pour les autorités gouvernementales, de faire du coopératisme un remède miracle et d'inciter les résidents des régions périphériques à se débarrasser de la dépendance gouvernementale et de la domination financière extérieure et à prendre en mains leur économie en se regroupant dans des coopératives. Cependant pour séduisante qu'elle soit, la formule n'est pas nouvelle et a eu des résultats très mitigés dans le passé. Déjà en 1936 Esdras Minville 12 se faisait un propagandiste acharné du coopératisme lorsqu'il écrivait: Le gouvernement du Québec doit non seulement permettre au coopératisme forestier de s'établir dans le comté de Gaspé-Nord, mais l'aider efficacement à s'organiser. Et cela pour 3 raisons principales : les dommages causés à la population par la politique antérieure à 1936; les conditions particulières de l'exploitation forestière de la région; l'inaptitude de l'entreprise capitaliste à répondre aux besoins permanents de la population. Seule la coopérative locale traitant la forêt comme partie intégrante de son établissement peut assurer une exploitation rationnelle et régulière. Et le coopératisme est la seule formule d'organisation qui convienne. Tous les propagandistes de 1982 apportent peu d'éléments neufs par rapport au discours d'il y a 40 ans. Le coopératisme s'est développé, mais a été incapable d'arracher l'économie de l'emprise des puissances capitalistes extérieures. Bien au contraire, il semble bien que la pénétration et la domination du capitalisme extérieur soit plus forte que jamais. Cela s'observe particulièrement dans le secteur de la consommation, où les firmes multinationales sont en train de faire disparaître les petits commerces locaux, qu'ils soient de nature coopérative ou pas.
12. MINVILLE, Esdras, Plan et aménagement, pp. 98-99.
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Index des noms
—A— Abitibi: 28, 42, 44, 47, 52, 89, 90, 91, 93, 115, 123, 124, 131, 142, 166, 218, 219. Administration régionale crie : 125, 127, 128. Albanel (Père) : 113 Alma : 24, 65, 106, 227. Amos : 3, 22, 59, 98, 190. Amqui : 17, 34, 184, 190, 210.
ARDA : 71, 76, 83, 84, 86, 94, 96, 98, 109, 167, 173. Arvida : 80. Association de la Basse Péribonka : 83. Association de l'expansion industrielle du Saguenay : 82. Association inuit du Nord du Québec : 125. Authier : 94.
—BB.A.E.Q.: 70, 71, 72, 73, 74, 77, 84, 85, 92, 94, 142, 153, 155, 157, 167, 196, 199, 200, 228, 232. Bagotville: 5, 24. Baie-Comeau: 26, 31, 74, 76, 102, 103, 104, 108. Baie des Chaleurs : 4, 6, 9,16, 18, 33, 65, 189. Baie d'Hudson : 114, 118. Baie-James : 89, 114, 115, 116, 117, 118, 121. Baie-Trinité : 101, 108. Basques-Neigette (Plan) : 76, 155, 156, 199.
Basse-Côte-Nord: XIV, 4, 6, 16, 19, 24, 26, 35, 59, 62, 101, 102, 104, 106, 108, 109, 151. Bas St-Laurent: 9, 11, 33, 52, 55, 65, 71, 110, 156, 199, 204, 217. Beaucanton : 18, 117, 131. Bégin (plan) : 12. Belmoral : 210. Bersimis (Rivière) : 103. Bic : 198. Blanc-Sablon : 16, 32, 102, 109. Bonaventure: 200. Bonaventure (Comté) : 47, 176, 191. Bourassa, Robert: 117,118, 119,124,169. Broadback (Rivière) : 117.
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LES RÉGIONS PÉRIPHÉRIQUES —C-
Cabano : 35, 39, 185, 190, 210. Cacouna: 175, 188, 190, 228. Cadillac: 90, 97. Caisse populaire : 233, 234. Caisse d'entraide économique : 180. Calgary: 232. Caniapiscau (Rivière) : 118, 120. Cantons de l'Est : 5, 44. Cap-Chat: 31. Caplan : 6, 13. C.A.R.T.: 76. Causapscal: 34.
