Parteiensystem und Verfassung in Afrika: Strukturen - Funktionen - Typen

Helga Fleischhacker Parteiensystem und Verfassung in Afrika

Politik in Afrika, Asien und Lateinamerika Politikwissenschaftliche Analysen zur Entwicklungs- und Schwellenländerforschung Herausgegeben von Aurel Croissant Jörg Faust Hans-Joachim Lauth Siegmar Schmidt

In der Reihe sind bisher erschienen: Aurel Croissant, Von der Transition zur defekten Demokratie. Demokratische Entwicklung in den Philippinen, Südkorea und Thailand ISBN 978-3-531-13796-4 Wolfgang Muno, Reformpolitik in jungen Demokratien. Vetospieler, Politikblockaden und Reformen in Argentinien, Uruguay und Thailand im Vergleich ISBN 978-3-531-14395-8 Veit Straßner, Die offenen Wunden Lateinamerikas Vergangenheitspolitik im postautoritären Argentinien, Uruguay und Chile ISBN 978-3-531-15599-9 Jenniver Sehring, The Politics of Water Institutional Reform in Neopatrimonial States A Comparative Analysis of Kyrgyzstan and Tajikistan ISBN 978-3-531-16508-0

Helga Fleischhacker

Parteiensystem und Verfassung in Afrika Strukturen – Funktionen – Typen

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

Zugl. Dissertation an der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg, 2008 unter dem Titel: Afrikanische Party Polities. Strukturen, Funktionen, Perspektiven in der Demokratisierung.

1. Auflage 2010 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2010 Lektorat: Dorothee Koch / Tanja Köhler VS Verlag für Sozialwissenschaften ist eine Marke von Springer Fachmedien. Springer Fachmedien ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: STRAUSS GMBH, Mörlenbach Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in Germany ISBN 978-3-531-16448-9

Meiner Familie

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis .......................................................................................................11 Abkürzungsverzeichnis......................................................................................................15 1

2

Einleitung ....................................................................................................................19 1.1

Afrika und die Moderne als nachholende Entwicklung .....................................21

1.2

Afrika und die Moderne als differente Entwicklung ..........................................25

1.3

Reflexive Modernisierung: Struktur-funktionaler Ansatz und Fragestellungen ..................................................................................................30

Parteiensysteme und Demokratieentwicklung.........................................................33 2.1 2.1.1 2.1.2 2.1.3

Begriffsbestimmungen .......................................................................................33 Demokratie und Demokratisierung ....................................................................33 Repräsentation und Parteiensysteme ..................................................................40 Afrikanische Parteiensysteme ............................................................................42

2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3

Fluide und strukturierte Party Polities................................................................44 Konzeptueller Rahmen.......................................................................................44 Merkmale afrikanischer Machtordnungen .........................................................48 Ordnung und Institutionalisierung......................................................................53

2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3

Hegemonialer Kompromiss und Institutionalisierung........................................57 Konzeptueller Rahmen.......................................................................................57 Entwicklungspfade afrikanischer Party Polities .................................................58 Institutionalisierung von Party Polities als ko-evolutiver Prozess .....................62

2.4 Demokratisierung interdependenter Party Polities .............................................66 2.4.1 Institutionalisierung von Demokratie.................................................................66 2.4.2 Funktionale Anpassungsleistungen des Parteiensystems ...................................68 3

Paradigmen afrikanischer Party Polities .................................................................71 3.1 Entfaltung des politischen Raumes unter kolonialer Herrschaft ........................71 3.1.1 Politischer Diskurs und institutionelle Entwicklung ..........................................71 3.1.2 Typenbildung und funktionale Einbindung........................................................75 3.2

Postkolonialer hegemonialer Kompromiss: Partis-Nations und Avantgardeparteien ............................................................................................77 3.2.1 Politischer Diskurs und institutionelle Entwicklung ..........................................77

8

Inhaltsverzeichnis

3.2.2 Typenbildung und funktionale Einbindung........................................................81 3.3 Postkoloniale hegemoniale Krise .......................................................................82 3.3.1 Geplante Parteiensysteme und Kein-Parteiensysteme........................................82 3.3.2 Krise des postkolonialen hegemonialen Kompromisses: Semi-kompetitive Reformen des Einparteienstaates........................................................................84 3.3.3 Typenbildung und funktionale Einbindung........................................................86 3.4 Multipartismus ...................................................................................................87 3.4.1 Politischer Diskurs und institutionelle Entwicklung ..........................................87 3.4.2 Typenbildung und funktionale Einbindung: Präzisierung der Fragestellung .....89 4

5

Afrikanische Massenparteien: Ghana und Mali......................................................95 4.1 4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.1.4

Ghana .................................................................................................................95 Übergang in die Unabhängigkeit (1950-1972)...................................................95 Hegemoniale Krise.............................................................................................98 Demokratisierung.............................................................................................103 Konflikt und Konsens von der Gründungswahl bis zur zweiten Neuwahl.......110

4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4

Mali ..................................................................................................................114 Übergang in die Unabhängigkeit (1957-1968).................................................114 Prekärer hegemonialer Kompromiss ................................................................117 Demokratisierung.............................................................................................121 Konflikt und Konsens von der Gründungswahl bis zur zweiten Neuwahl.......127

4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3

Zusammenfassender Polity-Vergleich .............................................................134 Partizipation .....................................................................................................134 Herrschaft.........................................................................................................136 Kompetitivität ..................................................................................................139

Avantgardeparteien: Kongo und Benin .................................................................141 5.1 5.1.1 5.1.2 5.1.3

Kongo/Brazzaville............................................................................................141 Übergang in die Unabhängigkeit (1957-1968).................................................141 Prekärer hegemonialer Kompromiss ................................................................146 Demokratisierung und Bürgerkrieg..................................................................150

5.2 5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.2.4

Benin (Dahomey) .............................................................................................158 Übergang in die Unabhängigkeit (1957 bis 1972) ...........................................158 Hegemonialer Kompromiss..............................................................................162 Demokratisierung.............................................................................................166 Konflikt und Konsens von der Gründungswahl bis zur zweiten Neuwahl.......170

5.3 5.3.1 5.3.2 5.3.3

Zusammenfassender Polity-Vergleich .............................................................180 Partizipation .....................................................................................................180 Herrschaft.........................................................................................................182 Kompetitivität ..................................................................................................185

Inhaltsverzeichnis

6

7

9

Mehrparteiensysteme: Gambia und Botswana......................................................187 6.1 6.1.1 6.1.2 6.1.3

Gambia .............................................................................................................187 Übergang in die Unabhängigkeit......................................................................187 Hegemonialer Kompromiss..............................................................................189 Militärputsch und prekäre Redemokratisierung ...............................................193

6.2 6.2.1 6.2.2 6.2.3

Botswana..........................................................................................................196 Übergang in die Unabhängigkeit......................................................................196 Hegemonialer Kompromiss..............................................................................199 Hegemoniale Krise und institutionelle Reform................................................203

6.3 6.3.1 6.3.2 6.3.3

Zusammenfassender Polity-Vergleich .............................................................207 Partizipation .....................................................................................................207 Herrschaft.........................................................................................................209 Kompetitivität ..................................................................................................210

Multipartismus – Typen und Funktionen ..............................................................213 7.1 Artikulation ......................................................................................................213 7.1.1 Konfliktlinien im politischen Raum .................................................................213 7.1.2 Machtstrategische Ziele und Zwänge...............................................................218 7.2 Alternation .......................................................................................................224 7.2.1 Regierungsbildung und Regierbarkeit..............................................................224 7.2.2 Alternationspotentiale und Systemstabilität .....................................................232 7.3 Aggregation......................................................................................................240 7.3.1 Vom Wähler zur Stimme: Wählererwartung und Wählerbindung ...................240 7.3.2 Parteien als Aggregationsagenturen in die politischen Arenen ........................244 7.4 Responsivität....................................................................................................254 7.4.1 Zusammenfassende typologisierende Überlegungen .......................................254 7.4.2 Funktion und funktionale Äquivalente vertikaler Kohäsion ............................262

8

Schlußbemerkung.....................................................................................................271

9

Literatur....................................................................................................................277 9.1

Offizielle Quellen.............................................................................................277

9.2

Bücher und Zeitschriftenaufsätze.....................................................................279

Abbildungsverzeichnis

1.

Liberalization, Inclusiveness and Democratization (Dahl 1971:7)..............................33

2.

Dreidimensionales Untersuchungskonzept: Herrschaft, Wettbewerb, Partizipation ...39

3.

Party Polities: Typologie nach Sartori (1976:283) ......................................................45

4.

From Fluidity to Crystallisation: Lineare Verfestigung von Party Polities nach Sartori (1976:260) .......................................................................................................47

5.

Gesamteinschätzung der Entwicklung politischer Systeme 1995/1996 ......................48

6.

Regimetypen nach Sartori in Sequenzen .....................................................................49

7.

Between and Alongside: Ordnung, Autorität und Dominanz......................................54

8.

Komplexitätstheoretische Axiome zu ‚lebenden Systemen’ .......................................63

9.

Analytische Ebenen demokratischer Institutionalisierung...........................................67

10. Operationalisierung der Repräsentationsfunktionen politischer Parteien I..................69 11. Letzte Parlamentswahl im brit. Kolonialgebiet ...........................................................74 12. Letzte Parlamentswahl im franz. Kolonialgebiet.........................................................75 13. Semi-kompetitive Elemente bei Legislativwahlen in Einparteisystemen....................85 14. Nationalkonferenzen in den Transitionen frankophoner Staaten.................................87 15. Parlamentarische Wahlsysteme und koloniale Herkunft .............................................88 16. Stimmanteil ehemaliger Staatsparteien bei kompetitiven Parlamentswahlen 1989-2002....................................................................................................................90 17. Parteiensysteme bei kompetitiven Parlamentswahlen 1989-2002 ...............................92 18. Ghana:Parlamentswahlen 1969-1979 ..........................................................................99 19. Ghana: Gründungswahlen 1992 ................................................................................109 20. Ghana: Parlamentswahlen 1996-2004 .......................................................................112 21. Mali: Gründungswahlen 1992 ...................................................................................126 22. Mali: Parlamentswahlen 1992-2002..........................................................................130 23. Verfassungsgenese: Ghana, Mali ..............................................................................138

12

Abbildungsverzeichnis

24. Politische Rechte und bürgerliche Freiheiten: Ghana, Mali ......................................140 25. Kongo: Chronologie parlamentarischer Mehrheiten 1957-1959 ...............................144 26. Kongo: Parteien der Nationalkonferenz nach Herkunft.............................................151 27. Kongo: Gründungswahlen 1992................................................................................153 28. Kongo: Parlamentswahlen 1993 und 2002 ................................................................156 29. Benin: Von Politikern reklamierte aristokratische Herkunft .....................................159 30. Benin: Herrschaftsbündnisse und institutionelle Ausprägung 1959-1972.................161 31. Benin: Zusammensetzung der Nationalkonferenz.....................................................167 32. Benin: Gründungswahlen 1991 .................................................................................169 33. Benin: Mehrheitsverhältnisse zu Beginn der 2., 3. und 4. Legislatur ........................171 34. Benin: Parlamentswahlen 1995-2003 ........................................................................174 35. Benin: regionale Sitzverteilung 1991, 1999, 2003 ....................................................179 36. Verfassungsgenese Benin, Kongo .............................................................................184 37. Politische Rechte und bürgerliche Freiheiten:Kongo, Benin.....................................185 38. Gambia:Parlamentswahlen 1966-1977......................................................................191 39. Gambia: Parlamentswahlen 1982-1992.....................................................................193 40. Gambia: Parlamentswahlen 1997-2002.....................................................................196 41. Botswana: Parlamentswahlen 1965-1974..................................................................199 42. Botswana: Parlamentswahlen 1979 -1989.................................................................202 43. Botswana: Parlamentswahlen 1994 -2004.................................................................204 44. Verfassungsgenese: Gambia, Botswana ....................................................................210 45. Politische Rechte und bürgerliche Freiheiten:Botswana, Gambia.............................211 46. Politische Konfliktlinien in afrikanischen Parteiensystemen ....................................218 47. Übersicht: Nationale historische Konflikt- und Kooperationsmuster........................226 48. Formale Struktur der Regierungssysteme anglophoner Tradition .............................228 49. Formale Struktur der Regierungssysteme frankophoner Tradition ...........................231 50. Anzahl und Stärke der Parteien in den strukturierten Fällen .....................................234 51. Anzahl und Stärke der Parteien in den fluiden Länderfällen.....................................236 52. Stimmen pro Sitz bei den Parlamentswahlen in Mali................................................246

Abbildungsverzeichnis

13

53. Benin: Regionale Hochburgen, Parlamentswahlen 1999...........................................246 54. Stimm/Sitzverteilung bei Parlamentswahlen in Botswana ........................................247 55. Stimmen pro Sitz bei Parlamentswahlen in Gambia bis 1992...................................249 56. Präsidentschaftswahlen Kongo; regionale Stimmverteilung der wichtigsten Kandidaten ................................................................................................................250 57. Präsidentschaftswahlen Benin; regionale Stimmverteilung der wichtigsten Kandidaten ................................................................................................................251 58. Parlamentswahlen Benin; Sitzverteilung in Ouémé und Plateau...............................251 59. Akteursbindung, Wählerbindung und Repräsentation in strukturierten und fluiden Parteiensystemen...........................................................................................257 60. The overall framework: Remapping and explanatory power ....................................261 61. Parteien nach nationaler, regionaler und lokaler Stärke ............................................263

Abkürzungsverzeichnis

Benin ADD ADP All. Caméléon API ARC ASD BGLD BPA BSD FARD-Alafia FDDM GEN MDD MDPS MNDD MSUP NCC PCB PDD PDU PND PNDD PNSP PNT PPD PRD PRD PRPB PS PSD RAP RB RDD RDL-Vivoten RDP RDT RND RNJP UDD UDES UDFP

Alliance pour la Démocratie et le Développement Alliance pour la Démocratie et le Progrès Alliance Caméléon Alliance Politique des Indépendants Alliance pour le Renouveau Civique Alliance pour la Social – Démocratie Bâtisseurs et Gestionnaires de la Liberté et du Développement Bloc Populaire Africain Bloc pour la Social Démocratie Front d’Action pour le Renouveau Démocratique Forum pour la Démocratie le Développement et la Moralité Groupe Ethnique du Nord Mouvement Démocratique Dahoméen Mouvement pour la Démocratie et le Progrès Social Mouvement National pour la Démocratie et le Développement Mouvement pour la Solidarité, l'Union et le Progrès Notre Cause Commune Parti Communiste du Bénin Parti Démocratique Dahoméen Parti Dahoméen de l'Unité Parti des Nationalistes du Dahomey Parti National pour la Démocratie et le Développement Parti National pour la Solidarité et le Progrès Parti National du Travail Parti pour le Progrès et la Démocratie Parti du Regroupement Dahoméen (1959) Parti du Renouveau Démocratique (since 1991) Parti de la Révolution Populaire du Bénin Parti du Salut Parti Social Démocrate Rassemblement Africain pour le Progrès et la Solidarité Nationale Renaissance du Bénin Rassemblement Démocratique Dahoméen Rassemblement des Démocrates Libéraux – Vivoten Rassemblement pour la Démocratie et le Panafricanisme Rassemblement pour la Démocratie et le Travail Rassemblement National pour la Démocratie Rassemblement National pour la Paix et la Justice Union Démocratique Dahoméenne Union Démocratique pour le Développement Economique et Social Union Démocratique des Forces du Progrès

16

Abkürzungsverzeichnis

UDP UDRN UDRS UDS ULD UNDP UNSP UPD URD URP UTD

Union Dahoméen Progressiste Union pour la Démocratie et la Reconstruction Nationale Union Démocratique pour le Renouveau Social Union pour la Démocratie et la Solidarité Nationale Union pour la Liberté et le Développement Union Nationale pour la Démocratie et le Progrès Union Nationale pour la Solidarité et le Progrès Union Progressiste Dahoméenne Union pour le Renouveau du Dahomey Union Républicaine du Peuple Union pour le Travail et la Démocratie

Botswana BDP BFP BIP BLP BNP BPP BPP No. 1 BPU IFP LLB UDF USP

Botswana Democratic Party Botswana Freedom Party Botswana Independence Party Botswana Labour Party Botswana National Front Botswana People's Party Botswana People's Party No.1 Botswana Progressive Union Independence Freedom Party Lesedi la Botswana United Democratic Front United Socialist Party

Gambia APRC DCA GPP PPP NCP NLP NRP PDOIS UDP UP

Alliance for Patriotic Reorientation and Construction Democratic Congress Alliance Gambia People’s Party People’s Progressive Party National Convention Party National Liberation Party National Reconciliation Party People’s Democratic Organisation for Independence and Socialism United Democratic Party United Party

Ghana ACP APRP CPP DPP EGLE Party FYO GCP GCPP MAP NAL NCD NCP

Action Congress Party All People’s Republican Party Convention People’s Party Democratic People’s Party Every Ghanaian Living Everywhere (EGLE) Party Federation of Youth Organisations Ghana Congress Great Consolidated Popular Party Muslim Association Party National Alliance of Liberals National Commission for Democracy National Convention Party

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Abkürzungsverzeichnis

NDC NIP NLM NPP NPP PAP PCP PFP PHP PNC PNDC PNP PP SDF TC TFP UNC UNP UP

National Democratic Congress National Independence Party National Liberation Movement New Patriotic Party (1992-2000) Northern People’s Party (1956) People’s Action Party People’s Convention Party Popular Front Party People’s Heritage Party People’s National Convention Provisional National Defence Council People’s National Party Progress Party Social Democratic Front Togoland Congress Third Force Party United National Convention United Nationalist Party United Party

Kongo ADENA AMICALE AND CNDD FDP FDS FDU MARS MCDDI MNR MSA PANA PCR PCT PRDC PSDC PSDL RDD RDPS RDPSEL RNDP RUDL UDC UDDIA UDPS UDR ‘Mwinda’ UFD UNAPAC UNDP UP

Alliance Démocratique Nationale Union Amicale pour le Changement Intégral Alliance Nationale pour la Démocratie Comité National pour la Démocratie et le Développement Forces Démocratiques et Patriotiques Forum pour la Démocratie et la Solidarité Forces Démocratiques Unies Mouvement Africain pour la Renaissance Sociale Mouvement Congolais pour la Démocratie et le Développement Intégral Mouvement National de la Révolution Mouvement Socialiste Africain Parti National Parti Congolais du Renouvellement Parti Congolais du Travail Parti Républicain pour la Défense du Congo Parti Social Démocrate Congolais Parti Social Démocrate Libéral Rassemblement pour la Démocratie et le Développement Rassemblement Démocratique pour le Progrès Social — Rassemblement National pour la Démocratie et le Progrès Rassemblement pour l’Unité, la Démocratie et la Liberté Union pour la Démocratie Chrétienne Union Démocratique de Défense des Intérêts Africains Union pour le Développement et le Progrès Social Union pour la Démocratie et la République Union des Forces Démocratiques Union Nationale des Patriotes Croyants Union Nationale pour la Démocratie et le Progrès Union pour le Progrès

1 Einleitung

Sich afrikanischer Politik zu nähern heißt, immer wieder die eigenen Fragen auf die Erklärungskraft der zu erwartenden Antworten hin zu überprüfen und über die grundsätzlichen politischen Begriffe wie Staat und Gesellschaft, Moderne und Entwicklung, Individuum und Interesse nachzudenken sowie ihre historische Determinierung, normative und teleologische Implikationen mitzureflektieren. Zu kaum einer Region mit einer vergleichbar kurzen politischen Entwicklungsdauer existiert eine solche Fülle kontroverser Untersuchungskonzepte, Typologisierungsvorschläge, Erklärungsansätze und auch Erklärungsklischees. In der Tat stellen afrikanische Gesellschaften den Politikwissenschaftler vor eine schwierige analytische Situation: die geringe Ausdifferenzierung der verschiedenen Ebenen (Politisches, Wirtschaftliches, Religiöses, Privates, Öffentliches) und ihre konstante und dynamische Durchdringung lassen bisweilen alle Variablen als dependent und situativ erscheinen. Das macht es schwer, politische Phänomene mit an westlichen Erfahrungswerten abgeleiteten Erklärungsmustern zu interpretieren und führt oft zu paradoxen Ergebnissen. Gleichzeitig scheint etwa Wahlverhalten an ethno-regionale Identitäten fixiert und doch hoch volatil, der Staat überdimensioniert und als ein scheinexistentes international achievement, Staatsparteien als massenmobilisierende Einheitsstifter und als administrative Erfindungen. Afrikanische Politik wird dementsprechend beschrieben als ‚dysfunktionaler Risikofaktor auf dem Weg zur Demokratie’ (Schmidt 1997:253), als ‚The African labyrinth’ (Sartori 1978:248)‚ disorder as political instrument’ (Chabal/Daloz 1999) oder The Puzzling Features of African Party Systems (Mozaffar/Scarritt:2005). Gemeinsames Ausgangsproblem aller Überlegungen bleibt dabei der große Gegensatz von ‚vormodernen’ gesellschaftlichen Grundstrukturen und den funktionalen Anforderungen ‚moderner’ Regierung, aber auch deren Gleichzeitigkeit und Verwobenheit. Die alte Frage nach Möglichkeit und Ausmaß, in dem das Demokratiemodell, wie es sich im Verlauf der europäischen Geschichte herausgebildet hatte, in differierendenden Kontexten Geltung beanspruchen kann (Nohlen 1997), erhielt im Zusammenhang mit den politischen Reformversuchen seit Ende der 80er Jahre wieder neue Bedeutung. Der Begriff der demokratischen Konsolidierung hat dabei zwangsläufig das gesamte Netzwerk von Beziehungen zwischen Bürgern und Regierenden mitzureflektieren: „Most important, the conceptualisation of democratic consolidation must carefully avoid adopting a historically or culturally peculiar Gestalt as the standard against which to measure the progress of contemporary nascent democracies“ (Schmitter 1985:14). Konzeptionelle Bemühungen zur begrifflichen Klärung und Typologisierung solcher Regime, die durch ein Nebeneinander von formalen demokratischen Institutionen und demokratiefernen informellen Verhaltensregeln charakterisiert sind, wurden in jüngerer Zeit etwa mit dem Begriff der ‚defekten Demokratie’ (Croissant/Merkel 2000) und verwandten Ansätzen (Lauth/Liebert 1999, Betz/Köllner/Mattes 1999) vorgelegt. Die afrikanische Transitionsdebatte wird also mit leichten Akzentverschiebungen geführt. Sie findet unter traditionell starker Beteiligung der Soziologie und einer fast ausschließlich ökonomisch orientierten Entwicklungsforschung statt, welche die Rolle staatli-

20

1 Einleitung

cher Institutionen bisher weitgehend ausgeblendet hatten. Die so formulierten Paradigmen sozio-ökonomischer Austauschbeziehungen ergaben dabei zwangsläufig eher Erklärungen für eine graduelle Inkompatibilität gesellschaftlicher Praktiken mit demokratischen Strukturen. Gleichwohl bietet der reichhaltige Bestand an soziologischen Forschungshypothesen aus politikwissenschaftlicher Perspektive zahlreiche Anstöße zur konzeptionellen Präzisierung solcher informalen Austauschbeziehungen und Verhaltensmuster, die oft relativ pauschal als entwicklungs- und demokratiehemmende Patrimonial- oder Klientelbeziehungen eingeführt werden. Denn erklärungsbedürftig bleiben nicht nur das Fortbestehen und die Muster ‚vormoderner’ Gesellschaftsstrukturen, sondern auch die Einleitung institutioneller Reformprozesse und ihre Auswirkungen. Gerade im subsaharischen Afrika wurden seit 1989 in 42 von 48 Staaten Wahlen unter Beteiligung mehrerer Parteien durchgeführt. Es ist seither in einigen Ländern eine starke Bewegung in der Institutionenbildung und eine rege Gesetzgebungstätigkeit zu beobachten. Im Zuge der politischen Liberalisierung ab 1989 waren es vor allem die Nichtregierungsorganisationen, die eine wichtige Rolle in der Legalisierung von Oppositionsparteien spielten und die Abhaltung von freien Wahlen durchsetzten. Handels – und Juristenvereinigungen sowie Studentenvereinigungen setzten accountability and transparency, Schlüsselbegriffe von good governance, auf die politische Agenda. Der politische Diskurs wandte sich von neokolonialen Schuldzuweisungen hin zur Kritik an den eigenen politischen Eliten (vgl. etwa Kabou 1991). Man erwartete, dass sich durch Parteienwettbewerb die Regierungsverantwortlichkeit erhöhen würde, die Beziehung zwischen Eliten und Landbevölkerung sich vertiefen und die Verhandlungen zwischen den überall entstehenden Interessengruppen die Macht der Klientelherren eingrenzen würde. Das Eintreten für Mehrparteiensysteme war in einige klar gefasste Vorstellungen über die Beziehung zwischen Gesellschaft, Staat und politischen Parteien gebettet. Die Welle des ‚Multipartismus’, die seit 1989 über den Subkontinent hinwegging, hat freilich zu unterschiedlichen Ergebnissen, von relativ erfolgreichen Transitionen wie in Mali, Ghana oder Benin, aber auch zu staatlichen und gesellschaftlichen Zerfallsprozessen wie in Kongo (Brazzaville) und einer großen Anzahl steckengebliebender oder blockierter Demokratisierungen geführt. Damit stand die Frage nach den Möglichkeitsräumen stabiler und demokratischer institutioneller Fortentwicklung unter den gegebenen gesellschaftlichen Bedingungen in der Region erneut zur Debatte. Die Vielzahl und Varianz der Fälle im subsaharischen Raum bietet dabei ein privilegiertes Forschungsfeld. Die inzwischen über 15jährige Erfahrung mit institutionellen Experimenten, mehr oder weniger freien Wahlen und demokratischen Konsolidierungsbeständen hat nach und nach zu einer erfreulichen Breite quantitativer Erhebungen und politikwissenschaftlicher Thesenund Indexbildung geführt, nicht zuletzt auch in Bezug auf die Entwicklung politischer Parteiensysteme in der Wechselwirkung mit Wahlsystemen und gesellschaftlichem Kontext (Nohlen/Krennerich/Thibaut:1999, Basedau:2003, Basedau/Erdmann/Mehler:2006; Mozaffar:1997, Mozaffar/Scarritt:2005, Brambor/Clark/Golder:2005, Stoll:2007). Zugunsten von stark auf die kurze demokratische Phase hin ausgerichteten Fragestellungen gerät die historisch-genetische Perspektive und damit eine Betrachtung der Herausbildung institutioneller Muster als abhängige Variable dabei eher in den Hintergrund. Die vorliegende Arbeit hat den Ehrgeiz, diese Lücke so weit als möglich zu schliessen, indem sie die Möglichkeitsräume und Entwicklungsperspektiven einer institutionalisierten Politik unter demokratischen Metaregeln in einer historische Perspektive aufrollt. Die Parteien und Parteiensysteme wurden deshalb zum Untersuchungsgegenstand gewählt, weil sie

1.1 Afrika und die Moderne als nachholende Entwicklung

21

die exponierteste Schnittstelle zwischen Staat und Gesellschaft im demokratischen System darstellen. Als exklusive Zugangsstrukturen zu politischen Ämtern und zentrales Repräsentations- und Aggregationsinstrument gesellschaftlicher Interessen fokussieren sie gleichsam die historische Fracht der gesellschaftlichen Austausch- und Kommunikationsprozesse einer Nation und projezieren sie in die staatlichen Strukturen. Dies soll im folgenden anhand eines qualitativen Vergleichs anhand von sechs näher zu analysierenden Einzelfällen – Gambia und Botswana, Ghana und Mali sowie Kongo und Benin – geleistet werden und zu konkreteren Aussagen über Struktur- und Funktionspotentiale politischer Organisation in der Region führen.

1.1 Afrika und die Moderne als nachholende Entwicklung Nation-State-Building spielte sich im subsaharischen Afrika seit dem Start in die Unabhängigkeit als Balanceakt innerhalb eines magischen Dreiecks von Stabilität (politischer Ordnung), Entwicklung (sozialer und ökonomischer Reform) und Demokratie (institutionalisierte Öffnung des politischen Raumes) ab. Auch die wissenschaftliche Forschung folgte hier in ihrer Schwerpunktsetzung und den von ihr angenommenen Kausalzusammenhängen einem Kreislauf der wechselnden Betonung eines der drei Ziele. Die erste intensive politikwissenschaftliche Auseinandersetzung mit politischen Parteien im Kontext nachholender Entwicklung in Richtung Moderne setzte mit der Beschleunigung der Dekolonialisierung ein, als die bisherigen Kolonialmächte Orientierungshilfen für die Formulierung ihrer politischen und ökonomische Optionen gegenüber diesen neuen Staaten suchten. Dabei wurde nicht nur die (westlich geprägte) Moderne als ein Endpunkt nachholender Entwicklung angenommen, das Konzept implizierte ein Afrika am Ausgangspunkt einer Entwicklung von der Barbarei in die Zivilisation; bzw. von der Tradition in die Moderne. Maßstäbe für die theoretischen und praktischen Forschungsstrategien setzte dabei das von Almond/Coleman (1960) herausgegebene Kompendium ‚The Politics in the Developing Areas’. Coleman nahm von Parsons abgeleitete Kriterien, insbesondere strukturelle Differenzierung und funktionale Spezifizierung sowie allgemeine Orientierungsalternativen zum Ausgangspunkt, Staaten nach dem Grad ihrer Modernität zu klassifizieren (Almond/Coleman 1960:532ff).1 Wenn politische Entwicklung auch ausdrücklich nicht als unilinearer Prozess betrachtet und teilweise auch die Möglichkeit einer Involution der Strukturen und Kapazitätsverluste des politischen Systems als denkbar bezeichnet wurden, so befanden sich innerhalb dieses Konzeptes die politischen Systeme doch in einem Konti1

Kennzeichnend für die Entwicklung zum modernen politischen System seien dabei die Variablen Gleichheit, Differenzierung, Spezialisierung und Kapazitätserweiterung. In jeder Entwicklungsphase erweiterten sich diese systemischen Fähigkeiten idealtypisch in mehreren Phasen, die durch das Auftreten besonderer Probleme und ihrer Lösung gekennzeichnet sind. Auf der Stufe des state-building hat die Penetration des modernen politischen Zentrums auf allen Ebenen des modernen Staatswesens zu erfolgen und über die Durchsetzung einer rationalen Bürokratie die Voraussetzungen für die Aktivierung der vorhandene Ressourcen zu gewährleisten. Darüber hinaus werden die sich differenzierenden Strukturen und Teilsysteme integriert, um die Kapazität des Gesamtsystems zu steigern. In der Phase des nation- building stehen die Probleme der Schaffung einer neuen Identität der bisher parochialen Gruppen zu einer größeren, den gesamten Staat umfassenden Einheit und die Legitimierung der neuen Institutionen und Normen bei der betroffenen Bevölkerung im Vordergrund. Vgl. die geraffte Darstellung bei Rokkan (1969:233ff). Als Prototyp, in dem die einzelnen Krisen in zeitlich klar trennbarer Abfolge aufgetreten sind, gilt England. Pye (1966), Almond/Powell (1966:58ff).

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1 Einleitung

nuum in Richtung Moderne. Dessen Skalenenden wurden auf der einen Seite von traditionalen Systemen mit unvollkommen ausgebildeten Strukturen und auf der anderen Seite von modernen hochdifferenzierten und säkularisierten politischen Systemen mit hoher Subsystemautonomie und einer auf Partizipation ausgerichteten politischen Kultur markiert, zwischen denen sich die Übergangsgesellschaften ansiedelten. Die Entwicklungsfunktion, die politischen Parteien innerhalb des Prozesses des politischen Modernisierung zugewiesen wurde, variierte je nach Fragestellung und Ansatz der einzelnen Autoren. La Palombara/Weiner (1966:3ff) stellten in ihrem Sammelband über politische Parteien und politische Entwicklung zuerst die Verbindung zu dem skizzierten Ansatz von politischer Modernisierung her: Politische Parteien treten notwendigerweise an einem Punkt der Entwicklung auf, an dem das politische System einen gewissen Grad an Komplexität erreicht hat. Ihre Bildung erfolgt dann, wenn Massenpartizipation innerhalb eines Systems geboten erscheint oder breite Schichten der Bevölkerung politischer Kontrolle unterworfen werden sollen. Parteien erfüllten so auf allen Stufen der politischen Entwicklung normativ abgeleitete Integrationsfunktionen.2 Auf sozialpsychologische Aspekte verwiesen Almond/Powell (1966:116ff): Dort, wo im Verlauf des Modernisierungsprozesses die traditionalen Wertsysteme zusammengebrochen seien, kam Parteien nach Almond/Powell die Aufgabe zu, dem Individuum neue Wertmuster zu liefern und durch Partizipationsangebote zu verstärken. Dabei variierten die wichtigsten Funktionen von Parteien je nach politischem System; in autoritären Systemen bestünden sie in der Mobilisierung von Unterstützung, in demokratischen hingegen in der Artikulation und Aggregation von Interessen, in Übergangsgesellschaften in der Schaffung und Strukturierung neuer Verhaltensnormen.3 Bei dem nicht direkt zum Kreis der Modernisierungstheoretiker zählenden Samuel Huntington (1968) wurden politische Parteien ebenfalls an einem bestimmten Punkt als historisch notwendig bezeichnet, um die Organisation und Strukturierung erweiterter politischer Teilhabe zu gewährleisten. Die Funktion politischer Parteien wurde bei ihm bestimmt von den Variablen Stabilität, Institutionalisierung und Partizipation4. Politische Parteien wurden dadurch zu Instrumenten der Modernisierung stilisiert, eine Einschätzung, die Huntington mit dem von einem anderen Ansatz ausgehenden David Apter (The Political Party as a Modernizing Instrument, 1965:176ff) teilt. Fasst man Aufgaben und Stellung politischer Parteien im Entwicklungsprozess nach der modernisierungstheoretischen Literatur zusammen, so ergibt sich trotz Differenzierungen im Detail ein relativ kohärentes Bild. Die Funktionen politischer Parteien wurden implizit teleologisch vom angestrebten Entwicklungsziel her entfaltet und normativ definiert. 2

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Wobei LaPalombara/Weiner (1966:399) folgende Problembereiche analysieren: Beitrag zur nationalen Integration; Partizipation großer Bevölkerungsteile am politischen Leben; Förderung der Legitimierung der herrschenden Institutionen; Instanzen zur Regelung von Konflikten. Die Leistungsfähigkeit der Parteien hängt dabei stark von einer Reihe von Variablen ab: innerparteiliche Organisation, ideologische Ausrichtung, Verhältnis zu anderen politischen Strukturen etc. Zu den Aufgaben, welche die Parteien bei der Schaffung und Konsolidierung neuer Wertsysteme zu leisten haben, gehören politische Sozialisierung und die Formung einer politischen Kultur auf der kognitiven, affektiven und evaluativen Ebene sowie im Rahmen der Partizipation die Rekrutierung des politischen Personals (Almond/Powell 1966:177ff). Institutionalisierung wird hier verstanden als ein ausgewogenes Verhältnis zwischen der Ausdehnung politischer Partizipation und der Erweiterung und Konsolidierung institutioneller Strukturen, welches eine grundlegende Voraussetzung für ein stabile politische Entwicklung darstelle. Das Hauptaugenmerk der Analyse gilt deshalb dem Ausbau politischer Organisation. Das Schlüsselproblem politischer Entwicklung liegt demnach darin, einen hohen Grad an Organisation mit einem hohen Grad an Mobilisierung zu vereinen (Huntington 1968:402).

1.1 Afrika und die Moderne als nachholende Entwicklung

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Sie sollten die nationale Integration vorantreiben, einen sich über das gesamte Souveränitätsgebiet erstreckenden Input-Mechanismus liefern, den Zusammenhalt des Gemeinwesens erleichtern, Unterstützung mobilisieren, breiten Gesellschaftsschichten politische Partizipation ermöglichen usw. Das hinter diesem Entwicklungsleitbild der 60er Jahre aufscheinende Modell politischer Organisation war zweifellos das der europäischen Massenpartei. Das Scheitern sorgsam konstruierter Staatsverfassungen an gesellschaftlichen Strukturproblemen sowie zunehmende militärische Interventionen und Systemzusammenbrüche führten in der wissenschaftlichen Debatte der 60er Jahre dann zu einer Ablösung des Demokratieimperativs der Modernisierungstheoretiker zugunsten einer zunehmenden Ordnungs- und Stabilitätsorientierung. Als prioritäres Problem wurde damit wiederum das ganze Spektrum der Fragestellungen aufgegriffen, das unter dem Schlagwort des Nationbuilding subsumiert wurde: territoriale und soziale Integration, Entwicklung von übergreifenden Identitäts- und Loyalitätsmustern und von handlungsfähigen Kollektiven. Die in pluralistischen Systemen oftmals an ethno-regionalen Linien entlang mobilisierenden Parteien schienen hingegen den notwendigen Integrationsprozeß eher zu konterkarieren und die politischen Systeme zu desintegrieren. (Zolberg 1966). Dementsprechend erfolgte eine Neubewertung der entstandenen autokratischen Einparteiensysteme als Stabilisierungs- und Integrationsinstrument in einem labilen Übergangsstadium. Parteienpluralismus wurde schließlich in der auf die Zielantinomie ‚Demokratie versus Stabilität‘ zugespitzten Systemdiskussion als Hauptproblemfaktor in einer prekären Balance zwischen Staat und Gesellschaft identifiziert.5 Mit der (vor allem in der amerikanischen Afrikanistik) einkehrenden Stabilitätsorthodoxie konnte sich in der Folge demokratische Herrschaft gegenüber dem Interesse an Entwicklung kaum mehr als Untersuchungsgegenstand behaupten. Huntington bestätigte diesen Paradigmenwechsel in seiner Studie Political Order in Changing Societies (1968) nachdrücklich: ‚The most important political distinction among countries concerns not their form of politics, but their degree of government‘. Im Zuge dieser Umdeutung fanden sich schließlich auch eine Reihe von Autoren, die bereit waren, Einparteiensysteme als Subtypen demokratischer Herrschaft anzuerkennen.6 Nachdem die Modernisierungstheorien in der Folge jahrelang an dependenztheoretischer Kritik abgearbeitet wurden, stellte sich das janusköpfige Erklärungsproblem von Demokratie und Entwicklung Ende der 70er Jahre mit den erfolgreichen Transitionen in Südeuropa und Lateinamerika in einem neuen Licht. Im Rahmen der dritten und vierten ‚Welle der Demokratisierung’ entstand mit der Redemokratisierung von als lame leviathans wahrgenommenen autoritär-bürokratischen und patrimonialen Staaten eine Forschungsrichtung unter neuen Bedingungen. Hatte man vorher geschlossen, dass Demokratie das Ergebnis gesellschaftlicher Ausdifferenzierung, wirtschaftlicher Entwicklung und politisch kulturellen Wandels sei, so wurden im Zuge der dritten und vierten Demokratisierungswelle demokratische Regierungssysteme in Ländern eingeführt, welche die oben formulierten Voraussetzungen gerade nicht mitbrachten. Weil die Demokratisierung sich in einer Phase negativen Wachstums und zunehmender sozialer Desintegration abspielte, hielten die meis5

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So sprach Löwenthal (1963, 187) von einer relativen und graduellen Antinomie von Freiheit und Entwicklung: ‚Jeder Grad von Freiheit wird mit etwas Verlangsamung der Entwicklung, jeder Grad an Beschleunigung mit etwas Verlust an Freiheit bezahlt‘. Ansprenger (1966:65) verwies darauf, daß die afrikanischen Staatsgesellschaften nicht defensive, sondern offensive Verfassungskonzepte benötigten, um die ökonomischen und politischen Überlebensprobleme zu lösen. Beispielsweise Coleman/Rosberg 1964 oder Zolberg 1966.

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1 Einleitung

ten Autoren deshalb die Kombination von institutionellen mit sozialen und ökonomischen Kriterien für analytisch kontraproduktiv, da eine Überfrachtung der Agenda Fortschritte in der Anpassung der institutionellen Umgebung nicht würdigen könne (Diamond/Linz/Lipset 1990:6, Whitehead 1993:321). So wurde bewusst darauf verzichtet, gesellschaftliche Entwicklungsvoraussetzungen für erfolgreiche Demokratisierungsprozesse zu ermitteln, sondern vielmehr das Ziel verfolgt, den Transitionsprozess systematisch zu erfassen und aus der vergleichenden Betrachtung Aussagen über Verlaufsmuster und -probleme abzuleiten. Man beschränkte sich auf einen eher deskriptiven Ansatz mittlerer Reichweite und verglich Systemwechselverläufe nach den idealtypischen Sequenzen von Liberalisierung, Demokratisierung und Konsolidierung. Dabei berief sich die Transitionsforschung von Anfang an auf einen formalen, durch Verfahrenskriterien bestimmten Demokratiebegriff, wie er bis dahin vor allem von den demokratischen Elitisten vertreten wurde. Schnell avancierten die an Schumpeters Demokratietheorie7 von Robert Dahl (1971) entwickelten ‚prozeduralen und institutionellen Minimalanforderungen’8 zu einem gemeinsamen Ausgangspunkt. Zahlreiche Studien zu Systemwechseln im südlichen Europa, Lateinamerika und Osteuropa haben sich in der Folge prinzipiell an die Dahl’schen Kriterien angelehnt und seinen Demokratiebegriff bekräftigt (O’Donnell/Schmitter/Whitehead 1986, Nohlen 1988, Linz/Lipset 1990). Im Vergleich zu den Modernisierungstheorien, welche die politischen Parteien als Agenten der politischen Entwicklung in das Zentrum der Betrachtung stellten, traten die Parteien als Funktionsträger der Demokratisierung in den Überlegungen der Transitologen eher zurück. Huntington, der in den 60er Jahren die politischen Parteien noch als Dreh- und Angelpunkt politischer Integration stilisierte, konstatierte nun: „By the 1980s the debate was over and Schumpeter had won“ (1991:6). Politische Teilhabe wurde nun von einer Mehrheit formal als ‚right to participate in elections and office’ aufgefasst. Die Problematik sozio-ökonomischer und sozio-kultureller Entwicklung strukturell heterogener Gesellschaften, ohne die eine funktionierende Demokratie illusorisch ist (Nohlen/ von Beyme 1995), wurde so von vielen Ansätzen auf die Phase der Konsolidierung verschoben. Im Vergleich zur Modernisierungstheorie wurden diese Prozesse als umgekehrt aufeinanderfolgende Wegmarken der Entwicklung aufgefasst. Demokratie wurde jetzt nicht mehr als Ergebnis, sondern als Voraussetzung für die weitere Erringung gesellschaftlicher Reformen, den Aufbau einer demokratischen Kultur und marktwirtschaftlich induzierte Entwicklung verstanden. Der Gesichtspunkt, unter dem politische Parteien inzwischen im Verlauf von Demokratisierung und Konsolidierung betrachtet wurden, verengte sich auf die Aspekte der Regierbarkeit und Stabilisierung der jungen Institutionen, während die Mobilisierung und Organisation gesellschaftlicher Kräfte und andere sozio-politische Aufgaben, die im (europäischen) Westen von den alten Massenparteien absorbiert und schließlich vom Staat übernommen worden waren, nun tendenziell auf das Konzept einer dezentral vernetzten Zivilgesellschaft übertragen wurden. Insbesondere innerhalb einer relativ breiten liberalen Strömung in der Transitionsforschung schien die Zivilgesellschaft im Hinblick auf entwicklungspolitische Integrations- und Partizipationsaufgaben eine Funktionsalternative zu den 7

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Für Schumpeter ist „die demokratische Methode diejenige Ordnung zur Erreichung politischer Entscheidungen, bei welcher einzelne die Entscheidungsbefugnis vermittels eines Konkurrenzkampfes um die Stimmen des Volkes erwerben (Schumpeter 1950:428). Siehe auch Sartori 1975: 67ff, Dahrendorf 1975:76ff. Für die eine nähere Definition siehe Kap.2.1.4.1.

1.2 Afrika und die Moderne als differente Entwicklung

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politischen Parteien darzustellen. Dies schien ein umso reizvolleres Alternativkonzept zu sein, als tatsächlich kaum politische Bewegungen und Parteien entstanden, die als ideologisch und organisatorisch starke Träger demokratischer Werte wirkten.9 Der Triumph des politischen Liberalismus über die Probleme politischer Ordnung und sozio-ökonomischer Entwicklung blieb mit der Erfahrung in unterschiedlicher Weise stagnierender Demokratisierungsprozesse jedoch aus. Für solche ‚Transitionsländer auf Dauer’ (Schmidt 2001), deren Herrschaftssysteme sich in einer Grauzone zwischen Diktatur und Demokratie bewegen, haben sich inzwischen eine Vielzahl von Begriffen etabliert, wie controlled-, guarded-, delegative- oder illiberal democracy. Kennzeichnend für solche hybriden Systeme ist eine hoher Grad an Politik, die neben oder gegen die offiziellen Institutionen stattfindet. Vor allem Croissant/Merkel et.al. (2000) diskutieren unter dem konzeptionellen Begriff der defekten Demokratie den in vielen jungen Demokratien vorherrschenden Dualismus zwischen formalen und informalen Institutionen bzw. Regeln: ‚Informale Arrangements’ beschränkten sich dabei nicht auf den engeren Bereich des politischen Systems wie Regierungen und Parlamente, sondern sie erstreckten sich auf Interessengruppen, Parteien sowie die Zivilgesellschaft. In der Praxis bedeute dies, dass Klientelismus, institutionalisierte Korruption und Patronage an die Stelle des verfassungsmäßigen und legitimen offenen Konflikts von divergierendenden Interessen treten. Die parallele Existenz von formalen und informalen Institutionen gefährde, so die zentrale These, die Funktionsfähigkeit der politischen Systems und erschwere damit demokratische Stabilität und letztlich Entwicklung.

1.2 Afrika und die Moderne als differente Entwicklung Lipset/Rokkan (1967)10 hatten als erste die westeuropäischen Parteiensysteme in einem breiteren historischen Kontext in der Erkenntnis analysiert, dass Parteiensysteme und Wahlsysteme miteinander verflochtene historische Prozesse darstellen und die heutigen, wettbewerbsorientierten Parteiensysteme das Produkt einer langen Entwicklung, die im 16. Jahrhundert begann und bis hin zu einer neuen Rationalität führte, die sich auf das Verhalten der Marktökonomie begründet. Modernität ist hier geknüpft an die Idee des rationallegalen Staates, der einen Rahmen spannt um ein Konzept des Politischen, das aufgrund der Marktrationalität seiner Akteure dynamischer war als das vormoderner Staatskonzepte. Während sich jedoch nach dieser Vorstellung die Parteiensysteme, die sich parallel zum Durchbruch der Marktwirtschaft in Richtung marktorientierter, auf dem Vertragsgedanken basierenden Formen der Politik bewegten, hinkten patrimoniale Systeme11 darin 9

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Dies hat zu einer weitverzweigten Diskussion über Zivilgesellschaft geführt, in der davon ausgegangen wird, dass bürgerliche Demokratie nur dort eine Chance hat, wo sie gestützt wird von einer Vielzahl intermediärer Organisationen zwischen Staat und Individuum, die zwar im öffentlichen Raum tätig sind, deren Organisationsziele aber weder in der Ausübung politischer Herrschaft, noch im wirtschaftlichen Vorteil liegen. Demokratiedefizite werden in afrikanischen Staaten nach diesem Ansatz durch das Fehlen ebensolcher zivilgesellschaftlicher Organisationen erklärt; die Suche nach funktionalen Alternativen sind zentrale Bestandteile dieser Forschungen (Vgl. u.a. Harbeson/Rothchild/Chazan:1994). Und Rokkan 1970, 1975. Die klassische Definition nach Max Weber (Patrimonialismus 1980:133f, Patrimonialstaat 1980:137f): Mit dem Entsehen eines rein persönlichen Verwaltungs- und Militärstabes neigt jede Herrschaft zum Patrimonialismus: Die patrimonale Herrschaft behandelt, im Falle des reinen Typus, alle Herrengewalten und ökonomischen Herrenrechte nach Art privater apropriierter ökonomischer Chancen als Pfründe und Lehen. (...) Die Finanzwirtschaft des Patrimonialismus wirkt, auch wo sie geldwirtschaftlich ist, irrational.

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1 Einleitung

hinterher, offene politische Strukturen zu schaffen. Während vormoderne politische Eliten ihre Macht durch die Restriktion des Wahlrechts absicherten, führten die späte Industrialisierung, eine ungleiche Verbreitung der Vertragskultur und die Heterogenität der sozialen, politischen und ökonomischen Rationalitäten sowie eine fragmentierte politische Ökonomie dazu, dass unter den Bedingungen des allgemeinen Wahlrechts die Eliten den Staat mit Hilfe patrimonialer Parteiensysteme kolonialisierten. Politischer Synkretismus, bürokratischer und parteilicher Klientelismus schienen damit die wichtigsten Elemente von Parteiensystemen in peripheren Gesellschaften zu sein, die einer späten oder nur teilweisen Industrialisierung unterworfen waren. Die Konstruktion solcher Parteien folgte einer Logik der Machterhaltung, durch Wahlmaschinen kontrolliert, zur Reproduktion der herrschenden Klasse. In den südeuropäischen Ländern Italien, Spanien und Griechenland wurde dieser Durchbruch in den ‚rationalen Markt’, der auf rational-legaler Logik und ‚one person, one vote, one value’ beruht, erst nach dem Zweiten Weltkrieg, in Portugal sogar erst nach 1974 geschafft. Für Afrika stellen sich unter diesem Blickwinkel die Bedingungen für eine kontinuierliche Entwicklung von Parteiensystemen entlang westlich rational-legaler Logiken weitaus ungünstiger dar als im Fall der südeuropäischen Länder, denn die kulturellen und wirtschaftlichen Disparitäten sind ungleich größer. In den meisten Ländern sind nicht nur immer noch weitaus mehr als die Hälfte der Bevölkerung Analphabeten, sie sprechen auch nicht die Sprache, in der die Politik in den politischen Zentren verhandelt wird. Industrien existieren nur rudimentär und für einen Großteil der Bevölkerung spielt sich ihr wirtschaftliches Gebaren im Bereich der Pfennigökonomie und Subsistenzwirtschaft ab. Die Abgetrenntheit oder Heterogenität ‚moderner’ und ‚vormoderner’ Anteile in Staat und Gesellschaft wurde noch verschärft durch die spezifischen Entwicklungsbedingungen der Kolonisierung. So identifizierte Peter Ekeh (1975: 101) eine durch den Kolonialismus ausgelöste Entwicklung zweier völlig voneinander abgekoppelter Öffentlichkeiten: ‚In fact there are two public realms in post-colonial Africa, with different types of linkages to the private realm: In one public realm, primordial groupings, ties and sentiments influence the individual’s public behaviour. There is a second, civic public realm, which was created by colonialism and independence settlements, it in no way related to underlying norms. Hence there can be no accountability in this sphere’.

Beiträge, die soziologische Erklärungsmuster für die spezifischen Funktionsweisen und Austauschbeziehungen solcher Gesellschaften erarbeitet haben, destillieren bisher fast ausschließlich die von ihnen vorgebrachten Kausalitäten an den kulturellen und sozio-ökonomischen Spezifika bestimmter Länderbeispiele. In der Regel setzen diese Konzepte bei der Auseinandersetzung mit der Aneignung des gesellschaftlichen Mehrproduktes an, wobei die mangelnde Trennung von Politik und Ökonomie und die damit einhergehende Privatisierung des Staates als allgemeines Merkmal der afrikanischen Sozialstrukturen gelten. Die fundiertesten Erklärungsansätze untersuchen dabei die Akkumulationsbedingungen einzelner afrikanischer Gesellschaftssysteme12. Konzepte wie Pfründenkapitalismus13 12

Es existiert eine lebhafte Debatte darüber, in welchem Umfang eine Übertragung des Klassenbegriffes auf Afrika vorgenommen werden könne (Herbst 1990:92ff), da Sozialstrukturen oft quer zu Differenzierungsformen wie Schicht und Klasse verlaufen. Damit fehlt die für Europa lange Zeit dominante Trennungslinie zwischen Lohnabhängigen und selbständigem Mittelstand. Als eine Besonderheit des afrikanischen Kontinents war es nach Elsenhans (1987) nicht die Verfügungsgewalt über Produktionsmittel oder Großgrundbe-

1.2 Afrika und die Moderne als differente Entwicklung

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(Hauck 1984) oder Privatisierung des Staates (Traub 1986) wurden so am Beispiel Nigerias erarbeitet, wo der Staat aufgrund der Erdölproduktion die wichtigste Akkumulationsinstanz darstellt und dementsprechend vertikale Wettbewerbsbedingungen generiert. Göran Hyden (1980) erklärt ausbleibendes Wirtschaftswachstum am Beispiel Tanzanias aus dem Verhältnis von Bauern und Staat als uncaptured peasantry14. Der wohl bekannteste Beitrag dieser Art stammt von Jean Francois Bayart (1989), der seine zentrale These von der reziproken Assimilation der Eliten am Beispiel Kameruns entwickelt: Weder das Projekt einer ‚konservativen Modernisierung’ unter Beibehaltung der alten Klassenstrukturen, noch das einer bürgerlichen Revolution sei in Afrika verwirklicht worden, vielmehr zeichne sich der ‚Block an der Macht’ durch Teilhabe aller überhaupt vorhandenen Eliten durch möglichst totale Inklusion aller Konkurrenten aus; die ‚Politik des Bauches’ bleibe als der einzige gemeinsame Nenner. Die meisten dieser Erklärungskonzepte sind eng mit spezifischen Ländererfahrungen verknüpft, werden aber in der Debatte oft zu generalisierenden Erklärungsmustern extrapoliert. Sowenig vergleichende Forschung es zur Übertragbarkeit der immerhin reichhaltigen soziologischen Produktion von Erklärungsmodellen gibt, so wenig scheint die Genese der politischen Legitimationsinstrumente dieser Herrschafts- und Gesellschaftsordnungen an solche Überlegungen angebunden zu sein, oder zu politikwissenschaftlichen intraregional vergleichenden Studien angeregt zu haben. Staats- und gesellschaftszentrierte Forscher waren sich vor der Demokratisierungswelle der 90er Jahre noch prinzipiell darüber einig gewesen, dass es sich bei den institutionellen ‚Mänteln‘ der Regime (in der Aufrechterhaltung von Bürokratie, Militär etc.) um die Fiktion funktionierender Staaten handle, empirisch dieses formal-institutionelle System jedoch keinerlei Legitimität beanspruchen könne, da der politische Prozess weitgehend den informalen, machtpolitischen Spielregeln neopatrimonialer und klientelistischer Natur folge. Die Frage nach dem sozialen und historischen Sinn spezifischer Konfliktlagen und ihrer Bewältigung oder Nichtbewältigung innerhalb der autoritären institutionellen Arrangements sowie die Frage nach der im Laufe der langjährigen stabilen Einparteisysteme ausgeprägten Funktionslogik des politischen Prozesses in der intermediären Sphäre zwischen

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sitz, welche die gesellschaftliche Position bestimmte, sondern die Position innerhalb des staatlichen Stellenapparates. Als Vertreter der Theorie des ‚peripheren Kapitalismus’ kommt Elsenhans zu dem Schluss, dass an die Stelle der Bourgoisie mangels Alternativen die Gruppe der ‚Staatsklassen’ als Entwicklungsagenturen zu fungieren hätten. Evers/Schiel (1988) identifizierten die Staatsklassen freilich als strategische Gruppe, die politische Entwicklung eher behindert als fördert. Schubert /Tetzlaff/Vennewald (1994) wiederum erklären blockierte afrikanische Transitionen über die Intervention strategisch konfliktfähiger Gruppen, die den Ausgang des politischen Wandels zu bestimmen in der Lage sind. Aufgrund privatkapitalistischer Prinzipien fördert der Staat in Nigeria nicht selbst seine Erdölvorkommen, sondern vergibt dieses Recht in einer Unzahl von contracts an Privatunternehmen. Die Allokationsentscheidungen des Staates entscheiden daher über Art und Umfang der Akkumulation in der nigerianischen Bourgeoisie. In der Konsequenz spielt sich der Konkurrenzkampf der Bourgeoisie in erster Linie als Kampf um den Zugang zu politischer Entscheidungsmacht ab, was nicht nur für die Entfaltung der Produktivkräfte, sondern auch für die Chance eines demokratischen Machtwechsels extrem ungünstige Ausgangsbedingungen schafft. (Hauck 1984, 2001:175ff). Die Bauern verfügen über genügend Land und sonstige Ressourcen, um alles für ihr Überleben in den überkommenen Gemeinschaften Erforderliche notfalls selbstständig, ohne Rückgriff auf den Markt, produzieren zu können. Sie können weder vom Markt noch vom Staat vereinnahmt werden, weil sie jederzeit eine ‚exit option’, die Option auf den Rückzug in die Subsistenzwirtschaft und damit in eine mutmaßliche ecomnomy of affection besäßen. Daran müsse aber dauerhaftes wirtschaftliches Wachstum scheitern, weil dieses notwendig die Abschöpfung eines bäuerlichen Mehrproduktes und dessen produktive Verwendung in profitträchtigen Bereichen voraussetze. (Hyden 1980).

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Staat und Gesellschaft wurden bis auf wenige Ausnahmen15 kaum in übergreifender Weise gestellt. Da die Ebene der high politics in der Diskussion der 70er und 80er Jahre weitgehend als theoretisch irrelevant gegolten hatte, war kaum empirisch-analytisches Wissen akkumuliert worden. Dieses Defizit theoriegeleiteter Thesenbildung zur Genese afrikanischer politischer Institutionen musste sich schließlich in der Diskussion um die Reformprozesse der 90er Jahre niederschlagen. Neben ‚liegengebliebenen’ Argumentationsmustern der Modernisierungsund Ordnungstheoretiker, wie etwa ethno-regionale Mobilisierung als Konsolidierungshemmer, wurden im Spannungsfeld von Transition und Konsolidierung nun spieltheoretisch aufgeladene Dilemmata zwischen informalen und formalen Politikstrategien eingeführt, wie etwa ‚patrimonial/klientelistische Praktiken versus Demokratie’ (beispielhaft bei Erdmann 2001:294ff)16. oder ‚Machterhalt versus Demokratie’ bei O’Donnell (1992). Machtpolitik unterliegt indes jeglicher Herrschaftsform; sie ist als ‚informale Politik’ (Betz/Köllner 2000) keineswegs auf traditional bestimmte oder im Übergang befindliche politische Systeme beschränkt und wird nicht durch demokratische Institutionen verdrängt. Alle sozio-politischen Austausch- und Beziehungsmuster zielen im Kern auf Machterhaltung und -sicherung, Einflussvergrößerung und statusmäßige Differenzierung. Sie sind nicht a priori negativ oder positiv zu bewerten und solange informal, als sie nicht durch Gesetze kodifiziert sind. Sie können genauso legitim oder illegitim, gerecht oder ungerecht wirken wie gesetzlich geregelte Austauschbeziehungen. Sie können wesentlich zur Effektivität oder Stabilität eines Systems beitragen, es aber auch lähmen oder destabilisieren. Es handelt sich dabei um ein Phänomen mit hoher funktionaler Anpassungsfähigkeit an die sozio-politische Chancen der Aneignung von Machtressourcen. Die Erscheinungsformen demokratisch nicht legitimierter Organisationen reichen von kriminellen Mafia-Strukturen bis zu den durch die Pluralismustheorien geadelten Interessengruppen, Verbände und pressure groups. Demokratische (Herrschafts-)Methode und (nichtrepräsentative) Machtpolitik bilden insofern keine Gegensätze, sondern – analog zum Gesellschafts- und Herrschaftsvertrag – analytisch zu trennende Politiksphären, aber in der Praxis miteinander verwobene Verfassung und Verfassungswirklichkeit.17 15 16

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Chazan 1988, Allan 1996 O’Donnell bezeichnet das Strategiedilemma zwischen 1. Demokratie institutionalisieren und 2. Macht erhalten als ‚das grundlegende Dilemma der Kandidatur’. Erdmann (2001:294ff) formuliert folgendermassen: Um Demokratie zu institutionalisieren, müssten klientele Beziehungen und Staatsapparat sowie Politik voneinander getrennt werden. Das Interesse am Machterhalt, das unter demokratischen Bedingungen aber an die Wiederwahl geknüpft sei, lege unter den Bedingungen der neopatrimonialen Verhältnisse nahe, auf die informelle Politik der machterhaltenden Klientelnetze nicht zu verzichten. Das Interesse am Machterhalt verlange so eine strategische Patronagepolitik, die im Gegensatz zu den skizzierten Reformaufgaben stehe. Tatsächlich bieten gerade die ältesten liberalen Demokratien, England und die Vereinigten Staaten die am besten untersuchten historischen Beispiele, nicht für die Unvereinbarkeit, sondern die historische Verwobenheit von liberaler Demokratie mit demokratisch nicht legitimierten politischen Organisationen. Vor allem die US-amerikanischen Parteien als politische Maschinen und ihre Bosse als freie politische Unternehmer stellen den Urtypus einer sozialen Organisation dar, die ihr politisches Kapital daraus schöpft, die Bedürfnisse von Gruppen zu befriedigen, die von den formalen staatlichen Strukturen ignoriert werden. Der Bedeutungsschwund der politischen Maschinen in den USA setzte laut Merton (1967) deshalb zwangsläufig nicht mit den Reformbemühungen nach mehr good governance ein, sondern schließlich mit sozioökonomischen Strukturveränderungen, welche die Bedürfnisbefriedigung derjenigen Subgruppen, welche die Maschinen stützten, durch legitime offizielle Integrationsstrukturen wie dem Wohlfahrtsstaat ersetzten und damit die wirtschaftliche und soziale Mobilität der benachteiligten Schichten erhöhten. Die politische Praxis der Maschinen stellte somit per se keine Gefahr für den Grundbestand der amerikanischen demokrati-

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In diachroner Perspektive besteht kein dilemmatischer Gegensatz zwischen demokratisch als illegitim zu betrachtenden sozialen Organisationen und demokratischer Herrschaft, denn soziologische Modelle bilden Begriffe für generelle Regeln des Geschehens im Gegensatz zur Geschichte (Max Weber 1980:9). Ihre gesteigerte Eindeutigkeit korrespondiert dabei mit ihrer relativen Inhaltsleere18. Die synoptischen Gesetze eines Modells (des Patrimonialismus, der politischen Maschine, der reziproken Assimilation, des Pfründenkapitalismus) – und seiner Dilemmata – als ein unendlich wiederholbarer Zyklus der Wechselseitigkeit von Verpflichtungen, müssen kontinuierlich geschaffen und können jederzeit unterbrochen werden. Jede ‚Eröffnungshandlung’ zur Bildung einer solchen Reihe kann ins Leere gehen und ohne Antwort bleiben19. Die zeitliche Struktur, d.h. ihr Rhythmus, ihr Tempo und vor allem ihre Richtung sind für die politische Praxis sinnbildend. Mit der Einführung von Zeit und Rhythmus kehrt sich das Modell in eine Dialektik von Strategien, die ihrerseits pfadabhängig sind. Institutionelle Regeln und legitime Strukturen entstehen so aus ihrer situativen Notwendigkeit oder Vorteilhaftigkeit heraus und weniger aus der Einsicht in ihre intrinsischen Werte als ideale Verhaltensstandards; aus einer Entscheidungssituation, in der vor dem Hintergrund einer Einschätzung von Vergangenheit und Zukunft innerhalb eines bestimmten Zeitraumes konkrete unterschiedliche Interessen gegeneinander abzuwägen oder miteinander in Einklang zu bringen sind. Dieter Nohlen hat im Hinblick auf die Genese und Reformierbarkeit von Wahlsystemen immer wieder auf diesen Tatbestand hingewiesen: „Die Prozesserfahrung lehrt, dass neue Institutionen das Ergebnis der Entscheidungen politischer Akteure sind, abhängig von deren jeweiliger Perzeption der Machtkonstellation, ihrer Machtinteressen und der diesen dienlichen institutionellen Elemente und Gesamtarrangements. Institutionen reflektieren somit die realen gesellschaftlichen und politischen Interessen und Strukturen (Stein Rokkan 1970:156f). Erst wenn dem nicht mehr so ist, sich Funktionserwartungen an eine Institution nicht mehr erfüllen, ergibt sich eine Möglichkeit zur Reform“ (Nohlen 2007:466).

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schen Ordnung dar und verhinderte auch nicht die ökonomische Entwicklung. Vergleiche das britische Caucussystem, die amerikanische politische Maschine, Max Weber 1980:849). Der Analytiker hat das Privileg der Totalisierung, also der Fähigkeit, eine synoptische Sicht einzunehmen, die eine Sicht auf die Einheit aller Beziehungen gestattet, welche die Voraussetzung für eine angemessene Beschreibung ist. Dass er jede Möglichkeit hat, die sozialen und logischen Bedingungen der von ihm an der Praxis und ihren Produkten vorgenommenen Veränderungen des Charakters und zugleich den Charakter der logischen Umwandlungen zu ignorieren, die er an der erhaltenen Information vornimmt, verleitet den Analytiker jedoch zu allen Fehlern, die sich aus der Tendenz ergeben, den Standpunkt des Spielers mit dem des Zuschauers zu verwechseln. So sucht er Antworten auf Fragen des Zuschauers, welche die Praxis niemals stellt. So bei Bourdieu (1993:150): „Wenn man den theoretischen Fehler ausgemacht hat, der darin besteht, der Geschichte das Modell zugrunde zu legen, das man zu ihrer Erklärung erst konstruieren muss, wird klar, dass dieser Fehler auf der Antinomie zwischen dem Zeitbegriff der Analyse und dem Zeitbegriff der Geschichte beruht: Ein Spieler, der im Spiel aufgeht, stellt sich nicht auf das ein, was er sieht, sondern auf das, was er vorhersieht, was er in der unmittelbar wahrgenommenen Gegenwart bereits vorausblickend erfasst, indem er Vorwegnahmen, oder wie beim Täuschen, Vorwegnahmen von Vorwegnahmen, einkalkuliert. Er entscheidet nach objektiven Wahrscheinlichkeiten, d.h. aufgrund einer momentanen Gesamteinschätzung aller Spieler, „...die er in ihrem Werden erfasst: der Sinn für das Spiel ist der Sinn für die Zukunft des Spiels, der Sinn für die Geschichte des Spiels, die dem Spiel seinen Sinn verleiht“.

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1.3 Reflexive Modernisierung: Struktur-funktionaler Ansatz und Fragestellungen Der Möglichkeitsraum für die institutionelle Reform eines politischen Systems ist also geknüpft an die erwartete Funktion und Funktionalität der politischen Ordnung. Dieser reflexive Blick auf die Institutionenentwicklung grenzt sich ab vom Funktionsbegriff der Systemtheorie in der Tradition von Durkheim, Malinowski oder Parsons und deren Annahme, dass Systeme grundsätzlich funktional integriert seien, also eine einzige funktionalistische Referenzebene bilden. Sie folgt so auch nicht der Annahme, die für einen Systembestand notwendigen Funktionen ließen sich theoretisch ableiten. Vielmehr orientiert sich die Arbeit an Mertons (1949) funktionalistischem Programm, das zwischen Handlungs- und Systemtheorie angesiedelt ist und sich auf die Analyse der von den Beteiligten mit einem Phänomen verbundenen Sinn stützt und sich somit – im Bereich der Parteiensystemforschung – vor allem mit Gruppen- und Machtstrategien auseinanderzusetzen hat: Da sich Funktionalität, Dysfunktionalität oder auch Afunktionalität nicht nur auf die Gesellschaft schlechthin, sondern auch auf Individuen, Subgruppen und kulturelle Systeme beziehen kann und nicht jede Funktion zwingend für den Systembestand ist, sind funktionale Erfordernisse nur empirisch zu klären20. Manifeste und latente Funktionen (intendierte und nicht-intendierte Handlungsfolgen), spezifische nationale Umstände und Unterschiede in Timing und Charakter historischer Ereignisse produzieren eine Bandbreite politischer Konflikte und damit auch institutioneller Entwicklungspfade. Eine fruchtbare Debatte über die Möglichkeitsräume einer demokratischen Fortentwicklung kann also nicht auf historisch-empirisches Wissen verzichten. Erst die Rekonstruktion der Auseinandersetzungen, in denen die politischen Systeme der Gegenwart entstanden sind, erschließen den sozialen Sinn und den politischen Wert ihrer Institutionen: „Staat und Nation sind dabei die zentralen Begriffe einer Historiographie, die historische Zäsuren identifiziert, um die herum neue politische und soziale Rationalitäten entstanden, sich symbolische und sprachliche Repräsentationen veränderten und zwar in dem Maße, in dem sich soziale Beziehungen und Herrschaftspraktiken wandelten“ (Rosanvallon 1995:25ff). Die vorliegende Arbeit setzt hier an, indem sie die Frage nach den Strukturen und Funktionen afrikanischer Party Polities als Schnittstelle zwischen Staat und Gesellschaft in einer prekären Balance zwischen der Errichtung moderner nationalstaatlicher Verfahrensregeln und dem Erhalt stabiler politischer Ordnungen stellt. Der Ansatz der Arbeit greift von seinem Focus auf Parteiensysteme also in zwei Richtungen aus: Erstens wird mit der Verwendung des Begriffs Party Polity verdeutlicht, dass Staat, Parteiensystem und Gesellschaft als vertikal integrierte Einheit betrachtet werden, deren funktionale Bezüge aus der historischen Empirie erklärt werden muss und nicht normativ abgeleitet werden kann. Zweitens stützt sich die Arbeit auf einen prozess- und akteurszentrierten Ansatz, indem als unabhängige Variable die durch den politischen Raum hergestellte politische Ordnung und als abhängige Variable Institutionalisierung und Demokratisierung als Reformkompromiß der Akteurs- oder Elitenordnung gesetzt wird. Sein reflexives Moment gewinnt der Ansatz dadurch, dass beide Pole, die Formulierung demokratischer Herrschaftsinstitutionenen, aber auch die Herstellung politischer Ordnung eine kollektive politische Leistung darstellen, die den Machtkalkülen und Machtkonstellationen der politischen Kräftegruppen unterliegt. 20

Genau so, wie jedes Phänomen unterschiedliche Funktionen einnehmen kann, kann auch dieselbe Funktion von unterschiedlichen Phänomenen erfüllt werden, es können sich also funktionale Äquivalente bzw. funktionale Alternativen herausbilden. (Merton 1949:32f, 50).

1.3 Reflexive Modernisierung: Struktur-funktionaler Ansatz und Fragestellungen

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Auch politische Ordnung als die unabhängige Variable ist also kein statisches Ausgangsphänomen. Herrschaftsinstitutionen und politische Ordnung reagieren über die Zeit aufeinander, prägen wandelnde Funktionalitätserwartungen aus und formen so einen Korridor für den nationalen Entwicklungspfad. Die Studie soll also zunächst dem tieferen Verständnis des politischen Prozesses in der afrikanischen Region dienen und die Strukturen, Rollen und Funktionen, die afrikanische Parteien unter spätkolonialen und postkolonialen Vorzeichen ausprägten, in historischer Perspektive herausarbeiten. Dem geringen Forschungsinteresse an den afrikanischen Party Polities der Vergangenheit entspricht ein mangelhaftes methodisches Instrumentarium zur Beschreibung und Erklärung von Strukturen und Funktionen von Parteien in fluiden, sozioökonomisch schwach entwickelten und institutionalisierten Nationalstaaten. Kapitel 2 der Arbeit wird sich zunächst den Begriffsbestimmungen in der Auseinandersetzung mit den aufgeführten konzeptionellen Problemen widmen. Im Anschluss wird eine für den intraregionalen Vergleich brauchbare Typologie der historischen Parteiensysteme entwickelt: Afrikanische Staatsgesellschaften haben seit ihrer Unabhängigkeit auf die vorherrschenden politischen Problemlagen mit unterschiedlichen, einige mit expliziten Reform- und Revolutionskonzepten, andere mit eher inkrementalistischen, an den vorherrschenden gesellschaftlichen Machtverhältnissen orientierten Ansätzen reagiert. Diese unterschiedlichen Entwicklungswege bilden die Basis für eine Differenzierung von Strukturmustern politischer Organisation. Auf der Grundlage der aus dem systematischen historischen Vergleich gewonnenen Erkenntnisse über Logik und Charakter politischer Organisation und politischer Herrschaft wird in einem zweiten Schritt die individuelle Genese nationalstaatlicher Institutionen auf der Grundlage der Konflikt- und Konsensprozesse behandelt: Die in den Kapiteln 2 und 3 erarbeiteten typologischen und institutionellen Konzepte werden an sechs Länderfällen mit unterschiedlichen demokratischen Entwicklungswegen entfaltet. Aufgrund der Annahme, dass Institutionen in jeder Staatsgesellschaft auf früher etablierte Regeln und Traditionen zurückverweisen und so im Verlauf von Entwicklungen gewisse Schranken aufzwingen, also pfadabhängig sind, und aufgrund der Annahme, dass soziale Organisationen insbesondere durch ihr Gründungsmoment geprägt sind, wurde die Fallauswahl anhand des Kriteriums ähnlicher Entwicklungswege getroffen. Mit der Anzahl der behandelten Länderfälle beschreitet die Studie einen Mittelweg zwischen einem variablenorientierten Ansatz, der spezifische historische Merkmale tendenziell ausblendet und einem fallorientierten Ansatz, der aufgrund einer breiten Berücksichtigung der historischen Besonderheiten die notwendige Fallvarianz nicht herzustellen vermag, um zu plausiblen Thesen und zu einer Typenbildung zu gelangen. Die vorliegende Fallzahl erscheint hinreichend, um im systematischen Vergleich sowohl anhand von Differenz- als auch von Konkordanzmethode zu plausiblen Thesen über die Möglichkeitsräume einer Ausformung von Stabilisierungs- und Demokratisierungs-potentialen der Party Polities als intermediäre Agenturen des politischen Prozesses zu kommen. Die Kerngruppe umfasst vier Länder, denen in ihrer politischen Geschichte ein hohes Maß an Übereinstimmung und ein für afrikanische Staaten prototypischer Verlauf unterstellt werden kann: Ghana, Mali, Benin, Kongo. Trotz unterschiedlicher kolonialer Prägung setzten sich in allen Staaten unterschiedlich stabile Einparteienregime durch. Alle Staaten traten im Verlauf der 90er Jahre in einen Transitionsprozess ein, der zur Öffnung der politischen Räume und der Einführung von Mehrparteiensystemen führte. In je zwei Staaten kann darüber hinaus eine noch engere Übereinstimmung historischer Weichenstellungen

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1 Einleitung

festgestellt werden. Kongo und Benin stabilisierten sich nach einem turbulenten und konfliktreichen Start in die Unabhängigkeit in einem zentralistisch-avantgardistischen Einparteienkonzept mit hohem Exklusionseffekt und einer bedeutenden ideologischen Rolle des Militärs in der Politik. Mali und Ghana hingegen starteten mit starken nationalen Befreiungsbewegungen, deren zunehmende Zentralisierung durch konservative law and order – Militärs gestoppt wurde. Aus den unterschiedlichen Startbedingungen entwickelten sich in der Folge bedeutsame Unterschiede in den Funktionsweisen und Stabilitätsbedingungen der autoritären Herrschaftsstrukturen. Mit Gambia und Botswana werden schließlich zwei atypische Fälle hinzugezogen. Bei beiden handelt es sich um Länder mit ab der Unabhängigkeit anhaltenden, langjährig stabilen Mehrparteiensystemen, in deren Wahlgeschichte es allerdings nie zu einem Machtwechsel kam. Beide Staaten beantworteten die Herausforderungen der Unabhängigkeit nicht mit dem Aufbau präsidialer Einparteiensysteme, sondern bewahrten über die Jahre die konstitutionellen Verfassungen der Übergangszeit. Während sich Botswana in den ‚winds of change’ der 90er Jahre wiederum als krisenresistent erwies, erscheint Gambia als in doppelter Hinsicht abweichender Fall von besonderem Interesse. Gegen den kontinentalen Trend wurde das langjährig pluralistische Regime 1994 durch einen Militärputsch gestürzt. Der Untersuchungszeitraum erstreckt sich für alle Länderfälle von den ersten Übergangswahlen zur Unabhängigkeit bis zum dritten bis vierten Wahlzyklus nach der politischen Öffnung der 90er Jahre, endet also in allen Fällen um 2004/5. Dieser Entwicklungszeitraum der politischen Systeme lässt sich in vier Phasen ‚politischer Großwetterlagen’ teilen, welche auch die historisch-empirische Analyse der Länderfälle skandieren werden. Dieser Teil der Arbeit ist historisch-empirisch mit einer Betonung auf die machtstrategischen Umbruchsituationen angelegt und entwickelt innerhalb der drei Zweiergruppen mit erhöhter Konkordanz anhand der im theoretischen Teil erarbeiteten Analysestränge die jeweiligen Krisen und ‚historischen Knoten’, an denen sich neue institutionelle, politische und soziale Rationalitäten herausbildeten. Auf der Grundlage dieser empirischen Befunde werden schließlich in Kapitel 7 die Funktionsbedingungen und Strukturmerkmale afrikanischer Party Polities noch einmal übergreifend auf vier Analyseebenen aufgerollt und zu typologisierenden Erklärungsthesen verarbeitet.

2 Parteiensysteme und Demokratieentwicklung

2.1 Begriffsbestimmungen 2.1.1 Demokratie und Demokratisierung Die Beschreibung und Differenzierung von Demokratisierungsfortschritten verlangt nach einem empirischen und dynamischen Demokratiekonzept. Als Schlüsselqualität demokratischer Regime wird dabei die Responsivitität der Regierung zugrundegelegt: Als kontinuierliche Aufnahme der Interessen der Bürger in das Regierungshandeln markiert maximale Responsivität einen fiktiven Endpunkt jeder Demokratisierung. Gemessen an diesem Endpunkt kann jedes existierende demokratische System nur relativ demokratisiert sein. Wettbewerb und Partizipation stellen die beiden zentralen Dimensionen dar, entlang derer sich eine relative Demokratisierung als Realform der Demokratie entfaltet. Ein Großteil der Demokratisierungsforschung der letzten Jahre bezog sich auf den Demokratiebegriff Robert Dahls (1971:6). Aufgespannt als Entwicklungsraum zwischen den Dimensionen Wettbewerb und Partizipation, leitet Dahl vier Grundkategorien von Systemen ab, die er ausgehend von einer closed hegemony als derjenigen Kategorie mit der geringsten Verwirklichung von Wettbewerbs- (public contestation) und Partizipationsrechten (right to participate in election and office) entwickelte: Abbildung 1:

Liberalization, Inclusiveness and Democratization (Dahl 1971:7)

Liberalization (public contestation)

Competitive oligarchies

Closed hegemonies

Polyarchies

Inclusive hegemonies

Inclusiveness (participation)

Weitet sich der politische Wettbewerb aus, ohne dass sich die Partizipationsmöglichkeiten erhöhen, so entstehen nach Dahl kompetitive Oligarchien. Werden andererseits die Partizipationsmöglichkeiten erhöht, ohne dass Wettbewerb zugelassen wird, so ergeben sich inklusive Hegemonien.21 Diejenigen Regime, in denen Wettbewerb und Partizipation am relativ weitesten entwickelt sind, definiert Dahl als Polyarchien: Demokratisierung kann so verstanden werden als jede graduelle Annäherung an die Polyarchie. 21

Kompetitive Oligarchien können sich dabei auf nationaler Ebene wettbewerbsorientiert, jedoch hegemonisch auf der Ebene subnationaler Organisationen verhalten. Inklusive Hegemonien hingegen können Wettbewerb auf der Ebene subnationaler Organisationen zugestehen, nicht aber auf nationaler Ebene.

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2 Parteiensysteme und Demokratieentwicklung

Die Mehrzahl der afrikanischen politischen Ordnungen sind innerhalb des von Dahl gespannten Entwicklungsraumes gleichwohl nicht adäquat zu fassen. Für eine Beschreibung der Demokratieentwicklung in diesen Staaten ergeben sich zweierlei konzeptuelle Grauzonen, die einer näheren Betrachtung bedürfen, und um welche die Dahlsche Vorlage weiterentwickelt werden soll: Ein Problem liegt in der Definition und Operationalisierung von Wettbewerb und Partizipation selbst, ein weiteres in der Prämisse eines existierenden Nationalstaates als politischer Herrschaftseinheit. Gerade die fragile Staatlichkeit ist ja im Demokratisierungskontext von Entwicklungsländern zunehmend unter dem Stichwort good governance problematisiert worden22.

2.1.1.1 Herrschaft Als die afrikanischen Staaten ab Ende der 50er Jahre in die Unabhängigkeit starteten, taten sie dies ohne sich auf eine Tradition moderner Staatlichkeit stützen zu können. Nicht nur bezüglich willkürlicher Grenzziehungen zwischen ethnischen Einheiten handelte es sich um heterogene Gebilde, auch die koloniale Durchdringung der geographischen Gebiete selbst war heterogen. Außerhalb der kolonialen Handelszentren wurde der Anspruch auf Herrschaftsausübung – am systematischsten in den britischen Protektoraten – lediglich indirekt wahrgenommen. Mit dem Übergang von der kolonialen Herrschaft in die Unabhängigkeit wurden formal zwar demokratische Verfassungen installiert. Die neuentstandenen politischen Körper hatten bis dahin jedoch weder Verhaltensroutinen für ein System verantwortlicher Regierung ausgeprägt, noch tragfähige Kommunikationskanäle zwischen Regierung und einer frisch als solcher definierten Bürgerschaft entwickeln können. Die neuen Staaten waren nun also mit dem ganzen Spektrum von Problemen konfrontiert, das unter den Schlagwörtern nation- und state-building subsumiert wurde: territoriale und soziale Integration, die Etablierung von handlungsfähigen Kollektiven sowie der Aufbau von Staatsstrukturen, mit denen willkürlich definierte Territorien verwaltet und entwickelt werden können. Angesichts dieser Herausforderungen regredierten die meisten politischen Einheiten schnell zu Staatsparteiregimen und/oder Militärdiktaturen. Einig in ihrer Ablehnung oder ihrer Überforderung durch pluralistische Ordnungsvorstellungen, reagierten die politischen Eliten gleichwohl mit sehr unterschiedlichen, einige mit expliziten Reform- und Revolutionskonzepten, andere mit eher inkrementalistischen, an den vorherrschenden informellen Machtverhältnissen orientierten Herrschaftsmustern. In der Folge entstanden hoch fluktuierende und instabile, in der Regel informell organisierte Regime, die einander nicht selten in hoher Geschwindigkeit ablösten, ineinander verschmolzen oder durch Bürgerkriege unterbrochen wurden. Der geringe Grad staatlicher Einheit als Ausgangspunkt der politischen Entwicklung afrikanischer Staaten lag so weniger in einer closed hegemony, sondern vielmehr in der Abwesenheit einer hegemonial strukturierenden Kraft. Politische Einheit in der Form eines Nationalstaates wird bei Dahl als Voraussetzung seiner Kategorisierung genannt, die Herstellung einer hegemonialen Ordnung als zentrales Aufbauproblem vieler afrikanischer Staaten liegt jedoch außerhalb der von ihm definierten Koordinaten einer Demokratisierung.

22

Zu der Problematik Staatlichkeit und Demokratie siehe etwa Bendel/Croissant/ Rüb 2003.

2.1 Begriffsbestimmungen

35

Aus diesem Grund erscheint es sinnvoll, Herrschaft aus dem zweidimensionalen Raum herauszulösen und als eine dritte Vergleichsdimension hinzuzufügen. Herrschaft entwirft dabei die Entwicklungsspanne hin zu einer politischen Entität, die auf Strukturen zurückgreifen kann, mit denen sie Entscheidungen auch gegen Widerstand durchsetzen kann. Hier können wir auf Max Weber (1980:29) 23 zurückgreifen, der den Staat als politischen Verband durch die Merkmale Herrschaft, Territorialität, Gewaltmonopol und Verwaltungsstab definiert.24 Offen bleibt dieses Herrschaftskonzept hinsichtlich der Form solcher Herrschaftsinstrumente25. Als eine Bedarfsanforderung für demokratische Systeme sollte dabei legale Herrschaft im Sinne Webers gelten.

2.1.1.2 Wettbewerb Die Dimension des Wettbewerbs bezieht sich im Gegensatz zur Dimension der Herrschaft (Durchsetzung von Entscheidungen) auf die Regelung der Entscheidungsfindung innerhalb eines Regimes. Wettbewerb als Recht zu opponieren (the right to oppose/ public contestation, 1971:5) wird bei Dahl vorsichtig und wohlgesetzt definiert. Im Kern umfasst es die Garantie der klassischen liberalen politischen Freiheiten: die Freiheit politische Präferenzen zu formulieren, zu artikulieren und sie in den Entscheidungsfindungsprozess einzubringen. Mit ‚Some Requirements for a Democracy among a Large Number of People’ (Table 1.1, 1971:3) werden acht institutionelle Kriterien operationalisiert, mit denen ein allgemeiner Standardbedarf für die Garantie des Rechts auf Opposition in demokratischen Regimen formuliert wird: Organisationsfreiheit, Redefreiheit, aktives und passives Wahlrecht, alternative Informationsmöglichkeiten, Recht politischer Führer für Unterstützung und Wählerstimmen zu werben, freie und faire Wahlen sowie Institutionen, die das Regierungshandeln von Wahlen und anderen Artikulationen von Präferenzen abhängig machen. Mit der Formulierung dieser Anforderungen lässt Dahl gemäß einem offenen Demokratiekonzept einen Endpunkt vollkommener Kompetitivität offen für Anpassungen und Verfeinerungen. Wettbewerb als Dimension zur Beschreibung des Grades an Kompetitivität eines Regimes ist damit hinreichend klar und praktikabel für differenzierende Beschreibungen.

2.1.1.3 Partizipation Im Vergleich zu seiner Operationalisierung von Wettbewerb springt Dahl bei der Definition von Partizipation als ‚right to participate in election and office’ merkwürdig kurz. Unbe23

24

25

Zitat: „ Politischer Verband soll ein Herrschaftsverband dann und soweit heißen, als sein Bestand und die Geltung seiner Ordnung innerhalb eines angegebenen geographischen Gebietes kontinuierlich durch Anwendung und Androhung physischen Zwangs seitens des Verwaltungsstabes garantiert werden. Staat soll ein politischer Anstaltsbetriebs heißen, wenn und insoweit sein Verwaltungsstab erfolgreich das Monopol legitimen physischen Zwangs für die Durchführung der Ordnungen in Anspruch nimmt.“ Vom Staat im allgemeinen kann demnach die Rede sein, wo es eine zentrale Herrschaftsinstanz gibt, die innerhalb eines abgegrenzten geographischen Gebiets für Befehle ‚bestimmten Inhalts’ Gehorsam erwarten und gegebenenfalls mittels eines Verwaltungsstabs erzwingen kann, der hierfür das Monopol der legitimen physischen Gewaltanwendung beansprucht. Herrschaftsinstrumente sind nicht nur in Form von Polizei und Militär, sondern auch in Form von Infrastruktur wie Teerstraßen, Stromversorgung, regulierten Märkten, Schul- oder Steuerpflicht zu sehen.

36

2 Parteiensysteme und Demokratieentwicklung

friedigend bleibt, dass sein Konzept des Aktiv-Bürgers auf rein formalen Kriterien beruht, wo doch inhaltliche Kriterien wie tatsächlich erreichte Freiheit und Gleichheit oder politische Handlungsfähigkeit durchaus einer empirischen Beobachtung zugänglich sind und damit auch diskussionswürdige Messwerte für die Leistungsfähigkeit einer Demokratie erbringen können. Darüber hinaus beschädigt er mit der Formaldefinition von Partizipation seinen offenen Demokratiebegriff, da er zwangsläufig damit alle Regime, die ein allgemeines und gleiches Wahlrecht zugestehen, als Regime mit erfüllter demokratischer Partizipation klassifizieren muss. Im Ergebnis erklärt seine Definition die Partizipation als Ebene differenzierender Beschreibung für die meisten Regime des 20. Jahrhunderts als erledigt und wirft den Vergleich auf die Dimension der Kompetitivität als einzige Unterscheidungsmeßlatte zurück. Ein zweites Erfassungsproblem entsteht dadurch, dass damit alle Gruppeninteressen, die sich außerhalb oder in Opposition zum Regime entwickeln und artikulieren, aus dem Untersuchungsrahmen fallen, womit ihr Einfluss auf die Dynamik des Wettbewerbs a priori negiert werden muss. Die Krux in Dahls Argumentation liegt darin, dass er einen Automatismus zwischen der Erweiterung des Wahlrechtes und dem Entstehen neuer Gruppeninteressen annimmt: „The right to vote partakes of both dimensions. When a regime grants this right to some of its citizens, it moves forward to greater public contestation. Needless to say, in the absence of the right to oppose, the right to participate is stripped of a very large part of the significance” (1971:4). Suggeriert wird, das Zugeständnis von Wahlrechten sei identisch mit der Inklusion von Gruppeninteressen und mit der Ausweitung des Wahlrechts setze automatisch eine Veränderung in der Zusammensetzung der politischen Eliten ein. Angeführt werden die Integration der bürgerlichen Mittelschichten und später der Arbeiterklasse als Beispiele der westlichen Geschichte, mit der sich moderne Parteien und Repräsentationsformen entwickelten: „When the suffrage moves beyond the notables and their clients, the old parties and factions based mainly on the social connections among the notables – on ties of family, class, residence, life style and tradition – are displaced or supplemented by parties more effective in appealing to the middle classes. The process is repeated again, when the working classes are granted the suffrage” (1971:24). Nicht nur für die afrikanischen Verhältnisse kann die Annahme, dass das allgemeine Wahlrecht über eine gewisse Zeit hinweg automatisch mit einer politischen Aktivierug der Bevölkerung einhergeht, jedoch nicht bestätigt werden.26 Die ausbleibende Repräsentation von peripheren Gruppeninteressen als Ausdruck asymmetrischer gesellschaftlicher Machtverhältnisse, ökonomischer, Sprach- und Bildungsbarrieren und das Andauern von Patronage und klientelistischer politischer Bindungsformen zeigen an, dass es hier einer Anpassung der Definition von Partizipation bedarf.

26

Als ein illustrierendes Beispiel mag Liberia als älteste afrikanische Republik gelten: Seit 1847 unabhängig und unter einer Verfassung, die bis auf einige föderale Elemente der US-amerikanischen Verfassung nachempfunden worden war, galten die Bürgerrechte bis 1907 nur für die Americo-Liberianer. Danach wurde das Wahlrecht auf steuerzahlende Einheimische, 1947 schließlich auf alle Liberianer, auch Frauen, ausgedehnt. Liberia hatte so über ein Jahrhundert hinweg den Weg von einer relativ kompetitiven Oligrachie zu einer Polyarchie eingeschlagen. Die soziale und politische Vorherrschaft der Minorität der AmericoLiberianer wurde jedoch trotz der Öffnung des Wahlrechts nicht herausgefordert. Die True Whig Party als Repräsentantin der Interessen der minoritären Oberschicht blieb, nachdem sie 1878 an die Macht kam, für ein knappes Jahrhundert in hegemonialer politischer Stellung und wurde 1980 durch einen Militärputsch gestürzt, ohne dass sich vorher bei Wahlen eine bedeutende Opposition formiert gehabt hätte.

2.1 Begriffsbestimmungen

37

Blickt man zurück auf die Phasen der Ausdehnung des Wahlrechtes in den westlichen Industriestaaten, so scheint doch die Integration der Mittel- und Arbeiterklassen, aber auch das spätere Zugeständnis des Wahlrechtes an die Frauen oder etwa der amerikanischen Schwarzen mit dem Civil Rights Act 1964 eher die Folge als der Auslöser der Formierung, Emanzipation und Artikulation von Gruppeninteressen gewesen zu sein: Soziale Gruppen, die vorher vom politischen Raum ignoriert werden konnten, stellten bis dahin als kompetitiv definierte Regime im Konflikt vor ein Problem: Entweder müsste mit dem Ausschluss und der Diskriminierung jener Gruppen eine Delegitimierung der politischen Wettbewerbsbedingungen hingenommen werden oder die staatsbürgerliche Vollwertigkeit ebendieser Gruppen durch Ausdehnung des Wahlrechtes anerkannt werden. Letzteres führte schließlich über die Anpassung der Wettbewerbsregeln zur Integration dieser Gruppen. Zweierlei Schlüsse können daraus gezogen werden: Die Ausdehnung des Wahlrechtes als eine Reformulierung des Kanons der Wettbewerbsregeln sollte der Dimension der Kompetitivität zugeschlagen werden. Den definitorischen Kern der Partizipationsdimension macht indes die Emanzipation und Artikulation von Gruppeninteressen aus. Diese kann nicht durch staatliche Regelungen hervorgebracht werden, sondern ist als genuin gesellschaftlicher Vorgang davon in grundsätzlicher Weise unabhängig. Gerade daraus rechtfertigt sich schließlich ihre Definition als eine eigene Untersuchungsdimension. Zum Ausgangspunkt nimmt sie die Einzelpersönlichkeit, die in ihr angelegten Möglichkeiten sozialer Gruppenvielfalt und damit einen Differenzierungsprozess solcher Gruppeninteressen. Nicht notwendig ist es, an dieser Stelle in die Diskussion über die soziale Abstützung eines solchen Gleichgewichtes, Pluralismus und Gruppentheorien, dem Begriff der Zivilgesellschaft, den Gegensatz von bourgois und citoyen sowie der Frage nach der Herstellung des Gemeinwohles einzutreten. Im Sinne eines empirischen Untersuchungskonzeptes, das auf die vergleichende Beschreibung von Demokratieentwicklung hin ausgelegt sein soll, genügt hier eine vorsichtige Definition: Auch in kompetitiven Regimen setzt der Eintritt in den politischen Wettbewerb Konfliktfähigkeit voraus. Konfliktfähig sind solche Gruppeninteressen, die aufgrund von sozialer Macht politisches Drohpotential entwickeln können. Solche soziale Macht oder politisches Kapital kann sich aus unterschiedlichen Quellen speisen: Entschlossenheit, Gruppenkohärenz, Destruktionspotential, Mobilisierungsgrad, finanzielle Ressourcen, Zugang zu staatlichen, wirtschaftlichen oder militärischen Machtpositionen sowie politisch verwertbares Prestige, etwa ideologischer oder technokratischer Appeal, charismatische oder traditionale Legitimität.27 Mit dieser Definition von Gruppeninteressen greifen wir auf eine von Bielefelder Entwicklungssoziologen (Evers/Schiel 1988, Berner 1991, Korff 1997) eingeführte Analysekategorie zur Einordnung gesamtgesellschaftlich wichtiger Akteure zurück, den sogenannten strategischen Gruppen. Sie bezeichnet eine Gruppe von Personen, die „durch ein gemeinsames Interesse an der Erhaltung oder Erweiterung ihrer gemeinsamen Machtchancen verbunden sind, wobei sich Aneignung von Macht auf materielle Güter, Prestige, Wissen oder religiöse Momente beziehen kann. Gemeinsam sind den Mitgliedern solcher Gruppen ein 27

Der politische Raum, wie er hier definiert wird, unterscheidet sich also deutlich vom Begriff der Zivilgesellschaft als Vielzahl intermediärer Organisationen zwischen Staat und Individuum, die einerseits im öffentlichen Raum tätig sind, deren Organisationsziele aber weder in der Ausübung politischer Herrschaft noch im wirtschaftlichen Vorteil liegt. (Nohlen 1997:118ff, Hillebrand /Birle 1997:643ff). Er existiert zwar in (analytischer) Abgrenzung zu den Institutionen der Herrschaftsausübung, allerdings ist er keine Zone frei von Machtinteressen.

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2 Parteiensysteme und Demokratieentwicklung

längerfristiges Programm sowie eine entsprechende Handlungsstrategie und das Selbstverständnis ein bedeutender gesellschaftlicher Akteur zu sein“ (Evers/Schiel 1988: 10ff).28 Entlang der Dimension der Partizipation nehmen Machtdispersion und Machtsymmetrie zu29. Im Sinne eines offenen Demokratiebegriffs wäre ein fiktiver Endpunkt vollkommener Partizipation die gleichgewichtige Artikulation jedes Einzelinteresses in der politischen Entscheidungsfindung. Ein hinreichendes partizipatives Bedarfsminimum für eine Demokratie zu formulieren ist hingegen schwierig. Auf jeden Fall erscheint mehr als eine strategische Gruppe notwendig, um Wettbewerb überhaupt in Gang zu setzen. Anhand der drei so definierten Dimensionen eines offenen und empirischen Demokratiekonzeptes können wir nun einen dreidimensionalen Untersuchungsraum öffnen. Die zweidimensionale Fläche zwischen Wettbewerb und Partizipation, wie sie bei Dahl entworfen ist, bleibt mit ihren Regimevarianten mit ausgeprägten Herrschaftsstrukturen zur Durchsetzung getroffener Entscheidungen erhalten. Lediglich die Zuschreibungen der Kategorien verändern sich aufgrund des qualitativen Partizipationsbegriffes im Detail: Closed hegemony bleibt in seiner letzten Zuspitzung etwa ein totalitärer Führerstaat, bei dem die Entscheidungen des wie immer legitimierten Führers aufgrund durchgreifender staatlicher Strukturen das Leben eines jeden Staatsbürgers regelt. Mit zunehmender Wettbewerbsmöglichkeit, aber einer nur auf einen eng begrenzten Elitenkreis beschränkten Interessenartikulation entsteht eine kompetitive Oligarchie. Eine solche kann auch mit Zugeständnis des allgemeinen Wahlrechtes aufgrund einer hoher Asymmetrie der sozialen Macht aufrechterhalten bleiben. Wird ein hoher Grad an konfliktfähigen Gruppeninteressen in ein hegemoniales System integriert, ohne dass verregelter Wettbewerb zwischen ihnen zugelassen wird, entstehen inklusive Hegemonien. Polyarchien zeichnen sich durch einen hohen Grad an Wettbewerbsmöglichkeiten zwischen einer hohen Anzahl von artikulierten Gruppeninteressen bei etablierten staatlichen Strukturen der ‚polyarch’ zustande gekommenen Entscheidungen aus. Bewegen wir uns nun von der closed hegemony aus entlang der dritten Dimension, so verändert sich nicht die Zusammensetzung und die Form der Entscheidungsfindung, mit abnehmender Herrschaft nimmt jedoch die Relevanz der politischen Entscheidungen für diejenigen ab, die unter dieser Hegemonie leben. Sie haben als periphere Gruppen keinen Wert als Herrschaftsobjekte und können aufgrund fehlender Artikulationsmöglichkeiten von der hegemonialen Führung (In Abb. 3 open hegemony) ignoriert werden. Strukturen zur Durchsetzung von Politiken werden deshalb nicht aufgebaut; die peripheren Gruppen existieren abseits des Herrschaftsanspruches der hegemonialen Führung. 28

29

Eine strategische Gruppe geht nach Evers (2001) über die Dahrensdorffsche ‚Quasi-Gruppe’ hinaus, weil sie Strategien für den Erhalt bzw. die Durchsetzung von Interessen entwickelt und sich zu einer Interessengruppe konstituiert. Sie bildet von daher keine feste Klasse, sondern eine sich in Entwicklung befindliche Gruppe, die potentiell strategisch agiert. Sie reicht über die einfache Interessengruppe hinaus, weil es nicht um die kurzfristige Durchsetzung eines begrenzten Interesses geht, sondern strategische Gruppen ‚als eine wesentliche Kraft im Kräftespiel mit anderen Gruppen längerfristig ökonomische, gesellschaftliche und auch politische Ziele durchsetzen wollen’ (Evers 1997:16). Sie unterscheiden sich von Klassen darin, dass sie nicht systemische Veränderungen anstreben, sondern eingegrenzte Ziele im Interesse des Erhalts bzw. der Erweiterung ihrer Aneignungs- und Entwicklungsmöglichkeiten verfolgen. Vanhanens (1992) entwickelt die These, dass Machtkonzentration und Demokratisierungsgrad negativ miteinander korrelieren. Je breiter Machtressourcen innerhalb einer Gesellschaft gestreut sind, so dass keine Gruppe mehr in der Lage ist, ihre sozialen Konkurrenten oder andere Gruppen zu unterdrücken und ihre eigene soziale und politische Hegemonie aufrechtzuerhalten, desto erfolgversprechender verlaufen Demokratisierungsprozesse. Demokratie entsteht als rationaler Kompromiss zwischen Eliten und Gruppen einer Gesellschaft; je weniger asymmetrisch die gesellschaftlichen Machtressourcen sind, umso eher ist eine solcher Basiskompromiss wahrscheinlich (Vanhanen 1992:21).

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2.1 Begriffsbestimmungen

Abbildung 2:

Dreidimensionales Untersuchungskonzept: Herrschaft, Wettbewerb, Partizipation (Anarchies)

Wettbewerb

Competitive oligarchies

Polyarchies

Open hegemonies Herrschaft Closed hegemonies

Inclusive hegemonies

Partizipation

Je mehr und stärker sich Gruppeninteressen innerhalb eines solchen schwach strukturierten Staates artikulieren, desto schwieriger sollte es indes sein, die hegemoniale Ordnung aufrechtzuerhalten. Entlang der hinteren unteren Linie, wo sich bei schwächster staatlicher Strukturiertheit und geringsten Wettbewerbsbedingungen Partizipation erweitert, muss angenommenen werden, dass es sich, je höher der Partizipationsgrad, um Regime mit Stabilitätsproblemen handelt. Ähnliche Probleme sollte es für solche Regime geben, bei denen ein hoher Partizipations- und hoher Kompetitivitätsgrad mit einem niedrigen Grad an Herrschaft korreliert. Die nichtbezeichneten Extrempunkte des Untersuchungsraumes teilen sich also diejenigen Regime mit der höchsten Wahrscheinlichkeit hegemonialer Krisen. Was ist zusammenfassend also mit diesem dreidimensionalen Untersuchungskonzept gewonnen? Zunächst lässt es die vorliegende Definition von Partizipation zu, Gruppen, die außerhalb oder im Gegensatz zu den staatlichen Strukturen der Entscheidungsfindung (Grad der Kompetitivität) und der Entscheidungsdurchsetzung (Grad der Herrschaft) agieren, in die Betrachtung und damit in die Analyse der politischen Wettbewerbsdynamik in solchen Ländern mit einzubeziehen, die sich auf einem Demokratisierungspfad befinden. Wo sowohl die Strukturen der Entscheidungsfindung als auch der Entscheidungsdurchsetzung noch wenig ausgeprägt sind, muss sich der Wettbewerb der konfliktfähigen Gruppen zwangsläufig teilweise in, teilweise außerhalb dieser Strukturen abspielen. Dabei ist anzunehmen, dass sich aus der jeweiligen historischen Situation eine spezifische Dynamik des Zusammenspiels der Dimensionen ergibt, die den Möglichkeitsraum für den Fortgang der Demokratisierung beschreibt. Die Konsolidierungschancen solcher Regime als Frage nach der Fähigkeit zur Aufrechterhaltung der politischen Ordnung sowie der Fortentwicklung in Richtung einer Polyarchie sind damit in das Untersuchungskonzept integriert. Die Abfolgesequenzen des Entwicklungspfades auf den verschiedenen Ebenen, dem Ausbau staatlicher Strukturen, der Liberalisierung der Wettbewerbsbedingungen, oder der Organisation von Interessen scheint dabei zentral zu sein, denn in jedem historischen Moment spielen die drei Dimensionen ja zusammen: kompetitive Bedingungen leisten anderen Organisationsformen Vorschub als repressive; ein effektiver staatlicher Durchsetzungsap-

40

2 Parteiensysteme und Demokratieentwicklung

parat verleiht demokratisch entstandenen Entscheidungen eine größere Legitimität als das Fehlen eines solchen und starke gesellschaftliche Organisationen können leichter Veränderungen staatlicher Strukturen durchsetzen, als schwache.

2.1.2 Repräsentation und Parteiensysteme Je mehr politische Gruppeninteressen sich artikulieren und je kompetitiver ein Regime verfasst ist, desto komplexer wird die Aggregation der Interessen zu Regierungsentscheidungen. Als diejenigen Organisationen, die aufgrund ihrer Wahlfunktion exklusive Zugangsstrukturen bilden, sind politische Parteien als Organe der Interessenaggregation zwischen der Dimension des Wettbewerbs (in der Entscheidungsfindung) und derjenigen der Partizipation angesiedelt. Politische Parteien waren in den westlichen Industrienationen nicht am Aufbau des modernen Staates beteiligt, sondern gewannen erst an Bedeutung, als der Verfassungsstaat bereits konstituiert und allgemein akzeptiert war. Parteienpluralismus entwickelte sich erst in der Folge eines konstitutionellen Pluralismus, der seit Aristoteles nicht als Parteienregierung, sondern als mixed government verstanden wurde. Dieser beruhte auf Gewaltenteilung und checks and balances und war ursprünglich ohne und gegen politische Parteien konzipiert. Aus konstitutionalistischer Perspektive sollte der politische Körper in sich gegenseitig kontrollierende Teile getrennt werden, die Vertragstheorien von Locke über Montesquieu bis zu den Federalists hatten politische Parteien aber nicht vorgesehen. Diese tauchten im öffentlichen Recht der Industrienationen erst nach dem Zweiten Weltkrieg und nur in wenigen Verfassungen überhaupt auf. Das Entstehen moderner Parteiensysteme verlief dabei zum einen entlang eines Prozesses der Konsensbildung über die Bedingungen von Dissens und Wettbewerb und zum anderen entlang einer Inklusion großer Teile der Bevölkerung in den politischen Prozess und damit der Ausprägung moderner Parteiorganisationen als Artikulations- und Aggregationsinstrumente öffentlicher Interessen. Zur Entwicklung von Kompetitivität gehörte ein langsamer Übergang von der Tolerierung zur Akzeptanz von Gegensätzen und schließlich mit der Integration von Dissens in den politischen Prozess der Glaube an die gesellschaftliche Diversität. Parteien gewannen mit dem Verständnis, dass Dissens nicht notwendigerweise inkompatibel mit politischer Ordnung ist, an Akzeptanz. Ideell entstammen so Parteien und Pluralismus dem gleichen Überzeugungssystem. Konflikt ist in dieser Umgebung ermöglicht durch einen Konsens über die fundamentalen Grundsätze des Zusammenlebens und die verfassungsmäßig etablierten Regeln des Umganges. Diese Beschränkung macht einen Wettbewerb um Sachfragen erst möglich und definiert den Konsens als Gemeinwohl a posteriori nicht als Einstimmigkeit, sondern als ‚process of adjusting many dissenting minds and interests into changing coalitions of reciprocal persuasion’ (Dahl 1961:315). Neben der Einfriedung von Konflikten als Wettbewerb auf der Grundlage des Konsenses über die Spielregeln verlief als zweite Dimension die Ausweitung der Partizipation im Übergang von responsible zu responsive government (Sartori 1976:18). Demokratie begann dabei als eine dem Parlament verantwortliche Regierung. Regierung für das Volk hieß jedoch zunächst nicht Regierung durch das Volk; das Parlament war zwar ein repräsentativer Körper, Repräsentation beschränkte sich aber auf eine fiktive Vertretung von Individuen als Entitäten. Erst die Einführung des allgemeinen Wahlrechts und die politische Emanzipation der unteren Schichten im Zuge der industriellen Revolution wurde zu einem Wendepunkt für die Existenz moderner politischer Parteien.

2.1 Begriffsbestimmungen

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Mit dem Entstehen von Parteien als aus der Gesellschaft entstehende Organisationen, welche die nationale Wählerschaft strukturieren und deren Forderungen nicht nur verpflichtet sein, sondern diese zu Regierungstätigkeit aggregieren wollten, wurde Parteienregierung als responsive government virulent. Verantwortliche Regierung und allgemeines aktives und passives Wahlrecht waren in der westlichen Entwicklung notwendige Voraussetzungen für das Entstehen einer parteiengeprägten polity und der Existenz von politischen Parteien als einem autonomen Subsystem in ihr. Erst vor diesem Hintergrund konnte sinnvoll von Parteienpluralismus und Parteiensystem gesprochen werden. Diese Einbettung von Parteien innerhalb einer demokratischen Herrschaftsstruktur als Teile eines autonomen Subsystems drückt sich in der Formulierung von normativen Parteiensystemfunktionen aus. Während Faktionen als Ausdruck persönlicher Konflikte unter Missachtung öffentlicher Interessen gelten und als private Güter der Wettbewerber auftreten, sollen politische Parteien die Bevölkerung in die Regierungshandlungen integrieren, indem sie Forderungen, die sich auf gesellschaftlichen Druck stützen können, Ausdruck verleihen, zu Politiken formen und diese zuletzt implementieren. Ihr Handeln ist so idealtypischerweise auf das Allgemeinwohl, das von Faktionen hingegen lediglich auf ihre Eigeninteressen gerichtet ist. Parteien sollen also im Gegensatz zu Faktionen funktionale Agenturen sein, die öffentlichen Zielsetzungen dienen: “political parties are basic institutions for the translation of mass preferences into public policy“ (Key 1961:433). Politische Parteien im modernen Staat siedeln seither an der Schnittstelle der zwei klassischen Theorien der parlamentarischen Repräsentation an; durch ihre Aggregationsleistung verbinden sie eine radikalliberal-repräsentative und eine radikal-plebiszitäre Komponente: Aus radikalliberaler Perspektive verletzen politische Parteien das freie Mandat des repräsentativen Parlamentarismus, aus radikalplebiszitärer Perspektive verzerren sie die tatsächliche Interessenlage des Gesellschaft30. Es scheint, als ob der Typ der Massenpartei, obwohl er sich offensichtlich auf ein ‚goldenes Zeitalter’ politischer Organisation bezieht, sich deshalb hartnäckig in den Überlegungen der Demokratisierungsforscher hält, weil er den Vorzug hat, beide Legitimationskonzepte in sich zu vereinen. Mit seiner inneren Aufbaustruktur, die in der Einbindung seiner Mitglieder in den Prozess der Programmformulierung den demokratischen Staat nachbildet, vertritt der Typ der Massenpartei ein majoritäres Demokratiekonzept, dem eine angenommene strukturelle und ideelle Identität der Partei mit den sozio-ökonomischen Blocks der Gesellschaft, deren Interessen durch sie vertreten werden, unterstellt wird. Parteienrepräsentation kann so als eine Ableitungsfunktion der Partizipationsdimension gebraucht werden. Vor dem Hintergrund dieser historischen und politiktheoretischen Entwicklungen orientiert sich die Beschreibung der Wettbewerbsdynamik innerhalb demokratischer Party Polities, die vornehmlich an westeuropäischen Parteiensystemen und darunter häufig explizit für parlamentarische Systeme entwickelt wurde, zunächst an der Anzahl der Parteien. Sartoris (1976) gängige Typologie für Parteiensysteme korreliert diese (für pluralistische 30

Die radikal-liberale Position geht auf die Locke’sche Staatstheorie und die daraus entwickelte angloamerikanische Trustlehre zurück: ‚Die Vorstellung, dass die Ausübung jeglicher Regierungstätigkeit einen trust darstellt, ist das Leitmotiv der Locke’schen Staatstheorie und der Schlüssel zum Verständnis des angloamerikanischen Staatsgedankens. Das Volk ist der Begründer und Nutznießer dieses trusts, die Regierung übt die Funktion des Treuhänders aus; nach der Trustlehre herrscht das Volk, indem es seine Regierung kontrolliert’ Fraenkel (1964:153-203). Dagegen entwirft Rousseau ein Gesellschaftsmodell, in dem auf der Basis sozialer Gleichheit das Volk zur Artikulation eines Gemeinwillens durch freie Abstimmung über Gesetze von allen für alle gelangt. (Repräsentation, in: Lexikon der Politik Bnd. 7: Politische Begriffe 1988:557).

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2 Parteiensysteme und Demokratieentwicklung

Systeme) mit ihrer ideologischen Distanz und beschreibt somit Art und Richtung des Wettbewerbs innerhalb eines Parteiensystems als eindeutig zuordnungsfähig: Mit steigender Zahl der Parteien innerhalb eines Systems nehme die Polarisierung zu und der Wettbewerb gestalte sich zunehmend zentrifugal (1976:292). Zugrunde liegt diesem Denkmodell ein struktur-funktionaler Zusammenhang zwischen Programmatik und Organisation, der auch bei Sartori auf den Parteityp der Massenpartei verweist31: „In particular, and concretely, a party system becomes structured when it contains solidly entrenched mass parties. Differently put, mass parties – real ones – are a good indicator of a structured party system.” (1976:244). Als insbesondere stabilitätsfördernd im Sinne einer zentripedalen Wettbewerbsdynamik gelten Parteiensysteme mit einem niedrigen Fragmentierungs- und Polarisierungsgrad sowie einer geringern Wählerfluktuation. (Merkel 1999:115ff).

2.1.3 Afrikanische Parteiensysteme Obwohl sich die Ausgangsbedingungen afrikanischer Staaten bei der Unabhängigkeit durch schwach strukturierte Herrschaftsstrukturen und geringe Differenzierung von Gruppeninteressen auszeichneten, kamen gleichwohl selbst die wenigsten Spielarten autoritärer Machtausübung nach der Abschüttelung der kolonialen Übergangsverfassungen gänzlich ohne moderne Organisation und Kommunikation aus. Neben der verbreiteten Form des Referendums als Legitimationsinstrument existierten Parteien als solche Kommunikationsinstrumente. Sie konnten keine autonomen politischen Räume für sich in Anspruch nehmen und waren in der Regel als staatliche Organisationen zur Disposition des Regimes konstruiert. Außerhalb dieser Parteiorganisationen traten flüchtige und situative Organisationen in Form von politischen Bewegungen, wirtschaftlichen, korporativen, traditionalen oder lokalem Interessenkoalitionen oder multifunktionalen Klientel-Unternehmungen in Erscheinung, die eher Faktionen als politische Parteien im oben beschriebenen Sinne darstellten. Bei diesen in einer fluiden Systemumgebung auftretenden Parteien handelte es sich nach praktisch allen gängigen Minimaldefinitionen der Politikwissenschaft um Quasi-Parteien, was ihren strukturellen und funktionalen Bestand betrifft. Selbst der vorsichtige Versuch einer Entwicklungsländern angepassten strukturellen Parteiendefinition von La Palombara/Weiner (1966:6), welche sich von den amerikanischen und europäischen Parteien des 19 Jh. ableitet32, erscheint für die schwarzafrikanischen Fälle auch noch zur Jahrtausendwende als zu rigide, insbesondere was eine permanente Organisation an der Basis und formalisierte Beziehungen zur nationalen Parteiführung betrifft. Auch eine auf die Wahlfunktion abhebende Minimaldefinitionen, wie diejenige von Epstein (1980:9) – ‘any group, however looslely organized, 31

32

Sartori benutzt den Massenparteibegriff, ohne sich direkt auf die Definition nach Duverger zu beziehen, sondern verweist auf seinen bisher nicht erschienenen zweiten Band von ‚Parties and Party Systems’ (1976:52 Fn.7). Als eine provisorische Definition nennt er (1976:248): ‚In its theoretically fruitful sense the notion marks the passage from a personalized to an abstract perception of parties. This implies, in turn, that the mass party presupposes, in the public at large, a ‘capacity for abstraction’ ”. Gemeint ist wohl die Wahrnehmung einer Massenpartei als eine in der Öffentlichkeit klar erkennbare ideologische und programmatische Position. Die strukturelle Minimaldefinition von LaPalombara/Weiner (1966) umfasst: (1) Kontinuität der Organisation (2) permanente Organisation auf lokaler Ebene mit formalisierten Beziehungen zum nationalen Parteiapparat (3) Entschlossenheit des Führungspersonals auf allen staatlichen Ebenen die Entscheidungsgewalt zu erringen und (4) bei Wahlen öffentliche Unterstützung zu gewinnen.

2.1 Begriffsbestimmungen

43

seeking to elect government office holders under a given label. Having a label (which may not be on a ballot) rather than an organization is the crucial defining element’, gehen an der afrikanischen Empirie vorbei, nicht nur was die funktionale Einordnung der Parteien in das politische System betrifft. Für afrikanische Parteien, die innerhalb eines fluiden Systemkontextes existieren, ist weder eine konstante, kodifizierte Definition ihrer Funktion innerhalb dieses politischen Systems sichergestellt, noch kann ihnen von vorneherein der Wille oder die Möglichkeit zur Wahlfunktion unterstellt werden.33 Aufgrund dieser Problematik schlug Thomas Hodgkin (1961:16) als eine pragmatische Definition vor, jeglichen Bezug auf Organisationsstruktur oder systemische Umgebung auszusparen: „For the moment it is probably most convenient, to consider as parties all political organisations which regard themselves as parties and which are generally so regarded“. Als eine zentrale Fragestellung ist damit die strukturelle Verfestigung des Staates und seiner Kommunikationskanäle und in Abhängigkeit davon der Institutionalisierungsgrad seiner politischen Parteien aufgeworfen. Alle gängigen Untersuchungsansätze, die sich mit der Institutionalisierung von Parteiensystemen beschäftigen, bieten dazu eine Vielzahl von Indikatoren aus den verschiedensten Ebenen des politischen Systems auf. Gerade solche Ansätze bergen jedoch alle Gefahren einer konzeptuellen Übertragung, da sich die Auswahl der Indikatoren in der Regel von normativ umgedeuteten westlichen Parteitypen mit all ihren funktionalen Implikationen ableitet, wie etwa der Massenpartei in der Betonung von strukturellen Eigenschaften wie Organisationskontinuität, Verhältnis von Parteiorganisation und Parteielite der Wahlfunktion der Parteien anhand ihrer marktförmigen Positionierungsfähigkeit und der Volatilität34. Die Institutionalisierung von Parteiensystemen ins Zentrum der Analyse zu stellen, hat bereits vor der aktuellen Diskussion (Mainwaring/Scully:1995, Bendel/Grotz:2001, Randall/Svasand:2002, Basedau/Stroh/Erdmann:2006), im Jahre 1973 Welfling für afrikanische Parteiensysteme unternommen. An ihrem Forschungsdesign erwies sich damals bereits die Problematik eines solchen Ansatzes. Sie setzte als Indikatoren Organisationskontinuität, parlamentarische Stabilität, Wahlbeteiligung, nationale Orientierung und Wahldiskriminierung, als Testindikator galt das Kriterium ‚still in existence’. Das Kriterium führte jedoch dort in die Irre, wo ein politisches Muster auf Parteienebene als institutionalisiert angesehen wurde, ohne Veränderungen auf der Ebene des politischen Systems selbst mit einzubeziehen, etwa die Tatsache, dass sich ein Regime unter Andauern einer Parteistruktur von einem nicht-autoritärem zu einem autoritären Regime gewandelt hatte. So führte die Indikatorenwahl zu Ergebnissen, die sich als entweder insignifikant oder als falsch erwiesen.35

33

34

35

Beispielhaft sei auf die Rolle der PCT in Kongo Brazzaville hingewiesen, die von 1970 bis 1973 Wahlen nicht nur ablehnte, sondern auch das Parlament als Institution ersetzte oder der RPT in Togo, der seit 1969 bestand, jedoch die Rückkehr zur einer konstitutionellen Ordnung bis 1979 ablehnte, um den herrschaftsstabilisierenden Interessenkompromiss zwischen traditioneller Chefferie und Militär nicht zu gefährden. Die empirische Dynamik des Untersuchungsgegenstandes führt dazu, dass je nach Autoren eine Vielzahl von Indikatoren aufgeboten werden, die sich aus dem Fundus der verschiedenen Konzepte bedienen. So führen beispielsweise Lane/Ersson (1994) und Dix (1992) Alter und Anzahl von Abspaltung und Zusammenschlüssen als Indikatoren an, Janda (1980) Alter, Organisationskontinuität, Führungswettbewerb sowie Wahl- und Parlamentsstabilität, Mainwaring Scully (1989) wiederum Stabilität in Art und Muster des zwischenparteilichen Wettbewerbs, gesellschaftliche Verankerung der Partei (Alter, Volatilität), als Hauptakteure in der Verteilung der Macht, Bedeutung der Parteiorganisation gegenüber der Parteielite. Zur empirischen Überprüfung der von Welfling vorgelegten Institutionalisierungsrangfolge afrikanischer Parteien zwischen 1945-1970 siehe Ziemer 1978:12f.

44

2 Parteiensysteme und Demokratieentwicklung

Die Problematik kontextueller Abhängigkeit wiederholt sich in der aktuellen Diskussion: Basedau/Stroh/Erdmann (2006) untersuchten den Institutionalisiserungsgrad einiger anglophoner Parteiensysteme anhand des Institutionalisierungsindexes IPP36 und kamen zu dem Schluß, dass für Afrika die Korrelation von Institutionalisierungsgrad des Parteiensystems sowie der Demokratie und Staatlichkeit im Gesamtsystem zu problematisieren sei, kommen jedoch über den Hinweis auf einen funktionalistischen Zusammenhang (Basedau:2007) der Ebenen nicht hinaus. Neueste Arbeiten zum Thema afrikanische Parteiensysteme37 konzentrieren sich in der Regel auf die (dringend notwendige) Sichtung der Wahlentwicklungen seit 1989, nehmen aber leider selten eine genetisch angelegte Analyseperspektive ein und blenden dadurch zwangsläufig Systemkontextvariablen aus: Der Staat, seine Stabilität und die durch ihn vorstrukturierten Kommunikationsräume als Bezugsgröße geben jedoch erst den Möglichkeitsraum der Institutionalisierung von Parteiensystemen vor; aber auch umgekehrt schaffen die Organisations- und Machtressourcen des Parteiensystems Möglichkeitsräume einer Umgestaltung der Staatsarchitektur. Es ist daher keine isolierte Beschreibung von afrikanischen Parteiensystemen möglich ohne ein Konzept, das die Entwicklung von Staat (Herrschaft, Kompetitivität) und Gesellschaft (Partizipation) mitreflektiert. Aufgrund dieser funktionalen Zusammenhänge ergibt sich zunächst die Notwendigkeit der Ausleuchtung der Möglichkeitsräume von Stabilität als Aufrechterhaltung politischer Ordnung, der strukturellen Verfestigung des Staates und der damit verbundenen Institutionalisierungsbedingungen politischer Parteien.

2.2 Fluide und strukturierte Party Polities 2.2.1 Konzeptueller Rahmen Sicherlich den stärksten Ansatz einer systemtheoretischen Fassung von Parteiensystemen hat Sartori 1976 mit Parties and Party Systems vorgelegt (Abb.4). Nach Sartori ist in kompetitiven polarisierten Mehrparteiensystemen die stärkste Projektion gesellschaftlicher Interessen auf das politische System (o Maximum of mass pressure) zu erwarten, da innerhalb der Parteien die geringste Aggregationsleistung im Vorfeld des zwischenparteilichen Wettbewerbs geleistet wird. In nicht-kompetitiven Systemen, in denen das Parteiensystem nicht als ein autonomes Subsystem funktioniert, sondern abhängig von den autoritären Strukturen seine Kanalisationsfunktion als Exklusionsfilter bestimmter Interessen wahrnimmt, nimmt die Projektion gesellschaftlicher Interessen in das politische System mit zunehmendem Monozentrismus ab während die Repression gesellschaftlicher Artikulation ansteigt. Parteientypen mit der stärksten Exklusionsfunktion sind dabei totalitären und ideologischen Systemen zuzuordnen. Deren Funktion innerhalb des politischen Systems besteht nicht in der Artikulation bestehender Interessen, sondern in ihrer Transformation (o Maximum of mass manipulation).

36 37

Der Institutionalisierungsindex politischer Parteien (IPP) basiert auf den Indikatoren gesellschaftliche Verwurzelung, Autonomie, Organisationsniveau und Kohärenz ( Basedau/Stroh/Erdmann: 2006: 30ff). Besonders hervorzuheben sind hier die Hamburger Forschungsprojekte zu Parteiensystemen im anglophonen und frankophonen Afrika (GIGA), etwa Basedau/Erdmann/Mehler:2007, aber auch Randall/ Svasand:2002, Rakner /Svasand:2002, Kuenzi/Lambight:2005.

45

2.2 Fluide und strukturierte Party Polities

Abbildung 3:

Party Polities: Typologie nach Sartori (1976:283)

PARTY-STATE SYSTEMS (noncompetitive) One-Party

Totalitarian

PARTY SYSTEMS (competitive)

Hegemonic

Authoritarian Ideological

Predominant Twopartism Moderate Party multipartism Pragmatic

Pragmatic Fluid party polities

Atomized Multipartism

MONOCENTRISM Maximum

Repression

Maximum of mass manipulation

Polarized multipartism

PLURALISM Minimum

Minimum

Expression

Maximum Maximum of mass pressure

Einer eigenen Betrachtung unterzieht Sartori das Problem der Einordnung der jungen unabhängigen Staaten der Dritten Welt, denen er als fluid party polities eine eigene ‚provisorische und residuale’ (1976:255f) Kategorie zuweist. Residual ‚for the residual category is revealed by its placement: Instead of being interpolated between, it is placed alongside.’ Provisorisch deshalb, weil es sich bei der Kategorisierung um eine Momentaufnahme der noch undifferenzierten Startbedingungen eines politischen Systems handelt. Für die Linie, entlang derer sich seine Residualkategorie ansiedelt, unterscheidet Sartori nicht nur zwischen strukturierten und nicht-strukturierten Parteiensystemen, sondern auch zwischen ‚geformten’ und ‚formlosen’ Staaten. Im ersteren Fall ist nach Sartori die Identität des Nationalstaates bereits gefestigt und lediglich ein Subsystem, nämlich das Parteiensystem, konnte sich noch nicht strukturell konsolidieren, während ‚formlose’ Staaten erst am Anfang eines Nationstate-building Prozesses stehen: „By saying formless states I make reference to the polities whose political process is highly undifferentiated and diffuse, in a highly volatile and initial state of growth.“ (Sartori 1976:244). Damit sind alle drei Untersuchungsdimensionen in Sartoris Schaubild integriert; Die Dimension des Wettbewerbs zwischen kompetiven und nichtkompetitiven party polities; die Dimension der Herrschaft im Übergang von fluiden zu strukturierten party polities und die Dimension der Partizipation in Ableitung einer Interessenvertretung durch Parteien. Zur Gruppe der fluiden party polities sind zweifellos die schwarzafrikanischen Staaten zu zählen, die im Laufe der 60er Jahre mit der Unabhängigkeit neue nationale Identitäten auszubilden hatten, und auf diese beziehen sich auch die Überlegungen Sartoris in seinem Kapitel 8: Fluid polities and quasi-parties (1976:244ff). Ausdrücklich geht er davon aus, dass seine für pluralistische (kompetitive) Systeme entwickelte Korrelation von Anzahl der Parteien und Grad der Polarisierung für Dritte Welt-Staaten nicht zutreffen könne. Im Gegenteil wirft er den von modernisierungstheoretischen Ansätzen ausgehenden Typologisie-

46

2 Parteiensysteme und Demokratieentwicklung

rungen vor38, sie begingen ‚the error of dressing a naked infant with Western adult clothing’ (1976:246), wenn sie implizit über westliche Termini ideologische und organisatorische Standards unterstellten, die von der Wirklichkeit nicht gedeckt würden. Sartori ist sicher zuzustimmen, wenn er aus den dargestellten Sachverhalten den Schluss zieht, bewusst vage bzw. flexible Begriffe zu wählen. Anhand der in den 60er Jahren einflussreichen Studie zu den neuen Staaten in Afrika und Asien, The Politics of the Developing Areas von Almond et. al. (1960) entwickelt Sartori seine methodologische Kritik an typologischen Vermischungen von ‚strukturierten’ und ‚fluiden’ Systemen: Während von Almonds fünf Kategorien – totalitarian, autoritarian, dominant-non-authoritarian, competitive twoparty , competitive multiparty – die ersten und die letzten beiden ‚strukturierte’ politische Systeme typisierten, fasse die Kategorie dominant-non-authoritarian diejenigen Fälle zusammen, welche ‚usually to be found in political systems where nationalist movements have been instrumental in attaining emancipation’ (1960.40). Ausgehend von der Typenbildung bei Almond et. al. (1960:40) entwirft Sartori auf der Grundlage der typenbildenden Kriterien ‚Autorität’ und ‚Dominanz’ Kategorien, die in Abb. 5 unter Initial Stage dargestellt ist. Dass Sartori damit, wie er hoffte, den Ariadne-Faden im ‚afrikanischen Labyrinth’ gefunden hat, muss allerdings bezweifelt werden, folgt man der empirischen Überprüfung, die Ziemer (1978:14) für die Zuordnungen der 14 frankophonen Staaten in das Gesamtmuster der in Tabelle 31 (1976:262) erfassten 39 Staaten durchgeführt hat.39 Problematisch bleibt indes weniger die begriffliche Unschärfe, die sich aus den vorsichtig provisorisch eingegrenzten Kategorien ergibt. Ins Gewicht fällt nach 50 Jahren politischer Entwicklung im subsaharischen Afrika immer noch die Behandlung der Herrschaftsdimension, die Sartori für fluide politische Systeme in den Mittelpunkt stellt, indem er seine Residualkategorie ‚entlang’ und nicht ‚zwischen’ den kompetitiven und nicht-kompetitiven strukturierten party polities ansiedelt: dem Übergang von der ‚Formlosigkeit’ zur ‚Strukturiertheit’.

38

39

Dies ist der Fall bei der Zuordnung von nationalen Befreiungsbewegungen und daraus erwachsenen dominanten nicht-autoritäten Systemen zum Typ der Massenpartei, beispielsweise bei Schachter-Morgenthau (1964) oder der Wahl der Ideologie als differenzierenden Faktor bei Coleman/Rosberg (1964) in der Unterscheidung von revolutionary-centralizing und pragmatic-pluralistic-patterns, wie bei Apter (1965:192), wenn er solidarity und representational parties in offensichtliche Ableitung von totalitären und demokratischen Parteien als Kategorien ins Feld führt. In stärkerer Anbindung an die Modernisierungstheorien führten Coleman/Rosberg (1966) Kriterien ein, die versuchten, eine präzise Differenzierung zu erreichen, indem die sie Parteien nach ihrer Ideologie unterschieden und als Subkategorien Massenpartizipation und Organisationsaspekte verwendeten. Sie wählten einen vorsichtigen Ansatz, indem sie nicht über Klassen oder Typen sprachen, sondern über Trends, wenn sie bei Einparteiensystemen zwischen one party dominant, revolutionary centralizing und pragamatic pluralistic unterschieden. Fast identisch sind die Kategorien, die Weiner/Palombara (one party pluralistic und one party authoritarian) sowie diejenigen von d’Arboussier, der zwischen parti unique und parti dominant/unifié unterscheidet. Alle diese Variablen leiden darunter, dass sie, insbesondere was das Organisatorische betrifft, Selbstzuschreibungen der Parteiführungen in das Analyseraster übernehmen, so dass eines der wichtigsten Kriterien unbrauchbar wird. Erklärungsbedürftig bleibt, inwieweit die ideologische Selbstzuschreibung der Eliten (als Hauptkriterium) im afrikanischen Kontext von empirischer Relevanz war. Zur empirischen Brauchbarkeitsprüfung modernisierungstheoretischer Typologien siehe Ziemer 1978:4f) „So lobenswert Sartoris Absicht ist, den fluid polities durch die Wahl offener Kategorien für die Klassifizierung ihrer politischen Parteien gerecht zu werden, so klar ist, dass der Preis in einer begrifflichen Unschärfe besteht, die zumindest einzelne Kategorien unbrauchbar macht, ohne dass ein Ausweg sichtbar wäre, wie Sartoris Schema als Ganzes modifiziert und damit praktikabel werden könnte“. Ziemer (1978:14)

47

2.2 Fluide und strukturierte Party Polities

Abbildung 4:

From Fluidity to Crystallisation: Lineare Verfestigung von Party Polities nach Sartori (1976:260) Monopartism

Initial stage

Structured stage

Dominant authoritarian

By force (Exclusionary)

By merger (Amalgative)

One-Party dictatorship

Hegemonic party

Polypartism

Dominant nonauthoritarian

Non-dominant

Pulverized

Predominant party system

Twopartism – multipartism

Atomized

Vorderhand scheint dies nicht ins Gewicht zu fallen, da ja alle afrikanischen Fälle im interregionalen Vergleich zunächst der Rubrik relativer Formlosigkeit und geringer Ausdifferenziertheit zuzurechnen sind. Aus einer intraregional vergleichenden Sicht wird der schwach definierte Übergang allerdings zum Problem. Die Schwierigkeiten des Modells als Grundlage für einen komparativen Ansatz fluider Systemlagen liegen auf der Hand. Weil es Idealtypen festlegt, erlaubt es nicht, signifikante Wandelerscheinungen zu beschreiben, denn es schließt Transformationen der Organisationsphysiognomie, von Zielen und Spielregeln aus. Es gibt kein Instrumentarium an die Hand, mit dem der Grad erreichter Ausdifferenzierung gemessen, und damit eine klare Grenze zwischen ‚formless’ und ‚formed’ gezogen werden könnte. Indem Sartori die Dimension der Kompetitivität anhand der Kriterien ‚autoritär/ nichtautoritär’ und die Repräsentationsfunktion anhand der Kriterien ‚dominant/nicht-dominant’ reformuliert, gelingt ihm noch keine Lösung für die Frage nach dem Übergang von fluiden zu verfestigen Strukturen. Zwar konzediert Sartori, dass die beiden Untersuchungsrahmen für strukturierte und nicht-strukturierte party polities ineinander verankert werden müssen, bietet jedoch mit seiner Grafik ‚from fluidity to crystallisation’ lediglich ein Modell des Überganges auf, das von einer linearen Erstarrung seiner provisorisch definierten Initialform in einen kristallinen freezing-Zustand übergeht. Es evoziert, dass fluide Ausgangslagen durch gleichermaßen anhaltendes Andauern in einen Zustand der Verfestigung übergehen und damit sowohl in ihrem Startpunkt als auch in ihrer strukturierten Endform gleichermaßen stabil seien. Stabilität und Strukturiertheit werden dabei gleichgesetzt. Dies erscheint intuitiv, vor allem im Vergleich zwischen den Mittel- und Randlagen in Sartoris Schema (nicht dominant/nicht autoritär oder gar pulversiert, aber auch dominant-authoritarian by force) ohne stabilisierende Herrschaftsstrukturen allerdings nicht wahrscheinlich. Dagegen spricht auch, dass Almonds Typologie, die ja fluide mit strukturierten Systemen vermischt, keine Doppelungen, etwa nicht-dominant/nicht-autoritär und kompetitives Zwei/Mehrparteiensystem, aufweist. Dies könnte auf zweierlei hinweisen: Zunächst, dass Parteiensysteme innerhalb einer fluiden Systemumwelt andere und spezifische Funktionen wahrnehmen, als dies bei kompetitiven (Expression) und nicht-kompetitiven (Repression) Parteiensystemen (siehe Abb.4) der Fall ist.

48

2 Parteiensysteme und Demokratieentwicklung

Zum zweiten, dass Stabilität nicht mit Strukturiertheit gleichzusetzen ist, sondern vielmehr beide durch spezifische Verhältnisse von Autorität und Dominanz erreicht werden; also Ableitungen vo Dominanz und Autorität darstellen.

2.2.2

Merkmale afrikanischer Machtordnungen

Überprüfen wir die bisher angestellten Überlegungen im Lichte der Entwicklungstendenzen politischer Herrschaft in Afrika von 1960 bis 2000, so lassen sich die im folgenden zu umreißenden Thesen formulieren: Fluxus ohne lineare Verfestigung; Stabilität ohne Regelgebundenheit; Konstitutionalismus ohne Konsolidierung.

2.2.2.1 Fluxus ohne lineare Verfestigung Vergleicht man die beiden Kompetitivitätsanalysen afrikanischer Herrschaftsordnungen von Coleman (1956) und Fleischhacker/Krennerich/Thibaut (1996) stellt man zunächst fest, dass Fluidität, wie sie Sartori 1976 für die afrikanischen Länder diagnostizierte, auch heute noch für die Mehrzahl der party polities zutrifft und dementsprechend aufgrund eines geringen Durchgriffs schwacher staatlicher Strukturen ein residualer Übergangszustand immer noch zwangsläufig die zentrale Kategorie darstellt, innerhalb derer sich im Prinzip die ganze Bandbreite der Fälle wiederfindet. Abbildung 5:

Gesamteinschätzung der Entwicklung politischer Systeme 1995/1996

Regime im Übergang Äquatorialguinea, Äthiopien, Algerien, Burkina Faso, Dschibuti, Elfenbeinküste, Eeritrea, Gabun, Ghana, Guinea, Guinea Bissau, Kamerun, Kenia, Komoren, Kongo, Lesotho, Madagaskar, Malawi, Mali, Mauretanien, Mozambique, Seychellen, Sierra Leone, Tansania, Togo, Tschad, Uganda, Zambia, Zentralafrikanische Republik, Zimbabwe Anzahl 5 10 30 Quelle: Fleischhacker/Krennerich/Thibaut (1996:106) Afrika

Bürgerkriegsregime Angola, Liberia, Burundi, Ruanda, Somalia

Autoritäre Regime Ägypten, Gambia, Libyen, Marrokko, Niger, Nigeria, Sudan, Swaziland, Tunesien, Zaire

Demokratien Benin, Botswana, Kap Verde, Mauritius, Namibia, Sao Tomé, & Principe, Senegal, Südafrika

8

1959 wurden 23 von 29 Ländern als semi-kompetitiv eingestuft, 1996 29 von 43 Fällen. Anders als bei den Maghreb-Staaten oder den lateinamerikanischen Staaten galt sowohl 1956 als auch 1996 die Zuordnung zu einer dieser Kategorien nur provisorisch und situativ. Sechs Jahre später waren bei Coleman (1966) 23 Fälle neu zuzuordnen gewesen, bei Fleischhacker/Krennerich/Thibaut (1996) mindestens 16 Fälle. Betrachtet man die Gesamteinschätzung im Einzelnen, so lassen sich für viele der Länder ebenso gute Gründe für die Zuordnung in eine andere Kategorie vorbringen. Anders for-

49

2.2 Fluide und strukturierte Party Polities

muliert, schwanken die Mehrzahl der Fälle aufgrund schwacher staatlicher Strukturen dauerhaft zwischen verschiedenen Aggregatszuständen: nämlich der Auflösung staatlicher Ordnung im Bürgerkrieg, autoritärer Dominanz einer Fraktion der Machtelite oder dem Versuch eines konstitutionellen Neustarts durch Einsetzen einer Verfassung und Gründungswahlen.40 Gleichzeitig lassen sich jedoch auch Fälle identifizieren, die innerhalb der letzten 40 Jahre eine relativ stabile Entwicklung genommen oder zumindest Phasen relativer Stabilität durchlaufen haben. Über die Zeit verglichen, ergeben sich daraus anstatt angenommener ‚Formlosigkeit’ und trotz schwacher Verfestigung von Strukturen differenzierte Muster politischer Prozesse, die sich aus historischen Sequenzen mit unterschiedlicher Krisenintensität speisen. Legen wir zunächst einmal unter Vernachlässigung der unterschiedlichen Grade struktureller Verfestigung Sartoris provisorische Typologie für ungeformte Staaten an die von uns ausgewählten Fälle an (siehe Abb. 7), so lassen sich zwei Tendenzen identifizieren: Zum einen eine hohe Frequenz von abfolgenden Regimen – im extremsten innerhalb der Studie behandelten Fall von Benin mit 14 unterschiedlich zu kategorisierenden historischen Sequenzen in 40 Jahren, also einer Durchschnittsdauer pro Sequenz von 2,8 Jahren bei einer breiten Varianz in der Abfolge der verschiedenen Typen, welche nicht auf eine lineare Entwicklung schließen lassen. (Gleichwohl dürfen wir annehmen, dass sich entlang eines solchermaßen turbulenten Entwicklungspfades Lernprozesse und Veränderungen der politischen Rationalitäten ergeben haben). Zum anderen lassen sich Fälle eines ‚Andauerns’ politischer Muster erkennen, die zumindest die Möglichkeit einer linearen Verfestigung in sich tragen. Abbildung 6: Zeitraum 1960-1970

1970-1980

1980-1990 1990-2000 Zeitraum 1960-1970

40

Regimetypen nach Sartori in Sequenzen Ghana Dominant non-authoritarian Dominant-authoritarian Military (direct) Dominant non-authoritarian/bipolar Military (direct) Military (direct) Dominant non-authoritarian Military (indirect) Dominant non-authoritarian Non-dominant Kongo Non-dominant Dominant non-authoritarian Dominant authoritarian (merger)

Mali Dominant non-authoritarian Military (indirect) Dominant authoritarian (force) Dominant authoritarian (force)

Dominant authoritarian (force) Dominant non-authoritarian Benin Non-dominant Non-dominant Dominant authoritarian (merger) Military (direct ) Dominant authoritarian (force) Military (direct) Military (direct) Dominant authoritarian (force) Military (direct)

Zur Einschätzung verschiedener Indices, etwa Jaggers/Gurr, Freedom House et al. hinsichtlich der Regimekategorisierung und ihrer Implikationen für eine vergleichende Fallauswahl siehe Basedau: 2003.

50

2 Parteiensysteme und Demokratieentwicklung

1970-1980

Military (indirect) Dominant authoritarian(force)

1980-1990 1990-2000

Dominant-authoritarian (force) Non-dominant Military (indirect) Dominant non-authoritarian Botswana Dominant non-authoritarian

Zeitraum 1960-1970 1970-1980 1980-1990 1990-2000

Dominant non-authoritarian Military (indirect) Dominant authoritarian(force) Dominant authoritarian(force) Non-dominant

Gambia Dominant non-authoritarian

Military (indirect) Dominant non-authoritarian

Die überwiegende Anzahl andauernder Regimephasen zeichnet sich durch die Dominanz einer Gruppe oder Gruppenkoalition aus, gleich ob es sich um autoritäre oder nicht-autoritäre Arrangements handelt. Freilich überwiegen die autoritären Regime dabei deutlich. Den wenigen nicht-dominanten Arrangements hingegen war ein eher kurzes Leben beschieden.

2.2.2.2 Stabilität ohne Regelgebundenheit Diejenigen Fälle, die über einen längeren Zeitraum in der Lage waren, Ordnung durch Dominanz herzustellen, entwickelten jedoch nicht zwangsläufig einen stärkeren Grad an ‚Geformtheit’ oder struktureller Verfestigung. Betrachten wir die Fälle unter dem Gesichtspunkt der Stabilität, so lässt sich feststellen, dass eine Reihe von Ländern Regime aufweisen, die eine hohe Kontinuität in ihren Machtstrukturen aufweisen, aber dennoch in ihren institutionellen Ausprägungen schwankten. In das Zentrum der Betrachtung rücken hier mit den ‚afrikanischen Präsidentialismen’ die größte Gruppe der personalisierten politischen Ordnungen. Die meisten dieser als Einparteiensysteme verfassten Regime konnten ihre politischen Ordnungen über die 70er und 80er Jahre durch eine Politik der Regimeanpassung aufrechterhalten und schienen erst Anfang der 90er Jahre die Grenze ihrer Gratwanderung zwischen Domination und Integration erreicht zu haben, als es in praktisch allen Staaten des Subkontinents zu einer Öffnung der politischen Räume kam. Jackson/Rosberg (1982) näherten sich in ‚Personal Rule in Black Africa’ diesen personalen Herrschaftsformen als einem sozio-politischen System mit der These, dass die Fähigkeiten eines Einzelnen in fluiden politischen Systemen die relative Stabilität des Gesamtsystems entscheidend determinieren und entwickelten eine Typologie personaler afrikanischer Herrschaftsstile: Unter den Bedingungen nicht-institutionalisierter Macht seien die persönlichen Fähigkeiten eines Politikers determinierend für die Stabilität eines politisches Systems und die Bereitstellung grundlegender politischer Güter wie Frieden, Ordnung und Sicherheit. Das Verständnis der Zwänge, welche die eigenen Handlungen leiten sowie der Möglichkeiten, andere Führer durch private und stille Abkommen, persönliche Verbindungen und Abhängigkeiten zu integrieren und zu kontrollieren seien entscheidende Faktoren, welche die Austauschprozesse innerhalb der Herrschaftsordnung prägen.41 41

Als Beispiele sind hier Zambia unter Kenneth Kaunda (1964-1991), Malawi unter Banda (1964-1994), Kap Verde unter Aristides Pereira (1975-1991) und So Tomé é Príncipe unter Pinto da Costa (1975-1991) zu

2.2 Fluide und strukturierte Party Polities

51

Tatsächlich waren verfassungsrechtliche Reorganisationen auch unter stabilen Machtverhältnissen weitgehend eine Frage des persönlichen Politikstils. So bildeten sich beispielsweise in Gabun seit der Unabhängigkeit notwendige Anpassungen einer konstanten Machtstruktur verfassungsrechtlich ab, was in 40 Jahren, bei nur einer (konsensuellen) Machtübergabe zu acht tiefgreifenden Neuordnungen der materiellen Verfassung führte, während etwa in Cote d’Ivoire unter Houphouet-Boigny Anpassungen der Herrschaftsordnung unabhängig von geschriebenem Recht informell zum Tragen kamen. Trotzdem waren sie offensichtlich in dem Sinne erfolgreich, dass sie die grundsätzlichen politischen Güter Ordnung und Stabilität in einem gewissen Masse herzustellen in der Lage waren, es ihnen also gelungen war, Sicherheit über bestimmte Verhaltenserwartungen und eine das Gemeinwesen konstituierende Übereinkunft über ihre Beziehungen, also stable, recurring patterns of behaviour42 zueinander herzustellen. Vor diesem Hintergrund hatte die Afrikaforschung die formale Ausprägung dieser Staaten lange für bedeutungslos erklärt und sich auf die Analyse innergesellschaftlicher Prozesse konzentriert, handelte es sich doch in ihrer Analyse um Varianten des gleichen Herrschaftstyps nämlich dem (neo)-patrimonialen Staat, dem jede Autonomie gegenüber gesellschaftlichen Akteuren fehle. Weitgehende Einigkeit bestand in der Annahme, es handele sich um Fiktionen funktionierender Staaten, deren formal-institutionelle Systeme keinerlei Legitimität beanspruchen könne, da der politische Prozess nach den informellen Regeln neopatrimonialer oder klientelistischer Natur ablaufe.43

2.2.2.3 Konstitutionalismus ohne Konsolidierung Alle afrikanischen Staaten verfügten seit ihrer Unabhängigkeit über abstrakte Verfassungen und Institutionen; afrikanische Machthaber, ob ziviler oder militärischer Provinienz, haben stets versucht, ihre Macht zu legalisieren. Von der Unabhängigkeit bis in die 80er Jahre gab es einen beinahe umfassenden Trend hin zur Errichtung von legal unbeschränkten Präsidialämtern; bei Machtwechseln wurden die Staatsverfassungen Revisionen unterzogen, und durch solche ersetzt, die dem jeweiligen Machthaber auf den Leib geschneidert waren, was keine Unterscheidung von Amt und Träger ermöglichte. Einige dieser Präsidenten ließen sich zu Präsidenten auf Lebzeiten ausrufen (Nkrumah, Banda, Amin, Macìas), andere waren in der informellen Position einer Lebenspräsidentschaft (Kenyatta, Kaunda). Jedoch gilt eine solche Legalität nur solange, wie sie das politische Verhalten prägt. Viele der Präsidentschaften auf Lebzeit wurden gerade zu einem Zeitpunkt kodifiziert, zu dem die Legitimationsressourcen der politischen Führung schwanden. Auf informellen Machtkoalitionen beruhende Regime strebten erst in dem Moment die Einsetzung einer Verfassung und ein gesellschaftliches Mandat (in Form von Plebisziten) an, als sie ihre politische Unterstützung schwinden sahen. Die Kreation solcher auf die Person geschnei-

42 43

nennen. Anderen Regimen schien die Anpassung auch unter der Zulassung von Opposition zu gelingen, wie Cote d’Ivoire unter Felix Houphout-Boigny und Bedié (1960-1999), Gabon unter M’Ba und Bongo (seit 1960), Kamerun unter Ahidjo und Biya (seit 1960). Institutionendefinition nach Huntington (1968:2). „The authoritarian patrimonial administrative state is the norm in Africa, and it is likely to remain so. Pseudo and quasi-democratic, populist, and socialist forms of politics will, however, continue to mingle and merge with the basically authoritarian nature of politics, as they have since independence, but the underlying form of domination will remain the African patrimonial administrative state” (Callaghy 1987:109).

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2 Parteiensysteme und Demokratieentwicklung

derten Ämter und der Versuch, diese durch kontrollierte Plebiszite zu legitimieren, sowie die Gründung persönlicher Parteien könnte so als ein Zeichen von state-building unter autoritären Strukturen interpretiert werden; nicht jedoch als eine Institutionalisierung von Herrschaft im Sinne des Amtes als einem letzten Träger von Autorität, dessen juristische Belange, Zugriffsrechte und Dauer der Amtszeit verbindlich festgelegt sind. Die Verfassungsfrage trat in Afrika jedoch immer dort wieder auf, wo Militärs nach einem Putsch die Rückkehr zu einer zivilen Regierung akzeptierten. Im Zuge einer solchen Restauration stellt sich die Frage, wer in Zukunft regieren solle und wie eine solche Regierung zu bestimmen sei. Militärische Machthaber, die eine solche Infragestellung ihrer Position vermeiden wollten, taten dies in der Regel, indem sie ihre Herrschaft ‚zivilisierten’ und ‚politisierten’, d.h. ihre eigenen Parteien und andere Organisationen gründeten und ein Mandat bei nicht-kompetitiven Wahlen suchten.44 Konstitutionalismus als Frage nach durch Regeln begrenzter Herrschaft sowie als Frage nach legitimer politischer Führung und den ihr angemessenen Wirkungsbereichen wurde indes auch in Afrika gestellt. Zuerst war dies in denjenigen Ländern der Fall, in denen Elitenkonflikte die Etablierung einer dominanten Machtordnung verhinderten und zu regelmäßigen Systemzusammenbrüchen führten. Unter solchen Bedingungen kam es zu einer Reihe von Verfassungsgebungsprozessen als einem Versuch, die Mediation des politischen Prozesses auf der Grundlage einer rationalistischen und konstruktivistischen Methode der Institutionalisierung der Staatsgewalt zu gewährleisten. Das Hauptproblem, das bei allen afrikanischen Prozessen einer echten Verfassungsgebung bis in die 80er Jahre zur Debatte stand, war eine Lösung für das Problem von ‚disunity and disorder’ durch faktionale Parteienrivalitäten und sogenannte ethno-regionale oder tribalistische Konflikte. Dabei stand die Frage im Mittelpunkt, welche Normen und Verfahren solche Konflikte vermindern oder gar verhindern könnten45. Der Mehrzahl dieser Versuche vor 1989, mit Hilfe von constitutionel engineering institutionelle Architekturen zu implantieren, um mit deren Hilfe gesellschaftliche Konflikte zu lösen, war allerdings keine lange Lebenszeit beschieden, selbst denjenigen, denen man nur noch mit größtem Wohlwollen einen konstitutionalistischen Anspruch zubilligen könnte. In keinem Fall außer dem Senegals ging dies über eine zweite Wahl hinaus.

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Dies war etwa der Fall bei Numeiri im Sudan, bei Mobutu in Zaire, Eyadéma in Togo, Siad Barre in Somalia, Kérékou in Benin, Habyalimana in Ruanda, Jean- Baptiste Bagaza in Burundi und Traoré in Mali. Militärmachthaber, die eine solche Legalisierung ihrer Macht nicht anstrebten oder nicht in der Lage waren, Faktionalisierungstendenzen innerhalb der Armee und die Opposition organisierter gesellschaftlicher Gruppen zu integrieren, waren in der Regel Initiatoren von Rekonstitutionalisierungsprozessen. Einer der frühesten Versuche, solche Konflikte durch constitutional engineering zu lösen war die Einführung eines Verfassungsgerichtes mit weitgehenden Schiedsrichterkompetenzen zur Schlichtung politischer Streitfragen in den Verfassungen von Dahomey 1964 und 1968. Später setzten Verfassungsgebungsversuche neben Experimenten mit föderativen Strukturen und der Dekonzentration staatlicher Verwaltung in der Regel bei einer Lenkung von Parteiaktivitäten an, um einerseits regionalen und lokalen Entitäten ihre spezifischen Wirkungsbereiche innerhalb des Staates zuzugestehen, andererseits aber sektionale Interessen und zentrifugale Wirkungen zu vermeiden. Als ein Nachfolgekonzept gescheiterter Rekonstitutionalisierungsversuche können die in Ghana (1981) Burkina Faso (1983) und schließlich Uganda (1986) eingesetzten Kein-Parteien-Verfassungen gelten, die mit einem Council-System als Repräsentationssurrogate einführen.

2.2 Fluide und strukturierte Party Polities

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2.2.3 Ordnung und Institutionalisierung Kommen wir also nach unserer kursorischen und induktiven Sichtung der afrikanischen Herrschaftsordnungen zurück auf Almonds und Sartoris grundlegende Kategorisierungskriterien für unstrukturierte Fälle: Dominanz und Autorität. Sartoris Schaubild (Abb. 4) legte nahe, dass jeder der Ausgangspunkte (initial stage: dominant-authoritarian, dominant nonauthoritarian, non-dominant, pulverized) in gleichem Ausmaß fluide sei und sich in einem freezing-Prozess einem strukturierten Zustand (structurered stage: one-party dictatorship, hegemonic party, predominant party, twopartism/multipatrism, atomized) annähere. Unsere Sichtung der Fallvarianten legt jedoch die Annahme eines spezifischen Verhältnisses von Autorität und Dominanz für die Herstellung politischer Ordnung nahe. Zunächst einmal ist der Grad an Ordnung im Sinne von ‚stable current patterns of behaviour’ (Huntington 1968:12) innerhalb der für den initial stage definierten Kategorien unterschiedlich stark vertreten. In Staatsgesellschaften, die nur schwach strukturiert sind, in denen Autorität also nur eingeschränkt durchgesetzt werden kann, kann Ordnung zunächst nur durch Dominanz produziert werden. Ordnung durch Dominanz nähert sich darin den Wirkungsmechanismen der internationalen Politik an. Tatsächlich hat Sartori (1976:162164, Table 31) die Mehrheit der von ihm untersuchten afrikanischen Party Polities entweder der Kategorie dominant-authoritarian oder dominant-non-authoritarian zugeordnet. Nicht-dominante Machtarrangements müssten unter den Bedingungen mangelnder Strukturen zur Durchsetzung staatlicher Autorität gleich welchen Typs entweder in die Tyrannei oder Anarchie führen, und dabei weniger verlässliche Verhaltenserwartungen produzieren, als majority rule. Fehlt die strukturelle Penetration einer Staatsgesellschaft und kann Ordnung nur durch Dominanz hergestellt werden, sollte die Realisierung und Erhaltung einer dominanten Interessenkoalition als eine prioritäre machtpolitische Leistung verstanden werden. Hier kann uns Bayart (1989, 1979) mit seinem an Gramscis ‚historischen Block’ angelehnten Konzept vom afrikanischen postkolonialen hegemonialen Block weiterhelfen. Ein solcher Block entsteht nach Bayart46 in dem Maße, wie es gelingt, zwischen den verschiedenen Schichten, ethnischen, ökonomischen, religiösen, korporativen Interessen und sonstigen Untergruppierungen in ein ‚kompromisshaftes Gleichgewicht’ sowohl innerhalb der Eliten, als auch gegenüber den Beherrschten, aber auch gegenüber den westlichen Metropolen herzustellen, und darüber hinaus einen Legitimitätsglauben zur Rechtfertigung dieser Herrschaft zu etablieren. Dass es bei diesem kompromisshaften Gleichgewicht nicht um eine symmetrische Machtverteilung geht, wird vorausgesetzt (Hauck 2001:268). ‚Hegemonie’ bezieht sich dabei also auf das Streben einer jeden dieser Gruppierungen, die Generallinie des Kompromisses so zu gestalten, dass dieser die Bedingungen für ihre größtmögliche Ausdehnung liefert. Wenn es keiner der strategischen Gruppen gelingt, eine solche Hegemonialstellung allein oder in Koalition zu erringen und den anderen die für sie selbst gültige Generallinie 46

Nicht näher eingegangen werden soll auf die Diskussion des Klassenbegriffs bei Bayart und Gramsci, die für vorliegende Überlegungen keine Rolle spielt. Bayart vertritt (gegen Gramsci und Hauck) die These, dass Interessensgegensätze innerhalb der afrikanischen Eliten verkleistert, abgepuffert und abgeschliffen sind: Chevauchement und reziproke Assimilation führten nach Bayart zu mangelnder Klassenkristallisation, überlappenden Identitäten und der Abdämpfung von Widersprüchen. Mit Hauck (2001:266ff) geht die vorliegende Arbeit davon aus, dass begrenzte Verteilungsspielräume und die Grenzen unbeschränkter Inklusion sehr wohl Verdrängungskämpfe innerhalb der Eliten zur Folge haben. Dafür braucht man das Argument der Klassenkristallisation nicht zu bemühen.

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2 Parteiensysteme und Demokratieentwicklung

aufzuzwingen, besteht die Gefahr, dass sich die Gegensätze zu ordnungsgefährdenden Hegemoniekrisen ausweiten. Aus diesem Grunde pflegen sich die minder Begünstigten unter diesen Gruppierungen zu fügen, bis sich die Gelegenheit ergibt, die Rahmenbedingungen entsprechend den eigenen Interessen neu zu gestalten. Das Konzept des hegemonialen Blocks und kompromisshaften Gleichgewichts integriert also sowohl Inklusions- als auch Exklusionsanteile. Solche hegemonialen Kompromisse nehmen dann etwa die Form von UmbrellaParteien, nationalen Bewegungen oder ‚Regierungen der nationalen Einheit’ an, die möglichst viele der relevanten Gruppen in einem möglichst breiten Bündnis zu vereinen suchen. Ihre Funktion innerhalb ihrer Systemumwelt besteht – im Gegensatz zu Expression als Funktion für kompetitive Parteiensysteme und Repression für nicht-kompetitive Parteiensysteme (Vgl. Abb. 4) – vor allem in der Herstellung von Ordnung und Stabilität in einer fluiden Systemumwelt. Abbildung 7:

Between and Alongside: Ordnung, Autorität und Dominanz

Rule by force a

Non-dominantauthoritarian

Majority rule

Dominant- Dominantnon-authoritarian

authoritarian

Rule of law

Non-dominantnon-authoritarian

b Minority reign

Minority overruled

Repression

Minority rights

Expression

Anmerkung: a: Autorität, b: Dominanz.

Die Erhaltung eines solchen kompromisshaften Gleichgewichtes unter den Bedingungen nicht durch einen Prozess des state-building gefestigten Staatsgesellschaft verlangt hohes machtpolitisches Geschick und ist gleichzeitig stärker von einem Abrutschen in Anarchie und Bürgerkrieg gefährdet als geformte polities. Da Gewalt nicht effektiv verhindert oder bestraft werden kann, erhöhen sich die politischen Kosten der Erhaltung der Ordnung durch stille Abkommen, persönliche Verbindungen und Abhängigkeiten, durch Zugeständnisse von ‚Lehen’ und ‚Stempelmächten’ mit der Anzahl der zu integrierenden Gruppen. An seine Grenzen gerät dieses Ordnungsmodell einer Inklusion oder reziproken Assimilation (Bayart) dort, wo etwa wirtschaftliche Stagnation oder Rezession und das Auftreten neuer strategischer Gruppen die Wettbewerbssituation zwischen den am hegemonialen Kompromiss beteiligten Gruppen verändern. Die zweite Dimension, mit der wir uns zu beschäftigen haben, ist die der staatlichen Autorität. Sowohl die Gewaltherrschaft durch eine Minderheit (rule by force), wie auch Gesetzesherrschaft mit Minderheitsrechten (rule of law) basiert auf der Durchsetzung von Autorität, die nur auf der Basis eines durch Herrschaftsmittel gesicherten Gewaltmonopols ausgeübt werden kann (und stimmt hier mit dem Sartori’schen Begriff der Strukturiertheit

2.2 Fluide und strukturierte Party Polities

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überein). Voraussetzung für solcherart funktionsfähige Strukturen ist freilich ein Staatsgebilde, dass in der Lage ist, seinen Regelsetzungen Autorität zu verschaffen. Sowohl autoritäre Strukturen eines nicht-kompetitiven Parteiensystems als auch die kompetitiven Parteiensysteme als autonome demokratische Subsysteme ruhen auf effektiven Strukturen zur Durchsetzung von Entscheidungen: Die Zunahme an Kompetitivität und damit eine Zunahme an Autonomie für das Parteiensystem korreliert dabei nicht mit einer Auflösung staatlicher Herrschaft oder eines staatlichen Gewaltmonopols, sondern mit einer Verlagerung von Autorität in einen anderen Teilbereich des politischen Systems, nämlich dem der effektiven Regelbindung durch Gesetz, also rule of law. Zusammengefasst in Scharpfs Worten: „Ausgangsproblem der Politik ist die Möglichkeit kollektiven Handelns bei nicht vorausgesetztem Konsens. Gemeinsames Handeln kann durch unerzwungene Solidarität, durch bargaining, durch Einfluss, Macht oder Zwang von Fall zu Fall ermöglicht werden; so vor allem im Bereich der intersystemischen und internationalen Politik. Jedoch werden der Anwendungsbereich und die Wirksamkeit kollektiven Handelns durch die institutionalisierte Möglichkeit bindender Entscheidungen, für die Gehorsam im allgemeinen erwartet werden kann, außerordentlich erweitert. Die institutionalisierte Möglichkeit bindender Entscheidungen über kollektives Handeln gewinnt ihre Leistungsfähigkeit daraus, dass sie das von den Betroffenen im Stadium der Ausführung geforderte Verhalten von Konsensproblemen entlastet. Das Konsensproblem wird dadurch nicht beseitigt, aber auf den Prozess der Willensbildung vorverlegt, der von der Art der Herrschaftsausübung abhängt. Aus der notwenigen Selektivität dieses Prozesses folgt die Möglichkeit von Dissens und damit die Erforderlichkeit spezifischer Prozesse der Konsensfindung oder Konfliktaustragung, durch die bindende Entscheidungen legitimiert werden können.“ (Scharpf 1973:33f)

Wir können also aus der als black box innerhalb von Sartoris Graphik eingebauten Kategorie der fluid party polities anhand der typenbildenden Kriterien Autorität und Dominanz einen Möglichkeitsraum der Fortentwicklung von ungeformten zu strukturierten party polities aufspannen. Dabei werden beide, sowohl Dominanz als auch Autorität als Systemleistung betrachtet, also dem Outputbereich zugeordnet und als hegemonialer Kompromiss und als State-Building und spezifischer als Institutionalisierung näher definiert. State-Building bezieht sich dabei auf die Errichtung von Herrschaftsstrukturen im allgemeinen, Institutionalisierung auf die Errichtung von legaler Herrschaft. Hegemonie bezieht sich hingegen auf politische Führung. Sie erwächst ausschließlich aus der Gesellschaft und fußt auf der Fähigkeit zur Formulierung einer politischen Generallinie in der Bildung von Mehrheiten. Hegemonie kann daher keinen einzulösenden Anspruch erheben, sondern nur eine gebilligte und anerkannte Führungsfunktion derjenigen gesellschaftlichen Gruppen ausüben, die sich als hegemoniefähig erweisen. Sie beruht auf Zustimmung, Anerkennung und Konsens seitens derer, auf die sie sich erstreckt. Mit dieser Herleitung treffen wir eine deutliche Unterscheidung zwischen ‚Ordnung’ und ‚(demokratischer) Institution’: Unter Institutionalisierung verstehen wir die Etablierung von legaler Herrschaft und berufen uns dabei auf einen älteren politischen Institutionenbegriff, der die Institution als ein impersonales und normatives System von Regeln und Ämtern begreift, welche die in ihnen agierenden Personen binden. Die Institution stellt damit einen Verhaltensstandard auf, der sich auf das Herrschaftsmoment der Regel bezieht. Eine präzise Definition findet sich bei John Rawls: „By an institution I shall understand a public system of rules which defines offices and positions with their rights and duties, powers and immunities, and the like. These rules specify certain

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2 Parteiensysteme und Demokratieentwicklung

forms of action as permissible, others as forbidden. An institution may be thought of in two ways: first as an abstract (..) system of rules and second as the (realised) actions specified by these rules (..) a parliamentary institution exits at a certain time and place when certain people perform the appropriate actions, engage in these activities in the required way with reciprocal recognition of one another’s understanding that their conduct accords with the rules they are to comply with (…) A person taking part in an institution knows what the rules demand of him and of the others. He also knows that the others know this and that they know that he knows this, and so on.” (Rawls 1971:55-56)

Die politische Bedeutung des Begriffs grenzt sich durch ihren Anspruch auf ein Gewaltmonopol deutlich von der aus der soziologischen Tradition kommenden Definition der Institution als Rollen- und Beziehungsmuster ab, wie wir sie bei Huntington (1968) als ‚stable, recurring patterns of behaviour’ vorfinden und die wir als ‚Ordnung’ bezeichnen. Jegliche Form von Ordnung, die Bürgerkrieg und Anarchie verhindert, ist auf ein allgemein bekanntes System von Verhaltenserwartungen gegründet. Normen stellen aber als überpersonale Regeln die elementaren Steuerungswerkzeuge der bürgerlichen Gesellschaft dar. Diese beiden Definitionen unterscheiden sich substantiell: Normen verlangen einen Verhaltensstandard, während Rollen oder Verhaltensmuster – patterns of behaviour- in der Erwartung liegen können, dass Regeln gebrochen werden. Bei institutionalisierter Herrschaft muss das eine dem anderen folgen; Verhalten nach Regeln. Als analytische Kategorie verstellt ‚Rolle’ den Blick auf ein grundlegendes Merkmal des politischen Systems: Die Autorität der Regel, die auf dem Gewaltmonopol des Staates gründet, und der Gebrauch von Regeln, um Verhalten zu steuern; gesetzliche Normen sind die Herrschaftsinstrumente einer bürgerlichen Gesellschaft. Der Möglichkeitsraum einer Weiterentwicklung im Sinne von Institutionalisierung bleibt dabei zunächst offen. Es bestehen verschiedene Optionen des Andauerns von Ordnung über die Zeit: Die Möglichkeit der Erhaltung eines hegemonialen Kompromisses unter Umgehung des Aufbaus effektiver staatlicher Regelungsstrukturen bei gleichzeitiger Akzeptanz der Inklusionskosten. Die Erhaltung einer Minderheitenposition durch stärkere Exklusion machtrelevanter Gruppen bei gleichzeitigem Aufbau autoritärer Kontrollstrukturen und als dritte Option die Erhaltung der Integrationsleistung einer majority rule durch die Regelbindung von Herrschaft und die Garantie von Minderheitsrechten, bei gleichzeitiger autoritativer Durchsetzung der unter diesen (demokratischen) Voraussetzungen zustande kommenden gesetzlichen Regeln und Normen. Aus einer synoptischen Perspektive liegt der Vorteil einer institutionalisierten demokratischen Herrschaftsform darin, dass sie dem politischen Raum qua Regel Autonomie zubilligt. Innerhalb ihrer Institutionen wird bei potentieller Inklusion aller ihrer Gruppeninteressen die Aushandlung einer dominanten Mehrheit auf Zeit unter stabilen Verhältnissen ermöglicht. Der politische Raum dieser Aushandlungsprozesse umfasst zunächst die gesamte Öffentlichkeit, ihre zentrale Arena ist jedoch das Parlament und als ihre intermediären Agenturen fungieren die politischen Parteien. Die durch regelmäßige Wahlen prozessualisierte Erneuerung des hegemonialen Gleichgewichtes zwischen Herrschenden und Machteliten sowie den Herrschenden und Beherrschten wird damit zur demokratischen Methode erhoben und verringert gleichzeitig die politischen Kosten in der Aushandlung von Kompromissen. Damit ist eine möglichst weite Verschränkung von Hegemonie und Herrschaft erreicht. Der Staat schöpft seine Legitimation und Stabilität nun aus einer Projektion des politischen Raumes und der in ihm sich entwickelnden politischen, kulturellen und moralischen Hegemonien hinein in die staatlichen Institutionen. Die so instrumentalisierte Funk-

2.3 Hegemonialer Kompromiss und Institutionalisierung

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tionalität des Verhältnisses von Gesellschaft und Staat besteht nunmehr in der wechselseitigen und vielschichtigen Bedingtheit der beiden Komponenten. Die Ausübung von Hegemonie durch demokratische Volksvertretung zeichnet sich ja gerade durch eine Kombination von Zwang und Konsens aus, die sich in verschiedener Weise die Waage halten, ohne dass Zwang zu sehr den Konsens überwiegt, sondern im Gegenteil versucht wird, Zwang auf den Konsens der Mehrheit zu stützen.

2.3 Hegemonialer Kompromiss und Institutionalisierung 2.3.1 Konzeptueller Rahmen Aus dem im vorigen Kapitel beschriebenen Möglichkeitsraum kann unter Hinzunahme der Dimension Zeit eine Ideallinie der Institutionalisierung von Demokratie unter Wahrung politischer Ordnung abgeleitet werden. Inkrementale Institutionalisierungen solcher Art scheinen am ehesten aus starken hegemonialen Kompromissen heraus zu entwickeln zu sein, bei denen sich die drei demokratierelevanten Dimensionen Herrschaft, Wettbewerb und Partizipation in etwa im Gleichschritt ausdehnen. Von den afrikanischen Fällen kommt dem wohl nur Senegal mit seiner langsamen, sich über Jahrzehnte hinweg ausdifferenzierenden institutionellen Öffnung für den Wettbewerb und der Entfaltung eines Parteiensystems aus dem hegemonialen Kompromiss, die 2001 in einem ersten Machtwechsel durch Wahlen gipfelte, nahe. Als typischer erscheinen Ungleichzeitigkeiten und Ungleichgewichte in der Ausformung der gesellschaftlichen und der staatlichen Ebene, die zu Integrationsfriktionen und einer krisengeleiteten, nicht-linearen Aufbaudynamik führen. Die Dynamik politischer Aushandlungsprozesse wird dort anders verlaufen, wo starke strategische Gruppen von den Zugangsstrukturen ausgeschlossen werden (Grad an Partizipation höher als Grad an Wettbewerb) als dort, wo strategische Gruppen in ihrem politischen Vorgehen die Stimme von Wählern zu berücksichtigen haben, deren Interessen bisher unartikuliert blieben oder gar außerhalb der Herrschaftsstrukturen angesiedelt waren (Grad an Wettbewerb höher als Grad an Partizipation und Herrschaft). Als strategische Felder der Akteure besitzen also nicht nur die bereits aufgebauten Herrschafts- und Wettbewerbsstrukturen und die Anzahl und das Gewicht der sich artikulierenden strategischen Gruppen an Bedeutung, sondern in gleichem Maße die nichtstrukturierten Räume. Für die Dimension der Herrschaft können wir für eine solche Differenzierung zwischen strukturierten und nicht-strukturierten Räumen auf Giddens (1987:18f) Unterscheidung zwischen State in General und dem Nation-State anknüpfen. Giddens zielt dabei zunächst auf das Kriterium der Territorialität ab, das ‚illdefined’ zu bleiben pflegt: Die Grenzen von Nationalstaaten sind ‚borders’, diejenigen von traditionellen Staaten jedoch ‚frontiers’ (ebd.: 50). Borders sind geographisch präzise gezogene Linien, die ausschließlich der Abgrenzung der Souveränitätsgebiete zweier Staaten voneinander dienen. Frontiers sind dagegen an der (inneren und äußeren) Peripherie eines Staates gelegene Gebiete, in denen die Autorität des Zentrums nur noch in diffuser und zunehmend abgeschwächter Form wirksam ist. Bezüglich des Definitionsmerkmals ‚Anspruch auf das ‚Monopol der legitimen physischen Gewaltanwendung’ hebt Giddens hervor, dass in traditionellen Staaten die Betonung auf Anspruch liegt. Gemeinsame und für alle Staatsangehörige gültige Normen und Verhaltensregeln durchzuset-

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2 Parteiensysteme und Demokratieentwicklung

zen liegt dort nicht im Interesse der Herrschenden. Solche Regeln etablieren und sanktionieren sie sowohl innerhalb der eigenen Reihen wie gegenüber den Menschen, mit denen sie unmittelbar zu tun haben. Devianz im Hinterland wird solange nicht geahndet, wie diese die Grundlagen ihrer Herrschaft nicht angreift (1985:59). Ähnliches gilt für die Sphäre der Ideologie; ein gesellschaftlicher Konsens ist nicht notwendig; welchem Glauben die Menschen im Hinterland anhängen, ist der Zentralinstanz gleichgültig, solange sie keine Ansprüche auf Beteiligung erheben47. In Analogie dazu lässt sich ein Konzept von politischem Raum und Raum erweiterter Dominanz für die Dimension der Partizipation herstellen. Der politische Raum definiert sich durch die Anzahl und Stärke der existierenden strategischen Gruppen. Eingang finden alle diejenigen Interessen, die mit einem Maß an politischem Kapital ausgestattet sind, das es ihnen erlaubt, in Verhandlungsprozessen mit politischen Gewicht und Drohpotential aufzutreten. Devianz oder Konsens im Raum erweiterter Dominanz sind solange für die Herstellung von politischer Führung irrelevant, wie sie keine Bedrohung für den hegemonialen Kompromiss innerhalb des politischen Raum darstellen. Umgekehrt können diese frontiers diffuser staatlicher Herrschaft und gesellschaftlicher Interessengruppen auch als Rückzugsräume und Pufferzonen genutzt werden. Unmittelbar einleuchtend ist die strategische Relevanz der Wettbewerbsdimension. Ausschluss oder Zulassung zu den politischen Arenen des Regimes prägen das Wettbewerbsverhalten und die Artikulationsformen der jeweiligen strategischen Gruppen. Ob eine Integrations-, Repressions- oder Boykottstrategie gewählt wird, ist abhängig von den Kosten-Nutzenabwägungen und der subjektiven Lageeinschätzung der Akteure innerhalb und außerhalb der staatlichen Strukturen. In dem Maße, in dem der Profilierungsprozess des politischen Systems voranschreitet, ergeben sich so unterschiedliche Voraussetzungen für die Herstellung politischer Ordnung, aber auch für die Anforderungen an das Parteiensystem, das sich als Schnittstelle zwischen dem politischen Raum und den Strukturen staatlicher Entscheidungsfindung definiert; ob als Repressions-, Artikulationsinstrument oder Plattform eines hegemonialen Kompromisses. 2.3.2 Entwicklungspfade afrikanischer Party Polities 2.3.2.1 Postkoloniale hegemoniale Krise Das politische Hauptproblem einer relativ großen Gruppe afrikanischer Staaten bestand und besteht im Nichtgelingen eines hegemonialen Kompromisses. Extreme Beispiele wie Tschad oder Sudan, Angola oder Somalia sind Staaten, in denen selbst ein state in general als eine zentrale Instanz mit Anspruch auf Ausübung von Herrschaft nicht etabliert werden 47

Hier zeigt sich der wesentliche Unterschied zum Nationalstaat. Historisch wurde es mit der Verallgemeinerung der Warenproduktion zur zentralen Aufgabe des Staates, die prinzipielle Gewaltfreiheit der ökonomischen Abläufe zu garantieren. Diese interne ‚Pazifizierung’ setzte nicht nur ein effektives Gewaltmonopol voraus, sondern zog auch die administrative Erfassung der gesamten Bevölkerung und eine Ausweitung der Kommunikation im Inneren der Gesellschaft nach sich. Verstärkt wurde dieser Trend zur Ausweitung der Kommunikation durch die tendenzielle Einbeziehung der gesamten Bevölkerung in die Marktökonomie. Der Nationalstaat ist deshalb in viel stärkerem Masse Conceptual Community (Giddens 1987:219) als der traditionelle Staat. Stellt in ‚traditionellen Staaten’ Vielsprachigkeit und ein Nebeneinander von Gruppen unterschiedlicher Herkunft kein Problem dar, sind im Nationalstaat (wenn auch künstlich hergestellte) Gemeinsamkeit von Sprache, Geschichte oder Konstitution die Mittel der Wahl, um diesen grundsätzlichen Konsens zu erreichen.

2.3 Hegemonialer Kompromiss und Institutionalisierung

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konnte. Jeder Versuch der Installation von Herrschaft wurde früher oder später durch einen Putsch verhindert; die politischen Grundgüter Frieden und Sicherheit konnten nicht dauerhaft hergestellt werden und in das Vakuum eines fehlenden staatlichen Gewaltmonopols stießen und stoßen parastaatliche Organisationen vor, die mehr ein Symptom als ein Auslöser solcher Prozesse von Staatsverfall zu sein scheinen. Länder, in denen sich über längere Zeit kein kompromißhaftes Gleichgewicht innerhalb der Eliten durchsetzen konnte, schwankten in größerem Maße zwischen autoritären und nicht-autoritären Experimenten zur Etablierung einer Ordnung, mit der ein solcher Kompromiss hergestellt werden könnte. Es waren nicht zuletzt jene Staaten, die bis 1989 die meisten Versuche hervorgebracht haben, den ‚afrikanischen Verhältnissen’ angepasste konstitutionelle Lösungen zu erarbeiten. Nigeria und Ghana sind darunter die prominentesten Vertreter, aber auch Burkina Faso und Uganda können zu dieser Gruppe zählen. Das herausragende Exempel für die gewaltsame Verhinderung einer drohenden Machtübernahme durch konkurrierende Faktionen innerhalb der herrschenden Klasse stellt Nigeria dar – mit den Manövern, die 1964 der Akintola-Faktion die Machterhaltung in der Ostregion sicherten, mit den Gewalt- und Fälschungsaktionen, die Shagari 1983 den Wahlsieg ermöglichten und mit der Annulierung der Wahlen von 1993 durch das Militär. In Ghana liefert die von Nkrumah dekretierte Präsidialverfassung ein erstes Beispiel für eine gewaltsame Verhinderung eines durch Wahlen möglicherweise zu bewerkstelligenden Wechsels in der Hegemonialstruktur. Ein solcher kam erst durch den Militärputsch gegen Nkrumah zustande. Es folgten Versuche, entweder durch das Militär geschmiedete autoritäre, oder durch Rückkehr zu verfassungsmäßiger Herrschaft und einer gewählten Regierung einen hegemonialen Kompromiss herzustellen, was bis in die 80er Jahre nicht gelang und erst mit der Herrschaft eines populistisch-charismatischen Regimes unter J.J. Rawlings zur Etablierung einer politischen Ordnung führte. Wo hegemoniale Krisen über längere Zeit nicht gelöst werden können, erstarkten korporative Organisationen im Zuge zunehmender Machtvakui innerhalb des politischen Raumes, während dieser mit jeder Krise und neu hinzukommenden Akteursgruppen expandiert und so ein machtpolitisches Dilemma verschärft: Je disparater die Gruppen, die in ein stabiles Gleichgewicht einzubinden wären, desto kostenintensiver wird, im Vergleich zu Fällen mit zahlenmäßig reduzierten und interessenhomogenen Machteliten, die Herstellung eines hegemonialen Gleichgewichtes. Während in den Fällen andauernder stabiler Ordnungen Militär etc. im politischen Raum keine Rolle spielen, finden wir in den Ländern mit Phasen dauerhafter hegemonialer Krisen einen hohen Prozentsatz von Eliten militärischer oder paramilitärischer Provenienz. Die Exitstrategien zur Herstellung politischer Ordnung richten sich dann in der Regel auf die Durchsetzung einer Führungsposition im politischen Raum, ob durch repressive militärische Strategien, Exilierung, ethnische Säuberung, Mord, wirtschaftliche oder organisatorische Entmachtung gegnerischer Gruppen, oder moderatere Varianten über die Herstellung nationaler Einheit durch charismatische Figuren, oder kompromißhafte ‚den gesellschaftlichen Strukturen angepasste’ institutionelle Architekturen.