C.O.E.Q.: 83, 85, 174, 205. C.O.M.E.Q.: 75. Coopérative du Bas Saint-Laurent: 235. Comité d'expansion économique du Comté de Bonaventure : 168. Commission d'assurance-chômage: 236. Commission de protection du territoire agricole : 206. Commission scolaire régionale crie: 126. Conférence administrative régionale : 71, 85, 97, 107, 180, 181. Conseil d'orientation économique de la Côte-Nord : 106.
Centre d'études nordiques : 116.
Conseil d'orientation économique du 235.Saguenay : 82, 84, 85. Conseil économique d'Alma : 82. Conseil économique régional du NordOuest: 93, 94, 96, 97, 168. Conseil régional de développement: 71, 75, 82, 86, 97, 107, 109, 161, 168, 175, 181, 183, 202. Conseil régional de la santé et des services sociaux cris : 126. Conseils régionaux de la culture : 179. Convention de la Baie James : 120, 124, 125, 126, 127, 128, 129. Cree Construction Company : 128. Creegim : 71. Cris: 30, 114, 116, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129.
Chaîne coopérative du Saguenay : 82, Chambres de commerce : 75, 94, 188. Chandler : 33, 47, 54, 227. Chapais: 117, 121, 131, 210. Cherbourg: 92. Chevalier de Troye: 113. Chibougamau : 17, 19, 22, 28, 117, 121, 131. Chicoutimi : XIV, XVI, XVII, 11, 24, 65. Chisasibi : 17, 126, 128. Clarke-City: 101, 102, 108. Cloridorme : 47. Clova : 210. C.O.E.B.: 70, 71.
—DDe Banné, Pierre : 161, 164. Des Buissons : 102. Des Groseillers : 113. Desmaraisville: 17, 117.
Deuoq : 11. Dolbeau : 24. Dubuc (Comté) : 117. Duplessis: 70, 115.
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INDEX DES NOMS
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—E— Eastmain: 17, 118, 126. Eastmain (Rivière) : 117, 120. Église : 92, 114, 115. Entente cadre: 76, 97, 98, 107, 170. Entente de coopération : 71, 75, 76, 77, 84, 95, 161, 164, 167, 168, 169, 171, 173. 175. 196. 22R_
Ententes auxiliaires : 76, 77, 86, 98, 108, 167, 170, 173, 176. Escoumins : 108. Escuminac: 54.
—F— Fermont: 19, 103, 111. F.O.D.E.R.: 76. Fonds de développement régional : 76, 77, 86, 98, 170, 171, 181. Forestville : 101, 103, 108.
Forillon : 16, 189, 204. Fort-George: 118, 126, 128. Fort-Rupert : 17. Franquelin : 101, 108.
—GGagnon : 19, 103, 111. Gaspé : 10, 16, 19, 32, 33, 36, 47, 65,138, 150, 171, 184, 200, 228. Gaspé-Nord (Comté) : 238. Gaspésie: 8, 11, 16, 28, 33, 34, 35, 36, 52, 65, 70, 71, 93,110, 142, 166,171, 185, 189, 190, 204, 218, 219. Gaspésien: 16, 35, 36, 39, 185. Gatineau (Comté) : 156, 199. Gaucher Pringle : 196, 217.
Gendron, Rosaire : 188. Godbout : 101, 108. Gordon (plan) : 81, 91. Grand conseil des Cris du Québec : 125. Grande Baie: 24. Grande Baleine (Rivière) : 118, 120. Grande Rivière : 120. Grande-Vallée: 36, 185. Gros Cacouna Zlle) : 187, 188, 189. Groupements forestiers : 172, 182.
—H— Haute-Côte-Nord: 6, 16, 19, 26, 31, 34, 101, 102. Hauterive: 26, 31, 32, 59, 104, 106, 108. Haut-Saguenay: 79, 80, 81, 85, 86.
Havre St-Pierre : 19, 26, 102, 103, 111. Hudson Bay Co.: 79, 113, .114, 115. Hydro-Québec: 116, 117, 121, 125, 129, 130.
—I— Iberville: 113. Iles de la Madeleine: 4, 16, 71, 156, 164, 199, 205, 207.
Île Jésus (Ruisseau) : 24. Inuit: 125-126.
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LES RÉGIONS
—JJai: 35, 76, 172, 234. Johnson, Daniel: 168.
Jonquière: 24, 52, 65, 184. Joutel: 117, 131.
—LLa Baie : 24, 59. Labelle (Comté): 156, 199. Labrador City : 19. Labrieville: 103. Lac Saint-Jean : 6, 8, 16, 18, 22, 24, 32, 34, 79, 80, 81, 83. La Grande : 17, 117, 120, 121, 128. Lalonde & Valois : 196.
Malartic: 90. Malouf (Juge) : 124. Manicouagan (Rivière) : 103. Matagami : 19, 22, 28, 30, 117, 121, 131. Matane : 28, 31, 34, 59, 74, 76, 184, 189 196. Matane (Comté) : 164. Matapédia: 16, 17, 18, 34, 61, 156, 164 185, 190, 196, 199, 227. Métallos unis d'Amérique : 94. Métis : 201. Ministère de la Colonisation: 92. Ministère de l'Éducation : 107. Ministère de l'Énergie et des Ressources: 234. Ministère de l'Environnement: 206, 227, 229. Ministère de l'Expansion économique régionale : 98, 107, 164. Ministère de l'Industrie et du Cornmerce : 96, 107. Ministère des Affaires indiennes : 125, 127.
La Malbaie : 79. Langlois & Sicé: 94. La Pocatière : 3, 16, 19. La Reine: 89. La Sarre : 6, 22, 24, 44, 116. Lebel-sur-Quévillon: 17, 19, 22, 117, 121. Léger, Marcel : 229. Londres: 218, 232.
—MMinistère des Affaires municipales: 107. Ministère des Coopératives et Institutions financières : 233. Ministère des Richesses naturelles : 97, 116. Ministère des Terres et Forêts : 73, 171. Ministère des Transports: 107. Ministère du Nord: 115. Miquelon : 17, 117. Mission de planification du NordOuest: 95, 97, 168, 200, 233. Mission de planification du SaguenayLac-Saint-Jean : 85, 86, 168, 200, 233. Mission interministérielle de la BasseCôte-Nord: 108, 109. Mistassini : 118. Moisie (Rivière) : 102, 103. Moisie: 109. Mont Joli : 5, 6, 28, 31, 34, 175, 228. Montréal : 3, 5, 6, 9, 10, 13, 19, 20, 32, 33, 34, 35, 44, 65, 90, 92, 103, 122,
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INDEX DES NOMS 123, 127, 129, 148, 184, 191, 210, 212, 213, 215, 218, 227, 232. Montréalais : 35. Moosonnee: 5, 116. Mouvement Desjardins: 180, 235, 236. -
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Moyenne-Côte-Nord: XIV, 6, 16, 19, 26, 101, 103, 104, 106, 108, 109. Moyen-Nord: 4, 14, 20, 26, 116. Municipalité de la Baie James: 121, 122, 123. Murdochville : 17, 18, 47.
—NNaskapis: 26. Natashquan : 16. Nemaska: 17, 118. New York: 218, 232. New-Richmond: 47, 227. Nord-Abitibien : 124.
Normétal : 90. Normandin : 3, 6. Nottaway (Rivière): 117. Nouveau-Comptoir: 17. Nouveau-Québec: 55, 115. Nouvelle (Rivière) : 227.
—OOblats : 114. Ontario : 44, 90, 101. O.P.D.Q.: 76, 85, 86, 87, 93, 94, 96, 97, 98, 109, 130, 131, 153, 167, 176, 181, 202.
Opération-Dignité : 72, 77, 161, 168, 182. Opinaca (Rivière) : 120. OSE : 76, 77, 86, 181. Ottawa: 34, 120, 184, 204, 210, 218, 232. Outardes (Rivière aux) : 103.
—PPalmarolle : 90. Patel : 214. Parti libéral du Québec : 166, 169, 175. Parti québécois: 170, 172, 173, 174, 175, 176, 178, 205, 238. Payne, David : 109. Percé : 16, 55, 171. Petite Opinaca (Rivière) : 120.
Pointe-Lebel : 102. Pointe-Noire : 103. Port-Alfred : 24. Port-Burwell: 125. Port-Cartier: 26, 31, 35, 55, 102, 103, 105, 108, 218. Poste-de-la-Baleine: 3. Programme fédéral des travaux d'hiver : 83.