2.3.2.2 Postkolonialer hegemonialer Kompromiss Hegemoniale Kompromisse konnten wir bereits als Dominanzmuster sowohl innerhalb von autoritären als auch von nicht-autoritären Arrangements als ein hauptsächliches Stabilitäts-

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2 Parteiensysteme und Demokratieentwicklung

muster identifizieren. Die weitaus größere Gruppe von Ländern freilich umfasst solche Regime, die im Verlauf des Übergangs in die Unabhängigkeit relativ schnell hegemoniale Formen annahmen. Dort wurden Einparteiensysteme eingesetzt, ohne dass es größere faktionelle oder ethno-regionale Konflikte gegeben hätte, die integriert hätten werden müssen. Als Beispiele können mit Gabun, Cote d’Ivoire und Senegal Länder gelten, in denen nach ihrer Unabhängigkeit hegemoniale Strukturen lange anhielten, ohne größeren Destabilisierungstendenzen ausgesetzt zu sein. An die Stelle einer offenen Austragung von Interessenkonflikten innerhalb der herrschenden Eliten im Parlament oder der öffentlichen Meinung trat die sanfte oder gewaltsame Unterwerfung unter das Diktat des Regimes. So zeichnet sich die politische Geschichte Gabuns durch die Fähigkeit ihrer politischen Eliten aus, Regierungsinstitutionen in einem permanenten Prozess den Bedürfnissen der Erhaltung des hegemonialen Kompromisses anzupassen. Bereits innerhalb der ersten Jahre der Unabhängigkeit wurde eine schwache Opposition rechtlich nach und nach ausgeschaltet, personell kooptiert und ein Einparteiensystem etabliert, das erst in den 80er Jahren wieder mit einer klandestinen Oppositionsbewegung konfrontiert wurde, welche schließlich Anfang der 90er Jahre die Rückkehr zu Mehrparteienwahlen und mehreren Verfassungsreformen durchsetzen konnte. Das Regime konnte den Liberalisierungsprozess jedoch kontrollieren und nach den zweiten Mehrparteienwahlen 1996 schrittweise die Kontrolle über den politischen Prozess zurückgewinnen und bedeutende Beschränkungen der präsidentiellen Macht, welche vorher im Kompromiss mit der Opposition erreicht worden waren, wieder zurückzunehmen. In Côte d’Ivoire etablierte der Parti Démocratique de la Côte d’Ivoire (PDCI) bereits vor der Unabhängigkeit seine dominante Stellung im politischen Raum und ging als eine hegemoniale Kraft in die Unabhängigkeit, die bis in die 90er Jahre nicht mit einer substantiellen Opposition konfrontiert war. Der hegemoniale Kompromiss unter Houphouët Boigny, dem eine stark informalisierte Akkodomationspolitik zwischen ethnischen, religiösen und ökonomischen Eliten zugrunde lag, begann erst Anfang der 90er Jahre unter dem Eindruck ökonomischer Verwerfungen zu erodieren und in der Gratwanderung zwischen Domination und Integration an eine Grenze zu stoßen. Die Regierung des Houphouët Boigny-Nachfolgers fand in einer Phase teilweiser Liberalisierung keine informelle oder institutionelle Exitstrategie aus der hegemonialen Krise und wurde schließlich 2000 durch einen Militärputsch gestürzt. Auch der Senegal startete mit einem bereits vor der Unabhängigkeit festgefügten hegemonialen Kompromiss unter der Herrschaft der Union Progressiste Sénégalèse (UPS) Leopold Senghors, die von 1966 bis 1976 in einem Einparteiensystem kodifiziert wurde. Die Inund Exklusionsstrategien zur Erhaltung des hegemonialen Gleichgewichts zeichneten sich aber deutlich im institutionellen Gefüge ab und führten ab 1976 zu einer kleinschrittigen, aber kontinuierlichen Zulassung von regelhaftem Wettbewerb. Nach Verfassungsänderungen war ab Mitte der 70er Jahre ein Dreiparteiensystem mit klaren ideologischen Vorgaben zugelassen, in das sich die 1974 gegründete Oppositionspartei Parti Démocratique Sénégalais (PDS) nun einordnen konnte. Ab 1980 entspann sich ein langsamer Liberalisierungsprozess, in dessen Verlauf sukzessive ein Mehrparteiensystem entstand. Die seit den 80er Jahren abgehaltenen Wahlen wurden erst im Verlauf der 90er Jahre mit der Neuregelung des Wahlgesetzes zunehmend kompetitiv und führten schließlich 2000 zu einem Machtwechsel. Nur drei Länder gingen mit hegemonialen Blöcken in die Unabhängigkeit und behielten über längere Phasen nicht-autoritäre Strukturen bei. In Mauritius ist das seit 1967, in Botswana seit 1969, in Gambia war es von 1966 bis 1992 der Fall. In allen drei Fällen bildete

2.3 Hegemonialer Kompromiss und Institutionalisierung

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sich mit den ersten freien Wahlen unter einer demokratischen Verfassung ein prädominantes oder hegemoniales Parteiensystem heraus. In Mauritius formte nach der ersten Parlamentswahl trotz einer absoluten Mehrheit die Independence Party eine Regierungskoalition zusammen mit der Parti Mauricien Social Démocrate (PMSD), die alle Parlamentssitze umfasste. Nachdem sich im Verlauf des kartellartigen Zusammenschlusses aller auf Parlamentsund Regierungsebene vertretenen Parteien 1969 mit dem Mouvement Militant Mauricien (MMM) eine starke linskorientierte Oppositionsbewegung gebildet hatte, stoppte die Regierung zunächst alle by-elections, griff zu repressiven Maßnahmen, verweigerte 1972 die Abhaltung regulärer Wahlen und erklärte den Ausnahmezustand. Diese Exklusionsstrategie wurde mit den Parlamentswahlen 1976 aufgegeben, der MMM zog ins Parlament ein und konnte 1982 schließlich eine Mehrheit von 63% der Stimmen erringen und damit die Regierung übernehmen. 1993 erfolgte ein zweiter Machtwechsel durch kompetitive Wahlen. In Gambia formierte sich ebenfalls im Verlauf der 80er Jahre eine linke Oppositionsbewegung, welche die Legitimationsgrundlagen der seit den ersten freien Wahlen prädominanten regierenden People’s Progressive Party (PPP) zunehmend erodieren ließ. Die Exklusionsstrategie der Regierung führte im Verlauf der 80er Jahre zu sich zuspitzenden gewalttätigen Auseinandersetzungen und Putschversuchen, zu deren Niederschlagung die Regierung auf auswärtige Hilfe durch senegalesische Truppen angewiesen war. 1994 schließlich putschte just die zur Stabilisierung des angeschlagenen Systems in den 80er Jahren gegründete gambische Armee. Die Krise des hegemonialen Kompromisses wurde nicht gelöst und führte schließlich in den Zusammenbruch des nicht-autoritären Systems. Botswana wiederum verfügt seit der Unabhängigkeit über ein prädominantes Parteiensystem, indem die Botswana Democratic Party (BDP) bei regelmäßig abgehaltenen kompetitiven Wahlen die absolute Mehrheit der Stimmen für sich gewinnen konnte. Eine erste Herausforderung für die dominante BDP ergab sich dabei bereits bei der ersten Wahl nach der Unabhängigkeit mit der Botswana National Front (BNF). Die Partei konnte sich allerdings bei Wahlen erst 1984 nachhaltig positionieren. Ihr Durchbruch gelang schließlich 1994, als die Oppositionspartei mit 34% der Stimmen die strukturellen Nachteile des Mehrheitswahlrechts überwinden, und den Stimmanteil der BDP auf 55% der Stimmen drücken konnte. Als Exitstrategie aus der bedrohten Dominanzstellung initiierte die Regierung einige Programme, um den Reformforderungen der BNF den Wind aus den Segeln nehmen. Bei den Parlamentswahlen 1999 verspielte die Opposition zwar aufgrund von Spaltungen die Chance zur Etablierung einer Zweiparteienstruktur, die BDP stabilisierte trotzdem das niedrige Niveau ihres Stimmanteils von 1994. Zusammenfassend lässt sich also sagen, dass sowohl bei den dominant-autoritären wie bei den dominant-nichtautoritären Fällen sich zunächst zwischen denjenigen Gruppen, die im Übergang zur Unabhängigkeit den politischen Raum definieren konnten, ein hegemonialer Kompromiss etabliert hatte. Oppositionelle Strömungen entwickelten sich entweder aus diesem Raum heraus, wie beispielsweise in Botswana mit der BNF und Chief Bathoen II als einer dem traditionalem Lager angehörigen Führungsfigur, oder entstanden außerhalb, als Koalition von Akteuren, die bis dahin nicht mit einem politischen Anspruch aufgetreten waren, wie in Gambia und Mauritius. Durch die hinzukommenden Integrationsansprüche neuformulierter Gruppeninteressen wurde schließlich das hegemoniale Gleichgewicht bedroht und zwang sowohl die bisherigen Ordnungen innerhalb der autoritären wie der nichtautoritären Machtarrangements zu einer Neuausrichtung des bisherigen Gleichgewichtes. Die gewählten Exitstrategien aus dieser Krise des hegemonialen, deren Möglichkeitsraum wir im vorigen Kapitel aufgezeigt haben, hängen offensichtlich stark von den subjek-

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2 Parteiensysteme und Demokratieentwicklung

tiven Chancen-Risikoabschätzungen der Akteure ab und sind deutlich an krisenhafte Ereignisse geknüpft. Die erfolgreichere Anwendung unterschiedlich eingesetzter repressiver und regelhafter Strategien lassen sich dabei in Gabun, Senegal und Botswana vermuten, wo Ordnung über die Zeit aufrechterhalten werden konnte, wenngleich mit unterschiedlichen outcomes in der Institutionalisierung von Herrschaft wie auch der Aufrechterhaltung von Dominanz, während sowohl in Gambia als auch in Côte d’Ivoire eine Krise des (bis dahin langandauernden) hegemonialen Kompromisses nicht gemeistert werden konnte. In beiden Fällen müssen sich die Kräfte des alten hegemonialen Blocks nach einem Systemzusammenbruch unter neuen Bedingungen und anderen Machtverhältnissen neu arrangieren, im Gegensatz zu Mauritius, wo die Regierung der Opposition nach einer Phase des Zögerns schließlich die nicht-autoritären Strukturen öffnete und damit die Stabilität des Systems durch regelhafte Selbstbindung erhielt. Bei der Betrachtung der dargelegten politischen Entwicklungspfade fällt zunächst auf, dass sowohl in den autoritären wie auch in den nicht-autoritären Kompromissen die Gruppen, die für das Schmieden eines hegemonialen Kompromisses und das Erringen politischer Führung relevant waren, sich auf eine schmale Elite und deren strategische Interessen konzentrierten. Die Mehrheit der frischgebackenen Staatsbürger und deren periphere und unartikulierte Gruppeninteressen blieben außerhalb dieses Kompromisses in einem Raum erweiterter Dominanz angesiedelt und waren lediglich indirekt durch Elitenfiguren in das politische Zentrum integriert. In allen Fällen entwickelten sich jedoch über die Zeit sich neu artikulierende Gruppeninteressen, die den politischen Raum erweiterten und das bis dahin bestehende Gleichgewicht durch ihren Beteiligungsanspruch zu stören in der Lage waren. Dort, wo eine Einfriedung von Konflikten als Wettbewerb auf der Grundlage eines neuen Kompromisses gelang, war sie auch das Produkt der politischen Profilierung von strategischen Gruppeninteressen. Unsere Beispiele zeigen, dass selbst in denjenigen Fällen, in denen von Anfang an nicht-autoritäre und konstitutionell-demokratische Strukturen beibehalten wurden, ein mehr oder weniger krisenhafter Lernprozess in Gang gesetzt werden musste, in dessen Verlauf die vorherrschenden Machteliten die Legitimität neuentstandener Oppositionen zu integrieren hatten. Wo der Zugang zu den politischen Arenen konzediert wurde, ging deren Akzeptanz einher mit der Anerkennung und Unterwerfung unter gemeinsame Regeln. Aber auch in monistischen Einparteiregimen, außerhalb derer keine autonomen gesellschaftlichen Strukturen existieren sollten, ließ sich der politische Raum nicht auf Dauer qua Herrschaft definieren; es artikulierten sich auch hier neue strategische Gruppen in Opposition zur politischen Führung.

2.3.3 Institutionalisierung von Party Polities als ko-evolutiver Prozess In den letzten Kapiteln wurden die Schwierigkeiten einer Systemanalyse zwischen Fluxus und Strukturiertheit bearbeitet. Wissenschaftstheoretisch hatte sich zunächst das Problem ergeben, dass vor allem die älteren Systemtheorien implizit das Modell einer kontrollierten und kontrollierbaren Systemlage suggerieren, da sie auf der Grundlage struktural-funktionaler Kanäle und damit auf Grundlage wiederholbarer Funktionen operieren.48 Damit stoßen sie aber gera48

Der ältere Systembegriff geht dabei schon bei der Suche nach Strukturen, die ein gegebenes System kennzeichnen, implizit von einer zumindest zeitweiligen Stabilität dieser Strukturen aus, woraus sich schnell das

2.3 Hegemonialer Kompromiss und Institutionalisierung

63

de in der Analyse schwarzafrikanischer Staatsgesellschaften mit ihrer hohen strukturellen Fluktuation schnell an die Grenzen valider Aussagen. Neuere systemtheoretische Überlegungen erheben den Systemwandel zum Gegenstand der Analyse, indem sie auf chaos- und komplexitätstheoretische Erkenntnisse rekurrieren, welche einen dynamischen oder ‚lebenden’ Systembegriff definieren49. Böhret/ Konzendorf haben Funktionshypothesen zum lebenden Systembegriff formuliert (Siehe Abb.12). Der evolutive Prozess ist danach offen, aber nicht beliebig. Es sind Entwicklungen vorstellbar, welche die mit dem System nicht kompatiblen Grenzen überschreiten. Das zentrale Moment einer jeden Systemform ist so die Funktionserhaltung, also Systemstabilität: “Ein soziales System ist wie jedes andere komplexe System dann stabil, wenn es Abbildung 8:

Komplexitätstheoretische Axiome zu ‚lebenden Systemen’

Beschränkter evolutiver Möglichkeitsraum

Die Fortentwicklungsmöglichkeiten eines Systems sind mit den vorhandenen systemischen Strukturen und ihrer Geschichte verbunden; die Entwicklung eines Systems in die Zukunft ist damit durch die Vergangenheit begrenzt, aber nicht determiniert.

Interdependenz

Das politische System überlagert nicht die einzelnen Subsysteme, die verschiedenen Systemteile verhalten sich komplementär zueinander insofern als sie Ergebnisse produzieren können, die für andere Komplementärsysteme und das Funktionieren des Gesamtsystems relevant ein können. Die einzelnen Subsysteme sind nur begrenzt unabhängig, eigene Besonderheiten auszubilden.

Bewegte Ordnung

Interdependenz kann einen statischen Zustand von Abhängigkeit und Verwobenheit bezeichnen; Gesellschaften sind aber veränderliche Systeme und müssen in ihrer Dynamik erfasst werden. Interdependenz und Dynamik zusammengedacht ergeben eine ‚bewegte Ordnung’. Jedes zeitweilig geordnete Subsystem besitzt Freiheitsgrade, kann sich also unabhängig von den anderen entwickeln und Impulse initiieren, welche andere Subsysteme einzureißen in der Lage sind. Solche vernetzten Systembilder werden als lebende Systeme bezeichnet, die in ständiger Wechselwirkung miteinander stehen, sich in koevolutiver Einheit mit offenen, dynamischen Strukturen entwickeln.

Ko-evolutive Einheiten

Solche Systeme bauen sich in einem nicht-linearen Mechanismus auf, d.h. Wechselwirkungen sind so stark, dass die Gesamtwirkung nicht bloß durch die additive Überlagerung der Einzelkräfte bestimmt wird, so dass sich kleine Schwankungen in den Anfangsbedingungen gravierend auf den Endzustand des betreffenden Systems auswirken können.

49

Problem der Erfassung von Dynamik und Wandel und des spezifischen Wechselverhältnisses zwischen den Systemteilen ergibt. Üblicherweise wird das durch die Beobachtung funktionaler Kriterien zu leisten versucht. Dabei ist in der Regel nicht zu bestreiten, dass auf diesem Wege theoretisch ermittelte Funktionen für den Erhalt des Systems wichtig sind. Aber ob und wie sie erfüllt werden, lässt sich empirisch nur bedingt feststellen. Sie wirken insofern reduktionistisch, als sie alle Vorgänge, die außerhalb der ex ante definierten Strukturen liegen, gleichsam durch einen Betrachtungsfilter ausblenden. So gesehen sind sie zwar geeignet, einen momentanen Zustand in seinem strukturellen Gefüge, nicht aber in seinen dynamischen Entwicklungsfähigkeiten und Entwicklungsmöglichkeiten festzuhalten. Vgl. etwa Böhret/Konzendorf, 1997, Sandschneider 1995, 1996, Balck/Kreibich 1991, Lange/Braun 2000.

64

2 Parteiensysteme und Demokratieentwicklung

Stabilisatoren und Destabilisatoren

Innerhalb dieser bewegten Ordnung wirken Stabilisatoren und Destabilisatoren. Erstere können Entwicklungen abbremsen oder verhindern und damit den evolutiven Prozess kontinuierlich und erträglich ablaufen lassen, aber auch lähmen, indem sie notwendige Anpassungen verhindern.

evolutives Lernen

Es ist allerdings nicht beliebig, wer jeweils als Destabilisator des alten Paradigmas und als Initiator des neuen auftritt. Es kann vermutet werden, dass nach einer Phase relativer Selbststeuerung der Systeme ein Teil der ko-evolutiven Einheit initiativ wird und ein neues Paradigma zu installieren hilft.

Abfolge von Systemparadigmen

Aus diesem Prozess ergeben sich historische Knotenpunkte, die gesellschaftliche Entwicklungsphasen markieren, in denen sich die komplementären Teilsysteme nach bestimmten Paradigmen ausrichten. Der Abfolge von Systemparadigmen liegt keine Kreislaufvorstellung zugrunde, sondern Paradigmen und Handlungsmuster verändern sich progressiv. Ähnliche Situationen wie vergleichbare Paradigmen kehren in veränderter Form zurück; sie geben Gelegenheit Erfahrungen in einem dialektischen Prozess zu integrieren. Quelle: Böhret/Konzendorf 1997

nach einer exogene oder endogene Reize auslösenden Störung wieder in ein homöostatisches Fließgleichgewicht zurückfindet, das durch fortgesetzte und koordinierte Fluktuation seiner Variablen in dem Sinne gekennzeichnet ist, dass keiner der involvierten Systemkomponenten (Akteure) einer Veränderung der bestehenden bzw. nach der Störung der neu erreichten strukturellen und funktionalen Arrangements anstrebt. Stabilität bezeichnet insofern keinen statischen Systemzustand, sondern eine Systemgemeinschaft, die ganz wesentlich von Systemfähigkeiten zum kontrollierten Umgang mit endogenen und exogenen Anreizen geprägt ist.“ (Sandschneider 1996:29). Stabilität als Problemlösungsfähigkeit bezieht sich nach Kreibich (1991:39) auf die regulative Fähigkeit des Systems auf dysfunktionale Anreize mit Strukturveränderungen und Funktionsanpassungen zu reagieren, die es erlauben, Destabilisierung präventiv zu verhindern, dysfunktionale Anreize zu kompensieren, zu absorbieren und wenn möglich funktional in vorhandene Systemabläufe zu integrieren. Kann der Störreiz nicht in die vorhandenen Strukturen integriert werden, wird dies zu einem Paradigmenwechsel und einer damit einhergehenden Neuausrichtung der ko-evolutiven Einheit führen, oder auch das gesamte System zum Einsturz bringen. Systemwandel ist in diesem Verständnis für alle Systeme ein alltäglicher Vorgang der Strukturanpassung und Funktionsoptimierung, der die endogene und exogene Entwicklungsdynamik eines Systems bestimmt. Reicht eine Struktur- und Funktionsanpassung nicht aus, um Dysfunktionalität zu kompensieren, wird ein Systemwechsel notwendig, bei dem das System in einen neuen Zustand übergeht, d.h. Identität, Strukturen und Ablaufmuster interner regelungs- und Entscheidungsvorgänge werden prinzipiell geändert. Das System verändert sich in wesentlichen Elementen seiner Struktur, so dass eine neue Systemidentität entsteht. Abgeschlossen ist dieser Prozess erst, wenn sich die neuen Systemstrukturen als fähig und ausreichend erweisen, dysfunktionale Anreize so zu kompensieren. Indem wir den Entwicklungspfad von party polities als einen nicht-linearen und koevolutiven Aufbaumechanismus definieren, können wir unsere Analysehypothesen folgendermaßen zusammenfassen: Stabilität und Ordnung werden genau wie Institutionalisierung als eine dem output-Bereich zugeordnete System- oder Politikleistung betrachtet. Mit Ord-

2.3 Hegemonialer Kompromiss und Institutionalisierung

65

nung als ‚Problemlösungskapazität’ ist eine anspruchsvollere Definition aufgegriffen, die normalerweise von ordnungszentrierten Ansätzen vorgelegt wird. Ein Andauern von Strukturen wäre damit noch kein Indikator für eine stabile bewegte Ordnung, sondern kann auch auf das Ausbleiben endogener oder exogener Störreize oder der Akzeptanz hoher Stabilitäts- und Konsenskosten zurückgeführt werden. Institutionalisierung kann deshalb als eine Effizienzentwicklung von Herrschaft betrachtet werden, weil sie die Herstellung und Ausführung von Entscheidungen von Konsensproblemen entlastet. Letztere werden dadurch nicht beseitigt, aber auf den Prozess der Willensbildung vorverlegt. Aus der notwenigen Selektivität dieses Prozesses folgt die Möglichkeit von Dissens und damit die Erforderlichkeit spezifischer Prozesse der Konsensfindung oder Konfliktaustragung, durch die bindende Entscheidungen legitimiert werden können. Die relevante ko-evolutive Einheit einer party polity setzt sich zusammen aus den drei Dimensionen Herrschaft, Wettbewerb und Partizipation, den in ihnen definierten strategischen Feldern sowie dem Parteiensystem als der Selektionsschnittstelle zwischen dem politischen Raum und den staatlichen Zugangsstrukturen. Alle drei Teilsysteme und ihre Derivate werden dabei wie oben beschrieben als interagierend begriffen. Es ergibt sich keine starre Trennung zwischen ihnen; ihr Vorteil gegenüber den älteren systemischen Ansätzen besteht ja gerade darin, dass sie als ‚Prozesse’ oder als unterschiedliche Strategiefelder verstanden werden. Damit nähern wir uns zuletzt auch den neoinstitutionalistische Ansätzen an, die sich wie etwa March/Olsen (1989:1) in Abgrenzung zu den Akteurstheorien dagegen wenden, Institutionen als bloße Arenen zu betrachten, innerhalb derer die Akteure handeln50. Sie gehen davon aus, dass Handlungsorientierungen selbst institutionell geprägt sind, d.h. die Situationsdeutung seitens der Akteure stets vor dem Hintergrund und in Bezug auf etablierte Regeln erfolgt, die eine gewisse Bandbreite von Interpretationen es ermöglichen eine der jeweiligen Rolle angemessenen Handlungsalternativen festzulegen. Während der akteurstheoretische Ansatz Regelsysteme auf rationale Entscheidungen zurückführt, führt der neoinstitutionalistische Ansatz Regeln auf früher etablierte Regeln und Traditionen zurück, die einem rationalen Verlauf der Geschichte Grenzen setzen: „Institutions change, but the changes are not predicted simply as an equilibrium solution to the conflicting interests of current actors. Institutions are not simple reflections of current exogenous forces or micro-behaviour and motives. They embed historical experinces into rules, routines and forms that persist beyond the historical moment and condition” (March/Olson 1989:167).

Die Subsysteme einer solchen ko-evolutiven Einheit sind weniger autonom, als vielmehr eng miteinander verwoben. Sie entwickeln Abhängigkeiten, sind dabei aber nicht determiniert oder identisch. Sie bilden teilautonome Subsysteme, die interagieren, sich aneinander entwickeln und deshalb Selbstähnlichkeiten ausbilden. Da sie Freiheitsgrade besitzen, können sie als Destabilisatoren wirksam werden und dysfunktionale Störreize aussenden. Aus solchen krisenhaften Aufbauprozessen ergeben sich historische Knotenpunkte, die systemische Entwicklungsphasen markieren, in denen sich die komplementären Teilsysteme nach bestimmten Paradigmen ausrichten. Dieser Abfolge liegt keine Kreislaufvorstel50

Vgl. auch: Scharpf/Mayntz (1995) zu ‚akteurszentriertem Institutionalismus’, Manfred Schmidts ‚erweiterter institutioneller Ansatz’ (1988). Bernhard Thibaut (1996) zum Einfluss politischer Institutionen auf die Entwicklung der Demokratie im Cono Sur.

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2 Parteiensysteme und Demokratieentwicklung

lung zugrunde; Paradigmen und Handlungsmuster verändern sich progressiv: durch ‚evolutives Lernen’ kehren Paradigmen in veränderter Weise zurück. Von einem Ausgangsformat unter spezifischen Bedingungen (koloniale Herrschaft, kein ausgebildeter Nationalstaat) ist die eingeschlagene Richtung des Entwicklungspfades vor allem von zwei Faktoren abhängig; konkreten issues, die einen initialen Prozess der Mobilisierung und Politisierung lostreten sowie die spezifischen Interaktionsmuster zwischen auftretenden Konfliktlinien, welche ihre relative Bedeutung festlegen. Die jeweiligen nationalen Umstände und Unterschiede im Timing produzieren dabei eine Bandbreite von Konfliktmustern, die in den jeweiligen Teilsystemen reflektiert und unterschiedlich verarbeitet werden. Dies gilt natürlich im Besonderen für die Parteiensysteme und die Systemfunktionen und -strategien der Akkumulation von sozialer und politischer Macht sowie auch die organisatorischen und ideellen Strukturen, die sie ausprägen.

2.4 Demokratisierung interdependenter Party Polities 2.4.1 Institutionalisierung von Demokratie Demokratisierung wird auch in einem engeren Sinne als verfassungsmäßige Etablierung kompetitiver staatlicher Entscheidungsstrukturen untersucht. Die Konsolidierungschancen eines solchen Paradigmenwechsels hängen dann davon ab, in welcher Weise die Dimensionen der Partizipation und der Herrschaft sich mit einem höheren Grad an Wettbewerb verschränken lassen, so dass eine neue, demokratische Systemordnung entsteht. Aus den vorhergehenden Überlegungen ergibt sich ein Untersuchungsrahmen, der den analytischen Ebenen der Demokratisierungs- und Konsolidierungsansätzen (Merkel 1999: 135ff) folgt, allerdings mit einer stärkeren Betonung der machtstrukturellen Zwänge politischer Transformationsprozesse, also der Frage nach der Streuung des Konflikt- und Kooperationspotentials von Machtressourcen. Die Systemtransition teilt sich konventionellerweise mit der Trennung von Demokratisierung und Konsolidierung in zwei analytische Ebenen. Mit Demokratisierung ist dabei eine primäre Institutionalisierung als die grundsätzliche verfassungsmäßige Entscheidung für eine Regimeform gemeint. Ein demokratisches Regime muss sich an den von Dahl aufgestellten liberalen Minimalanforderungen auf der Wettbewerbsdimension messen lassen können. Ein entscheidender Schritt hin zur Demokratie wird also mit der Definition der Strukturen der Entscheidungsfindung eines Regimes gemacht. Diese Definition folgt dem Begriff der Demokratisierung, wie er in der Transitionsforschung weitgehend unumstritten ist (siehe Merkel 1999:136f, Przeworski 1991:14, O’Donnel /Schmitter 1986:7ff). Die Demokratisierung vollendet sich in dem Moment, indem sich die bisherigen Herrschaftseliten einem demokratischen Verfahren unterwerfen. Die Phase der primären Institutionenbildung ist mit der Verabschiedung einer demokratischen Verfassung, die den politischen Wettbewerb und die politischen Entscheidungsverfahren verbindlich normiert abgeschlossen. Als ein hegemonialer Kompromiss strategischer Gruppen formuliert der Akt der Demokratisierung in seiner Zusammensetzung, seinen Machtressourcen und der Kohärenz und Bindungskraft dabei bereits einen künftigen Stabilisierungs- und Konsolidierungshorizont. Mit den Gründungswahlen ist ein erster formalisierter Selektionsprozess politischer Machthaber vollendet und es beginnt mit der Konsolidierung die Phase einer sekundären Institutionalisierung. Mit diesem Begriff sind alle Aushandlungsprozesse umfasst, welche

67

2.4 Demokratisierung interdependenter Party Polities

die komplexe funktionale Anpassung der gesamten institutionellen Aufbaustruktur unterhalb der (prinzipienhaften) demokratischen Metaregeln der Verfassungsebene betreffen. Die neu installierten politischen Repräsentanten sind nun mit einer Fülle von formalen und informalen Regelungsaufgaben zur ‚Verschränkung’ und Reformanpassung von politischem Raum und Herrschaftsstrukturen konfrontiert. Zwei grundsätzliche Problematiken weist diese Phase auf. Zum einen betreffen die auszuhandelnden Regeln wiederum in hohem Maß zukünftige Positionierungsspielräume der politischen Akteure selbst (d.h. Regelungsadressat und Regelungsgarant sind identisch). Mit der Verfeinerung und funktionalen Anpassung von formalen Verfahrensregeln und informalen Verfahrenskompromissen51 werden neue machtpolitische Filter und Hierarchien definiert.52 Der Verteilungskonflikt, wie er auch bei ‚normalen’ policy-Verhandlungen als hidden agenda existiert, tritt hier stärker hervor: die Reform lokaler und regionaler Verwaltungsstrukturen und Entscheidungsprozesse, Ausstattungen und Prozeduren in der Parlamentsarbeit, der Judikative, die Ausräumung von Kompetenzgrauzonen zwischen Exekutive und Legislative, Muster der Koalitionsbildung und der Oppositionsarbeit und nicht zuletzt etwa die Anpassung von Partei- und Wahlgesetzen, gestalten die Interessensselektion in die politischen Arenen und damit den Zugang zu den zukünftigen Prozessen von Konfliktaustragung und Konsensbildung. Interessensberücksichtigung und Konsensbildung stehen dabei in einem grundsätzlichen Spannungsverhältnis zu institutional engineering als technokratischer Planung effizienter Systemabläufe. Abbildung 9:

Analytische Ebenen demokratischer Institutionalisierung Politischer Raum

Institutionenbildung

Strategische Gruppen

Primäre Institutionenbildung

Parteiensystem

51

52

Sekundäre Institutionenbildung

Vor allem Betz/Köllner 2000 haben sich im Rahmen der Veröffentlichungen der Forschungsgruppe ‚Informelle Politik und politische Parteien im interregionalen Vergleich’ um ein Konzeptualisierung dieses Analysegegenstandes bemüht. Siehe auch Nolte (2000). Eine begriffliche Fassung der Konsolidierung als einem Prozess funktionaler Anpassung von politischem Raum und staatlichen Machtstrukturen rückt ihn in enge Verwandtschaft mit dem Reformbegriff: „Reformen stellen institutionelle Veränderungen dar, die auf eingetretene oder erwartete Veränderungen antworten, welche eine Institution mit Funktionsunfähigkeit bedrohen. Allerdings lässt sich nicht jede beliebige Veränderung bereits als Reform verstehen. Von Reform zu sprechen ist vor allem dann sinnvoll, wenn der Strukturwandel bestehender Institutionen direkt oder indirekt eine Umverteilung von Macht einschließt und damit politische Konflikte auslöst. Andererseits unterscheidet sich Reform von der Revolution zwar nicht unbedingt durch das Ausmaß des Wandels, wohl aber dadurch, dass die Legitimationsgrundlage der bestehenden Herrschaftsordnung entweder völlig erhalten bleibt oder nur schrittweise in längerem Zeitraum verändert wird. “ (Krockow 1976:18) Konsolidierung wäre im Gegensatz dazu eine Reformanpassung nach einem Wechsel der Legitimationsgrundlage der bestehenden Herrschaftsordnung.

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2 Parteiensysteme und Demokratieentwicklung

Zum anderen erhöht sich die Komplexität der politischen Entscheidungsfindung durch die ererbten gesellschaftlichen und staatlichen Bestände. Sowohl der politische Raum als auch die staatliche Aufbaustruktur, die nun neuen Verfassungsregeln angepasst werden muss, sind ein genetisches Produkt früherer Konfliktaustragung und Konsensbildungen, Interessenlagen, Machtansprüche, Überzeugungssysteme und Verpflichtungen. Autoritäre und in den afrikanischen Fällen auch oft fehlende oder nur partiell ausgebildete und funktionstüchtige Verwaltungs- und Durchsetzungsstrukturen begrenzen dabei den Möglichkeitsraum dessen, was als regelungsnotwendig auf die politische Agenda gesetzt wird, wie auch die Konsensfindung über institutionellen Aufbau oder Neuausrichtung. Es handelt sich also auch um einen interdependenten Prozess der Anpassung zwischen politischem Raum und Herrschaftsstrukturen, in dem sich die Ausbildung von sekundären, formalen und informalen Verfahrensregeln verbindet mit einer hierarchischen und machtpolitischen Ausdifferenzierung im politischen Raum. Nicht nur die politischen Zugangsstrukturen, sondern auch die Sicherungs- und Verteilungsstrukturen staatlicher Herrschaft, also direkte und indirekte Umverteilungen von Zugangschancen aber auch der Machtausübung lösen politische Verteilungskonflikte aus, die in einem auszuhandelnden hegemonialen Kompromiss den etablierten demokratischen Metaregeln anzupassen sind.53 Die Schlüsselprotagonisten dieser Aushandlungsprozesse sind, als legitime Zugangstrukturen zu öffentlichen Ämtern, die Parteien. Wie alle anderen Teilsysteme durchlaufen auch die politischen Parteien dabei einen Anpassungsprozess an ihre Umwelt.

2.4.2 Funktionale Anpassungsleistungen des Parteiensystems Abschließend können wir nun zu den Repräsentationsfunktionen des Parteiensystems in einer kompetitiven Systemumwelt zurückkehren: Im Spannungsfeld der beiden Theorien der Repräsentation (gewählte Amtsinhaber entscheiden frei/als Agenten ihrer Partei/Wählerschaft, vgl. Kap.2.1.2.) müssen politische Parteien in einer Balance zwischen der Handlungsfreiheit der Parteielite auf der einen Seite und deren Beschränkung aus der Bindung an die Parteibasis und Wählerschaft andererseits agieren. Die Konstruktion politischer Parteien folgt demnach einer Logik der Machterringung und Machterhaltung, die sowohl innerhalb der Parteistrukturen als auch nach außen, in die Gesellschaft, den zwischenparteilichen Wettbewerb und die Regierungsinstitutionen wirkt. Für die Parteielite ergibt sich daraus die Notwendigkeit, die Strategien und Organisationsformen der Partei dem gesellschaftlichen Wandel wie auch den vorliegenden Herrschaftsanforderungen anzupassen. Ausgehend von ihrer Scharnierstellung haben politische Parteien ihr Handeln auf die zwei Strategiefelder der Partizipation und des Wettbewerbs auszurichten: die des gesellschaftlichen Raumes und die des Regierungssystems.

53

Der hier vorgebrachte Konsolidierungsbegriff folgt demjenigen von Heilmann (1999:6), der das Verhältnis von formalen und informalen Elementen zum Kern der Definition demokratischer Konsolidierung macht: „Als konsolidiert können offizielle Institutionen nur solange gelten, wie sie durch informelle Koordinationsformen gestützt werden. In nicht-konsolidierten Demokratien setzen informelle Interaktionsformen die offiziellen Regeln von Verfassung und Gesetzen teilweise oder im Extremfall auch weitgehend außer Kraft.(...) In konsolidierten Demokratien hingegen stehen die informellen Institutionen in einem komplementären Verhältnis zu den offiziellen Institutionen und kompensieren deren Funktionsdefizite“.

69

2.4 Demokratisierung interdependenter Party Polities

Abbildung 10: Operationalisierung der Repräsentationsfunktionen politischer Parteien I Partizipation

Wettbewerb

Politischer Raum

Artikulation

Alternation

Politische Arenen

Aggregation

Responsivität

Für ein brauchbares, von normativen Unterstellungen freigehaltenes Konzept von Parteiensystemfunktionen54, bilden wir deshalb eine Matrix aus der Wettbewerbs- und Partizipationsfunktion und den beiden strategischen Feldern politischer Parteien. Damit kann die Repräsentationsfunktion des politischen Parteiensystems in vier Basisfunktionen operationalisiert werden. Artikulations- und Alternationsfunktion beziehen sich auf die Ebene gesellschaftlicher Organisation, Aggregation und Responsivität auf die Ebene des Regierungssystems. Dieses Konzept sucht nicht nach völlig neuen Definitionen, sondern organisiert gängige Analysekategorien politischer Parteiensysteme auf vier Ebenen: Als Partizipationsfunktion im – vorinstitutionellen – politischen Raum teilen die politischen Parteien die Artikulationsfunktion zunächst mit anderen strategischen Gruppen, die Präferenzen formulieren, politisches Kapital akkumulieren und eventuell Strukturen und Koalitionen zur Vertretung ihrer Präferenzen bilden. Sie prägen politische Traditionen und Milieus aus und bündeln soziale zu politischen Konfliktlinien. Diese bilden die Mindestvoraussatzung für die Artikulation von Interessen im politischen Raum. Die Alternationsfunktion bezieht sich auf die sozio-strukturellen Möglichkeiten, innerhalb eines politischen Raumes politische Milieus zu hegemonialen Kompromissen und ihren Alternativen zusammenzuführen; sie untersucht die Potentiale struktureller und inhaltlicher Mehrheiten und Bündnismöglichkeiten zwischen den politischen Lagern in der Gestaltung einer politischen Ordnung. Aggregation und Responsivität werden innerhalb der politischen Arenen eines Regierungssystems, also einem durch Hierarchisierungs- und Filterregeln vom politischen Raum abstrahierten institutionellen strategischem Feld realisiert. Die Aggregationsfunktion umreißt dabei die als legitim vorausgesetzte selektive Projektion55 der gesellschaftlichen Inte54

55

Dabei muss wiederum zwischen der Art der Funktionswahrnehmung, also der funktionalen Anpassung der Parteien an die Anforderungen der Selbsterhaltung auf der einen Seite, und den – normativ abgeleiteten – Funktionen des Parteiensystems im repräsentativ-demokratischen politischen System unterschieden werden. Die Art der Funktionswahrnehmung des Parteiensystems kann auf der Ebene des politischen Systems Funktionsdefizite und Dysfunktionalitäten herbeiführen, aber auch durch Strukturen im politischen System kompensiert werden. Siehe dazu vor allem Noltes (2000a, 2000b) Überlegungen zu den Dimensionen politischer Repräsentation und Interessenvermittlung durch politische Parteien. Die Interessenaggregation gilt als die zentrale und spezifische Funktion der Parteien im politischen System. Die Schaffung spezifischer Strukturen der Aggregation gilt als Beitrag zur Erhöhung der Leistungsfähigkeit und Legitimität des politischen Systems. Weßels (2000:37) weist darauf hin, dass es „für die Vermittlungsleistungen von entscheidender Bedeutung ist, dass Organisationen aus sozialer Kommunikation Ausschnitte selektieren und damit zu einer programmatisch verdichteten Kommunikation beitragen. Mit anderen Worten: Organisationen leisten Aggregation durch (als legitim unterstellte) Selektionen“. Aus der Perspektive der Systemintegration nehmen die Anforderungen an die Aggregationsleistung der Parteien mit zunehmender Komplexität sozialer Interessenlagen zu. (Weßels 2000:44).

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2 Parteiensysteme und Demokratieentwicklung

ressen in das politische System und untersucht die vertikale politische Organisation aus der Perspektive der machtpolitischen Zwänge, die sich für die politischen Akteure vor dem Hintergrund von Wählererwartungen, institutioneller Wettebwerbsbedingungen und Parteienkonkurrenz ergeben. Responsivität hebt auf die Innovationskraft und damit die Fähigkeit zur Erhaltung von Systemstabilität der politischen Parteien im institutionellen Kontext des Regierungssystems ab. Untersucht werden die Parteien in ihrer normativen Schnittstellenfunktion als Kommunikationsagenturen im Kontext institutioneller Äquivalente vertikaler Kommunikationsanbindung.

3 Paradigmen afrikanischer Party Polities

3.1 Entfaltung des politischen Raumes unter kolonialer Herrschaft: Afrikanische Massenparteien und Verwaltungsparteien 3.1 Entfaltung des politischen Raumes unter kolonialer Herrschaft 3.1.1 Politischer Diskurs und institutionelle Entwicklung Aus den vielfältigen inneren und äußeren Impulsen, die nach dem Ende des 2. Weltkriegs auf die afrikanische Politik einwirkten, entwickelte sich im Verlauf der 50er Jahre eine politische Strömung, die vorher diffus vorhandene Emanzipations- und Modernisierungstendenzen verdichtete. Die formulierten Forderungen schienen zunächst im französischen und britischen Kolonialreich widersprüchlich, – hier auf self-government, dort auf gleichberechtigte Integration in die Republik abzielend – bis sich schließlich um 1960 die staatliche Unabhängigkeit als eine gemeinsame Zielrichtung herauskristallisierte. Die Akteure selbst und in ihrem Gefolge die Wissenschaft sprachen von nationalen Befreiungsbewegungen, die sich zunächst als single-purpose-movements auf die kollektive Befreiung aus der europäischen Kolonialisierung fixierten, um sich schließlich im Verlauf der 60er Jahre zu autokratischen Einparteiensystemen zu entwickeln. Der politische Diskurs innerhalb der Dritten Welt hatte nach dem 2. Weltkrieg starke theoretische Impulse von marxistisch-leninistischer und maoistischer Seite erhalten, deren Politikstrategien sich in einem Kontext nachholender industrieller Entwicklung entfalteten. Demokratie wurde in diesem Zusammenhang nicht als Methode, sondern als ein Wert zur wirtschaftlichen Entwicklung, des Umsturzes der vorherrschenden Machtstrukturen und der Emanzipation aus der kolonialen Unterwerfung verstanden. So formulierten zwei der wichtigsten westafrikanischen Vordenker der kolonialen Befreiung, Kwame Nkrumah (späterer Präsident von Ghana) und Gabriel d’Arboussier, Generalsekretär des Rassemblement Démocratique Africain (RDA), auf der Basis mehr oder weniger marxistischer Analysen ähnliche politische Weltbilder: Im Gegensatz zur leninistischen Doktrin, welche die koloniale Befreiung gleichzeitig als eine innergesellschaftliche Revolution begriff, gingen sie über den Klassencharakter, den sie für afrikanische Gesellschaften verwarfen, hinweg, postulierten die Volksgemeinschaft und setzten auf die Mobilisierung einer umfassenden Bewegung oder Front aller sozialen und politischen Gruppen56. Kern der Programmatik war es in ganz Afrika, die Kolonialstruktur als ein ungerechtes, menschenunwürdiges System anzuprangern, das weder in seiner ökonomischen noch in seiner politischen Ausprägung reformierbar sei, sondern beseitigt werden müsse: „…Die westafrikanischen Kolonien zum Beispiel müssen sich zuerst vereinigen und eine nationale Gesamtheit (a national entity) werden, absolut frei von den Lasten fremder Herrschaft, bevor sie den Blick auf internationale Zusammenhänge großen Stils richten können …“ (Nkrumah 1962:33).

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Dies liest sich bei d’Arboussier: 1. Organisation der Union aller Klassen, nicht einer politischen Partei als Ausdruck dieser oder jener Klasse, 2. Schaffung einer breiten Massenbewegung, die gleichzeitig Ausdruck der Masse und die Masse selbst ist, nicht einer politischen Partei oder Avantgarde. Aus dem von d’Arboussier formulierten Programm für die RDA in La Voix du RDA vom 1.9.1947, zit nach Ansprenger 1992:61.

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3 Paradigmen afrikanischer Party Polities

Als ein Gegenentwurf zu traditionalen gesellschaftlichen Strukturen und kolonialer Machtentfaltung war ihr Anspruch gleichermaßen emanzipativ und egalitär: ‚democracy is: politication, participation, activism, equality, socialism, humanism’ (Schachter-Morgenthau 1961:260). Der hinter diesen Formulierungen stehende Politikbegriff war mehr von politischem Aktivismus geprägt als von Fragen der Legislation, Regierung und Verwaltung als Planung und Organisation. Es dominierte das Bekenntnis zu einem relativ vage identitären Begriff von popular democracy und zum Konsensprinzip Rousseau’scher Provenienz als einer Politikstrategie der maximalen Ausdehnung durch Mobilisierung und Emanzipation des ruralen Hinterlandes gegen die Kolonialherrschaft. Diese diskursive Selbstverortung durch die frühen nationalen Befreiungsbewegungen und ihrer Führungsfiguren prägte die ideengeschichtlichen Fundamente des afrikanischen Demokratieverständnisses nachhaltig. Geführt wurden sie zunächst in Westafrika, wo die Politisierung und Mobilisierung der Gesellschaft in Ländern wie Senegal, Mali, Guinea, Ghana und Nigeria am weitesten fortgeschritten waren. Im französischen Kolonialgebiet führte die Legitimations- und Partizipationskrise der sozio-ökonomischen und politischen Herrschaft bereits 1944 auf der Konferenz von Brazzaville zu Überlegungen über eine politische Neuordnung der kolonialen Gebiete und mündete schließlich 1960 für das gesamte Kolonialgebiet in die Unabhängigkeit.57 Die bedeutendste interterritoriale Vereinigung war dabei die 1946 in Bamako gegründete RDA, die lediglich von der französischen Kommunistischen Partei aktiv gefördert wurde, und an die sich die RDA-Führung in den ersten Jahren ihrer Existenz zwangsläufig anlehnte58. Das programmatische Ziel, eine flächendeckende politische Struktur zu etablieren, war auch in der Organisation selbst spürbar, wo die RDA auch in den ländlichen Gegenden von den lokalen Zellen über Sektionen auf Kreisebene bis zur territorialen Führung zentralistisch aufgebaut, und in marxistischer Theorie und Organisationstechnik geschult wurde. Die Finanzierung einer so breit angelegten Organisationsstruktur wurde hauptsächlich durch den Verkauf von Parteikarten geleistet: “In view of the small money income of most Africans it was remarkable that in same years mass parties sold hundreds of thousands of cards costing roughly 100 FCFA each. Mass party ressources came also from profits at party festivals, tam tams, dances, receptions, which were the African counterparts of the 100$ a plate dinners of the Democratic and Republican parties in the United states’ (Schachter-Morgenthau 1964:338).

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Dies führte über die Zuerkennung der französischen Staatsbürgerschaft an alle Bewohner der Überseegebiete mit der Loi Lamine Guèye 1946 und ihrer Repräsentation in den metropolitanen Institutionen; über die verfassungsrechtlich abgesicherte Autonomie der französischen Territorien, zu den sich die 1946 gebildeten Territorialparlamente, und schließlich zum Loi Cadre von 1956 und dem allgemeinen Wahlrecht. Eine weitere Autonomisierung trat schließlich mit der zusammen mit der in der Verfassung der V. Republik institutionalisierten Communauté Française ein. Abgesehen von Guinea, das der Verfassung nicht zustimmte und als erstes afrikanisches Land 1958 unabhängig wurde, wurden die Mitglieder der Communauté ausdrücklich als Staaten definiert, die nach festgelegten Prozeduren die Unabhängigkeit erlangen konnten. Nach der Zersplitterung der früheren Kolonien auf staatsrechtlicher Ebene und der Unterzeichnung umfangreicher Kooperationsabkommen erhielten die (kurzlebige) Mali-Konföderation und danach auch die übrigen Mitglieder der Communauté Française 1960 schließlich die staatsrechtliche Souveränität. Organisatorischer Aufbau siehe Morgenthau 1964:301ff. Politisch dominierend war allerdings weniger die in Organisation und Theorie marxistisch geprägte Parteiorganisation, als vielmehr die gemäßigte von Felix Houphouet-Boigny geführte Parlamentsfraktion, bei der es sich eher um einen losen Verband territorialer Gliedverbände handelte.

3.1 Entfaltung des politischen Raumes unter kolonialer Herrschaft

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Den Höhepunkt ihrer Finanzierung durch Parteikarten hatten diese Parteien vor der Unabhängigkeit zu einer Zeit, die mit den ersten Steuererhebungen auf dem Land zusammenfiel, und in der viele lieber den Kampf für die Unabhängigkeit unterstützten, den sie sicherlich auch als einen Kampf gegen ihre Zwangintegration in ein modernes bürokratisches System betrachteten. Mit der Ausnahme der UPS in Senegal, welche die französische Administration nicht direkt herausforderte, umgingen diese antikolonialen Massenmobilisierungsparteien (beispielsweise die Parti Démocratique de la Côte d’Ivoire, PCDI in Côte d’Ivoire, die Parti Démocratique de Guinée, PDG in Guinea) Polizei und Armee mit ihrem eigenen Ordnungspersonal. Zusammen mit der US-RDA konkurrierten sie mit der kolonialen Gerichtsbarkeit, indem sie innerhalb der eigenen Strukturen alle möglichen Formen von Disputen ansiedelten. Dadurch, dass sie gegen die lokale Chefferie und die Kolonialadministration gleichermaßen auftraten, um so als Organisation eine revolutionäre Aufgabe zu erfüllen, bildeten sie innerhalb der Parteistrukturen staatlich-administrative Funktionen nach. (siehe Morgenthau 1964:330ff). Als Reaktion auf den Erfolg des RDA veranlassten die Kolonialadministration und die mit ihr verbundenen lokalen Patrone die Gründung von Parteien mit dem Ziel, die neuzuschaffenden Institutionen nicht dem RDA zu überlassen. Entsprechend waren dies Verwaltungsparteien oder patron parties (cadre parties), die nur zu Wahlzeiten aktiv wurden und ihre mangelnde Organisation durch Unterstützung der kolonialen Herrschaftsstrukuren kompensierten. Obwohl einige versuchten, die Finanzierungstechniken zu kopieren: “ (…) patron parties found few individual buyers fot their cards, because people who voted the party ticket did so not out of a sense of loyalty to the party, but to the local notable who happened to represent it.” (1964:339). Programmatisch waren die Verwaltungsparteien auf eine defensive Position festgelegt, die sich auf die Abwehr der gegen die Chefferie vorgetragenen Vorwürfe beschränkte. Die Vernachlässigung organisatorischer und programmatischer Fragen führte spätestens Mitte der 50er Jahre, als die Kolonialmacht zur Kooperation mit der RDA überging, zu einem raschen Verfall dieser Parteien. Umgekehrt stellten sich diese Parteien dem RDA nicht als legitimer Partner einer demokratischen Politik dar, sondern wurden in der Regel als agents provocateurs der Kolonialmacht denunziert. Im britischen Kolonialreich verlief die politische Organisation nach dem zweiten Weltkrieg aufgrund der institutionellen Voraussetzungen wesentlich dezentralisierter. In den einzelnen Territorien waren die Konflikte und organisatorischen Folgen so unterschiedlich, dass kein Muster der Entstehungsgeschichte der Parteien gebildet werden kann. Als eine Mischform zwischen Assoziationen und den als Parteien etikettieren Organisationen bildeten sich unmittelbar nach dem zweiten Weltkrieg in den anglophonen Territorien sogenannte Kongresse, die meist lockere Dachorganisationen vielfältiger regionaler und lokaler Organisationen waren, die aber als nationale Bewegungen auch den Anspruch erhoben, die Selbstbestimmung des ganzen Volkes zu repräsentieren, was sie nicht von ihren frankophonen Brüdern unterschied (Hodgkin 1956). Die Konflikte zwischen ‚regionalistischen Tribal Unions, Hauptstadt-Honoratioren und nationalistischen Militants’ (Nuscheler/Ziemer1980:65) führten jedoch alsbald zur Lähmung dieser frühen nationalen Bewegungen. Der auslösende Faktor für die Gründung von Parteien waren auch hier die Verfassungsreformen, welche die Repräsentation durch Wahlen einführte und den konkurrierenden Gruppen die Möglichkeit eröffnete, günstige Startpositionen zur Machterringung in den neuen Staatswesen zu gewinnen.

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3 Paradigmen afrikanischer Party Polities

Abbildung 11: Letzte Parlamentswahl im brit. Kolonialgebiet Land

Letzte allgemeine Wahl vor der Unabhängigkeit

Prozentsatz der größten Partei

Parteiensystem

Effektive Zahl der Parteien (Parlament) 2,0 2,1 1,5 3,3 2,2

Ghana 1956 57% bipolar Kenia 1963 53% bipolar Malawi 1961 78% prädominant Nigeria 1959 34% tripolar Sierra Leo1957 46% bipolar ne Tanganyika 1958 75% hegemonial 1 Uganda 1961 49% bipolar 2,5 Zambia 1964 69% prädominant 1,4 Quelle: Elections in Africa. Bemerkung: Die späten Unabhängigkeitsstaaten Gambia, Botswana und Zimbabwe sind nicht berücksichtigt.

In der Regel entstanden dabei die Parteien im britischen Kolonialreich außerparlamentarisch. Nur in wenigen Fällen wurde versucht, aus den für Afrikaner geöffneten Legislative Councils heraus Parteien zu gründen. Aus diesem Grunde hing dort die Entwicklung des Parteiensystems in wesentlich stärkeren Maße, als dies im französischen Kolonialgebiet der Fall war, von Gewicht, Kohärenz und Stabilität der vorkolonialen Gesellschaftsstrukturen und dem Grad der nationalen Orientierung, d.h. der Bereitschaft der traditionellen Eliten, sich in das neuen Staatswesen einzufügen, ab. Ein wichtiger Faktor in diesem Zusammenhang war die je nach Territorium von den Briten unterschiedlich eingesetzte indirect rule, die den Fortbestand von Partikularinteressen, monarchischen und anderen traditionalen Legitimationssystemen unterstützten. Kenia und Tanzania waren beispielsweise als Staaten, in denen es keine durch indirect rule konservierten vorkolonialen Teilgesellschaften gab, nicht mit Separatismuswünschen von integrationsunwilligen native rulers konfrontiert, und die Kenya African National Union (KANU) und Tanganyika African National Union (TANU) stießen zwar auf Konkurrenz, konnten sich aber trotzdem als ‚nationale Parteien’ etablieren. Dies war weder in Nigeria noch in Ghana der Fall, wo sich komplizierte heterogene Interessenkoalitionen entwickelten. Regionale und religiös-traditionale Konflikte verdeckten dabei oftmals sozioökonomische Gegensätze. Indirekt hatte die Verwaltungspraxis der indirect rule die Herausbildung von Regionalparteien gefördert, native ruler versuchten mit modernen Organisationen ihre regionalen Machtpositionen gegen nationale und zentralstaatliche Übergriffe zu behaupten. Andererseits überdeckte der zentral gesteuerte Übergang in die Unabhängigkeit im französischen Kolonialgebiet die Kräfteverhältnisse der nationalen Interessengruppen. Diese traten wie im Falle Dahomeys (später Benin) oder Kongo Brazzavilles erst nach der Unabhängigkeit zu Tage, im einen Fall als eine stark ideologisch und regionale gespaltene nationale Bewegung, im anderen Fall als eine Konkurrenzsituation zwischen traditionalregionalistisch orientierten Gegenspielern in einem Land ohne eine erwähnenswerte politische antikoloniale Mobilisierung. Durch die rasche und mehr oder weniger zentralisierte französische Dekolonialisierung besaß die Beherrschung der durch den Loi Cadre errichteten Institutionen ausschlaggebende Bedeutung für die Machtverteilung unter den rivalisierenden Parteien eines Territoriums auch nach der Unabhängigkeit. In neun der zwölf Terri-

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3.1 Entfaltung des politischen Raumes unter kolonialer Herrschaft

torien stellte die bei den 1957er Wahlen erfolgreiche Partei auch die Regierung nach 1960. Nach den Wahlen von 1957 erreichte die Machtposition der RDA ihren Höhepunkt. 1958 stellte sie außer im Senegal, Dahomey und Oubangi-Chari (später Tschad) überall den Regierungschef. Mit der Unabhängigkeit herrschten so de facto-Einheitsparteien in stark prädominanten oder hegemonialen Parteiensystemen vor, innerhalb derer nur noch rudimentäre Oppositionen existierten. Abbildung 12: Letzte Parlamentswahl im franz. Kolonialgebiet Land

Letzte allgemeine Prozentsatz (StimWahl men) der größten Partei

Parteiensystem Effektive Zahl der Parteien (Parlament) tripolar 2,6 prädominant 1,4 hegemonial 1,0 bipolar 2,0 prädominant 1,4 hegemonial 1,0 bipolar 2,7 prädominant 1,6 prädominant 1,2 hegemonial 1,0 prädominant 1,5 prädominant 1,6 prädominant 1,2 prädominant 1,2 bipolar 2,2

Benin 1959 44% Obervolta/BurkinaFaso 1959 68% ZAR 1959 98% Chad 1959 67% Congo (Brazzaville) 1959 60% Côte d’Ivoire 1959 100% Gabun 1957 40% Guinea 1957 77% Mali 1957 67% Mauretanien 1959 100% Niger 1965 100% Ruanda 1961 78% Senegal 1959 83% Somalia 1959 76% Togo 1958 61% Quelle: Elections in Africa. Bemerkung: Prozentzahlen sind gerundet, für Burundi sind keine Wahlergebnisse dokumentiert; Kamerun wurde aufgrund des zweigeteilten Wahlgebietes nicht aufgeführt.

3.1.2 Typenbildung und funktionale Einbindung Zum Verständnis dieser politischen Parteien hat Hodgkin (1956:44) bereits während der Entkolonialisierungsphase die Unterscheidung zwischen Kongressen (‚locker geknüpfte, amorphe Amalgame örtlicher und schichtenspezifischer Organisationen, gruppiert um einen Kern der Exekutive oder einem Arbeitsausschuss) und Parteien (‚eng geknüpfte, pyramidenförmige Strukturen mit der Basis von Ortsgruppen und Einzel-Parteimitgliedern’)59 eingeführt. Diese Differenzierung kann für den Zeitpunkt der Erhebung Gültigkeit beanspruchen, obwohl sich spätestens mit der Unabhängigkeit herausstellte, dass die Unterschiede modellierbar blieben. Insbesondere gilt dies für die von Hodgkin identifizierte ur59

Außer den zitierten organisatorischen Unterschieden zwischen Kongressen und Parteien betont Hodgkin zwei weitere: Kongresse wollen das ‚ganze Volk‘ repräsentieren, Parteien eher die ‚Masse‘ oder die ‚besten Elemente‘ des Volkes. Die Strategie der Kongresse sei eher aggressiv und bediene sich auch der Mittel von Boykott, Generalstreik, zivilen Ungehorsams etc., während die Parteien flexibler und auf den Einsatz von Wahlkampagnen im parlamentarischen Sinne gerichtet seien. Später erweiterte Hodgkin (1961:50ff) seine Typologie zur Reihe: parties, movements, congresses, fronts.

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3 Paradigmen afrikanischer Party Polities

sprüngliche Bereitschaft der Parteien, sich als solche zu verstehen, d.h. die legitime Existenz anderer Parteien zu akzeptieren. Ähnliches trifft für den Ansatz von Ruth Schachter-Morgenthau (1964) zu, die versuchte, die von Duverger (1954) formulierte Dichotomie von mass- und patron parties für die afrikanischen Parteien fruchtbar zu machen. Sie bezog sich dabei auf Mobilisationsstrategie und Programmatik als definierende Kriterien. Während sich patron parties nach SchachterMorgenthau lediglich einflussreichen Notabeln öffneten und eine Anhängerschaft weitgehend über die traditionalen gesellschaftlichen Strukturen schmiedeten, sprachen mass parties den Einzelnen als ein potentielles Parteimitglied an, betonten die Parteiorganisation als einen modernen Gegenentwurf zu traditionalen Strukturen und unterschieden sich von patron parties durch höhere Parteidisziplin und einen ideologisch egalitären Ansatz, der sich aus panafrikanischen und sozialistischen Quellen speiste.60 „My argument is, that mass parties are created by African leaders out of the very liberating and egalitarian forces we in this country generally associate with democracy“ (Schachter-Morgenthau 1961:294). Freilich erwiesen sich die Kategorien von Organisation und Ideologie für die sich nach der Unabhängigkeit entwickelnden party polities schnell als uneindeutig61. Was den Bildungs- und Erziehungsauftrag der Massenpartei betrifft, kamen sich der europäische und der afrikanische Typ tatsächlich nahe. Die politische und staatsbürgerliche Erziehung der Parteimitglieder zur Festigung der nationalen Einheit und der Entwicklung der sozioökonomischen Ressourcen standen im Mittelpunkt der parteilichen Tätigkeiten (Ziemer 1978:142). Wesentlich unterschied sich allerdings die afrikanische Massenpartei in der Ausdehnung und Abgrenzung ihrer Mitgliedschaft: für die zu dieser Zeit de facto-Einparteiensysteme entfiel sehr bald die Konkurrenzsituation zu anderen Parteien. Der Typ der afrikanischen Massenpartei wird im Prinzip auf das Unterscheidungskriterium reduziert, in welchem Ausmaß die Partei die vorher existierenden lokalen Autoritäten durch ein eigenes Netzwerk ersetzen konnte. Tatsächlich hatte die Massenpartei als die beschworene Vollbringerin des nation building entweder nur ein sehr kurzes Leben oder konnte die in sie gesetzten Erwartungen nicht erfüllen. Nach Clement Moore (1966) waren folgende Staaten klare mass party-Regime: Ghana, Guinea, Cote d’Ivoire, Mali, Tansania und Senegal. Sowohl im Senegal als auch Côte d’Ivoire waren die Parteiorganisationen bereits Ende der 60er Jahre verkümmert, die Regime in Mali und Ghana wurden durch Militärcoups beendet und es verblieben lediglich Guinea, eine der repressivsten afrikanischen Diktaturen sowie als Ausnahmeerscheinung eines um Partizipation bemühten Regimes Tansania. Wallerstein diagnostizierte bereits 1966 in ‚The decline of the Party in Single Party African States’, dass sich im Zuge der Unabhängigkeit der Massenanspruch, was Partizipation und Rekrutierung von politischen Eliten betraf, die Parteistrukturen nachhaltig aushöhlten, und formulierte daher die These, der Einparteienstaat wäre zu einem Kein-Parteien-Staat mutiert. 60

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Darüber hinaus stellte Schachter-Morgenthau noch weitere Kategorien wie ‚Autoritätsmuster‘ auf: es gibt Abstufungen von institutioneller Bindung der Parteiführung durch die Mitglieder. Patron party leaders konnten ihre charismatischen Führungsanspruch weitgehend unbegrenzt durch Parteiprozeduren ausleben, während mass party leaders sich strenger an die konstitutionellen Vorgaben innerhalb ihrer Parteien hielten und durch andere Gruppierungen oder Faktionen innerhalb der Partei kontrolliert wurden. Ziemer hat solche Typologien auf ihren heuristischen Wert hin überprüft und diagnostizierte fließende Übergänge: „So klassifiziert beispielsweise Schachter-Morgenthau die senegalesische UPS als Massenpartei, Mamadou Lô als eine Kaderpartei und für den senegalesischen Präsidenten Senghor trug sie einen Doppelcharakter, da sie Züge einer Massenpartei mit denen einer Kaderpartei vereinige“ (Ziemer 1978:10).

3.2 Postkolonialer hegemonialer Kompromiss: Partis-Nations und Avantgardeparteien

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Der Begriff der afrikanischen Massenpartei entwickelte jedoch auch eine eigenständige und prägende Bedeutung in Bezug auf zwei Aspekte. Zum einen beeinflusste die ‚Organisation der Massen’ als ein ideeller Anspruch, den politischen Raum auszudehnen, Emanzipation, Gleichheit und Partizipation durchzusetzen, den afrikanischen Demokratie- und Entwicklungsbegriff innerhalb der politischen und akademischen Debatte nachhaltig.62 Zum anderen hatte ihre machtpolitische Strategie, das rurale Hinterland durch den Aufbau einer Paralleladministration zum kolonialen Staat in den politischen Raum zu integrieren und über eine quasi-sozialstaatliche strukturelle Penetration eine Stimmenmehrheit zu kontrollieren, beispielgebende Effekte. Nicht nur verschmolzen die gleichen afrikanischen Massenparteien, die ihre Gegner noch während der Hochphase ihrer Mobilisierung als partis d’administration denunzierten, nach ihrer Machtübernahme selbst mit der Verwaltungsstruktur vor Ort und wiederholten so das administrative Aufbausystem der Kolonialherrschaft in seiner Einheit von Politik und Verwaltung. Auch konservative afrikanische Eliten in solchen Staaten, in denen sich keine nationale Befreiungsbewegung mit dem entsprechenden ideologischen Überbau entwickelt hatte, lernten von dieser Strategie zur Sicherung einer hegemonialen Position. Ihren späteren Erfolg sicherten sie, indem sie sich aus den Übergangsinstitutionen heraus durch die Kontrolle der Verwaltung im Hinterland Wählerstimmen sicherten63.

3.2 Postkolonialer hegemonialer Kompromiss: Partis-Nations und Avantgardeparteien 3.2.1 Politischer Diskurs und institutionelle Entwicklung Die Verfassungsmodelle, mit denen die afrikanischen Staaten in die Unabhängigkeit entlassen worden waren, ließen die Vorbilder der jeweiligen Mutterländer über die institutionelle Grundstruktur des französischen Präsidentialismus oder des ‚Westminster-Modells’ hinaus in Normen, Prozeduren und politischen Symbolen erkennen. Die ersten Verfassungen der frankophonen Staaten, die in der institutionellen Grundkonstruktion weitgehend übereinstimmten, ließen die Verwandtschaft zur Verfassung der V. Republik deutlich erkennen, wobei aller62

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Ein breite Strömung afrikanischer Intellektueller und Politiker folgten einem Demokratiediskurs, der das Wettbewerbsprinzip liberaler Demokratie entweder aus kulturellen oder aus sozio-ökonomischen Gründen zurückwies und das Konsensprinzip zum Leitbild eines ‚afrikanischen Demokratiemodells’ erhob. Damit einher gingen die in der politischen Diskussion weit verbreiteten Annahmen über die Klassenlosigkeit afrikanischer Gesellschaften, zwangsläufiger ethnischer Desintegration durch Wettbewerb und einer präkolonialen konsensdemokratischen Tradition, an die es anzuknüpfen gelte. Siehe u.a. Shivji 1991, Wambia dia Wamba 1989, Ake 1994. Es lässt sich schwerlich behaupten, die Führer der antikolonialen Befreiungsbewegungen hätten in Liberia, das sich bereits seit 1847 als souveräner Staat verstand, ein Vorbild gesehen. Dennoch nahm Liberia die Entwicklung von Herrschaftstechniken innerhalb der neu erstandenen Staaten in vieler Hinsicht vorweg. Die True Whig Party, welche von 1878 bis zur Hinrichtung des Präsidenten Tolbert 1980 regierte, behauptete innerhalb eines präsidentiellen Systems einen de facto Einparteienstaat. Zwar gab es während ihrer über einhundertjährigen Herrschaft aus der Mitte der Minderheit der Ameriko-Liberianer Versuche, Oppositionsparteien gegen die TWP zu bilden, insbesondere in der 50er Jahren zu Zeiten einer politischen Aufbruchstimmung in der Region. Die TWP jedoch behauptete sich vor allem unter Einsatz ihres Staatsapparates: jeder Beamte war zur Parteimitgliedschaft verpflichtet (Ansprenger 1992:75). Die Ausdehnung des Wahlrechts auf die männlichen Bewohner des Hinterlandes und Frauen 1947 konnte die etablierten Strukturen nicht beeinträchtigen.

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3 Paradigmen afrikanischer Party Polities

dings in der Regel der Dualismus einer doppelköpfigen Exekutive von Präsident und parlamentarisch verantwortlichem Premierminister bereits 1958/9 bereinigt worden war. Aufgrund der fehlenden Sicherungen durch Verfassungstradition und soziale Organisation, die dem gaullistischen Einmannregime als Kontrollschranke gegenüberstanden, hing der Umbau des institutionellen Designs der neuen Staaten stark von den Vorlieben der in die Führungsämter gewählten Personen ab. De facto waren die frankophonen Staaten mit der Erlangung der Unabhängigkeit zu Einparteienstaaten geworden, lediglich Benin, Kongo, Madagaskar und Senegal hielten nach der staatlichen Unabhängigkeit noch Mehrparteienwahlen ab. Großbritannien hatte größere Mühe als Frankreich, seine spezifische Institutionenordnung zu transplantieren.64 Im Gegensatz zu den französischen Verfassungskonstrukteuren, die den kolonialen Zentralismus fortschreiben konnten, versuchten die britischen (und belgischen) Verfassunggeber, durch ein System von checks and balances die Zentralgewalt zu schwächen und ihren native rulers zum nachkolonialen Überleben zu verhelfen. Großbritannien setzte auch nach der Unabhängigkeitswelle der frankophonen Staaten 1960 sein Modell der parlamentarischen Monarchie mit der Bindung an die britische Krone, vertreten durch einen Generalgouverneur, fort und entließ lediglich Sambia, Botswana und zuletzt die Seychellen als Republiken in die Unabhängigkeit. Nur wenige der Ministerpräsidenten warteten allerdings lange über den Tag der Unabhängigkeit hinaus, um sich mit der Verkündung der Republik eine präsidentielle Verfassung zu geben. Abgesehen von den afrikanischen Monarchien in Lesotho und Swaziland vollzog lediglich Mauritius diesen Schritt bis heute nicht. Obwohl die Ausbildung von Einparteiensystemen aus den verschiedenen kolonialen Verfassungsmodellen heraus zeitverzögert stattfand und auch einige bemerkenswerte Unterschiede aufwies65, glichen sich die Regime in ihrem Aufbau und ihrer Zielsetzung doch auf ein gemeinsames präsidiales Leitmodell hin an. Die eingeführten Funktionselemente zielten auf eine Minimierung von systembedingten Reibungsverlusten und auf die Maximierung der Handlungsfähigkeit des Präsidenten ab. Zahlreiche Autoren entdeckten in der Herausbildung des Einparteiensystems den doppelten Versuch der Konzentration und der Personalisierung politischer Autorität, die sowohl stärker den in der Sozialstruktur und politischen Kultur angelegten Personalismus wie dem Bedürfnis nach Anschaulichkeit, Einfachheit und Begreifbarkeit entsprach (Apter 1968:214ff). Aufgrund der Machtzentralisierung bei der Person des Präsidenten bildete sich in der Regel ein Verordnungsrecht heraus, welches das Verhältnis von Amt und Träger umkehrte: „Une constitution moderne doit être …un etunique légère qui laisse au pays et à ses dirigents une entière de mouvements“ (Diallo 1961:52f). Nicht die 64

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Es mussten sehr unterschiedlichen Bedingungen und Hinterlassenschaften der Kolonialpolitik angeglichen werden. So wurde durch föderale Strukturen (Nigeria, Uganda, Kenia) , die Errichtung von Häuptlingskammern oder Senaten (Nigeria, Kenia, Sambia, Botswana, Lesotho), oder die Einpassung der durch indirect rule gehegten traditionalen Eliten in die Rolle von ‚parlamentarischen Monarchien’ Problem- und Kompromisslösungen für die konkurrierenden Nationalisten (Zentralisten) und die Traditionalisten (Föderalisten) angeboten. In der Regel versuchten die anglophonen Verfassungskonstrukteure dem Modell parlamentarischer Regierung ein Präsidialregime überzustülpen, also Elemente des präsidentiellen und des parlamentarischen Systems zu verbinden (Mitgliedschaft des Präsidenten und der Minister im Parlament, parlamentarische Verantwortung der Regierung, sog. parliamentary presidencies in Kenia, Botswana, Gambia und den Seychellen). Eine Variante entstand durch die Methode der Präsidentenwahl, die zuerst in der ghanaischen Verfassung von 1960 vorgesehen war und später in Gambia übernommen wurde: die Parlamentskandidaten müssen bei ihrer Bewerbung um das Amt für einen Präsidentschaftskandidaten optieren, als Präsident ist derjenige Kandidat gewählt, für den die meisten MPs gewählt wurden. Mit den Ausnahmen von Gambia, Botswana und den Seychellen schwand die Bedeutung dieses Verfahrens mit der Etablierung der Einparteiensysteme. Mit der Ausschaltung der Oppositionsparteien ersparte dieses System (Ghana, Kenia) dem Präsidenten jedweden Wahltest, während in Ländern wie Tansania oder Sambia bei den Direktwahlen des Präsidenten immerhin eine Ja-Nein Alternative blieb.

3.2 Postkolonialer hegemonialer Kompromiss: Partis-Nations und Avantgardeparteien

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Verfassung sollte die Normen politischen Handelns setzen, sondern die Einheitspartei als Vertreterin des Volkes und darin ihr Führungsgremium, wodurch der Präsident als Parteichef gleichsam zum letzten Träger der Volkssouveränität mutierte. Die Ausbildung des autoritären Leitmodells des afrikanische Präsidentialismus war jedoch keineswegs ein Projekt sozialistisch orientierter Regime. Das Modell der allumfassenden Einheitspartei als partis-nation wurde verfassungsrechtlich erstmals 1962 in der Zentralafrikanischen Republik unter David Dacko kodifiziert, der einen erklärtermaßen liberalkapitalistischen Entwicklungsweg verfolgte. Die Absicherung des Machtmonopols der Einheitspartei durch die Verfassung und die Bestimmung, die Volkssouveränität werde nicht durch die vom Volk gewählten Abgeordneten, sondern innerhalb und durch die Einheitspartei ausgeübt, wirkte bis in die Formulierungen hinein beispielgebend für eine ganze Reihe anderer Staaten. Durch dasselbe Gesetz wurden 1963 die Stellung und Statuten des Mouvement pour l’évolution sociale en Afrique (MESAN) geregelt, die Wahlgesetze gaben dem comité directeur der Partei das Nominierungsmonopol für die Einheitsliste zur Nationalversammlung und den Präsidentschaftskandidaten. Zur Legitimation dieses umfassenden Führungsanspruches wurde die Partei als die gesamte Nation umfassend definiert und machte die Parteimitgliedschaft aller Staatsbürger automatisch und obligatorisch. Das Modell der automatischen Parteimitgliedschaft fand seine Anwendung insbesondere bei den westlich orientierten ‚ideologiefreien’ Autokratien wie dem Mouvement Populaire de la Revolution (MPR) Mobutus 1970 in Zaire, dem Rassemblement du Peuple Togolais (RPT) Eyademas 1969 in Togo und dem Partido Unico Nacional de Trabajadores (PUNT) von Macías 1970 in Äquatorialguinea. Freilich mündete diese nominale Ausdehnung oktroyierter Parteien auf eine durch Parteizugehörigkeit definierte Nation keineswegs in die politische Emanzipation des Hinterlandes. Vielmehr wurde in autoritären Regimen die Parteiorganisation zu einem Teil der Administration vor Ort umgedeutet, deren Machtbasis auf hegemonialen Kompromissen zwischen traditioneller Chefferie, lokalen Patronen und Militär beruhten. Den Parteiorganisationen waren dabei keine Artikulationsfunktionen zugedacht. An der Entwicklung von Sékou Tourés Parti Dèmocratique de Guinée (PDG), der ersten nationalen Befreiungsbewegung und Massenpartei, welche erfolgreich die Unabhängigkeit erstritten hatte, lässt sich die Evolution desjenigen Modells nachzeichnen, das den Gegenpol zu dem der parti-nation bildet, der Avantgardepartei. Die primauté politique der Partei in allen Bereichen des öffentlichen Lebens, wie sie von der Führung der Einheitspartei in Guinea am Ende der 50er Jahre postuliert wurde, sprach ihr ‚alle Gewalt im politischen, judikativen, administrativen, ökonomischen und technischen Bereich‘ (Touré 1991:484f) zu. Hinter der Zuweisung einer solchen Kompetenzfülle stand, wie zunächst zu vermuten ist, der Zwang, den Abzug des französischen Verwaltungspersonals nach dem ‚Nein‘ zur Communauté Francaise und damit den abrupten Wegfall eines Großteils der Verwaltungsstrukturen zu kompensieren. Unverkennbar war jedoch auch die Intention, durch die Betonung der Rolle der Partei auf allen Ebenen des öffentlichen Lebens ein Instrument zur Transformation des postkolonialen Staates zu schaffen, das sich auch gegen eine interne Oppositionen richtete, die sich zum einen um den Kern einer ethnisch und regional verankerten Aristokratie mit traditional abgeleitetem politischen Führungsanspruch sammelte, und zum anderen aus der Gruppe der Peul, die mit 40% der Bevölkerung die größte ethnische Gruppe ausmachte und sich der Integration in den Machtapparat Tourés seit der Kolonialzeit nachhaltig verweigerte. Vor diesem Hintergrund ist das von Touré ausgegebene Motto ‚Fernziel müsse es sein, die Bevölkerung nicht nur zu mobilisieren, sondern in ihr aufzugehen, mit ihr zu verschmelzen und mit ihr identisch zu werden’ (Toure

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3 Paradigmen afrikanischer Party Polities

1960:304) auch als Zwangsumarmung eben dieser Gruppen zu verstehen. Mit zunehmender Repression innerhalb des Regimes wurde schließlich 1964 auch die Rolle der Partei neu justiert. Höhere Anforderungen an die Parteimitglieder, die Limitierung ihrer Zahl auf ein Sechstel der Bevölkerung wurden eingeführt und ein Wandel zur revolutionären Avantgardepartei forciert, die sich immerhin noch als eine Vertreterin der ‚revolutionären Mehrheit‘ gegen eine ‚konterrevolutionäre Minderheit‘ betrachtete. Einen Schritt weiter als die guineische PDG – eine ‚korrigierte Form der Massenpartei‘ (Voß 1971:216) – gingen die im Verlauf der militärischen Machtübernahme streng nach marxistisch-leninistischen Modell eingesetzten Avantgardeparteien des Parti Congolais du Travail (PCT) in Kongo unter Ngouabi 1968, des Parti de la Révolution Populaire du Bénin (PRPB) in Bénin 1972 unter Kérékou und 1977 in Äthiopien unter Mengistu mit der dann erst 1984 gegründeten Partei der Werktätigen66. Im Gegensatz zu den nominell vage allumfassenden partis-nation zeichneten sich die afrikanischen Avantgardeparteien durch extreme personelle Reduktion aus. Ihr elitärer Charakter drückte sich in hohen Anforderungen und Aufnahmebedingungen für die Kooptation als Parteimitglied aus67. Die durchschnittlichen Mitgliederzahlen lagen bei einigen Hundert, im Falle Kongos reduzierte sich die Mitgliederzahl durch ständige Flügelkämpfe und Säuberungen 1971 gar auf 160 Mitglieder (Decalo 1976:159). Die ‚Massen’ waren zwar als ‚Kraftquelle’ der Partei, nicht aber für eine Mitgliedschaft vorgesehen. Trotz des verfassungsmäßigen Bekenntnisses zum Klassenkampf zwischen Bourgoisie und Proletariat und ihrem klaren Bekenntnis zum sowjetischen Lager warfen die ‚revolutionären Regime‘ in der Regel wenig ideologische Detailfragen auf. Attraktiv machte das Avantgardemodell wohl in erster Linie die Tatsache, dass es mit geringen personellen Ressourcen einen geschlossenen politischen Block gegenüber der Bevölkerung ermöglichte. Die außenbegründete ‚wissenschaftlich objektive‘ Legitimation von exklusiven politischen Arenen bot offensichtlich gerade solchen Regimen eine Alternative, die mit starken gesellschaftlichen Widerständen konfrontiert waren. In Kongo und Benin installierten sich Avantgardeparteiregime in einer Situation äußerster innenpolitischer Instabilität und eskalierenden Faktionskämpfen. In Äthiopien wehrte sich eine traditionelle Aristokratie gegen ihre machtpolitische Neutralisierung durch die ‚revolutionären Offiziere‘. In Angola musste nach dem Abzug Portugals die Volksbefreiungsbewegung ihr Machtmonopol gegen die rivalisierende Befreiung durch den Einmarsch südafrikanischer Truppen durchsetzen, und in Mozambique sorgte die RENAMO (Resistência Nacional Moçambicana) Guerilla für Destabilisierung.

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Eine eigene Subkategorie bilden dabei die lusophonen Parteien. Die portugiesischen Kolonien wurden erst Mitte der 70er Jahre nach jahrelangem bewaffneten Kampf unabhängig, so dass sich hier eine ‚militärische Sozialisierung der Politik‘ mit dem Kolonialkonflikt verknüpfte. Die lusophonen Befreiungsbewegungen entwickelten mit erreichter Unabhängigkeit ‚marxistisch-leninistische’ staatliche Strukturen. Guinea-Bissau: Partido Africano da Independência da Guiné e Cabo Verde (PAIGC), Kap Verde: Partido Africano da Independência de Cabo Verde (PAICV), Sao Tomé Movimento de Libertação de São Tomé e Príncipe (MLSTP), Mozambique: Frente de Libertação de Moçambique (FRELIMO), Angola: Movimento Popular de Libertação de Angola (MPLA) Das Parteistatut (1970) der kongolesischen PCT definiert die Partei als noyau dirigeant du peuple congolais: ein Aufnahmewilliger musste laut Regelwerk vor der betreffenden Parteizelle ein Glaubensbekenntnis zur Revolution ablegen und seinen Antrag von zwei Mitgliedern der Zelle unterstützen lassen. Danach folgte eine eingehende Untersuchung durch die Parteizelle, deren Vollversammlung schließlich über den Aufnahmeantrag zu beschließen hatte (Ziemer 1978:146).

3.2 Postkolonialer hegemonialer Kompromiss: Partis-Nations und Avantgardeparteien

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3.2.2 Typenbildung und funktionale Einbindung Die Interpretationskontroverse über die nachkoloniale Innenpolitik der Mehrheit der afrikanischen Staaten setzte nun in der Regel bei der Frage an, ob die politischen Führer, die jetzt zu autokratischen Präsidenten geworden waren, mit den nachkolonialen Verfassungskonstruktionen lediglich ihre umfassenden Machtansprüche sichern wollten, oder ob sie mit diesen Systemen auf funktionale Notwendigkeiten der Gründungs- und Übergangsphase reagierten68. Die Entstehungsgeschichten der frühen Staats- und Einheitsparteien legen nahe, dass die Begründungen der Parteimonopole vielfach nachgeschobene Rationalisierungen faktionaler Machtkämpfe waren und Nation-Building de facto als Legitimationsformel für Zentralisierung, Aufrüstung und Unterdrückung eingesetzt wurde. In der sozialwissenschaftlichen Literatur differenzierte man etwa zwischen mobilization systems (Ghana, Guinea), reconciliation systems (Tanzania, Senegal Elfenbeinküste) und modernizing autocracies (Äthiopien unter Kaiser Haile Selassie) und war großzügig bereit, alle drei Typen dem Oberbegriff Demokratie zuzuweisen (Rosberg 1963:23-53). Kritiker wie W. Arthur Lewis (1965:55ff) wiederum zogen die historische Linie zum europäischen Totalitarismus: „Die ideologischen Ursprünge von alledem (der Identifikation der Partei mit dem Volk oder der Partei als Vertreter der Massen gegen die Unterdrücker, A.d.V.) sind uns durch und durch vertraut. Es ist der Rohstoff des europäischen Totalitarismus. Die Einheitspartei, die das ganze Volk vertritt, ist der faschistische Zweig; die Einheitspartei, die nur die Unterdrückten vertritt, ist der kommunistische Zweig…“. Die Totalitarismusdiagnose übergeht jedoch die Tatsache, dass es bestenfalls überhaupt gelang, parallele und miteinander rivalisierende Apparaturen von Staat und Partei und zumeist Militär zu schaffen. Zur politischen Kontrolle einer funktionierenden Bürokratie durch die Partei kam es in keinem Fall. Im Verhältnis von Partei und Staatsverwaltung hatten sich seit der Unabhängigkeit in vielen Fällen erhebliche Wandlungen ergeben. Waren anfangs die Parteien teilweise gezwungen, den noch nicht bestehenden Staatsapparat geradezu zu ersetzen, so wurde im Verlauf der Festigung der Regime die Verteilung verfügbarer Ressourcen weniger über die Partei, sondern zunehmend über den postkolonialen Staatsapparat kanalisiert, an dessen Spitze der mit allumfassenden Kompetenzen ausgestattete Staats- und Parteichef stand. Die Partei wurde so im Verlauf zunehmend zu einem Anhängsel des Staatsapparates. Von vorne herein nicht zur Artikulation bestehender Interessen bestimmt, verlor sie ihren Stellenwert als Kommunikationsinstrument. Auch dort, wo sie ihren Anspruch nach politische Vorherrschaft vor dem Staat postulierte, sah sie sich hinsichtlich der Einflussmöglichkeiten auf die präsidiale Politik in korporativer Konkurrenz mit anderen Organisationen, wie der regulären Armee und Jugendmilizen, Polizei und Geheimpolizei, Gewerkschaftsorganisationen und Staatsbetrieben. Gleich, ob die Einheitsparteien alle Staatsbürger von Geburt an umfingen oder unter exklusiven Kooptationsbedingungen zu Avantgardeparteien schrumpften; die Partei spielte innerhalb des politischen Raumes kaum mehr eine Rolle. Entgegen den verbalen Kraftakten der Konstitutionen verfügten die Parteien in der Realität kaum über Machtressourcen, so dass ihre Nichteinmischung in die verschiedene Patronagesysteme, welche lukrative Posten in der Staatsverwaltung und den Staatsbetrieben zu vergeben hatten, als ein Stabilitätsmerkmal (!) der autoritären Regime beschrieben wurde (Decalo 1976:169). 68

Diese Haltung gegenüber der Unvermeidlichkeit von Erziehungs- und Entwicklungsdiktaturen wurde von nicht wenigen Autoren, die aus der europäischen Erfahrung heraus für die Etablierung eines starken Zentralstaates argumentierten (LaPalombara 1963) geteilt.

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3 Paradigmen afrikanischer Party Polities

Umgekehrt formuliert stellten diese Parteimodelle durch ihren Beitrag zur Demobilisierung der politischen Räume einen Stabilisierungsfaktor der autoritären Regime dar. Das Parlament war in beiden Modellen der Parteiorganisation untergeordnet und damit innerhalb des politischen Entscheidungsprozesses marginalisiert oder, wie zeitweise im Kongo, aufgelöst. Da die Zusammenstellung der Einheitslisten zur Parlamentswahl wiederum von Parteistrukturen vorgenommen wurden, waren die Machteliten von jeglichem gesellschaftlichen Resonanzkörper abgekoppelt. Entweder waren sie von der staatlichen Verwaltung absorbiert, in eine territoriale Parallelstruktur eingefügt, oder existierten als eine ideologischkorporative Eliteninteressengruppe ohne unabhängigen Apparat. Dadurch war ein Maximum an Kontraktion von Wettbewerbsmöglichkeiten und Öffentlichkeit erreicht, und der politische Interessenausgleich zwischen den strategischen Gruppen personalisiert und privatisiert. 3.3 Postkoloniale hegemoniale Krise 3.3.1

Geplante Parteiensysteme und Kein-Parteiensysteme

Vom afrikanischen Präsidentialismus abweichende institutionelle Innovationen wurden in denjenigen Staaten entwickelt, in denen im Laufe der 60er und 70er Jahren keine der Faktionen innerhalb der Machteliten ausreichend dominant war, um einen dauerhaften hegemonialen Kompromiss zu schmieden; der in der Lage gewesen wäre, bedeutende ideologische, korporative oder regionale Interessenkonflikte zu integrieren, und wo es deshalb in kurzen Abfolgen zu Systemzusammenbrüchen kam. In den Fällen, in denen die Armee nicht als ein revolutionärer, sondern als law and order Akteur auftrat, kam es häufiger zu einer Rückkehr zum Konstitutionalismus. Das Hauptanliegen solcher Verfassungsgebungsprozesse war es, die dysfunktionalen faktionalen Rivalitäten innerhalb der Gesellschaft durch verfassungsmäßige Regeln und Prozeduren auszugleichen. Antworten wurden dabei auf zwei Ebenen gesucht: Zum einen sollten regionalen und lokalen Einheiten bestimmte Rechte zugesprochen werden, dabei jedoch so limitiert, dass sektionale Interessen den Staat nicht beschädigen könnten. Zum anderen sollte der Parteienwettbewerb durch konstitutionelle Maßnahmen in einer Weise reguliert werden, welche die Unterminierung staatlicher Einheit und zentraler Autorität durch eine Mobilisierung der Wählerschaft nach ‚tribalen‘ Kriterien verhindern würde. Dies führte zu einer Reihe von constitutional engineering- Ansätzen, von denen der elaborierteste Versuch, einen konfliktiven politischen Raum durch eine demokratischkompetitive Verfassung zu regulieren, mit der 2. Nigerianischen Verfassung von 1976 unternommen wurde: Die Anzahl der Bundesstaaten wurde auf die Forderung regionaler Minderheiten hin von 12 auf 19 angehoben und mit dem Recht einer jeden Region auf einen Ministerposten im föderalen Kabinett verknüpft. Neben der föderalen Neuordnung widmete der neue Verfassungsentwurf einen bedeutenden Teil der Regelung der Existenzbedingungen der politischen Parteien, der Definition ihrer nationalen Funktionen und deren Realisierung. Die Verantwortung über Verwaltung und Einhaltung der Regeln wurde einem neuen konstitutionellen Organ zugewiesen, einer unabhängigen Federal Electoral Commission, die dazu ermächtigt wurde, politische Parteien zuzulassen, sofern sie als Organisationen den Vorgaben69 der Verfassung entsprachen und Verstöße zu bestrafen. 69

Zu diesen Vorgaben gehörte: 1. Die Mitgliedschaft muss allen Nigerianern offen stehen. 2. Das Parteistatut muss bei der Wahlkommission registriert sein. 3. Das Parteizeichen darf keine ethnischen oder religiösen Konnotationen haben. 4. Die Besetzung der leitenden Funktionen einer Partei muss den föderalen Charakter

3.3 Postkoloniale hegemoniale Krise

83

Einen weniger kompetitiven, planerischen Rahmen zur ‚Gestaltung’ des politischen Raumes steckte demgegenüber die voltische Verfassung von 1977. In Artikel 112 wurde die Anzahl der politischen Parteien auf die drei in der Parlamentswahl erfolgreichsten reduziert; d.h. die drei Parteien mit den höchsten Stimmanteilen ziehen in das Parlament ein, der Rest löst sich auf oder schließt sich einer der drei Gewinnerfraktionen an. Der Präsident war in separater Wahl zu bestimmen, und durfte keiner der Parteiformationen angehören.70 Im Senegal wurde durch die Anpassung des Parteiengesetzes von 1975 und 1976 und schließlich den Verfassungsänderungen von 1976 und 1978 ein Drei-Parteien-System durch den Gesetzgeber konstruiert, das eine präfigurierte Auswahl programmatischer Identitäten vorsah71. Ein Modell, auf das in Nigeria 1983 noch einmal zurückgegriffen wurde, als ein Zwei-Parteiensystem, bestehend aus einer moderat-linken und einer moderat-rechten Partei, oktroyiert wurde. Von solchen (mehr oder weniger kompetitiven) Rekonstitutionalisierungsversuchen, wie in Obervolta (1970, 1978), Nigeria (1979, 1983), Ghana (1969, 1979), Uganda (1980), Zentralafrikanischer Republik (1981) und Sudan (1986) war lediglich im Senegal dem Prozess einer inkrementalen Institutionalisierung eine stabile Fortentwicklung beschieden. Alle anderen hatte eine kurze Überlebensdauer und wurden durch militärisches Eingreifen beendet. Gerade in den Ländern, die schlechte Erfahrungen mit wiederholten Versuchen, konstitutionelle Herrschaft zu etablieren, machten, wurden Anfang der 80er Jahre die linkspopulistischen Diskurse der frühen nationalen Befreiungsbewegungen der 50er Jahre als ein Reformkonzept gegen die eigene korrumpierte politische Klasse wiederentdeckt. Durch die Militärregime eines Sankara, Rawlings und Museveni wurden sie zum politischen Programm erhoben. Popular democracy tritt uns hier als ein Konzept zur Überwindung von Verteilungskonflikten zwischen privilegierten Machteliten entgegen, die sich von der Mehrheit der Bevölkerung abgekoppelt hatten. Diese Regime stellten ländliche Partizipation und ökonomische Umverteilung in den Mittelpunkt ihrer Politik. Sie lehnten sowohl die Variante der Einparteien- als auch der Mehrparteiensysteme, die sie für gleichermaßen korrumpiert erachteten, ab, und setzten auf Emanzipation und Reorganisation des politischen Raumes durch ländliche Mobilisierung des ‚einfachen Mannes gegen die Ausbeuter’72. Besonders bei Sanka-

70 71

72

Nigerias wiederspiegeln. 5. Die Wiederbelebung oder Umbenennung alter Parteistrukturen ist verboten. 6. Parteiprogramme müssen einen nationalen Charakter vorweisen können. Fünf von 30 Parteien erfüllten schließlich die gesetzlichen Vorgaben und konnten sich bei der Wahlkommission registrieren lassen (reprinted in Africa Contemporary Record, 1979-77, C64-114). Africa Contemporary Record, 1977-1978, B798. Das Parteiengesetz von 1975 schrieb ein Drei-Parteien-System mit folgenden ideologischen Ausrichtungen vor: l. liberal-demokratisch, 2. sozialdemokratisch, 3. marxistisch-leninistisch. Parteien, die von dem zugeordneten Kurs abwichen, konnten laut Gesetz aufgelöst werden. Da die Regierungspartei Union Progressiste Senegalaise (UPS, ab1976 PS), die Position der Sozialdemokraten für sich in Anspruch nahm, hatte die bis dahin verbotene Oppositionspartei Parti Démocratique Sénégalais (PDS) die liberal-demokratische Rolle zu wählen. Eine dritte Strömung, Rassemblement National Démocratique (RND) die sich weigerte, die Rolle der Marxisten-Leninisten zu übernehmen, wurde folgerichtig nicht zugelassen. Letztere Regelung wurde 1981 aufgehoben. 1978 wurde außerdem eine Konservative Partei zugelassen (Bendel 1999:756 ff.). „As its basic objective populism seeks regeneration of basic rural, country ‚folk‘ virtues which have supposedly been corrupted by the materialism and individualism of modern society. It is anti-intellectual through and through, since it assumes the enemy has already be defined and all that matters is combat. The enemy is essentially as anything foreign be it in the forms of ideas or institutions. Its ideal person is the ‚ordinary‘ or ‚small‘ man battling big bureaucracy, traders, businessmen and alien institutions, lumped together as ‚suckers‘ or ‚exploiters‘ of the people. Left wing populism in Africa identifies the enemy as foreign private capital and its domestic auxiliaries; by definition no internal structural changes need to be made except to weed out the morally corrupted, the smugglers and those who overcharge (Chege 1987:174).

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3 Paradigmen afrikanischer Party Polities

ra trat die Idee der popular democracy, welche durch die frühen nationalen Befreiungsbewegungen geprägt worden war, ‚wie erdgeschichtliches Urgestein nach einer Verwerfung wieder zutage‘ (Ansprenger 1992:100). Als ein neues Konzept politischer Ordnungsvorstellungen war zum ersten Mal 1979 in Ghana die Militärregierung unter Acheampong mit dem Vorschlag eines Union Government, in dem Parteien durch die Verfassung verboten wären, hervorgetreten. Obwohl der Vorschlag von den ländlichen und traditionelleren Sektoren sowie der städtischen Unterschichten unterstützt wurde, lehnte die einflussreiche ghanaische Bar Association das Projekt ab, und es wurde schließlich fallengelassen (Owusu 1979:89ff). Nach dem Putsch durch J. J. Rawlings 1981 wurde in Ghana schließlich ein Kein-Parteien-Modell formuliert, in Obervolta (dann Burkina Faso) schließlich 1983 durch Sankara etabliert und nach 1986 von Museveni in Uganda aufgenommen wurde. In seiner Aufbaustruktur war dieses Repräsentationsmodell vom libyschen Beispiel inspiriert, wo Khadafi 1975 mit der Institutionalisierung seiner Herrschaft begonnen hatte, und ein Rätesystem ‚direkter Partizipation der Massen’ errichtete, in dem von lokaler bis zur nationalen Ebene von People’s Committees Vertreter per indirekter Wahl auf die jeweils höhere Ebene entsandt wurden. Die Committees oder Councils, die auf lokaler Ebene mit viel Energie aufgebaut wurden, waren in allen Fällen ein Mobilisierungserfolg auf der grassroots-Ebene und spielten als dezentrale politische Katalysatoren in den Anfangsphasen dieser Regime eine bedeutende Rolle. Bei der vertikalen Kanalisierung und Artikulation von Interessen auf nationaler Ebene waren sie freilich von Anfang an in einen instrumentell-populistischen Rahmen eingebunden, der anfällig für autoritäre Degeneration war und sich auf eine charismatische und strukturlose ‚Kommunion’ von Führer und Volk reduzierte. Das Kein-Parteienexperiment in Burkina-Faso wurde durch Putsch beendet, in Ghana wurde das System der Defense Commmittees nie endgültig institutionalisiert und schließlich zugunsten einer liberalen Demokratisierung aufgegeben. Lediglich in Uganda wurde das Kein-Parteien-Modell bisher um direkte Wahlen weiterentwickelt.

3.3.2 Krise des postkolonialen hegemonialen Kompromisses: Semi-kompetitive Reformen des Einparteienstaates Mit den im Laufe der 80er Jahre immer deutlicher werdenden negativen Entwicklungsbilanzen wurden nicht nur die instabilen party polities, sondern auch die bis dahin stabilen autoritären Einparteisysteme einem zunehmenden Anpassungsdruck ausgesetzt. Mit dem Zwang, sich in die Obhut der Strukturanpassungsprogramme von IWF und Weltbank zu begeben, wurden die Regime mit einer doppelten Herausforderung konfrontiert; einerseits wuchs der politische Druck von Seiten derer, die aufgrund der Liberalisierung und Privatisierungsvorgaben am stärksten bedroht wurden, nämlich die bisher von den autoritären Ordnungen alimentierten Sektoren, wie parastaatliche Unternehmen und Gewerkschaften oder Lehrer-, Jugend- und Studentenorganisationen. Gleichzeitig wurden die Eliten jedoch mit einem internationalen technokratischen Diskurs konfrontiert, der eine stärkere Effizienzorientierung der Politik einklagte und den Vorwurf des Versagens der afrikanischen Eliten in der Staatsführung umso lauter erhob. Als ein institutionelles Ventil kehrten nun semi-kompetitive Partizipationskonzepte zurück auf die politische Agenda.

85

3.3 Postkoloniale hegemoniale Krise

Abbildung 13: Semi-kompetitive Elemente bei Legislativwahlen in Einparteisystemen Land Tansania Kenya Zambia Zaire

Malawi

Mali

Seychellen Gabun

Cote d’Ivoire Zambia Togo Kenya Äthiopien

Sao Tomé /Principe

Jahr Nominierungsmethode 1965 Die Parteizentrale präsentiert zwei Alternativkandidaten 1969 Vorauswahl von Alternativkandidaten durch die Partei. 1972 Die Parteizentrale präsentiert drei Alternativkandidaten. 1977 Mehrere Kandidaten können sich um einen Parlamentssitz bewerben, ihre Kandidatur musste aber von der MPR genehmigt werden. 1978 Der Präsident nominiert aus einer Liste von Kandidaten der lokalen Parteiorganisation von 0 (!) bis zu 5 Kandidaten pro Wahlkreis. 1979 Das nationale Büro schlägt eine Liste von Kandidaten vor, aus denen die Dorfchefs des Wahlkreises in Blockwahl die zu wählenden Kandidaten nominieren. 1979 Keine Angaben. 1979 Von der Parteispitze genehmigte lokale Parteimitglieder schlagen eine Liste von Kandidaten ohne zwingende Parteibindung vor; aus dieser Liste wählen die Parteisektionen eine nationale Liste von 80 Kandidaten nach einfacher Mehrheitswahl. 1980 Der Wähler entscheidet zwischen alternativen Kandidaten und Listen der Einheitspartei. 1983 Unabhängige Kandidaten ohne Vorauswahl durch die Partei zugelassen. 1985 Aus einer Liste von 233 Kandidaten werden 77 Abgeordnete gewählt. 1986 Nicht-geheime Vorwahlen nach dem Vorbild der amerikanischen primaries. 1987 Als Ergebnis einer Vorauswahl durch die Einheitspartei, ihrer Massenorganisationen und militärischer Einheiten wurden bis zu drei Alternativkandidaten zur Wahl gestellt. 1987 Unabhängige Kandidaten werden zugelassen.

ZAR Komoren

1987 Keine Angaben. 1987 Unabhängige Kandidaten werden zugelassen.

Land Kamerun

Jahr Nominierungsmethode 1988 Die Einheitspartei legt pro Wahlkreis zwei Alternativlisten auf.

Zaire

1987 Aus einer Liste von 1075 Personen der Staatspartei werden 210 Abgeordnete gewählt. 1989 Unabhängige Kandidaten werden zugelassen.

Kongo (VR)

Quelle: Nohlen/Krennerich/Thibaut 1999, Mali 1978: Hanke 2001:97

Wahlsystem Einfache Mehrheitswahl in Einmannwahlkreisen. Einfache Mehrheitswahl in Einmannwahlkreisen. Einfache Mehrheitswahl in Einmannwahlkreisen. Einfache Mehrheitswahl in Einmannwahlkreisen. Einfache Mehrheitswahl in Einmannwahlkreisen. Einfache Mehrheitswahl in Mehrmannwahlkreisen.

Keine Angaben. Einfache Mehrheitswahl einer geschlossenen nationalen Liste.

Absolute Mehrheitswahl in Einund Mehrmann-wahlkreisen. Einfache Mehrheitswahl in Einmannwahlkreisen. Einfache Mehrheitswahl auf offener nationaler Liste. Einfache Mehrheitswahl in Einmannwahlkreisen. Einfache Mehrheitswahl in Einmannwahlkreisen.

Indirekte Wahl. Keine Angaben. Absolute Mehrheitswahl in Einmannwahlkreisen. Wahlsystem Einfache Mehrheitswahl in 45 Mehrmann- und 4 Einmannwahlkreisen. Einfache Mehrheitswahl, keine Angaben zum Wahlsystem. Keine Angaben.

86

3 Paradigmen afrikanischer Party Polities

Im Verlauf der 80er Jahre gewannen diese Modelle an Relevanz für die bis dahin exklusiven Einparteiensysteme, die im Angesicht der wirtschaftlichen Krise nach Möglichkeiten suchten, kontrollierbare Wettbewerbsangebote zu machen, aber auch innovative Kräfte einzubinden. Die Ausweitung von Belohnungssystemen auf der mittleren und unteren Ebene, Rekrutierungsmöglichkeiten bei Kontrolle über die Selektion der Kandidaten ermöglichen es, Unzufriedenheit der Bevölkerung zu kanalisieren ohne das System zu destabilisieren.

3.3.3 Typenbildung und funktionale Einbindung Aufgrund der Abwesenheit von autonomen politischen Organisationen entwickelte die politikwissenschaftliche Debatte in den 80er Jahren im Hinblick auf die Krise des postkolonialen afrikanischen Kompromisses eine Bandbreite miteinander konkurrierender Demokratiebegriffe. Sofern der Staat als ein Akteur in den Mittelpunkt des Interesses rückte, wurden soziologische Modelle zur Erklärung ausbleibender Entwicklung und Persistenz autoritärer Strukturen herangezogen. Vor dem Hintergrund des Neopatrimonialismus als zentraler Erklärungsvariable waren graduell partizipative oder kompetitive institutionelle Ausprägungen, ob innerhalb von geplanten Parteiensystemen, Kein-Parteiensystemen oder semikompetitiven Einparteiensystemen gleichgültig. Eine zweite Forschungsrichtung konzentrierte sich mit in der gleichen Einsicht in die Bedeutungslosigkeit institutioneller Ausprägungen auf die Entwicklungspotentiale von Gruppen, die außerhalb der vom Staat kontrollierten Bereiche aktiv wurden. Demokratie artikulierte sich für Autoren wie Chazan (1982) und Bayart (1989) als Geschichte des Protestes gegen den Niedergang staatlicher Herrschaft in kulturell spezifischen neo-traditionalen Ausdrucksmustern. Die in den 80er Jahren entwickelten Wettbewerbsangebote erweiterten sowohl in parteilosen wie in Einparteisystemen den politischen Raum um Akteure, die außerhalb der etablierten Eliteninteressen standen. Allerdings waren diese in allen Fällen in Distanz zum politischen Entscheidungszentrum angesiedelt: Die Bedeutung des Parlaments für nationale Politikentscheidungen blieb marginal. Selbst in Tansania, das als Prototyp partizipativer Einparteistrukturen herangezogen werden kann, kam trotz einer hohen Quote in der Elitenzirkulation, und obwohl das Parlament mit seinen Budget- und Gesetzgebungskompetenzen mit dem deutschen Reichstag unter Bismarck vergleichbar war, und damit eine verfassungsmäßig deutlich stärkere Position einnahm als das typische afrikanische Parlament, nie eine politische Kurskorrektur auf Initiative des Parlamentes zustande. Bis 1990 trat der Präsidentschaftskandidat ohne einen Gegenkandidaten an. Die Frage wer oder wie regiert wurde, stand auch in den semi-kompetitiven Wahlen der Einparteienregime bei Parlamentswahlen nicht zur Debatte, da das Parlament in seinen Kompetenzen gegenüber der Exekutive nicht aufgewertet worden war. Aus der Sicht der regierenden Eliten hatte der kontrollierte Wettbewerb auf Wahlkreisebene so die Funktion eines sozialen Ventils wie auch der Machtabsicherung, indem es einen Mechanismus an die Hand gab, um auf der Ebene niedriger politischer Positionen Interessen politischer Netzwerke auszugleichen und gleichzeitig in einem kontrollierten Selektionsprozess potentiell konfliktfähige Gruppen zu kooptieren. Aus der Sicht der Wähler ergab sich mit der Einführung semi-kompetitver Elemente ebenfalls eine Verschiebung der spezifischen Funktion von Parlamentswahlen. Während der Einfluss auf die nationalen Politiken marginal blieb, waren die parlamentarischen Vertreter nun an die lokalen Interessen ihrer Wahlkreise

87

3.4 Multipartismus

rückgekoppelt und wurden von ihrer Wählerschaft für die Qualität ihrer Vertretung lokaler Wahlkreisinteressen gegenüber der Exekutive verantwortlich gehalten. Etwas anders lag der Fall bei den lokalen comités und councils der Kein-ParteienSysteme. Hatte diese Wettbwerbsstruktur ebenfalls keine Einflussmöglichkeiten auf die zentralen Politikentscheidungen der Exekutive, so vollzog sich auf lokaler Ebene eine begrenzte Dezentralisierung mit der Übertragung legislativer, exekutiver und judikativer Kompetenzen, die freilich nicht gewaltenteilig angelegt waren.

3.4 Multipartismus 3.4.1 Politischer Diskurs und institutionelle Entwicklung Mit dem Demokratisierungsschub am Anfang der 90er Jahre kam es schließlich zu einer Vielzahl von Rekonstitutionalisierungen mit einem weiten Spektrum an vorhergegangenen Entwicklungspfaden. Die heterogenen Ausgangsbedingungen führten je nach Gewicht der beteiligten strategischen Gruppen zu mehr oder weniger durchgreifenden institutionellen Umgestaltungen in unterschiedlich abfolgenden Phasen. Eine erste Welle von Demokratisierungen entfaltete sich in Staaten, in denen das ancien regime durch den Zusammenbruch des Ostblocks und wirtschaftliche Einbrüche einer doppelten (Leistungs- und ideologischen) Legitimationskrise ausgesetzt waren. Von den Replacement-Fällen erreichten eine Reihe von Ländern nach den Gründungswahlen die ‚second elections’ (Bratten 1998), dritte und vierte Wahlen wie Benin, Kap Verde, São Tomé und Príncipe, Seychelles, Madagaskar, Mali, Malawi und Lesotho. Bei einer zweiten Gruppe kam es nach den Gründungwahlen zu einem Abbruch der Demokratisierung durch Militärputsch (Niger), Bürgerkrieg (Sierra Leone, Congo Brazzaville, Burundi) oder einer Rücknahme kompetitiver Elemente (Zambia). Transplacementfälle wie Senegal und Ghana schafften schließlich Anfang 2000 friedliche Machtwechsel durch Wahlen. Daneben wurden in praktisch allen Ländern Oppositionsparteien zugelassen und mehr oder weniger tiefgreifende institutionelle Anpassungen vorgenommen, freilich ohne die bisherigen Machtgefüge restlos dem demokratischen Wettbewerb zu unterwerfen. Abbildung 14: Nationalkonferenzen in den Transitionen frankophoner Staaten Land Nationalkonferenz Benin Ja (souverän) (1989) Mali Ja (souverän) (1991) Togo Ja (1991) Burkina Faso Nein Guinea Nein Côte d’Ivoire Nein Kamerun Nein Niger Ja (souverän) (1990) ZAR Nein Kongo Ja (souverän) (1990) Gabun Ja (1990) Tschad Ja (1991) Zaire Ja (1991) Quelle: Hanke 2001:60

Verfassungsreferendum Ja Ja Nein Ja (1991) Ja (1990) Nein Nein Ja Ja (1995) Ja Ja Ja Nein

Wahlen Gründungswahlen Gründungswahlen Fassadenwahlen Fassadenwahlen Fassadenwahlen Fassadenwahlen Fassadenwahlen Gründungswahlen Gründungswahlen Gründungswahlen Fassadenwahlen Fassadenwahlen Keine Wahlen

88

3 Paradigmen afrikanischer Party Polities

Der Demokratisierungswelle der 90er Jahre ging keine starke von afrikanischen Intellektuellen oder charismatischen Persönlichkeiten angeführte Demokratiedebatte voraus. Die Themen, die spätere Demokratisierungsbewegungen aufgriffen, wurden vielmehr auf den ersten Nationalkonferenzen etabliert, auf denen schon früh, angeführt von technokratischen Eliten ein institutionell geprägter Demokratiebegriff formuliert wurde (Wiseman 1990). Die von den Nationalkonferenzen gesetzten Orientierungsmarken in der Demokratiediskussion betrafen das Wahlsystem, Parteiengesetze, die Begrenzung präsidialer Machtentfaltung und nicht zuletzt die Stärkung des Parlaments sowie die Absetzung autoritärer Sonderorganisationen wie den Präsidentschaftsgarden, Geheimpolizei etc. Die parlamentarischen Präsidentialismen, wie sie von den spät aus der britischen Kolonialherrschaft entlassenen und seit der Unabhängigkeit demokratisch verfassten Staaten (Gambia bis 1982, Botswana und Mauritius) ausgeprägt worden waren, entwickelten außer für Südafrika keinen Vorbildcharakter. Als attraktiver erwies sich für die aus den ‚afrikanischen Präsidentialismen’ kommenden Staatsgesellschaften das US-amerikanische Modell oder semipräsidentielle Verfassungsarrangements mit mehr oder weniger starken Premierministern. Neben dem Regierungssystem orientierten sich einige Länder auch bei der Wahl des Wahlsystems an den Vorbildern der einstigen kolonialen Mutterländer. Abbildung 15: Parlamentarische Wahlsysteme und koloniale Herkunft Wahlsystem Einfache Mehrheitswahl in Mehrpersonen-wahlkreisen Einfache Mehrheitswahl in Einpersonenwahl-kreisen

Wahlsystem Absolute Mehrheitswahl in Ein- und Mehrpersonenwahlkreisen

Verhältniswahl in kleinen Mehrpersonenwahlkreisen

Segmentierte Systeme Verhältniswahl in mittleren und großen Mehrpersonenwahlkreisen Reine Verhältniswahl 1

Länder mit kolonialer Geschichte Britisch Französisch Portugiesisch Mauritius1 Djibouti2 Botswana, Côte d’Ivoire, Gambia, Ghana, Madagaskar Kenya, Lesotho, Malawi, Swaziland, Tanzania, Uganda, Zambia, Zimbabwe Länder mit kolonialer Geschichte Sudan Kamerun, ZAR, Tschad, Komoren, Gabun, Mali, Mauritanien, Togo Benin, Kap Verde, Burkina Faso, Guinea Bissau, Äquatorialguinea Sao Tomé und Principe Seychellen Guinea, Senegal Niger Angola, Mozambique

Sierra Leone

Individuelle Kandidatur, 2 Geschlossene und blockierte Listen. Quelle: Nohlen/Krennerich/Thibaut (1999: 22).

Andere Äthiopien

Andere

Liberia, Namibia, Südafrika

3.4 Multipartismus

89

Zur einer der bedeutendsten institutionellen Debatten entwickelte sich die Frage nach der künftigen unparteischen Überwachung von freien und fairen Wahlprozessen sowie der Definition der Funktionen und der Handlungsspielräume politischer Parteien innerhalb der neuen Verfassungsordnungen. Beispielhaftigkeit kann hier wohl die von der nigerianischen Verfassung von 1976 entwickelte Federal Election Commission beanspruchen, der als einer permanenten und unabhängigen konstitutionellen Einrichtung nicht nur die Wahlenorganisation oblag, sondern die auch eine Überwachungsfunktion über die Verfassungsmäßigkeit des Handelns der zugelassenen politischen Parteien zwischen den Wahlen innehatte. Die Einrichtung solcher regierungsunabhängiger Schiedsrichterstellen war und ist nicht nur prominenter Bestandteil der Forderungen oppositioneller Demokratiebewegungen, sondern diese Stellen waren auch zentrale Katalysatoren gelungener Transitionsprozesse73. Die neuen Gesetzgebungen zu politischen Parteien offenbarten zunächst ein gewisses Misstrauen in die Eigendynamik politischer Organisationen und enthielten hohe organisatorische Zulassungsanforderungen und eine starke inhaltliche Verpflichtung auf einen ‚nationalen Charakter’. Auch hier wurde die Vorarbeit der nigerianischen Verfassung von 1976 auf breiter Front aufgenommen. Zur Verhinderung ethnischer, tribaler oder regionaler Parteien und einer Desintegration der nationalen Einheit enthalten die Voraussetzungen zur Registrierung politischer Parteien in der Regel konkrete Vorgaben für die notwendige regionale Zusammensetzung der Gründungsmitglieder, der Anteil der nachzuweisenden Parteibüros in einer bestimmten Anzahl von Verwaltungseinheiten des Landes, aber auch den Ausschluss bestimmter Gruppen (Ghana 1992, Niger 1999, Guinea 2002, Benin 2001). Neben einer nationalen, personellen und organisatorischen Zusammensetzung werden auch inhaltliche Verpflichtungen auf die ‚nationale Sache’ kodifiziert, etwa das Verbot von regionalen, ethnischen, geschlechtsspezifischen, konfessionellen oder berufsständischen Partikularinteressen, aber auch die Verpflichtung auf Politikziele wie Gleichberechtigung, Solidarität, nationale Einheit, Umweltschutz und Kampf gegen Nepotismus und Sektarismus (Benin 1990, Niger 1999, Guinea 2002, Burkina Faso 2002). Neben der Bemühung um eine Kanalisierung von Parteigründungen lassen eine Reihe nachfolgender gesetzlicher Regelungen ein Problembewusstsein für die Wettbewerbsnachteile der Oppositionsparteien erkennen, die nicht aus Staatsämtern heraus operieren konnten und vom Zugang zu Informationen, nationalen Medien und materieller Wahlkampfunterstützung abgeschnitten waren. Dies führte zu einer anhaltenden Debatte und reger Gesetzgebungstätigkeit über staatliche Parteienfinanzierung und Überwachung und Verbesserung der Zugänge zu den nationalen Medien. 3.4.2 Typenbildung und funktionale Einbindung: Präzisierung der Fragestellung Typisch für die afrikanischen Demokratisierungen war in der Anfangsphase der Öffnung der politischen Räume eine Flut von Gründungen kleiner und Kleinstparteien, hingegen nur in Ausnahmefällen die Reaktivierung historischer Parteitraditionen, etwa aus der Dekolonisierungsphase. Auch die Parteiorganisationen der vorangegangenen Einparteisysteme über73

Bedeutende Katalysatorfunktion übernimmt z.B. in Benin der Verfassungsgerichtshof in seiner Schiedsrichterfunktion auch in Zusammenhang mit der Überwachung der Unabhängigkeit der (nicht permanenten) Wahlkommission, in Ghana die (permanente) Electoral Commission und das ihr angeschlossene Inter-Party Advisory Committee (IPAC), in Mali die (permanente) CENI sowie das Ministère chargé des relation entre les partis politiques und das Ministère de l’adminitration territoriale et des colectivités locales.

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3 Paradigmen afrikanischer Party Polities

lebten die Demokratisierungen in einigen Fällen (Benin, Mali) nicht, konnten aber in der Mehrzahl bedeutende Stimmanteile sichern. Gerade in den Replacementfällen entwickelte sich zwar im Verlauf des ersten Dezenniums ein Ansturm von Gruppierungen74, die sich mit einer Registrierung als politischer Partei strategische Positionen beim Start in die neue Ordnung sichern wollten. Da sowohl die organisatorischen wie auch die finanziellen Ressourcen dieser Gruppierungen eher schwach waren, waren ihre Überlebenspotentiale allerdings gering. Nur ein Teil von ihnen trat bei nationalen Wahlen an, die wenigsten wurden von der Wählerschaft über mehrere nationale Wahlen hinweg getragen. In der Regel ergaben sich daher bei kompetitiven Wahlen eher Parteiensysteme mit geringer Fragmentierung. Gemessen an der effektiven Zahl der im Parlament vertretenen Parteien weichen die afrikanischen Parteiensysteme nicht stark von den westeuropäischen Parteiensystemen ab. Eine hohe Fragmentierung, wie in Benin und Madagaskar bei anhaltender Demokratisierung, oder ZAR und Kongo (Br.) bei abgebrochener Demokratisierung, stellen eher eine Ausnahme dar. Die Volatilitätsraten lagen im mittleren bis oberen Bereich, vergleichbar mit lateinamerikanischen (Nolte 2000:15) und osteuropäischen Daten (Segert 1997:64). Lassen sich aus den Indexberechnungen keine afrikaspezifischen Funktionsdefizite ableiten, werden doch in der Konsolidierungsdiskussion vor allem folgende Muster diagnostiziert: Starker Faktionalismus und ethno-regionale Wählermobilisierung, klientelistische Organisationsstrukturen und ideologisch-programmatische Schwäche. Abbildung 16: Stimmanteil ehemaliger Staatsparteien bei kompetitiven Parlamentswahlen 1989-2002 Land Kap Verde

Sao Tomé

Benin Seychellen Mali Malawi Kongo (Brazzaville) ZAR Guinea Bissau Zambia Niger Ghana

Jahr 1991 1995 2001 1991 1994 1998 2002 -1993 1998 -1994 1999 1992

Stimmanteil in % 33,6 29.8 47,3 30,5 42,5 50,8 39,6 -56,6 61,7 -33,7 33,8 14,41

1993 1993 1994 1991 1993 1996 2001

12,01 15,3 46,4 24,7 34,9 53,02 41,2

Anmerkungen: 1 % der Sitzanteile, da keine Stimmanteile dokumentiert; 2 Kein-Parteienstruktur. Quelle: Nohlen/Krennerich/Thibaut 1999. 74

Anzahl registrierter Parteien in Benin: 115 (Le Matinal 2. Dez 1998), Mali 1998: 72 Parteien (Friedrich Ebert Stiftung 1998, Kongo (Brazzaville) 1992: 120 Parteien (Liste des Innenministeriums).

3.4 Multipartismus

91

Tatsächlich stellen sowohl die alten Staatsparteien wie auch die Oppositionsparteien als Umbrellalabel von Politikerkoalitionen dehnbare Konstruktionen dar, die weitgehend der Logik von strategischen Gruppenbündnissen auf Zeit folgen. Dementsprechend haben Parteistrukturen eine kurze Halbwertszeit, werden relativ leicht neuen Bündniserfordernissen geopfert oder entstehen unter anderem Namen neu. Dabei ist ein ausgeprägter Faktionalismus kein Problem allein der schwachen Oppositionsparteien, auch die ehemaligen Staatsparteien unterliegen mehr oder weniger starken Ab- und Zuwanderungsbewegungen. Die Kohäsionsschwäche der Parteien gilt indes nicht nur für Wahlbündnisse, sondern ebenfalls für das Koalitionsverhalten innerhalb der Parlamente. Das als parlamentarischer Weidewechsel (transhumance parlementaire, nomadisme politique) bezeichnete Phänomen des (z.T. mehrmaligen) Überlaufens ganzer Parlamentariergruppen zu anderen Fraktionen und Koalitionen (insbesondere nach erfolgter Wahl ins Parlament) führt in einigen Ländern auch zwischen den Wahlen zu so erheblichen Schwankungen im Kräfteverhältnis zwischen Regierung und Opposition, dass faktionale Konflikte parlamentarische Verhandlungen blockieren75. Die vorliegenden Beobachtungen legen deutliche Abweichungen von den konventionellen struktur-funktionalen Zuweisungen an demokratische Parteiensysteme nahe. Auch dort, wo wirkungsvolle Wahlregime (mehrere kompetitive Wahlen in Folge) etabliert werden konnten, erfüllen die Parteien offenbar die Anforderungen an repräsentative soziopolitische Vermittlungssysteme anders als von der normativen Demokratietheorie vorgesehen. Damit können sie sich in der Mehrzahl in die Typologien ‚defekter Demokratien’ oder ‚hybrider Regime’ (Merkel 1999, Bendel/Croissant/Rüb 2002) einreihen. Trotzdem sollten sich spezifische, strukturelle und funktionale Charakteristika sowie Stabilisierungs- und Institutionalisierungspotentiale differenzieren lassen:

75

Dies führte in Malawi und Benin 2001 (nach ghanaischem Vorbild) zu Gesetzesinitiativen, welche die Bindung des Parlamentssitzes an das Parteiticket, unter dem der Abgeordnete gewählt worden war, festschrieben. Benin: Ergänzung der Charte des Partis Poltiques vom 24 Juli 2001 (43 zu 37 Stimmen): Parteiübertritte während der Legislaturperiode führen zum Verlust des Parlamentssitzes und werden von der Partei neu besetzt. Malawi: Gesetz zum Parteiübertritt von Juni 201 (131 zu 39 Stimmen): Ein Parteiübertritt hat den Verlust des Parlamentssitzes zur Folge, es werden by-elections abgehalten (The World of Parliament, N°4, Dezember 2001, 9).

92

3 Paradigmen afrikanischer Party Polities

Abbildung 17: Parteiensysteme bei kompetitiven Parlamentswahlen 1989-2002 Land

Namibia

Kap Verde

Sao Tomé

Benin

Seychellen Madagaskar Mali

Lesotho Malawi Mozambique Liberia Angola Kongo (Br.) Burundi ZAR Guinea Bissau Sierra Leone Zambia Niger Ghana

Senegal

Jahr

Stimmanteil der größten Partei

Aggregationsindex5

1989 1994 1999 1991 1995 2001 1991 1994 1998 2002 1991 1995 1999 1993 1998 1993 1998 1992 19974 2002 1993 1998 1994 1999 1994 1999 1997 19921 19921 19931 19931 19941 19961 19911 19931 19922 1996 2001 2001

57,3 73,9 76,1 66,4 61,3 47,3 54,4 42,5 50,8 39,6 18,9 15,4 22,7 56,6 61,7 48,4 (75,3)

8,0 14,6 14,0 35,0 23,0 18,3 20,0 16,3 18,7 14,3 1,5 1,3 1,9 27,0 29,3 1,5 4,2 6,5 (10,8)

74,8 60,6 46,4 47,3 44,3 48,5 75,3 53,7 72,6 46,4 35,9 74,3 30,7 (77,5) 53,0 45,0 49,6

100,0 48,5 16,0 16,1 17,0 19,0 4,8 1,6 40.0 4,4 12,4 6,5 41,5 3,8 (23,6) 16,5 12,5 5,6

Effektive Zahl der Parteien 3 (Stimmen) 2,5 1,7 1,7 1,8 2,1 2,6 2,6 3,0 2,6 3,0 10,6 17,2 10,8 2,3 2,2 3,7 (1,8)

Effektive Zahl der Parteien 3 (Sitze) 2,4 1,7 1,6 1,7 1,7 1,8 2,0 2,6 2,4 2,6 9,3 6,9 6,8 1,5 1,3 7,0 5,3 2,3 (1,3)

Volatilität6

Regierungssystem

-20.9 12,7 -8,9 24,1 -35,5 12,5 25,4 -72,2 31,9 -20,9 --(47,3)

Präs.

1,6 2,2 2,7 2,9 2,9 2,6 1,7 2,5 1,7 3,6 4,9 1,6 4,9 (1,6) 2,5 2,6 3,3

1 1 2,7 2,7 2,2 2,0 1,7 2,3 5,8 1,5 5,5 2,3 4 1,5 3,6 (1,1) 1,9 2,0 1,8

-64,4 -5,4 -17,4 ----------(43,5) 13,8 --

Semi-präs.

Semi-präs.

Präs.

Präs. Semi-präs. Semi-präs.

Parl. Präs. Präs. Präs. Präs. Semi-präs. Semi-präs. Semi-präs. Semi-präs. Präs. Präs. Präs.

Präs.

Anmerkungen: In Fällen von absoluter Mehrheitswahl wurde die erste Runde der Parlamentswahlen berücksichtigt./- keine Daten vorhanden./ 1Lediglich erste Wahlen kompetitiv/ 2:Erst die zweiten Wahlen gelten als kompetitiv/ 3 nach Laakso/Taagepera (1979:3-27)/ 4 Wahlen von Opposition boykottiert/ 5 Nach Lane/Ersson (1991:178): ergibt sich aus dem Mandatsanteil der größten Parlamentspartei geteilt durch die Zahl der im Parlament insgesamt vertretenen Parteien/ 6 Pedersen Index: Erfasst die Nettostimmverschiebungen gemessen über die Summe aller Stimmgewinne und –verluste (%) geteilt durch zwei. Der maximale Wert beträgt 100, der niedrigste Wert 0. Die Einschätzung der Kompetitivität der Wahlen folgt Nohlen/Krennerich/Thibaut 1999:11ff. Quelle: Nohlen/Krennerich/Thibaut 1999; Electionworld.org

3.4 Multipartismus

93

Die diffuse Ausgangslage der Parteiensystemstrukturen der 90er Jahre scheint dafür zu sprechen, dass die Bindungen der Parteien als Vermittlungsagenturen sowohl in die Gesellschaft wie auch zum Staat starken Veränderungen unterlagen und neu formuliert und etabliert werden mussten. Weniger spricht dafür, dass den autoritären Regimen klare und differenzierte cleavages, etwa Ethnische, unterlagen, die bei kompetitiven Wahlen zutage getreten und automatisch, etwa als tribale Konflikte in das politische System projeziert hätten werden können. Die sich mit der Einführung von kompetitiven Wahlen herausbildenden Parteiensystem fußen, auch wenn sie keine durchgehende Organisationsgeschichte haben, doch auf politischen Traditionen und nehmen das Erbe von Bindungen, Konfliktlagen und Machtverteilungen im politischen Raum auf, die nun in einen demokratisch verfassten hegemonialen Kompromiss integriert werden müssen. Es handelt sich dabei um einen realignmentProzess zwischen politischem Raum und politischen Herrschaftsstrukturen, an dessen Ende ein Parteiensystem mit einer spezifischen Bandbreite an Kooperationsmöglichkeiten steht. Wenn wir die Interaktions- und Bindungsformen der sich etablierenden Parteien als eine rationale Nutzung existierender und angenommener Machtchancen verstehen, handelt es sich bei der Ausbildung von Strukturen um eine funktionale Anpassung an kollektive historische Erfahrungen und existierende gesellschaftliche Verhältnisse. An den formalen und informalen Problemlösungskapazitäten, die solche politischen Systeme zum Ausgleich ihrer spezifischen Dysfunktionalitäten entwickeln, entweder durch Anpassungen ihrer institutionellen Aufbauarchitekturen, oder durch die Etablierung von Interaktionskompromissen im politischen Raum, hängen die Perspektiven einer anhaltenden Konsolidierung der Demokratie.

4 Afrikanische Massenparteien: Ghana und Mali

4.1 Ghana 4.1.1 Übergang in die Unabhängigkeit (1950-1972) 4.1.1.1 Entfaltung des politischen Raumes unter kolonialer Herrschaft Das Gebiet der ehemaligen Kolonien Gold Coast und Ashanti wird von den ethnisch und sprachlich verwandten Akan-Gruppen bewohnt, die knapp die Hälfte der heutigen ghanaischen Bevölkerung ausmachen. Den Kern dieser Gruppe bilden die Ashanti, die sich zu Beginn des 19. Jahrhunderts unter Führung eines gewählten Königs von Kumasi, dem Asantahene, eines religiös-traditionalen Führers zusammengeschlossen hatten. Der Asantahene spielt auch in der Gegenwart als ein traditionale kulturelle Integrationsfigur über die ethnische Grenzen hinweg eine bedeutende Rolle.76 Im Süden schloss sich das Siedlungsgebiet der Fante, der größten Akan-Gruppe an, die aufgrund ihrer geographischen Positionierung entlang der Küste (Cape Coast, Takoradi, Sekondi) früh eine privilegierte Rolle als Handelspartner und Mittler der kolonialen Macht innehatte, und so bis in die 50er Jahre hinein in einer Wettbewerbssituation mit dem Zentrum in Kumasi standen. Im Südosten schlossen sich die ursprünglich zu Togoland gehörenden Ewe an, die aufgrund der Grenzziehung zwischen britischen und französischen Gebieten nach dem 1. Weltkrieg Ghana zugeschlagen wurden. Nur ein Viertel der Bevölkerung bewohnt die nördlichen Savannengebiete; eine Vielzahl kleinerer ethnischer Gruppen, die sprachlich und ethnisch nicht mit der Bevölkerung des Südens verwandt sind und auch untereinander keine vergleichbaren Bindungen pflegen. Bis nach dem zweiten Weltkrieg waren es vornehmlich die traditionalen Eliten, welche in den Legislative Councils der Kolonialverwaltung vertreten waren. Der Anspruch der neuen Bildungselite auf Repräsentation führte aber bereits 1946 zur Gründung der ersten ghanaischen Partei unter dem Namen United Gold Coast Convention (UGCC), in der sich neben den Vertretern der arrivierten Bildungseliten, geführt von J.B. Danquah, eine Gruppe jüngerer Hochschulabsolventen sammelte, deren prominentester Vertreter K.A. Busia wurde. Neben den beiden Vorkriegsgruppierungen trat nach dem 2. Weltkrieg die wachsende Zahl von Elementarschulabsolventen als eine politisch aktive Gruppe hinzu, welche durch die gemeinsame englische Sprache und den Zugang zu Propagandamaterial gegen die Kolonialbürokratie sowie die großbürgerliche Schicht der städtischen Bildungseliten, Kakao76

Die traditionalen Integrations- und Hierarchiemuster der Akan-Völker, welche bereits unter der Kolonialherrschaft die ökonomisch und politisch bedeutendste Gruppe war, wurden auch als erste mit den im Zuge der wirtschaftlichen Entwicklung stattfindenden einschneidenden sozialen Umwälzungen konfrontiert: Die Könige der Akan-Völker übten ihre Herrschaft nicht autokratisch, sondern eher als jederzeit absetzbarer primus inter pares innerhalb eines Ältestenrates aus, und im permanenten Dialog mit den sogenannten commoners stand. Durch die Entstehung einer christianisierten Bildungselite und den sozialen und ökonomischen Gewichtsverschiebungen innerhalb der Gesellschaft, die der Kakaoanbau mit sich brachte, wurde eine erste innergesellschaftliche Konfliktlinie eröffnet, da sich die neuen Eliten gegen die Integration der traditionalen Eliten in die moderne Staatsverwaltung vermittels der indirect rule stemmten. (Langer 1978:756).

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4 Afrikanische Massenparteien: Ghana und Mali

farmer, Händler und Unternehmer politisiert wurde. Der soziale und wirtschaftliche Hintergrund dieser Gruppe unterschied sich deutlich von denjenigen der UGCC-Gründer: es handelte sich um Bauern, Handwerker, Elementarschullehrer und Angestellte, die sich in Jugendorganisationen sammelten. In den ersten Monaten nach der Parteigründung der UGCC gelang es der Parteiführung und vor allem ihrem Parteisekretär, Kwame Nkrumah, diese Youth Societies als Ortsverbände in die Partei zu integrieren. Das Zweckbündnis zwischen europäisierter Bildungsund Unternehmerelite und der Masse ‚organisierter Kleinbürger’ hielt allerdings lediglich bis 1948, als es in Zusammenhang mit Streiks und Boykottbewegungen gegenüber ausländischen Firmen zu einer Spaltung der Partei und der Gründung der Convention People’s Party (CPP) unter Kwame Nkrumah kam. Die neue Partei nahm die Mehrzahl der lokalen Zweigstellen der UGCC mit (und entzog damit auch den UGCC-Führungszirkeln ihren organisatorischen Unterbau). Bis zur Wahl von 1951 errichtete die frischgebackene CPP zudem eine beachtliche Zahl von zusätzlichen Parteizellen, die, vor allem was die Finanzierung anging, selbständig agierten. Deren Unabhängigkeit zeigte sich nicht zuletzt in der Kandidatennominierung, wobei sich die Zentrale darauf beschränken musste, die Entscheidungen der Wahlkreise nachträglich zu billigen. Innerhalb kürzester Zeit hatte die CPP so sehr gute Mobilisierungserfolge zu verzeichnen, was auf der anderen Seite wiederum traditionale – und Bildungseliten einander näher rücken ließ. Mit dem Wahlsieg der CPP für das Legislative Council77 von 1951 (44 von 80 Sitze)78 und dem damit verbundenen Funktionswechsel von der nationalen Volksbewegung zur Regierungspartei, veränderte sich auch die innere Struktur der Partei; Parteifunktionären öffnete sich nun der Weg in die staatliche Verwaltung und leitete eine Zentralisierung der Parteistrukturen ein. Bis zur Wahl von 195479 reorganisierten sich, nun unter den Bedingungen des allgemeinen Wahlrechts und der Regierung durch die CPP mit Nkrumah als Ministerpräsidenten die Oppositionsparteien: es entstand die Ghana Congress Party (GCP) als Nachfolgeorganisation der UGCC, die sich wiederum unter der Führung von Danquah und Busia als eine gemäßigte Alternative zur CPP darstellte. Auch die GCP zeichnete sich durch eine relativ schwache Organisation vor Ort, insbesondere außerhalb der Städte aus. Daneben traten nun zum ersten Mal die Nordgebiete mit einer eigenen Interessenvertretung in der Northern People’s Party in die politische Arena. Sie wurde hauptsächlich von Häuptlingen getragen und sammelte Persönlichkeiten, die sich gegen die lokalen Vertretungen der CPP in der Region stellten. Trotzdem holte die CPP in den Parlamentswahlen von 1954 zwei Drittel der Stimmen, während die GCP lediglich einen Sitz für sich gewinnen konnte.

77

78

79

Die Regierung in London hatte unter dem Eindruck der Forderungen nach Unabhängigkeit bereits 1948 eine Untersuchungskommission eingesetzt, die eine Verfassungsreform befürwortete. Die Verfassung von 1951 sah eine Legislative vor, die sich aus korporativen Vertretern, direkt und indirekt gewählten Abgeordneten zusammensetzte. Ein Executive Council wurde beibehalten, das sich aus Ressortministern zusammensetzte, an dessen Beschlüsse der Gouverneur gebunden war. Städtische Abgeordnete wurden bei dieser Wahl direkt gewählt, während in ländlichen Gebieten die Wahlen von Wahlmännerkollegien abgehalten wurden. Auf die UGCC entfielen zwei Sitze, zwei gingen an unabhängige Abgeordnete aus Süd-Togoland, und 17 an nicht parteigebundene aus den Nordgebieten. Eine neuen Verfassung wurde auf Vorschlag der CPP im April 1954 verabschiedet und zog Neuwahlen nach sich. Sie sah volle innere Autonomie vor, eine Legislativkammer mit 104 direkt nach einfacher Mehrheit gewählten Abgeordneten und einem dem Parlament verantwortlichen Premierminister.

4.1 Ghana

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Die strukturellen Kräfteverhältnisse zwischen den Parteien änderte sich jedoch noch im Verlauf des Jahres 1954 mit der Bildung des National Liberation Movement (NLM). Die Partei organisierte sich zunächst als Protestbewegung gegen ein Kakao-Gesetz, das den Preis, den die Bauern erhalten sollten, weit unter dem Weltmarktpreis festlegte. Dem Protest der vor allem im Ashantigebiet siedelnden Kakao-Farmer schlossen sich die meisten AshantiHäuptlinge, die gesamte GCP und eine große Anzahl von regionalen CPP-Mitgliedern unter Führung von Busia an. Anhand dieses Konfliktes gelang es den nach der Abspaltung der CPP weitgehend gefolgschaftslosen Eliten der Danquah-Busia Tradition strategische Gruppen mit regional, aber vor allem ökonomisch klar umrissenen Interessen an sich zu binden und damit ein bedeutendes, milieuhaft geprägtes Wählerpotential für sich zu erschließen. Neben den wirtschaftlichen Anliegen kristallisierte sich bald als eine Hauptforderung der NLM regionale Unabhängigkeit und eine Föderativverfassung heraus. Der Konflikt über die Ausgestaltung einer zukünftigen Verfassungsordnung führte schließlich zu erneuten Wahlen im Jahr 1956. Die CPP gewann dabei wiederum eine Zwei-Drittel Mehrheit im Parlament (71 von 104) Sitzen. Neben der NPP, die sich mit 15 Sitzen auf gleichem Niveau halten konnte, trat aber die NLM mit 11 Sitzen als eine neue Kraft hervor. Gleichwohl war mit dem Ausgang der Wahl die Voraussetzung für die Unabhängigkeit, nämlich eine eindeutige Mehrheit für die bestehende Verfassung nachgewiesen, und es folgten Verhandlungen für die Unabhängigkeitsverfassung nach britischem Vorbild. Den Forderungen der Opposition wurden dabei mit einer Neuordnung der Regionalverwaltung Rechnung getragen.80 Am 6.März 1957 startete Ghana schließlich in die Unabhängigkeit.

4.1.1.2 Institutionelle Gestaltung der politischen Autonomie Mit der politischen Unabhängigkeit kam ein Anpassungsprozeß der politischen Herrschaftsordnung in Gang, dessen Hauptziele in der Absicherung der Position der Regierung durch eine Zentralisierung der Macht beim Präsidenten und dem systematischen Abbau der konstitutionellen Kontrollmöglichkeiten lagen. Sie hatten damit naturgemäß starke Auswirkungen auf die Organisations- und Repräsentationsmöglichkeiten der Opposition. Zunächst verkündete die Regierung eine Beschneidung der Funktionen der gerade neu errichteten Regionalversammlungen, woraufhin die Opposition die Wahlen zu eben diesen Organen 1958 boykottierte; freilich mit dem Ergebnis, dass die CPP alle Regionalversammlungen kontrollierte und damit ein Gesetz durchbringen konnte, das Verfassungsänderungen mit einfacher Mehrheit in der Nationalversammlung ermöglichte. Es folgten: der Avoidance Discriminination Act mit dem die Gründung von Parteien auf regionaler, tribalistischer oder religiöser Grundlage verboten wurde, die Auflösung der Regionalversammlungen, Bildung einer sechsten Region zur Teilung der Ashanti-Region, Erweiterung der Sitze der Nationalversammlung, Gleichschaltung wichtiger gesellschaftlicher Organisationen als Unterorganisationen der CPP, ein Preventive Detention Act, der bei ‚Gefährdung der Staatssicherheit’ eine Inhaftierung ohne Gerichtsverhandlung für fünf Jahre ermöglichte und 1960 schließlich die Neuschreibung einer Verfassung durch die Nationalversammlung. Kennzeichen der neuen Verfassung waren die starke Stellung des Präsidenten und eine plebiszitäre Ausrichtung des Systems: Der Präsident war dem Parlament nicht verantwort80

Es wurden Regionalversammlungen eingerichtet, die für Gesetzgebung im Bereich der Lokalverwaltung Erziehung, Verkehr, Stadtplanung, Wohnungswesen, Polizei etc. zuständig waren.

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4 Afrikanische Massenparteien: Ghana und Mali

lich, konnte es seinerseits jederzeit auflösen und war mit einem absoluten Vetorecht in der Gesetzgebung ausgestattet. Die wesentlichen Artikel der Verfassung waren auf der Grundlage von Plebisziten zu verändern (Rubin/Murray 1961:15-32). Die Opposition, NLM, NPP und zwei kleinere Parteien hatten sich inzwischen zur United Party (UP) zusammengeschlossen, kämpften erbittert gegen die Einführung der neuen Verfassung, stellten aber trotzdem mit Danquah einen Gegenkandidaten für die Präsidentschaftswahlen von 1960 auf, der freilich aufgrund der propagandistischen und verwaltungstechnischen Vorteile der CPP keine Chance hatte, eine 90%-Bestätigung für Nkrumah und die neuen Verfassung zu verhindern. Die nachfolgende Periode von 1960 bis 1966 war gekennzeichnet durch eine zunehmende Isolierung des Parteiapparates vom Präsidenten. Das politische Entscheidungszentrum verlagerte sich zunehmend an die Spitze der Verwaltung und das Büro des Präsidenten, während die Partei zum Propagandainstrument regredierte. Mit zunehmenden Exklusionstendenzen des Regimes wurde auch eine verfassungsmäßige Absicherung dieser Machtstellung gesucht: 1964 wurde per Referendum der Einparteienstaat eingerichtet und die bereits einflusslose CPP zur nationalen Partei erklärt. Dabei waren es nach Kraus (1988:472) die Führungsgruppen der CPP-Struktur selbst, die als erste erkannt hatten, dass die ‚sozialistische’ Entwicklungspolitik fehlgeschlagen war und drastisch korrigiert hätte werden müssen, was jedoch ohne einen gewaltsamen Führungswechsel nicht mehr möglich schien. Mit der endgültigen Ausschaltung der Opposition und der Abschottung des Präsidenten betrat schließlich die Armee als politischer Akteur die politische Bühne. Der militärische Führungselite sowie der Offizierskorps war überwiegend der konservativen Bildungselite zuzurechnen und hatten sich nach der Ausschaltung der Opposition zunehmend zu deren Sprachrohr entwickelt. Der endgültige Konflikt mit dem Regime war gekommen, als eine Präsidentschaftsgarde als Eliteeinheit aufgebaut wurde, deren erstklassige Ausstattung auf Kosten der regulären Armee ging. Schließlich kam es am 24.2.1966 zum Putsch, dessen politische Zielsetzung neben den korporativen Eigeninteressen des Militärs in einer liberalen Restrukturierung der Wirtschaft und der Rückkehr zur konstitutionellen Ordnung bestand. 4.1.2 Hegemoniale Krise 4.1.2.1 Rekonstitutionalisierungsversuche (1966-1982) In den folgenden 16 Jahren konnte kein hegemonialer Kompromiss etabliert werden. Vier militärische und zwei konstitutionelle Regierungen lösten einander in kurzer Zeit ab, ohne tragfähige politischen Ordnungen installieren zu können. Bereits ein halbes Jahr nach dem Putsch gegen Nkrumah wurde eine Kommission eingesetzt, die bis Mai 1969 eine neue Verfassung ausgearbeitet hatte. Vier Wochen vor den Neuwahlen wurden die Parteien wiederzugelassen. Nachdem ein angebliches Sammelbecken ehemaliger CPP-Führer unter dem Namen People’s Popular Party (PPP) verboten worden war, trat schließlich eine National Alliance of Liberals (NAL) unter Gbedemah, dem ehemaligen Finanzminister Nkrumahs, gegen die von Busia angeführte Progress Party (PP) an. Die NAL musste allerdings ohne die Riege der bekanntesten CPP-Köpfe auskommen, welche zusammen mit der PPP von der Wahl ausgeschlossen worden waren. Nicht zuletzt deshalb konnte die PP unter Busia einen Erdrutschsieg mit 58,7% der Stimmen erringen. Während die NAL ihre größten Stimmenkontingente im Voltagebiet, die PP im

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4.1 Ghana

Ashanti- und Akangebiet holen konnte, fanden sich die meisten Wechselwähler in den Gebieten der Fang und Brong, die in den 50er Jahren Hochburgen der CPP gewesen waren. Abbildung 18: Ghana:Parlamentswahlen 1969-1979 Jahr

1969 registriert 2.351.658 abgeb. Stimmen Ungültige gültige 1.493.371 Stimmen (%) Sitze % 140 100 PP 876,378 (58,7) 105 75,0 NAL 454.646 (30,4) 29 20,7 Andere 162.347 (10,9) 6 4,2 PNP PFP ACP UNC SDF Quelle: Nohlen/Krennerich/Thibaut 1999.

1979 registriert 136.521 abgeb. Stimmen 103.887(76,1) ungültige gültige Stimmen (%) Sitze % 140 100 71 50,7 47 33,6 10 7,1 8 5,7 4 2,9

Nachdem sich die konstitutionelle Regierung Busia bereits in den ersten zwei Jahren ihres Mandats mit ihren Versuchen, die Wirtschaft zu beleben, in eine Situation manövriert hatte, in der sie praktisch alle relevanten Gruppen gegen sich aufgebracht hatte, (Reorganisation des Beamtenapparates, Ausweisung der Immigranten 1971, Versorgungsengpässe, hohe Preissteigerungen, passive Handelsbilanz, niedriger Kakaopreis, Währungsabwertung, Beschneidung öffentlicher Ausgaben, insbesondere für die Armee) folgte 1972 ein Putsch durch Armeegruppen, die der nkrumaistischen Tradition verpflichtet waren. Wenngleich der unmittelbare Auslöser wiederum in den korporativen Eigeninteressen der Armee zu suchen war, so wartete doch das eingesetzte National Redemption Council sehr schnell mit eigenen politischen Ordnungsvorstellungen auf. Eine eher populistische Wirtschaftspolitik mit Währungsaufwertung, landwirtschaftlichem Autarkieprogramm, Importlizensierung, staatlicher Beteiligung und Gründung staatlicher Betriebe wurde, anfangs begünstigt durch die seit 1972 ansteigenden Kakaopreise, eingesetzt. Daneben setzten eine repressive Politik gegenüber der Opposition, die Rehabilitierung Nkrumahs und die Überführung seiner Überreste nach Accra symbolische Zeichen. Die wirtschaftspolitische Glücklosigkeit, Hyperinflation von mehr als 100% über mehrere Jahre, ein absoluter Rückgang der Agrarexport- und Nahrungsmittelproduktion führte jedoch nicht nur zur Delegitimierung des Militärregimes, sondern auch zu einem schleichenden Zusammenbruch der militärischen Hierarchien selbst. Nach einem konservativen und einem nkrumaistischen Putsch folgte schließlich im Juni 1979 eine Machtübernahme niederrangiger Offiziere und Soldaten gegen ihre Vorgesetzten. Die Akteure des Aufstandes unter der Führung von J.J. Rawlings installierten ein Armed Forces Revolutionary Council (AFRC) und lancierten mit dem sogenannten House Cleaning eine populistische Säuberungskampagne, die sich gegen korrupte Strukturen und etablierte Klientelnetzwerke richtete und nicht vor der Exekution ehemaliger (militärischer) Staatsoberhäupter (Afrifa, Acheampong, Akuffo) zurückschreckte. Zivile Gruppen, vor allem die Berufsverbände, darunter die einflussreiche Ghana Bar Association und eine

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4 Afrikanische Massenparteien: Ghana und Mali

Vielzahl von Politikern beiderlei politischer Traditionen, hatten sofort nach dem Abtritt der Acheampong/Akuffo-Regierung 1978 Mehrparteienwahlen und eine Rückkehr zur Verfassung gefordert, was schließlich mit der Einsetzung der präsidentiellen Verfassung der Dritten Republik und Wahlen am 24.9. 1979 konzediert worden war. Die 1979er Wahlen brachten die Spaltung in die zwei politischen Lager der CPP und der Danquah-Busia-Tradition wieder hervor, allerdings mit einer stärkeren Einbindung der alten CPP-Führungsfiguren, die sich nun in der People’s National Party (PNP) sammelten, während die Popular Front Party (PFP) das Erbe der PP aufnahm. Die Wahl gewann die PNP unter Hilla Limann, der vor allem im Norden und im Süden Stimmen holen konnte, während die PFP vor allem in der Ashanti- und Brong-Region gewählt wurde. Der LimannRegierung, die bald nach ihrer Einsetzung schon mit Korruptionsvorwürfen konfrontiert war, sah sich nicht in der Lage, eine starke Interessenkoalitionen hinter sich zu vereinen. Noch weniger gelang es ihr, die Armee zu reorganisieren und die populistischen Putschisten, von denen ihr die Macht übergeben worden war, politisch zu integrieren oder zu neutralisieren. So wurde sie nach nur zwei Jahren von den gleichen Militärs der früheren AFRC 1981 wieder gestürzt, nachdem die allgemeine Stimmung sich aufgrund der schlechten wirtschaftlichen Lage gegen die Regierung gedreht hatte. Zusammenfassend kann gesagt werden, dass nach dem Sturz Nkrumahs weder die Militärs, noch die Führer der politischen Parteien es schafften, einen ausreichend dauerhaften und stabilen Herrschaftskompromiss herzustellen und notwendige institutionelle Rahmenbedingungen für seine Sicherung durchzusetzen. Alle militärischen Interventionen wurde begründet und gerechtfertigt mit einer ‚gefühlten’ ungerechten oder ineffektiven Repräsentation von Gruppeninteressen innerhalb dieser Ordnungen. Die wesentlichen politischen Entwicklungen fanden in diesem Zeitraum indes innerhalb des Militärs statt, wo sich aus den unteren, nicht mit dem politischen Establishment verbundenen Rängen eine neue strategische Gruppe mit neuen politischen Ordnungsvorstellungen herausbildete und nach einem ersten Anlauf 1979 schließlich 1982 endgültig die Macht ergriff. 4.1.2.2 Kein-Parteien-System (1982-1992) Aufgrund der Jahre der politischen und ökonomischen Krise, der Verarmung breiter Schichten und den Niedergang des Staatsapparates, hatte sich, nachdem auch die LimannAdministration sich als unfähig erwiesen hatte mit den Problemen fertig zu werden, ein hoher Grad an öffentlichem Unmut angestaut, der sich 1982/83 in revolutionsartigen Ausbrüchen manifestierte. Damit begann im Zuge der erneuten Machtübernahme durch Rawlings – nach dem Politisierungsschub durch die CPP in den 50er Jahren – eine zweite Phase populistischer Mobilisierung, die sich dieses mal deutlich gegen die arrivierten Kräfte in Staat und Gesellschaft richtete. Die Spitze des Rawlings-Regimes, das im Provisional National Defence Council (PNDC) organisiert war, trat mit dem Anspruch auf, die überkommenen Machtstrukturen, Institutionen und Normen durch ein ordnungspolitisches Dezentralisierungsprogramm zu ersetzen, in dem die Repräsentation und Mediation von Gruppeninteressen ohne politische Parteien eine breitere Legitimationsbasis für eine radikale Reformpolitik generieren sollte. Der vorgetragene architektonische Aufbau dieser neuen Institutionen sah gewählte Vertreter auf lokaler, Distrikt-, regionaler Ebene und schließlich der nationalen Ebene vor. Diese Pläne wurden allerdings nie vollständig umgesetzt, und beschränkten sich in den

4.1 Ghana

101

ersten Jahren auf die Einrichtung lokaler Einheiten, den People’s und Workers’ Defense Committees (PDCs/MDCs), die flächendeckend entstanden. Diese sollten intermediäre Beteiligungskanäle bilden, welche die Parteien, denen mangelhafte Repräsentation der Wahlkreise und die korrupte Verflechtung mit den klientelistischen Netzwerken der ‚big men’ vorgeworfen wurde, ersetzen sollten. (Kraus 1988:489). Ihre Vernetzung funktionierte dabei wesentlich besser auf horizontaler Ebene in der Koordination gemeinsamer Aktionen, als in der vertikalen Kanalisierung von Interessen auf die nationale Ebene. Sie waren insofern von Anfang an einen populistisch-instrumentellen Rahmen gebunden. Die PDC/WDC-Organisation wurde 1982-83 mit viel Energie eingerichtet und von koordinierenden Organisationen flankiert, wie dem National Commission for Democracy (NCD) und den Regional und National Coordinating Committees, in denen Funktionäre tätig waren, deren politische Erfahrung oftmals noch aus der Zeit unter Nkrumah herrührte. Trotz der offensichtlichen politischen Bedeutung der Defense Committees für die Bindung lokaler Milieus an das Regime wurden sie nicht in dem Sinne klarer, gesetzlich definierter Kompetenzen institutionalisiert81. Als politische Einheiten waren sie dennoch wesentlich aktiver und auch unabhängiger als lokale Parteivertretungen, stärker horizontal verbunden und so auch in der Lage, in ihren policy-Präferenzen Druck auf die Regierung auszuüben und staatliche Stellen herauszufordern (dazu Nugent 1996: 40ff, Ayee, 1992, 1996, 1997). Die relative Autonomie und politische Unkontrollierbarkeit der Defense Committees wurde, spätestens mit dem Eintritt der Regierung in das erste Strukturanpassungsprogramm des IWF 1983 und der damit verbundenen Änderung der Wirtschaftspolitik, zunehmend als ein politisches Problem betrachtet. Denn die mit der monetaristischen Wirtschaftspolitik einhergehende massive Geldentwertung und die Reduzierung der öffentlichen Ausgaben sowie der Rückgang der Realeinkommen auf den Stand von 1963, stießen bei den lokalen Akteuren der PDCs auf starken politischen Widerstand. Auf der Ebene der Zentralregierung führte dieses Problem zu einer ordnungspolitischen Neuorientierung, weg vom Ziel populistischer Partizipation, hin zu einer neuen Strategie politischer Demobilisierung. Zugute kam dem Regime dabei das Führungscharisma J.J. Rawlings, der, sich nur symbolisch in Diskussionen über Demokratie und Wirtschaftspolitik äußernd, in der Lage war, durch seine Person eine Synthese aus ökonomischen Liberalismus und Populismus herzustellen (Nugent 1996:107f). Kraus (1988:486) spricht dabei von einer ‚prismatischen’ Ideologie des Regimes, dessen Komplex populistischer Ideen ohne kohärente Logik und Konsistenz dabei einen Identifikationsvorteil erbrachte: Parallel zu einem paternalistischen Schutzangebot an die einkommensschwachen Gruppen gegenüber den ‚egoistischen Interessen der urbanen Eliten’ machte sich das Regime an die Unterordnung der PDCs. Die PNDC-Führung wollte die PDCs zwar nicht auflösen, sie aber doch so umformen, dass sie sich komfortabler in die gewandelten Zielsetzungen der Führung einbinden ließen. Sie wurden zunächst in den Staatsapparat integriert, indem die unabhängigen Koordinierungsgremien auf nationaler Ebene aufgelöst und ein neues Sekretariat eingesetzt wurde und die PDCs – nun umbenannt in Committees for the Defense of the Revolution den State Officers und dem PNDC untergeordnet wurden. Die Marginalisierung der bisher unabhängig agierenden lokalen Kader eröffnete nun auch die Möglichkeit zu einer Einbindung technokratischer und neo-traditionaler Kräfte in den Herrschaftskom81

Sie übernahmen rechtsprechende Aufgaben als Volksgerichte, mobilisierende partiepolitische sowie verwalterische Aufgaben (Ayee 1996, 1997)

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4 Afrikanische Massenparteien: Ghana und Mali

promiss: Zur Bekräftigung dieser Integration wurde das NCD damit beauftragt, einen Vorschlag für eine neue Verfassungsordnung zu erarbeiten, innerhalb derer auch Elemente traditionaler politischer Kultur wieder belebt werden sollten. Deutlich lässt sich hier der Wandel in den Ordnungsvorstellungen des Regimes nachzeichnen. Wurde anfangs die Wahldemokratie noch abgelehnt, weil sie die Herrschaft der Klientelherren verschleiere, wurde das politische Entwicklungsziel nun dahingehend umgedeutet, demokratische Institutionen wären nicht in den traditionellen ghanaischen Werten verankert und müssten deshalb zunächst ‚von unten nach oben wachsen’82. Nach der Phase der populistischen Mobilisierung und ihrer paternalistischen Demobilisierung folgte schließlich von 1987 bis 1992 als eine dritte Phase die der staatlichen Dezentralisierung. Im Juni 1987 wurde mit dem sogenannten Blue Book der NDC der Plan zur Einführung von gewählten District Assemblies veröffentlicht, die im letzten Quartal 1988 gewählt werden sollten83. Neben der offiziellen Effizienzorientierung war es laut Ayee (1992) die implizite Doppelstrategie dieser Dezentralisierung, zum einen den internationalen Gebern in ihrer Forderung nach politischer Öffnung und Demokratisierung nachzukommen, und zum anderen politische Legitimität durch zusätzliche Zugänge zum System und damit neue Eliten zu schaffen. Mit der Etablierung der District Assemblies war die populistisch-partizipative Revolution endgültig aufgegeben. Ihren Endpunkt fand sie – zunächst auf der Ebene der District Assemblies in der Akzeptanz von Wahlen als einem fundamentalen Kriterium von Demokratie. Die politischen Partizipationsstrukturen, welche Parteien ersetzen sollten, waren zunächst zu Transformationsriemen des Regimes mutiert. Potentielle regimeinterne Oppositionskräfte, vor allem der Gewerkschaftsverband waren entweder kooptiert, oder durch die Logik des wirtschaftlichen Reformprojektes geschwächt; der linke Flügel der Bewegung vergleichsweise effektiv von den wichtigsten Positionen entfernt worden. Obwohl die PNDC bis dahin verantwortliche und partizipatorische Demokratie gepredigt hatte, war sie in ihrer Politik keinem Konsultationsorgan gegenüber verantwortlich gewesen, was auch die bürgerlich/liberale Opposition ausschloss, die sich seit 1983 hauptsächlich durch die Bischofskonferenz, die Ghana Bar Association und die Studentenvereinigungen in der Öffentlichkeit artikulierten. Der Herausforderung einer anwachsenden und sich seit Anfang der 90er Jahre deutlicher artikulierenden Opposition wurde vom Rawlingsregime allerdings kreativ – mit einer verhandelten Regimetransition begegnet. Das Mono82

83

Bereits 1984 hatte Rawlings in einer Ansprache die Errichtung einer repräsentativen Nationalversammlung angekündigt, in dem die PDCs nicht mehr als die Grundsteine des Repräsentativsystems geführt werden sollten: „PDCs still play a very vital role as revolutionary organs in this transitional situation. But I’m looking beyond to when everybody must have the right to decide their representation at local, regional and national level. I can see PDCs contuinuiing to exist, but I can’t see them taking over the role of locally elected political bodies (…) they exist side by side.”J.J. Rawlings (1984) in: Ghana: Realigning the Process , West Africa 24 September:1931. Bei den District Assemblies handelt es sich um eine Mischform dezentralisierter Regierung. Sie kombinieren eine präfektoratähnliche Exekutive, die von der Regierung ernannten District-Chefs, mit demokratischer Kontrolle. Ein Local Government Law (PNDC Law 201, 1988) legte die Prozeduren und Aufgaben dieser District Assemblies fest; unter anderem die effektive politische und administrative Kontrolle der Regionen sowie die Erarbeitung der lokalen Entwicklungsziele. Damit einhergingen fest umrissene Lizenz- und Steuereinnahmerechte, welche die finanzielle Unabhängigkeit kommunaler Projekte und lokaler Dienstleistungen garantieren sollten. Dezentralisierung war so auch aus der Sicht der Zentralregierung ein attraktives Projekt, da es deren Budget entlastete (Ayee 1992). Die zwei Drittel gewählten Mitglieder der District Assemblies setzten sich in der Mehrzahl aus den denjenigen lokalen Notabeln zusammen, die bis dahin die Town/Village Development Committees dominiert hatten, ein Drittel wurde von der Zentralregierung berufen.

4.1 Ghana

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pol über die staatlichen Strukturen verschaffte ihm dabei dreierlei Machtvorteile: Die bereits durchgeführten Dezentralisierungsreformen auf lokaler Ebene hatten es dem Regime leicht gemacht, die lokalen Notabeln und Chiefs an sich zu binden, die entweder in die District Assemblies kooptiert oder gewählt wurden. Zum zweiten hatten die ökonomischen Reformen neue Akkumulationsmöglichkeiten für eine neue Mittelschicht geschaffen, die außerhalb, wenn auch in großer Nähe zum staatlichen Sektor lag und damit eine eigene Klientel etablierte, ähnlich wie dies der CPP in den 50er Jahren gelungen war. Und schließlich hatte die Anzahl von infrastrukturellen Investitionen, insbesondere in die Elektrifizierung und des Ausbaus der Straßennetze, die mit externer Hilfe umgesetzt worden waren, dem PNDC ermöglicht, die politische Bindung der Landbevölkerung zu hegen.

4.1.3 Demokratisierung 4.1.3.1 Gelenkte politische Öffnung Der ghanaische Demokratisierungsprozess, der am 7. Januar 1993 mit der Wahl einer Regierung unter konstitutioneller Herrschaft zu seinen Abschluss kommen sollte, wurde von vorne herein unter der dominanten Vorherrschaft des PNDC und der von der Exekutive kontrollierten Staatsbürokratie betrieben. Da keine Verfassung und keine anderen Institutionen bestanden, die legalen Widerspruch gegen den Willen des PNDC einlegen hätten können, war der PNDC in seiner Durchführung der Demokratisierung autoritär, zumal zunächst eine klare Abneigung des Regimes gegenüber Konsultationen mit den oppositionellen Gruppen bestand. Die diktatorische Kontrolle des demokratischen Übergangs ging dabei sowohl von Polizei und Militär als auch von der Justiz aus, die während der Herrschaft des PNDC eine deutliche Tendenz zur Revolutionsgerichtsbarkeit (schnelle Gerichtsverfahren und hohe Strafen) zeigte. Darüber hinaus spielten einige Schlüsselministerien wie das Ministry of Local Government, Information and Employment ,das Ministry of the Interior und das Ministry of Employment, Mobilisation and Social Welfare zentrale Rollen als Ideenschmieden sowie in der Durchführung der Programme (im Detail: Bluwey 1998:96). Trotz dieser klaren Hegemonialstellung konnten einige der Transitionsorgane, insbesondere die National Commission for Democracy (NCD), die regionalen Foren und die Consultative Assembly eine beträchtliche Unabhängigkeit behaupten und so als Katalysatoren der Demokratisierung wirken. Zwischen den Parteigängern des Rawlings-Regimes und der Opposition bestand keine Einigkeit darüber, wann der Beginn der Demokratisierung anzusetzen sei und welche Organisationen sie befördert haben. Diejenigen Gruppen, welche die Machtergreifung des PNDC nicht als einen Coup d’État, sondern bereits als Beginn eines partizipativ orientierten Demokratisierungsprozesses betrachteten, zählten die Phase von der Einrichtung der National Commission for Democracy (NCD) bis zur Beendigung des Dezentralisierungsprozesses mit der Einrichtung der District Assemblies bereits zur Transitionsphase. Diejenigen, welche diesen Demokratiebegriff nicht teilten, setzen den Beginn der Transition mit der Abhaltung von zehn regionalen Foren an, die im Juli 1990 in Angriff genommen wurden und in deren Verlauf Vorschläge für eine Mehrparteienverfassung zunehmend in der Vordergrund rückten. Freilich kann eine Analyse der ghanaischen Transition die Bedeutung der NCD und der District Assemblies für die Demokratieentwicklung nicht ausblenden, genauso wie die

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4 Afrikanische Massenparteien: Ghana und Mali

ab 1990 nachfolgenden Einrichtungen der Regional Forums, eines Committees of Experts, sowie die Abhaltung einer Consultative Assembly und letztlich der Einrichtung einer Interim National Election Commission (INEC). Die NCD war bereits 1981 als ein Instrument zur Entwicklung von ‚true democracy’ eingesetzt worden. Mit dem PNCD Law I (1981) wurde sie als ein Organ installiert, das die Gesellschaft für die ins Auge gefasste revolutionäre Transformation sensibilisieren sollte, für die Regierung bestehende Ungerechtigkeiten dokumentieren und Vorschläge zu deren Behebung und schließlich ein Regierungsprogramm zur Realisierung effektiver Massenpartizipation erarbeiten sollte. Dieses Mandat umfasste einen umfangreichen Forschungsprozess sowie die Entwicklung von social engineering-Lösungen. Die Reihe der im Laufe der Jahre von der NCD lancierten Projekte zeigten dabei einen graduellen und systematischen Prozess in Richtung institutioneller Reform.84 Deutlich zeigte sich dies nach der Abkehr des Regimes von der Politik der populistischen Mobilisierung als es die NDC war, welche die Initiative ergriff, und mit der Veröffentlichung des Blue Book den Aufbau einer dezentralisierten repräsentativen Ebene anstieß und schließlich auch die Wahlen zu den District Assemblies organisatorisch begleitete. Im Juli 1990 hielt die NCD zehn regionale Foren ab, auf denen ursprünglich die Arbeit der District Assemblies evaluiert werden sollte. Diese Foren entwickelten sich jedoch sehr schnell zu einer Plattform, auf der zunehmend Petitionen und Vorschläge betreffend der Ausgestaltung einer neuen Verfassung vorgebracht und diskutiert wurden85. Die NCD reagierte flexibel auf diese Entwicklung, indem sie die vorgebrachten Präsentationen und Standpunkte sammelte und im darauffolgenden März eine Publikation mit dem Titel ‚Evolving a True Democracy’ herausbrachte. In dieser Veröffentlichung wurde gegen den bekannten Standpunkt des PNDC die Rückkehr zu einem Mehrparteiensystem und die Exklusion des Militärs aus der Parteipolitik vertreten. Der PNDC akzeptierte den Report und setzte daraufhin mit dem PNDC Law 259 (1991) ein Expertenkomitee ein, das einen Verfassungsentwurf unter folgenden Vorgaben erarbeiten sollte: einen direkt gewählten Präsidenten in einem semipräsidentiellen Regierungssystem (mit einem Premierminister, der sich auf die Mehrheit eines Einkammernparlaments stützt) und ein dezentralisiertes System nationaler Verwaltung, das auf den nichtparteilich gewählten District Assemblies basiert, deren Hauptaufgabe wie bisher in der regionalen Entwicklung liegen sollte. Der Verfassungsentwurf, den die Expertenkommission, deren personelle Zusammensetzung keinen öffentlichen Widerspruch gefunden hatte, vorlegte, führte allerdings zu starker öffentlicher Empörung und Mobilisierung der oppositionellen Gruppen: Er hatte eine direkte politische Beteiligung von Armee und Polizei, der Verwaltung und der traditionellen Führer in einem nach korporativen Kriterien indirekt zusammengesetzten Parlament vorgesehen. 84

85

Ihr ordnungspolitisches Programm unterschied sich darin deutlich von dem des Nkrumah-Regimes; so gab es etwa keine Pläne zum Aufbau von Kadern oder Zellen zu politischer Arbeit. Vielmehr sponsorte die NCD Workshops, Seminare und Bildungsveranstaltung in enger Zusammenarbeit mit dem Institute of Adult Education, um die öffentliche Debatte über die zu entwickelnde politische Ordnung mit einer möglichst breiten Beteiligung zu führen.(Bluwey 1998:104ff). Es waren allerdings nicht die District Assemblies selbst, die eine weitergehende Demokratisierung einklagten, sondern Einzelpersonen und Assoziationen, die nicht in ihnen vertreten waren. Die District Assemblies selbst traten nahezu einstimmig für eine Entschleunigung des Demokratisierungsprozesses ein. Einige von ihnen, darunter diejenigen der Brong/Ahafo Region brachten sogar eine Resolution ein, in der sie den PNDC dazu aufforderten die Einführung konstitutioneller Herrschaft auszusetzen, „so that the Assemblies would find their feet and stabilise as seed-beds of true democracy in Ghana“ (Daily Graphic, 29.1.1990).

4.1 Ghana

105

Aufgrund der öffentlichen Polarisierung über dem Entwurf der Expertenkommission geriet auch die Zusammensetzung der Konsultativversammlung, welche, in einer vergleichbaren Funktion wie der der frankophonen Nationalkonferenzen, den Verfassungsentwurf legitimierte sollte, zum politischen Streitpunkt. Nicht zu unrecht fühlten sich die oppositionellen Gruppen in der Konsultativversammlung unterrepräsentiert86, was zu einem Boykott durch die Ghana Bar Association (GBA) und die Studentenvereinigung führte. Nichtsdestotrotz erstritt sich die Consultative Assembly ein unabhängiges Standing gegenüber dem bereits vorliegenden Entwurf der Expertenkommission und nahm mit ihren 258 in der Mehrzahl kompetent besetzten Versammlungsmitgliedern ihre Aufgaben professionell wahr. Trotz des Boykotts der GBA waren viele Juristen auf dem Ticket anderer Organisationen in die Versammlung gewählt worden und nicht zuletzt unter den Vertretern der immer noch existierenden CDRs befanden sich eine große Anzahl ehemaliger Parlamentarier und Anwälte. Der Verfassungsentwurf, den die Versammlung schließlich vorlegte, unterschied sich so auch deutlich von dem der Expertenkommission. Er sah eine repräsentative Regierung mit getrennten Gewalten unter Ausschluss korporativer Kräfte vor und entschied sich zudem, abweichend von den Vorgaben, die der Expertenkommission vorgelegen waren, für ein präsidentielles Regierungssystem. Zum Ausgleich wurde festgelegt, dass mindestens die Hälfte der Ministerposten von der Parlamentsmehrheit zu besetzen seien (Art.78). Als eine weitere Besonderheit kann die Etablierung eines Council of State gelten, der als ein Weisenrat von 25 bedeutenden Persönlichkeiten (traditionelle Führer, ernannte Honoratioren) in seiner Konzeption dem britischen Oberhaus vergleichbar ist. Daneben wurden einige spezielle Organe eingerichtet, welche die Kompetenzen von Justiz und Verwaltung, Parlament und der National Electoral Commission ergänzen und in ihrer demokratiekonsolidierenden Wirkung zu unterstützen sollten: Eine Medienkommission, eine National Commission for Civic Education sowie eine Commission on Human Rights and Administrative Justice. Die Media Commission soll über die Unabhängigkeit der staatlichen Presse (Art. 166, 167), die Commission of Human Rihghts and Administrative Justice ( (Art. 216-230) das Verwaltungshandeln überwachen und diejenigen schützen, die sich von den offiziellen Stellen missbraucht oder missachtet fühlen. Eine National Commission for Civic Education soll das politische Bewusstsein der Bürger durch verschiedene Mittel öffentlicher Erziehung schärfen. (Art. 231-239). Die Verfassung wurde am 28.4.1992 mit 92,6% der Stimmen durch Referendum angenommen. Trotz der weitgehenden Einigkeit über die verfassungsmäßigen Grundlagen einer zukünftigen demokratischen Regierung, ergaben sich durch die Art und Weise der Vorbereitung auf die kommenden Wahlen allerdings erneut die bekannten Konfliktlagen. Zur Vorbereitung und Durchführung der Gründungswahlen der Vierten Republik am 7. Januar 1993 wurde eine Interim Electoral Commission (INEC) eingerichtet, die allerdings wiederum ohne eine Konsultation mit der Opposition vom PNDC eingereichtet und besetzt wurde. Brisanz erhielt dieses Vorgehen durch die Tatsache, dass die INEC durch das Parteiengesetz (PNDC Law 281, 1992) als Kontrollorgan der politischen Parteien etabliert worden war. Hinzu kam, dass PNDC und INEC im Gegensatz zur Opposition die Ansicht vertraten, dass eine Neuerhebung Wahllisten nicht nötig sei, sondern diejenigen der Wahlen zu den District Assemblies herangezogen werden sollten. 86

So waren den CDRs und dem National Council of Women and Development, das vom 31th December Womens’s Movement kontrolliert wurde jeweils 10 Sitze zugeteilt, während die Ghana Bar Association, die Vereinigung der Universitätslehrer und die Studentenvereinigung sowie die kath. Bischofskonferenz sich mit jeweils nur einem Sitz in der Consultative Assembly zufrieden geben sollten (Bluwey 1998:110).

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4 Afrikanische Massenparteien: Ghana und Mali

4.1.3.2 Duale Polarisierung des politischen Raumes Gleichzeitig mit den Aushandlungsprozessen der neuen Verfassung begann bereits ein Neuordnungsprozess im politischen Raum, der schon vor den Gründungswahlen zu einer klaren Polarisierung führen sollte. Der Wettbewerbsdruck der beiden historischen politischen Orientierungen der Nkrumah-Tradition und der Danquah-Busia-Tradition war in der Phase der politischen Öffnung besonders hoch, weil das Rawlingsregime während der Zeit seines Monopols im politischen Raum nicht unerhebliche Anteile der traditionellen Milieus beider Richtungen an sich zu ziehen vermocht hatte. Nicht nur war es gelungen, eine junge Generation nkrumahistischer Funktionäre in den Herrschaftskompromiss zu integrieren, mit der zunehmend liberalen Wirtschaftspolitik und staatlichen Infrastrukturmaßnahmen konnte das Regime auch eine neue aufstrebende Mittelklasse an Unternehmern und Selbständigen an sich binden. Aber auch innerhalb des sozial, ideologisch und organisatorisch heterogenen Rawlings-Lagers, das zum guten Teil durch das Identifikationspotential der Person Rawlings zusammengehaltenen wurde, setzte ein starker Wettbewerbsdruck zwischen den verschiedenen Netzwerken und Gruppierungen um künftige Positionen und Einfluss ein. Zwischen 1991 und 1992 hatten sich acht verschiedene politische Clubs gegründet, die, nur lose miteinander in Verbindung stehend, dafür warben, Rawlings als Präsident unter der künftigen demokratischen Verfassung zu installieren.87 Den Kampf um die Hauptrepräsentanz des Rawlings-Lagers und die offizielle Nachfolge des PNDC gewann allerdings bald ein Zirkel aus Unternehmerkreisen, der sich zur Finanzierung des Präsidentschaftswahlkampfes von J.J. Rawlings zusammengefunden hatte (Jonah 1998:79). Sie bildeten die Kernmannschaft des späteren National Democratic Congress (NDC), der sich die weiterbestehenden movements als einer Umbrellaorganisation unterordneten. Dies galt auch für zwei kleinere Parteien aus dem PNDC-Lager, der EGLEParty, die aus dem Eagle-Club hervorging und der National Convention Party (NCP), die beide im Hauptsitz des NDC untergebracht wurden. Die erste Organisation, die bereits vor der Legalisierung der politischen Parteien liberale oppositionelle Kräfte sammelte, war das Movement for Freedom and Justice (MFJ). Die Mehrheit seiner Mitglieder, die sich zusammengeschlossen hatten, um die Rückkehr zum Verfassungsrecht zu fordern, bildeten später auch die Führungspersönlichkeiten der politischen Opposition, die sich nach der Legalisierung der politische Parteien formierte88. Obwohl sie nicht sehr erfolgreich darin waren, eine echte politische Bedrohung für das 87

88

Alle dieser Clubs waren lokale Organisationen ohne eine nationale Struktur mit der Ausnahme des EagleClubs, der vorgab auf nationaler Ebene zu operieren, allerdings von Rawlings nicht als offizielle Organisation des PNDC-Lagers anerkannt wurde (Nugent 1995:228). Die lokal agierenden politischen Clubs schlossen sich zunächst zu einer Dachorganisation, dem United Clubs für Rawlings (UNICRAWL) zusammen, der als Sammelbecken für hinzukommende Unterstützergruppen dienen sollte. Bei den dort vertretenen Gruppierungen handelte es sich in der Mehrzahl um die Grassroots-Members der CDRs, des June Fourth Movements und des 31st December Women’s Movement, also um den eher revolutionären Flügel der ersten Phase des PNDC Regimes, der wenig von den Reformen der letzten zehn Jahre profitiert hatte und sich nun um einen Weg bemühte, sein verbliebenes politisches Kapital als Mobilisierungsmaschine in das kommende konstitutionelle Regime hinüberzuretten. Es handelte sich dabei vor allem um Universitätsprofessoren, die später verschiedenen politische Clubs bildeten die sich im August 1991 schließlich als The Coordinating Committee of Democratic Forces (CCDF) zusammenschlossen. Darunter das MFJ, der Danquah-Busia-Club, Great Unity Club, Ex-PP Club (Jonah 1998:80f).

4.1 Ghana

107

PNDC zu entfalten und bei den meisten Entscheidungen zur Transition nicht berücksichtigt wurden (das MFJ war nicht einmal zu den regionalen Foren eingeladen worden), bestand ihr Haupteinfluss doch darin, den politischen Raum stärker in ein Pro-PNDC-Lager und ein oppositionelles Lager zu scheiden. Die bedeutendste oppositionelle Clubgründung, welche die Aufhebung des Parteienverbotes um zwei Monate vorweg nahm, war die des Danquah-Busia-Clubs am 23.2.1991, der am 2.6.1992 als New Patriotic Party (NPP) registriert wurde. Die ideologischen historischen und milieuhaften Strukturen der Danquah-Busia-Tradition blieben dabei erstaunlich intakt. Zum einen waren ihre traditionellen Themen, freier Markt, privates Unternehmertum, Rechtstaatlichkeit, liberale Demokratie und individuelle Freiheit aktuell geblieben und zum anderen war eine große Anzahl ihrer Parteigänger als Opfer des House CleaningKreuzzuges von 1979 und der Revolution von 1982-1992 gewesen, wodurch ihnen eine starke Gruppenidentifikation zugewachsen war, welche Faktionalisierungstendenzen entgegenwirkte89. Während die Maschinerie der NPP so relativ schnell unter Dampf kam, war es für das nkrumahistische Lager schwieriger, sich zwischen PNDC-Regime und der liberalen Opposition zu positionieren. Dies lag in erster Linie an einem Abgrenzungsproblem gegenüber dem Rawlingslager, das große Teile der traditionellen nkrumahistischen Milieus, insbesondere der jüngeren Generation angesprochen hatte, und zu einem Generationskonflikt zwischen jenen und den alten CPP-Garden beitrug. Darüber hinaus versuchte die NCP explizit, sich nkrumahistische Traditionen einzuverleiben, indem sie Nkrumah als ihren Mentor und Rawlings als eine moderne Wiederkehr des Osagyefo (‚des großen Lehrers’) postulierte (Nugent 1995:229). Den Nkrumahisten fehlte es jedoch nicht nur an Integrationsfiguren, welche die jüngere Generation in stärkerem Maße an die eigene Tradition gebunden hätte, auch ihre ideologischen Grundsätze, Panafrikanismus, Sozialismus und Antikolonialimus, hatten im Verlauf der politischen und historischen Entwicklungen an Anziehungskraft verloren. Die junge Generation, die CPP- Organisers und Funktionäre auf dem Land hätten bilden können, waren unter Rawlings als Mitglieder der Defense Committees, und der verschiedenen movements sozialisiert worden und stellten zu großen Teilen bereits die Kerntruppen des linken Rawlingsblocks. Eine zweite Bruchlinie bestand zu denjenigen Gruppierungen, die dem Rawlingslager explizit feindlich gegenüberstanden. Angeführt wurden diese von dem Ex-Präsidenten Hilla Limann, der von Rawlings aus dem Amt geputscht worden war. Er machte zwar einen umfassenden Führungsanspruch geltend, war aber innerhalb der verschiedenen Netzwerke umstritten spaltete sich bereits vor der Zulassung politischer Parteien vom nkrumahistischen Mainstream ab. Innerhalb dieser zerfallenden Milieus gründeten sich schließlich auch zahlreiche politische Clubs, darunter eine Kwame Nkrumah Welfare Society, ein National Coordinating 89

Dabei entstand ein nach außen hin geschlossener Zirkel an Führungspersönlichkeiten der künftigen NPP. Diese waren bereits in der Gründungsphase der politische Clubs allgemein bekannt. So waren am 14 März 1992, zwei Monate vor Aufhebung des Parteiverbotes, auf einer Veranstaltung des Danquah-Busia Clubs in Koforidua bereits die sechs möglichen Präsidentschaftskandidaten der noch zu formierenden politischen Partei vorgestellt worden. Auch blieb vom Zeitpunkt der Gründung des Danquah-Busia-Clubs bis zur Registrierung der Partei der innere Führungszirkel denjenigen Parteigängern verschlossen, die nicht aus den traditionellen Milieus stammten. Einige prominente Mitglieder des Clubs, die nicht zur Gruppe der Traditionalisten gehörten (Dr. John Bilson, Sam Boateng, Kwaku Bah), verließen den Club auch schließlich, um sich einer der nkrumahistischen Gruppierungen anzuschließen. (Jonah 1998:81)

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Committee of Nkrumasists, der Kwame Nkrumah Youngster Club und Our Heritage Club. Die personellen und programmatischen Auflösungserscheinungen produzierten schließlich bis zum November 1992 vier registrierte Parteien, die sich auf das Erbe Nkrumahs beriefen: die National Convention Party (NCP), die sich aus einem Zusammenschluss des National Co-Ordinating Committee of Nkrumahists (NCCN) und dem Kwame Nkrumah Youngster Club zusammensetzte, und Rawlings in der Nachfolge Nkrumahs als ‚großen Lehrer’ interpretierte, der Peoples National Convention mit Limann als ihrem Anführer als einer Abspaltung des Our Heritage Clubs, der Peoples Heritage Party (PHP), die sich aus den Zirkeln von Our Heritage nährte und der National Independence Party (NIP), einer Abspaltung des Kwame Nkrumah Youngster Clubs. Dem Polarisierungsdruck, der im Verlauf der Aushandlungsprozesse des demokratischen Überganges in der Arbeit der verschiedenen Kommissionen und Komitees der Demokratisierungsphase vom Rawlingsblockes einerseits und den liberalen Oppositionellen andererseits ausgeübt wurde, konnte das zersplitterte nkrumahistische Lager wenig entgegensetzen. Die vorherrschende Konfliktlinie zwischen Regime und Opposition, die auch die Positionierungsproblematik der Nkrumahisten dominierte, verschärfte sich während der gesamten Phase der politischen Öffnung mit anhaltender Exklusion der liberalen Opposition von den Aushandlungsprozessen. Der Polarisierungsdruck verschärfte noch einen Kommunikationsstil, in dem die umfassende Überlegenheit des jeweils eigenen Lagers sowie eine komplette Abwertung des jeweils gegnerischen Lagers vorherrschte. So beschrieb das offizielle Statement, mit dem der Danquah-Busia Club die Formation der NPP verkündete, den PNDC als eine Regierung der „human rights abuses made up of unprincipled, faithless and greedy man“90. Prof. Adu Boahen, der spätere Präsidentschaftskandidat der NPP äußerte sich über den PNDC Kandidaten als brutal und blutrünstig91. Auf der anderen Seite ließ J.J. Rawlings wissen, dass er die Macht nicht an Schurken und Diebe abzugeben gedenke. Zwar lagen gerade diejenigen Gruppen, die sich jeweils in den beiden großen politischen Lager als ihre Vertreter durchgesetzt hatten, programmatisch nicht weit auseinander, hatte sich doch das PNDC insbesondere in seiner Wirtschaftspolitik in Kooperation mit dem IWF deutlich an die Positionen der liberalen Opposition angeglichen. Keines der politischen Lager hielt es jedoch, folgt man ihren Aussagen, für möglich als Verlierer aus den kommenden Präsidentschafts- und Parlamentswahlen hervorzugehen. Die Dichtomisierung des bis dahin vom PNDC monopolisierten politischen Raumes war also schon vor den ersten Wahlen mit den Parteigründungen mehr oder weniger abgeschlossen. Die elf Parteien, die sich im August 1992 bei der INEC registrieren ließen, schlossen sich auch umgehend in zwei große Blöcke zusammen; eine Progressive Alliance zur Unterstützung der Präsidentschaftskandidatur von J.J. Rawlings und einer Alliance of Democratic Forces (ADF) als Zusammenschluss der Opposition.