Québec (Province) : 49, 54, 63, 74, 80, 91, 97, 101, 103, 104, 105, 108, 110, 114, 117, 119, 121, 124, 125, 126, 127, 132, 137, 138, 140, 141, 147, 148, 169, 171, 175, 177, 178, 188, 202, 205, 221, 225, 227, 235,
Québec (Ville) : 3, 10, 19, 20, 32, 33, 34, 35, 65, 101, 106, 115, 120, 162, 180, 181, 184, 204, 210, 212, 213, 215
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LES RÉGIONS PÉRIPHÉRIQUES
—RRadio-Québec: 180, 184. Radisson : 113. Ragueneau : 102. Rameau : 92. Régina: 218. Rimouski: XVI, 6, 10, 11, 22, 26, 28, 31, 32, 34, 36, 50, 59, 65, 200, 227. Rivière-au-Renard: 13, 33. Rivière-du-Loup: 28, 31, 34, 71, 74, 188, 189.
Rivière-du-Loup (Comté) : 200. Rivière-Pentecôte : 101, 108. Roberval : 24. Roberval (Comté) : 117. Rogers-Auger (Plan): 81, 92. Rouyn-Noranda: XVI, 22, 31, 65, 90, 227. Rupert (Rivière de): 117. Rupert-House : 118.
—SSacré-Coeur: 190. Saguenay (Comté) : 118. Saguenay (Région) : 24, 32, 42, 47, 52, 79, 80, 235. Saguenay (Rivière) : 16, 18. Saint-Alexandre : 17. Sainte-Anne-de-Portneuf: 108. Sainte-Anne-de-Roquemaure: 94. Sainte-Anne-des-Monts : 28, 31, 47. Saint-Eugène-de-Ladrière: 17. Saint-Félicien : 24. Saint-Jean-Vianney: 210. Saint-Laurent (Fleuve) : 18, 44, 81, 101, 102, 119, 188. Saint-Octave-de-l'Avenir: 92. Sainte-Paule: 168, 185, 210. Sainte-Thérèse-de-Colombier: 102. S.A.I.R.E.Q.: 76, 155. Sakami (Lac) : 126. Sault-au-Mouton: 55, 104, 108. Secrétariat à l'aménagement du Québec : 156. Senneterre : 22, 89. Sept-lles : XIV, 3, 5, 6, 10, 11, 22, 26, 31, 59, 65, 102, 103, 105, 107, 108, 111, 136.
Sept-Îles: XIV, 3, 5, 6, 10, 11, 22, 26, 31, 59, 65, 102, 103, 105, 106, 107, 108, 111, 200. Schefferville: 3, 6, 13, 19, 55, 103, 104, 105, 108, 111, 136. Shelter-Bay : 101. Sherbrooke : 4. Société de colonisation d'Ottawa: 89. Société de développement autochtone: 126. Société de développement de la BaieJames: 17, 121, 122, 123, 124, 125, 128, 129, 130, 131, 221. Société d'énergie de la Baie James : 121, 122, 125, 129, 130. Société d'exploitation des ressources: 171, 172, 182, 234, 235. Société du transcontinental: 155. Sodab: 122, 129. Sodeq: 180. Sotel: 122. Sotour : 122. Syndicat d'initiative touristique du Saguenay-Lac-Saint Jean : 82.
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INDEX DES NOMS
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—TTadoussac : 19, 102. Témiscamingue (Région): 22, 89, 90, 91. Témiscamingue (Ville): 19. Témiscouata: 16, 18, 35, 39, 61.
Terre de Rupert : 114. Tessier, Maurice: 164. Toronto: 20, 32, 210, 218, 232. Trois-Rivières: 101.
—UU.C.C.: 94. Université du Québec: 24, 48, 214. Union nationale : 165, 167, 168.
Val-d'Or : 5, 6, 22, 30, 90, 94, 97, 127. Val-Paradis: 90, 117, 131. Val-Senneville: 94. Vancouver : 103.
UPA : 75, 202. UQAC: 11. UQAR : 11, 170.
—VVautrin (Plan) : 81, 91, 92. Villebois: 89, 94, 116, 117, 131. Ville-Marie: 22, 90.
—WWabush : 19. Waswanipi : 17, 118. Wimindji : 118.
—ZZones spéciales : 76, 107, 108.
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Achevé d'imprimer en décembre 1983 sur les presses des Ateliers Graphiques Marc Veilleux Inc. Cap-Saint-Ignace, Qué.
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