90 91

Statement of the Danqua- Busia Club, Pioneer, 25 Mai 1992. In einem Interview mit Adu Boahen der Zeitschrift Uhuru ( I’ll beat Rawlings Hands down, Nr. 5, 1992).

109

4.1 Ghana

Abbildung 19: Ghana: Gründungswahlen 1992 Jahr

1992 registriert abgeb. Stimmen Ungültige gültige Stimmen (%)

NDC 1,521.629 (77%) NCP 377.673 (19,2) EGLE Party 10.098 (0,5) Unabhängige 53.143 (2,7) Quelle: Nohlen/Krennerich/Thibaut 1999.

8.229.902 1.962.543 Sitze 116 189 8 1 2

% 100 94,5 4,0 0,5 1,0

Die ungünstigen Wahlkampfstrategien der Opposition; auf der einen Seite die Verwirrung im Nkrumah-Lager und auf der anderen Seite eine gewisse Selbstüberschätzung im Auftreten der NPP machten es Rawlings leicht, seine Vorteile bei den Präsidentschaftswahlen vom 4.11.1992 voll auszuspielen. Noch konnte Rawlings auf eine persönliche Reputation absoluter Integrität zurückgreifen, die in den Mittelpunkt der Wahlkampfstrategie gestellt wurde, während viele der Spitzenpolitiker der Opposition mit historischen Korruptionsskandalen in Verbindung gebracht werden konnten. Zum anderen waren die immer noch existierenden Basisorganisationen der CDRs, daes 31st December Women’s Movement etc. neben der Parteistruktur aktiv im Wahlkampf und gaben so ein Bild starker lokaler Präsenz ab. Im Gegensatz dazu lief die Wahlkampfstrategie der NPP dort ins Leere, wo sie, anstatt politische Schwachstellen des Regimes, etwa die Durchführung der Strukturanpassungsprogramme, die Zukunft der CDRs und ihrer Milizen auf das Korn zu nehmen oder die Interessen der Landbevölkerung anzusprechen, einen eher triumphalistischen Ton gegenüber dem NDC anschlug. Umso größer war der Schock innerhalb der Alliance of Democratic Forces, als die INEC den Sieg Rawlings am 4.11.1992 mit 58,3% der Stimmen bereits im ersten Wahlgang verkündete. In der Folge schlug die Opposition eine Boykottstrategie gegenüber den staatlichen Institutionen und den für den 6.12.1992 terminierten Parlamentswahlen ein. Sie erkannte die Wahlergebnisse der Präsidentschaftswahlen92 nicht an, beschuldigte die INEC direkter Beihilfe zum Wahlbetrug, trat aber mit ihren Anschuldigungen nicht vor den Obersten Gerichtshof, dem sie eine faire Verhandlung absprach. Nachdem Verhandlungen über weitreichende Nachbesserungsforderungen der Opposition in der Wahlorganisation – Komplettrevision des Wahlregisters, die Einführung von Identifikationskarten, die Ersetzung der INEC durch eine unabhängige Wahlkommission etc.- auch nach der Zulassung von unabhängigen Kandidaten und einer Verschiebung des Wahltermins ergebnislos verliefen, fanden die Par92

Die Wahlbetrugsanschuldigungen der Opposition zu verifizieren ist dabei genauso schwierig, wie den Beweis für die Abwesenheit von Manipulationen anzutreten. Während die Wahlbeobachter der Commonwealth Observer Group freie und faire konstatierten, veröffentlichte die Opposition mit The Stolen Verdict einen Katalog von Vorwürfen, der als Ausgangspunkt einer jeden kritischen Auseinandersetzung mit der Wahlorganisation substantiell ist. Paul Nugent (1995: 232-242) kommt nach der Analyse der vorgebrachten Argumente zu dem Schluss, dass das Ausmaß der wahrscheinlichen Unregelmäßigkeiten nicht die Annahme zulässt, der Kandidat der NPP Adu Boahen (offizieller Stimmanteil 30,1%) hätte die Wahl für sich entscheiden können.

110

4 Afrikanische Massenparteien: Ghana und Mali

lamentswahlen schließlich nur unter der Beteiligung der Parteien der Progressive Alliance und einer Handvoll unabhängiger Kandidaten statt. In immerhin 23 von 200 Wahlkreisen trat in der Folge lediglich ein Kandidat zu den Wahlen an. (Siehe Abb.) Am Ende des Demokratisierungsprozesses befand man sich nun in einer Situation, in der sich das Rawlingsregime sowohl innerhalb der Exekutive als auch der Legislative in einer absoluten Dominanzsituation befand und damit die zukünftigen Aushandlungsprozesse außerhalb der dafür vorgesehenen politischen Arenen mit einer Opposition geführt werden mussten, der strategische Überlegungen für ihre Selbstverortung außerhalb dieser Arenen unterstellt werden können: Aus ihrer Minderheitenposition hätten sie innerhalb der Legislative eine legitimierende Funktion ausgeübt, ohne größeres Drohpotential entwickeln zu können, während sie als ‚außerparlamentarische Opposition’ größeren Verhandlungsdruck insbesondere bei der Reform als nicht legitim betrachteter Institutionen , wie etwa der INEC ausüben könnten93.

4.1.4 Konflikt und Konsens von der Gründungswahl bis zur zweiten Neuwahl 4.1.4.1 Politische Aushandlungsprozesse von 1992 bis 2004 Es lassen sich gewichtige Argumente dafür ins Feld führen, dass Konflikt und Konsens von den Gründungswahlen bis zur zweiten Neuwahl in Ghana einen im afrikanischen Kontext beispielhaften Prozess der Demokratiekonsolidierung durchlaufen haben: Innerhalb des institutionellen Gefüges, das in einem langen Verhandlungsprozess formuliert wurde und das innerhalb des politischen Raumes einen hohen Grad an Legitimität genoss, konnten innerhalb von zwei Legislaturperioden konfliktive Verhandlungsstrategien zwischen Regierung und Opposition in ein akkomodatives Verhältnis gewendet werden. Eine gewichtige Rolle bei der Entschärfung der konfliktiven Verhandlungsmuster der Kontrahenten spielten demokratische Schlüsselinstitutionen, die das Vertrauen der politischen Spieler in die Fairness den politischen Entscheidungsprozeß festigen konnten. Dies führte nicht nur 1996 zu freien und fairen Wahlen unter Mitwirkung aller politischen Gruppierungen, sondern auch zu einem friedlichen Machtwechsel mit den Wahlen von 2000, nach denen die NPP die Mehrheit im Parlament und den Präsidenten stellen konnte. Institutionelle Konfliktlagen konnten aus zweierlei Gründen weitgehend vermieden werden: zum einen sorgte das Wahl- und Regierungssystem für klare Mehrheitsverhältnisse, so dass die Regierbarkeit gesichert blieb. Präsident und Parlament werden jeweils zum gleichen Termin gewählt, so dass sich keine Überschneidungen im Mandat ergeben. Zudem konnten Parlamentarier von vorneherein während der Legislaturperiode nur unter Verzicht ihres Parlamentssitzes die Partei wechseln. Darüberhinaus wird die parlamentarische Unterstützung der Regierung durch seine Einbindung in die Ernennung der Minister gefestigt. Blockadesituationen zwischen Exekutive und Legislative wird somit zugunsten einer praktischen Erhöhung der Manövrierfähigkeit der Exekutive entgegengewirkt. Da sich die durch 93

Die INEC wurde von der Opposition von Anfang an nicht als unabhängige Wahlkommission anerkannt und schon vor der Präsidentschaftswahl betreffend des Parteiengesetzes verklagt worden (Political Parties Law 1992 PNDCL 281). Der Gang zu Gericht bezog sich auf einige Restriktionen in der Wahl von Parteinamen, Emblem und Slogan im Parteiengesetz, die nach Ansicht der Opposition gegen die Vereinigungsfreiheit verstießen (Politicians Take INEC to Court, Pioneer, 18.5.1992).

4.1 Ghana

111

die Verfassung formulierten Institutionen im Praxistest in grundlegender Weise als funktional erwiesen, stellen sich die beiden den Gründungswahlen nachfolgenden Legislaturperioden nicht als Phase sekundärer Institutionalisierung dar. Der Konstitutionalisierung war ein langer Verhandlungsprozess vorausgegangen, der, trotz des konfliktiven Verhältnisses von Regierung und Opposition doch auch von der Opposition getragen wurde, die, wenn auch indirekt, maßgeblichen Einfluss auf den Verfassungsgebungsprozess nahm. Bereits nach dem Wahlboykott von 1992 nahm die NPP in der ersten Legislaturperiode wichtigen Anteil an der Aktivierung der von der Verfassung eingesetzten Institutionen: Bereits 1993 hatte die NPP erklärt, ihre grundsätzliche Ablehnung der Regierung aufzugeben, und wurde trotz ihres außerparlamentarischen Status zur Partizipation in den Parlamentsausschüssen eingeladen, wo sie ihren Standpunkt vortragen und die Gesetzgebungsdebatte beeinflussen konnte94. Insbesondere bei der Aktivierung des Justizsystems, das 1993 mit der Integration der Pubic Tribunals angegangen wurde, war die NPP als constitutional watchdog engagiert. Sie gewann in der ersten Legislaturperiode einige spektakuläre Prozesse95 vor dem höchsten Gericht und konnte damit, besonders deutlich im Fall der District Chief Executives, direkt in das Regierungshandeln des Präsidenten eingreifen, indem sie deren vorgezogene Wahl durch den Prozess zu Fall brachte. Damit hatte die NPP ihr Profil als wichtigste Oppositionspartei bereits geschärft, als sie 1994 in das Inter-Party Advisory Committee (IPAC) kooptiert wurde, das eingerichtet wurde, um die Wahlen von 1996 vorzubereiten. Das IPAC versammelte neben der Electoral Commission als Organisatorin der Wahlen Vertreter aller politischer Parteien und einige Donoren, um bereits im Vorfeld eine Vertrauensbasis in Bezug auf die Durchführung der kommenden Wahlen zu schaffen. Das IPAC ermöglichte es der Electoral Commission, ihre Programme und Aktivitäten mit allen Parteien zu diskutieren und für Vertrauen zu werben, während die Parteien ihre Bedenken vortragen konnten (Ayee 1998:160ff). Die informelle Einbeziehung und Kooptation der politischen Gruppen in den Beratungsprozeß rund um das Wahlmanagement trug so nicht in geringem Ausmaß zum positiven Verlauf der 1996er Wahlen bei.

94

95

Ghana: developing democratic institutions, US-Government Web links: on-line versions of books previously published in hard copy by the Federal Research Division of the Library of Congress under the Country Studies/Area Handbook Program sponsored by the U.S. Department of Army. 1993 setzte die NPP vor dem Obersten Gericht Zugang zur Ghana Broadcasting Cooperation und damit Sendezeit zur Darlegung ihrer Kritik am Budget der Regierung durch; stoppte eigenmächtig durch den Präsidenten anberaumte vorzeitige Wahlen der District Chief Executives (den gewählten Vorsitzenden der District Assemblies), ließ die Gesetzeswidrigkeit der Verhaftung und Verfolgung von Demonstranten gegen das Budget von 1993 feststellen und verhinderte die Erhebung des ‚Revolutionstages (31.12.1881) zum nationalen Feiertag (aus: Developing Democratice Institutions, in: Country Studies/ Area Handbook Program/Library of Congress, 2004).

112

4 Afrikanische Massenparteien: Ghana und Mali

Abbildung 20: Ghana: Parlamentswahlen 1996-2004 Jahr

NDC

1996 registriert abgeb. Stimmen ungültige gültige 6.947.762 Stimmen (%) Sitze %

GC1

3.679.985 (53,0) 2.346.791 (33,8) 420.192 (6,0) 226.643 (3,3) 51.919 (0,7) 6.979 (0,1) 8.247 (0,1) 1.485 (0,0) -

CPP

-

NRP

-

UGM

-

NPP PCP PNC NCP EGLE DPP GCPP

Unab.

200

100

133

66,5

61

30,5

5

2,5

1

0,5

-

2000 registriert 10.698.652 abgeb. 6.633.306 Stimmen ungültige 102.549 gültige 6.530.757 Stimmen (%) Sitze %

230

100

-

94

40,7

51,0

-

128

55,6

-

-

-

-

-

224.657 (3,4%) -

3

1,5

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

4

1,7

85.643 (1,3%) 147.196 (2,3%) 32.632 (0,5%) -

1

0,5

-

3

1,3

0

0,0

-

-

-

0

0,0

-

-

-

2.691.515 (41,2) 2.937.386 (45,0%) -

200

100

90

45,0

102

2004 registriert abgeb. 10.296.970 Stimmen ungültige gültige 8.813.908 Stimmen (%) Sitze %

205.521 4 2,0 1 (3,0) Quelle: Nohlen, Krennerich, Thibaut 1999, IFES electionguide 2004, Electoral Commission. 1 GC: Grand Coalition aus PNC, GCPP und EGLE.

0,4

Solche weichen ‚behind the scene negotiations’ mündeten spätestens nach den Wahlen von 1996 in ‚normale’ Auseinandersetzungen zwischen Regierung und Opposition über die Ausrichtung der Regierungspolitik ein. Dass mit den Wahlen von 2000 die Regierung Rawlings durch die Opposition abgelöst werden konnte, stellte einen weiteren Schritt in Richtung einer Stärkung der Institutionen gegenüber der hegemonialen Verflechtung von Staatund Partei- bzw. politischer Erblasten dar. Die annähernd 20 Jahre andauernde Stabilisierungsleistung der politischen Macht war durch eine repressive Staatsmaschine gewährleistet worden, die in Bezug auf Menschenrechtsverletzungen und Impunität mit keiner ghanaischen Regierung vor ihr zu vergleichen war. Oppressive Sicherheitsstrukturen, wie etwa des notorischen Geheimdienstes Bureau of National Inverstigation (BNI), diverser Spezialeinheiten (special reserve batallions, special

4.1 Ghana

113

tribunals und verschiedene paramilitärische Gruppen); die sogenannten Quangos (quasigovernmental organisations) wie die 31st December Womens’ Organisation, das June 4. Movement, die eine Doppelrolle als Regierungs- und gesellschaftliche Organisationen spielten, wie auch die Stärkung der Dezentralisierung durch eine Befreiung der District Assemblies von Regierungskontrolle, harrten auf eine weiterführende Operationalisierung der Gewaltenteilung und Stärkung ziviler Kontrolle. Mit der Regierungsübernahme durch die NPP mit John A. Kufuor als Präsident, wurden schließlich einige dieser Sicherheitsthemen auf die politische Agenda gesetzt und hauptsächlich durch die Erneuerung von Personal in sicherheitspolitischen Schlüsselpositionen ins Werk gesetzt. So wurde etwa das berüchtigte 64. Batallion in die reguläre Armee zurückgeführt und einige NPP nahe Personen in das BNI ernannt. Es wurde ein National Reconciliation Commission eingesetzt, welche die Menschenrechtsverletzungen der 80er Jahre untersuchen sollte, in dem auch einige Mitglieder der vorherigen Regierung verurteilt wurden. Insgesamt aber verlegte sich die politische Auseinandersetzung von der Aktivierung der staatlichen Strukturen auf die policy Themen Entwicklung, Wirtschaftspolitik und Armutsbekämpfung.

4.1.4.2 Entwicklungen im Parteiensystem Das ghanaische Parteiensystem hatte sich bereits vor der Gründungswahl 1992 ausdifferenziert und stellt sich historisch und aktuell als ein Zweiparteiensystem dar, indem beide politischen Kräfte potentiell in der Lage sind, die Mehrheit im Parlament zu gewinnen und den Präsidenten zu stellen. Dabei besetzen beide Kräfte historische regionale Hochburgen mit einem Potential wechselnder Loyalitäten in den urbanen Zentren. Ein wesentlicher Faktor bei der Abwahl der NDC im Jahr 2000 stellte dabei die Tatsache dar, dass J.J. Rawlings als charismatischer Anführer der oben als prismatisch beschriebenen Umbrella-Organisation NDC (die selbst den Regenschirm als Parteilabel gewählt hat), für eine dritte Amtszeit nicht mehr kandidieren konnte. Taktische Unterstützung hatte die NPP dabei von der NDC Abspaltungspartei The National Reform Party (NRP), die eine Faktionalisierung der NDC und die Entnachtung der NDC Basis durch Abdrängung auf die Distriktebene beklagte, sowie der nkrumahistischen Parteien und der NPP Abspaltung United Ghana Movement (UGM). Die politischen Strukturen sowohl innerhalb der NDC als auch der nkrumahistischen Linie blieben nach der Abwahl der NDC 2000 im Fluss. Die ausstehende Restrukturierung der innerparteilichen Demokratie nach dem Rückzug Rawlings und eine programmatische Neuausrichtung stärkten 2004 noch die amtierende Regierungspartei. Versuche, die in nkumahistischer Tradition stehenden kleineren Parteien als einen gewichtigen Faktor innerhalb der Parteienlandschaft zu etablieren und sie an ihr Wirkungspotential heranzuführen, führen zu wechselnden Pakten, zuletzt zwischen EGLE, GCPP und PNC unter dem Banner einer Grand Coalition. Allerdings war der Ausbruch aus der relativen politischen Bedeutungslosigkeit gegenüber den beiden großen Parteien nicht gelungen.

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4 Afrikanische Massenparteien: Ghana und Mali

4.2 Mali 4.2.1 Übergang in die Unabhängigkeit (1957-1968) 4.2.1.1 Entfaltung des politischen Raumes unter kolonialer Herrschaft Mali erstreckt sich in seinen nachkolonialen Grenzen zu einem Viertel in der Sahara, während die an die Übergangszone des Sahel anschließende südliche Savannezone nur rund die Hälfte des Staatsgebietes anschließt, auf dem der Hauptteil der Bevölkerung siedelt. Die ethnische Struktur des Landes ist komplex und umfasst etwa 24 verschiedene Gruppen, die trotz unterschiedlicher Lebensformen, religiöser Vorstellungen und sich überschneidender Lebensräume durch rege Austauschbeziehungen miteinander verwoben sind. In dem Kernland mittelalterlicher Großreiche existierten bereits vor der Kolonialisierung keine übergreifenden politischen Verbände mit differenzierten Identitäten mehr. Eine Ausnahme stellen die im Norden ansässigen Touareg (7% der Bevölkerung) mit einer streng abgeschlossenen und ausgeprägt hierarchischen Sozialgliederung (Göttler 1989) dar. Während der französischen Kolonialherrschaft bildete sich in Mali (damals Territorium Soudan), das abhängig vom senegalesischen Zentrum war, erst sehr spät eine schmale Bildungselite, vornehmlich bestehend aus in Dakar ausgebildeten Lehrern, heraus. Zu einer Erweiterung des politischen Bewusstseins in Mali trugen erst die, wie in allen AfrikaKolonien, durchgeführten institutionellen Reformen und die sich daraus ergebenden organisatorischen Erfordernisse bei. Die afrikanischen Kandidaten für die Wahlen zur französischen Verfassunggebenden Nationalversammlung96 von 1945, die über keinerlei politische Organisation verfügten, rekrutierten sich zunächst aus den Lehrergewerkschaften, literarischen Zirkeln und einer 1945 in Bamako gegründeten ‚Groupe d’Études Communistes’. Erst nach dieser ersten Wahlerfahrung folgten Parteigründungen: Der Parti Progressive Soudanais (PSP) unter der Führung des in die Nationalversammlung gewählten Fily-Dabo Sissoko sowie der Bloc Soudanais, bestehend aus den Anhängern des geschlagenen Kandidaten Mamadou Konaté, der auf dem Gründungskongress des interterritorialen Rassemblement Démocratique Africain (RDA) mit dem PDS (Parti Démocratique Soudanais) verschmolz. Bei den Wahlen zur Nationalversammlung 1946 fielen schließlich mit 64% der Stimmen des afrikanischen Elektorates zwei Mandate auf die PSP, während die US-RDA (Union Soudanais- Rassemblement Démocratique Africain, 29,2%) nur einen Sitz (Mamadou Konaté) erhielt. Der sich ausprägende politische Gegensatz zwischen PSP und US bildete bis Ende der 50er Jahre die beherrschende Konfliktlinie im sich herausbildenden politischen Raum. Der PSP wurde von der französischen Verwaltung unterstützt und besaß den stärksten Rückhalt in der autochthonen Chefferie vor allem auf dem Land, während die städtischen Bewohner und Binnenmigranten eher die Rekrutierungsbasis für Mitglieder und Wähler der US-RDA stellten. Die Verflechtung der US-RDA mit den Gewerkschaften, die zunächst als Kommunikationsnetz der Partei auftraten, war dabei erheblich. Diese Verknüpfung unterstützte auch den ab Mitte der 50er Jahre systematischen Aufbau eines das gesamte Territorium 96

Im Oktober 1945 war in einem aus Niger und Soudan gebildeten Wahlkreis im ersten Kolleg (französische Staatsbürger) und zweiten Kolleg (Afrikaner, die bestimmte Voraussetzungen erfüllten, etwa Angestellte der Kolonialverwaltung, Inhaber von Bildungszertifikaten etc) je ein Abgeordneter nach absoluter Mehrheitswahl zu wählen. Zu den genauen Bedingungen des Wahlrechts siehe Nuscheler/Ziemer 1978; Einleitung.

4.2 Mali

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umspannenden Organisationsnetzes der Partei nach dem üblichen RDA-Schema (Comité du village/de quartier/sous-section/Bureau politique national). Mit dem Gegensatz zwischen PSP, deren Hauptzweck in der Machtabsicherung der Chefs innerhalb der neuen staatlichen Institutionen lag, und der US-RDA mit ihrem auf die Beseitigung historischer Privilegien gerichteten Programm, das vor allem von Lehrern und Gewerkschaftern vorgetragen wurde, realisierte sich zunächst deutlich der Gegensatz von Administrations- und Massenpartei. Das Kräfteverhältnis zwischen den beiden Gruppierungen verschob sich mit der Verabschiedung des loi cadre von 1956 und der damit einhergehenden Einführung des allgemeinen Wahlrechts bei einheitlichem Wahlkörper zur Bestimmung einer autonomen Territorialversammlung gravierend zugunsten der US-RDA: Bei relativer Mehrheitswahl in 19 Wahlkreisen mit 2-7 Sitzen gewannen 1957 die Listen der US-RDA 64 der 70 Sitze, während die PSP nur noch 6 Sitze in Sissokos Heimatwahlkreis sichern konnte. 1959 verschärfte sich die Wettbewerbssituation der institutionell ohnehin schon weitgehend marginalisierten Opposition mit der Ermächtigung der Regierung durch das Parlament, zur Gestaltung der politischen Autonomie neue Wahlgesetze97 zu erlassen. Bei der Wahl von 1959 fiel bei 24% der Stimmen für die PSP unter diesen Umständen kein Sitz mehr an die Opposition. Mit Sissoko schlossen sich schließlich im März 1959 die Mehrzahl der PSP-Führer dem US-RDA an, eine Restgruppe unter Hamadoun Dicko folgte drei Monate später. Die traditionelle Chefferie, die zumindest auf dem Land eine Opposition hätte darstellen können, war bis 1959 vollständig aus den Institutionen verdrängt, ohne dass sich ernsthafter Widerstand geregt hätte. Damit war bereits vor der Unabhängigkeit die gesamte politische Elite in die Parteistrukturen der US-RDA integriert worden. Ein Sonderweg98 in die Unabhängigkeit führte zunächst in einen föderativen Zusammenschluss des Territoriums Soudan mit dem Territorium Senegal unter dem Namen MaliFöderation, welche Leopold Senghor zum Bundespräsidenten wählte, während Modibo Keita, nunmehr Chef der US-RDA, Ministerpräsident wurde. Zunehmend erwiesen sich jedoch die wirtschaftspolitischen Vorstellung von Senghor und Keita als nicht vereinbar. Während Keita einen sozialistischen Weg für die gesamte Föderation anstrebte, insistierte Senghor auf engen Handelsbeziehungen mit dem Mutterland und der Bedienung französischer Handelsinteressen. Mit dem Bruch zwischen Senghor und Keita und der Ausweisung des letzteren aus dem Senegal 1960 sowie der Anerkennung des Bruchs der Föderation durch die US-RDA war – gleichzeitig mit der Erklärung des Territoriums Soudan zur unabhängigen Republik Mali am 21 August 1960 – auch ein innenpolitischer Konflikt angelegt: Die wirtschaftliche Isolation des Binnenlandes Mali durch die Abtrennung der Bahnlinie Bamako-Dakar und der dadurch verschärfte nationalistische Kurs der Regierung revitalisierte nun innerhalb der inzwischen hegemonialen US-RDA eine faktionelle Spaltung zwischen den Vertretern der Wirtschaftsinteressen der frankophilen unabhängigen Handelstreibenden und den Vertretern eines sozialistisch-nationalistischen Kurses, wie er innerhalb der Regierung dominierte.

97

98

Mit dem Wahlgesetz vom 31.1.1959 wurden die Wahlkreise erheblich vergrößert, bei relativer Mehrheitswahl nach Listen wurden 80 Mandate in fünf Wahlkreisen mit 12-21 Sitzen vergeben. Die Parteien hatten in allen Wahlkreisen vollständige Listen aufzustellen und für jeden Bewerber eine Kaution stellen. (Ziemer 1978b:1234). 1958 wurde auf der Bamako-Konferenz der Versuch unternommen, die Territorien Senegal, Soudan, HauteVolta und Dahomey zu einem Bund zusammenzufassen. Das Unternehmen scheiterte zwar, aber aus dieser Konferenz ging die in Jahr später realisierte Mali-Föderation hervor.

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4 Afrikanische Massenparteien: Ghana und Mali

4.2.1.2 Institutionelle Gestaltung der politischen Autonomie Das 1959 gewählte Territorialparlament konstituierte sich daraufhin mit der Unabhängigkeit als Nationalversammlung und führt die Wahlperiode bis 1964 zu Ende, wobei die ursprüngliche Verfassung nach dem Vorbild der V. Republik den Gegebenheiten der bestehenden hegemonialen Ordnungsstrukturen schnell angepasst wurde. Das für die Neuwahl der Nationalversammlung von 1964 erlassene Wahlgesetz ließ ebenso wie die neue Verfassung die Existenz mehrerer Parteien zu; jedoch lehnte die Regierung 1964 die Gründung einer Oppositionspartei ‚Parti Progressiste et Démocatique’ ab (Ziemer 1978:1238). Formal wurde Mali zu einem einzigen Wahlkreis erklärt, in dem 80 Sitze an die Liste mit der relativen Mehrheit fielen. Die Kandidaten wurden von den bureaus politiques de sections der Partei nominiert und in öffentlicher Sitzung von den Parteimitgliedern bestätigt. Das Parlament war jedoch ohnehin nicht nur gegenüber der starken Exekutive, sondern auch gegenüber der Parteiinstanzen marginalisiert. Hauptschauplatz der politischen Aushandlungsprozesse war innerhalb dieses Verfassungsgefüges die Organisationspyramide der US-RDA, der die Aufgabe zukam, zwischen den extremen Flügeln der in ihr vereinten politischen Eliten zu vermitteln und so das Prinzip der kollektiven Führung (auf jeder Ebene der Parteiorganisation wurden Beschlüsse kollektiv gefasst), das seit der Gründung der Partei in Kraft war, zu bewahren. Die Parteistrukturen wurden in der Folge sukzessive ausgebaut und nach dem Parteitag von 1962 parallel zur einer Reform der staatlichen Verwaltung (in 6 Regionen, 42 Kreise, und 224 Arrondissments) neugeordnet und angeglichen, sodass auf jeder dieser Ebenen gewählte Führungsorgane der Partei neben den Verwaltungsräten99 existierten. Auf sämtlichen Ebenen bestand so eine enge Verflechtung zwischen Verwaltungsapparat und Parteistrukturen. Nominell verzehnfachte sich die Parteiorganisation von 1958 bis 1962 und sozialisierte so eine nachwachsende Generation lokaler und regionaler politischer Akteure. Mit zunehmender Penetration der Gesellschaft durch staatssozialistische Partei- und Verwaltungsstrukturen verstärkte sich allerdings der Konflikt mit den Unternehmern, die traditionell ein wichtiges Bindeglied zwischen Zentrum und Peripherie gebildet hatten. Die zunehmend deutlich vorgetragene sozialistische Option in der Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik und das Bestreben ‚traditionelle’ soziale und ökonomische Netzwerke durch weitere Mobilisierung des Parteiapparates zu verdrängen, führte schließlich zu wachsenden innerparteilichen Auseinandersetzungen und rief den zunehmenden Widerstand der frankophilen Gruppierungen hervor, vor allem, nachdem sich eine nach maoistischen Vorbild orientierte Umstrukturierung der Organisation abzuzeichnen begann. Nach einem Staatsbesuch in China, Korea und Vietnam im Jahr 1964 begann Keita, beeindruckt durch die dortigen straffen Parteiorganisationen, mit der Umstrukturierung seiner Kader. Ein wesentliches Motiv war dabei nach Haidara (1984:86) die Erfahrung des Putsches der konservativen Armee im Nachbarland Ghana gegen Nkrumah gewesen, der in der malischen innerparteilichen Diskussion als ‚Sieg des Neokolonialismus und des Imperialismus’ verurteilt worden war. Vor allem die parteilichen Jugendorganisationen rückten damit zur Verteidigung der politischen Linie des Regimes in den Fokus ‚organisatorischer 99

Zolberg (1966:117) erkannte innerhalb dieser Verquickung von Partei- dun Verwaltungsstrukturen gar die Ausbildung eines auf dem Generationsunterschied basierenden ‚Zweiparteiensystems’, bei dem das Verwaltungskomitee vorwiegend aus den traditionalen Eliten bestand, während in den Parteigremien überwiegend die Jugendlichen und Zugewanderten Kräfte eines Bezirke/eines Dorfes vertreten waren.

4.2 Mali

117

und ideologischer Aufrüstung’. Sie erhielten nun nach dem Vorbild der Roten Garden eine paramilitärische Ausbildung und wurden in kommunistischer Ideologie unterrichtet. Als Volksmilizen in den Dörfern etabliert, entwickelten sie sich dort schnell zum Schrecken der Bevölkerung. Widerstand gegen den maoistischen Kurs Keitas zeigte sich nun zunehmend auch innerhalb des Regierungsapparates, dem sich schnell die untere und mittlere Staatsbürokratie anschlossen. Der Flügelkampf innerhalb des Politbüros wurde schließlich im August 1967 zugunsten der maoistischen Hardliner entschieden, nachdem es im Juli zu Aufmärschen der Volksmilizen und Übergriffe auf Parteifunktionäre gekommen war. In der Folge wurde das Politbüro aufgelöst und durch ein Comité National de Défense de la Révolution (CNDR) nach ghanaischem Vorbild ersetzt. In diesem war im Gegensatz zum bisherigen Politbüro nur mehr der linke Flügel vertreten. Das CNDR beschloss im Januar 1968 auch die Auflösung der Nationalversammlung, die aufgrund ihrer Zusammensetzung das letzte offizielle Sprachrohr der gemäßigten Gruppen innerhalb der Partei gewesen war. Durch Verordnung des Präsidenten wurde eine délegation législative aus 28 Mitgliedern mit den Aufgaben der bisherigen Nationalversammlung beauftragt. Mit dieser institutionellen Neuordnung verstieß Keita nicht nur gegen die Satzung seiner Partei, sondern löste auch die verbliebenen Integrationsstrukturen seines Regimes auf. Mit der Aufkündigung des Kompromisses an die gemäßigten Kader regredierte das Regime in der Folgezeit zu einer Diktatur der Exekutive, die sich in der Hauptsache auf den Terror der Volksmilizen stützte. Der forcierte Versuch, gegen die Mehrheit der strategischen Gruppen innerhalb des Regimes eine sozialistische Gesellschaftsordnung durchzusetzen, scheiterte schließlich endgültig an der Armee, die, dominiert von gemäßigten Frankophilen, ihre korporativen Interessen im Angesicht einer geplanten umfassenden Bewaffnung der paramilitärischen Milizen der Parteijugend, die de facto bereits seit 1967 Polizeigewalt ausübten, gefährdet sahen. Am 18.11.1968 kam es schließlich zum Staatsstreich, der Verhaftung von Modibo Keita, der Auflösung der US-RDA sowie der paramilitärischen Jugendorganisationen der Partei.

4.2.2 Prekärer hegemonialer Kompromiss 4.2.2.1 Verzögerte Institutionalisierung des Militärregimes (1967-1979) Moussa Traoré, der Anführer des Militärputsches vom 18.11.1967, rief unter seiner Leitung ein 14-köpfiges Comité Militaire de Liberation Nationale (CMLN) ins Leben, dass alle Regierungsfunktionen übernahm. Die Verfassung wurde außer Kraft gesetzt und durch ein Grundgesetz, Ordonnance N°1 ersetzt, das die ‚Gewaltenteilung’ des Landes regelte. Das CMLN sollte nun die Rolle der Definition, Orientierung und Kontrolle der Staatspolitik übernehmen und der Regierungspräsident, im Besitz aller Exekutivgewalt, die vom CMLN definierte Politik ausführen. Schnell zeigte sich jedoch, dass das Militär keine fertigen ordnungspolitischen Entwürfe vorzuweisen hatte, und für sein Anliegen, Keita zu stürzen, die Ökonomie zu stabilisieren und zu demokratischen Institutionen zurückzukehren, auf keine strategischen Verbündeten zurückgreifen konnte. Zwar wurden für spätestens 1969 freie Wahlen angekündigt, schnell wurde aber klar, dass die Militärs nicht in der Lage waren, in einen konstruktiven Dialog mit der politischen Klasse des Landes zu treten. Strategische Gruppen, als Vertreter konservativer, unterneh-

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4 Afrikanische Massenparteien: Ghana und Mali

merfreundlicher oder bürgerlich-rechtsstaatlicher Interessen, auf die sich das militärische Übergangsregime hätte stützen können, waren, im Gegensatz zu Ghana, im politischen Raum nicht ausreichend präsent. Für eine gemäßigte Regierungsadministration fehlt es an ausgebildeten Eliten, die das eng mit der ehemaligen Parteistruktur verflochtene Personal der Staatsbürokratie hätten ersetzen können. So fußte die Legitimität des Militärregimes zunächst in der Hauptsache auf der abwartenden Haltung der Staatsbürokratie, die in der letzten Phase von Keitas Herrschaft von ihm abgerückt war. Im Angesicht der Kräfteverhältnisse der strategischen Gruppen – Staatsbürokratie, Jugend- und Studentenvereinigungen und Gewerkschaften standen dem neuen Regime feindlich gegenüber – konnte sich die Militärregierung nicht zu einem der beiden in Erwägung gezogenen Verfassungsmodelle durchringen. Weder ein Mehrparteienmodell nach ghanaischem Vorbild, noch das konservative Einparteienmodell der Zentralafrikanischen Republik wurde schließlich eingeführt (Ansprenger 1971:68), sondern man entschied sich, zunächst die widerständigen Kräfte durch eine großangelegte Verwaltungsreform zu brechen. Im Mai 1969 wurde schließlich eine nationale Kommission zur Reform des öffentlichen Dienstes gegründet, was nach dem Vorbild des Nachbarlandes Obervolta zu einer ‚Demokratisierung’ des Staatapparates im Vorfeld eines Verfassungsgebungsprozesses hätte führen sollen. Die Kommission konnte allerdings keinerlei Ergebnisse produzieren. Ebenfalls ergebnislos verlief eine im Juli einberufene Konferenz von 1.400 Verwaltungsbeamten, von der sich die Militärs Innovationen für eine neue Politik erhofft hatten.100 Während sich die bürokratischen Eliten in passivem Widerstand übten, kam es mit der Einheitsgewerkschaft Union National des Travailleurs Maliens (UNTM) zur offenen Konfrontation. Diese sollte nach dem Willen der Militärs ‚demokratisiert’ werden, um als ein apolitisches Bindeglied zwischen Regierung und Gesellschaft zu wirken. Der Versuch scheiterte auch dort an dem von der US-RDA geprägten Führungspersonal, so dass Ende 1970 die UNTM-Spitze wegen des Versuchs, wie eine politische Partei zu wirken, aufgelöst wurde. Damit war auch der Vorstoß, die Gewerkschaftsstrukturen als strategische Gruppe zu neutralisieren, gescheitert. Als weitere Konfliktquelle entpuppten sich die Studenten. 1977 gründete sich die Union Nationale des Elèves et Etudiants Maliens (UNEEM), die ca. 9.000 Mitglieder umfasste (Berrubé 1993:102). Obwohl sich dieses Organ zunächst als reine Interessenvertretung für die Belange der Schüler und Studenten verstand, wurde anlässlich einer Demonstration am 9.Juni 1977 die Freilassung Modibo Keitas gefordert. Als dieser kurze Zeit später im Gefängnis umkam, verstärkte sich der Protest. Die UNEEM wurde durch das Militär aufgelöst, zahlreiche Mitglieder flüchteten ins Exil; diejenigen, die im Land verblieben, arbeiteten nun im Untergrund. Die Militärregierung sah sich zunehmend in einer Lage, in der sie fehlende politische Führungskraft mit restriktiven Mitteln zu kompensieren hatte. Zahlreiche Gegner der Regierung wurden deportiert und die angekündigten institutionellen Reformen ausgesetzt. Gleichzeitig wurde versucht, durch Erfolge im wirtschaftlichen Bereich an Legitimation zu gewinnen. Zwangskollektivierungen in der Landwirtschaft wurden rückgängig gemacht und zahlreiche Einschränkungen für die Händler und Kaufleute aufgehoben, die während der Regierungszeit Keitas ins Ausland abgewandert waren.

100 Bebler (1973:96) berichtet von einer für die Militärregierung enttäuschenden ‚totalen Passivität’ der Bürokraten.

4.2 Mali

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Das seit der Machtübernahme der Militärs 1969 angekündigte Verfassungsprojekt, welches das Regime auf eine breitere Basis stellen sollte, wurde schließlich im Frühjahr 1974 veröffentlicht. Vorgesehen war nun ein Einparteiensystem, wobei die Verfassung bestimmte, dass das Militär während der nächsten Jahre die Politik des Landes definieren und leiten, und eine maßgebliche Rolle bei der Gründung der zukünftigen Einheitspartei spielen sollte101. Für zehn Jahre ausgeschlossen von der politischen Arena war per Verfassung ein genau definierter Personenkreis, der das gesamte frühere politische Establishment umfasste. Die Verfassung wurde nach offiziellen Angaben bei einer Beteiligung von 92,7% mit 99,7 der Stimmen angenommen (Ziemer 1978b:1213). Die Mitgliedschaft in der Einheitspartei erfolgte nach Muster der parti-nation automatisch, wobei je nach Geschlecht und Alter die zusätzliche Zugehörigkeit zu Jugend- oder Frauenorganisationen vorgesehen waren. Der Präsident der Republik sollte auf Vorschlag der Partei gewählt und auch nach seiner Wahl in der Politikgestaltung von dieser abhängig bleiben. Zwar war eine auf vier Jahre gewählte Nationalversammlung vorgesehen, diese besaß aber lediglich enge legislative Kompetenzen. Nach der verfassungsgemäßen Übergangsperiode von fünf Jahren wurde schließlich 1979 die Einheitspartei Union Démocratique du Peuple Malien (UDPM) ins Leben gerufen. Auf einem Gründungskongress wurden 137 Mitglieder eines nationalen Parteigremiums bestimmt, deren Zusammensetzung den Vorstellungen Traorés entsprach, auch Zivilisten in das ansonsten aus der Armee heraus organisierte Regime einzubinden. Im Juni 1979 sollte es schließlich nach zwölf Jahren Militärherrschaft zu ersten Parlaments- und Präsidentschaftswahlen kommen. Die Machtbasis, auf der Traoré die neue Institutionenordnung gründete, hatte er in den fünf Jahren der in der Verfassung vorgesehenen Übergangszeit geschaffen. Neben dem Ausbau eines Repressionsapparates (Geheimdienst, Gendarmerie, Polizei, Staatssicherheitsdienst) hatte er ein eigenes militärisch-politisches Netzwerk etabliert, um die gesellschaftspolitische Führungsschwäche seines Regimes auszugleichen. Alle wichtigen Regierungspositionen in der unmittelbaren Umgebung des Präsidenten wurden mit Militärs besetzt und die bereits starke Armee zusätzlich aufgebläht. (N’Diaye 1996:248). Der öffentliche Sektor wuchs dabei durch permanenten Stellenzuwachs unkontrolliert: „Die willkürliche Kreation oder das Verschwinden von Ministerialabteilungen gehörte zur Tagesordnung in Mali. Es schien so, als ob die administrativen Strukturen weder definitiven Kriterien unterlagen, noch einen objektiven Sinn erfüllten.“ (Doumbia 1993:95). Die mit der durch eine erhöhten Ressourcenkreislauf innerhalb eines relativ geschlossenen Systems der neuen Eliten erkaufte politische Stabilität ging einher mit einer ökonomischen und politischen Marginalisierung der ländlichen Peripherie. Die weitgehende Abkoppelung des ländlichen Raumes102 vom politischen Zentrum wirkte dabei als stabilisierende Komponente, da sich der Staat durch eine Art funktionale Distanz legitimierte, welche die 101 Vorbild für den Übergang auf Raten war offensichtlich die 1974 in Obervolta gescheiterte Verfassung von 1970, mit der die politische Macht unter strikter Kontrolle der Militärs in einem stufenweisen Prozess wieder an Zivilisten übertragen werden sollte. 102 Staatliche Herrschaftsausübung wurde nach Fay (1995:32) hauptsächlich als eventuale Repressionsgewalt wahrgenommen, ansonsten legitimierte sich der Staat im wesentlichen darüber, möglichst wenig in Erscheinung zu treten; eine ländliche Parallelstruktur von Autoritäten regelte die für die soziale Ordnung notwendige Führung. Einerseits existierten weiterhin die traditionellen Autoritäten der Dorfchefs, andererseits entstand während der 2. Republik das Dorfkomitee der Einheitspartei, das in unterschiedlichem Maße in der Lage war, Autorität auszuüben.

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jeweiligen lokalen Regeln und Autoritäten weitgehend unberührt ließ. Staatliche Entscheidungen wurden in der Regel gar nicht oder nur partiell umgesetzt (Hanke 2000: 98f).

4.2.2.2 ‚La Politique’ (1979-1991) Mit der vollständigen Etablierung der institutionellen Ordnung des Regimes begannen die zwölf Jahre der Ära von ‚La Politique’, wie die Phase des Einparteiensystems unter Traoré im Volksmund genannt wurde. Einmal wurde der 1979 zum Präsidenten gewählte Moussa Traoré im Amt bestätigt (1979 und 1985 mit 99,9% der Stimmen), viermal (1979, 1982, 1985, 1988) ein Parlament der UDPM (jedes Mal mit 99,9%) bestimmt. Formal war die Partei auf allen Ebenen des Staates vertreten: die Sektionen sollten (zunächst) alle fünf Jahre eine Liste von Kandidaten vorschlagen, auf deren Basis das nationale Büro eine Liste zu erstellen waren. Aus dieser Liste hatten die Dorfchefs in Blockwahl stellvertretend für das Dorf einen Kandidaten zu wählen. Neben den bereits beschriebenen korporativen Einbindungsstrategien (Militär, Verwaltung) war nun mit den politischen Ämtern ein zusätzliches Legitimationsventil geschaffen, das sich auch durch eine durchgehend hohe Fluktuation in den ernannten Ämtern, aber auch in der Möglichkeit der Abwahl der Parlamentsabgeordneten zeigte. Trotz der für einige Jahre gänzlich unterdrückten Opposition und der hauptsächlich auf der Grundlage der Armee konsolidierten Ordnung, blieb das Traoré-Regime ein exklusives und vom Militär abhängiges Gebilde, das nicht nur eine sehr geringe Legitimationsbasis aufweisen konnte, sondern mit starken oppositionellen Gruppen konfrontiert blieb, die wie etwa die Studenten und Elementarschullehrerschaft, die Verwaltungsangestellten, Krankenschwestern etc. im vorherigen Regime ausgebildet, sozialisiert und auch politisiert worden waren. Der erste einer Vielzahl von Putschversuchen hatte bereits 1969 stattgefunden, die Verzögerungstaktik des Regimes bei der Institutionalisierung der neuen Ordnung hatte schon 1977 gegen die Regierung gerichtete Demonstrationen bewirkt, worauf sich die Junta spaltete und einige Offiziere hingerichtet worden waren. Die mit der endgültigen Etablierung des Regimes, das lange nach einer Form gesucht hatte, einsetzende Liberalisierung des öffentlichen Lebens und die Entlassung politischer Gefangener, die teilweise seit 1968 eingesessen hatten, folgte eine Phase verschärfter Proteste auf dem Fuße. Im Zuge der aufgrund von Weltbankkrediten umzusetzenden Strukturanpassungsmaßnahmen formierten sich die in den 70er Jahren niedergeschlagenen Studentenproteste Anfang der 80er Jahre neu. Als 1980 der charismatische Studentenführer Kabral anlässlich einer Demonstration ums Leben kam, lieferten sich Schüler und Studenten erbitterte Straßenschlachten mit der Polizei. Die Lehrer traten in Streik, so dass alle Bildungseinrichtungen im Laufe des Jahres 1980/1981 geschlossen blieben. Selbst innerhalb der Militärs kam es immer wieder zu Widerstand gegen Moussa Traoré. So wurden 1981 zahlreiche ranghohe Militärs wegen eines Komplottes zum Tode verurteilt. Der Präsident reagierte auf die Unruhen 1981 mit einer verfassungsmäßigen Verlängerung seiner präsidialen Amtszeit von fünf auf sechs Jahre, während die Legislaturperiode des Parlamentes auf drei Jahre reduziert wurde. Als Mitte der 80er Jahre die Regierung nicht mehr genug Mittel aufbringen konnte, um die Jobgarantie für Hochschulabgänger aufrechtzuerhalten und auch nicht mehr in der Lage war, Löhne auszubezahlen, gaben die Lehrer nach einer relativ ruhigen Phase zwischen 1983 und 1987 den Auftakt zu einer neuen Welle der Auseinandersetzungen mit einem Arbeitsboykott aufgrund nichtbezahlter Löhne. Damit war aufgrund fehlender Mittel

4.2 Mali

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das Ende einer kurzen Phase gekommen, in der das Regime versucht hatte, mit einer Strategie von Partizipationsangeboten die breite Varianz von Assoziationen und Gewerkschaften der öffentlichen Angestellten zu kontrollieren und zu befrieden. 1988 kündigte Traoré schließlich eine Kabinettsumbildung an, stimmte zögernd einigen Liberalisierungen (begrenzte Pressefreiheit, Duldung kultureller Vereinigungen) zu, und änderte das Wahlsystem für die Parlamentswahlen: Nun konnten bis zu drei Kandidaten um einen Abgeordnetensitz kandidieren, die von den Regionalbüros der UDPM nominiert wurden. So bestand für die Bevölkerung die Möglichkeit, eigene Kandidaten vorzuschlagen; gleichzeitig wurde jedoch die sogenannte Wahl nach Kooptation eingeführt, was bedeutete, dass für jeden Kandidaten ein ‚Schattenkandidat’ der Partei in Stellung gebracht wurde, der bei Nichtgefallen des vorgeschlagen Kandidaten kurzerhand auf Listenplatz Eins Gesetz werden konnte. Immerhin wurden laut Englebert (1997:604) 1988 50% der Abgeordneten abgewählt, was auf eine soziale Ventilfunktion der Parlamentswahlen hindeutet. Das zunehmende Problem des wirtschaftlichen Niederganges und damit auch die innerhalb des politischen Zentrums entstehende Differenzierung zwischen Gruppen, die noch Zugang zu staatlichen Mitteln hatten und solchen, die sich zunehmend ausgeschlossen sahen, konnte mit obigen Partizipationsventilen allerdings nicht gelöst werden, sondern erhöhte das Konfliktpotential der oppositionellen Gruppen. Ab 1988 entstanden mit der Duldung kultureller Vereinigungen eine Vielzahl von Assoziationen, die als kulturelle Zentren deklariert, Diskussionsforen für Mitglieder solcher heimlicher oppositioneller Gruppen operierten103.

4.2.3 Demokratisierung 4.2.3.1 Verpasste Liberalisierung und Militärputsch Die Ereignisse, die zum Umsturz des langjährigen Moussa-Regimes geführt haben, sind als ‚Les Événements’ in die Geschichte des Landes eingegangen. Eine auslösende Rolle spielte dabei die zentrale Gewerkschaftsorganisation UNTM, die, obwohl sie sich seit ihrer Gründung 1978 offiziell mit der Politik der Einheitspartei arrangiert hatte, eine kritische Distanz bewahrt hatte. Sie wagte auf einer außerordentlichen Sitzung des Generalsekretariates im Mai 1990 den offenen Bruch mit der Einheitspartei, indem sie sich offen für die Einführung eines Mehrparteiensystems und der Durchführung politischer Reformen aussprach (CERDES 1997:35). Nach dieser offenen Aufkündigung der bisherigen strategischen Kooperation zwischen UNTM und UDPM wagten es nun auch andere gesellschaftliche Gruppen öffentlich kritisch Stellung zur Politik der Regierung zu beziehen. Verstärkt wurde das öffentliche Echo aufgrund des 1988 verabschiedeten Pressegesetzes, das die Gründung nicht-staatlicher Publikationen erlaubt hatte und sich nun als ein wesentlicher Verstärker des Protestes erweisen sollte. Bereits im August 1990 veröffentlichte die unabhängige Zeitung Les Echos einen offenen Brief an den Präsidenten der Republik, in dem mehr als zweihundert Unterzeichner als Vertreter unterschiedlicher Gruppen die Einführung eines Mehrparteiensys103 Zwar galt die Bildung oppositioneller Gruppen nach wie vor als verboten – aufgrund einer Gesetzeslücke war es jedoch möglich, kulturelle Vereinigungen zu bilden (Fay 1995, Vengroff 1993). So gründete Alpha Oumar Konaré, der spätere Präsident, 1986 die kulturelle Vereinigung Jamana, aus der einige Jahre die spätere Regierungspartei ADEMA hervorgehen sollte.

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tems forderten. Nachdem der Präsident den Dialog verweigert hatte, gründeten sich schließlich aus den diversen Oppositionsgruppen trotz des noch herrschenden Parteiverbotes zwei demokratische Assoziationen; Alliance pour la Démocratie au Mali (ADEMA) und Congrès National d’Initiative Démocratique (CNID) sowie als eine Gegenbewegung zur offiziellen Studentenorganisation die Association des Élèves et Étudiants Maliens (AEEM), die bei den nachfolgenden Protesten zusammen mit der UNTM als die Hauptakteure der Opposition auftraten. Das Regime reagierte auf die Formierung einer organisierten Opposition mit der Einführung von Pressezensur und einem generellen Verbot politischer Betätigung. Diese Repressionsversuche wirkten auf die Opposition freilich wie ein Startsignal. Im Januar 1991 rief die UNTM einen dreimonatigen Generalstreik aus und bis März fanden zahlreiche Demonstrationen und Protestmärsche statt, bis es schließlich nach der blutigen Niederschlagung einer Demonstration zu Unruhen kam. Die entscheidende Wende in der öffentlichen Kraftprobe war erreicht, als die Luftwaffe sich weigerte, die Gewerkschaftszentrale als Zentrum des Wiederstandes zu bombardieren. Damit stellte sich die Armee hinter die Regimeopposition und nahm am 26. März den Präsidenten und einige Mitglieder seiner Regierung im Präsidentenpalast fest. Der Anführer des Putsches, Generaloberst Amadou Toumani Touré (ATT) sowie die beteiligte Gruppe von Militärs zeigten von Anfang den Willen, einen möglichst schnellen Übergang zu einer zivilen Regierung zu schaffen. ATT einigte sich noch in der Nacht des Putsches mit mehreren Vertretern der oppositionellen Gruppen auf die vorläufige Einrichtung eines Conseil National pour la Défense de la Revolution, der als eine Übergangsregierung die institutionellen Voraussetzungen für die Durchführung demokratischer Wahlen und den vollständigen Rückzug der Militärs aus den Regierungsgeschäften zu organisieren hatte. Wenige Tage danach schlossen sich der Nationale Verteidigungsrat und die Dachorganisation der oppositionellen Organisationen in einem Comité de Transition pour le Salut du Peuple (CCTSP) zusammen und setzten eine Acte Fondamentale104 in Kraft, der bis zur Durchführung einer Nationalkonferenz die Verfassung ersetzen sollte. Es wurde eine Übergangsregierung gebildet, die als eine erste Verordnung am 6. April 1992 die Bildung politischer Parteien autorisierte sowie für den 29 Juli 1992 eine Nationalkonferenz einberief, welche die institutionellen Grundlagen für ein demokratisches System legen sollte. Während sich die Interimsregierung bemühte, einen reibungslosen Übergang zu ermöglichen, brach allerdings unter dem nun entstandenen Machtvakuum die öffentliche Ordnung zusammen. Eine Welle der Selbstjustiz, Plünderungen und Massakern an Beamten brach los (Bertrand 1992:17), die nicht unter Kontrolle gebracht werden konnten. In diesem Kontext der Auflösung staatlicher Autorität versuchte die Transitionsregierung den Volkszorn zu kanalisieren, indem sie sich selbst mit einer Kampagne der ‚Säuberung und der nationalen Versöhnung’ an die Spitze der Bewegung setzte, die den Bruch mit dem alten Regime symbolisieren sollte. ‚Kokadje’ wurde in der Folge zum Schlüsselbegriff für eine Reihe solcher Maßnahmen: eine landesweite Kampagne zur ‚Säuberung der öffentlichen Verwaltung von Korruption und Nepotismus’, die Inhaftierung etlicher ‚bestechlicher Beamte’ und die Anklage von Moussa Traoré und 33 ehemaliger Minister und Mit104 Das Grundgesetz sah erstmals in der Geschichte Malis die Trennung von Staats- und Regierungschef vor. Zwar wurden dem Staatschef (und Präsident des CCTSP) weitreichende Befugnisse eingeräumt, die notwenige permanente Absprache zwischen Regierung, Verteidigungsrat und dem Präsidenten sollte sich jedoch als ein stabilisierendes Element der Übergangszeit erweisen.

4.2 Mali

123

glieder des Exekutivbüros der Einheitspartei vor dem Obersten Gerichtshof, über die umfangreich berichtet wurde. So wurde der Prozess gegen Traoré live im Radio übertragen und entfaltete auch in entlegenen Gebieten eine enorme Öffentlichkeitswirkung zugunsten der Transitionsregierung. Mit der symbolischen Entwertung des Traoré-Regimes einher ging freilich auch der immer lauter vorgetragene Anspruch der verschiedensten Gruppen, nun auch durch eine Neuverteilung von Machtpfründen und wirtschaftlichen Vorteilen entschädigt zu werden. Mit dem Anschwellen korporativer Forderungen kam es in der Folge zu einer Explosion von Gründungen der verschiedensten sozio-professionellen und regionalen Gruppierungen, die massive materielle Ansprüche an die Regierung stellten. Eine umgehend gegründete Association des Victimes de la Répression (ADVR) forderte Entschädigungen; die ehemalige Einheitsgewerkschaft UNTM eine generelle Lohnerhöhung um 60% und Schüler und Studenten präsentierten ein Programm, in dem eine Erhöhung der Stipendien und umfassende soziale Leistungen und Verbesserung der Studiensituation gefordert wurden. Das Militär beklagte die desolate Lage des Großteils der Streitkräfte und forderte eine umfassende Reform und Modernisierung (Hanke 2000:117).

4.2.3.2 Integration strategischer Gruppen: Pacte Social und Pacte National Angesichts der angespannten politischen Situation und eines noch nicht durchgesetzten Machtmonopols der noch schwachen Transitionsregierung machte diese umfassende Zusagen zur Erfüllung sämtlicher Forderungen, um darüber die Situation eines drohenden Machtvakuums zu entschärfen und die politische Situation zu stabilisieren. Mit dem Pacte Social unterzeichnete sie ein Abkommen mit den verschiedenen Gruppen, eine Vereinbarung mit der Vereinigung der Schüler und Studenten (AEEM) über eine Erhöhung der Stipendien sowie einen Vertrag mit den Gewerkschaften (UNTM), die eine fünfzigprozentige Lohnerhöhung innerhalb der nächsten zwei Jahre beinhaltete. Darüber hinaus entschied die Regierung, die Opfer von Plünderungen und Sachbeschädigungen im Rahmen der Événements zu entschädigen (N’Diaye1996:34). Eine zweite, bis dahin politisch marginalisierte Gruppe beschäftigte die Übergangsregierung länger: Im Norden hatten sich Touareggruppen zu einer bewaffneten Rebellengruppe formiert, welche die Einrichtung einer eigenständigen Region aus den bisherigen Bezirken Kidal, Gao und Timbuktu forderten. Während ATT zunächst eine militärische Lösung angestrebt hatte, zeigte sich bald, dass dies zunehmend in die Eskalation des Konfliktes führte. Im Frühjahr 1992 lenkte die Regierung schließlich ein und es kam zur Unterzeichnung eines Pacte National zwischen der Regierung und vier Splittergruppen der Touaregrebellen. Die Anerkennung der nationalen Einheit durch die Rebellen kostete die Transitionsregierung weitreichende Zugeständnisse: die Aufständischen sollten in die malische Armee integriert werden, eine quotierte Beteiligung an Regierungsämtern, eine stärkere Selbstverwaltung und Maßnahmen zur wirtschaftlichen und sozialen Integration sollten von staatlicher Seite realisiert werden105.

105 Der Region wurden eine Anzahl von Institutionen zugesagt, die mehr Selbstverwaltung garantierten, darunter Kommunalräte und eine Regionalversammlung sollten eine größere regionale Autonomie und stärkeres Gewicht auf nationaler Ebene sichern ((Papendieck/Rocksloh-Papendieck1998:5).

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Zwar wurde auch hier, wie im Falle des Pacte Social, eine vorübergehende Stabilisierung des Situation erreicht, und damit der Weg frei gemacht für die Durchführung der Nationalkonferenz und die Festlegung der institutionellen Grundlagen für die weitere politische Entwicklung des Landes. Die Übergangsregierung hatte allerdings mit beiden Pakten auch schwere Bürden für die dritte Republik geschaffen: Indem sie schwer zu erfüllende Integrationsversprechen kodifizierte, die den jeweiligen strategischen Gruppen Verhandlungslegitimation weit über die Nationalkonferenz hinaus zuwiesen und deren politisches Kapital als zentrale Akteure im demokratischen Spiel bereits im Vorfeld gestärkt hatten, erhöhte sie die politischen Kosten eines neuen hegemonialen Kompromisses noch vor seiner Formulierung. Freilich war auch der Handlungsspielraum der Interimsregierung aufgrund ihrer schwachen Durchsetzungsautorität gering.

4.2.3.3 Institutionelle Gestaltung durch die Nationalkonferenz Bei den Zulassungsbedingungen zur Nationalkonferenz verfolgte man folgerichtig einen Ansatz maximaler Inklusion, der unter Beobachtern als exemplarisch (Clark 1995:207) galt. Mit einer Zusammenkunft von 1.500 Delegierten in nur 15 Tagen organisierte die Interimsregierung die zahlenmäßig größte Nationalkonferenz in Westafrika. Neben den Mitgliedern der Transitionsregierung, der Sicherheitskräfte, mehr als tausend Organisationen, Künstlern, Geistlichen, Vertretern der Touareg und der Gewerkschaft fanden sich 40 neugegründete politische Parteien ein (Hanke 2000:119). Die Nationalkonferenz entwickelte sich unter dem Vorsitz von ATT in ihrer Innen- und Außenwirkung auf zwei Ebenen: Ihre Außenwahrnehmung wurde dominiert von einer außerordentlichen Kommission, die für einen Bericht zur Lage der Nation sowie der Erarbeitung von Lösungsvorschlägen für die dringendsten sozialen Probleme eingerichtet worden war. Sie stand im Zentrum des öffentlichen Interesses und hatte den größten Zulauf von Teilnehmern, weswegen sie schließlich als ein Forum konzipiert wurde, in dem allen Gruppen die Möglichkeit zur Aussprache gegeben werden sollte. Der Vorsitzende der Kommission betonte diese Aussprachefunktion als einen Akt der nationalen Integration: „Diese Konferenz ist nicht dazu gedacht, die Macht neu zu verteilen, sondern sie soll vor allem dazu dienen, den Sorgen und Nöten der Bevölkerung Ausdruck zu verleihen.“ (zit. Nach Hanke 2000:120). Ein wesentlicher Einfluss auf die Ausgestaltung der zukünftigen Demokratie und damit auch auf die zukünftigen Chancen auf Machterringung wurde freilich im Rahmen der Nationalkonferenz sehr wohl ausgeübt, und zwar in den Aushandlungsprozessen innerhalb der Kommission ‚Institutionen’. Hier wiederholte sich noch einmal der Konflikt zwischen den Vertretern des alten und des neuen Regimes um Einflusssphären: Auf der einen Seite hatte sich die Dachorganisation der oppositionellen Gruppen nach dem Sturz Traorés in unterschiedliche Parteien aufgespalten, diese waren jedoch geeint in ihrem Ziel, die Einführung von demokratischen Institutionen als vorderstes Ziel ihrer Verhandlungen zu stellen. Auf der anderen Seite sammelte sich eine Gruppe aus alten UPDM Kadern sowie einer Schicht von Unternehmern, die durch wirtschaftliche Interessen an die alten Netzwerke gebunden waren. Sie hatten einen Block von 22 Parteien gebildet, die kein Interesse an allzu großen Machtverschiebungen hatten und in harte Auseinandersetzungen mit den ehemals Oppositionellen eintraten. Ein wesentlicher Streitpunkt war dabei die Frage des Wahlsystems, bei dem die ‚Front der Restaurateure’ ein Verhältniswahlrecht für die Legislativwahlen forderte, das ihnen bessere Chancen auf den Einzug ins Parlament eingeräumt hätte.

4.2 Mali

125

Schließlich konnten sich die ‚Demokratisierer’ gegen die alten Kader mit einem absoluten Mehrheitswahlsystem in zwei Runden bei Präsidentschafts- und Parlamentswahlen (in Mehrpersonenwahlkreisen) durchsetzen, während für die kommunale Ebene kompromisshaft ein Verhältniswahlrecht beschlossen wurde. Mit der Entscheidung für ein semipräsidentielles System und gleichzeitiger Anwendung des Mehrheitswahlrechtes war die Absicht verbunden, zum einen für eine Beschränkung der Machtbefugnisse des Präsidenten, gleichzeitig aber für ein hohes Maß an parlamentarischer Stabilität zu sorgen, also unter billigender Inkaufnahme einer Marginalisierung der alten Eliten einen möglichst geschlossenen Block der Demokraten im Parlament herzustellen. Nicht zuletzt aufgrund der Zeitknappheit von 15 Tagen wurde bei der Formulierung der Verfassung, in weiten Teilen so auf das französische semi-präsidentielle Modell zurückgegriffen. Gleichwohl sollte die neue Verfassung möglichst inklusiv wirken und ein Höchstmaß an politischer Partizipation zulassen. Dafür wurden neben dem Parlament mehrere zusätzliche Repräsentationsorgane eingerichtet: Ein ‚Hoher Rat der Gemeinschaften zur Integration der Regionen’ sollte sich aus den für fünf Jahre in indirekter Wahl bestimmten Nationalräten und einer Vertretung der großen Zahl der im Auslands lebenden Malier zusammensetzen und die territoriale Interessenvertretung gewährleisten. Ein Conseil Économique, Social et Culturel (CESC) (Wirtschafts-Sozial- und Kulturrat) sollte als ein korporatives Organ aus Vertretern der Gewerkschaften, sozio-professionellen Vereinigungen sowie der Staatsangestellten aus den Bereichen Wirtschaft, Soziales und Kultur als assoziierte Mitglieder bestehen. Letzterer sollte als ein ‚Transmissionsriemen zur Zivilgesellschaft’ wirken106. Außerdem sollte neben dem Obersten Gerichtshof ein Verfassungsgericht als unabhängige Instanz über die Einhaltung der Verfassung wachen. Aufgrund des Zeitdrucks und der Heterogenität der an den Aushandlungsprozessen beteiligten Gruppen stellte das institutionelle Design ein breites Kompromissprodukt dar, bei dem keine der beteiligten Gruppen ihre Präferenzen hatten durchsetzen können, in der jedoch eine Vielzahl von Instrumenten etabliert wurden, die ihre funktionale Kompatibilität erst noch unter Beweis zu stellen hatten. Am 12. Januar 1992 wurde die Verfassung der Dritten Republik bei einer Wahlbeteiligung von 43,5% mit 99,0% der Stimmen angenommen.

4.2.3.4 Majorisierender Effekt im Parteiensystem Die große Anzahl von Parteien, die auf der Nationalkonferenz zum ersten mal auftraten, ließ sich in drei größere Gruppen differenzieren: zum einen die ‚politischen Pioniere’, Parteien, die personell und inhaltlich an historische Traditionen anknüpfen konnten, wie PSP und US-RDA. Als eine der ältesten afrikanischen Parteien verfügte die US-RDA, obwohl sie seit 1968 verboten war, über erstaunlich intakte Strukturen, die sich mit der Registrierung der Partei aus dem Verbund der ADEMA gelöst hatte. Und auch die PSP (Parti Progressiste Soudanais) als Partei der ‚traditionellen Autoritäten’ wurde revitalisiert.

106 Zu den weiteren partiziptiven Besonderheiten der malischen Verfassung gehören zudem das Institut der allgemeinen Bürgerversammlungen (États Généraux), mit denen auf lokaler Ebene über die Gemeinderäte hinaus eine direktdemokratische Interventionsmöglichkeit gegeben ist (Wegemund 1997:553). Um ein Höchstmass an Transparenz zu garantieren, sind die Minister zudem dazu verpflichtet, sich einmal pro Jahr einer von Bürgern durchgeführten öffentlichen Anhörung zu stellen, die in den Medien übertragen wird.

126

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Abbildung 21: Mali: Gründungswahlen 1992 Jahr

1992 registriert abgeb. Stimmen Ungültige gültige Stimmen (%)

ADEMA 476.254 (48,4) US-RDA 172.998 (17,6) CNID 54.623 (5,6) PDP 50.335 (5,1) RDP 43.658 (4,4) UDD 43.313 (4,4) RDT 36.946 (3,8) PMD 26.676 (2,7) PSP 16.901 (1,7) UFDP 15.888 (1,6) UMDD 4.252 (0,4) Quelle: Nohlen/Krennerich/Thibaut 1999.

Sitze 116 76 8 9 2 4 4 3 6 3 1

4.780.416 1.017.019 (21,3%) 33.388 983.631 % 100 65,5 6,9 7,8 1,7 3,5 3,5 2,6 5,2 2,6 0,9

Ein zweite Gruppe bestand aus Parteien, die direkt aus der demokratischen Bewegung der 90er Jahre, CNID und ADEMA hervorgegangen waren. Während der CNID sich durch eine vergleichsweise homogene Anhängerschaft, die sich hauptsächlich aus der Studentenschaft rekrutierte, und eine unumstrittene Führungspersönlichkeit, Montaga Tall, auszeichnete, setzte sich die 1991 als ADEMA- PASJ (Parti Africain pour la Solidarité et la Justice) gegründete Partei aus mehreren Gruppen zusammen, die sich zu Zeiten Traorés als klandestine Parteien mit ihren Aktivitäten in die Strukturen der Staatsangestellten des Erziehungs- und Gesundheitssektors zurückgezogen hatten. Da diese Beamten über das ganze Land verteilt waren und durch die Verwaltungsstrukturen über ein effizientes Kommunikationssystems verfügten, konnte die ADEMA-PASJ von vorne herein mit eine vergleichsweise stabilen und flächendeckenden Organisation operieren. (Vengroff/Kone 1995:51). Dazu gehörten Teile der ehemaligen US-RDA, der Parti Africain pour la Solidarité et la Justice (PRMD), einer Gruppe der noch in der Sowjetunion ausgebildeten Kader, der Parti Malien du Travail (PMT) und schließlich dem Front Démocratique du Peuple Malien (FDMP) (CERDES 1997:42). Als eine dritte Gruppe hatten sich auch die Kader des Traoré-Regimes neuformiert, so unter anderem innerhalb der Union Dèmocratique pour le Développement (UDD) als einer modernisierten Variante der UDPM (Vengroff 1994:30). Die Phase der Demokratisierung wurde nach dem Verfassungsreferendum mit den darauf folgenden Kommunal-, Parlaments- und Präsidentschaftswahlen bis Ende April vollendet. Die ADEMA konnte dabei die Abstimmungen auf allen Ebenen stärkste Kraft für sich entscheiden. Sie stellte mit Alpha Oumar Konaré den Präsidenten, erreichte bei den Kommunalwahlen mit im Schnitt 28,7% der Stimmen pro Kommune 214 Sitze von etwa 500 Sitzen im Land107. Bei den Parlamentswahlen hatten sich 200 Parteien zur Wahl ge107 ADEMA: 28,7%: 214 Sitze, US-RDA 17,6%: 130 Sitze, CNID 12:96 Sitze, UDD: 63 Sitze, UFD:5 Sitze. Bei den Kommunalwahlen gab es lediglich eine Partei mit einem stark lokalisierten Stimmanteil, die UFDP, die in der Kommune San mit 52% als einzige die absolute Mehrheit erreichte. (CERDES 1997:56).

4.2 Mali

127

stellt, wobei nur CNID und ADEMA in der Lage waren, Kandidaten in allen Wahlkreisen aufzustellen. Auch auf nationaler Ebene stellte sich die ADEMA als klare Siegerin dar. Sie hatte bei einem Stimmanteil von 48% 73 der 116 zu vergebenden Mandate gewonnen und verfügte so über die absolute Parlamentsmehrheit und war nur fünf Sitze von einer 2/3 Mehrheit entfernt. Nur die US-RDA konnte eine ähnliche Stärke (17,6%) auf nationaler Ebene mobilisieren auch wenn sie im Ergebnis aufgrund ungünstiger Stimmverteilung nur als drittstärkste Kraft abschloss. Sie gewann fünf Wahlkreise in vier verschiedenen Regionen, was umso bemerkenswerter ist, als die Partei, die bereits Gruppierungen an die ADEMA abgegeben hatte, sich in vor den Wahlen zusätzlich zwei konkurrierende Blöcke gespalten hatte. Der CNID hingegen konnte lediglich 11% der Stimmen auf sich vereinigen und holte neun Parlamentsitze, wovon sechs aus Ségou, der Heimatstadt des Parteiführers Montaga Tall, stammten. Das absolute Mehrheitswahlrecht hatte die tatsächlichen Stimmanteile deutlich zugunsten der ADEMA verzerrt108, aber auch diejenigen Parteien mit regionalen Hochburgen begünstigt. Zwar schien das Wahlergebnis die Zielsetzung der Verfassunggeber, eine stabile Regierungsmehrheit zu schaffen, aufgegangen zu sein. Die Gefahr jedoch, dass Oppositionsparteien auf nationaler Eben marginalisiert und damit die künftigen Aushandlungsprozesse erschweren würden, schien allerdings bereits bei den Gründungswahlen als ein struktur-funktionales Grundproblem der institutionellen Aufbauordnung der malischen Demokratie auf.

4.2.4 Konflikt und Konsens von der Gründungswahl bis zur zweiten Neuwahl 4.2.4.1 Sekundäre Institutionalisierung: Politische Aushandlungsprozesse von 1992-2002 Der neugewählte Präsident der Republik machte schnell deutlich, dass er dieser Gefahr mit einer Politik des nationalen Konsenses entgegen treten wollte. Alle Parteien der ‚demokratischen Familie’ wurden zur Beteiligung an einer Regierung zur Stabilisierung der neugewonnenen Institutionen eingeladen und US-RDA, PDP, RDT mit Ministerposten an der Regierung beteiligt. Lediglich der CNID mit seinen 9 Sitzen lehnte eine Beteiligung an der Regierung ab und bestand ausdrücklich auf der Wahrnehmung der Oppositionsrolle. Die Zusammensetzung der Regierung spiegelte also weniger die Mehrheitsverhältnisse im Parlament wieder, als vielmehr die Intention einer konsensualen Allparteienregierung, was sich auch in der Bezeichnung der Regierungskoalition als Pacte Republicain offenbarte. Die Konflikte, an denen diese dominante Koalition bald zerbrach und denen ein turbulenter Wechsel der Kabinette folgte, waren in der Hauptsache Auseinandersetzungen mit eben jenen strategischen Gruppen, die aus der Transitionsphase gestärkt hervorgegangen waren: die Touareg und die Studenten. Die Problematik konsensorientierter Aushandlungsprozesse, wie sie in Mali bereits während der Demokratisierungsphase zu erkennen war, lässt sich auch für die Phase der sekundären Institutionalisierung auf zwei Entwicklungsebenen darstellen: Zum einen als politische governance- und Führungskrise der nationalen Organe repräsentativer Demokratie, zum anderen als Konfliktlösungsstrategie durch Initiativen direkter Konsultation und Konsensbildung außerhalb ebendieser Organe. 108 Bei Anwendung eines Verhältniswahlsystems hätte ADEMA 31 Sitze weniger, US-RDA 13 Sitze mehr gewonnen (Vengroff 1994:37)

128

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Gerade die konsultativen Initiativen erwiesen sich im Verlauf der politischen Krisen der ersten zwei Legislaturperioden auch als starke Konsolidierungskatalysatoren; in der Lösung des Touareg-Konfliktes, mit den concertations régionales 1994 zur Dezentralisierung, in der Lösung des Konfliktes mit den Studenten, sowie um die Reform des Wahlsystems. Diese Foren erfüllten eine doppelte Aufgabe; die der Distanzierung der neuen Regierung vom alten Schema zentralisierter Politikentscheidungen und der Vernachlässigung der Peripherie, aber auch die der Umgehung einer Konfrontationspolitik innerhalb der nationalen politischen Eliten. Die friedliche Beteiligung der Touaregrebellen kann dabei als ein exemplarisches Beispiel für zivile Konfliktlösung dafür gelten, wie eine vormals vollkommen exkludierte Bevölkerungsgruppe in das politische System einbezogen wurde: Nach dem Wiederausbrechen des bewaffneten Konfliktes entwickelte die Regierung zunächst eine Strategie der Selbstorganisation der betroffenen Bevölkerungsteile zusammen mit dem Vorantreiben des Dezentralisierungsprozesses die Rahmenbedingungen, innerhalb der den Akteuren eigene Gestaltungsräume zugestanden wurden109. Die Integration der Touareg in den Staatsverband fand als ein mehrschichtiger Prozess auf lokaler und nationaler Ebene statt und entwickelte dabei Strukturen lokaler Entscheidungsfindungsprozesse, welche sich in der Umsetzung der Dezentralisierung des Staates insgesamt fortsetzten. Auf nationaler Ebene verhinderte jedoch die Suche nach konsensuellen Lösungen eine effektive Politikgestaltung. So verursachten die nach den ersten freien Wahlen auftretenden Studentenunruhen eine Ordnungskrise in deren Verlauf es zu mehreren Kabinettsumbildungen kam. Erst nach dem Rücktritt: Bereits die nach den ersten freien Wahlen auftretenden Studentenunruhen110 führten zu einer innenpolitischen Krise, die durch die Einbeziehung der Opposition notwendige Entscheidungen nur verzögerte und in deren Verlauf es zu mehreren Kabinettsumbildungen kam. Erst nach dem Rücktritt zweier Premiers, dem Ausscheiden der Opposition aus der Regierung und der Ernennung von Ibrahim Boubacar Keita (IBK) zum Premier entwickelte sich eine funktionale Arbeitsteilung zwischen Präsidenten und Premier, die eine effektive Problemlösung erlaubte und wesentlich dazu beitrug, eine gewisse institutionelle Effizienz zu begründen. Der Effizienzoptierung innerhalb der Regierung folgte der Zerfall des Pacte Républicain auf dem Fuße; sowohl CNID als auch die bereits ausgetretenen US-RDA und RDP und PDP protestierten gegen die Ernennung des Premiers und beschwerten sich, in die Entscheidung nicht eingebunden gewesen seien. Zudem spaltete sich der Flügel der ADEMA; der vor der Gründung der Partei als PRMD firmierte unter dem Namen MIRIA ab. Damit war die Konsensregierung gescheitert und es zeichnete sich eine Trendwende in der Politik der Regierung ab; Keita, dessen ausdrückliches Ziel es war, die Autorität des Staates wiederherzustellen, griff bei den Studentenunruhen durch, er ließ Schulen schließen und Rädelsführer verhaften, und lagerte den legislativen Prozess einer Reform der Bildungspolitik 109 Hier war der Konsens der politischen Eliten vorhanden. Nachdem die Bestandteile des Pacte National nur schleppend umgesetzt worden waren – lediglich eine überproportionale Anzahl von Mandaten für den Wahlkreis Kidal und eine Reihe von Touaregministern waren umgesetzt, nicht aber ihre Integration in die Armee, was zu Plünderungen führte – entwickelte der wiederaufflammende Konflikt zunehmend eine ethnische Färbung zwischen den sich nun zur Sicherung ihres Siedlungsgebietes sich bewaffnenden Sonrai, und den Touareg. Dieser konnte jedoch durch eine 1995 am Runden Tischen ausgehandelte Aussöhnung, welche eine schnellere Dezentralisierung, und eine spektakuläre Waffenverbrennung beinhaltete. 110 Die Schüler und Studenten konfrontierten die Regierung mit Forderungen nach ökonomischer Besserstellung, die diese nicht erfüllen konnte ( Siehe Hanke 2001: 141ff).

4.2 Mali

129

in korporativ zusammengesetzte Gremien: es wurden landesweite regionale Foren zur Diskussion einer neuen Schulpolitik ins Leben gerufen, der in der Verfassung vorgesehene Rat für Wirtschafts-, Sozial- und Kulturfragen wurde endlich aktiviert und dort als Vermittlungsostrument eingesetzt, wo die Konsensregierung versagt hatte. Der schwerwiegendste Konflikt in der Phase der sekundären Institutionalisierung stellte das Misslingen der Wahlen von 1997, die in einem organisatorischen und politischen Fiasko endeten. Nachdem die Präsidentschaftswahlen bereits unter Boykott der Oppositionsparteien durchgeführt worden waren, wurden die Ergebnisse der chaotisch verlaufenden ersten Wahlrunde zum Parlament vom Verfassungsgericht annulliert und ließen die Republik über einen Zeitraum von sechs Monaten ohne Parlament. Nachfolgende monatelange Verhandlungen zwischen Regierung und Opposition waren von Ausschreitungen und Demonstrationen überschattet. Die Opposition boykottierte schließlich auch die Wiederholung der Wahl, forderte die Einrichtung einer Transitionsregierung und weigerte sich die Ergebnisse der Wiederholungswahl111 anzukennen. Diese Entwicklung führte schließlich zu einer parlamentarischen Übermacht der ADEMA und verbündeter Parteien, die sich als ‚Plattform’ bezeichneten und der Formierung einer außerparlamentarischen Oppositionsorganisation (COPPO). Auch hier hatte im Vorfeld die Suche nach einem nationalen Konsens wesentlich zum Misslingen der Wahl beigetragen. Bereits nach den ersten Wahlen hatten sich erhebliche Schwächen des Wahlgesetzes gezeigt, die in einem Bericht einer interministeriellen Kommission vor allem im Wahlsystem und der Ausgestaltung der Wahlkommission identifiziert wurden. Erst 1996, ein Jahr vor der Wahl, konnte ein neues Wahlgesetz112 und ein Gesetz zur Errichtung einer unabhängigen Wahlkommission verabschiedet werden, gegen das allerdings die Opposition klagte und das durch den Spruch des Verfassungsgerichtshofes in einigen Fragen (Zulassung von Wahlkoalitionen und unabhängigen Kandidaten) noch einmal abgeändert werden musste. Die Kürze der Vorbereitungszeit vom Verfassungsgerichtsurteil bis zu den Wahlen war die neueinberufene Commssion Electoral National Indépendante (CENI) der logistischen Aufgabe nicht gewachsen. Bei einem Aufgabenspektrum113, das in vergleichbarer Fülle nur mit der Wahlkommission in Ghana existiert, einer allerdings permanenten Einrichtung, scheiterte die CENI ohne ausreichende personelle und organisatorische Infrastruktur am Umfang ihrer Aufgaben. Hinzu kam eine Obstruktionspolitik der in der CENI sitzenden Oppositionspolitiker, die innerhalb der CENI einige Schlüsselpositionen besetzten, welche jedoch erst nach dem Urnengang zurückgetreten waren, während sie im Vorfeld keinerlei kritische Stellungsnahmen abgegeben hatten. ihrer Kontrollfunktion nicht nachgekommen waren.

111 Die Ergebnisse der wiederholten Parlamentswahlen bestätigten indes die Tendenz der annullierten Wahlen vom 13. April 1997: Die Regierungspartei ADEMA hatte mit 129 von 147 Parlamentssitzen die überwältigende Mehrheit gewonnen. 112 Gemischtes Wahlsystem mit absolutem Mehrheitssystem in Wahlkreisen drei Abgeordneten und Verhältniswahl (5%-Hürde in Wahlkreisen mit mehr als drei Abgeordneten. 113 Neben der technischen und materiellen Vorbereitung der Wahlen, der Ausbildung der Wahlhelfer, der Supervision der Wahlen, der Sicherung des Wahlvorganges, der Zentralisierung der Ergebnisse und der Koordinierung der nationalen und internationalen Wahlbeobachter war die CENI auch zuständig für die Verteilung der Wählerlisten und die Kontrolle der gesamten Informatisierung.

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Abbildung 22: Mali: Parlamentswahlen 1992-2002 Jahr registriert abgeb. Stimmen Ungültige gültige Stimmen (%) ADEMA US-RDA CNID PDP RDP UDD RDT PMD PSP UFDP UMDD COPP PARENA RPM BDIA CNID MPR RAMAT RND PDR SADI Unabh. Andere1 1

476.254 (48,4) 172.998 (17,6) 54.623 (5,6) 50.335 (5,1) 43.658 (4,4) 43.313 (4,4) 36.946 (3,8) 26.676 (2,7) 16.901 (1,7) 15.888 (1,6) 4.252 (0,4) 41.787 (4,3)

1992 4.780.416 1.017.019 (21,3%) 33.388 983.631 Sitze %

19972 registriert abgeb. Stimmen ungültige gültige Stimmen (%)

116 76

100 65,5

8

6,9

837.389 (75,3) --2

9

7,8

2

20023

5.253.299 1.133.767 (21,6%) 22.010 1.111.757 Sitze %

registriert abgeb. Stimmen ungültige gültige Stimmen (%)

147 128

100 87,1

-

-

263.788 (22,7) 22.307 (1,9)

--2

-

-

1,7

-

2

4

3,5

--2

4

3,5

3 6

5.136.612 1.176.788 (22,9%) 19.417 1.159.487 Sitze % 160 45

100 28,1

4

2,5

17.881 (1,5)

5

3,1

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

3

-

-

-

-

2,6

--2

-

-

13.969 (1,2)

1

0,6

5,2

--2

-

-

-

-

-

2

-

-

--

-

-

-

-

-

3

2,6

--2

-

-

8.723 (0,8)

2

1,3

1 -

0,9 -

-

1 8 -

-

6 46

3,8 28,7

-

-

-

-

-

40.103 (3,5) 272.980 (23,5) 20.534 (1,8) 12.693 (1,1) 18.111 (1,6) 14.873 (1,3) 6.833 (0,6) 9.277 (0,8) 5.244 (0,5) 77.387 (1,6) 350.676 (30,2)

3 13 5 2 1 1 6 6 13

1,9 8,1 3,1 1,3 0,6 0,6 3,8 3,8 8,1

-

1992:11 Parteien, 1997:2 Parteien, 2002: Der Oberste Gerichtshof annullierte das Ergebnis der ersten Runde der Parlamentswahlen am 13.4.1997 aufgrund der Nichterfüllung von vier Artikeln des Wahlgesetzes. Neuwahlen am 20.April wurden von den größeren Oppositionsparteien(2) boykottiert. Prozentuale Stimmverteilung der ersten, annullierten Wahlrunde von 1997: ADEMA: 43%, USRDA: 8%, MPR: 7%, PARENA: 6%, BDIA FJ: 5%, CNID: 5%, PDP: 3%, UDD: 3%RDP:2%, MIRIA: 2%, RDT:2%, INDEP: 2%, CDS: 1%, PMDR: 1%, PSP: 1%, UFDP: 1%. 3 Provisorische Wahlergebnisse (Stimmen) der 1. Runde durch die CENI und des Innenministeriums MATCL vom 22.7.2002 ohne die Wahlbezirke Sikasso (7 Sitze) und Bargueli (3 Sitze). In einigen Wahlkreisen wurden die Ergebnisse durch das Verfassungsgericht für ungültig erklärt. Sitzverteilung nach der zweiten Runde. Quelle: Nohlen/Krennerich/Thibaut 1999, CENI. 2

4.2 Mali

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Eine solche Blockadestrategie, die wohl dazu dienen sollte, den Präsidenten zu Zugeständnissen zu bewegen, welche durch den Urnengang alleine nie erreicht worden wären (N’Diaye 1998:20) wurde im Verlauf der zweiten Legislaturperiode zu einem zentralen Drohmittel in der politischen Auseinandersetzung zwischen Regierung und Opposition, welche sich von direktem Druck mit dem Präsidenten mehr versprach als durch ein politisches Wirken über die formalisierten Regelwerke. Für den alten und neuen Präsidenten stellte sich die Situation nach den Wahlen, was die Einbindung der Opposition betraf, also schwieriger dar, als davor. Nach Gesprächen und Konsultation mit allen Parteien, auch denjenigen, die sich den Parlamentswahlen verweigert hatten, formulierte der Präsident schließlich das sogenannte Programm des ‚Minimalen Konsenses’114 und lud alle Parteien ein, bei dem im wesentlichen unstrittigen Aufbau- dun Entwicklungsprogramm mitzuwirken. Mit der außerparlamentarischen Opposition, die sich geweigert hatte, an dem Konsens teilzunehmen, kam es in der Folge zu immer gewalttätigeren Auseinandersetzungen: „Im August dun September sah es so aus, als ob die Führer der radikalen Opposition in einer unheiligen Instrumentalisierung jugendlicher Arbeitsloser und Marginalisierter in den Stadtvierteln Bamakos versuchten, ein Klima der politischen Instabilität und permanenten Krise entstehen zu lassen, aus dem sie politisches Kapital schlagen könnten“ (FES 1997:5). Nach diesem krisenhaften Auftakt115 der zweiten Legislaturperiode verlagerten sich wiederum legislative Aufgaben auf eine Anzahl außerparlamentarischer Foren116 zur Bestimmung der Regierungspolitik und zur Erarbeitung von Gesetzesvorschlägen. Das zentrale Forum zur Lösung des politischen Konfliktes war dabei das Forum Politique, und das zu diesem Zweck eingerichtete Ministerium zur Pflege der Beziehungen mit den politischen Parteien (Ministère chargé des relations avec les institutions et les partis politiques), die Ende 1999 das Vorhaben einer Verfassungsreform vorlegen konnten, das die Reform des Wahlgesetzes, des Parteiengesetzes und des Pressegesetzes sowie ein Statut der Opposition umfasste. Die intransigente Haltung der außerparlamentarischen Opposition COPPO, die sich an den Verhandlungen der Forums nicht beteiligt hatte und in ihrer hartnäckigen Obstruktionsstrategie zunehmend auf die Mobilisierung der Marginalisierten zurückgegriffen hatte, konnte erst durch den zunehmenden Kontrollverlust über ihre ländliche Basis bei der Frage des Boykotts der für 2000 angesetzten Kommunalwahlen gebrochen werden. Die lokalen Netzwerke der außerparlamentarischen Parteien hatten zu dem Zeitpunkt bereits erkannt, dass mit den ersten Kommunalwahlen nach der Dezentralisierung bedeutende Startpositionen vergeben werden würden.. Umso drängender stellte sich alsbald auch in den Zentralen der in der COPPO organisierten Parteien die Frage, ob sie durch den Boykott auf eine Schlüsselposition in der kommunalen Entwicklung und damit auf zentrale 114 Relativ schnell wurde ein Kabinette vorgestellt, das unter den 22 Ministern auch fünf Ministerposten für die im Parlament vertretenen vier Parteien der gemäßigten Opposition (UDD, RND, COPP, PDP) vorsah. Sechs Ministerien wurden an ‚Zivilgesellschaftliche’114, zwei an Militärs vergeben und zwei waren mit Touaregs besetzt. 115 Erstmals seit dem Ausbrechen der politischen Krise kam es nun zu Vermittlungsversuchen von außen; Jimmy Carter entwickelte nach Gesprächen mit Regierung und Opposition einen Plan der nationalen Aussöhnung, der die Anerkennung des Präsidenten durch die COPPO, und dafür die Abhaltung eines Nationale Forums, in dessen Rahmen alle politischen Parteien bei der Revision der umstrittenen Gesetze (Wahlgesetz, Parteienfinanzierung, Statut der Opposition) mitarbeiten sollten. Die Opposition lehnte die Zusammenarbeit zwar ab, der Präsident griff die Anregung eines Nationalen Forums auf, in dessen Rahmen alle strittigen Punkte durch sämtliche politische Parteien neu verhandelt werden sollten. 116 Etwa einen Forum Nationale de la Reform de la Justice, oder ein Forum National pour la Definition d’une Politique Forrestière.

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Machtpositionen bei der zukünftigen Mobilisierung von Wählerschichten verzichten sollten. Die Aufweichung der COPPO durch den Druck der Basis, sich an den Kommunalwahlen zu beteiligen117, ermöglichte schließlich im Nachgang auch die Verabschiedung der Wahlgesetzreform (mit einer Rückkehr zum ursprünglichen Wahlsystem). Die zweite Hälfte der Legislaturperiode war schließlich gekennzeichnet durch Positionierungsprozesse innerhalb der ADEMA, um die Nachfolge in der Präsidentscaftskandidatur, da Präsident Konaré nach zwei Amtsperioden laut Wahlgesetz 2002 nicht mehr antreten konnte. Dieser führte schließlich zum Austritt des auf sechs Jahre als Ministerpräsident zurückblickenden IBK, der bereits 2000 auf einem außerordentlichen Parteitag der ADEMA gezwungen worden war, das Amt des Parteivorsitzenden abzugeben, was seinen Abstieg innerhalb der Parteistrukturen einläutete. IBK gründete schließlich eine eigene Partei, Rassemblement pour le Mali (RPM) und verbreitete damit unter den Oppositionsparteien die begründete Hoffnung, mit dieser Abspaltung die Dominanz der ADEMA zu brechen, was sich schließlich auch bestätigte. 2002 traten drei große Wahlbündnisse an; ADEMA mit kleineren verbündeten Parteien, die als Präsidentschaftskandidaten Soumaila Cissé unterstützten, das Parteienbündnisses Espoir 2002 unter Führung von Ibrahim Boubarcar Keita und seiner Partei RPM sowie zuletzt das Parteienbündnis Alternance et Changement (ACC), das die Kandidatur von Amadou Toumani Touré (ATT), dem charismatischen Militär und Chef der Transitionsregierung unterstützte. Die Parteien, die seit 1997 die Anerkennung der staatlichen Institutionen verweigert hatten, fügten sich dieses mal in die beiden Koalitionen ein. Bei den Präsidentschaftswahlen teilten sich die drei Kandidaten der größeren Wahlbündnisse mit 28% (ATT), 22,7% (Cissé) und 20,7% (IBK) die ersten drei Plätze. Ibrahim Boubacar Keita gab mit der Wahlempfehlung zugunsten von Touré in de zweiten Runde schließlich den Ausschlag für die Wahl des neuen Präsidenten, die Amadou Toumani Touré im zweiten Wahlgang mit 64,3% der Stimmen erreichte. Bei den Parlamentswahlen118 erlangte von 137 der 145 Sitze das Bündnis Espoir 2002 unter Führung von IBK (MPR, CNID BDIA) und anderen ehemaligen radikalen Opposition mit 66 Sitzen die größte Fraktion vor dem Bündnis unter Führung der ADEMA (45 Sitze), das 51 errang. Lediglich 10 Sitze konnte das Wahlbündnis ACC des Präsidenten sichern. Auch Touré folgte indes der Konkordanzstrategie seines Vorgängers und bildete eine Regierung der nationalen Einheit mit Ministern aus allen relevanten Lagern in einem gouvernement d’union, das alle im Parlament vertretenen Parteien einschloss, so dass sich auf Parlamentsebene eine de facto Allparteienregierung ergab, die bis 2005 reibungslos hielt. 117 Insgesamt waren schließlich 72 politische Parteien vor den Kommunalwahlen registriert, wovon sich 29 zur Wahl stellten. Zwei Parteien, US-RDA und waren aus dem COPPO ausgeschert und beteiligten sich. Der Rest, insbesondere CNID und MPR verweigerten sich auch den Kommunalwahlen. Die große Zahl an Unabhängigen rekrutierte sich dabei aus Dissidenten solcher Parteien, die offiziell die Wahlen boykottierten, solchen, die mit ihren Listenplätzen innerhalb der ADEMA nicht zufrieden waren und solchen, die sich losgelöst von jeder Parteizugehörigkeit als lokale Notabeln zu Wahl stellten. Aufgrund solcher Abspaltungen hatten sich zuletzt Mitglieder praktisch aller Parteien zur Wahl gestellt. In den Wahlergebnissen ergab sich im Vergleich zu 1992 ein Konzentrationseffekt; die ADEMA gewann in fast allen Städten hinzu, Verlierer der Kommunalwahlen waren die kleinen und regionalen Parteien, die 1992 noch in großer Anzahl vertreten waren. Unabhängige waren nur dort erfolgreich, wo sie als Dissidentenlisten der großen Parteien kandidierten. 118 Bei den Parlamentswahlen kam es erneut zu Unregelmäßigkeiten, die zu Wahlwiederholungen im Norden des Landes und einer kompletten Neuauszählung durch das Verfassungsgericht führten. Vor allem die ADEMA büße bei der Nachzählung an Stimmvolumen ein und kam nach den Ergebnissen des Verfassungsgerichtes statt auf 58 nur noch auf 45 Sitze im Parlament.

4.2 Mali

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4.2.4.2 Entwicklungen im Parteiensystem Die hohe organisatorische Fluidität im malischen Parteiensystem stellt sich als ein Spiegelbild der niedrigen Institutionalisierung des politischen Systems insgesamt dar. Kann die politische Kultur in Mali positiv betrachtet als inklusiv, offen konsultativ, integrativ und responsiv bezeichnet werden, so haben die Entscheidungs- und Mehrheitsbildungstrategien, die außerhalb, parallel oder gegen das parlamentarische Repräsentativorgan verliefen, auch unvorteilhafte Auswirkungen auf das Institutionalisierungspotential interparteilichen Wettbewerbsstrategien wie auf die funktionale Ausdifferenzierung insgesamt gezeigt. Trotz einer dominanten Stellung im Parlament (1992: 65%, 1996: 87%) verfolgte die ADEMA-Regierung bis zur Wahl 2002 eine Strategie der maximalen Integration innerhalb und außerhalb des Parlamentes vom Pacte Républicain bis zum ‚Minimalen Konsens. Für die jeweiligen Parteien spielte die Tatsache, im Parlament vertreten zu sein, bei der Ausübung ihres politischen ‚Drohpotentials’ gegenüber der Regierung nur eine untergeordnete Rolle. Das Parlament konnte seine Aufgabe als institutionelle Arena des Entscheidungsbildungsprozesses und der Aggregation gesellschaftlicher Interessen nicht erfüllen. Dieses mehrschichtige strategische Feld führte zusammen mit in schneller Abfolge auftretenden Krisenszenarios und schwer vorhersehbaren Initiativen zu einer Dynamik von zentrifugalen Abspaltungen und taktischen Reorganisationsbewegungen innerhalb neuer Wahlbündnisse, die im Verlauf der ersten zwei bis drei Legislaturperioden zu mehreren grundlegenden Neuformierungen der politischen Lager führten. Alle nationalen Parteien waren nach der offiziellen Auflösung des Pacte Républicain von einer Fragmentierungswelle erfasst worden, die sich schon während der Phase der Konsensregierung abgezeichnet hatte. Die erste Krise erfasste die ADEMA selbst, die nach der Einsetzung von Ibrahim Boubacar Keita als Premier auch zum Parteichef gewählt wurde, was für viele Deligierte einen Rückfall in die Zeit der Ämteranhäufung darstellte und die Faktion der ehemaligen PRMD zum Parteiaustritt und zur Neugründung der MIRIA (Mouvement pour l’independance, la Renaissance et l’Integration Africaine) führte. Der CNID spaltete sich anlässlich eines Streites innerhalb des Führungskomitees der Partei um den ihrer Meinung nach autoritären Führungsstil Moutaga Talls und gründeten daraufhin PARENA ( Parti pour le Renaissance Nationale). Diese wurde Anfang 1996 mit zwei Ministerposten an der Regierung beteiligt und bildete zusammen mit ADEMA nach dem Wahldesaster von 1997 die sogenannte Plattform, der sich mehrere kleine Parteien anschlossen. Im Dezember 1994 kam schließlich mit der MPR (Mouvement Patriotique pour le Renouveau) unter Choguel Maiga eine Neugründung hinzu, die als Nachfolgepartei de ehemaligen Einheitspartei UDPM alte Kader sowie Demokratisierungsverlierer anzog. Die US-RDA wiederum spaltete sich nach ideologischen und personnellen Konfliktlinien, die offensichtlich bereits seit den 60er Jahren bestanden; zunächst in den moderateren Konaté-Flügel, der sich später in PRDA und BDIA teilte und den sogenannten Haidara-Flügel der sozialistischen Hardliner. Alle Parteispaltungen folgten dabei einer Logik der Trennung in ‚Pragmatiker’ (z.B. ADEMA; PARENA) und ‚Unnachgiebige’ (z.B. CNID, MIRIA), was im Vorfeld zu den Wahlen von 1997 zu paradoxen Wahlbündnissen führte, etwa zwischen CNID, MPR und BDIA einerseits, US-RDA, MIRIA und UDD auf der anderen Seite. In der folgenden Legislaturperiode formierte sich die Parteienlandschaft schließlich in der oben bereits erwähnten Plattform als Zusammenschluss inner- und außerparlamentarischer Parteien, welche die Regierung unterstütze und das sogenannte Kollektiv der der

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Oppositionsparteien COPPO, innerhalb derer sich ebenfalls größere personelle Verschiebungen, besonders im Verlauf der ersten Kommunalwahlen, ergaben. Der Austritt von IBK aus der ADEMA und sein Antritt zu den Parlamentswahlen von 2002 mit einer eigenen Parteigründung sowie die Gründung eines Wahlbündnisses (Espoir 2002) zur Unterstützung von ATT lassen auf eine Konzentrationsentwicklung, dem Bruch der prädominanten Stellung der ADEMA sowie eine deutlichere Personalisierung der Parteipolitik schließen. Die hohe Fluidität in den Parteistrukturen wie auch im zwischenparteilichen Wettbewerb werden dabei auch in der Amtszeit von Präsident Touré von einer inklusiven Ausrichtung des Systems insgesamt begleitet.

4.3 Zusammenfassender Polity-Vergleich 4.3.1 Partizipation Ghana und Mali entwickelten beide bereits unter kolonialer Herrschaft dominante Parteien, die sich in ihrer Programmatik und Organisation nicht nur gegen die Kolonialadministration, sondern auch gegen die mit der Kolonialadministration kooperierenden und den traditionalen afrikanischen Eliten richteten. Von der Intention und dem Organisationsform handelte es sich sowohl bei Nkrumahs CPP in Ghana als auch bei Keitas US-RDA in Mali klar um afrikanische Massenparteien. Beide erbrachten in der Übergangsphase zur Unabhängigkeit starke Mobilisierungsleistungen in den bis dahin von moderner Politik abgeschlossenen Peripherien ihrer Länder und etablierten sowohl neue lokale Einflussträger neben oder in Ersatz zu den traditionalen Eliten als auch eine an die gesamte Gesellschaft gerichtete Organisationsstruktur als Gegenentwurf zur Kolonialverwaltung. Beiden Parteien gelang es im afrikanischen Vergleich in modernisierender Absicht ihre Staatsgesellschaften organisatorisch zu durchdringen und einen nationalen politischen Mehrheitskonsens zu formulieren, der sich prägend auf die nachfolgenden Generationen auswirkte. Die beiden schon nach kurzer Zeit hegemonial agierenden Parteistrukturen der CPP und US-RDA stellten nach der Unabhängigkeit zunächst die zentralen nationalen Plattformen für politische Aushandlungsprozesse dar. In beiden Fällen wurden diese vormals inklusiven Parteiorganisationen im Zuge von Zentralisierungsprozessen zunehmend hermetisch auf die Exekutivspitze hin ausgerichtet. Die Motivation dieser gesellschaftlichen Abschottung – ideologische Radikalisierung im Einschwenken auf eine marxistisch-leninistische oder maoistische revolutionäre Entwicklungsstrategie – führte zur Marginalisierung der Parteiorganisationen als einzig verbliebene Integrationsstrukturen in der Formulierung von politischen Kompromissen. Mit der zunehmenden Exklusivität ideologisch radikaler politischer Entscheidungen bei der präsidialen Exekutive gingen die Regime schließlich zu einer Strategie der Repression über, die sich sowohl in Mali als auch in Ghana im Aufbau von Präsidialgarden, Sondereinheiten und Jugendmilizen nach maoistischem Vorbild niederschlugen. In beiden Fällen formierten sich im Zuge der Radikalisierung dieser Regime nicht nur die unter Druck geratenen Wirtschaftsinteressen, sondern auch der Widerstand der moderaten Sektoren innerhalb der abgedrängten Parteistrukturen selbst, der Staatsverwaltungen und schließlich zuletzt innerhalb der regulären Armee, die in beiden Fällen zum Putsch gegen die sich radikalisierenden Regime führte. Die CPP-Herrschaft unter Nkrumah dauerte so während der Unabhängigkeit lediglich sechs Jahre von 1960 bis 1966 an; die Herrschaft Keitas und der US-RDA hielt nur ein Jahr länger bis 1967. Innerhalb von einem Jahrzehnt hatten

4.3 Zusammenfassender Polity-Vergleich

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sich beide Regime von inklusiven majority rules in Richtung minority rule entwickelt. Allein, die für die Durchsetzung eines nicht mehrheitsfähigen politischen Projektes (sozialistischer Planwirtschaft) scheiterte an der fehlenden autoritären Durchsetzungskraft der vorhandenen Herrschaftsinstrumente gegen die widerständigen Elemente. In beiden Fällen war es nicht gelungen, die nationalen Armeen der Zentralmacht zu unterwerfen. Ebendiese Armeen traten in beiden Fällen als Broker einer konservativen Politikstrategie für diejenigen strategischen Gruppen auf, die sich in Opposition zu den linken Einparteiensystemen gestellt hatten; unterschiedliche Mehrheitsverhältnisse innerhalb des politischen Raumes führten jedoch zu unterschiedlichen Entscheidungen hinsichtlich der jeweiligen weiteren Polity-Entwicklungen; Während in Ghana eine liberal-konservative Opposition als Partner für eine Rekonstitutionalisierung bereit stand, der die Unterstützung durch einen substantiellen Teil der Bevölkerung zugetraut werden konnte, fand die malische Interimsregierung keine potenten strategischen Partner für ihr politisches Projekt.119 Aus einer Minderheitenposition gegenüber den wichtigsten staatlichen und gesellschaftlichen Akteuren optierte die malische Militärregierung unter Traoré für die Verzögerung der Installation einer Verfassungsordnung, in der Hoffnung, den Widerstand der mit dem Vorgängerregime identifizierten Sektoren, insbesondere innerhalb der Staatsverwaltung, schleifen zu können. Erst nach einer 10jährigen ‚Übergangsphase’ wählte das Regime schließlich ein konservatives Einparteienregime nach dem Modell der partis-nation, das es ihm erlaubte, einen größtmöglichen Grad an politischer Demobilisierung und Exklusion mit einer Strategie der militärisch gelenkten Patronage zu verbinden. Im Gegensatz zu den malischen Militärs arbeitete die ghanaische militärische Interimsregierung mit den gewichtigen zivilen Partnern der Danquah-Busia-Tradition im Rücken und optierte so schnell für eine liberal-demokratische Verfassung, wobei das Risiko des konservativen Lagers bei den freien Wahlen von 1979 minimiert wurde, indem man die zentralen nkrumahistischen Führungsfiguren von der Wahl ausschloss. Die Chance, den durch die Armee herbeigeführten Machtwechsel durch Wahlen bestätigen zu können, hat dabei im Gegensatz zu Mali die Entscheidung für eine Rückkehr zu einer bürgerlichen Verfassungsordnung erleichtert. Trotz der günstigeren Bedingungen gelang es allerdings auch der gewählten konservativen ghanaischen Regierung Busia nicht, eine Führungsrolle in der Reformation des Staates und der Integration oppositioneller Gruppen zu übernehmen. Bis Anfang der 80er Jahre entfaltete sich so eine Ordnungskrise, in der die politischen Konflikte, die den politischen Raum paralysierten, auf die Armee übertragen und dort schließlich noch einmal nachvollzogen wurden120. Während in Mali bis 1979 eine prekäre politische Ordnung als Balance der Schwäche anhielt121, erlebte Ghana eine anhaltende 119 In Ghana war es bereits 1954 einer bis dahin minoritären Wirtschafts- und Bildungselite gelungen, ein bedeutendes regional- und interessengeprägtes Unterstützermilieu mit breitem Mobilisierungspotential zu etablieren, indem sie einen konkreten wirtschaftlichen Verteilungskonflikt (die Frage des staatlich garantierten Kakaoabnahmepreises) zur politischen Ordnungs- und Verfassungsfrage erhoben hatte. In Mali war eine solche identifikatorische Bindung von bedeutenden Bevölkerungsteilen mit konservativen Eliten nie gelungen. Konservative Parteien wie etwa die PSP waren in Mali nicht in der Lage gewesen, anhand einer politischen Konfliktfrage eine nach bedeutende Differenzierung des politischen Raumes zu bewirken. 120 Das Scheitern der konservativen Regierung wurde durch eine Armeefaktion beendet, die in ihren Politikrezepten der nkrumahistischen Tradition zuzurechnen war. Nach einer erneuten Rückkehr zur Verfassung und der Wahl der in nkrumahistischer Tradition stehenden Regierung Limann, wurde diese schließlich durch die Armeegruppe um J.J. Rawlings gestürzt. 121 Die von der US-RDA sozialisierten Funktionäre der staatl. Verwaltung, Lehrer, Schüler und Gewerkschaftsorganisationen waren einerseits zu schwach, um das Regime zu stürzen; die von Militärs dominierten

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Ordnungskrise um die Herstellung eines Herrschaftskompromisses, welcher erst 1982 anhand des populistischen Kein-Parteien-Systems unter Rawlings etabliert werden konnte. Als in Ghana schließlich im Jahr 1992 die Demokratisierung einleitete, blickte es bereits auf einen zehnjährigen Prozess zurück, in dem in aufeinanderabfolgenden Phasen mit institutionellen Lösungen zur Herstellung einer integrativen politischen Ordnung experimentiert worden war. Der demokratische Übergang stellte sich deshalb als ein Öffnungsprozess der kleinen Schritte ohne Ordnungsverlust auf der Grundlage einer hohen diffusen Zustimmung in der Bevölkerung dar. In Mali dagegen musste die Demokratisierung 1991 durch einen Militärputsch erzwungen werden, und damit ein neuer politischer Führungskonsens in der Situation des Machtüberganges erst rekonstruiert werden: Stellte sich der Demokratisierungskonflikt in Ghana so als ein auf der Grundlage fester Machtverhältnisse stattfindendender Prozess der Legalisierung und Legitimierung einer ebenso klar definierten politischen Opposition dar, war die Demokratisierungsphase in Mali geprägt durch einen offenen, chaotischen und unregelhaften politischen Reorganisationsprozess, der sich in einem Vakuum staatlicher Kontrollfähigkeit abspielte. Die ghanaische Politiktradition des mobilisierenden Massenpartei war durch das Paradigma des Kein-Parteiensystems wiederaufgenommen, überlagert und transformiert worden, hatte sich in einem langen Prozess institutioneller Metamorphose gefestigt und konnte eine kritische Masse an Anhängern aus dem ehemaligen Reservoir der Nkrumahisten binden. Aus der so formulierten Vormachtstellung heraus wurde schließlich die Opposition durch eine demokratische Verfassung integriert und konnte die Regierung schließlich in der dritten Legislatur an der Macht ablösen. In Mali hingegen war zwar die durch die US-RDA angestoßene politische Kultur wie auch ihre Träger von der nachfolgenden Militärdiktatur abgelöst worden; diese war jedoch nicht in der Lage gewesen, dieses Erbe aufzunehmen, zu transformieren oder auch nur eine nachhaltige politische Gegenkultur zu etablieren. Als sich schließlich mit dem Putsch ein politischer Aktionsraum eröffnete, stand zwar auch in Mali mit der ADEMA ein Label bereit, dem Erbe der US-RDA als einer nationalen Integrationspartei ein neues Gesicht zu verleihen, das politische Bezugssystem, in das sich die politischen Akteure als Regierung und Opposition einzuordnen haben, musste allerdings noch entwickelt werden.

4.3.2 Herrschaft Mali: deliberative Konkordanzdemokratie Malis konstitutionelle Entwicklungsgeschichte ist vergleichsweise kurz: die aktuelle, 1992 verabschiedete Verfassung ist die dritte seit der Unabhängigkeit. Nachdem die erste Republik ihre Verfassung durch ‚permanente Revolution’ selbst unterlaufen hatte, die zweite Republik nur ein schwaches institutionelles Herrschaftsinstrumentarium hervorgebrachte, und die dritte Republik nach dem Militärputsch ohne langen Vorlauf eine demokratische Verfassung formulieren musste, rekurriert die heutige in zentralen Teilen auf die französische Übergangsverfassung; im Regierungs- und im Wahlsystem: Regierungssystem: Die aktuelle Verfassung legt der malischen Demokratie ein semipräsidentielles Regierungssystem nach dem französischem Modell zugrunde, in dem der Machtnetzwerke um den Präsidenten wiederum zogen sich auf eine Politik des reinen Machterhaltes zurück und überließen die meisten Politikfelder sich selbst.

4.3 Zusammenfassender Polity-Vergleich

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direkt gewählte Präsident sowie das Parlament für fünf Jahre gewählt wird. Der Präsident ernennt einen Premier Minister, der mit einer Mehrheit im Parlament regiert. Da in den ersten beiden Legislaturen unter der Präsidentschaft Konaré (Wiederwahl 1997) der politische Prozess auch aufgrund einer hoch fluiden Parteiensystems krisenhaft und ungeregelt verlief und eine außerparlamentarische Opposition wesentliche Störimpulse setzen konnte, war die Halbwertszeit der Premierminister trotz komfortabler Mehrheitsverhältnisse im Parlament zunächst relativ kurz; in der politischen Praxis entwickelte sich aus den Problemlagen der Konsolidierungsphase ein Korkordanzmodell, das auch in der nachfolgenden Präsidentschaft zur Anwendung kam: die Einbeziehung möglichst aller politischen Kräfte in das Regierungslager unter dem Namen pacte oder gouvernement d’union als ein quasi-integrativer hegemonialer Kompromiss auf der institutionellen Ebene. (Hier klingt möglicherweise die Praxis der kollektiven Führung unter der US-RDA Anfang der 60er Jahre an, als alle politischen Kräfte innerhalb der Parteistrukturen die politischen Auseinandersetzungen austrugen). Wahlsystem: Auch beim Wahlsystem wurde auf das historische Vorbild von 1956/59 zurückgegriffen und nach französischen Vorbild das absolute Mehrheitsverfahren in 55 Mehrpersonenwahlkreisen (geschlossene Listen) eingeführt. Dabei wurde im historischen Vergleich eine mittlere Größe gewählt (1956: 19 Wahlkreise mit 2-7 Sitzen; 1959: 5 Wahlkreise mit 12-21 Sitzen) mit der Intention sowohl eine starke Majorisierung als auch hohe Zersplitterung innerhalb des Parteiensystems zu verhindern. Tatsächlich wies das Wahlsystem in der Praxis jedoch majorisierende Effekte vor allem zu Ungunsten mittelgroßer Parteien mit einer national gestreuten Wählerschaft ohne lokale Hochburgen und zugunsten kleiner Parteien mit lokal konzentrierter Wählerschaft auf. Deliberative Elemente: Die aktuelle Verfassung zielt auf ein Höchstmaß an Integration ab und hat so für eine Reihe von Repräsentationsorganen neben dem Parlament gesorgt: neben der territorialen Interessenvertretung durch den ‚Hohen Rat der Gemeinschaften zur Integration der Regionen’ einen Wirtschafts-, einen Sozial- und einen Kulturrat. Diese wurden schnell als Vermittlungsinstrumente eingesetzt, wo die Regierung im Angesicht von Widerstand innerhalb und außerhalb des Parlamentes keine Lösungen durchsetzen konnte. Neben den ‚conseils’ als verfassungsmäßig konstituierte Organe haben sich das ‚forum’ und die ‚concertations régionales’ als Sammelbegriffe für eine Vielzahl von temporär eingerichteten Beratungsorganen etabliert, die auf lokaler, regionaler und nationaler Ebene zur Beratung von Policy-Lösungen eingesetzt werden. Die Agenda einer solchen Forums wird direktdemokratisch auf den sogenannten concertations régionales, unter Beteiligung aller Interessierten vorbereitet. Etwa bei der Lösung des Touareg Konfliktes, dem forum national sur la justice, einem Justizreformprojekt, der Lösung des Studentenkonfliktes und dem forum politique. Vertikaler Staatsaufbau/Dezentralisierung: Seit dem Start der Dritten Republik wurde in Mali ein Dezentralisierungsprojekt verfolgt, das wesentlich durch die Erfahrungen der Konfliktlösung mit dem Norden mitgeprägt und beschleunigt wurde. Seit 2000 gilt die Implementation des Dezentralisierungsprojektes mit der Verlagerung von Kompetenzen und der Einführung von Budgetzirkeln nach dem Prinzip der Subsidiarität auf untere Ebenen und damit die Institutionalisierung der gesamten staatlichen Aufbauarchitektur als abgeschlossen.

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Ghana: Parlamentarisch-präsidentielles Zweiparteiensystem In Ghana hat das Ringen um eine Konstitutionalisierung staatlicher Macht nicht zuletzt aufgrund der Ordnungskrise der 80er Jahre mehr Institutionalisierungsversuche hervorgebracht als dies in Mali der Fall war. Nach den Anstrengungen der Implementierung einer sozialistischen Diktatur unter Nkrumah kam es, unterbrochen durch eine Anzahl von Militärregierungen, zweimal zur Rückkehr zu einer demokratischen Verfassung mit Präsidentschafts- und Parlamentswahlen (Busia und Limann) bevor Ghana in die ‚Phase Rawlings’ eintrat, dessen populistisches Reformprojekt schließlich 1993 in die Vierte Republik führte. Abbildung 23: Verfassungsgenese: Ghana, Mali Ghana

Zeitraum 1957-1960 1960-1966 1966-1969 1969-1972 1972-1979 1979 1979-1981 1981-1993 1993-

Mali

1956-1960 1960-1968 1968-1974/79 1974/79-1991 1991-1992 1992-

Verfassungsstatus Parlamentarisches Verfassungssystem Plebiszitär-autoritäre Präsidialverfassung Ohne Verfassung Parlamentarisches Verfassungssystem Ohne Verfassung Ohne Verfassung Präsidentielles Verfassungssystem Ohne Verfassung Präsidentielles Verfassungssystem Semipräsidentielles System Plebiszitär-autoritäre Präsidialverfassung Ohne Verfassung Autoritäre Präsidialverfassung Ohne Verfassung Semi-präsidentielles Verfassungssystem

Anmerkung Entkolonialisierung: Premier: Kwame Nkrumah Präsident: Kwame Nkrumak (Erste Republik) Militärregierungen Ankrah/Afrifa Premier Minister: Kofi Busia (Zweite Republik) Militärregierungen Addo/ Acheampong/Akuffo Militärregierung Rawlings Präsident: Hilla Limann (Dritte Republik) Populistische kein-Parteien Phase: Präsident Rawlings Präsidenten: J.J. Rawlings, John Kufuor (Vierte Republik), Entkolonialisierung Premier: Keita Präsident: Modibo Keita (Erste Republik) Militärregierung: Moussa Traoré Präsident: Moussa Traoré (Zweite Republik) Militärregierung: Amadou Touré Präsidenten: Alpha Konaré, Amadou Touré (Dritte Republik)

Regierungssystem: In die Unabhängigkeit startete Ghana mit einem parlamentarischen Regierungssystem nach britischem Muster; nachdem Wandel zu einem Präsidialsystem unter Nkrumah kehrte man schließlich in der zweiten Republik zum parlamentarischen System (Busia) zurück, wobei die Rolle des Staatsoberhauptes eine sogenannte Presidential Commission einnahm. Mit der Verfassung der Dritten Republik (Limann) fand das ghanaische Regierungssystem schließlich die Form, zu der es 1993 wieder zurückkehrte, zur Version des sogenannten parlamentarischen Präsidentialismus, der in einer ganzen Reihe der anglophonen Ländern aus dem britischen Erbe entwickelt wurde: Der Präsident wird direkt gewählt, stellt jedoch sein Kabinett auf der Grundlage der parlamentarischen Mehrheitsverhältnisse zusammen. Diese politische Umarmung des Parlamentes hat eine abstrakte Schwächung seiner Kontrollfunktion zur Folge; es kann den Regierungschef nicht abwäh-

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len, hat aber auch keine starken Kontrollinstrumente gegenüber der Exekutive zur Hand, wie durch das System von checks and balances im präsidentiellen System ermöglicht wird. Da Parlament und Präsident gleichzeitig für die gleiche Mandatslänge gewählt werden und per Gesetz der Fraktionswechsel mit Rückgabe des Mandates und Nachwahlen bestraft wird, wird ein relativ stabiles institutionelles Grundgerüst mit starker Tendenz zur Machtkonzentration im Präsidentenamt installiert. Durch die Verfassungsrealität eines Zweiparteiensystems, in dem die Aufgabenverteilung von Regierung und Opposition natürlich vorgegeben ist, sind Funktionsblockaden des Regierungssystems nicht zu erwarten. Wahlsystem: Unterstützt wird die binäre Struktur des politischen Raumes durch die einfache Mehrheitswahl in Einmannkreisen, die, nach britischen Vorbild, bereits in der kolonialen Übergangszeit zum Tragen kam und so seit 1956 nicht geändert wurde. Aufgrund der Existenz zweier potentieller Regierungsparteien, wirkt das Wahlsystem mit seinem mehrheitsverstärkenden Charakter günstig auf die Möglichkeit von Machtwechseln unter Erhaltung der Regierungsfähigkeit aus. Vertikaler Staatsaufbau/Dezentralisierung: Die Dezentralisierung war in Ghana schon ein zentrales Projekt des populistischen Kein-Parteien-Modells gewesen und ist in seiner Implementation in wesentlichen Strukturen der Demokratisierung auf nationaler Ebene zeitlich vorangegangen. Als eine Penetrationsleistung lokaler staatlicher Ordnungspräsenz hat sie den Demokratisierungsprozess erheblich geprägt, aber auch starke Verzahnungen von Politik und Staatsverwaltung hinterlassen. Abgeschlossen wurde die Dezentralisierung schließlich mit der Local Government Reform unter demokratischer Ägide und auf Distriktebene fixiert, wo eigenständige Distriktentwicklungspläne und eine eigenständige Verwaltung aktiviert wurden.

4.3.3 Kompetitivität Die Kompetitivitätsentwicklung ist in den beiden Fällen aufgrund der differenten Demokratisierungsprozesse (Ghana: transplacement, Mali: replacement) deutlich zu unterscheiden. In beiden Fällen kam es aber zu Wahlboykotten der Opposition in Situationen erdrückender Dominanz der Regierungspartei. Die Boykotte erhöhten das Drohpotential der marginalisierten Opposition in Ghana während der Gründungswahlen, in Mali im Konflikt um die Besetzung der Wahlkommission im Zuge der zweiten Parlamentswahlen. Public Contestation (Bürgerliche Freiheiten): Aufgrund der relativen Offenheit des politischen Prozesses in Mali und der anfänglich schwachen Autorität des Staates, der sich erst im Verlauf des Prozesses reorganisieren musste, konnte die freie Meinungsäußerung in Mali als nicht behindert eingestuft werden. Keine der strategischen Gruppen wurde in der Artikulation ihrer Interessen behindert, was besonders am Anfang zu hohen Verlusten an Handlungsfähigkeit der Regierungen führte; zu Partizipation in Policy-Diskussionen wird durch die Verfassung und gelebte Verfassung nachgerade eingeladen. Der freie Zugang zu den Medien wird durch das Verfassungsorgan der Medienkommission gesichert und weitgehend respektiert. In Ghana musste die Opposition das Recht auf freie Artikulation härter erkämpfen. Die Rückführung von Verflechtungen zwischen Partei- und Staatssphäre reichte bis in die dritte Wahlperiode. Korrektes Vorgehen und die Verhinderung von Vorteilsnahme im Wahlkampf, bei der Wahlorganisation, beim Zugang zu den nationalen Medien etc wurde von der jeweiligen Opposition scharf beobachtet und in Deklarationen in die Öffentlichkeit gebracht.

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Freie Wahlen (Politische Rechte): Neben der Artikulationsfreiheit spielt die Nichtdiskriminierung durch das Wahlgesetz und die einwandfreie Durchführung der Wahl selbst eine zentrale Rolle für die Kompetitivität eines Systems. In beiden Fällen liegen keine ungebührlichen Hürden oder Ausschlusskriterien durch das Wahlgesetz vor. In beiden Fällen wird die Durchführung der Wahl nicht nur durch unabhängige Wahlkommissionen sichergestellt, sondern diese standen auch im Zentrum des Konsolidierungsverlaufs: In Ghana war die Independent Election Commission als permanente, unabhängige und gut ausgestattete Behörde mit weitreichenden Kontroll- und Beratungsbefugnissen, nicht nur in der Durchführung von Wahlen, sondern auch die Registrierung der Parteien und der Kontrolle der organisatorischen Mindeststandards ein zentraler Katalysator der Integration der Opposition und als Plattform der Vertrauensbildung, insbesondere nach dem Wahlboykott von 1992 von Bedeutung. Abbildung 24: Politische Rechte und bürgerliche Freiheiten: Ghana, Mali Politische Rechte Bürgerliche Freiheiten Status 2005 2002 1995 2005 2002 1995 2005 2002 1995 Mali 2 2 2 2 2 4 free free free Ghana 2 3 5 2 2 4 free free partly free Einstufung nach Freedom House: Freedom of the World 1995, 2002, 2005, New York, freedomworld.org. Politische Rechte (freie Wahlen) und bürgerliche Freiheiten (Public contestation) werden nach einer Checkliste erfasst und nach einer von 1-7 reichende Skala erfasst: 1: volle Gewährleistung, 7:Nichtgewährung.

Die Wahlbehörde in Mali ist dem Ministerium für territoriale Verwaltung zugeordnet und wird nur temporär zur Vorbereitung von Wahlen eingerichtet. Eine effiziente Durchführung von Wahlen zu organisieren und die Wahlkommission davor zu schützen zum Spielball faktionaler Interessen im politischen Konflikt zu werden, dauerte in Mali wie auch auf andern Ebenen des politischen Systems etwas länger. Auch hier spielte insbesondere in der Vorbereitung des Wahlkampfes von 1996 das politische Muster der größtmöglichen Inklusion einer Effizienzblockade in die Hände. Die zeitweise Einschränkung der Kompetitivität durch mangelhafte Organisationseffizienz ist als auf ein hohes Maß an politischen Faktionalismus und weniger auf Einflussnahme zugunsten der Regierung zu bewerten.

5 Avantgardeparteien: Kongo und Benin

5.1 Kongo/Brazzaville 5.1.1 Übergang in die Unabhängigkeit (1957-1968) 5.1.1.1 Entfaltung des politischen Raumes unter kolonialer Herrschaft Der Kongo ist bis auf die im fast unbesiedelten Norden verstreut lebende Pygmäen ethnisch homogen. Insgesamt werden über 70 der Bantu-Familie zugehörige Gruppen und Untergruppen gezählt, die zum Teil in früheren Jahrhunderten Königreiche bildeten, aber bereits vor der Kolonialisierung auf eine soziale Organisation in Clans und Sippen zurückgefallen waren und keine übergreifenden politischen Verbände formten. Aufgrund der seit 1910 herausgehobenen Stellung Brazzavilles als Verwaltungshauptstadt der Konföderation von Französisch Äquatorialguinea ergab sich für das dünnbesiedelte Territorium des Kongo122 eine im afrikanischen Vergleich außergewöhnliche sozioökonomische Ausgangsposition. Bereits in den 50er Jahren lebten bei einer Alphabetisierungsrate von 65% 40% der Kongolesen in urbanen Zentren, wobei 12,5% Lohn- und Gehaltsempfänger waren. Eine städtische Mittelschicht aus Beamten und Regierungsangestellten der Kolonie stellte schon in den 50er Jahren die maßgebliche soziale Schicht. Traditionale Eliten spielten nach dem zweiten Weltkrieg keine politische Rolle mehr, im Gegenteil war ein gesellschaftlicher Hierarchisierungsprozess zu beobachten, der sich stark am Zugang zur französischen Kolonialverwaltung orientierte, wobei die Küstenbewohner, die 40% der Bevölkerung ausmachten, in der Mehrzahl die städtischen Eliten stellten. Die Modernisierungskrisen, die sich in anderen frankophonen Gebieten Afrikas zwischen den mit der kolonialen Verwaltung kooperierendenden traditionalen Eliten und antikolonialen, modernen Massenbewegungen entluden, entwickelten so im Kongo unter anderen Kräfteverhältnissen eine spezifische Dynamik: Der hohe Anteil an urbaner Bevölkerung als Nutznießer und Verbündete der kolonialen Verwaltung vertraten den modernen Sektor, während eine sich früh unter der bäuerlichen Bevölkerung mit großer Dynamik ausbreitende, erste antikoloniale Emanzipationsbewegung religiös-messianische Formen annahm. Diese in Geheimlogen organisierte und nach ihrem Inspirator André Matsoua benannte Bewegung verweigerte die Beteiligung am modernen politischen Prozess innerhalb der kolonialen Institutionen123 und blockierte eher eine politisch wirksame breite Mobilisierung der Bevölkerung. Trotz der nach modernisierungstheoretischen Kriterien eigentlich günsti122 Mit einer Einwohnerzahl von 1960: 800.000 (1990: 2,5 Mio.) hat der Kongo weniger als die Hälfte an Bevölkerung aufzuweisen als das geographisch kleinere Benin mit einer Einwohnerzahl von 1960: 1,9 Mio. (1990:4,8 Mio.). 123 Die von ihrem charismatischen Führer André Matsua, einem ehemaligen Priesterseminaristen so genannte Amicale des Originaires de l’A.E.F. leitete aus der Gleichheit von Schwarz und Weiss vor Gott ein Wiederstandsrecht gegenüber dem Kolonialstaat ab und blieb aufgrund ihres Boykottes der modernen politischen Institutionen hauptsächlich in ihrer Hochburg Pool eine Untergrundbewegung, die den Ausschluss der regionalen Bevölkerung aus dem politischen Raum verstärkte und eine Entwicklung zu nationaler Bedeutung verhinderte (Bazenguissa-Ganga 1997: 28ff).

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gen sozio-strukturellen Bedingungen standen so im Vorfeld der Unabhängigkeitsbemühungen keine sozialen Katalysatoren für eine nationale Bewegung bereit. Die politische Arena blieb deshalb bis Mitte der 50er Jahre zwei Persönlichkeiten überlassen, die 1946 politische Parteien mit lediglich regionaler Bedeutung gründeten: Félix Tchicaya mit dem Parti Progressiste Congolaise (PPC) als territoriale Sektion des RDA im Süden und Jacques Opangault mit einer lokalen Sektion der Section Française de l’Internationale Ouvrière (SFIO) im Norden des Landes. Die beiden organisatorisch wie programmatisch wenig profilierten Parteien beschränkten sich in ihrer Außenwirkung auf die Darstellung der jeweiligen Machtansprüche ihrer Führungspersönlichkeiten und konnten beide als nationale Kräfte kein Profil gewinnen. Erst nach der Implementierung des allgemeinen Wahlrechtes durch den Loi Cadre 1956 gelang es dem katholischen Priester Fulbert Youlou mit der im gleichen Jahre gegründeten Partei Union Démocratique de Défense des Interêts Africains (UDDIA) das bisher brachliegende Stimmenpotential der matsouanistischen Widerstandbewegung zu mobilisieren, und darüber hinaus selbst als ein neuer Typus des politischen Führers territoriale Bedeutung zu erlangen.124 Daneben etablierten sich Ende der 40er Jahre zwei korporative Mitspieler, denen aufgrund ihres hohen Mobilisierungspotentials herausragende politische Bedeutung zukam; die Gewerkschaften und Jugendorganisationen. Als Interessenvertreter der Beschäftigten des modernen Sektors standen erstere in enger Verbindung mit internationalen Gewerkschaftsorganisationen und verfügten nicht nur über festere Organisationsstrukturen als die politischen Parteien, sondern stellten sich, obwohl sie mehr oder weniger die gleichen Positionen vertraten, programmatisch wesentlich pointierter dar, als es die politischen Parteien vermochten.125 Diejenigen Studenten, die in Frankreich studierten, waren alle in der einen oder anderen Weise mit der Fédération des Étudiants de l’Afrique Noire en France (FEANE) oder mit ihrer lokalen Sektion Association des Étudiants Congolais (AEC) verbunden. Ihre Mitglieder verstanden sich als Panafrikanisten und Antikolonialisten nach den Vorbildern Patrice Lumumba und Sekou Touré, und sahen sich selbst in einer Avantgarderolle im Kampf um die afrikanische Emanzipation. Die Schüler und Studenten von Brazzaville wiederum organisierten sich in der Association Scolaire du Congo (ASCO) und standen in engem Kontakt mit der kommunistischen Bewegung in Kinshasa. (Vgl. Bazenguissa-Ganga 1997:35ff). Diese Organisationen waren dynamische Faktoren im politischen Raum mit starken programmatischen und ideologischen Profilen, die zwar nicht mitgliederstark126, aber im Vergleich zu anderen strategischen Gruppen hocheffizient organisiert und in der Lage waren, ad hoc kritische Massen einer Bevölkerung zu mobilisieren, die bei einseitiger Ausrichtung der Staatstätigkeit auf das Ausbildungswesen und einem Fehlen jeglicher ökonomischer und industrieller Expansion einen ohnehin hohen Anteil leicht politisierbarer ‚Massen’ in den Städten hervorbrachte. 124 Youlou, der sich mit dem Matswanismus beschäftigt und eine Studie über die Bewegung verfasst hatte, lehnte sie als Religion zwar ab, entsprach aber dem vom Matswanismus entworfenen Führertypus mit religiös-politischem Charisma und wurde von der Bevölkerung als sein geistiger Erbe rezipiert. Zur messianischen Ideologie Bazenguissa-Ganga 1997:28ff). 125 Die drei wichtigsten Gewerkschaften waren die CASL (gegründet 1947, unabhängig, aber SFIO-nahe, organisierte sie die klassischen Bereichen; Eisenbahner, Hafenarbeiter, städtische Angestellte ), CGAT (1951, kommunistisch, Vergesellschaftung der Produktionsmittel, PPC-Mitglieder), CATC (christliche Gewerkschaft, eher in UDDIA-Nähe). Zusammen zählten sie Ende der 40er Jahre etwa 12.000 Mitglieder, ihr Einfluss in Städten und ihre Mobilisierungskraft der städtischen Arbeitslosen war erheblich. 126 Ende der 40er Jahre insgesamt 12.000.

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5.1.1.2 Institutionelle Gestaltung der politischen Autonomie Die politischen Kräfteverhältnisse, die sie sich unter kolonialer Herrschaft nach dem zweiten Weltkrieg innerhalb der autochthonen Eliten entwickelt hatten, machten eine Einigung über die Gestaltung der politischen Autonomie, wie sie nach der Rahmengesetzgebung des Loi Cadre innerhalb der V. Republik ab 1957 von französischer Seite verwirklicht wurden, schwierig. Die erste Wahl zu einer Territorialversammlung nach der Abschaffung der wahlrechtlichen Diskriminierung 1957 setzte die personalpolitischen Bedingungen für institutionelle Gestaltung der Unabhängigkeit. Im Vorfeld der Wahlen konnte Fulbert Youlou, der 1956 als Abgeordneter in die französische Nationalversammlung gewählt worden war, bereits in das bisherige Einflussgebiet des PPC eindringen und bei den ersten Kommunalwahlen in Brazzaville und Pointe Noire die absolute Mehrheit erringen. Der PPC bildete nach diesen Niederlagen bei den Wahlen zur Territorialversammlung in fast allen Wahlkreisen gemeinsame Listen mit dem Mouvement Socialiste Africain (MSA), in das sich die territorialen SFIO-Organisationen umgebildet hatten. Von den 45 Sitzen, die bei einheitlichem Wahlkörper nach relativer Mehrheitswahl in Wahlkreisen unterschiedlicher Größe vergeben wurden, fielen 22 Sitze an die UDDIA, wobei die MSA- Koalition, mit 23 Mitgliedern im Parlament vertreten waren. Mit einer zunächst prekären Mehrheit von nur einer Stimme für die Regierung der MSA-Koalition kam es schon innerhalb des ersten Jahres nach den Wahlen zu einer Konfliktkonstellation, welche eine konsensorientierte Gestaltung der Institutionen eines politisch autonomen Kongo unmöglich machte. Als der gewählte Premier Opangault sich nach dem Übertritt eines MSA-Abgeordneten zur UDDIA mit dem Verlust der Mehrheit konfrontiert sah, jedoch den Weg für die Wahl Youlous nicht freimachte, war bereits nach sechs Monaten der ersten autonomen Regierung eine Pattsituation geschaffen, die den Institutionengebungsprozess blockierte und schließlich zu einem coup civil der UDDIAFraktion führte. Sie setzte in Abwesenheit der übrigen 22 MSA-Abgeordneten einige vorläufige Verfassungsgesetze (im Detail: Ziemer 1978:1024) durch, und wählte Fulbert Youlou 1959 zum Premier. Damit war der Kongo der einzige Mitgliedstaat der Communauté Francaise, der nicht in der Lage war, im Vorfeld der staatlichen Unabhängigkeit eine eigene Verfassung zu verabschieden. Youlou löste daher die Legislative Ende April 1959 auf und setzte Neuwahlen an, bei denen nach einem neuen Wahlgesetz, das durch Wahlkreiseinteilung MSA –Mitglieder, die bereits seit Anfang 1959 von den politische Institutionen isoliert waren, diskriminierte und die UDDIA- Hochburgen deutlich begünstigte. Das MSA, das mit 42% der Stimmen nur 10 Sitze gewonnen hatte, akzeptierte angesichts der Machtverhältnisse das Angebot zur Bildung einer Koalitionsregierung, in der die UDDIA klar dominierte und 1960 folgte die Aufnahme des Oppositionsführers Opangault ins Kabinett. Während also innerhalb der Eliten die Mehrheiten in dieser Phase fluktuierten, bis die dominante Mehrheit die politische Arena zu ihren Gunsten zugeschnitten hatte, spielte sich außerhalb der Elitenzirkel eine parallele Entwicklung mit vordergründig paradoxer Logik ab: Obwohl zwischen den politischen Lagern auf der Ebene der Eliten hohe Fluktuation herrschte und die politischen Parteien weder aufgrund ihrer Mitgliederstruktur noch ihrer Inhalte klar ethnisch definiert waren, entwickelte sich parallel zu dem Verdrängungsprozess innerhalb des politischen Raumes unter den Anhängern eine ethnische Überformung der Auseinandersetzungen, die sich zwischen 1957 und 1959 als ein stark mit den Identitäten der Stadtviertel der Hauptstadt verknüpftes Phänomen entfaltete. Mit zunehmender Gewalt entstand so ein inner-

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ethnischer Konformitäts- sowie interethnischer Abgrenzungsdruck, den Bazenguissa-Ganga (1997:26f) als einen Prozess der symbolisation ethnique du politique127 bezeichnet und der die Wahrnehmungsstandards künftiger politischer Konflikte durch die Öffentlichkeit setzte. Mit dem Herrschaftskompromiss und der Kooptation Opangaults in die Regierung endeten die ethnisierten und hooliganartigen Straßenkämpfe umgehend. Abbildung 25: Kongo: Chronologie parlamentarischer Mehrheiten 1957-1959 März 1957 September 1957 Mai 1958 Juli 1958 Dezember 1958 Januar 1959 Juni 1959 Quelle: Bazenguissa-Ganga 1997:61

MSA/PPC 23 22 21 20 20 19 10

UDDIA 22 23 23 23 25 26 51

Bis 1960 war jedoch die Integration des MSA in die Regierung und damit der Höhepunkt der Monopolisierung der Herrschaft erreicht, so dass bei der ersten Präsidentschaftswahl nach der neuen Verfassung am 20.3.1961 als einziger Kandidat Fulbert Youlou auftrat und bei einer Wahlbeteiligung von 88,4 % mit 97,7 % der Stimmen bestätigt wurde. Mit der Verdrängung oppositioneller Politik aus dem politischen Raum begann eine Phase der Konsolidierung des hegemonialen Herrschaftskompromisses, die als ‚Politik der nationalen Versöhnung’ Widersacher auf allen Ebenen des Staates durch Integration zu neutralisieren versuchte. Eine neue Verfassung (vom 2.März 1961) kodifizierte schließlich die 1959 beschlossenen Gesetze, installierte ein präsidentielles System ohne eine Einheitspartei festzulegen, und bereitete die Präsidentschaftswahlen von 1961 vor, bei denen Youlou als einziger Kandidat auftrat und als Präsident (mit 88,4%) wiedergewählt wurde.

5.1.1.3 Die kongolesische Revolution: Eintritt der Studenten und der Gewerkschaften in die politische Arena Die verordnete Einheit der politischen Elite sorgte gleichzeitig für eine Unterströmung oppositioneller Kräfte hinein in die Gewerkschaften und Jugendorganisationen. Angesichts der Abschottungstendenzen des UDDIA-Regimes begann der CGCAT bereits ab 1960 eine Politik der Mobilisierung und versuchte zusammen mit den französischen Kommunisten und der Union de la Jeunesse Congolaise eine revolutionäre Partei zu gründen. Aber erst 1962/1963 127 Nach Bazenguissa Ganga (1997:26) wurde die politische Polarisation als ein ethnischer Gegensatz zwischen Kongo und Mbochi wahrgenommen, wobei im ersten Fall ein historischer Verweis die ethnische Zugehörigkeit definiert. Die ‚Kongo’ benutzten diesen Terminus und nicht etwa ‚Lari’ (Youlous ethnische Herkunft), weil sie auf das alte Königreich Kongo verweisen wollten, während das andere Lager in der Politisierung der sozialen Beziehungen den Namen einer Untergruppe der Ngala, der Mbochi wählte, die darüber hinaus in Poto Poto nicht einmal die Mehrzahl der vom Norden Eingewanderten bildeten. Die Symbolbildung des Mbochi-Lagers bestand hauptsächlich in der Referenz auf die politische Bedeutung Opangaults nach dem Zweiten Weltkrieg. Die mit den ethnischen Etiketten verbundene soziale Hierarchisierung bezog sich auf die Kongo als die gebildeteren, katholisch scholarisierten und urbanisierten Eliten, während die Mbochi die Rolle der sauvages, der Unzivilisierten übernahmen.

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wurde die Mobilisation der Strasse durch die Gewerkschaften zu einem politischen Machtfaktor. Schließlich kam es vom 13.-15. August 1963 zu Streiks und Demonstrationen, die als die Revolution der Trois Glorieuses in das historische Gedächtnis des Kongo eingingen und mit einer Intervention der Armee die Herrschaft Youlous und der UDDIA beendeten. Die Militärs übergaben die Macht einem aus Vertretern der Gewerkschaften, Jugendund Frauenorganisationen gebildeten Conseil National de la Révolution (CNR), der de facto die Richtlinien der Politik bestimmte. Alphonse Massamba-Débat wurde zum Chef einer provisorischen Regierung ernannt, die Nationalversammlung im August 1963 aufgelöst und eine neue Verfassung von einem aus verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen bestehenden Verfassungskomitee ausgearbeitet, während die bisher existierenden Parteien ohne ihr Führungspersonal zerfielen. Am 8. Dezember 1963 wurde eine vom CNR ausgearbeitete Einheitsliste eines Mouvement National de la Révolution (MNR) formal mit Mehrheitswahl nach Listen in eine Nationalversammlung aus 55 Mitgliedern gewählt, nachdem eine Verfassung nach dem Vorbild der albanischen ‚sozialistischen Demokratie’ mit einem formal gewaltenteiligem Regierungssystem etabliert worden war. Was die Kompetenzen der einzelnen Institutionen betrifft, so blieb die Verfassung genauso unklar, wie es auch die Richtlinien der Politik blieben, welche der weiterbestehende CNR während einer zeitlich unbestimmt definierten Phase der ‚Konsolidierung der Revolution’ bestimmen sollte. Die Revolution von 1963 spielte sich also ab, ohne dass sich eine öffentlich bekannte Person an die Spitze der Bewegung gestellt hätte. Epizentrum der Macht war das Kollektiv des CNR, deren Mitglieder sich entweder durch ihre Herkunft aus der PPC oder CGCAT oder aufgrund technischer Referenzen legitimierten. Letztere stellten eine neue Gruppe von Akteuren dar, welche von 1963 an verstärkt in die politische Arena drängten: die Universitätsabgänger. Ihr Kampf um Anerkennung gegenüber der älteren Generation und ihr langsamer Aufstieg markiert einen Wendepunkt in der Zusammensetzung der politischen Elite. Nach der Phase der ethnischen Politisierung kam es nun zu einem Mobilisierungsschub über die Jugendorganisationen, die sich zunächst unkoordiniert in comités de vigilance auf lokaler Ebene organisierten, und welche nach der Gründung des MNR als Einheitspartei des Regimes in die offizielle, unabhängig organisierte Jugendorganisation eingegliedert wurden. Es erwies sich schnell, dass diese die treibende Kraft innerhalb der Parteistrukturen war. Ihre Aktivitäten waren an einem maoistisch-mobilisierenden Politikstil orientiert und erhielten auch organisatorische Unterstützung aus China. Auf dem Parteikongress im Juli 1964 setzten sich die radikal-linken Fraktionen aus den Jugendorganisationen gegen die verbleibenden moderaten Gewerkschaften durch und bereinigten die Machtverhältnisse innerhalb der Parteistrukturen zu ihren Gunsten. Hinter diesen Umstrukturierungen stand eine ideologische Spaltung innerhalb der Regierung zwischen der jungen Garde, die den ‚wissenschaftlichen Sozialismus’ gegenüber dem an den frühen afrikanischen Nationalbewegungen orientierten populistischen ‚Bantu-Sozialismus’ der älteren Generation und der Gewerkschaften vertrat. Der radikale linke Flügel, der Forderungen nach weitreichenden Verstaatlichungen erhob und eine Politik des Klassenkampfes verfolgte, installierte sich zunehmend innerhalb der MNR, während die gemäßigteren populistischen Sozialisten in die Strukturen der Einheitsgewerkschaft abgedrängt wurden. Der Wettbewerb um Einflusssphären innerhalb des Regimes nahm schnell zu, als die maoistische Jugendorganisation damit begann, eine eigene Volksmiliz aufzubauen, um den Einfluss des Militärs einzudämmen. Nachdem sich die Konflikte zwischen der Jugendorganisation und der Armee in einem Ausmaß zugespitzt hatten, dass Massamba-Débat fürchten

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musste, der linke Flügel würde die Macht übernehmen, verschärfte er Ende 1967 die Repressionen sowohl gegenüber der Jugendorganisation als auch gegenüber der Armee, die bisher seinen stärksten Rückhalt gebildet hatte, und löste am 1. August 1968 Politbüro und Nationalversammlung auf. Am 2. August übernahm die Armee faktisch die Macht und konstituierte sich in einem 41-köpfigen Conseil National de la Révolution. Die Jugendorganisation wurde entwaffnet und entmachtet und die Volksmiliz mit der Armee verschmolzen, was zu heftigen Straßenkämpfen zwischen paramilitärischen Organisationen und Armee, vor allem in Brazzaville führte. Damit hatten sich innerhalb der ersten acht Jahre der Unabhängigkeit in kurzen, krisenhaften Phasen die politischen Referenzräume mit ihren Konfliktlinien und die darin agierenden Akteursgruppen herausgebildet, welche in den nächsten 20 Jahren um politischen Einfluss konkurrieren würden. Eine antikommunistisch-konservative Linie, ethnisch mit der Bevölkerung der Südens und einem sozialen Vormachtsanspruch assoziiert. Daneben eine populistisch-sozialistische Linie, die zunächst ethnisch undefiniert blieb und später die antikommunistisch-konservative Linie als Vertreterin der Sudistes ablöste und sich hauptsächlich innerhalb der Gewerkschaften organisatorisch manifestierte sowie eine avantgarde-leninistische oder maoistische Linie, von den Jugendorganisationen in den politischen Raum getragen, und zuletzt die Armee als konstituierende Größe im politischen Prozess, wobei die beiden letzteren als Nordistes wahrgenommen wurden.

5.1.2 Prekärer hegemonialer Kompromiss 5.1.2.1 Militarisierung der Politik im Avantgardeparteikonzept (1968-1979) Nachdem man sich auf einen Militär, Marien Ngouabi, als Präsidenten geeinigt hatte, um die drei koalitionären Interessengruppen, pragmatische Technokraten, den linken Flügel und das Militär zu integrieren, entwickelte sich eine fragile Balance zwischen den drei Gruppen. Ngouabi beherrschte den Staatsapparat nicht über die Armee oder die Regierung, sondern über eine transitorische Institution, den CNR (Conseil National de la Révolution), der später von der avantgardistischen Einheitspartei PCT (Parti Congolais du Travail) abgelöst wurde, welche schließlich eine personelle Reorganisation der tripolaren Allianzpolitik ermöglichte. Nachdem der Vorsitzende des auf 28 Mitglieder zusammengeschrumpften CNR nach einer Modifizierung der acte fondamental ex officio auch Staatschef wurde, setzte sich bei einem Anfang 1969 stattfindenden umfangreichen revirement an der Staatsund Parteispitze insgesamt der radikallinke Flügel durch, während im Vergleich gemäßigtere Akteure zurückgestuft wurden. Die Integration und soziale Kontrolle der Gewerkschaften und der Jugendorganisation vollendete die Phase der Domestizierung und Absorption der neuen politischen Eliten und markierte den Übergang zu einer Festschreibung ihrer Kontrollfunktion: der Errichtung einer neuen marxistisch-leninistisch inspirierten Verfassung und der Installation einer exklusiven Avantgarde-Parteistruktur. Vom 29. bis 31. Dezember 1969 fand der Gründungskongress der neuen Partei statt, welche den CNR ersetzen sollte. Dort wurde ein effektives System der Kooptation etabliert, um die Zahl der Mitglieder und damit der engeren Machtelite gering zu halten.128 Die PCT 128 Wie elitär die Partei konzipiert war, zeigte sich auch an den scharfen Aufnahmebedingungen und den rigorosen Anforderungen an die Mitglieder. Der Aufnahmewillige muss von einer Parteizelle kooptiert werden,

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wurde, wie der MNR von einem Zentralkomitee und einem Politikbüro nach dem Prinzip des demokratischen Zentralismus geführt. Das Zentralkomitee bestand aus 30, das Politbüro aus acht Mitgliedern, deren Vorsitzender ex officio der Präsident der Republik war. Das höchste Organ war ein Parteikongress, der alle fünf Jahre tagte, um die übergreifende politische Orientierung des Landes zu debattieren. In dieser Phase der stärksten Reduzierung partizipativer Elemente in der institutionellen Architektur des Staates verzichtete man auf ein Parlament, während gleichzeitig die Partei als theoretisch einzig verbliebene repräsentative Struktur – selbst im Vergleich mit der korrigierten Version der PGD in Guinea ein exklusives Organ – repräsentative Funktionen ausschloss. Bereits in der Präambel der Staatsverfassung ist die PCT als Avantgarde-Partei festgelegt und Art. 3 der Parteistatuts definierte den PCT denn auch als ‚noyau dirigeant du peuple congolais’. Im Nachgang eines Putschversuches ‚youlistischer’, nicht-sozialistischer Kräfte am 23. März 1970 erfolgte eine Militarisierung der gesamten politischen Infrastruktur: Polizeikräfte wurden in die Armee integriert und eine neue Volksmiliz nach dem Vorbild der défense civile, allerdings unter dem Kommando der Armee aufgebaut. Außerdem wurde eine Geheimpolizei installiert, von der es hieß, sie führe über jeden Bürger eine Akte. (Ziemer 1978: 148) Ngouabi, der seine Schiedsrichterstellung zwischen den Faktionen129 hauptsächlich auf eine charismatische Legitimation gründete, hatte wie Massamba-Débat vor ihm mit starken Flügelkämpfen innerhalb des ohnehin durch strenge Aufnahmebedingungen regulierten PCT zu kämpfen und verfolgte zunächst eine Politik der Säuberungen der PCT- Strukturen vom linken Flügel und einer Stärkung der eigenen Gefolgschaft130. In diese Hochphase der Zentralisierung und des Ausschlusses aller politischer Machteliten aus dem politischen Raum um die charismatische Gruppe um Ngouabi fiel nun die Entscheidung, mit einer neuen Verfassung dem Regime größere Integrationsspielräume zu verschaffen. Zum einen erwies sich die PCT als linkage zwischen der politischen Machtelite und der Bevölkerung, insbesondere auf dem Land aufgrund ihres exklusiven Zuschnitts nicht als besonders effektiv, zum anderen wurden durch die erste Welle des Ölbooms Devisen für einen Ausbau staatlicher Strukturen freigesetzt. Mit der Verfassung von 1973 wurde so das Institut einer Assemblée Nationale Populaire eingeführt, genauso wie Versammlungen auf Gemeinde, Distrikt- und regionaler Ebene, die nach allgemeinen Wahlen besetzt wurden. Auch ein Präsidialsystem mit dem Amt eines Premiers wurde wiedereingeführt. Bei den Wahlen 1973 erhielt die Einheitsliste der PCT im Schnitt 68,2%, wobei deutliche Hochburgen im Norden lagen und in einigen Städten, z.B. Pointe Noire, die PCT-Liste sogar abgelehnt wurde, was bei einer im afrikanischen Vergleich niedrigen Wahlbeteiligung und geringer Zustimmung auf die Existenz von Oppositionszentren wie auch auf einen relativ fairen Wahlablauf schließen lässt, gleichzeitig aber auch eine in der Öffentund dort ein Glaubensbekenntnis zur Revolution ablegen. Nach einer Überprüfung des Aspiranten durch die Parteizelle entscheidet die nationale Parteiführung über die Aufnahme in letzter Instanz. Die ‚Massen’ waren somit zwar als ‚Kraftquelle’ der Partei, nicht aber als Mitglieder vorgesehen, deren Zahl extrem niedrig blieb. Geschwächt durch Flügelkämpfe und Säuberungen sank die Zahl der Mitglieder 1972 unter 160 (Decalo 1976:159). Zum Zeitpunkt ihrer größten Ausdehnung im Jahr 1974 zählt der PCT 1475 Mitglieder. (Bazenguissa-Ganga 1997:160, Fußnote 76). 129 Im Laufe der Zeit entwickelte sich neben Militär und Funktionären als eine weitere einflussreiche Interessengruppe der öffentliche Dienst, der im Zuge der ersten Welle des Ölbooms (ohne Militär) von 3300 (1960) auf 21000 (1972) angestiegen war. (Decalo 1976:172). 130 Die Verdrängung des linken Flügels zugunsten der Gruppe um Ngouabi führte 1972 und 1973 zu Putschversuchen, durch die sich eine Gruppe, die sich nach dem Datum des ersten Putschversuches am 22.2.1972 Mouvement du 22 Fevrier: M22 nannte, im politischen Raum als eine geschlossene Gruppe etablieren konnte.

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lichkeit wahrgenommene regionale Interessenteilung zwischen Nordistes und Sudistes wiederaufscheinen lässt, mit dem Unterschied, dass nun die Nordistes die Herrschaft erobert hatten. Die neue institutionelle Architektur konnte so die politischen Akteure der Ära Massamba-Débat über das Parlament wieder integrieren und neuen Eliten Zugang zum politischen Raum verschaffen, jedoch die Spannungen in den städtischen Zentren nicht befrieden. In der Folge zeigten sich immer häufigere Protestartikulationen leicht mobilisierbarer minderprivilegierter Gruppen. Demonstrationen im Anschluss an einen Kongress der Jugendorganisation lösten 1975 schließlich eine schwere Regierungskrise und vernichtende Selbstkritik aus. Weitreichende Umbesetzungen brachten nur eine kurzfristige Entlastung vom politischen Druck. Der Versuch der personellen Säuberung innerhalb der Gewerkschaften führte schließlich zu einem Generalstreik am 24. März 1976. Am 18.3.1977 wurde Präsident Ngouabi ermordet. Während einige Forscher die Mord-These des Comité Militaire übernehmen (z.B. Englebert 1998:314) 131, zieht Rey132 einen historisch und ethnisch angebundenen Vergleich mit dem Kompromiss zwischen Youlou und Opangault. Nicht reflektiert wird die Tatsache, dass sich mit dem CMP und dem comité central ein mit den staatlichen Strukturen verbundenes Elitennetzwerk etablieren konnte, das mit der Ausschaltung der beiden politischen Führer nicht nur seine Selbsterhaltungsinteressen durchsetzen konnte, sondern auch in der Lage war, einen – mordträchtigen – Machtübergang zu organisieren. Unter dem neuen Präsidenten und Vorsitzenden des CMP, Jacques Joachim YhombiOpango, verschoben sich die Machtverhältnisse zwischen CMP und Zentralkomitee allerdings bald so stark zugunsten des CMP und des Militärs, dass Yhombi-Opango im Februar 1979 abgesetzt und durch den zweiten Mann im CMP ersetzt wurde, der bis 1990 und darüber hinaus Kongos dominante politische Figur bleiben würde: Denis Sassou-Nguesso.

5.1.2.2 Defensive Stabilisierungsstrategie (1979-1991) Die Rückkehr des Zentralkomitees an die Macht ging einher mit der Formulierung neuer Politikprinzipien: Die neu besetzte Assemblée Nationale wurde von 115 auf 153 Sitze erweitert und überwiegend neu besetzt. Sie wurde allerdings in ihrer Bedeutung innerhalb des Institutionensystems nicht gewichtiger, sondern musste einige ihrer Repräsentationsfunkti-

131 Die Literatur ist sich nicht einig über die kausalen Zusammenhänge von politischer Destabilisierung und Mord: Bazenguissa-Ganga (1997:218ff) berichtet, dass Ngouabi vorhatte, mit Massamba-Débat als Regierungschef und Präsident eine Doppelspitze zu bilden, wobei er selbst den Vorsitz der PCT als höchstem Organ des Staates und als Oberbefehlshaber der Armee die Vormachtstellung halten wollte. Bei NkoukaMenga (1992:196) stellt Massamba-Débat nach der Ermordung Ngouabis bereits öffentlich seine politischen Pläne, darunter die Auflösung der PCT und der anderen Massenorganisationen, seine Regierungsmannschaft und einen neuen Oberbefehlshaber der Armee vor, wird jedoch am 23.3.von einem Comité Militaire du Parti, CMP, wegen des Mordes an Ngouabi exekutiert. 132 „les relations d’hostilité ou d’alliance entre groupe ethniqes ou régionaux à l’interieur ou a l‘exterrieur de l’État s’expliquent avant tout par le jeu du pouvoir à l’interieur de chaque groupe ethnique. Ainsi, en 1959, lorsque Youlou, représentant du Sud, et Opangault, représentant du Nord, passèrent un accord pour arrêter les affrontements Nord-Sud à Brazzaville, ils purent le faire parce que chacun avait la position traditionelle qui le lui permettait dans son ethnie et, partant, dans sa région; l’accord ne faisait, tout comme l’afrontement, que conforter les positions issues de l’ordre précolonial. Par contre (…) la tentative d’accord en 1977 entre Ngouabi (Nord) et Massamba-Débat (Sud) aboutit à la mort des deux, car cet accord aurait permis à Ngouabi de renverser dans son propre groupe ethnique l’ordre d’origine précolonial “ Rey (1985:178-179).

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onen den Gewerkschaften überlassen, was dem Präsidenten erlaubte, den linken Flügel zu integrieren. Als ein geschickter Mann des Ausgleichs, der weder vom militärischen, noch vom linken Flügel als besonders gefährlich eingestuft wurde, entwickelte sich Sassou zur fähigsten Integrationsfigur, die der Kongo bis dahin hervorgebracht hatte. Er etablierte ein defensiv angelegtes System der Macht, mit dem er in der Lage war, die verschiedenen Interessenkonflikte des Landes auszugleichen. Unter seiner Ägide entwickelte sich das Zentralkomitee der Partei zu einem Regulierungs- und Überwachungsmechanismus der politischen Akteure und Allianzen, dessen Ziel im wesentlichen in der Verteidigung des zu etablierenden Elitenkompromisses bestand. Eine Politik der permanenten Restrukturierung der Institutionen und Ämter diente dabei einer konstanten Modifizierung des politischen Gleichgewichts. Bei gleichzeitiger Entschärfung der ideologischen Inhalte sorgte der Ausbau der politischadministrativen Infrastruktur als Integrationsinstrument für politische Stabilisierung. Möglich machte diese Politik freilich die zweite Welle des Ölbooms, die mit der Machtergreifung Sassous zusammenfiel. Seit 1979 war das von der französischen Ölgesellschaft Elf Aquitaine geförderte Rohöl die wichtigste staatliche Einnahmequelle des Landes. Der Geldzufluss ermöglichte es der Regierung nicht nur, einige ambitionierte Entwicklungspläne ins Leben zu rufen, der dritte Parteikongress des PCT produzierte auch eine Inflation von Posten und Ämtern. Neben der Aufstockung bereits bestehender Organe und der personellen Ausweitung von Zentralkomitee und Politbüro wurden eine ganze Reihe zusätzlicher Institutionen kreiert, wie z.B. ein sogenanntes permanentes Sekretariat, dazu wurde mit einer Anzahl zusätzlicher Minister und Ämter auf allen hierarchischen Ebenen der Parteistruktur Posten geschaffen, welche die moderaten, politisch wenig mit ideologischen Inhalten identifizierten Kräfte stärkten. Einer konstanten revolutionären und sozialistischen Rhetorik zum Trotz ging die Wiederaufnahme des engen Verhältnisses zu Frankreich im Zuge der Erölförderung einher mit einer zunehmend westlich orientierten Außenpolitik, die den linken Flügel (M22) innerhalb des PCT politisch zunehmend neutralisierte. Anhaltende Lagerkämpfe um den Zugang zu den stark anwachsenden Staatseinnahmen führten dazu, dass Sassou nach und nach alle Regierungsämter bei sich konzentrierte und sich zum Staats- und Regierungschef sowie Sicherheitsminister machte (BazanguissaGanga 1997:275). Das Politikkonzept Sassous, das auf einem Ausgleich durch Entpolitisierung und Ausweitung der persönlichen Klientel gleichermaßen beruhte, wurde jedoch bereits um 1984 mit einem Destabilisierungsszenario konfrontiert: die exponentiell angewachsenen Ausgaben und die damit zunehmende Belastung durch die entstandene Schuldenlast kulminierten in einer wirtschaftlichen Krise, der das moderate Lager mit einem Austeritätsprogramm zu begegnen gedachte. Der linke Flügel lehnte aber Vereinbarungen mit dem IWF ab, was zu Verzögerungen von mehr als einem Jahr beim Abschluss des ersten Strukturanpassungsvertrag mit IWF und Weltbank führte. Der Niedergang der Ökonomie setzte inzwischen die spät erreichte Balance zwischen den verschiedenen Faktionen außer Kraft: Die Disziplinierungsmöglichkeiten gegenüber den Gewerkschaften schwanden, die Jugendorganisation demonstrierte gegen die Reduzierung des Stipendienwesens und die Sparvorgaben im Bildungsbereich. Die Unruhen dienten dem Regime schließlich als Anlass zu einer erneuten Säuberungsaktion innerhalb der Funktionärsreihen und einer Stärkung der moderaten Kräfte, deren Position auf dem Parteikongress 1989 bekräftigt wurde: Ein Drittel der Mitglieder des Zentralkomitee wurde ausgewechselt; 21 von 65 Mitgliedern verließen das Zentralkomitee, unter den Ausgeschlossenen befanden sich alle Mitglieder des M22 (Nkouka-Menga 1992:236ff).

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5.1.3 Demokratisierung und Bürgerkrieg 5.1.3.1 Liberalisierung Mit der Verdrängung des linken Flügels aus den Institutionen sammelte sich eine aus disparaten Kräften zusammengesetzte Oppositionsbewegung außerhalb der politischen Arena. Zum einen erhoben in der Stunde der Destabilisierung des Regimes Vertreter der exilierten Parteigänger der UDDIA das Wort, unter denen sich am deutlichsten eine Gruppe um Bernard Kolélas artikulierte, ein UDDIA-Generalsekretär und militanter Antikommunist der ersten Stunde, der 1969 einen coup d’état gegen Ngouabi versucht hatte. Ab 1987 meldete sich dann auch der linke Flügel mit einem Diskussionspapier zurück, das Sassous Haltung gegenüber dem IWF kritisierte und sich mit den Jugendorganisationen solidarisierte, deren politische Aktionen, Demonstrationen und Straßenaufmärsche sich am deutlichsten gegen die Austeritätsmaßnahmen und die damit verbundenen Einsparungen im Bildungsbereich richteten. Aufgrund der zunehmenden Isolierung der in den Regierungsinstitutionen verbliebenen moderaten Eliten ging das Regime auf dem Parteikongress schließlich 1989 in die Offensive und kündigte nicht nur weitere Liberalisierungen, Privatisierungen und Reduzierung des Staatsinterventionismus an, sondern öffnete auch die Einheitsliste zur Nationalversammlung für Nichtparteimitglieder. Die partiellen Krisen des Regimes sollten schließlich in zwei Großereignissen gipfeln; dem Generalstreik im September 1990 und der Abhaltung einer Conférence Nationale von Februar bis Juni 1991. Schon im Februar 1990 wurde unter dem Eindruck der Nationalkonferenz in Benin die Einrichtung eines Ausschusses angekündigt, der die jüngsten politischen Entwicklungen im Ostblock und in Afrika und ihre Bedeutung für den Kongo untersuchen sollte. Bereits Anfang Juli wurde ein außerordentlicher Parteikongress angekündigt, der die Gesetzgebung zur Vorbereitung eines Mehrparteiensystems vorbereiten sollte. Zum Katalysator der Demokratisierung wurde schließlich die Einheitsgewerkschaft Confédération Syndicale Congolaise, CSC, die zunächst eine Neudefinition der Einheitspartei gegenüber den anderen sozialen Organisationen einforderte und, nachdem ihr diese organisatorische Loslösung von den Parteistrukturen verweigert wurde, in einem Generalstreik freie Wahlen forderte. Im September zogen die Parteistrukturen schließlich nach, die Registrierung politischer Parteien wurde zugelassen sowie für Anfang 1991 die Einsetzung einer Übergangsregierung projektiert. Im Dezember 1990 sagte sich die PCT vom Marxismus-Leninismus los, im Januar wurde die formale Verbindung zwischen PCT und der Armee gelöst und letztere auf eine neutrale Position eingeschworen. Zu der im Februar einberufenen Nationalkonferenz nach beninischem Vorbild wurden schließlich 67 neugegründete politische Parteien und 134 Interessenverbände eingeladen. In kurzer Zeit wurden breite Zugeständnisse des ancien regime erreicht. Obwohl der Präsident formal im Amt blieb, ging die Regierungsgewalt nach kurzer Zeit auf das Amt des von der Nationalkonferenz gewählten Ministerpräsidenten und einen transitorischen parlamentarischen Rat, den Conseil Superieur de la Republique über. Der Rat wurde mit der Ausarbeitung einer neuen Verfassung beauftragt, welche am 15. März 1992 durch Referendum bestätigt wurde.

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5.1 Kongo/Brazzaville

5.1.3.2 Restauration der politischen Machteliten durch die Nationalkonferenz Mit den Streiks erschienen eine große Anzahl potentieller politischer Akteure auf der politischen Bühne, aus denen nach von einem Vorbereitungskomitee definierten Selektionsprozeduren die Mitglieder der Nationalkonferenz gefiltert wurden. Unter den 1202 zugelassenen politischen Akteuren stellten die 67 Parteien mit jeweils acht Teilnehmern und 141 Assoziationen mit jeweils zwei Teilnehmern neben religiösen Vereinigungen, Vertretern der Verwaltung, Repräsentanten internationaler Organisation etc. den zahlenmäßig größten Teil dar. Von diesen wiederum war eine Mehrheit in Brazzaville konzentriert.133 Abbildung 26: Kongo: Parteien der Nationalkonferenz nach Herkunft Politiker, aus der PCT ausgeschlossen PCT Bündnispartner der PCT UDDIA MSA und PPC UGEEC MNR AEC Jugendorganisationen Universität Total Quelle: Bazenguissa-Ganga 1997:377

Mutterpartei 11 1

Abspaltung 14

Neuformierung

10 10 4 4 5 3

Total 25 1 10 10 4 4 5 3

4 1 13

50

4

1 67

Das im Januar 1991 erlassene Parteiengesetz legalisierte so bis dahin informell existierende politische Gruppierungen, welche entweder aus früheren oder aktuellen Kadern der PCT oder dem PPC, MSA, UDDIA und MNR sowie den verschiedenen Jugendorganisationen hervorgegangen waren, die sich im Verlauf der Geschichte abgelöst hatten. Die folgende Abbildung listet die Herkunft der in der Nationalkonferenz vertretenen Parteien auf. Der Großteil derjenigen, die eine neue Partei gründeten, war also innerhalb der PCT sozialisiert worden, von denen wiederum diejenigen, die aus der PCT ausgeschlossenen worden waren, eine Mehrheit stellten. Außerdem waren auch die mit der UDDIA verbundenen Akteure in hoher Zahl vertreten. Bazenguissa-Ganga (1997:377) nimmt an, dass die Anzahl politischer Parteien, die sich im Vorfeld der Nationalkonferenz bildeten, das Ergebnis eines historischen Prozesses der Vervielfältigung politischer Führungspersönlichkeiten darstellen, die wegen der verschiedenen historischen Konfliktlagen nicht zur Kooperation bereit waren. Ein bedeutenderes technisches Motiv bestand jedoch vermutlich in der Teilnehmerbegrenzung von acht Personen pro Partei, die zu strategischen Segmentierungen politischer Gruppen führte134. Die Nationalkonferenz entwickelte sich nun auf drei Ebenen: als ein Prozess der Formulierung neuer politischer Spielregeln, nämlich der Installation einer neuen Verfassung 133 Von den 71 politischen Parteien, die nach einer Liste des PCT bis zur Nationalkonferenz registriert worden waren, gaben 57 ihren Hauptsitz in Brazzaville an, fünf in Pointe Noire, drei in Paris, zwei in der Region Lékoumou, zwei in der Region Pool, eine in Sangha und eine ohne identifizierten Hauptsitz. (Mwéti N° 1695, 24. Januar 1991, 3-5). 134 Zu den Regeln und Abläufen der Nationalkonferenz siehe im Detail Babu-Zalé 1996:81ff.

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5 Avantgardeparteien: Kongo und Benin

und eines Mehrparteiensystems, zum zweiten als ein Prozess der Rehabilitierung der vor der PCT-Herrschaft gelegenen historischen Phasen und zuletzt als ein Prozess der Aushandlung einer neuen sozialen Hierarchie und eines hegemonialen Herrschaftskompromisses zwischen den potentiellen politischen Akteuren für die Zeit des politischen pay-offs der Gründungswahlen. Der Verlauf der Nationalkonferenz lässt sich dabei in drei Phasen teilen: eine erste Phase, in der sich die Konferenz der Parteien innerhalb der Nationalkonferenz zur Conférence Nationale Souvéraine erhob, einer zweiten Phase, in der sich mit der Konstitution einer Interimsregierung und der Wahl des Conseils Superieur de la République (CSR) als Interimsparlament eine nochmalige Selektion der politischen Eliten vollzog und schließlich einer dritten Phase, in der die neu geschaffenen Organe eine Verfassung ausarbeiteten, die 1992 durch Referendum bestätigt werden sollte. Die jungen Technokraten und Gewerkschafter, welche in der ersten Phase der Nationalkonferenz noch den Ton angaben, wurden mit der Installation der Übergangsregierung verdrängt und konnten ihr politisches Kapital gegenüber den älteren Eliten nicht in dem Maße in Wert setzen, wie dies etwa in Benin gelungen war. Mit der Rehabilitation der UDDIA sowie der MNR-Regierungen und ihrer politischen Figuren wurden die Jüngeren gegenüber denjenigen politischen Akteuren, die ihr strategisches Instrumentarium in den 60er Jahren ausgebildet hatten, marginalisiert. Zunächst symbolisch, wurden die alten Eliten nach dem Vorbild der beninischen Nationalkonferenz unter dem Vorsitz eines Geistlichen durch religiöse und traditionale Versöhnungsriten aufgewertet, um dann ihre weitgehende Restauration innerhalb der aus der Nationalkonferenz hervorgehenden Interimsregierung unter André Milongo (Nkouka-Menga 1992:262) zu etablieren. Diese Gruppe konnte auch ihre Vorstellungen bezüglich der Verfassungsgestaltung durchsetzen: ein semipräsidentielles Regierungssystem mit Zweikammerparlament bestehend aus einem indirekt gewählten Senat und einem Repräsentantenhaus mit absoluter Mehrheitswahl in Einmannwahlkreisen sowie einem mit absoluter Mehrheitswahl bestimmten Präsidenten. Die politische Neubewertung der prä-PCT-Phase und der mit ihr einhergehenden Rehabilitation ihrer Vertreter ergab schließlich auch eine Reorganisation des politischen Raumes auf der symbolischen Ebene; nämlich derjenigen einer Neuaufteilung der ethnischen Identitäten innerhalb des politischen Koordinatensystems. Als maßgebliche Figur, welche die Antikommunisten und politischen Netzwerke der UDDIA vertrat, tat sich zunächst Bernard Kolélas hervor, ein früherer UDDIAGeneralsekretär und Anführer eines youlistischen Putschversuches 1969. Sein politisches Kapital speiste sich aus verschiedenen Quellen. Zum einen konnte er in seiner Heimatregion Pool an das messianische Charisma Matsouas/ Youlous anknüpfen und präsentierte sich so als ein politischer Führer mit starker traditionaler Autorität. Zum anderen hatte er sich bis zur Nationalkonferenz als einzig nicht-sozialistische Alternative profilieren können. Der starke religiös-tradtionale Anteil seines politischen Gewichts beschränkte ihn jedoch auch in seinem Mobilisierungspotential. Zwar war die ihm verbundene Aktivengruppe nicht ethnisch homogen, aufgrund ihrer autoritären und expliziten religiösen und historischen Ausrichtung gelang es ihr dennoch nicht, eine breitere überregionale Integrationskraft zu entfalten.

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5.1 Kongo/Brazzaville

Abbildung 27: Kongo: Gründungswahlen 1992 Jahr

PCT UPADS MCDDI RDPS RDD UFD UPSD MARS PANA UDC FDP RNDP UP URN UNDP CNDD PRDC ADENA FDS Unabhängige

1992 registriert abgeb. Stimmen Ungültige gültige Stimmen (%)

Sitze

-

18 39 29 9 5 3 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

% 100 14,4 31,2 23,2 7,2 4,0 2,8 1,6 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8

Quelle: Nohlen/Krennerich/Thibaut 1999.

In diese Lücke konnte eine andere Gruppe unter der Führung von Pascal Lissouba stoßen, der sowohl ethnisch als auch historisch ein größeres Integrationspotential anbieten konnte. Er gehörte einer minoritären, nicht den Kongo zuzurechnenden Ethnie des Südens an und konnte gleichzeitig technokratisches und politisches Kapital vorweisen. Er war Universitätsprofessor und unter Massamba-Débat Ministerpräsident gewesen. So konnte er eine Reihe von politischen Mittelgewichten hinter sich versammeln, die sich weder dem von Kolélas definierten youlouistischen, noch dem um Sassou-Nguesso verbliebenen PCT-Kreis zuordnen wollten. Diese Gruppe stellte sich nicht nur in die Tradition der alten politischen Netzwerke der Ära Massamba-Débat, sondern kreierte auch durch die Erfindung einer neuen ethno-regionalen Identität eine geographische Mittelposition: unter dem Signum NiBoLek, einer abkürzenden Zusammenfassung der Regionen Niari, Bouenza und Lékoumou wurde von nun an ein dritter Pol in dem bisher bipolaren politischen Raum errichtet.135 135 Zur ‚künstlichen Ethnogenese auf der Basis administrativer Einheiten’ und dem Phänomen einer néoethnicité urbaine siehe auch Dorier-Appril (1996:73-88). Die sozio-politische Dynamik, die sich im Verlauf der Nationalkonferenz entwickelte, erinnert dabei an die Revolution von 1963, wo die gleichen Akteursgruppen, die Jugendorganisationen und Gewerkschaften als Destabilisatoren der alten Herrschaftsordnung auftraten, im Nachgang aber nicht genug politisches Gewicht entwickeln konnten, um sich an den Machtpositionen durchzusetzen, und bei der Auswahl der Interimsregierung schließlich von denjenigen verdrängt wurden, die vor der PCT bereits an der Macht waren. Gleichzeitig hatte die Nationalkonferenz zu einer kollektiven Neudefinition des politischen Raumes geführt, in dem nach historischen Phasen ausgebildeten, scharf getrennten politischen Machtnetzwerke auf einer symbolischen Ebene ethnisch überformt wurden.

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5 Avantgardeparteien: Kongo und Benin

Die neue, vom CNS vorgelegte und 1992 durch Referendum mit 96,3% der abgegebenen Stimmen bestätigte Verfassung installierte schließlich ein modifiziertes präsidentielles Regierungssystem, in dem die Regierungsbildung auf einer parlamentarischen Mehrheit beruhte. Die Phase der Demokratisierung kulminierte mit den ersten Parlaments- und Präsidentschaftswahlen 1992, in denen Pascal Lissouba zum Präsidenten gewählt wurde. Damit hatte ein, wenn auch durch organisatorische Probleme beeinträchtigter, aber konsensorientierter Transitionsprozess zu einem friedlichen Machtwechsel durch freie und faire Wahlen geführt. Die Wahlen zur Nationalversammlung ergaben nun ein tripolares Kräftefeld innerhalb des Parlaments; die weiterexistierende und unter der Führung von Expräsident Sassou-Nguesso angetretene PCT mit 18 Sitzen, die Partei des neugewählten Präsidenten Pascal Lissouba, Union Panafricaine pour la Démocratie Sociale (UPADS) mit 39 Sitzen sowie das Mouvement Congolais pour la Démocratie et le Développement (MCDDI) unter Bernard Kolélas mit 29 Sitzen. Diese die drei großen strategischen Spieler standen einer Schar von 16 Kleinstparteien gegenüber, von denen die meisten nur einen Abgeordneten entsenden konnten.

5.1.3.3 Zerfall der politischen Ordnung: Bürgerkrieg und prekäre Redemokratisierung Die erste Regierung wurde auf die Grundlage einer Koalition zwischen UPADS und PCT gestellt, während die dritte politische Kraft, der MCDDI die Initiative zu einer Oppositionskoalition der im Parlament verbliebenen Oppositionsparteien unter dem Banner einer Union pour le Renouveau Démocratique (URD) lancierte. Jedoch waren praktisch zusammen mit der Ernennung der Regierung die neu etablierten Institutionen bereits gelähmt, weil die Regierungskoalition über personalpolitische Fragen grundsätzlich uneinig war. Schon mit der ersten gescheiterten Regierungsbildung begann so eine Entwicklung des politischen Zerfalls, die von zyklisch wiederkehrenden Ausbrüchen zunehmend bewaffneter Gewalt auf den Strassen begleitet wurde und schließlich 1997 in einen Bürgerkrieg mündete, der das demokratische Experiment im Kongo beendete und zurückführte zu einem forcierten Frieden unter der Ägide der siegreichen Militärfaktion unter Denis Sassou-Nguesso: Nur wenige Wochen nachdem die UPADS-PCT Regierung im Amt war, war es zwischen den an der Regierungskoalition beteiligten Parteien zum offenen Konflikt über die Frage der Besetzung einiger Ministerien (Quantin 1994:175ff) gekommen, was die PCT dazu veranlasste, aus der Regierungskoalition auszutreten und zusammen mit dem URD eine Oppositionskoalition einzugehen, welche gegenüber dem im Parlament in die Minderheit geratenen Präsidenten die Besetzung des Amtes des Premiers einforderte. Daraufhin löste der Präsident die Nationalversammlung auf und rief Neuwahlen für den Dezember 1992 aus. Die Opposition startete daraufhin eine Kampagne ‚zivilen Ungehorsams’, die schnell in bürgerkriegsähnliche Zustände ausartete. Das Militär griff schließlich in einer Schiedsrichterfunktion ein, installierte einen Kompromisskandidaten als Premier und zwang die großen Parteien in eine Regierung der ‚nationalen Einheit’. Neue Parlamentswahlen wurden für den 2. Mai und 3. Juni 1993 angesetzt. Als sich allerdings in der ersten Runde eine Mehrheit des Parteienbündnisses des Präsidenten abzeichnete, entschloss sich die Opposition dazu, die zweite Runde der Parlamentswahlen zu boykottieren und trat damit eine neue Welle politischer Gewalt los. Nach einem ‚Pakt der nationalen Versöhnung’ wurde die zweite Runde am 3. Oktober 1993 wiederholt, die in zwei Wahlkreisen wiederum boykottiert wurde.

5.1 Kongo/Brazzaville

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Im Februar 1994 annullierte die unabhängige Wahlkommission die erste Runde der Wahlen in acht Wahlkreisen und ließ dort am 5. Mai 1995 noch einmal wählen. In einer Atmosphäre zunehmender Gewalt formierten die politischen Parteien ihre eigenen Milizen und führten damit eine wachsende Dynamik bewaffneter Auseinandersetzung in die politische Krise ein. Internationale Mediatoren wurden schließlich hinzugezogen, um einen Waffenstillstand und ein Allparteien-Agreement auszuhandeln, auf dessen Grundlage die zweite Runde der Parlamentswahlen stattfinden sollte. Im Dezember 1995 wurde ein Friedenübereinkommen zwischen allen Parteien unterschrieben, das die Auflösung der Parteimilizen und deren teilweise Eingliederung in die offiziellen Armeestrukturen vorsah. Ein neuer Ausbruch von Gewalt folgte jedoch im Juni 1997, als die Regierung im Hinblick auf die anstehenden Präsidentschaftswahlen im Juli und August 1997 versuchte, die Milizen des PCT zu entwaffnen. Friedensgespräche, die im benachbarten Gabon im September abgehalten wurden, während das Präsidentschaftsmandat Lissoubas bereits abgelaufen war, scheiterten und im Oktober 1997 übernahm Denis Sassou-Nguesso als militärischer Sieger des Bürgerkrieges schließlich die Macht und erklärte sich zum Präsidenten. Ein Vergleich mit den politischen Startbedingungen der kurzen demokratischen Phase vor der Unabhängigkeit, die detailliert von Bernault (1996) analysiert wurde, drängt sich hier auf: Während auf der Ebene der politischen Eliten vordergründig alle strategischen Allianzen möglich waren, selbst zwischen Kolélas URD und Sassous PCT, den beiden historischen und ethnischen Polen des politischen Spektrums im Kongo, ohne jedoch in der Lage zu sein, stabile Koalitionen zu bilden, baute sich wiederum auf der Ebene der Anhängerschaft – vor allem innerhalb der Hauptstadt – der politische Dominanzkonflikt zunächst als ein an die politischen Parteien angeschlossenes ethnisiertes Bandentum auf. Physische Gewalt als Politikmittel, die mit der Herrschaft der PCT in der Armee institutionell zentralisiert und monopolisiert worden war, kehrte in der deregulierten und anarchischen Form von Jugendrevolten zurück. Mit zunehmender politischer Gewalt griff dabei eine polarisierende und zentrifugale Kooperationsdynamik auf andere gesellschaftliche Organisationen über: Gewerkschaften, Berufsverbände und Nichtregierungsorganisationen splitterten faktionell, so dass schließlich nicht einmal mehr die Armee als eine konfliktübergreifende staatliche Größe vor dem Zerfallsprozess verschont blieb und sich schließlich nur noch die aufgerüsteten politischen Lager und ihre Milizen gegenüberstanden. Im Gegensatz zur Nationalkonferenz, die als ein unmittelbarer öffentlicher Resonanzraum der politischen Verhandlung einen Kompromiss erzwingen konnte, entfiel mit dem Einsetzen der verfassungsmäßigen Institutionen paradoxerweise die Rückkoppelung der politischen Akteure an ein gemeinsame kompromissgenerierende Arena und hinterließ ein von antagonistischen Kräften besetztes politisches Feld, in dem der politische Prozess zwischen den Faktionen wieder auf einen Kampf um Dominanz zurückfiel und schließlich im Bürgerkrieg endete.

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5 Avantgardeparteien: Kongo und Benin

Abbildung 28: Kongo: Parlamentswahlen 1993 und 2002 Jahr

1993 registriert abgeb. Stimmen ungültige gültige Stimmen (%)

2002 – – – –

registriert abgeb. Stimmen ungültige gültige Stimmen (%)

– – – –

Sitze % Sitze % 83 100 137 100 PCT – 15 12.0 – 53 38,7 UPADS – 47 37.6 – 3 2,2 MCDDI – 28 22.4 – – RDPS – 10 8.0 – – RDD – 6 4.8 – – UFD – 3 2.4 – – UDC – 1 0.8 – – PCR – 2 1.6 – – UDP– – 1 0.8 – – URD – 2 1.6 – – UDR Mwinda – 2 1.6 – 6 4,4 UPRN – 1 0.8 – – FDU – – – – 30 21,9 CODESA – – – – 2 1,5 Independent – 2 1.6 – 35 25,5 Anmerkung: Die Wahlen von 1993 sind hoch umstritten: Nachdem der erste Wahlgang am 2. Mai eine absolute Mehrheit für die Mouvance Présidentielle erbracht hatte, wurde der zweite Wahlgang am 3. Juni von der Opposition boykottiert und später vom Verfassungsgericht annulliert. Obige Zahlen geben die Sitzverteilung nach der wiederholten zweiten Runde am 3. Oktober 1993 wieder. Diese wurden in zwei Wahlbezirken boykottiert; nach offiziellen Angaben wurden 123 von 125 Sitze vergeben, unsere Zahlen ergeben jedoch nur 120. Im Februar 1994 annullierte die Wahlkommission die Ergebnisse in acht Wahlbezirken aus der ersten Runde. Nachwahlen fanden im Mai 1995 statt. 2002 wurde die Stimmabgabe in acht Wahlkreisen der Region Pool aufgrund von gewaltsamen Zusammenstößen verschoben. Quelle: Nohlen/Krennerich/Thibaut 1999, http://africanelections.tripod.com/cg.html.

Die lange Transitionsphase, die sich an Sassous unkonstitutionelle Machtergreifung anschloss, verweist auf die geringe elektorale Machtbasis der Transitionsregierung. Nachdem die vorangegangenen Wahlen gezeigt hatten, dass nur wenige Wähler außerhalb ihrer ethnischen Gruppen abstimmten, musste Sassou davon ausgehen, dass sein Wählerstamm unter 20% liegen würde. Daher überrascht es nicht, dass Sassou es nach 1997 nicht eilig damit hatte, ein System zu reetablieren, das voraussichtlich nicht nur die Gewaltspirale wiederanheizen, sondern auch ihn selbst auf eine Minderheitenposition zurückwerfen würde. Zwar löste die Verzögerung der Rückkehr zur Demokratie im August 1998 erneute Gewaltkonflikte aus, durch die bis 2000 ein Drittel der Bevölkerung intern vertrieben wurden und an die 20.000 Menschen ums Leben kamen (Afrique Express 30/07/2002); trotzdem konnte der selbsternannte Interimspräsident die Zeit nutzen, um den Übergang zu einer neuen Verfassung durch eine Strategie von Oppression und Kooptation zu orchestrieren und für ihn günstige Dominanzverhältnisse herzustellen: Nach seiner Machtergreifung löste Sassou das alte Parlament auf und bestellte einen 75-köpfigen Nationalen Transitionsrat, der eine neue Verfassung und Neuwahlen vorbereiten sollte. Dieser Prozess zog sich hin,

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bis schließlich im Januar 2002 eine neue Verfassung per Referendum mit 84,35% (bei 78% Wahlbeteiligung) angenommen wurde (freilich wurde das Referendum von den Oppositionsparteien aufgrund der Tatsache, dass die Nationale Wahlkommission zur Gänze vom Präsidenten bestellt wurde, boykottiert). Begründet durch die Zielsetzung, die Stabilität des politischen Systems zu garantieren, trug die neue Verfassung deutlich autoritärere Züge und gewährte dem Präsidenten einen Handlungsspielraum ohne nennenswerte Beschränkungen durch Legislative oder Judikative. Sie verlängerte die Amtsperiode des Präsidenten auf sieben Jahre, das der Abgeordneten auf fünf und das der indirekt gewählten Senatoren auf sechs Jahre. In dem nun präsidentiellen System können sich Parlament und Präsident nicht gegenseitig entlassen, der Präsident nimmt jedoch gegenüber allen anderen Institutionen eine Führungsrolle ein, während dem Parlament lediglich eine Kontrollfunktion gegenüber der Exekutive eingeräumt wird. Selbst diese ist jedoch weitgehend symbolisch zu verstehen, da gleichzeitig das Phänomen der ’politischen Vagabondage’, also des Fraktions- oder Parteiwechsels mit dem Verlust des Mandates geahndet wird und, direkt Nachwahlen im jeweiligen Wahldistrikt zur Folge hat. Die folgenden Präsidentschafts-, Lokal- und Parlamentswahlen im Frühjahr 2002 fanden folgerichtig unter Ausschluss der wichtigsten Mitbewerber, Lissouba und Kolélas statt, welche wegen Hochverrates angeklagt ins Exil gegangen waren und zudem nicht zur Wahl zugelassen wurden, weil das neue Wahlgesetz eine lückenlose Residenz der Kandidaten von zwei Jahren im Land vor der Wahl vorschrieb. Am 10. März 2002 wurde Sassou Nguesso so nicht allzu überraschend mit 89,4% der Stimmen bei einer Wahlbeteiligung von 74,7% zum Präsidenten gewählt, nachdem auch der einzig verbleibende Gegenkandidat mit nationalem Prestige, der ehemalige Premierminister André Milongo seine Kandidatur zurückgezogen hatte. Sowohl bei den nachfolgenden Lokal- Senats- und Parlamentswahlen konnte sich die PCT zusammen mit dem seit 1994 existierenden Unterstützungsbündnis Forces Démocratique Unies (FDU)136, eine große Mehrheit sichern, welche die Kontrolle der Institutionen auf allen Ebenen (Lokal: 2/3 der 850 Posten; Senat: 56 von 66; Abgeordnetenhaus: 83 von 137)137 erlaubte. Der durch die Verfassung, Wahlgesetze und im Vorfeld machtpolitisch abgesicherte Wahlsieg wurde in seinem Ablauf durch internationale Wahlbeobachter EU, OAU, Organisation internationale de la Frankophonie, OIF als durch einer von Gewalt und offener Einschüchterung freie Atmosphäre geprägt beschrieben (Körner 2002:1). Freilich konnten in den Wahlbezirken der Region Pool die Abstimmungen nicht stattfinden, da es zu Zusammenstößen zwischen den Regierungstruppen und den Kolélas-nahen Ninja-Milizen unter Führung des Priesters Frédérik Bitsangou (‚Ntumi’) kam. Insgesamt kam die Opposition bei den Parlamentswahlen mit der Gruppierung Convention pour la démocratie et le salut (CODESA) auf acht Sitze, von denen sechs an die Union pour la démocratie et la République (UDR-Mwinda) von André Milongo gingen. UPADS kam

136 Die FDU wurde im Sommer 1994 als eine Oppositionsallianz von sechs Parteien zur Unterstützung der PCT gegründet: CAD, PLR, UNDP, UPRN, URN, URD. 137 Bei den Lokal- und Senatswahlen, die in neun von zehn Regionen und in der Hauptstadt Brazzaville stattfanden, überwog die Mehrheit von PCT und Koalitionspartnern deutlicher als bei den Parlamentswahlen: von 66 Sitzen gingen 44 and die PCT, 12 an Koalitionspartner, drei an Verbände und einer and einen unabhängigen Kandidaten, während die Opposition mit Jean-Pierre Engoualé (Codesa) aus der Region Cuvette nur einen einzigen Sitz gewinnen konnte. Auch an den Lokal- und Senatswahlen nahm die Region Pool (Sud) nicht teil. Bei den Lokalwahlen gingen von 850 310 and die PCT, 45 an die UPADS und 7 an MCDDI.

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5 Avantgardeparteien: Kongo und Benin

lediglich auf drei Sitze, während kein einziger an Kolélas MCDDI sowie an das RDD des früheren Premiers Jacques Joachim Yhombi gingen. Damit ist seit 2002 eine prekäre politische Ordnung durch ein Arrangement autoritärer minority rule hergestellt, eine langfristige Lösung des Konfliktpotentials zwischen den Faktionen ist damit jedoch nicht erreicht. Ob Sassou Nguessos Strategie, die politischen Freiheiten praktisch aller Oppositionsgruppen zu beschneiden und ihre Bewegungs- und Mobilisierungsmöglichkeiten zu beschränken dazu führen kann, die gewaltbereiten faktionalistischen Unterströmungen zu integrieren, bleibt ungewiss.

5.2 Benin (Dahomey) 5.2.1 Übergang in die Unabhängigkeit (1957 bis 1972) 5.2.1.1 Entfaltung des politischen Raumes unter kolonialer Herrschaft Die Existenz mächtiger präkolonialer Königreiche und eine koloniale Administration, welche die infrastrukturelle Entwicklung stark auf den Süden des Landes konzentrierte, hatten bereits unter kolonialer Herrschaft starke regionale Identitäten hervorgebracht. Die beiden nördlichen Départments, in denen auf 73% der Fläche etwa 30% der Bevölkerung leben, umfassten das Königreich der Bariba, einen stark hierarchisch durch ein Kastensystem strukturierten Staatsverband, an dessen Spitze ein König und eine Aristokratenkaste die Politik bestimmten, und von denen auf ihrem Gebiet lebende andere Stämme abhängig waren. Das im Süden bedeutendste Königreich war das der Fon von Abomey, ein straff organisierter Staat mit stehendem Heer, der von Kriegszügen und Sklavenhandel lebte. Die Küstenregion war früh sozial dominiert von einer Minderheit brasilianischer Kreolen, zurückgekehrter brasilianischer Sklaven, die aufgrund ihrer Bildung bei der Kolonialadministration eine herausragende Stellung einnahmen. Die politischen Gravitationszentren befanden sich somit im nördlichen Parakou als Sitz der Baribakönige, der ehemaligen Residenzstadt Abomey im Zentrum und Cotonou und Porto Novo an der Küste, wobei zwei Drittel der Bevölkerung im Süden des Landes lebten. Wirtschaftlich innerhalb der Kolonialverbandes unbedeutend, brachte Dahomey gleichwohl eine breite moderne Bildungselite hervor, die sich bei einer niedrigen Urbanisierungsrate von 20% im Jahr 1950 vor allem aus dem regional und traditional gebundenen aristokratischen Umfeld rekrutierte und zum überwiegenden Teil im Ausland tätig war. Die während der 50er und 60er Jahre aktive Machtelite schätzt Decalo (1973:452) lediglich auf einen Kreis von nicht mehr als 35 Personen, von denen die Mehrzahl traditional legitimiert war. Auch ins Parlament wurden trotz der häufig wechselnden Partei- und Koalitionsbildungen etwa 80% der Abgeordneten wiedergewählt. Der politische Raum, wie er sich unter kolonialer Herrschaft entwickelt hatte, konstituierte sich als ein enger Zirkel von territorial angebundenen Akteuren, die in der Mobilisierung einer Anhängerschaft auf ihr traditionalaristokratisches Herkommen rekurrierten.

5.2 Benin (Dahomey)

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Abbildung 29: Benin: Von Politikern reklamierte aristokratische Herkunft Sorou Migan Apithy Königshof von Porto Novo Justin Ahomadegbé Königsfamilie von Abomey Hubert Maga Königshof von Borgou Chabi Mama Prinz von Nikki Tahirou Congacou Prinz von Djougou Quelle: Ziemer 1978:515 Fußnote 51.

Die erste politische Partei wurde 1946 anlässlich der ersten Wahl zur Nationalversammlung der IV. französischen Republik gegründet. Die Union Dahoméen Progressiste (UDP) wurde von politischen Kräften ins Leben gerufen, welche die Kandidatur von Sorou Migan Apithy unterstützten und nun mit einer eigenen Liste für das zweite Kolleg der Territorialversammlung antreten wollten. Der als Kandidat abgelehnte Justin Ahomadegbé verließ daraufhin die UDP und gründete 1947 den Bloc Populaire Africain (BPA), zunächst mit geringem Erfolg. Die UDP hingegen beanspruchte für sich, Massenpartei zu sein, die Bevölkerung über Wahlen hinaus politisch zu aktivieren und die Abgeordneten zu kontrollieren.. Eine weitere Spaltung der Parteienlandschaft erbrachte die Zuweisung eines zweiten Sitzes in der französischen Nationalversammlung: Nachdem die UDP Emile Zinsou auf den ersten und Apithy auf den zweiten Listenplatz gesetzt hatte, schied nicht nur Apithy aus der UDP aus, auch die aus dem Norden stammenden UDP-Vertreter spalteten sich ob der Diskriminierung ihres Kandidaten Hubert Maga, ab. Eine 1951 erstmals sichtbare Nord-Südspaltung setzte sich bei den Wahlen 1952 zur Territorialversammlung fort, als die Groupe Ethnique du Nord (GEN) sämtliche Sitze im Norden und Apithys Listen im Süden alle Sitze – bis auf den Wahlkreise Abomey – gewann. Apithy gründete mit dem Parti du Regroupement Dahoméen (PRD) eine eigene Partei, deren führende Mitglieder der ethnischen Vereinigung von Porto Novo angehörten, die von der dortigen königlichen Familie unterstützt wurde. Der PRD bestand jedoch nur aus einer Honoratiorengruppe, die eine persönliche Klientel für Apithy aktivierte. Sie zielte nie auf eine nationale Wählerschaft, sondern beschränkte sich auf den Süden als Einflussbereich. Magas Position im Norden wiederum war aufgrund des komplizierteren sozialen Gefüges – die Bariba-Oberschicht hatte lange den Kontakt zur Kolonialkultur abgelehnt und vertrat nun keine einheitliche Position – wesentlich schwächer. Der 1953 gegründete Mouvement Démocratique Dahoméen (MDD) konnte seine Stellung nicht stärken und beide Parteien blieben letztlich locker strukturierte Wahlorganisationen. Mitte der 50er Jahre startete Justin Ahomadegbé den Versuch, mit einer Parteineugründung, der Union Démocratique Dahoméenne (UDD), gestützt auf den BPA, Reste der UPD unter Zinsou und einiger Jugendorganisationen, nach dem Schema des RDA eine Massenpartei mit nationalem Vertretungsanspruch aufzubauen. Damit fügte sich ein dritter Faktor in das bis dahin von einem Nord-Südgegensatz geprägte Kräftefeld ein und es entstand ein tripolares Wettbewerbsschema mit Hubert Maga als Repräsentant des Nordens, Migan Apithy des Südostens und Justin Ahomadegbé des Südwestens, auf dessen Grundlage mit den von außen induzierten institutionellen Reformen die politische Unabhängigkeit des Staates Dahomey gestaltet werden musste.

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5 Avantgardeparteien: Kongo und Benin

5.2.1.2 Institutionelle Gestaltung der politischen Autonomie Die Abschaffung des diskrimierenden Klassenwahlrechts durch den Loi Cadre und die damit einhergehende Erweiterung der Wählerschaft bei gleichbleibendem Wahlrecht138 begünstigten eine Verdichtung in der regionalen Zusammensetzung der Parteilisten. Das Wahlergebnis zur ersten Territorialversammlung nach allgemeinem und gleichem Wahlrecht 1957, spiegelte die bis dahin sich herausgebildeten und bis in die 70er Jahre hinein gültig bleibenden Abgrenzungen politischer Einflusszonen wieder, die im Kern auch an die vorkolonialen politischen Einheiten anknüpfen. Die UDD, die aufgrund ihres Anspruches, eine nationale Partei zu sein, tribalistische Taktiken im Wahlkampf nicht im gleichen Ausmaß anwandte wie MDD und PRD, gewann lediglich die sieben in Abomey zu vergebenden Sitze, dazu auch in den Städten Ouidah und Cotonou, unterlag aber dem PRD auf dem Lande, während Maga zeitweise die Kontrolle über den Norden verlor, so dass einige Wahlkreise an Unabhängige fielen und sich der MDD nach der Wahl als Rassemblement Démocratique Dahoméen (RDD) reorganisierte. Apithy hingegen dominierte klar den bevölkerungsreichen Süden und Südosten um Porto Novo mit seinem PRD. Angesichts persönlicher Rivalitäten hemmten die durch das Wahlsystem verstärkten regionalen Abgrenzungen einen Konstruktionsprozess nationaler Institutionen. Die Existenz dreier etwa gleich starker Kräfte führte in der Folge zu einem schwer zu durchschauenden Spiel von Fusionen und Koalitionsbildungen sowie neuen Intrigen und Zerwürfnissen auf der Suche nach einem hegemonialen Kompromiss, bei denen – im Gegensatz zum Kongo – ideologischen Fragestellungen keine herausragende Bedeutung zukamen. Bereits von der Wahl zur Territorialversammlung im März 1957 bis zur von ihr proklamierten Unabhängigkeit im Juli 1958 kam es zu sechs politischen Umgruppierungen innerhalb der Versammlung (im Detail siehe Ziemer 1978b:505f). Vier verschiedene Verfassungen zwischen 1960 und 1970 wurden jeweils von der Armee139 außer Kraft gesetzt, die ab 1963 alle zwei bis drei Jahre eingriff. Die längste Zeit in ununterbrochener Folge regierte Maga von 1959 bis 1963. Keine der Strategien zur Errichtung eines dauerhaft dominanten Herrschaftskompromisses konnte sich jedoch durchsetzen. Von 1957 bis 1970 lassen sich dabei zwei Phasen unterscheiden: Bis 1964 wurde mit unterschiedlichen institutionellen Instrumenten versucht, die Dominanz einer Gruppierung herzustellen. Apithy zielte mit dem Wahlsystem von 1959 darauf ab, mit einer Reduzierung der Wahlkreise eine Konzentrationswirkung des Wahlsystems zuungunsten der dritten Kraft um Ahomadegbé zu erzielen. 1960 und 1964 versuchte er durch die Gründung einer Einheitspartei auf der Grundlage eines Bündnisses zwischen jeweils zwei der drei existierenden Gruppierungen die jeweils dritte zu marginalisieren. Gleichzeitig entstanden bis 1964 aus vier Anläufen zur Gestaltung einer dauerhaften nationalen institutionellen Archi138 60 Sitze wurden in 12 Wahlkreisen mit zwei bis elf Mandaten nach relativer Mehrheit vergeben (Hartmann 1999:82). 139 Eine bedeutende Ausnahme machte die Absetzung der unter der Verfassung von 1964 zustande gekommenen Regierung, die nach einer institutionellen Blockade zwischen dem Präsidenten (Apithy) und dem Vizepräsidenten mit den Aufgaben eines Regierungschefs (Ahomadegbé) von einer durch den Parlamentspräsidenten einberufenen Assemblé du peuple abgesetzt wurde. Diese umfasste das Parlament, die Regierung, Mitglieder des Comité directeur des PDD, der Jugend- und Frauenkomitees der Partei, der Gewerkschaften, aus Repräsentanten der ‚Alten’ (anciens) und einer Militärdelegation. Die Assemblé beschloss, Apithy durch Ahomadegbé zu ersetzen und in kürzester Zeit eine neue Verfassung auszuarbeiten (Ziemer 1978:516)

161

5.2 Benin (Dahomey)

tektur einige Institute, die als Versuche der Herstellung echter Regelwerke zur Erreichung politischer Kompromisse gewertet werden können. Abbildung 30: Benin: Herrschaftsbündnisse und institutionelle Ausprägung 1959-1972 Zeitraum ab

Institut. Rahmen Loi Cadre (IV Republik)

Reg.-chef

2.4.1959

Loi Cadre (V. Republik)

13.11.60

Verfassung vom 25.11.60: Präs. System mit starkem VizePräsidenten Putsch durch Christophe Soglo

Ministerpräs. der Territorialversammlung: Hubert Maga Präsident: Maga Vizepräsident: Apithy.

31.03.1957

28.10.1963

10.01.1964

28.11.1965

Verfassung vom 5.1.1964: Präs. System mit starkem Vizepräs. Absetzung der Reg. durch eine Assemblé du Peuple Putsch

17.12.1967

Putsch

5.5.1968

Verfassung vom 31.3.1968: Präs. System.

28.7.1968

Vom Militär eingesetzter Präs, per Ref. bestätigt Putsch

25.11.1965

10.12.1969 7.5.1970

7.5.1972 6.10.1972

Loi fondamentale: Triumvirat verfassungsm. Wechsel Putsch

Ministerpräs. der Territorialversammlung: Migan Apithy

Prov. Reg: Ahomadegbé, Apithy, Maga Präsident: Apithy Vizepräsident: Ahomadegbé

Parl.Parteienkonstellation/Bemerkung wahlen 31.03.57 Trotz absoluter Mehrheit von Apithys PRD* , Regierungskoalition MDD* (Maga) und PRD. Umbildung der Versammlung zur Konstituante 1958 und Verabschiedung der 1. Verfassung. 02.04.59 Regierungskoalition zwischen RDD* (Maga) und UDD (Ahomadegbé).

11.12.60 Aufbau einer Einheitspartei einer Einheitspartei PDU als Zusammenschluss von RDD und PRD nach dem RDA-Modell.

Keine Parteien.

10.01.64 Einrichtung einer Einheitspartei auf der Grundlage von Ex-UDD und Ex-PRD Mitgliedern als Bündnis zwischen Apithy und Ahomadegbé. Keine Parteien.

Christophe Soglo Mathieu Kérékou/, Maurice Kouandété Basil Adjou

Emil Derlin Zinsou

Technokratische Regierung unter militärischer Herrschaft. Keine Parteien. Sturz der Militärregierung zur Ausarbeitung einer neuen Verfassung und Übergang in die Zivilregierung. Verbot der alten politischen Parteien führt zu einem Wahlboykott der alten Eliten; das Votum wird vom Cours Supême aufgrund der niedrigen Wahlbeteiligung (25%) ungültig erklärt. URD* als Einheitspartei geplant.

Paul Emile de Souza Maga

Keine Parteien. Keine Parteien.

Ahomadegbé

Keine Parteien

Kérékou

Keine Parteien.

162

5 Avantgardeparteien: Kongo und Benin

Hervorzuheben ist die Verfassung von 1964, mit der ein Cour Suprême etabliert wurde, der in einer Schiedsrichterfunktion sowohl den Übergang der Macht bei Wahlen organisieren sollte, als auch die Gesetzmäßigkeit von Gesetzesvorlagen sowie die Korrektheit von Parlaments- und Präsidentschaftswahlen zu bestätigen hatte und der in seiner Schiedsrichterfunktion am ehesten mit dem deutschen Bundesverfassungsgericht verglichen werden kann. Zum anderen sah die Verfassung – obwohl schließlich nur eine Partei antrat – ausdrücklich die Existenz mehrerer Parteien vor und führte zum ersten Mal bei Wahlen zum Zentralparlament ein Proporzsystem ein, das regionale Konzentrationseffekte verhindern sollte. Zentrale Merkmale der Verfassung von 1964 (Verfassungsgericht und Verhältniswahlrecht) wurden in der Verfassung von 1968 weitergeführt, die aufgrund der bis dahin konfliktträchtigen Teilung von Präsidentschaft und Regierung zu einem präsidentiellen Regierungssystem überging. Beide Verfassungen überlebten erste Wahlen jedoch nicht. Wurde in den ersten Jahren noch versucht, über das Instrument der Wahl Mehrheiten zu schmieden und eine dominante Machtelite zu etablieren, zog sich der Konflikt ab 1964 zunehmend auf die Ebene einer reinen Elitenauseinandersetzung zurück, der nach 1964 nicht mehr über Wahlen ausgetragen wurde. Während der Cour Suprême als unabhängiges Kontrollorgan erhalten blieb, setzte in der Folge eine Marginalisierung des Parlaments ein, das schließlich in der letzten Phase eines Triumvirates zu einem konsultativen Organ – als 1972 etablierte beratende Nationalversammlung – abgerutscht war, da der Präsidentenrat, in dem die drei maßgeblichen Politiker des Landes vereint waren, legislative und exekutive Gewalt ausübte. Obwohl also in dieser ‚bürgerlichen’ Phase der beninischen Geschichte kein Mangel an Einfallsreichtum in der Formulierung angepasster politischer Spielregeln herrschte, griffen diese nicht wirksam regulierend in den Konflikt um die ultimative politische Dominanz zwischen den drei Konkurrenten ein. Viel eher war im Verlauf der Konfliktgenese eine übergreifende Entwicklung hin zu einer Entwertung und Traditionalisierung der modernen politischen Institutionen zu beobachten. So führt Ronen (1969:257) die politische Instabilität in modernisierungstheoretischer Weise darauf zurück, dass die Loyalität zwischen Eliten und Massen bei der gegen Ende der 60er Jahre noch zu 89% auf dem Lande lebenden Bevölkerung auf traditionaler Machtausübung beruhte, und deshalb zu starr abgegrenzten Einflussgebieten geführt hatte, so dass sich die Legitimierung der Eliten bei geringer Zirkulation schließlich von einer Repräsentation durch Wahlen abkoppelt hatte. Plausibler erscheint allerdings der umgekehrte Schluss: Da die Legitimation der Vorherrschaft einer Faktion durch Wahlen nicht herzustellen war, der eigentliche Wählerauftrag zur Bildung einer stabilen Koalition im Sinne eines hegemonialen Kompromisses den Eliteninteressen aber offensichtlich nicht entsprach, verloren Wahlen im Verlauf des Konfliktes aufgrund des geringen Instrumentalisierungsspielraumes, den sie boten, im genannten Machtspiel an Bedeutung.

5.2.2 Hegemonialer Kompromiss 5.2.2.1 Zentralisierung nach Avantgardekonzept und Staatsreform (1972-1982) Mit dem sechsten Militärputsch unter der Leitung von Mathieu Kérékou von 1972 kamen schließlich neue politische Akteure an die Macht, welche sich in den Jahren vorher zunehmend aus dem politischen Raum gedrängt sahen, nämlich eine nachwachsende Generation

5.2 Benin (Dahomey)

163

von jungen Armeeoffizieren, Studenten und Gewerkschaftern, die sich außerhalb der traditional orientierten Elitenzirkel der 60er Jahre zu einer losen Koalition um ein radikales nationalistisches Programm zusammengefunden hatten und zunächst ein vages, an den nationalen Befreiungsbewegungen orientiertes innen- und außenpolitisches Reformkonzept vertraten. Ihre Herrschaft leitete eine Phase stabiler Machtausübung ein, die 17 Jahre lang, bis zur demokratische Öffnung des Landes 1989 andauern sollte. Dansou (1992:345ff) unterscheidet hier drei Entwicklungsphasen140. Die erste, die der ‚nationalistisch-militärischen Integration’ dauerte von 1972-1974. Hier stand die Bildung breiter Allianzen im Vordergrund, die ein gesellschaftliches Potential für die Gestaltung einer dauerhaften nationalen Einheit zu mobilisieren sollten. Sowohl die Armee als auch das gesamte politische System wurden zum Objekt umfassender Reformen, die zum einen die wirtschaftliche Abhängigkeit von Frankreich zurückdrängen, vor allem aber die geringe Partizipation der Landbevölkerung und ihre Fixierung auf traditionale Führer brechen sollten. Hauptreformziel war daher zunächst eine dekonzentrierte Neugestaltung der administrativen Aufbauarchitektur von der lokalen Ebene an. Natürlich bot der Ausbau der staatlichen Serviceleistungen auch eine größere Absorptionsfähigkeit für nachwachsende Eliten. Insbesondere die territorial- und politisch-administrative Reform von 1974 wirkte dabei als ein starker Katalysator für einen Generationswechsel auf lokaler und mittlerer Ebene. Obwohl die Ebene der Distrikte und Präfekturen hauptsächlich von der Dekonzentration der Verwaltung betroffen waren (Allen 1989:57-59, Bako-Arifari 1997), integrierte insbesondere die Etablierung eines Netzes neuer Institutionen auf lokaler Ebene eine neue Gruppe politischer Akteure. Mit der Einführung von gewählten conseillers villagois et délegués in neugeschaffenen Conseils révolutionaires locals (CRL) und in die von letzteren indirekt gewählten conseils communals de la révolution (CCR) wurden administrative Organe geschaffen, in die eine neue Generation hineinwuchs, welche in dem Maße wie sie an Autonomie und politischem Gewicht gewannen, den Einfluss der traditionalen Führungsfiguren zurückdrängten. (Le Meur 1993:206). Auf nationaler Ebene wurde mit einer Mischstrategie aus Ausgrenzung und Kooptation der ‚bürgerlich-demokratischen’ Opposition in der Folgezeit die Macht zentralisiert. Höhepunkt und Abschluss dieser Entwicklung war die Niederschlagung von Streiks und Demonstrationen gegen die Ermordung einer zentralen Oppositionsfigur, Captain Aikpé, welche zur Rechtfertigung der Verhaftung und Ausschaltung der moderaten demokratischen Kräfte herangezogen wurde. Damit war der Integrationskurs endgültig beendet und es begann mit der offiziellen Adaption des Marxismus-Leninismus unter der Führung des linken Flügels, der sogenannten Ligueurs, eine Phase institutioneller Neugestaltung auf Regierungsebene. Nach der Reform von 1975, die das Schulsystem verstaatlichte, religiöse und spirituelle Kulte unterdrückte und den lokalen Entwicklungskomitees eine herausragende Rolle im politischen Leben zuwies, wurde 1977 schließlich ein Grundgesetz verabschiedet, das auch neue Regierungsstrukturen dekretierte. Bis dahin lag die Regierungsmacht bei einem Gouvernement Militaire Révolutionaire (GMR), später einem Bureau politique, zudem ab 1973 als beratendes Organ ein Conseil National de La Révolution (CNR) unter dessen 67 Mitgliedern auch 30 Zivilisten waren, hinzugekommen war. 140 1972-1974: nationalistisch-militärischer Kurs und eine Suche nach Allianzen gegen den ‚Imperialismus’. 1974-1982: Adaption des Marxismus-Leninimus, von Einheitspartei und Einheitsgewerkschaft unter der Führung der Ligueurs 1982-1988: Technokratischer Diskurs der Strukturanpassung, Auswahl der Kader nach Kompetenzkriterien, Rentabilität, Effizienz sind die neuen Schlüsselwörter. Der Diskurs verändert sich mehr hin zu einer Moralisierung der politischen Führung.

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5 Avantgardeparteien: Kongo und Benin

Der Neuordnungsprozess an der Spitze des Staates endete im Oktober 1979 mit der Wahl einer revolutionären Nationalversammlung und dem Gründungskongress der revolutionären Avantgardepartei Parti de la Révolution Populaire du Bénin (PRPB), auf der Mathieu Kérékou zum Präsidentschaftskandidaten nominiert und von der Nationalversammlung gewählt wurde. Die Zentralisierung des politischen Systems hatte damit ihren Abschluss in einem System überlappender und ineinandergreifender Institutionen gefunden, in dessen Zentrum der Präsident stand: um ihn war in einem engeren Umkreis ein Elitennetzwerk in Form des Kabinetts, des Zentralkomittees der Partei sowie eines ständigen Büros der Nationalversammlung gruppiert. Dieses Portfolio deutet bereits darauf hin, dass die Nationalversammlung, die auf der Grundlage einer von der Partei zusammengestellten Einheitsliste gewählt wurde, und die Parteistrukturen nicht eng miteinander verflochten waren. Die 336 Volksvertreter der Nationalversammlung repräsentierten auch weniger einen geographischen, als vielmehr einen sozio-professionellen Querschnitt der Bevölkerung. Der Selektionsprozess durch den PRPB fand auf der Grundlage eines komplexen, beruflich orientierten Rätesystems statt, das informell wahrscheinlich auch regionale und ethnische Ausgewogenheitskriterien berücksichtigte. Das Wahlsystem für die Parlamentswahlen war jedenfalls ein korporatistisches, in dem jede Berufsgruppe mit einer Quote vertreten war (Hartmann 1999:82). Der PRPB, der als Avantgardepartei konzipiert war, übernahm innerhalb des Systems keinerlei mobilisierende Aufgaben, sondern realisierte vielmehr ein breites Spektrum an ‚Bildungsarbeit’ etwa in Form von Aufklärungskampagnen gegen Aberglauben, ‚Obskurantismus’ und Feudalismus, aber auch Gesundheitsfragen etc.. Da die Partei selbst nicht mitgliederstark war, wurden diese ‚Sensibilisierungskampagnen’ über die an die Partei angebundenen Frauen- und Jugendorganisationen ins Werk gesetzt. Die territoriale Interessensvertretung fiel somit in den Aufgabenbereich der obengenannten Revolutions- und Entwicklungskomitees, die freilich in ein hierarchisches System von Distrikt-, Provinz- und Präfekturräten eingebunden waren, das letztlich auf den Präsidenten hin ausgerichtet war. Während die Mitgliedschaft in der Partei auf eine ideologische Führungsriege beschränkt blieb, erhöhte sich die Anzahl der Räte und anderer administrativer Funktionäre, die auf lokaler und regionaler Ebene tätig waren von 2000 im Jahre 1960 auf 50.000 im Jahr 1989. (Bierschenk/Sardan 1993:54) und schufen so einen Pool von potentiellen politischen Akteuren mit einem lokalpolitischen Erfahrungshintergrund.

5.2.2.2 ‚Deradikalisierung’ als Stabilisierungsstrategie (1984-1989) Der staatswirtschaftliche Entwicklungsweg, den das Regime Anfang der 70er Jahre eingeschlagen hatte. und dessen erfolgreichste Jahre mit der Zeit des Erdölbooms im benachbarten Nigeria zusammenfielen, geriet, zeitgleich mit der nigerianischen Wirtschaftskrise Anfang der 80er Jahre, ebenfalls ins Trudeln. Die Tatsache, dass die Wirtschaftsentwicklung 1982 wieder an dem Punkt von 1972 angekommen war, zwang das Regime zu einer Revision seiner ideologischen Ansprüche und der Suche nach einer pragmatischeren und effizienztorientierteren Regierungsführung. Damit brach nach der Phase der nationalistischintegrativen Politik und der Zentralisierungsphase unter dem Banner des MarxismusLeninismus um 1982 eine Phase des technokratischen Diskurses der ‚Deradikalisierung’ im Rahmen der unausweichlich gewordenen Strukturanpassungsprogramme an.

5.2 Benin (Dahomey)

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Auf Regierungsebene ging die ‚Deradikalisierung’ in erster Linie auf Kosten der linksgerichteten Gruppen, die vor allem innerhalb der Parteistrukturen organisiert waren. Diese wurden bis 1984 aus den Machtzentren entfernt und durch ‚unpolitische’ Akteure ersetzt, die sich abgesehen von ihrer Kooptation durch Kérékou auf kein eigenes politisches Kapital stützen konnten. Das bedeutete auch hier eine paradoxe Gleichzeitigkeit von technokratischem Diskurs und der Rückkehr zu einem weniger ‚politisch’ und stärker patrimonial ausgerichteten Herrschaftsmuster als einer Stabilisierungsstrategie gegenüber schwindenden Integrationsressourcen des Systems. Zur Neutralisierung der destabilisierenden Effekte einer solchen Begrenzung der politischen Arena wurde auf lokaler Ebene gleichzeitig ein stärkerer Elitenwechsel möglich gemacht. Dies betraf nicht nur die Parlamentswahlen, für deren Liste ab 1984 die Kandidaten in öffentlichen Versammlungen vorgeschlagen und danach erst in einen Selektionsprozess der Partei überführt wurden, sondern auch die Zulassung von autonomen associations de développement, in denen unabhängig von parteiideologischen Bindungen lokalen Eliten Machtpositionen im institutionellen Mittelbau zugebilligt wurden. Die associations de développement141 repräsentierten die ökonomischen und sozialen Eliten und installierten sich als potentielle alternative Organe im Einparteienstaat vor allem bei der Dezentralisierung der Entwicklungshilfe in Zusammenarbeit mit internationalen NGOs als ökonomische Organisationen mit verschiedenen Repräsentationsinteressen. (Bako-Airfari 1995). Eine Konsolidierung des Reformprozesses wurde jedoch sukzessive durch die Wirtschaftskrise irrelevant gemacht. Hauptproblem dabei war die Auslandsverschuldung, die nicht mehr bedient werden konnte, was durch die Schließung der nigerianischen Grenze von 19841986 so verstärkt wurde, dass 1986 Staatsgehälter nicht mehr ausbezahlt werden konnten. Schließlich brach die Kontrolle über die Armee zusammen und es kam 1988 zu zwei Putschversuchen. Diese markierten den Anfang der Liberalisierungsphase: die vormals schwachen und sporadischen politischen Proteste, die in der Regel von der klandestinen Parti Communiste de Bénin (PCB) ausgegangen waren, schwollen nun an, und sowohl die Lehrer als auch die Führer der offiziellen Gewerkschaften und der Studentenvereinigung wollten den politischen Druck innerhalb ihrer Organisationen nicht mehr gegenhalten. Nach einigen großen Demonstrationen wusste die Regierung im Dezember dass nun auch politische Konzessionen notwendig geworden waren. Daraus ergab sich eine doppelte innere Dynamik: Zum einen ermöglichte die begrenzte Öffnung, die durch den pragmatischen Prozess von Selbstkritik im Management der ökonomischen Krise erreicht wurde, nun auch die Formulierung von politischem Protest in einer staatlich akzeptierten Halböffentlichkeit. Zum anderen entstand politischer Druck aus der durch die finanzielle Krise blockierten Elitenzirkulation, wobei innerhalb der Eliten die in den Parteigremien isolierten Linken die Hardliner abgaben, während die Softliner von den nachgerückten Technokraten gegeben wurden. Auf Seiten der Opposition entwickelte sich eine multisektorielle Mobilisation, von denen die Studenten und Lehrer die ersten waren, die ihren Protest artikulierten. Das Ende der automatischen Übernahme von Studenten in den Staatsdienst hatte schon 1985 zu Protesten geführt und setzte sich später wegen 141 Nach Adamon (1995:35f) entstanden die associations de développement auf zwei Wegen; zum einen als apolitische Entwicklungsorganisationen von in den städtischen Zentren lebenden Verwandten initiiert, die am Wochenende in ihre Heimatdörfer fahren und dort aktive Entwicklungsinitiativen entfalteten und sich damit in Konkurrenz zu den Distriktchefs brachten und zum anderen auf Initiative von Politikern des Einparteiensystems, welche ihre Heimatregionen mit zusätzlichen Betreuungsangeboten unter Kontrolle halten wollten.

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5 Avantgardeparteien: Kongo und Benin

nichtausbezahlter Stipendien fort. Es wurden in der Folge Abspaltungen der UNSTB (Union nationale des syndicats de travaileurs du Benin) und der CUEB (Cooperative des étudiants de Bénin) gegründet, so dass vor der Nationalkonferenz die Einheitsgewerkschaft und Studentenorganisation praktisch alle ihre Mitglieder verloren hatte. Auf dem Höhepunkt des öffentlichen Protestes waren 13 von 16 Ministerien im Streik (Banégas1997). Das Auftreten dieser Gruppen hatte also weniger zum Zusammenbruch der alten Institutionen geführt; vielmehr hatte umgekehrt der funktionale Zusammenbruch des alten Systems zu einer Neuformierung dieser Gruppen außerhalb der Institutionen geführt. Die Schwäche des Regimes vereinfachte die personelle Aushöhlung der staatlichen Organisationen und definierte den politischen Raum unabhängig von den alten Institutionen außerhalb des Staates neu. Eine massive soziale Mobilisierung war spätestens 1987 in vielerlei Formen offenkundig geworden, seit 1988 auch durch wiederkehrende Streiks. Mangels formaler Kanäle hatte sich der Protest innerhalb der Zentren in den Gewerkschaften, im Hinterland innerhalb associations de développement gebündelt, wo die Konflikte um lokale Kompetenzen sich in Kampagnen zur Neuwahl von Bürgermeistern etc entluden.

5.2.3 Demokratisierung 5.2.3.1 Liberalisierung Ab dem 2.12.1989 kam es trotz der Ankündigung weitreichender Reformen in zahlreichen Städten zu neuen Massenprotesten und gewalttätigen Ausschreitungen, vor allem von Schülern und Studenten, ohne dass die Sicherheitskräfte einschritten. Die Regierung rang sich daraufhin am 7.12. zum Verzicht auf den Marxismus-Leninismus als offizieller Staatsideologie durch und schließlich auch zur Trennung von Partei und Staat, der Einberufung eines von der Nationalversammlung abhängigen Premierministers und einer nationalen Konferenz unter Beteiligung ‚aller aktiven Kräfte der Nation, unabhängig von ihren politischen Überzeugungen’ mit dem Ziel der Erneuerung des demokratischen Prozesses sowie der Erarbeitung einer neuen Verfassung auf der Grundlage der Konferenzergebnisse (Hartmann 1999:79).142 Die Nationalkonferenz stellte in der Situation einer dynamisierten politischen Mobilisierung und regelmäßiger Potestmärsche eine Kanalisierungsinstanz dar, deren Zusammensetzung einen ersten Selektionsprozess für die künftigen politischen Akteure darstellte. Robert Dossou (1993:197), der als Planungsminister des Regimes die Nationalkonferenz federführend organisierte, stellte im Rückblick fest, dass die Entscheidungen am 7.12. gerade noch rechtzeitig erfolgt wären, um einen gewaltsamen Aufstand zu verhindern, der sich lediglich aufgrund der Ankündigung einer Nationalkonferenz nicht entfaltet hätte. Das Selektionsinstrument der Quotierung der zur Nationalkonferenz zugelassenen Akteure, das von einem Vorbereitungskomitee unter Dossou erarbeitet wurde, sicherte zunächst in einer ersten Vorlage unter Berufung auf die Repräsentativität der Teilnehmer für die Vertreter des Einparteienstaates komfortable Zahlenverhältnisse (15 Vertreter für die PRPB, zwei für 142 Mit der Abhaltung einer Nationalkonferenz griff Kérékou dabei auf ein Instrument zurück, von dem er bereits 1979 Gebrauch gemacht hatte, um unter Einberufung aller Kader und gesellschaftlichen Organisationen in aller Offenheit über die Mängel und Defizite der ‚beninischen Revolution’ zu diskutieren, deren Resolutionen dann aber ignoriert worden waren (Dossou 1993:185).

5.2 Benin (Dahomey)

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neuere Gruppierungen). Dieses Ungleichgewicht musste jedoch nach Protesten zurückgenommen werden. Man sicherte sich aber ein Unterstützungsreservoir durch eine großzügige Quotierung der ‚paraoffiziellen’ Organisationen wie den Bauernverbänden und associations de develloppement de district. Damit begann ein informeller Kampf um die Besetzung dieser Sitze zwischen den autonomen oppositionellen und den staatlichen Kräften, innerhalb derer die Oppositionellen schließlich relativ stark vertreten waren. 143

5.2.3.2 Erneuerung der politischen Machteliten in der Nationalkonferenz Die Nationalkonferenz, die vom 19.-28.2.1989 in Cotounou unter Beteiligung von 488 Delegierten zusammentrat, umfasste politische, gesellschaftliche, religiöse, ethnische, aber auch staatlich-administrative und militärische Interessenvertreter. Hinzu kamen eine Reihe sogenannter sages et personalités, Notabeln ohne eine Repräsentationslegitimation, die sich nicht zuletzt aus zahlreich aus dem Exil zurückgekehrten Politikern zusammensetzten. Insgesamt wurden 56 sogenannte sensibilités politiques zugelassen, von denen die meisten naturgemäß erst wenige Wochen alt waren. Die große Mehrzahl dieser QuasiParteien und der aus der Nationalkonferenz hervorgehenden politischen Netzwerke schloss nicht an die Traditionen der Mehrparteienära der 60er Jahre an, obwohl die Altpräsidenten die ersten politischen Akteure waren, die versuchten, ihre Klientele aus den 60er Jahren zu reorganisieren und sich innerhalb des sich neu formierenden politischen Raumes als zentrale Führungsfiguren zu etablieren. Vielmehr formierten sich aus den Kategorien sensibilités politiques und associations de developpements Politiknetzwerke, die ihr politisches Kapital auf lokaler und oder mittlerer Ebene des zerfallenden Einparteiensystems erworben hatten. (Nwajiaku 1994). Abbildung 31: Benin: Zusammensetzung der Nationalkonferenz Associations de Developpement des Disticts 70 Bauernverbände 86 Gewerkschaften 39 Kader 22 Sensibilités politiques 106 Sages et Personalités 38* Diplomaten 15 Beniner im Ausland 11 NGO 4 Militär 11 Universität 12 Berufsverbände 13 Religiöse Vereinigungen 18 *Alt-Präsidente,(5), Notablen zwei pro Provinz (12), ‚Persönlichkeiten’, darunter Adrien Houngbédji, Albert Tévoédjrè, Nicéphore Soglo. Quelle: Adamon (1995: 194ff)

In das damit entstehende Vakuum nationaler politischer Führungsfiguren stieß eine Gruppe im Exil reichgewordener jüngerer Beniner. Das politische Gewicht, das sie einbringen 143 Für eine detaillierte Analyse der Aushandlungsprozesse im Verlauf der Nationalversammlung siehe Banégas 1997.

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5 Avantgardeparteien: Kongo und Benin

konnten, waren ihre in internationalen Organisationen erworbene politische Erfahrung, ihre guten internationalen Beziehungen und nicht zuletzt ihre finanziellen Möglichkeiten.144 So gelang es besonders den Exilgruppen, unter den Bedingungen der nun erfolgten Öffnung schnell koordinierende Funktionen innerhalb der gemäßigten Opposition zu beanspruchen. Diese Führungsrolle nutzten sie während der Nationalkonferenz in informellen Gesprächen, um sich an der Spitze der sich formierenden Machtelite zu etablieren. Hartmann (1999:93) stellt fest, dass sich, auch wenn im Präsidium der Nationalkonferenz nur ein Exilierter vertreten war, es ihnen doch trotz ihre numerischen Unterlegenheit gelang, der Nationalkonferenz in ihren Ergebnissen ihren Stempel aufzudrücken: Dies galt für die Konzentration der Debatten auf verfassungspolitische und wirtschaftliche Reformen und der Betonung eines technokratischen zugunsten eines moralisierenden Diskurses. Diese technokratische Definitionshoheit drückte sich zuletzt auch in der Wahl des Premierministers der Übergangsregierung, Nicephore Soglo aus. Der Sieg der Exilpolitiker ermöglichte so eine schnelle Abwicklung des Kérèkou-Regimes sowie die Einleitung eines auf eine liberaldemokratische Verfassung gerichteten Transitionsprozesses. Verlierer innerhalb dieses Reorgansiationsprozesses waren die Destabilisatoren des alten Regimes, also die ‚städtische zivilgesellschaftliche Mobilisierung’, die Gewerkschaften, Studentenorganisationen etc., die ihr Protestpotential nicht in politisches Kapital konvertieren konnten. So hatten sich schon in der ersten Phase der politischen Restrukturierung der künftigen politischen Einflusshierarchie drei Akteursgruppen herauskristallisiert: die Gruppe der aus dem Exil zurückgekehrten Politiker der 60er Jahre (Ahomadegbe, Zinsou, Kéké, der die Nachfolge Aptithys angetreten hatte, Maga), die in der Organisation ihrer Klientele nicht mehr an ihre vormalige Stellung anknüpfen konnten; die Gruppe der Inländer der inneren Immigration und dem Staatsapparat (Dossou, Amoussou, Tevoedjere), die eigene Parteien gründeten und schließlich die reichgewordenen Auslandsbeniner (Houngbedjie, Soglo, Adjovi). Die Führungsstäbe der PRPB bildeten keine Nachfolgepartei, was zum einen auf ihre stärker funktionale als territoriale Einbindung in das alte Regime, zum anderen auf den Grad ihrer Marginalisierung innerhalb des Einparteienregimes und dessen nachhaltige Delegitimierung schließen lässt.

144 Adrien Houngbedji hatte als Rechtsanwalt in Côte d’Ivoire und Gabun Karriere gemacht und zum gabunesischen Präsidenten Omar Bongo und französischen Industriekreisen, allen voran der Elf Aquitaine hervorragende Kontakte aufgebaut; Nicephore Soglo war leitender Angestellte in der Weltbank.

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5.2 Benin (Dahomey)

Abbildung 32: Benin: Gründungswahlen 1991 Jahr

1991 Registriert abgeb. Stimmen Ungültige

2,069,343 1,069,367 (51,7%) 39,350

gültige Stimmen (%) UDFP-MDPS-ULD RND PNDD-PRD NCC PSD-UNSP MNDD-MSUP-UDRN UDS RDL-Vivoten ADP-UDRS ASD-BSD

194,213 (18,9) 124,392 (12,1) 120,705 (11,7) 104,347 (10,1) 101,348 (9,8) 86,556 (8,4) 72,899 (7,1) 57,852 (5,6) 38,684 (3,8) 35,700 (3,5)

UNDP

31,601 (3,1)

UDES

25,893 (2,5)

URP-PNT

20,490 (2,0)

BGLD Quelle: Nohlen/Krennerich/Thibaut 1999.

15,337 (1,5)

1,030,017 Sitze 64 12 7 9 6 8 6 5 4 2 3 1

% 100 18,8 10,9 14,1 9,4 12,5 9,4 7,8 6,3 3,1 4,7 1,6

1

1,6









Die faktische Auflösung der bisherigen Elitennetzwerke eröffnete den aus der Nationalkonferenz siegreich hervorgegangenen ‚bürgerlichen Exilkreise’ die Möglichkeit, bei der Verfassunggebung ihre Vorstellungen durchzusetzen. So hatte der Verfassungsausschuss der Nationalkonferenz in der Frage des Regierungssystems für ein präsidententielles System optiert, gegen eine ’linke’ Opposition, die sich für ein semi-präsidentielles System stark gemacht hatte (Adjovi 1992). Einem auf fünf Jahre nach absoluter Mehrheitswahl in zwei Runden gewählten Präsidenten wurde ein auf vier gewähltes Parlament sowie weitere Gegengewichte gegenübergestellt, wie ein Hoher Rat der Republik, ein Verfassungsgericht, Aufsichtsgremien über die Medien, dazu ein Schlichtungsgremium in Wirtschafts- und Sozialfragen. Die neue Verfassung enthielt einige historische Bezüge, insbesondere der Verfassung von 1964, in der sowohl die herausgehobene Stellung eines Verfassungsgerichtes (Adamon 1994:151) als auch die im afrikanischen Vergleich außergewöhnliche Wahl eines Verhältniswahlsystems auf Départmentebene als ein integratives Wahlrecht unter dem Motto eines ‚multipartisme integral’ mit dem Ziel, eine möglichst deutliche Abbildung des Wählerwillens zu erreichen. (Adamon 1995:32f). Die Verfassung wurde am 2.12.1990 bei einer Wahlbeteiligung von 63,5% mit 93,2% der Stimmen durch Referendum angenommen, darunter 73% für die Einführung einer Alterklausel für den Präsidenten, der faktisch den Altpräsidenten die Teilnahme bei den kommenden Präsidentschaftswahlen verwehrte. Einen Monat vor den ersten Parlamentswahlen am 17.2.1991 wurden bereits die ersten Kommunalwahlen abgehalten, bei denen etwa nur ein Zehntel der bisherigen Amtsträger

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5 Avantgardeparteien: Kongo und Benin

bestätigt worden waren. Die sich in der Gründung befindenden neuen Parteien verfügten offensichtlich noch nicht über die Ressourcen, sich bei den Kommunalwahlen zu stellen, so dass diese weitgehend ohne deren Beteiligung stattfanden (Allen 1992). Dies änderte sich anlässlich der Parlamentswahlen am 17.2.1991, zu denen 24 Parteien in 14 Bündnissen antraten. Aufgrund des Verhältniswahlrechts auf Provinzebene waren zwar die meisten Parteien zur Bildung von Wahlbündnissen gezwungen, da sie in allen Wahlkreisen anzutreten hatten, auch diese Bestimmung konnte allerdings nicht ein hoch fragmentiertes Bild parlamentarischer Sitzverteilung verhindern, wo bei 64 Sitzen 21 Parteien einzogen. Stärkste Kraft wurde eine den mit der Präsidentschaftswahl bestätigten Nicephore Soglo145 unterstützende Koalition, die allerdings nur 12 Mandate erreichte. Mit den Präsidentschaftswahlen am 10. und 24.3 1991 wurde die demokratische Transition zu einem vorerst erfolgreichen Ende geführt.146

5.2.4 Konflikt und Konsens von der Gründungswahl bis zur zweiten Neuwahl 5.2.4.1 Sekundäre Institutionalisierung: Politische Aushandlungsprozesse Die Aushandlungsprozesse der neuen Einflusshierarchien im politischen Raum wurden seit der Gründungswahl 1991 von regelmäßigen und als kompetitiv geltenden Präsidentschaftsund Parlamentswahlen begleitet. Den Gründungswahlen von 1991 folgten 1996, 1999 und 2003 Parlamentswahlen sowie zwei Präsidentschaftswahlen 1996 und 2001, wobei es 1996 zu einem Machtwechsel kam.

145 Übergangspremier Soglo setzte sich dabei im zweiten Wahlgang deutlich mit 67% gegenüber dem noch amtierenden Präsidenten Kérékou durch. Soglo profitierte dabei von der Stimmübertragung mehrerer unterlegener Kandidaten ( er hatte im ersten Wahlgang 36,2% der Stimmen erreicht), während Kérékou sich von 27,2 auf lediglich 32,5 % der Stimmen im zweiten Wahlgang steigern konnte. 146 Der Demokratisierungsauftrag der Nationalkonferenz war damit allerdings noch nicht abgeschlossen: die verschiedenen in der Verfassung vorgesehenen Kontrollinstanzen wurden von der Regierung mit großer Verspätung eingerichtet. Der Verfassungsgerichtshof (Cour Constitutionelle), mit weitreichenden Kompetenzen ausgestattet, konstituierte sich schließlich am 7.6. 1993. Seine Zusammensetzung war lange umstritten gewesen, letztlich musste der Präsident aber dem Parlament das Ernennungsrecht für sieben der zehn Richter zugestehen.

5.2 Benin (Dahomey)

171

Abbildung 33: Benin: Mehrheitsverhältnisse zu Beginn der 2., 3. und 4. Legislatur Mouvance Présidentielle Opposition Anzahl der Sitze Partei Anzahl der Sitze 31 RB 15 9 PRD 11 5 Étoile 3 2 NA 2 2 1 1 1 Summe 52 21 1999 Partei Anzahl der Sitze Partei Anzahl der Sitze Fard-Alafia 10 RB 27 PSD 9 PRD 11 MADEP 6 Alliance IPD 4 Car dunya 3 Merci 2 Alliance RPR1 UNSD RUND 1 Patri du Salut 1 Alliance Suru 1 Ensemble 1 PDB 1 Summe 36 42 1995 Partei Anzahl der Sitze Partei Anzahl der Sitze RB 21 PRD 19 UDS 5 PSD 8 ASD 1 Fard-Alafia 10 MNDD 1 RDL 2 Alliance IPD 3 NCC 3 RDP 1 ADP 1 RAP 1 UNDP 1 ADD 1 FDDM 2 Summe 37 43 Quelle: Rapport sommaire sur les résultats des elections legislatives de mars 1999:17 2003

Partei UBF MADEP FC Alliance IDP AFP MDS RDP

Das demokratische Spiel wurde indes von den politischen Kräften nur mühsam in Gang gebracht. Die hohe Fragmentierung des Parteiensystems führte dabei im Konflikt um die Bildung von taktischen Mehrheiten zu langen Verzögerungen in der Aktivierung der demokratischen Institutionen, deren Blockade in einer Vielzahl von Fällen nur durch das Eingreifen des Verfassungsgerichtes aufgebrochen werden konnte. Zusammen mit der Möglichkeit, als Parlamentarier während der Legislaturperiode die Partei und damit die Fraktion zu wechseln, erhöhte die hohe Anzahl politischer Parteien im Parlament das Blockade- und Erpressungspotential gegenüber der Exekutive (siehe Abb.) zusätzlich. Erst mit der Parlamentswahl von 2003 konnte sich schließlich zum ersten Mal eine solide Mehrheit für die

172

5 Avantgardeparteien: Kongo und Benin

Exekutive etablieren. So lässt sich die Phase sekundärer Institutionalisierung als ein Konflikt um den Aufbau solider Machtbasen für die politischen Eliten beschreiben. Von der ersten Präsidentschaft an war das präsidentielle System durch konfliktreiches Verhältnis zwischen Präsident und Parlament geprägt, wo die Präsident Soglo unterstützende mouvance présidentielle schon bald die Mehrheit einbüsste. Als der Präsident im September 1993 eine Regierungsumbildung vornahm, die nicht alle Hoffnungen befriedigte, führte dies unmittelbar zum Auseinanderbrechen seiner präsidentiellen Parteienallianz, die fortan nur noch über 19 von 64 Mandaten verfügte. Die Präsidentschaft Soglos war nicht nur geprägt durch enttäuschte der Erwartungen aufgrund unbeliebter wirtschaftliche Entscheidungen, wie der Entwertung des FCFA und rigoroser Strukturanpassungsmaßnahmen, die zahlreiche Entlassungen mit sich brachten. Der Vertrauensverlust bezog sich neben einer relativ unbekümmert zur Schau gestellten Vetternwirtschaft bei der Vergabe hoher Staatsämter an enge Familienangehörige, vor allem auf die extensive Auslegung seiner Kompetenzen als Präsident. Diese verstärkten die Befürchtungen, man habe es mit einem Diktator in spe zu tun. Dieses Bild verfestigte sich vor allem im Zusammenhang mit dem sogenannten Budgetkrieg147, den Soglo sich mit dem Parlament lieferte. Zu weiteren verfassungspolitischen Querelen kam es im Vorfeld der Parlamentswahlen über die Einrichtung einer unabhängigen Wahlkommission, gegen die sich die Regierung mit allen Mitteln zu wehren versuchte. Erst eine Entscheidung des Verfassungsgerichtes machte schließlich den Weg für die ordnungsgemäße Installierung der CENA (Commission Electorale Nationale Autonome) im Februar 1995 frei. Bei einer im Vergleich zu den ersten Wahlen hohen Wahlbeteiligung (74% im Gegensatz zu 52% in 1991) vermochte keine der 31 zur Wahl stehenden Listen, die insgesamt 50 Parteien repräsentierten, eine Mehrheit zu erringen, die Resultate wiesen jedoch eine deutliche Verschiebung zugunsten der oppositionellen Kräfte auf. Der Ausgang der Präsidentschaftswahlen von 1996 war somit ein deutliches Zeichen für den Unmut, den sich Soglo zugezogen hatte. Selbst vor der Wahl waren Soglos Manipulationsversuche wie die Verzögerungstaktik bei der Aufstellung der nationalen Wahlkommission, die Beleidigung und Bedrohung von Journalisten und dem Verfassungsgericht derart massiv, „dass nur ein engagiertes Einschreiten des mit seiner damaligen Präsidentin Elisabeth Pognon stark besetzten Verfassungsgerichts ein Hinbiegen der Wahl zu dem von Soglo gewünschten Ergebnis verhinderte.“ (Lütke Entrup 1999). Die Allianz derjenigen Gruppen, die sich zur Unterstützung des aussichtsreichsten Gegenkandidaten, dem früheren Präsidenten Kérékou zusammenfanden, wurde von einem der maßgeblich beteiligten Architekten, Bruno Amoussou148, dem Parteiführer des Parti Social Démocrate (PSD), mit einem 147 Nachdem das Parlament den von Regierungsseite eingebrachten Entwurf eines Haushaltsgesetzes nicht, beziehungsweise nur unter starken Änderungen verabschiedet hatte, berief Soglo sich auf die für Krisenzeiten vorgesehene Ausnahmeregelung des Art. 68 und erließ die Haushaltsgesetze im Verordnungsweg. Diese Ausnahmeregelung setzt eine schwere und unmittelbare Bedrohung der Unabhängigkeit der Nation, der Integrität oder der Ausführung von in internationalen Staatsverträgen eingegangenen Verpflichtungen voraus. Soglo nahm die Uneinigkeit im Rahmen der Haushaltsgesetzgebung zum Anlass für die Behauptung, die vom Parlament beschlossene Haushaltsgesetzgebung vereitelten die Anwendung des in internationalen Vereinbarungen beschlossenen Strukturanpassungsprogramme. Dieser Rückgriff auf das Ausnahmerecht war offensichtlich missbräuchlich und von dem Wunsch geleitet, eigene Vorstellungen durchzusetzen. Das vom Parlament angerufene Verfassungsgericht erklärte die Verordnungen schließlich für verfassungswidrig. 148 Interview mit Bruno Amoussou in Le Matinal Nr. 855 vom 5. Dezemeber 2000 S.3; zu den politischen Führern, die Soglos Abwahl 1996 unterstützt haben, werden sowohl Houngbedji und Amoussou gezählt.

5.2 Benin (Dahomey)

173

‚Alles außer Soglo’ zusammengefasst. Kérékou ging schließlich mit 52,5 % aus dem zweiten Wahlgang zwar knapp, aber als Sieger hervor. Kérékous Strategie der Bildung von Allianzen zur Befestigung einer Position der Dominanz innerhalb des politischen Systems müssen als wesentlich anspruchsvoller und erfolgreicher in der Orchestrierung der politischen Kräfte und der Behauptung seiner Person als nationale Integrationsfigur betrachtet werden, als dies Soglo gelungen war. Mit zunächst wechselhaften Koalitionen, im Laufe der zweiten Amtszeit anhand einer parteipolitischen Zentralisierungsstrategie, die deutlich auf seine Person hin zugeschnitten war, gelang ihm der Ausbau einer strukturellen Dominanz, die sich sowohl auf kommunaler Ebene, wie auch im Parlament wiederspiegelt und zuletzt zur Entmachtung potentieller Nachfolger im eigenen Lager führte. Mit der von Kérékou 1996 ernannten Regierung, in der acht politische Formationen vertreten waren, verfügte die Regierung erstmals seit 1992 wieder über eine Mehrheit im Parlament. Zustande kam diese Mehrheit durch die strategische Unterstützung Kérékous durch Adrien Hounbedji und seiner Parti du Renouveau Démocratique (PRD). Als Gegenleistung erhielt dieser den Posten eines (von der Verfassung nicht vorgesehenen) Premierministers. Die Tatsache, dass er damit ein Amt bekleidete, das seine vorgeblich besonderen Funktionen innerhalb des bestehenden Systems nicht einlösen konnte, da die Ministerien ihre Kommunikationskanäle mit der Exekutive in den Jahren davor bereits mehr oder weniger etabliert hatten, führte bereits nach zwei Jahren zu seinem Rückzug in die Opposition, wo er sich seitdem als ‚Wechselkandidat’ zwischen den Antipoden Soglo und Kérékou bewegt. In diese Zeit fällt die Durchsetzung der Teilung der Departments und die Vervierfachung der Wahldistrikte, was auf eine extreme Verringerung der innerhalb eines Wahlkreises zu erringenden Sitze führte. Seit den Legislativwahlen 1999, bei denen die Oppositionsparteien wiederum die Mehrheit im Parlament erzielten, kam es erneut zu einer anhaltenden Blockade der von der Regierung eingebrachten Gesetzesentwürfe, an der wichtige Reformen scheiterten. Selbst bei der Verabschiedung des für die Präsidentschaftswahl 2001 vorgesehenen, ursprünglich von der Regierung eingebrachten Entwurfs einer Wahlgesetznovellierung kam es zu erheblichen Verzögerungen; nach Unstimmigkeiten zwischen regierungsnahen und Oppositionsparteien mit anschließenden Entscheidungen des daraufhin angerufenen Verfassungsgerichtes, konnte es letztlich zwei Monate vor der Wahl verabschiedet werden. Das Verfassungsgericht zwang damit das Parlament, den Artikel, der die Wahl der Mitglieder der CENA regelt, in Einklang mit der Verfassung zu bringen.149

149 Das Parlament hatte sich mit der Ernennung von 19 der insgesamt 25 Mitglieder der Wahlkommission den Löwenanteil zugedacht. Diese Regelung akzeptierte das Verfassungsgericht nur unter der Aufnahme der Klausel, wonach die 19 entsprechend der politischen Zusammensetzung des Parlaments bestimmt werden (Entscheidung abgedruckt in Le Matinal Nr. 861 vom 11. Dezember 2000, S.5.

174

5 Avantgardeparteien: Kongo und Benin

Abbildung 34: Benin: Parlamentswahlen 1995-2003 Jahr

1995 registriert 2,536,234 abgeb. Stim1,922,553 men (75,8) Ungültige 43,361 gültige 1,876,192 Stimmen (%) Sitze %

RND NCC UDS RDLVivoten UNDP ARC-PPDPNDD RB

28,455 (1,9) 82,898 (5,7) 71,061 (4,9) 63,152 (4,3)

83  3 5 3

100  3,6 6,0 3,6

37,563 (2,6) 39,149 (2,7)

1 3

1,2 3,6

212,428 (14,6)

21

25,3

PRD

225,175 (15,4)

19

22,9

89,919 (6,2)

10

12,0

111,756 (7,7)

8

9,6

44,752 (3,1)

2

28,993 (2,0) 15,006 (1,0)

1999 2003 registriert 2,769,323 registriert 3.084.422 abgeb. 1,894.994 abgeb. Stimmen 1.724.093 Stimmen (68.4) ungültige 110,884 ungültige 237.819 gültige 1,784,110 gültige 1.486.274 Stimmen Sitze % Stimmen Sitze % (%) (%) 83 100 83 100                         





 

 

 

27

32,5



15

18,1

11

13,2



11

13,6

10

12,0







9

10,8







2,4

404,895 (22,7) 217,816 (12,2) 98,248 (5,5) 164,784 (9,3) 











1 0

1,2 0

 

 

 

 

 

 

35,896 (2,5) 21,093 (1,4) 25,571 (1,8) 20,266 (1,4) 48,021 (3,3) 37,690 (2,6) 36,370 (2,5) 28,162 (1,9) 23,232 (1,6) 21,960 (1,5)

1 0 0 1 1 1 1 1  

1,2 0 0 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2  

         

         

         

         

         

         

21,027 (1,4) 20,939 (1,4) 

  

  

  4

  4,8

  

1  3

1,2  1,2

MADEP







6

7,2



9

10,8

IPD







  73,892 (4,1) 164,293 (9,2) 46,939 (2,6)

4

4,8



2

2,4

FARDAlafia PSD FDDMUNSP MNDD MSUPUDRN ADP UDFP UTD-PNT ASD PCB RAP ADD API RNJP-PS All. Caméleon RDP RDT-PNSP All. Etoile

175

5.2 Benin (Dahomey)

Jahr

1995 Stimmen (%) Sitze

%

CARDunya PS



83 

100 

All. Suru







RPRUNSD PDB













RDP







RUND







RPRUNSD PDB













RDP







RUND







Ensemble







UBF FC All. MDC/PS/C PP AFP MDS NA

  

  

  

1999 Stimmen Sitze (%) 83 43,240 1 (2,4) 27,427 1 (1,5) 41,802 1 (2,3) 33,005 1 (1,8) 15,454 1 (0,9) 24,724 1 (1,4) 41,802 1 (2,3) 33,005 1 (1,8) 15,454 1 (0,9) 24,724 1 (1,4) 68,695 1 (3,6)      

% 100 1,2

2003 Stimmen Sitze (%) 83  

% 100 

1,2







1,2







1,2







1,2







1,2







1,2







1,2







1,2







1,2







1,2







  

  

31 5 2

37,3 6,0 2,4

                     Anmerkung: Aufgeführt sind nur diejenigen Parteien, die ins Parlament einzogen. Quelle: Elections in Africa, Djrekpo 1999, Commission électorale de Benin, 2003 (www.legislatives2003.gouv.bj/resultats.html)

1 1 2

1,2 1,2 2,4

Trotz der insgesamt ca. 130 Parteien im Land und der Kandidatur von 17 Politikern spitzte sich die Entscheidung über die Präsidentschaft 2001 wiederum auf diejenigen vier politischen Führungsfiguren zu, die sich bereits seit den Parlamentswahlen von 1995 zu den maßgeblichen nationalen Politikakteuren entwickelt hatten: Im ersten Wahlgang erhielt Kérékou 45,4% der Stimmen, Soglo 27,1% Hounbedji 12,1% und Amoussou 8,6%. Mit 42,4% der Stimmen verfehlte damit Kérékou zwar sein Ziel, die absolute Mehrheit bereits im ersten Wahlgang zu erreichen. Im Vergleich zu den Präsidentschaftswahlen des Jahres 1996 konnte er aber einen Stimmenzuwachs von ca. 13 % verzeichnen.150 150 Als die Ergebnisse des ersten Wahlganges feststanden, und Hounbedji Soglo seine Unterstützung sowie Amoussou die seine für Kérékou im zweiten Wahlgang verkündete, bezichtigte Soglo die Regierungsparteien des Wahlbetrugs und stellte beim Verfassungsgericht einen Antrag auf Annullierung der Wahl. Im Anschluss an die Abweisung der von Soglo eingereichten Klage seitens des Verfassungsgerichtes machte die-

176

5 Avantgardeparteien: Kongo und Benin

Während seiner zweiten Amtszeit konnte Kerekou seine parteipolitische Machtbasis deutlich ausbauen und damit sowohl bei den Kommunalwahlen als auch bei den Parlamentswahlen eine Mehrheit für die mouvance présidentielle herstellen: Anlässlich der Kommunalwahlen, die nach der Verabschiedung des Dezentralisierungsgesetzes am 24. Juli 1998 bis zum Dezember 2002 hinausgezögert worden waren, wurde die Union pour le Benin du Futur (UBF) als ein Regierungsbündnis gegründet, das im Vorlauf der Parlamentswahlen von 2003 eine festere Anbindung der einzelnen Parteien durch die Umwandlung der bisher losen Struktur in einer funktionierende Partei durchlaufen hatte. Der maßgebliche Architekt dieser Parteigründung war wiederum Bruno Amoussou, der als wichtigster Staatsminister Kérékous bereits bei den vorletzten Wahlen als Manager der Mouvance erfolgreich war. Die bedeutendste Neuerung dabei war die vertragliche Festlegung auf eine Unterordnung unter die Fahnen der UBF, die eine folgende unabhängige Positionierung nicht mehr möglich machte und die Kandidatenauswahl in den einzelnen Wahlkreisen in die Zentrale der neuen Partei verlagerte (Lötzer 2003). Mit diesem Zusammenschluss konnte das Präsidentenlager nicht nur bei den Kommunalwahlen, sondern auch bei den Parlamentswahlen sein Wählerpotential erweitern sowie sein vertikale Verankerung in den Kommunen festigen und sich aus dem Stand mit großer Mehrheit als stärkste Partei positionieren. Mit der Verabschiedung eines Zusatzes zum Parteiengesetz am 24. Juli 2004, der die Anzahl der notwendigen Gründungsmitglieder einer Partei auf 120 (10 aus jedem Départment) erhöhte und die sogenannte transhumance unterband, also festlegte, dass Parlamentarier nach Wechsel der Partei ihren Sitz an einen Nachrücker aus der Partei abgeben müssen, wurden taktische Manöver innerhalb des Parteiensystems erschwert. Nach geltender Verfassungslage durften weder Kerekou noch Soglo mehr zu den Präsidentschaftswahlen 2007 antreten, weil sie bis dahin das Höchstalter für einen Präsidentschaftskandidaten überschritten hatten und Kerekou außerdem laut Verfassung nicht für eine dritte Amtszeit antreten konnte. Im Zuge der personellen Erneuerung der politischen Eliten (es wurde ein bis dahin nicht in Erscheinung getretener Technokrat zum Präsidenten gewählt) reorganisierte sich auch die Parteienlandschaft wieder einmal grundlegend.

5.2.4.2 Konzentration der Parteienlandschaft Das beninische Parteiensystem zeichnete sich vor allem dadurch aus, dass sowohl die vertikalen Bindungen zwischen lokalen und nationalen Eliten, wie auch die Wettbewerbssituation auf nationaler Ebene am Anfang sehr offen waren. Bereits während der Nationalkonferenz hatten sich ja auf nationaler Ebene Akteure etabliert, die nicht auf festgefügte Gefolgschaften zählen konnten. Dies lag nicht nur daran, dass es sich zum Grossteil um Auslandsbeniner handelte. Bedeutsamer scheint die Tatsache, dass mit dem starken Auftreten eigenständiger lokaler Akteure eine breite Machtdispersion im politischen Raum zum Tragen kam. Auf das politische Mobilisierungsvermögen dieser lokalen Akteure hatten ser seinem bei den Präsidentschaftswahlen von 1996 erworbenen Ruf als schlechter Verlierer alle Ehre. Er zog seine Kandidatur zusammen mit Houngbedji für den zweiten Wahlgang zurück, worauf die Wahlen aufgrund des notwendig gewordenen Neudrucks der Wahlzettel und des Rücktritts von neun Mitgliedern der Wahlkommission verschoben werden mussten. Amoussou, der seine Wähler bereits zur Stimmabgabe für Kérékou aufgerufen hatte, trat nun doch an und während die Opposition zum Wahlboykott aufrief, wurde Mathieu Kérékou am 22.3.2001 bei naturgemäß niedriger Wahlbeteiligung (53,4%) mit 83% der Stimmen gewählt.

5.2 Benin (Dahomey)

177

diejenigen, die sich als nationale Politikeliten zu etablieren suchten, nicht nur bei der Rekrutierung von Gefolgschaft Rücksicht zu nehmen. Der Prozess und die Strategien der vertikalen Verfestigung von politischen Netzwerken beeinflusste auch die Positionierung der verschiedenen politischen Netzwerke zueinander und die Konfliktlinien im politischen Raum. Im Gegensatz zum Kongo war der Spielraum für personalistische Abgrenzungsstrategien aufgrund der homogeneren Machtverteilung zunächst geringer, während gleichzeitig das politische Personal aufgrund des Generationenwechsels nicht so stark mit historische Konflikten identifiziert war. Trotzdem ergab sich im Laufe der Jahre ein Konzentrationsprozess, hinter dem die ethno-geographischen ´Grundmuster der Gründungsjahre sichtbar wurden. Aus der Phase der ‚Deregulierung’ der politischen Kräfte und einer relativ atomisierten Situation, in der Parteien zu den ersten Kommunalwahlen noch nicht einmal angetreten waren und auch zu den Gründungswahlen noch ein unübersichtliches Bild von Wahlbündnissen zeigten, wuchsen die politischen Akteure der unteren und mittleren Ebene und die nationalen Führungspersönlichkeiten nur langsam zusammen. Erst mit der Parlamentswahl von 1995 traten erstmals nationale Politiker, welche die demokratische Transition prägen konnten, mit eigenen Parteiformationen auf, die als Parteiorganisationen nationale Bedeutung beanspruchten konnten. Renaissance Beninoise (RB), die Partei, die Soglo, damals Präsident, vor den 1995er Wahlen gegründet hatte, konnte auf Anhieb 20 von 82 Sitzen gewinnen und so die stärkste Fraktion stellen, eine Stellung, die sie 1999, in der Opposition, auf 27 Sitze ausbauen konnte151. Es ist anzunehmen, dass die Erfahrung der permanenten Konfrontation mit den divergierenden Kräften des Parlaments bei Soglo zu der Einsicht geführt hatte eine eigene und kontrollierbare Parteiorganisation zu benötigen. Die Gravitationskraft der RB gab ihm zunächst Recht: in absoluten Stimmzahlen konnte die RB bis 1999 ihre Zustimmung verdoppeln und ihre Position vor allem im Süden in Départments Zou und Littoral sukzessive ausbauen. Zu nationaler Bedeutung als Parteipolitiker (PSD) stieg Bruno Amoussou152 in der zweiten Legislaturperiode auf, als er in das Amt des Parlamentspräsidenten gewählt und schließlich 1996 in eine politische Führungsrolle als Staatsminister für die Koordination der Regierungsarbeit sowie Planung Entwicklung und Arbeit ernannt wurde. Die PSD konnte von der ersten Wahl an, zunächst noch in einem Wahlbündnis mit der UNSP einen Anteil von acht, 1999 von neun Sitzen sichern, die alle im Départment Mono, aus dem Grenzbereich zu Togo stammen und sich damit eine stabile Wählerhochburg sichern. Ein besonders stark von politischen Akteuren umkämpftes Gebiet war das westlich an Nigeria angrenzende Départment Ouéme. Seine bedeutendste Politikerpersönlichkeit war Adrien Houngbedji, der aus der an der Küste gelegenen Hauptsstadt Porto Novo stammt und seine und die Wählerschaft seiner Partei, Parti du Renouveau Démocratique (PRD), vornehmlich dort rekrutiert. Auch die PRD trat bereits 1991 in einem Wahlbündnis zu den Parlamentswahlen an, konkurrierte aber zunächst stark mit Notre Cause Commune (NCC) des ebenfalls aus dem Exil zurückgekehrten Albert Tevoédjre, um Stimmen. NCC musste 151 Bei den Gründungswahlen 1991 trat noch ein Wahlbündnis (UDFP-MDPS-ULD) auf, in dem der damalige Präsident nicht Mitglied war. 152 Bruno Amoussou, Gründer der Parti Social Démocrate (PSD), gehört zu den wenigen, die während des Einparteienregimes in Benin im Land geblieben waren. Er war von 1974 bis 1984 Direktor der Banque Commerciale du Bénin und wechselte dann in den Vorstand eines staatlichen Unternehmens.

178

5 Avantgardeparteien: Kongo und Benin

allerdings zugunsten der PRD bei den Wahlen von 1995 den Verlust von drei von ehemals sechs Sitzen hinnehmen und schied 1999 ganz aus dem Parlament aus. Die PRD hingegen konnte 1995 mit 19 Sitzen fast zur RB aufschließen und zog als zweitstärkste Partei ins Parlament ein. Ihre starke Stellung büßte sie allerdings mit der Wahl von 1999 ein, als der neugegründete Mouvement Africain pour la Démocratie et le Progrès (MADEP) des Unternehmers und Selfmademannes Séfou Fagbohoun auf Anhieb sechs Mandate in einem durch die Reform der Bezirke im Norden abgetrennten Teil des Départments Ouéme (Plateau), gewinnen konnte (und damit einen Teil der Wählerschaft Houngbedjis auslöste und der mouvance préisdentielle zuführte).153 Kérékou mit seiner Selbststilisierung als überparteilicher Landesvater und nationale Integrationsfigur zögerte am längsten mit der Formation einer eigenen Partei, wohl nicht zuletzt, weil zwischen nationalem Anspruch und Stammwählerschaft eine erhebliche Lücke klaffte: Zwar bekannte sich bereits 1995 mit der FARD-Alafia eine Formation als KérékouPartei, und konnte mit 1995 und 1999 jeweils 10 Sitzen eine stabile Position erringen, kam aber doch nicht über eine mittlere Größe hinaus. So trat Kérékou bis 2003 an der Spitze breiter Koalitionen unter der organisatorischen Leitung von Bruno Amoussou an, die Schritt für Schritt gefestigt und erweitert wurden. Zunächst war es mit der Gründung von MADEP gelungen, einen bedeutenden Teil der Wählerschaft der PRD zu gewinnen und in die mouvance présidentielle zu integrieren. Mit der Sammlung von PSD und FARD Alafia neben mehreren kleineren Parteien in der UBF gelang es schließlich eine bedeutende Fusion auf nationaler Ebene. Im Vergleich zur Gründungswahl 1991 verfestigten sich die Strukturen des Parteiensystems insofern, als sich die Wähler stärker an die nationalen politischen Führungsfiguren banden und deutlicher abgrenzbare politische Einheiten bildeten. Die vier wichtigsten Parteien konnten 1999 schließlich immerhin 60% , 2003 bereits 80% der Sitze auf sich vereinigen. Im historischen Vergleich mit der Phase der ‚bürgerlichen Demokratie’ vor 1972 zeigten sich zunächst deutlich stärker fragmentierte und fluktuierende Wählerbindungen und entwickelte schließlich zu einem Parteiensystem mit regionalen Gravitationspunkten zunächst im Norden und Süden, Osten und Westen des Landes, wobei sich im Norden zunächst eine heterogenere sozio-politische Struktur erhalten hatte, die eine flächendeckende Mobilisierung behinderte und eine Vielzahl kleinerer Parteien und Allianzen hervorbrachte.154 Mit der Wahl von 2003 und dem im Vorlauf erfolgten Zusammenschluss der UBF wurde schließlich eine weitere Konzentration sichtbar. Obwohl die klaren geographischen Abgrenzungen in den Wählerschaften der einzelnen Parteien sich in den letzten Jahren deutlich herauskristallisiert hatten, schien die Gründung der UBF auf den gelungenen Versuch hinzudeuten, eine langfristig national dominante Partei zu positionieren, denn es war sowohl bei den Kommunal- als auch bei den Parlamentswahlen gelungen, in fast allen Départments Sitze zu holen155. Bei den Parlamentswahlen gelang dies lediglich in Zou, der Hochburg der RB und in Plateau, nicht wo vier von fünf Sitzen an das verbündete MADEP gingen.

153 Die 1993 im Rahmen des Dezentralisierungsprojektes beschlossene 1999 umgesetzte Teilung der sechs Verwaltungsdepartments in 12, betraf auch das Wahlsystem, da es sich ja auf ein Verhältniswahlsystem auf Départmentebene handelt. 154 Neben Fard-Alafia etwa Alliance Étoile, Car Dunya, Alliance IPD, RPR-UNDD, RUND. 155 Matinal, 10.4.2003.

179

5.2 Benin (Dahomey)

Abbildung 35: Benin: regionale Sitzverteilung 1991, 1999, 2003 Wahldistrikt 1

Départment Alibori

2 3

Atacora

1991 PS-UNSP: 2 PNDD-PRD 1 UDS: 1 MNDD-MSUPUDRN: 3

Atlantique

6

15

Littoral

16 7

Borgou

8

13

UTR: 6 RND: 2 NCC: 1 PSD:UNSP: 1 RDL: 1 PNDD-PRD: 1 MNDD-MSUP: 1 ASD-BSD: 1

UTR: 1 PNDD-PRD: 3 UDS: 3 MNDD-MSUPUDRN: 3 URP-PNT: 1 ADP-UDRS: 1

Donga

14 11 12 17

Coffou Mono

18

19

Ouémé

20

21

FARD: 2 All. Etoile: 1 CAR-Dunya: 2 FARD: 1 FARD: 2 IPD: 1 FARD: 2 IPD: 2

4

5

1999

Plateau

UTR: 1 RND: 1 NCC: 1 PSD-UNSP: 4 RDL: 1 PNDD-PRD: 1 ASD-BSD: 1 UTR: 1 RND: 2 NCC: 4 PNDD-PRD: 2 UNDP: 1

RB: 4 PRD: 1 RB: 2 RPR-UND: 1 PRD: 1 PRD: 1 RB: 3 RB: 5 PDB: 1 FARD: 1 CAR-Dunya: 1 All.Etoile:1 FARD: 1 All.Etoile: 1 RB: 1 RUND: 1 MERCI: 1 All. Etoile: 1 MADEP: 1 FARD: 1 PSD: 3 PSD: 3 PSD: 1 RB: 1 PSD: 2 IPD: 1 PRD: 4 ENSEMBLE: 1 PRD: 3 MERCI: 1 MADEP:1 MADEP: 2 PRD: 1

2003 UBF: 2 All.étoile: 1 UBF:2 Force Clé: 1 UBF:1 Force Clé:1 MADEP:1 UBF:2 IPD:1 MADEP:1 RB:2 UBF:1 Force Clé:1 AFP: 1 UBF: 1 RB:1 PRD:1 RB:6 UBF:2 PRD:1 UFB: 2 All.Etoile: 1 IPD:1 UBF:3 All.Etoile: 1

UBF: 1 MADEP:1 UBF:1 MADEP: 1 UBF:3 UBF:3 UBF:1 LNA:1 UBF: 2 LNA: 1 -PRD: 3 UBF: 1 MDS: 1 MADEP: 2 PRD: 1

180 Wahldistrikt 22 9

5 Avantgardeparteien: Kongo und Benin

Départment

1991

1999

MADEP: 2 UTR: 3 RB: 2 RND: 2 PDP: 1 PSD-UNSP: 1 10 All. Suru: 1 RDL: 1 RDP. 1 PNDD-PRD-1 RB: 1 UDS: 1 Zou 23 RB: 4 MNDD-MSUP24 RB: 4 UDRN: 1 ASD-BSD: 1 ADP-UDRS: 1 Quellen: Matinal, 10.4.2003, Matinal 3.4.1999, Allen 1992:52. Collines

2003 MADEP: 2 UBF:2 MDC:1 RDP:1 UBF:1 MDC-PS-CPP: 1 RB: 4 RB: 2 Force Clé: 2

5.3 Zusammenfassender Polity-Vergleich 5.3.1 Partizipation Sowohl in Benin als auch in Kongo/ Brazzaville kam zwischen den politisch aktiven Gruppen, die sich in der kolonialen Spätphase etabliert hatten, kein hegemonialer Kompromiss zustande, was zur Folge hatte, dass in beiden Fällen die Gestaltung der Unabhängigkeit unmittelbar in einer Ordnungskrise eskalierte, die etwa 10 Jahre andauerte: Benin kam zwischen 1960 und 1972 auf 10 aufeinanderfolgende Regierungen; in Kongo waren die beiden Regierungen Youlou und Massamba-Débat (1960-1968) gekennzeichnet durch eine Abfolge gewaltsamer Konflikte. In beiden Fällen verzögerte sich dadurch die Durchsetzung einer anhaltenden Herrschaftsordnung bis Anfang der 70er Jahre. Die historischen Ausgangspunkte für die Etablierung einer stabilen Ordnung waren also vergleichbar: Da es in beiden Fällen keiner der Gruppen gelungen war einen anhaltenden hegemonialen Kompromiss zu schmieden, bestand der machtpolitische Ausweg in der gewaltsamen Durchsetzung einer Minderheitenposition. Sowohl in Benin als auch im Kongo wurde so mit einem militärisch abgesicherten Avantgardeparteimodell eine vergleichsweise stabile Herrschaftsordnung installiert, die an die 20 Jahre überdauerte: in Benin unter der Präsidentschaft Kérékou von 1972-1989, im Fall des Kongo unter drei Präsidenten (Ngouabi, Yhombi-Opango und Sassou Nguesso) von 1968 bis 1991. Beide Regime durchliefen dabei mehrere Phasen der Anpassung an wechselhafte politische Konjunkturen und der daraus resultierenden Notwendigkeit, bestimmte Gruppen zu ex- oder inkludieren, die sich für die die Aufrechterhaltung der Systemstabilität als relevant erwiesen. Im Lauf der 80er Jahre verursachten jedoch die wirtschaftliche Krise, der Wegfall des sowjetischen Bündnispartners und die Notwendigkeit, sich einem Stabilitätspakt des IWF zu unterwerfen, hohe politische Kosten, weil sie gegen die eigene Klientel, insbesondere die linken politischen Flügel, durchgesetzt werden mussten. So begünstigte die wirtschaftliche Krise bereits vor der Liberalisierung die Schwächung der sich ‚deradikalisierenden’ Herrschaftssysteme. Denn die zentralen strategischen Gruppen, die den hegemonialen Kompromiss bis dahin getragen hatten, Gewerkschaften, Lehrer- und Studentenorganisationen fielen den wirtschaftlichen Anpassungsmaßnahmen als erste zum Opfer und wendeten sich gegen ihre Regime, welche schließlich auf dem

5.3 Zusammenfassender Polity-Vergleich

181

Höhepunkt ihrer Legitimitätskrise den Weg einer paktierten Demokratisierung einschlugen. Die daraufhin abgehaltenen Nationalkonferenzen waren so mit einer doppelten Bedeutung aufgeladen: einer machtpolitisch-symbolischen der Inklusion aller Gruppen bei der Herstellung eines neuen Kompromisses und der institutionellen Bedeutung einer rechtlichen Kodifizierung dieses Kompromisses in einer Verfassung. Unterschiedliche Bedingungen ergaben sich jedoch aus der Zusammensetzung des politischen Raumes, den sich daraus ergebenden politischen Konflikten und schließlich der Lösungen, die dafür gesucht wurden. In Kongo/Brazzaville erbrachte der Konflikt um die Etablierung einer politischen Ordnung vom Übergang in die Unabhängigkeit an keinerlei Initiativen der Institutionalisierung von politischer Macht. Aufeinanderfolgende gewaltsame Ordnungskrisen, die auf die politische Identitätsbildung breiter Schichten, insbesondere der hauptstädtischen Bevölkerung, wirkten, führten zu schubweisen Überlagerungen von konfliktgeladenen politischen Identitätsmustern156. Die innerhalb der ersten acht Jahre nach der Unabhängigkeit abfolgenden politischen Verwerfungen führten zu einer Verschmelzung von ethnischen, ideologischen und korporativen Identifikationen, die nach einem Muster von Eruption und Kontraktion exklusive Herrschaftsordnungen kurzer Verweildauer hervorbrachten. Erst die Präsidentschaft Sassou Nguesso brachte einen Zuwachs an politischer Stabilität und Stärkung des Staates, wenn auch auf der Grundlage eines aus sprudelnden Erdöleinnahmen finanzierten überproportional in die Breite gehenden Verwaltungswasserkopfes. Während sich in Kongo so die Konfliktgruppen mit jeder Krise reorganisierten und auch während der Nationalkonferenz wieder auftauchten, waren in Benin die politischen Neuformationen durch weichere Übergänge gekennzeichnet. Mit dem Putsch von 1972 war zunächst einmal die Ablösung des politischen Personals der ‚bürgerlichen Phase’ nachgeholt worden, welches im Kongo ja bereits mit der Revolution von 1963 abgetreten war. Während sich im Kongo während der ersten acht Jahre der Unabhängigkeit ein dicht besetztes strategisches Feld antagonistischer politischer Gruppierungen entwickelt hatte, sah sich die Putschregierung in Benin mit der Aufgabe konfrontiert, sich innerhalb einer politisch marginalisierten und politikfernen Bevölkerung eine strukturelle und personelle Machtbasis zu erarbeiten157. Nach dem Herrschaftsaufbau von unten nach oben, der Verstaatlichung des Schulsystems und dem Aufbau der zentralen politischen Organe auf nationaler Ebene folgte erst 1979 mit der Gründung der PRPB als revolutionärer Avantgardepartei der Abschluss des politischen Zentralisierungsprozesses. Damit setzte das Avantgardemodell zehn Jahre nach der Gründung der kongolesischen PCT ein, mit der 1969 unverzüglich der Sieg der Koalition von Militär und linkem Flügel in eine institutionelle Form gegossen worden war.

156 Zunächst die eskalierende Ethnisierung des Konfliktes um die Unabhängigkeitsverfassung 1957, nachfolgend eine ideologische Radikalisierung im Verlauf der Revolution von 1963 mit dem Eintritt der Studenten und Gewerkschaftsorganisationen in den politischen Raum. Im Zuge dieser Revolution ein Machtkampf zwischen den aus der Tradition der nationalen Befreiungsbewegungen und Massenparteimodellen kommenden sozialistischen Faktionen auf der einen Seite und den radikaleren Vertretern einer marxistischleninistischen Avantgardeparteistrategie als politische Konfliktlinie und schließlich der Sieg der radikalen Linken 1968 im Zuge der Politisierung des Militärs. 157 Tatsächlich wurde in Benin zunächst in einer Phase der sogenannten ‚nationalistisch-militärischen Integration’ die Bildung möglichst breiter Allianzen für die Gestaltung einer dauerhaften nationalen Einheit verfolgt. Als Hauptaufgabe der Absicherung der neuen Ordnung wurde dementsprechend die Ausdehnung staatlicher Strukturen und damit die Ablösung der traditionalen Bindungen der Landbevölkerung und die Installation ‚moderner’ lokaler Eliten formuliert. Es folgten eine Staats- und Verwaltungsreform, welche die bis dahin vernachlässigten Gebiete in eine Aufbaustruktur staatlicher Herrschaft einband.

182

5 Avantgardeparteien: Kongo und Benin

Während der beninischen Nationalkonferenz erleichterten wiederum einige historische Faktoren einen machtpolitisch weniger polarisierten Übergang, als dies in Kongo der Fall war: die parteipolitisch nicht gebundene, repräsentative Bedeutung der ländlichen Entwicklungskomitees, die Auflösung der Avantgardepartei sowie das Ausscheiden der alten Generation der ‚bürgerlichen Phase’ aus dem politischen Geschäft, schrieben dem politischen Raum in Benin kaum überkommene Konfliktlinien ein, während die kongolesische Nationalkonferenz gerade diese reetablierte. Während sich die multipolare Ausgangssituation in Benin so über Legislaturperioden hinweg langsam durch institutionell abgefederte Krisen zu einem geringer fragmentierten Parteiensystem verfestigte, führte der Wettkampf zwischen den antagonistischen Kräften im Kongo direkt in den Bürgerkrieg. Paradoxerweise kehrten in beiden Fällen die Präsidenten der marxistisch-leninistischen Phase als Broker einer nationalen Strategie gegen die Fliehkräfte der regionalen Desintegration an die Macht zurück: In Benin wurde Kérékou bereits in der zweiten freien Präsidentschaftswahl zurück an die Spitze gewählt, wo er seine Machtposition parteipolitisch Schritt für Schritt ausweiten konnte. In Kongo übernahm Sassou Nguesso als Führer der siegreichen Bürgerkriegsfaktion die Wiederherstellung der politischen Ordnung, wenn auch mit repressiven Mitteln und einer höchstens als semikompetitiv einzustufenden neuen Präsidialverfassung.

5.3.2 Herrschaft Die Verfassungsgeschichte beider Länder ist ausgesprochen bewegt und spiegelt ihre Schwierigkeiten im Ringen um einen hegemonialen Kompromiss wieder. Der Kongo kommt von der Unabhängigkeit bis 2005 auf neun Verfassungen und ebenso viele lois fondamentales; jeder Machtwechsel im Land war bisher mit einer kompletten Neuschrift der Verfassung verbunden und reorganisierte die Hausmacht des Präsidenten im Hinblick auf das aktuelle Machtgefüge. Die Ausnahme eines regulären demokratischen Verfassungsgebungsprozesses bildet die Verfassung von 1992. In Benin brachten vor allem die ‚bürgerlichen’ 60er Jahre eine Reihe konstitutioneller Experimente, ohne jedoch einen stabilen Machtausgleich zwischen den konfliktiv agierenden Faktionen herstellen zu können. In beiden Fällen sind die historischen Schwierigkeiten der Etablierung stabiler Ordnungen in die Formulierung der demokratischen Verfassung eingeflossen. In beiden Fällen stand dabei das Problem der Integration der Regionen und die Verhinderung der Bildung intransigenter politischer Blöcke im Vordergrund. Kongo: Gescheitertes semi-präsidentielles Koalitionsmodell Regierungssystem: In Kongo hatte bis zur Verfassung von 1992 keine der vorangehenden Herrschaftsordnungen eine Form der Institutionalisierung im Sinne einer Gesetzesherrschaft erbracht. Die kongolesische Verfassung von 1992 war somit der historisch erste Versuch, eine Verfassung als rechtliche Verfahrensgrundlage für demokratische Entscheidungsprozesse unter Beteiligung einer Opposition zu formulieren. Um einer Zentralisierung der Macht im Präsidentenamt zu entgegenzuwirken, rekurrierte die Verfassung von 1992 auf das semi-präsidentielle Regierungssystem nach französischen Vorbild und ergänzte den institutionellen Aufbau um einen indirekt gewählten Senat, welcher die 10 Verwaltungsdistrikte mit jeweils einem Senator in die Nationalver-

5.3 Zusammenfassender Polity-Vergleich

183

sammlung einband. Das Bedürfnis nach Vorbeugung gegen die Übermacht einer Minderheit führte zur Bindung der Exekutive an eine Mehrheitskoalition im Parlament. Die damit absehbare Notwendigkeit der Koalitionsbildung führte allerdings bereits bei der ersten Handlung der ersten gewählten Regierung, bei der Zusammenstellung eines Kabinetts an die Grenzen der Kooperationsfähigkeit des politischen Personals. Der Rückfall in eine vorinstitutionelle Dynamik von Konflikt und Konkurrenz führte sofort in die politische Krise und verhinderte von vorne herein eine Aktivierung anderer, eventuell stabilisierender Verfassungsorgane. Insofern sind keine Aussagen über verfassungswirkliche Funktionsmechanismen des Regierungssystems zu treffen. Wahlsystem: Auch in der Entscheidung für das Wahlsystem lässt sich die Problematik nationaler Integration versus regionaler Repräsentation ablesen: Die Nationalversammlung folgte dem Wahlsystem nach französischen Vorbild der Verfassungen von 1959, 61 und 1963 (Parteilisten nach einfacher Mehrheitswahl in sechs Wahlbezirken) nicht, sondern entschied sich für ein System absoluter Mehrheitswahl in Einmannwahlkreisen, um eine zu stark homogene Blockbildung zu verhindern. In der politischen Praxis zeigte sich jedoch, dass die Mehrheitswahl in Einmannkreisen zwar neben den nationalen Parteien den Wahlerfolg einer Vielzahl lokaler Parteien begünstigte, jedoch nicht die angestrebte Integrationswirkung erzielte, sondern in den folgenden fünf Jahren aufgrund immer schneller wechselnder ad hoc Bündnisse erhebliche politische Fliehkräfte entwickelte. Vertikaler Staatsaufbau/Dezentralisierung: Aufgrund der sofort nach den Gründungwahlen einsetzenden institutionellen Krise und der nur teilweisen Aktivierung der Verfassung von 1992, kam es nicht zu Verwaltungsreformen. Benin: Präsidentielles Mehrparteienmodell Regierungssystem: Mit der Verfassung von 1991 knüpfte Benin an einige in den 60er Jahren entwickelte institutionelle Arrangements an, insbesondere den mit der Verfassung von 1968 vollzogenen Wechsel zum präsidentiellen Regierungssystem, wie auch mit dem Rückgriff auf das 1964 formulierte Wahlsystem sowie die Etablierung weitreichendender Kompetenzen für das Verfassungsgericht. In der politischen Praxis entwickelten sich aus dem präsidentiellen Institutionengefüge in Kombination mit einem hoch fragmentierten und unstrukturierten Parteiensystem eine Dynamik des der Gegenläufigkeit: Bis zu den Wahlen von 2003 maximierte das Parlament jeweils seine Machtposition gegenüber der Exekutive, indem es jeweils nach Neuwahlen nicht zuletzt durch weit verbreitete Partei- und Faktionswechsel jeweils zu einem Verhältnis von Opposition und Regierungskoalition kam, in dem sich die Opposition eine geringfügige Mehrheit sicherte. Divergierende Machtallianzen in Legislative und Exekutive führten so zu einer Verlangsamung und teilweise zur Blockade der Regierungsfähigkeit, die nicht selten durch das Verfassungsgericht gelöst werden musste. Zeitversetzte Amtsperioden (das Parlament wird für vier, der Präsident für fünf Jahre gewählt) verstärkten den Zwang der Exekutive, für Mehrheiten von Fall zu Fall große Zugeständnisse zu machen oder lahmgelegt zu werden.

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5 Avantgardeparteien: Kongo und Benin

Abbildung 36: Verfassungsgenese Benin, Kongo Benin

Kongo

Zeitraum 1960-1963 1963.1964 1964-1965 1965 1965-1967 1967-1968 1968 1969 1970-1972

Verfassungsstatus Semipräsidentielles System Keine Verfassung Semi-präsientielles System Keine Verfassung Keine Verfassung Keine Verfassung Präsidentielles System Keine Verfassung Loi fondamentale

1972-1979 1979-1989 19901959-1961 1961- 1963 1963-1969 1969-1973 1973-1979 1979-1992 1992-1997 1997-2002 2002-

Keine Verfassung Avantgardesystem Präsidentielles System Keine Verfassung Präsidiales Einparteiensystem Sozialistische Verfassung Avantgardeparteisystem Avantgardeparteisystem Avantgardeparteisystem Semi-präsidentielles System Keine Verfassung Präsidialverfassung

Anmerkung Maga/Apithy Militärdiktatur Apithy/Ahomadegbé Nationalversammlung Militärdiktatur/Soglo Militärdiktatur/Kérékou Adjou, Zinsou Militärdiktatur Triumvirat/Maga/Apithy/ Ahomadegbé Militärdiktatur Kérékou Kérékou Youlou Youlou Massamba-Débat Ngouabi Yhombi-Opango Sassou Nguesso Lissouba/Bügerkrieg Interimsregierung Sassou Sassou Nguesso

Diese Ausgangssituation führte zum einen auf dem parteipolitischen Feld zu Konzentrationsbestrebungen hin zum Ausbau der Regierungskoalition zu einem dominanten Block, sowie der Einführung institutioneller Disziplinierungsregelungen gegen Parteiübertritte während der Legislaturperiode. Ob der ursprüngliche Verfassungskompromiss des multipartism intégral angesichts einer auf einen Präsidenten hin zentralisierten Regierungspartei Bestand haben wird, der verfassungsgemäß nicht mehr zu Präsidentschaftswahlen antreten kann, oder ob es zu einer substantiellen Wandlung der politischen Mechanismen kommt, ist offen. Wahlsystem: In gleicher Weise wie in Kongo stellte sich in Benin das Balanceproblem zwischen nationaler Integration und territorialer Repräsentation. Benin entwickelte bereits in den 60er Jahren die Formel der Verhältniswahl auf Departmentebene, das von der verfassunggebenden Nationalkonferenz wieder aufgenommen wurde. Damit sollte zum einen der Majorisierungseffekt des französischen Wahlsystems entschärft, gleichzeitig aber der Aspekt regionaler Repräsentation in das Wahlsystem integriert werden. Die im Laufe der abgehaltenen Parlamentswahlen immer kleiner werdenden Wahldistrikte – 1991: 6; 1995: 18 (es erfolgt die Teilung der Departments in drei Wahldistrikte) und schließlich im Rahmen der Dezentralisierung die Verdoppelung der Departments auf zwölf und deren jeweilige Teilung in zwei Wahlbezirke, also seit 1999: 24 bedeutet schließlich eine Vervierfachung der Wahlbezirke und damit die graduelle Wandlung hin zu den Effekten eines Mehrheitssystems. In der politischen Praxis koinzidierte die Stoßrichtung der Wahlsystemreformen mit einer Anpassung der Strategien der Stimmenmaximierung von Seiten der Parteien an das Wählerverhalten und führte im Zusammenspiel zu einer regionalen Verdichtung von Parteihochburgen.

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5.3 Zusammenfassender Polity-Vergleich

Vertikaler Staatsaufbau/Dezentralisierung Die bereits 1993 beschlossene, in der Umsetzung lange verzögerte Dezentralisierung wurde schließlich mit den ersten Kommunalwahlen im Jahr 2003 vollendet.

5.3.3 Kompetitivität Auch die Kompetitivitätsentwicklung beider Länder fällt aufgrund des Zusammenbruches der Ordnung in Kongo naturgemäß sehr unterschiedlich aus. Während in Kongo politische Rechte und freie Meinungsäußerung zuerst einem Bürgerkrieg und später einer autoritären Restauration zum Opfer fielen, verlaufen die Fort- und Rückschritte in Benin auf einem vergleichsweise hohen Niveau. Wahlen (Politische Rechte): Während in Kongo das Wahlsystem der Verfassung von 1992 keine ungebührlichen Hürden bei der Kandidatenaufstellung oder dem Zugang vorsah und als in der Formulierung kompetitiv gelten muss, waren die Wahlen in der politischen Praxis lediglich bei den Gründungswahlen organisatorisch befriedigend durchgeführt und insgesamt kompetitiv; Alle danach stattfindenden Nachwahlen waren überschattet von Gewalt und Manipulationsversuchen der verschiedenen Faktionen, die bereits mit außerkonstitutionellen Machtstrategien gegeneinander kämpften. Das 2002 nachfolgende Wahlgesetz behielt zwar den Institutionenaufbau und das Wahlsystem bei, formulierte jedoch Ausschlussbedingungen für die politische Opposition, die seine Kompetitivität empfindlich einschränkten. Hinzu kam eine politische Praxis der Nötigung und Ausgrenzung, sowie eine nicht hergestellte politische Dominanz in den Hochburgen der Opposition (Pool), die zu einer Verschiebung der Wahlen in diesen Wahlbezirken und Gewalt führten. Obwohl als der organisatorische Ablauf von Wahlbeobachtern als korrekt bezeichnet wurde, nicht als kompetitiv bezeichnet werden. In Benin wird die Überwachung der Wahlen wie andere zentrale schiedsrichterliche Aufgaben vom Verfassungsgericht übernommen, womit eine unabhängige Kontrolle gewährleistet ist. Das Wahlgesetz formuliert keine die Kompetitivität einschränkenden Hürden und die Abhaltung von Wahlen konnte bisher in vollem Umfang gewährleistet werden, eine Leistung für welche die Arbeit des Verfassungsgerichtes nicht hoch genug eingeschätzt werden kann. Abbildung 37: Politische Rechte und bürgerliche Freiheiten:Kongo, Benin

Kongo Benin

Politische Rechte 2005 2002 1995 5 6 5 2 3 2

Bürgerliche Freiheiten 2005 2002 1995 4 6 4 2 2 3

2005 partly free free

Status 2002 not free free

1995 partly free free

Einstufung nach Freedom House: Freedom of the World 1995, 2002, 2005, New York, www.freedomworld.org. Politische Rechte (freie Wahlen) und bürgerliche Freiheiten (Public contestation) werden nach einer Checkliste erfasst und nach einer von 1-7 reichende Skala erfasst: 1: volle Gewährleistung, 7:Nichtgewährung.

Public Contestation (Bürgerliche Freiheiten): Obwohl die freie Meinungsäußerung in Kongo von 1992-nicht durch Gesetz beschränkt war, fiel sie doch dem allgemeinen Zerfall staatlicher Strukturen und der öffentlichen Sicherheit, ethnischer Mobilisierung, Banden-

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5 Avantgardeparteien: Kongo und Benin

tum und Bürgerkrieg zum Opfer. Seit 2002 ist die Pressefreiheit deutlich beschnitten. In Benin wird die Ausübung der bürgerlichen Freiheitsrechte nicht durch Gesetze behindert, wenn auch ihre Aktivierung, insbesondere im Bereich der Pressefreiheit, immer wieder durch die Dominanzkämpfe zwischen den politischen Kräften gestört wird.

6 Mehrparteiensysteme: Gambia und Botswana

6.1 Gambia 6.1.1 Übergang in die Unabhängigkeit 6.1.1.1 Entfaltung des politischen Raumes unter kolonialer Herrschaft Die gambische Bevölkerung ist weder ethnisch noch religiös durch starke soziale Unterschiede gekennzeichnet; Mandinka, Wolof und Jolas wurden gleichermaßen früh moslemisiert, so dass sich kulturelle Konflikte weniger zwischen den verschiedenen Volksgruppen als vielmehr zwischen den muslimisch-puritanischen Marabouts und den traditionalen Chiefs ergaben. Bedeutsamer für die Entwicklung des politischen Raumes unter kolonialer Herrschaft war die Teilung Gambias in zwei Verwaltungsbereiche. Ein als Kolonie verwaltetes Gebiet auf der Halbinsel der Hauptstadt Bathurst, später Banjul, stellte das wirtschaftliche Zentrum, während ein unterentwickeltes Protektorat im Hinterland, verwaltet durch einen britischen Commissioner und 35 durch indirect rule eingesetzte Chiefs, auch nach dem Zweiten Weltkrieg keinen Zugang zum modernen Sektor gefunden hatte. Bis Anfang der 60er Jahre hatte sich innerhalb des Protektorates keine politisch relevante Gruppierung herausgebildet, die auf politische Partizipation hätte drängen können, und so wurde das Protektorat aufgrund mangelnder Ansprechpartner nicht an den für die Dekolonialisation wichtigen Verfassungsgesprächen von 1959 beteiligt. Erst 1962 erhielt es eine Repräsentanz im britischen Zentralparlament, als die Mehrzahl der britischen Kolonien bereits die Unabhängigkeit erstritten hatten. Die Bewohner der Kolonie waren im Vergleich dazu sowohl handlungs- als auch verhandlungsfähig, hatten aber aufgrund kolonialer Patronage wenig Interesse an einer politischen Auseinandersetzung um Partizipation und Angleichung der Lebensverhältnisse zwischen Kolonie und Protektorat. Aufgrund dieser strukturellen Trennung zwischen Zentrum und Hinterland, den unterschiedlichen Entwicklungsbedingungen und dem sozio-ökonomischen und kulturellen Vorsprung der Kolonie, entstand in Gambia kein Druck auf gleichberechtigte Mitbestimmung durch Wahlen, die bis 1965 weniger erkämpft als schrittweise von außen eingerichtet wurde. Während die Dekolonialisierung im restlichen Afrika 1960 weit vorangeschritten war, leitete in Gambia die Verfassung von 1960 zunächst Representative Government ein, d.h. parlamentarisch verantwortliche Minister eines britischen Gouverneurs, 1962 schließlich Responsible Government mit interner Autonomie und parlamentarischer Verantwortung der Regierung. Gleichzeitig wurde die Protektoratsbevölkerung schrittweise politisch integriert, ihre repräsentative Diskriminierung im Wahlsystem aber erst 1965 abgeschafft. Für die politische Organisation bedeutete die späte Aufhebung der Trennung von Kolonie und Protektorat komplizierte Ausgangsbedingungen für eine Mobilisierung der Landbevölkerung, da die Kandidatur im Protektorat an Geburt oder Zugehörigkeit an eine vor Ort lebende Familie geknüpft war, was den Sprung der Kolonieparteien ins Umland erschwerte. Innerhalb der Kolonie waren die ersten Parteien 1952 mit der Möglichkeit, Abgeordnete in das Zentralparlament zu entsenden, aus religiösen Milieus entstanden; zunächst die anglika-

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6 Mehrparteiensysteme: Gambia und Botswana

nisch geprägte Gambia Democratic Party (GDP), aus der die United Party (UP) hervorging, später die Muslim Congress Party. Beide waren auf Aktivitäten innerhalb der Kolonie beschränkte Wahlvereine ohne Interesse an einer Politisierung des Protektorats. Diese Vernachlässigung des Hinterlandes begünstigte Ende 1959 im Hinblick auf die ersten innerhalb des Protektorats durchzuführenden Wahlen 1960 die Ausbreitung der unter Führung David Jawaras organisierten Protectorate People’s Party (PPP), die sich, unter dem Stichwort ‚green uprising’ als Protestbewegung der Bauern gegen ihre bisherige politische und ökonomische Vernachlässigung durch die Commissioners und Chiefs und die Kolonie verstand. Ihr gelang es mit den Wahlen 1962, bei wahlsystematisch erhöhter Repräsentation der Protektoratsbevölkerung, eine relativ hohe Wahlbeteiligung von 50% zu mobilisieren, was zu einer Verlagerung der Machtverhältnisse zugunsten der PPP im Legislative Council und einer Regierungsbildung unter der PPP drei Jahre nach ihrer Gründung führte. Noch vor den ersten allgemeinen und gleichen Wahlen im Jahr 1966, in welchen die wahlsystematische Diskriminierung des Protektorates endgültig aufgehoben war, festigte die PPP-Regierung unter Jawara die Grundlagen für ihre Verankerung im Hinterland durch eine Verwaltungsreform, mit welcher über die Hälfte der von der Verwaltung alimentierten Chiefs ausgetauscht, und darüber hinaus area councils eingerichtet wurden, welche die Funktionen der ersteren zum Teil absorbierten. Mit der Herausbildung der PPP als prospektiver Staatspartei setzte gleichzeitig ein Erosionsprozess der Opposition ein, der die geringe Profilierung der Parteien trotz des starken Stadt-Land-Gegensatzes augenfällig machte. Lediglich ein deutlicher Interessenskonflikt zwischen UP und PPP und den zwischen ihnen lavierenden Eliten ließ sich mit der Anbindung an die Kolonialmacht identifizieren; 1964 scheiterte ein von der PPP angestrebtes Referendum zur Etablierung einer unabhängigen Republik noch an der UP und es dauerte bis 1970, bis bei einem zweiten Referendum eine präsidentielle Verfassung durchgesetzt werden konnte158. Das Scheitern des ersten Referendums an der Zweidrittelmehrheit hatte zu einem Umschwenken im Kooperationsverhalten der PPP und einer Versöhnungsstrategie mit der UP geführt, nicht zuletzt auch deswegen, weil der Aufbau einer eigenen nationalen Verwaltung ohne die Kolonieeliten nicht möglich gewesen wäre. Diese Umarmungsstrategie war begleitet von einer Konzentration wirtschaftspolitischer Initiativen auf die Küstenregion, während die Entwicklung der bäuerlichen Bevölkerung des Hinterlandes nicht im Vordergrund stand. Eine liberale wirtschaftliche Linie mit eingeschränkter Erweiterung der Staatstätigkeit vor allem in Verkehr, Handel und Tourismus kamen in erster Linie den Mittelschichten der Hauptstadt zugute. Damit wurde nicht nur die Klientel der UP integriert, die durch Geldmangel und Führungskrisen zunehmend schwächer agierte und bis 1972 die Hälfte ihres Wählerpotentials verloren hatte. Bis zu den ersten gleichen Wahlen 1966 hatte sich bei minimaler Politisierung der Bevölkerung eine neue politische Elite innerhalb des politische Raumes konsolidiert, die in der Lage war, ihre Dominanz nach zwei Seiten hin abzusichern; zum einen, indem sie das politische Vakuum des Hinterlandes besetzte und über neu geschaffene Verwaltungsstrukturen zu kontrollieren imstande war, und zum anderen, indem sie die wirtschaftlichen Interessen der Kolonialelite integrierte. 158 1965 scheiterte das Referendum zur Einführung der Republik mit 758 Stimmen knapp an der geforderten 2/3 Mehrheit. Es wurden nur 65,9 Ja-Stimmen erreicht, während die UP 34,1% der Stimmen für ein Nein mobilisieren konnte. 1970 erhielt das gleiche Vorhaben eine Zustimmungsrate von 70,5 %. (Nohlen/Krennerich/Thibaut 1999:417).

6.1 Gambia

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6.1.1.2 Institutionelle Gestaltung der politischen Autonomie Die im wechselseitigen Einverständnis zwischen Kolonialmetropole und der gambischen Führungsschicht aller Parteien hinterlassene Unabhängigkeitsverfassung von 1965 verpflanzte nicht nur das prototypische Westminster Modell einer Verfassung parlamentarischer Regierung, sondern hielt auch an der Bindung an die britische Krone fest. Die von der PPP angestrebte Einführung eines parlamentarisch gewählten Präsidentenamtes und damit einer Annäherung an die typischen Präsidialverfassungen nach afrikanischem Muster, fand schließlich mit einem zweiten Referendum 1970 statt. Sie umfasste außerdem eine Neueinteilung der Wahlkreise in der Hauptsstadt Banjul, wo künftig nur noch drei Sitze vergeben werden sollten, was die Wahlchancen der UP weiter verringerte. Das Kräfteverhältnis zwischen Parlament und Premier war indes bereits in der mit der Kolonie verhandelten Verfassung von 1965 durch verschiedene Faktoren zugunsten des Premiers verschoben worden: das Parlament tagte nur wenige Wochen im Jahr. Ohnehin nicht als Arbeitsparlament ausgelegt, beschränkten sich so seine Möglichkeiten weitgehend auf das Sanktionieren bereits ausgearbeiteter Gesetzesentwürfe. Da die Parlamentsmitglieder bei ihrer Kandidatur und Wahl nicht von der lokalen Parteiorganisation als vielmehr vom Plazet der Parteiführung und des Premiers abhingen, trat die Bindung an die Wählerschaft schon früh hinter den Bemühungen um die richtige Platzierung innerhalb der Machtelite zurück: Innerhalb der PPP wurde die Kandidatenaufstellung durch den Präsidenten selbst und einem National Executive Committee der Partei vorgenommen, wobei ersterer aufgrund der parlamentarischen Wahl des Premierministers (später Präsidenten) ein Kooptationsvorrecht geltend machte. Da die Parlamentskandidaten ihre Option vor der Wahl offenzulegen hatten, sank die Funktion des Parlamentes de facto zu einem von der Exekutive bestellten Kollegium herab. Damit waren autoritäre und elitäre Strukturen der Machtsicherung innerhalb der dominanten Regierungspartei etabliert, welche die Kontrollfunktionen des parlamentarischen Regierungssystems minimierten und ein monolithisches System als Verfassungswirklichkeit bereits vorstrukturierten, das schließlich mit dem Referendum von 1970 die äußere Form eines parlamentarischen Präsidentialismus annahm. Nachdem ein System sozialer Kontrolle und die Integration oppositioneller Interessen gelungen war, blieben für die Dauer der Präsidentschaft Jawaras die wesentlichen Regeln der Unabhängigkeitsverfassung erhalten.

6.1.2 Hegemonialer Kompromiss 6.1.2.1 Faktionalismus innerhalb einer ‚versiegelten’ politischen Elite (1972-1981) Die Zentralisierung der personalpolitischen Entscheidungen beim Präsidenten führten in kurzer Zeit zur Abschottung einer PPP-Elite. Zwischen den Wahlen von 1972 und 1977 ergab sich eine Fluktuation von lediglich vier Mitgliedern in der PPP Fraktion. Der geringe Elitenaustausch innerhalb der Kooptationsstrukturen der PPP führte allerdings auch schnell zu faktionalen Konflikten. Bereits vor der Parlamentswahl im März 1972 kam es innerhalb der PPP zu Protesten gegen die als autoritär empfundene Praxis der Kandidaten Aufstellung durch den Präsidenten. Einige zu kurz Gekommene verließen in

190

6 Mehrparteiensysteme: Gambia und Botswana

der Folge die PPP und kandidierten als Unabhängige. Trotz geringer Organisation und Finanzierung konnte diese Gruppe immerhin 20,6% der Stimmen für sich gewinnen. 1975 gab sich die Gruppe der PPP-Dissidenten mit der National Convention Party (NCP) schließlich eine eigene politische Organisation, zu deren Führungsfigur Sherrif Dibba, der Ex-Vizepräsident, aufstieg. Wie die Oppositionsbewegungen vor ihr, war die NCP programmatisch nicht klar positioniert und versuchte hauptsächlich die Konfliktlinie zwischen Hinterland und Zentrum zu reaktivieren. Die NCP trat in 30 der 35 Wahlkreise mit einem Kandidaten an, was auf ein bedeutendes aus der PPP defektiertes personales Netzwerk schließen lässt (siehe Nuscheler 1978:741). Sie konnte auch 22,7% der Stimmen auf sich vereinigen und als wichtigste Oppositionspartei die UP ablösen, die von 16,6% in 1972 auf 3,0 % zurückfiel (allerdings 2 der 3 Sitze in Banjul halten konnte). Kann der relative Stimmenzuwachs der Oppositionsparteien noch als eine Bewährungsprobe des Mehrparteiensystems gedeutet werden, bestätigt das Absinken der registrierten Wähler zwischen 1966 und 1972 eine wachsende Distanzierung zwischen der Bevölkerung und der um Beuteanteile konkurrierenden Eliten. Eine Wahlbeteiligung von 76,1% täuscht dabei über eine geringe Rate in der Wählerregistrierung159 hinweg. 1977 erhöhte sich die Partizipationsquote, was sicherlich zum Teil auf die durch die NCP erstarkte Opposition und einen intensiver geführten Wahlkampf zurückzuführen ist. Nuscheler (1978:741) weist aber auch darauf hin, dass die PPP-Regierung in Anbetracht der erstarkenden Konkurrenz eine intensive Registrierungskampagne durchführte, die zu einer im Vergleich zu 1972 60-prozentigen Erhöhnung des absoluten Stimmenanteils (1972: 103.887, 1977: 177.781) führte, mit den größten Erfolgen in den entlegendsten Landesteilen. Die Opposition gewann zwar gegenüber 1972 drei Sitze mehr, es gelang jedoch der Staatspartei offensichtlich, den Zuwachs der Opposition durch eine Ausweitung des Wahlkörpers zu neutralisieren. Augenfällig dabei ist zum einen die regionale Konzentration der NCP-Erfolge160, zum anderen eine offensichtlich subtile Kontrolle über des Wahlergebnisses durch ein Netzwerk von Verwaltung und Klientelstrukturen der Jawara-Administration in der Peripherie, sowie die feste Verankerung der UP in Banjul. Bis 1977 war die politische Elite des Landes sozial relativ homogen und programmatisch eher indifferent. Versuche ambitionierter Politiker, sich mit Parteigründungen eine politische Karriere aufzubauen, standen im engen Zusammenhang mit den ‚versiegelten’ Zugangsstrukturen der PPP und dem Versuch, von außerhalb dieses System in eine höhere Ebene des Patronagesystems einzubrechen.

159 Anteil der registrierten Wähler an der Bevölkerung (%): 1965: 51,5%, 1966: 56,7%, 1970: 37,5%, 1972: 27,9%, 1977: 39,8%. (Nohlen/Krennerich/Thibaut 1999:416). 160 Die NCP konnte zwar 22,7 % der Stimmen, jedoch nur fünf Sitze, konzentriert in den Wahlkreisen der Central Division gewinnen. Sowohl in den UP-Hochburgen als auch in den fünf Wahlkreisen, in denen die NCP gewinnen konnte, waren die Margen zwischen Gewinnern und Verlierern gering; andererseits konnte die NCP in den Wahlkreisen der Western Division teilweise nahe an die PPP herankommen.

6.1 Gambia

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Abbildung 38: Gambia:Parlamentswahlen 1966-1977 Jahr

1966 1972 registriert 175.732 Registriert 136.521 abgeb. 124.992 abgeb. 103.887(76,1) Stimmen (71,1) Stimmen Ungültige Ungültige gültige gültige Stimmen Sitze % Stimmen Sitze % (%) (%) 32 100 35 100 PPP 65,3 24 75,0 63,1 24 88,5 UP 33,4 8 25,0 16,6 3 8,5 NCP NLP/UP Unabhängige 1,3 20,6 1 2,8 Quelle: Nohlen/Krennerich/Thibaut 1999:418

1977 registriert 216.234 abgeb. Stimmen ungültige gültige 177,781 Stimmen Sitze % (%) 34 100 69,4 27 79,4 3,0 22,6 5 14,7 2,3 2,3 -

Das Desinteresse an policies im gesamten politischen Raum fiel mit weitgehend undynamischen sozio-ökonomischen Rahmenbedingungen zusammen, die keinen Unterbau für signifikante Protestbewegungen liefern konnten (Voll:1984:93). Die politische Selbstbezogenheit der Eliten löste freilich nicht die strukturellen Konflikte, die sich aus der kolonialen Spaltung der Gesellschaft in eine Dienstleistungs- und Händlermittelschicht auf der einen Seite und der Mehrheit produzierender Bauern und einer wachsenden städtischen Unterschicht auf der anderen Seite ergaben, die sehr ungleich von staatlichen Leistungen profitierten. Eine den Problemen des Hinterlandes angepasste Entwicklungspolitik stand nicht auf der politischen Agenda und die Konzentration auf den Tourismussektor bevorzugte einseitig die Mittelschichten, was die sozialen Spannungen auch in der städtischen Zentren erhöhte. Staatstätigkeit als ein allgemeines Planen und Durchführen von Politiken in den Bereichen von Infrastruktur, Ausbildung etc. verblieben selbst im afrikanischen Durchschnitt auf unterem Niveau. 6.1.2.2 Formierung einer radikalen Systemopposition (1981-1994) Erste programmatisch und ideologisch festgelegte politische Organisationen entstanden in Gambia später als in allen anderen untersuchten Länderfällen. Sie orientierten sich freilich als oppositionelle Gruppen in ihrem Emanzipationsanspruch nicht mehr an den afrikanischen Befreiungsbewegungen, sondern bildeten Amalgame verschiedener zeitgenössischer Vorbilder aus. Ein Vorläufer dieser Entwicklung war der die 1977 von dem Politologen Pap Cheyassin Secka gegründete National Liberation Party (NLP), die trotz der Verbalradikalität nicht reüssieren konnte, und nach den Parlamentswahlen 1977 wieder in der Versenkung verschwand. Etwa zur gleichen Zeit entstanden eine Reihe von para-marxistischen Bewegungen, wie die Gambia Socialist Revolutionary Party (GSRP) und das Movement for Justice in Africa – The Gambia (MOJA-G) mit ideologischen Affinitäten zu einer libyschen Bewegung gleichen Namens, die in Liberia 1980 den Weg für den Sturz Tolberts freigemacht hatte (Hughes 1991). Diese Gruppierungen wandten sich an die Vernachlässigten des Regimes, insbesondere die Arbeitslosen der urbanen Zonen, und lehnten die Kooperation mit dem als hermetisch empfundenen PPP-Regime sowie die Beteiligung an Wahlen ab.

192

6 Mehrparteiensysteme: Gambia und Botswana

Sie propagierten die extreme Maßnahme zum gesellschaftlichen Umbau, den politischen Umsturz und die Radikalreform der veränderungsresistenten sozio-politischen Strukturen. Politisch aktiv wurden diese Bewegungen schließlich mit einem Putschversuch am 30.7.1981 unter der Führung von Kokui Samba Sanyang. Die kaum koordinierte Revolte niederer Ränge der Field Force, einer paramilitärischen Einheit der gambischen Polizei zusammen mit jungen städtischen Arbeitslosen um Banjul und Serekunda, erfreute sich unter der städtischen Bevölkerung einiger Unterstützung. Weder der Präsident, noch die Mitglieder der Regierung oder der staatlichen Verwaltung sahen sich in der Lage, sich der destabilisierten Lage entgegenzustellen, so dass der Putsch nur aufgrund des Einschreitens der senegalesischen Armee niedergeschlagen werden konnte. Legitimiert durch einen Beistandspakt, konnte die Revolte nur gegen den Widerstand von Teilen der gambischen Bevölkerung bei recht beträchtlichen Verlusten auf beiden Seiten – Schätzungen gehen von mindestens 2000 Toten aus – schließlich gebrochen werden. Dieser Souveränitätsverlust der Regierung mündete außenpolitisch von 1982-1989 in das improvisierte Projekt einer Konföderation mit Senegal, Senegambia, die schließlich von senegalesischer Seite aufgegeben wurde. Innenpolitisch führte die Erfahrung der existentiellen Schwäche des etablierten hegemonialen Kompromisses zu einer Reihe von ordnungspolitischen Anpassungsmaßnahmen unter Notstandsrecht. Zunächst noch im Rahmen der Konföderation Senegambia machte man sich an den Aufbau einer gambischen Armee, der Gambian National Army (GNA), mit einer Präsidentschaftsgarde, in die auch die nationale Polizei und eine Marineeinheit integriert wurde. Zur Stabilisierung der Jawara-Regierung wurde die Direktwahl des Präsidenten und eine Verlängerung der Legislaturperiode um ein Jahr auf fünf Jahre eingeführt und eine Parteireform initiiert: Mit einer neuen Satzung sollte der PPP, bis dahin als ein typischer Wahlverein, eine organisatorische Infrastruktur und ein kohärentes Programm gegeben werden; es sollten ein nationaler Parteikongress als oberstes Parteiorgan eingerichtet werden, ein nationaler Exekutionsausschuss mit der Ausarbeitung eines Parteiprogrammes und Parteitagsresolutionen beauftragt, und ein Zentralkomitee und ein Parteisekretariat eingerichtet werden (Hughes 1991:504). Der nachfolgende Wahlkongress zur Vorbereitung der Parlamentswahlen von 1982, der noch unter den Eindrücken des Putschversuchs und des Notstandsrechts stand, beschloss auch Resolutionen zur Schaffung eines nationalen Jugenddienstes vor dem Hintergrund der hohen Jugendarbeitslosigkeit. Ein Wahlprogramm wurde entgegen den Vorschriften der eben beschlossenen Satzung 1982 zu den Wahlen allerdings nicht vorgelegt. Nach der Normalisierung der Verhältnisse nach den Parlamentswahlen von 1982 wurde auch der Beschluss der Reorganisation des Parteiapparates nicht mehr weiter verfolgt. Eine langfristigere Debatte über Entwicklungsziele oder eine realistische Einschätzung der Situation des Landes blieb die PPP weiterhin schuldig (Voll 1984:91). Der Stimmanteil der PPP bei den Wahlen von 1982 fiel deutlich, nicht zuletzt deshalb, weil eine größere Anzahl von Kandidaten vom PPP-Label defektierten, und als Unabhängige kandidierten. Nach der Aufhebung des Staatsnotstandes 1985 formierte sich zuerst die demokratische Opposition der PPP-Dissidenten neu. 1987 organisierte als erste Partei die NCP eine Kampagne zur Abwahl des Präsidenten. Mit der Gründung der Gambia Peoples’s Party (GPP) kam schließlich als eine zweite Oppositionspartei eine zentristische Gruppierung unter der Führung eines ehemaligen Vize-Präsidenten, Assan Musa Camara hinzu, die, als eine one purpose- Partei, für eine stärkere Machttrennung und die Beschränkung der Wiederwahl des Präsidenten eintrat.

6.1 Gambia

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Abbildung 39: Gambia: Parlamentswahlen 1982-1992 Jahr

1982 1987 registriert registriert 249.476 abgeb. Stimabgeb. Stimmen men ungültige ungültige gültige gültige Stimmen Sitze % Stimmen Sitze % (%) (%) 35 100 36 100 PPP 61,7 27 77,1 56,6 31 86,1 NCP 19,6 3 8,6 27,6 5 13,9 GPP 14,7 PDOIS 1,0 Unabhängige 18,6 5 14,4 0,5 Quelle: Nohlen/Krennerich/Thibaut 1999:420.

1992 registriert 400.000 abgeb. Stimmen ungültige gültige Stimmen Sitze % (%) 36 100 58,1 25 69,4 6 16,6 2 5,5 3 8,3

Neben den beiden Oppositionsparteien, die sich aus den Elitennetzwerken der PPP heraus entwickelt hatten, trat 1987 erstmals auch eine Partei zu Wahlen an, die aus der systemoppositionellen Bewegung Anfang der 80er Jahre entstanden war. Bei der People’s Democratic Organisation for Independence and Socialism (PDOIS) handelte es sich um eine Partei mit einem klaren sozialistischen Programm, die sich als eine lokal angebundene Partei mit starkem sozialen Engagement in der Stadt Serekunda etablieren konnte. Sie schaffte es allerdings genauso wenig wie die GPP, die immerhin auf 14% der Wählerstimmen kam, 1987 ins Parlament einzuziehen. Nachdem Präsident Jawara trotz seiner Ankündigung von 1990 sich aus der Politik zurückzuziehen, 1992 wiederum als Präsidentschaftskandidat antrat, gelang auch bei dieser Wahl keine Ablösung der alten Machtstrukturen. Bei den Präsidentschaftswahlen traten sowohl Sherif Dibba, als auch Assan Musa Camara gegen Jawara an, dieser kann sich mit 58,5% der Stimmen gegen den zweitplazierten Dibba (22,2%) durchsetzen. Obwohl aber die Wahlen von 1992 eine Stärkung der Opposition deutlich machten, wichen die Ergebnisse, die im allgemeinen als fair bezeichnet wurden (Wiseman 1987) kaum von den Wahlmustern der vorhergehenden Wahlen seit der Unabhängigkeit ab und statteten Jawara und die PPP mit komfortablen Mehrheiten aus. Die Frustrationen im politischen Raum, die wie sie sich in den letzten zehn Jahren in Parteigründungen und einem Putschversuch manifestierten, konnten im politischen System nicht abgebildet werden.

6.1.3 Militärputsch und prekäre Redemokratisierung 6.1.3.1 Gescheitertes populistisches Reformprojekt Obgleich die anhaltende öffentliche Diskussion über Korruptionsvorwürfe an die Regierung in den Jahren 1993 und 1994 stärker zu werden schien, so dass sich Jawara zur Ankündigung öffentlicher Untersuchungskommissionen gezwungen sah, waren für Beobachter (Wiseman 1987) keine Anzeichen für dramatische politische Veränderungen zu erkennen. Gleichwohl wurde die Jawara-Regierung am 22.7.1994 praktisch widerstandslos durch einen Militärputsch gestürzt, der offensichtlich in einer gewissen Kontinuität mit den Vor-

194

6 Mehrparteiensysteme: Gambia und Botswana

fällen von 1980/81 stand. Sein Anführer, Yahyah Jammeh, war Mitglied der Moja-G gewesen und hatte als Oberst der gambischen Armee Kontakte nach Libyen gepflegt. Die Macht ging in der Folge an ein Armed Forces Provisional Ruling Council (AFPRC) unter der Führung Jammehs über, das vor allem durch das junge Alter seiner Mitglieder erstaunte: Keiner der Akteure innerhalb der militärischen Führungsgruppe war zum Zeitpunkt des Putsches älter als 30 Jahre, Yahyah Jammeh selbst 29 Jahre alt. Obwohl die Militärjunta von vorne herein ihre Absicht bezeugte, bald zu einer demokratischen Verfassung zurückzukehren, schien es, als würde das Regime in seinen Politikvorstellungen einen populistischen Mobilisierungskurs einschlagen. Als ein erstes politisches Projekt wurden zunächst nach dem Vorbild der ghanaischen House-Cleanings landesweite Untersuchungskommissionen zu Korruptionsvorwürfen und der Verflechtung von privaten und staatlichen Interessen installiert, die, aus Gründen der Neutralität, mit Juristen aus Ghana und Sierra Leone besetzt wurden. Die Untersuchungskommissionen legten tatsächlich ein breites System von Korruption und bürokratischem Chaos offen, ohne dass es eine Einmischung der Militärregierung in ihre Arbeit gegeben hätte (Wiseman 1997:431). Von großer Bedeutung seit der Machtergreifung der Militärs war von Anfang an die Frage nach den Bedingungen der Rückkehr zur einer demokratischen Verfassung. Die öffentliche Debatte darüber entzündete sich dabei vorwiegend an der Frage des Zeitplanes und der Form der Transition. Nachdem das AFPRC im Oktober 1994 ankündigte, ihr ‘programme of rectification and transition to democratic rule’ auf vier Jahre anzulegen und erst 1998 Neuwahlen abzuhalten, stellte sich Kritik an dem zeitlich gedehnten Übergang nicht nur innerhalb Gambias, sondern auch von internationaler Seite ein. Unter dem politischen Druck der wichtigsten Geberländer, die mit dem Putsch ihre Zahlungen eingestellt hatten, installierte das AFPRC so 1994 ein National Consultative Committee (NCC) mit dem Auftrag, die verschiedenen Demokratisierungsoptionen zu prüfen und einen kürzeren Zeitplan zu erarbeiten. Das NCC, bestehend aus 23 Vertretern verschiedener gesellschaftlicher Organisationen übergab im Januar 1995, nach einer fünfwöchigen Konsultationsphase lokaler und internationaler meetings, einen auf zwei Jahre gekürzten Demokratisierungszeitplan, sowie die Empfehlung der Einsetzung einer Interimsregierung, wobei Jammeh als Staatschef verbleiben sollte. Jammeh kam der Empfehlung der NCC, eine Interimsregierung einzusetzen, nicht nach, akzeptierte aber den neuen Zeitplan und installierte eine Constitutional Review Commission unter der Ägide eines ghanaischen Juristen zur Überarbeitung der gambischen Verfassung. Mit der Aufnahme der Arbeit an der Verfassungsrevision startete Gambia in eine Phase der Aushandlung der künftigen institutionellen Ausgestaltung, die sich durch zwei parallele Prozesse auszeichnete: Auf der einen Seite wurde eine durch den Transitionszeitplan vorgegebene öffentliche Verfassungsdiskussion geführt und auf der anderen Seite entwickelte sich – außerhalb öffentlicher Einflussnahme- ein Prozess der Etablierung autoritärer Kontrollmechanismen durch das AFPRC. Von Beginn an hatte das Militärregime eine innere Führungsschwäche gezeigt, die sich bis 1995 in drei Gegenputschversuchen und einigen Mordanschlägen gegen Jammeh offenbart hatte. Das Unvermögen, politische Dominanz durchzusetzen, führte im Juni 1995 zur Gründung eines Geheimdienstes, der National Intelligence Agency, als einer Sonderorganisation der Polizei. Außerdem wurde die 1993 abgeschaffte Todesstrafe wiedereingeführt sowie dem Innenministerium uneingeschränkte Verfügung über Arrest und Haft ohne gerichtliche Anklage zuerkannt. Am 15. Juli wurde ein 22 July Movement als offizieller

6.1 Gambia

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‚politischer Arm’ des Regimes ins Leben gerufen, das, milizartig organisiert, Präsenz in den Dörfern und Stadtteilen zeigte. Die parallel stattfindende Diskussion über die Verfassungsrevision, die mit einer Reihe von öffentlichen hearings begonnen hatte, konzentrierte sich vor dem Hintergrund der obigen Entwicklungen schnell auf die Fragen der Beschränkung der Exekutivmacht. Obwohl die Kommission ihren Verfassungsentwurf im November 1995 dem AFPRC übergab, wurde er erst im März 1996 veröffentlicht, was zu Vermutungen führte, dass das Dokument den Vorstellungen des Militärregimes angepasst werden musste. Obwohl die neue Verfassung im Vergleich zu der von 1970 in einigen Bereichen leichte Verbesserungen bot, zeigte sie klare Schwächen und auch demokratische Rückschritte. Als ein Hauptproblem der alten Verfassung war die fehlende Begrenzung der Wiederwahl des Präsidenten aufgefasst worden, eine Forderung die schon 1987 von der GPP gestellt worden war. Obwohl dies auch eines der Hauptanliegen war, die auf den Anhörungen der Constitutional Review Commission vorgetragen wurden, fehlte eine Begrenzung der Wiederwahl auch in der neuen Verfassung. Deutlich exklusiver und weniger kompetitiv als in der Verfassung von 1970, waren die neuen Wahlgesetze ausgelegt. So war mit der Altersbegrenzung für das Präsidentenamt (30-65 Jahre) die Kandidatur Jammehs ermöglicht, diejenigen der wichtigsten politischen Führer der Jawara-Regierung jedoch ausgeschlossen, da diese über der Altersgrenze lagen. Noch deutlicher wurde die Opposition durch eine Regelung benachteiligt, nach der sich Kandidaten disqualifizierten, die aus dem öffentlichen Dienst entlassen, zwangsweise verrentet oder von einer der Korruptionskommissionen als verantwortlich für Missmanagement befunden worden waren. Damit war eine Klausel eingebaut, die die Türe zum missbräuchlichen Ausschluss der Opposition weit öffnete. Deutlich exklusiver wurde das Wahlgesetz auch aufgrund relativ hoher finanzieller Hürden bei der Kandidatur für öffentliche Ämter, sowohl was ein zu hinterlegendes Deposit betraf, als auch der Prozentsatz der Wählerstimme, der erreicht werden musste, um die eingelegte Summe161 zurückerstattet zu bekommen. (Saine 1997:556). Trotz der weitreichenden Kritik an dem Verfassungsentwurf, wurde dieser beim Referendum am 8. August 1996 bei einer Partizipationsrate von 83% mit 70 % der Stimmen angenommen.

6.1.3.2 Reorganisation der Parteien im politischen Raum Die Phase der Reorganisation des politischen Raumes vor den Gründungswahlen fiel sehr kurz aus, da das Parteienverbot erst nach dem Verfassungsreferendum am 14. August und damit einen Monat vor den kommenden Präsidentschaftswahlen am 26.9.1996 und vier Monate vor den Parlamentswahlen am 2.1.1997 aufgehoben worden war. Hinzu kam, dass kurze Zeit später ein bleibendes Verbot für die ehemaligen Parteien PPP, NCP und GPP nachgeschoben wurde, wodurch von den Parteien, die vor dem Putsch aktiv gewesen waren lediglich PDOIS, die es bis 1994 nicht ins Parlament geschafft hatte, an ihren Status vor dem Militärputsch anknüpfen konnte.

161 Die Depositsumme von 1000 US-$ bei einem durchschnittlichen Prokopfeinkommen von unter 300 US-$.; Rückzahlung bei Erreichen von mindestens 40% der abgegebenen Stimmen (Saine 1997:556).

196

6 Mehrparteiensysteme: Gambia und Botswana

Abbildung 40: Gambia: Parlamentswahlen 1997-2002 Jahr

1997 registriert abgeb. Stimmen Ungültige gültige Stimmen (%)

APRC UDP PDOIS NRP Unabhängige

52,2 34,1 7,9 1,9 3,9

420.507 307.856 (73.2)

307.303 Sitze

%

45 33 7 2 1 2

100 77,3 15,5 4,4 2,2 4,4

registriert abgeb. Stimmen ungültige gültige Stimmen (%) -

2002 167.817 94.621 (56,4%) 35 94.586 Sitze

%

48 45 2 1 -

100 93,8 4,2 2,0 -

Quelle: Nohlen/Krennerich/Thibaut 1999; IPU Parline 2002. Auch das AFPRC selbst registrierte erst am 27. August ein Parteilabel, die sogenannte Alliance für Patriotism, Reorientation and Construction (APRC), die neben dem 22 July Movement als ein erweitertes Sammelbecken die Wahlfunktion für das heterogene JammehLager übernehmen sollte. Unter diesem Umbrella sammelten sich adhoc auch eine große Bandbreite von Personen und Orientierungen mit eigenen lokalen Gefolgschaften. Daneben gründete sich mit der United Democratic Party (UDP) als Nachfolgerin in der Tradition der PPP unter dem Vorsitz von Ousainou Darboe. sowie mit der National Reconciliation Party (NRP) eine kleine liberale Partei unter dem Vorsitz von Hamat Bah. Die Polarisierung im politischen Raum, insbesondere aber zwischen den beiden großen Formationen UDP und APRC ergab sich neben der historischen Konfliktlinie des Putsches vor allem aus der Schieflage in den Wettbewerbsbedingungen, wie sie durch das Militärregime geformt worden waren. Trotz der benachteiligten Ausgangslage für die PPP Nachfolgepartei UDP, konnte sie 1997 34,1% der Stimmen gewinnen (und hielt diesen Stimmanteil (32,1%) bei der Präsidentschaftswahl 2001, Fleischhacker:2005:242). Als stärkste Oppositionspartei war sie während der folgenden Legislaturperiode zunehmender Diskriminierung und Verfolgung ausgesetzt. Zunehmend autoritäre Tendenzen in der Regierungstätigkeit und willfähriges Agieren von Seiten der sogenannten Independent Electoral Commission führten schließlich zum Boykott der Parlamentswahlen von Seiten der UDP im Jahr 2002. Damit kann bis auf weiteres eine negative Demokratisierungstendenz festgehalten werden.

6.2 Botswana 6.2.1 Übergang in die Unabhängigkeit 6.2.1.1 Entfaltung des politischen Raumes unter kolonialer Herrschaft Botswana, das zu 2/3 aus Wüste und Sumpfland besteht und für die Kolonialwirtschaft unattraktiv war, wurde 1885 vor allem wegen seiner strategischen Bedeutung als potentielles Expansionsgebiet der Buren britisches Protektorat, dessen Verwaltung von außerhalb

6.2 Botswana

197

durch einen Resident Commissioner wahrgenommen wurde. Unter diesen Voraussetzungen konnte sich innerhalb des Protektorates keine an der Kolonialmacht orientierte Mittelschicht entwickeln, wie dies in Gambia der Fall war und stärkte gleichzeitig die durch indirect rule in die Protektoratsverwaltung einbezogenen traditionalen Stammeseliten als eine homogene autochthone politische Elite. Die präkoloniale Bevölkerungsstruktur war durch eine starke autoritäre Stellung der Häuptlinge geprägt, die durch ihre Einbindung in indirect rule und die lockere Kontrolle durch die Protektoratsverwaltung noch gestärkt wurde, und zur de facto Autokratie einiger Häuptlinge führte. Die Bevölkerung, bestehend aus acht unabhängigen Stämmen mit fest umrissenen Siedungsgebieten und einer größeren Anzahl kleinerer alliierter Stämme, nahm so ihre traditionale Organisation mit in die spät einsetzende postkoloniale Entwicklung. Erst im Verlauf der Etablierung einer Protektoratsverfassung162 setzte eine rapide Entwicklung des politischen Raumes ein. Zu den ersten direkten Wahlen im Jahr 1965 traten schließlich drei Parteien an, eine vierte wurde ein Jahr später gegründet. Die erste Partei, die in der Lage war, andauernde Strukturen und eine politische Tradition zu begründen, war die die Bechuanaland People’s Party (BPP). Sie war ein parteipolitisches Importprodukt einer Welle von südafrikanischen ANC und PAC-Aktivisten, die nach dem Sharpeville-Massaker nach Botswana ins Exil gegangen waren und die Unabhängigkeit des Protektorates als ihr politisches Ziel formulierte: „to mobilise and organise the political consciousness of the people of Bechuanaland, canalise it and make it articulate‚ to inculcate a sense of national unity and solidarity among the diverse and tribally divided inhabitants of Bechuanaland“ (Polhemus 1983:399). Die Mobilisierungsbasis der BPP war allerdings gering, da zum einen Bevölkerungsgruppen, auf die ein antitraditionales und sozialistisches Programm Anziehungskraft hätte ausüben können, kaum vorhanden waren, zum anderen die BPP durch interne Rivalitäten zwischen PAC und ANC-Anhängern geschwächt war. Bereits im Juli 1962 wurde deshalb der ANC-Flügel aus der Partei ausgeschlossen, der daraufhin die Botswana Independence Party (BIP) gründete. Auf die Formation dieser gegen die Interessen der Häuptlinge gerichteten politischen Kräfte reagierten letztere 1962 mit der Gründung der Bechuanaland Democratic Party (BDP), die den konservativen mainstream of establishment politics in the Protectorate (Polhemus 1983:402) versammelte. Die BDP wurde zunächst von ihren Gegnern als eine typische Administrationspartei diffamiert, die von der britischen Kolonialverwaltung eingesetzt worden sei, um den Einfluss der BPP zu schwächen, es zeigte sich aber schnell, dass sie über ein großes Identifikations- und Mobilisierungspotential verfügte. Insbesondere ihre Führerfigur, Seretse Khama bot eine ideale Projektionsfläche traditionaler und modernder Legitimation und bewies in der Organisation der Partei beachtliche Führungsqualität. Ihm gelang es mit einem konservativen Reformprogramm sowohl die Chiefs gegenüber BPP und BIP in Stellung zu bringen, gleichzeitig aber den vorhandenen Stammespartikularismus mit einem konservativen Nationalismus und dem Konzept eines Vielrassenstaates zu überlagern. Die Kommunikationsstrukturen außerhalb der städtischen Ansiedlungen arbeiteten dabei zugunsten der BDP, als deren Transmissionsriemen die Häuptlinge fungierten und aufgrund deren administrativer Kompetenzen oppositionelle Parteien mit zusätzlichen Operationsschwierigkeiten rechnen mussten. Unter der Führung von Seretse Khama gewann so 162 Mit einem Legislative Council zusammengesetzt aus indirekt gewählten afrikanischen Mitgliedern und einem Executive Council als Konsultativorgan des Resident Commissioner.

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6 Mehrparteiensysteme: Gambia und Botswana

die BDP bereits bei den indirekten Wahlen zum Legislative Council nicht nur acht der zwölf gewählten afrikanischen Mitglieder, sondern konnte auch bei den ersten direkten Wahlen 1965 von 31 Sitzen 28 gewinnen. Die letzte Parteigründung nach den ersten direkten Parlamentswahlen 1965, aber vor der Unabhängigkeit 1966 war die Botswana National Front (BNF). Ihr Gründer Kenneth Koma trat mit der Intention auf, eine autochthone nationale Bewegung zu organisieren, um Botswana vor dem ‚neokolonialistischen Regime der BDP’ zu retten. Die BNF war zunächst auch die Partei mit der ideologischsten Positionierung, nicht zuletzt aufgrund der marxistisch orientierten Pamphlete ihres Parteiführers Koma. Aufgrund einer zu heterogenen Anhängerschaft und den bereits weitgehend abgesteckten Einflußsphären im politischen Raum gelang jedoch zunächst keine größere Mobilisierung durch die BNF. Obwohl sich alle Parteien selbst als Massenparteien mit der dementsprechenden Aufbaustruktur verstanden, alle auf einen landesweiten politischen Einfluss und die Begründung eines Nationalgefühl, von Einigkeit und Unabhängigkeit zielten, gelang es nur der BDP eine nationale Wählerschaft zu mobilisieren, während die anderen Parteien nicht in der Lage waren, die Barrieren des relativen Mehrheitswahlsystems zu überspringen und aus ihren regionalen Hochbugen in den Heimatregionen ihrer Parteiführer auszubrechen.

6.2.1.2 Institutionelle Gestaltung der politischen Autonomie Die im August 1963 aus je drei Vertretern der BDP und BPP, der weißen Mitglieder des Legislative Council und Chiefs gebildete Verfassungsausschuss legte nach nur sechstägigen Beratungen einen Verfassungsentwurf vor, der im Vergleich zu vorangegangenen Unabhängigkeitsverhandlungen mehrere verfassungsmäßige Dekolonialisierungsetappen übersprang. Sein Kernstück war die Konzeption einer parlamentarisch verantwortlichen Kabinettsregierung, deren Legislative nach allgemeinem und direktem Wahlrecht und relativer Mehrheitswahl in Einmann-Wahlkreisen zu wählenden, vier zu Kooptierenden sowie zwei Officials bestehen sollte. Die Ausschussmehrheit setzte sich dabei gegen die Forderung der Chiefs nach einer zweiten Kammer, der acht ‚unabhängigen’ Chiefs und vier Repräsentanten kleinerer Stämme mit legislativen Kontrollrechten durch, so dass lediglich ein House of Chiefs mit beratenden Funktionen eingesetzt wurde. Am 3. März 1965 trat die Verfassung in Kraft und Khama wurde zum ersten Ministerpräsidenten berufen. Die republikanische Präsidialverfassung, die am 30.9.1966 mit der Unabhängigkeit in Kraft trat, und Seretse Khama als ersten Präsidenten deklarierte, hielt an den wesentlichen Organisationsprinzipien des Westminster Modells fest; Präsident, Vizepräsident und Minister müssen dem Parlament angehören und sind ihm kollektiv verantwortlich. Der Präsident muss nach einem parlamentarischen Misstrauensvotum entweder mit seinem Kabinett zurücktreten, oder das Parlament auflösen. Eine Verfassungsänderung von 1972 machte den Präsidenten zu einem Offizialmitlied des Parlaments, seine Stimme erhöht die Mehrheitsfraktion, er tritt aber bei den Parlamentswahlen nicht mehr an. Die Methode der mit der Parlamentswahl gekoppelten Präsidentenwahl kombinierte ein direkt-plebiszitäres mit einem repräsentativ-parlamentarischen Wahlverfahren, da die Parlamentskandidaten für einen Präsidentschaftskandidaten zu optieren haben. Diese Spielart eines parlamentarischen Präsidentialismus versucht die starke Stellung des Präsidenten mit Gewaltenverschränkung des parlamentarischen Systems zur Effizienzsteigerung des politischen Systems zu verbinden, wie es in ähnlicher Weise in Gambia hin Erscheinung trat.

199

6.2 Botswana

6.2.2 Hegemonialer Kompromiss 6.2.2.1 Integration der traditionellen Eliten (1965-1979) Auf der Ebene der politischen Auseinandersetzung setzte die Regierung 1969 ein Jahr vor Ablauf der Legislaturperiode Wahlen an, und ereichte damit einen Überraschungseffekt bei den unvorbereiteten Oppositionsparteien. Obwohl BPP, BNF und BIP sich nicht auf ein Wahlbündnis einigen konnten, wurde die Opposition zunächst durch das oppositionspolitische Engagement einiger Stammesführer und darunter in hervorgehobenerweise durch das Engagement von Häuptling Bathoen II für die BNF aufgewertet und gestaltete den Wahlausgang 1969 offener, als dies 1965 gewesen war. Mit der Unabhängigkeit sah sich die Regierung so nicht nur mit einer stärkeren Oppositionspartei, sondern auch mit der Notwendigkeit der Integration der Stammesführer konfrontiert, die sich gegen ihre politische Entmachtung sowohl in der Zentral- als auch in der Lokalverwaltung zur Wehr setzten. Für sie hatte nicht nur ihre politische Verdrängung in ein Deliberationsorgan einen stark strukturverändernden Effekt, vor allem die Einschränkung ihrer legislativen, jurisdiktionellen und administrativen Funktionsverluste in den Stammesverwaltungen auf lokaler Ebene wirkte sich auf ihr politisches standing aus.163 Während der ersten beiden Legislaturperioden des unabhängigen Staates standen zwei Themen auf der Tagesordnung, zum einen eine in Bewegung geratene Opposition von Stammeshäuptlingen einerseits und progressiven Nationalisten andererseits und zum zweiten die Erlangung der finanziellen Unabhängigkeit von Großbritannien, von dessen Transferzahlungen Botswana bis 1973 abhängig war. Abbildung 41: Botswana: Parlamentswahlen 1965-1974 Jahr

1965 registriert abgeb. Stimmen Ungültige gültige Stimmen (%)

BDP BIP BPP BPP 1 Unabh. BNF

80,4 4,6 14,2 0,3 0,6 -

Sitze

189.000 140.788 (80,4) %

35 28 3 -

100 90,3 9,7 -

1969 registriert abgeb. Stimmen ungültige gültige Stimmen (%)

68,3 6,0 12,1 13,5

Sitze

36 24 1 3 3

156.533 76.858 (54,7) %

100 77,4 3,2 9,7 9,7

1974 registriert abgeb. Stimmen ungültige gültige Stimmen (%)

76,6 4,8 6,6 0,5 11,5

236.872 64.011 (31,2) Sitze %

36 27 1 2 2

100 84,4 3,1 6,3 6,3

Quelle: Nohlen/Krennerich/Thibaut 1999:112 163 Der Local Government (District Cuncils) Act von 1965 übertrug das bis dahin umfassende Verordnungsrecht der Chiefs auf mehrheitlich gewählte District Councils und übertrug gleichzeitig ihr bisheriges Privileg, durch Ernennung deren Zusammensetzung zu beeinflussen, auf die Minister of Local Government. In der Folge wurden sie mit dem Chieftainship Act 1966, dem Chieftainship Act 1970 und 1973 in einen Angestelltenstatus des öffentlichen Dienstes überführt; sie wurden zu einem fixen Gehalt angestellt, können auf Beschwerden ihres Stammes hin von Präsidenten abgesetzt werden und wurde so von einem angeborenen Recht in ein formales Arbeitsverhältnis überführt. Sie sind seit 1973 dem District Commissioner verantwortlich und in der Ämterhierarchie auf einer unteren Ebene angesiedelt. Siehe vor allem Jones (1983:133ff).

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6 Mehrparteiensysteme: Gambia und Botswana

Nach den Wahlen von 1965, in denen die BDP 28, die Opposition lediglich drei von 31 Sitzen gewinnen konnte, stellte sich das Wahlergebnis von 1969 mit einer Zunahme der Oppositionssitze auf sieben als ein Verlust der Regierungspartei dar. Parson (1990:114) erklärt den Wahlausgang der 1969er Wahl mit den Spannungen innerhalb der neu eingesetzten Zentralregierung und der Tatsache, dass die Wähler bis dahin noch keine Verbesserungen ihres eigenen Lebensstandards nach der Unabhängigkeit bemerken konnten. Bei den nächsten Wahlen schien die Regierungspartei deshalb politische Erfolge vorweisen zu müssen und Parson gibt an, dass das rural development program, das 1973 aufgelegt wurde, zeitlich mit der anstehenden Parlamentswahl so abgestimmt wurde, dass bis zum Wahltag in allen Gebieten sichtbare Projekte fertiggestellt waren. Holm (1987) unterstreicht, dass besonderen Wert auf landesweit gerechte Verteilung der Ressourcen gelegt wurde; bei der Wahl von 1974 konnte die BDP einen Stimmzuwachs von fast 10% sowie die Rückkehr dreier Oppositionssitze in die Regierungsfraktion verbuchen. Dieser Ansatz zur Sicherung des postkolonialen hegemonialen Kompromisses setzte sich über die gesamte Dekade der 70er Jahre fort, mit einer Schwerpunktsetzung auf die Verbesserung der Infrastruktur und der sozialen Dienste, wogegen keine Maßnahmen zur Modernisierung des Agrarsektors in die Wege geleitet wurden: Seit dem 19. Jahrhundert war Viehzucht der Hauptwirtschaftszweig in Botswana und die frühe Staatselite rekrutierte sich aus dieser Viehzüchterelite. Es erstaunt also nicht, dass letztere in besonderem Masse vom Staat gefördert und durch Subventionen und Programme bevorzugt wurden. Die Regierung nahm davon Abstand, Politikentscheidungen zu treffen, die gegen die Interessen dieser Elite gerichtet gewesen wären, wie zum Beispiel die Besteuerung oder die Limitierung von Herden, die aufgrund ihrer Größe ein zunehmendes Umweltproblem darstellten. Aufgrund der Tatsache, dass die kommunalen Landflächen schwieriger zu verwalten waren, nachdem die Viehherden immer größer wurden, setzte die Regierung 1975 mit der National Policy on Tribal Grazing Land (TGLP) bevorzugte die größeren Farmer und verstärkte die ungleiche Verteilung der Herden. Der Entwicklung der kommunalen Flächen wurde zugunsten der eingezäunten kommerziellen Gebiete keine Priorität eingeräumt, weil sie im Vergleich einen geringeren Profit abwarfen. Ein zweites Institut, das die Viehzüchterelite überproportional begünstigte war die 1965 eingesetzte Botswana Meat Commission (BMC). Die von der BMC organisierte Fleischvermarktung bevorzugte die traditionale Elite bis in die 80er Jahre dahingehend, dass die garantierten Festpreise nur beim Direktverkauf ab einer Herdengröße von 40 Stück Vieh garantiert wurde. Kleinere Halter mussten ihre Tiere an größere Farmer oder Agenturen verkaufen, die wiederum von den Quoten profitieren konnten. (Samatar/Oldfield 1995). Andererseits hatte es die Regierung mit beiden Instituten geschafft, kapitalistische Wertschöpfungsstrukturen zu etablieren, die zum einen – im Gegensatz zu den typischen afrikanischen Staatsbetrieben – Gewinne an die Produzenten zurückverteilten und gleichzeitig damit die Mehrheit der kleinen Produzenten, obwohl sie am wenigsten davon profitierten, in das sozio-ökonomische Netzwerk der BDP-Klientele zu integrieren.

6.2.2.2 Integration neuer diversifizierter Klientelstrukturen (1979-1989) Die politische Entwicklung Botswanas in den 80er Jahren ist durch drei wesentliche Aspekte gekennzeichnet: die Nachfolge Quett Masires ins Amt des Präsidenten nach dem Tod Khamas im Juli 1980; eine Erstarkung oppositioneller Wählerschaften und die Versuche

6.2 Botswana

201

der Regierung, diese inzwischen diversifizierteren politischen Klientele einzubinden, und schließlich der stabilisierende Einfluss der rentablen wirtschaftspolitischen Regime, die es der Regierung ermöglichten, unter Verzicht auf Kredite von IWF und Weltbank, auf eine selbstgesteuerte Politik der Strukturanpassung zu setzen. Die 80er Jahre stellen einen Wendepunkt in der wirtschaftlichen und politischen Entwicklung Botswana dar: der Aufbau einer Infrastruktur war mehr oder weniger geleistet, die Investitionen in die Ausbeutung von Bodenschätzen wurden operational und das makroökonomische wie das gesellschaftliche Umfeld waren etabliert. Mit dem Tod des Präsidenten erhob sich nun die Frage der Stabilität des bisher etablierten politischen Austauschbeziehungen. Der neue Präsident, aufgrund seiner Herkunft aus einem weniger bedeutendendem Stamm mit geringerem sozialen Kapital ausgestattet hätte dabei von den unterschiedlichen Faktionen innerhalb der BDP infragegestellt werden können. Dass dies nicht in einem Maße der Fall der war, das den innerhalb der BDP formulierten hegemonialen Kompromiss hätte destabilisieren können, deutet darauf hin, dass die traditionalen und ethnischen Legitimationsmuster bereits in kritischem Maße durch moderne überlagert worden waren. Die im Laufe der 70er Jahre diversifiziertere Ökonomie hatte aber auch differenziertere Gruppeninteressen und neue sozio-ökonomische Konfliktlagen geschaffen. Dies führte zu verstärktem Gruppenwettbewerb und wird von Parson (1990:142) als ‚the beginning of normal politics in an capitalist parliamentary democracy such as Botswana’ beschrieben. Obwohl die BDP in den Parlamentswahlen ihre Position verteidigen konnte, orientierte sich die urbane Bevölkerung bereits 1984 zunehmend deutlich an der Opposition und wählte bei den Lokalwahlen in allen Städten (außer Selebi-Phikwe) die BNF in die Verantwortung. Weitere Schwächungen musste die BDP hinnehmen, als 1985 zwei Prominente Mitglieder zur BNF defektierten und 1987 ein Referendum zu einem unabhängigeren Status des Office of the Supervisor of Elections von der BNF boykottiert wurde164. Das Erstarken der BNF im Verlauf der 80er Jahre fiel dabei mit einer Verstärkung von Verteilungskonflikten zwischen Stadt- und Land, arm und reich zusammen, welche die geschlossenen lokalen Loyalitäten erodieren ließen, insbesondere in denjenigen Wahlbezirken, die aufgrund des Rohstoffabbaus in den Minen einen erhöhten Anteil an Arbeiterschaft aufwiesen. Die BNF gewann so stetig an Unterstützung innerhalb der Bevölkerung (1979:13,0%, 1984:20,4%, 1989:27%, 1994:36,9%), konnte aber freilich die dominante Stellung der BDP, nicht zuletzt aufgrund des disproportional wirkenden Wahlsystems nicht angreifen.

164 Bei mäßiger Wahlbeteiligung jedoch mit 78,1% der Stimmen angenommen wurde.

202

6 Mehrparteiensysteme: Gambia und Botswana

Abbildung 42: Botswana: Parlamentswahlen 1979 -1989 Jahr

1979 registriert abgeb. Stimmen Ungültige gültige Stimmen (%)

BDP BIP BPP BNF BPU BFP BLP Unabh.

75,2 4,2 7,4 13,0 0,2

Sitze 35 29 1 2 -

243.483 134.496 (58,4% ) % 100 90,6 3,1 6,3 -

1984 registriert abgeb. Stimmen ungültige gültige Stimmen (%) 68,0 3,2 6,6 20,4 1,3 0,5

1989 301.815 -

Sitze

227.756 (77,6%) %

36 28 1 5 -

100 82,4 2,9 14,7 -

registriert abgeb. Stimmen ungültige gültige Stimmen (%) 64,8 2,5 4,4 27,0 0,9 0,5 0,0 -

367.069 250.487 (68,2%) Sitze % 36 31 3 -

100 91,2 8,8 -

Quelle: Nohlen/Krennerich/Thibaut 1999:112. Gleichwohl versuchte die Regierung, die Zunahme an politischer Artikulation durch eine Anpassung in der Verteilung politischer Zuwendung auszugleichen und öffnete einige ihrer Umverteilungsregime für die sozio-ökonomisch benachteiligten Sektoren: 1985-1991 erhöhten sich so die Entwicklungsausgaben um 143 % der projektierten Ausgangssituation (Danevad 1995). Zieht man die explizite politische Dimension der neu aufgelegten Programme Financial Assistance Policy (FAP) und Accelerated Rainfed Arable Programme (ARAP)165 heran, so erscheint es auch hier gerechtfertigt, eine Verbindung zwischen den erhöhten öffentlichen Ausgaben und dem Misserfolg bei der Wahl von 1984 herzustellen. Die Botswana Meat Commission, die bis dahin vor allem als ein Kohäsionsinstrument die Elitenallianz zwischen den kommerziellen, den großen traditionellen Farmern und der Staatsbürokratie stärkte, öffnete schließlich den Ressourcentransfer der Überschusszahlungen auch für kleinere Farmer166. Mit den verschiedenen Wirtschaftsprogrammen verfolgte die Regierung eine marktorientierte Strategie, die direktes Engagement in wirtschaftliche Unternehmen vermied und gleichzeitig die Loyalität sich differenzierender Klientele zu sichern suchte. Gerade aufgrund ihrer monopolistischen Verteilungsmacht, stützte die BMC, indem sie Gewinne an die Produzenten zurückverteilte und die Interessen der Eliten beschützte, direkt die Stabilität der liberal-konservativen hegemonialen Kompromisses in Botswana.

165 Beide Programme waren mit dem Ziel aufgelegt worden, die städtische Zuwanderung zu stoppen, die Importabhängigkeit von Getreide zu reduzieren und Arbeitsplätze auf dem Land zu schaffen. 166 Diese Zahlungen waren ja bis 1980 so organisiert gewesen, dass sie nur denjenigen zugute kamen, die ihr Vieh mit einer Minimalquote von 40 Stück direkt an die BMC verkaufen konnten. Außerdem wurden die Fleischpreise Anfang der 90er Jahre deutlich erhöht.

6.2 Botswana

203

6.2.3 Hegemoniale Krise und institutionelle Reform 6.2.3.1 Sozio-ökonomische Krise und institutionelle Anpassung Nicht angewiesen auf die Unterstützung von IWF und Weltbank, war die Regierung nicht gezwungen, diejenigen Organisationen und Regime zu privatisieren und radikal umzuformen, die ihr die Loyalität der zentralen strategischen Gruppen erhielten. Aufgrund der relativen Stabilität ihrer Wirtschaftsregime war die Regierung deshalb auch in der Lage, die Balance zwischen der Reproduktion sozio-ökonomischer Ungleichheit und einer destabilisierenden Entfremdung und Enteignung der Armen zu halten, obwohl sie bis zu ihrem Entwicklungsplan von 1991 keine Intentionen erkennen ließ, die ländliche Armut als ein Politikproblem aufzugreifen und keine Initiativen zeigte, die kleinbäuerliche Landwirtschaft zu modernisieren. So hatte sie sich zwar mit einer erstarkenden Opposition auseinanderzusetzen, blieb aber politisch manövrierfähig. Der sich im Verlauf der 90er Jahre verstärkende internationale marktwirtschaftliche Anpassungsdruck erschütterte allerdings auch in Botswana die bis dahin stabile Mischung aus traditional-patrimonialen und modernen Machttechniken. Im Verlauf der 90er Jahre kam es dabei zu deutlichen Anzeichen einer sozialen und politischen Krise, hervorgerufen durch die politische Artikulation solcher Gruppen, von denen bis dahin angenommen werden konnte, sie würden, integriert in den vorherrschenden hegemonialen Kompromiss durch die marginalen marktwirtschaftlichen trickle down-Effekte, die sich vollziehende Krise auch künftig passiv dulden. So streikten etwa 1991 12.000 Gewerkschaftsmitglieder des öffentlichen Sektors für Loherhöhungen, was von der Regierung kurzerhand mit ihrem Ausschluss aus der staatlichen Gewerkschaftsorganisation beantwortete wurde. Aber auch innerhalb des politischen Establishments der BDP rieben sich Modernisierer und Traditionalisten, bzw. Technokraten aneinander im Konflikt um ein zukünftiges Politikkonzept und eröffneten damit der Opposition Angriffsflächen. Innerhalb der Opposition kam es zum ersten Mal zu Initiativen der Bildung von Wahlbündnissen. Im Mai forderte die Opposition in einer gemeinsamen Entschließung die Einsetzung einer unabhängigen Wahlkommission und die Herabsetzung des Wahlalters auf 18 Jahre, eine Forderung, die zunächst an der Regierungsmehrheit scheiterte. Ein Korruptionsskandal lieferte der Opposition schließlich 1992 neben der wirtschaftlichen Probleme ein weiteres Thema, mit dem sie sich vor den Wählern profilieren konnte, was dazu führte, dass die BNF ihre ursprüngliche Strategie, die kommenden Parlamentswahlen von 1994 zu boykottieren, in der Erwartung großer Mobilisierungserfolge aufgab. Mit dieser Strategie hatte die BNF bei den Wahlen am 15. Oktober 1994 auch einen durchschlagenden Erfolg, bei dem sie 36,9% der Stimmen auf sich vereinigen konnte, ihren Anteil der Sitze auf 13 erhöhen konnte und damit zum ersten Mal eine echte Herausforderung für die BDP darstellte. Ihr Wählerpotential holte die BNF vor allem in den städtischen Gebieten, während die BDP ihre Vormachtstellung Dominanz in den ländlichen Gebieten halten konnte.

204

6 Mehrparteiensysteme: Gambia und Botswana

Abbildung 43: Botswana: Parlamentswahlen 1994 -2004 Jahr

1994 registriert abgeb. Stimmen Ungültige gültige Stimmen (%)

1999 370.179 -

283.375 (76,6%) Sitze %

registriert abgeb. Stimmen ungültige gültige Stimmen (%)

2004 459.662 -

354.463 (73,3%) Sitze %

registriert abgeb. Stimmen ungültige gültige Stimmen (%)

35 100 36 100 BDP 54,7 27 67,5 54,2 33 91,7 51,73 BPP 4,1 BNF 36,9 13 32,5 24,6 6 16,7 26,1 BPU 1,1 BLP 0,0 IFP 2,7 LLB 0,1 UDF 0,3 USP 0,1 BCP 11,3 1 2,8 16,6 BAM 4,5 Quelle: Nohlen/Krennerich/Thibaut 1999:112, National Election Commission.

552.849 421.272 (76,2%) 8.893 412.379 Sitze

%

57 44 12 1 -

100 77,2 21,0 1,8 -

Das Wahlergebnis wurde sowohl innerhalb als auch außerhalb der politischen Arenen als ein Zeichen der politischen Krise erkannt. Während innerhalb der Regierung lediglich drei Minister in ihre Positionen zurückkehren konnten, kam es in den Monaten nach der Wahl zu sporadischen Unruhen, die einem allgemeinen Unbehagen über die soziale und politische Lage Ausdruck gaben. Gewaltsame Auseinandersetzungen begannen im Januar 1995 im Norden von Gabarone und erreichten die Hauptstadt Mitte Februar, als Demonstranten, vor allem jugendliche Arbeitslose, Schüler und Studenten durch Sicherheitsleute davon abgehalten werden mussten, das Parlamentsgebäude zu stürmen. Vor der Universität wurden Barrikaden errichtet und in den folgenden drei Tagen gewaltsamer Ausschreitungen und Plünderungen wurde ein Demonstrant getötet. Wurde zunächst noch die BNF beschuldigt, sie hätte die Gewaltausbrüche provoziert und unterstützt, wurde die politische Krise auch innerhalb der Führungseliten zunehmend als solche erkannt. So äußerte sich bereits im Juni 1995 etwa der Chef der botswanischen Nationalbank dahingehend, dass der Protest als Folge hoher Arbeitslosigkeit und sozioökonomischer Probleme mit einer neuen wirtschaftspolitischen Strategie zu begegnet werden müssten (Molomo/Somolekae 2001:116). Während die BNF im Juli 1995 noch aufgrund der vorherrschenden Mehrheiten mit dem Versuch, ein Misstrauensvotum gegen die Regierung ins Parlament einzubringen, scheiterte, nahm diese schließlich einige Forderungen der Opposition in ihre Strategie zur Lösung der Krise auf und kündigte im November eine Verfassungsänderung mit weitgehenden Konzessionen an die Opposition an: Die Begrenzung der Amtszeit des Präsidenten auf 10 Jahre sowie die Senkung des Wahlalters von 21 auf 18 Jahre. Auf einer im Mai 1996 abgehaltenen Allparteienkonferenz wurde schließlich auch die Einrichtung einer unabhängigen Wahlkommission beschlossen und damit der Anschluss an den state of the art der

6.2 Botswana

205

afrikanischen Demokratisierungsentwicklung gefunden. 1997 wurde die zeitliche Begrenzung des Präsidentschaftsmandates beschlossen und die Fragen der Einrichtung einer Unabhängigen Wahlkommission , der Senkung des Wahlalters sowie das Wahlrecht von Botswanern im Ausland als Verfassungsänderungen einem Referendum unterworfen und in allen drei Punkten angenommen. (Baumhögger 1999:111). Nach der Annahme der Verfassungsänderungen trat Sir Ketumile Masire nach acht Jahren Amtszeit und ein Jahr vor den nächsten Parlamentswahlen vom Präsidentenamt zurück und der Vizepräsident Festus Mogae rückte gemäß der geänderten Verfassung ins Amt nach.

6.2.3.2 Reorganisation der Parteien im politischen Raum Innerhalb der Parteien führte die Wahrnehmung der Krise des bisherigen hegemonialen Kompromisses zunächst zu neuen Machtstrategien auf der Seite der Opposition, für die sich eine Möglichkeit zur Brechung der ehernen Mehrheitsverhältnisse eröffnete, zum anderen aber auch die Verstärkung innerparteilicher Konflikte und faktionalistischer Tendenzen innerhalb aller relevanten Parteien bei der Suche nach Lösungsstrategien. Mit den offenbar werdenden internen Problemen und Konflikten innerhalb der Regierungspartei Anfang der 90er Jahre schien zunächst die Idee einer geeinten und starken Opposition eine tatsächliche, auf einer übergreifenden Machtstrategie basierende Verwirklichungschance zu haben. Als ein erstes Projekt in diese Richtung wurde die Gründung einer People Progressive Front (PPF) als Zusammenschluss von BNF, BBP und BPU lanciert, das allerdings über den Planungsstatus nie hinausreichte. Anstatt der PPF wurde schließlich am Vorabend der Wahlen von 1994 die United Democratic Front (UDF) als eine UmbrellaOrganisation gegründet, welche eine Oppositionsfront verschiedener Parteien und Zivilorganisationen bilden sollte. Die UDF konnte jedoch lediglich eine unbedeutende Abspaltung der stärksten Oppositionspartei BNF an sich binden und blieb schließlich bei den Wahlen 1994 erfolglos. Der letzte Versuch einer geeinten Oppositionsbewegung war die Schöpfung des Parteilabels Botswana Alliance Movement (BAM) im Vorfeld der Wahlen von 1999. Auch die BAM scheiterte zuletzt daran, dass sich die BNF als wichtigster Bündnispartner aus ihr zurückzog. Weil sich die beiden bedeutenden Oppositionsparteien BNF und Botswana Congress Party (BCP) nicht beteiligten, wirkte die BAM schließlich als Spalter der oppositionellen Stimmenpools. Aber auch die BNF als bedeutendste oppositionelle Kraft hatte bereits seit den 80er Jahren anstatt Zentripedalkräfte innerhalb des oppositionellen Lagers zu entfalten und sich als Oppositionsführer zu profilieren, mit Faktionskämpfen und Abspaltungen zu kämpfen. Bereits auf dem Parteikongress von 1989 defektierte ein Teil der Delegierten über der Frage, ob die BNF eine Partei oder ein politische Front sei und führte zur Gründung der Botswana Freedom Party, die unter der Führung von Leach Thomelang in der südlichen Region ihre Einflusszone hatte und die BNF in der Wahl von 1989 zwei Wahlkreise (Kanye und Ngaketse South) kostete. Die dramatischste und für die Aufteilung des politischen Raumes bedeutendste Spaltung der BNF allerdings war die der Bildung der Botswana Congress Party (BCP). Der personelle und ideologische Richtungsstreit, der sich schon bei der Abspaltung der BFP eine Rolle gespielt hatte, kam während des BCP-Parteitages 1997 erneut zum Ausbruch und spaltete die BNF in zwei Lager; auf der einen Seite die der alten Garde, die an den sozialistischen policies und Glaubenssätzen des Pamphlet Nr. 1 Kenneth Komas aus den

206

6 Mehrparteiensysteme: Gambia und Botswana

60er Jahren und dem Selbstverständnis der Partei als einer Front festzuhalten gedachte und auf der anderen Seite die der BNF-Parlamentsfraktion, die sich, erweitert und gestärkt durch den Wahlerfolg von 1994, dynamisch in Richtung sozialdemokratischer Politikgrundsätze entwickelt hatte und an innerparteilicher Gefolgschaft gewonnen hatte. Auf dem Parteikongress von 1997 verloren so zunächst bis auf Koma selbst, der den Parteivorsitz behielt, alle Vertreter der alten Garde ihre Sitze im Zentralkomitee der Partei. Die Entmachteten fochten die Rechtmäßigkeit der Wahl an und drohten mit rechtlichen Schritten. Nach verschiedenen erfolglosen Versuchen, den Konflikt zu lösen, erbrachte ein außerordentlicher Parteitag im April 1998 anstatt einer Versöhnung konfliktive Debatten die schließlich in Handgreiflichkeiten gipfelten, bei denen einige Personen verletzt wurden und es zu Sachbeschädigungen kam. Anstatt eine Atmosphäre der Versöhnung herzustellen, identifizierte sich der Parteivorsitzende klar mit der Gruppe der alten Garde und lud schließlich die Vertreter des Zentralkomitees ein, die Partei zu verlassen, falls sie ihn als Parteiführer nicht akzeptierten. Der lähmende Konflikt zwischen Parlamentsfraktion und Parteiorganisation und die verhärteten Positionen endeten schließlich in der Abspaltung von elf der 13 Parlamentsmitglieder und der Formierung der BCP, auf welche vom 11. Juli 1998 bis zur Wahl 1999 die parlamentarische Oppositionsrolle überging. Obwohl es der BNF unter der Führung von Koma und seiner alten Garde gelang, bei den 1999er Wahlen wiederum als stärkste Oppositionspartei hervorzugehen, kostete die Abspaltung der BCP doch erhebliches Mobilisierungspotential. Hatte sie 1994 noch 13 der 40 Parlamentssitze auf sich vereinigen können, und damit zum ersten Mal ein klare Alternative zur BDP formieren können, fiel sie 1999 zurück in die Position einer durch die disproportionalen Effekte des Wahlsystems gestraften Opposition. Die Modernisierungskonflikte innerhalb der BDP erlebten den ersten Höhepunkt faktionalistischer Polarisierung und Wettbewerb um ideologische und personelle innerparteiliche Vorherrschaft 1992 im Zusammenhang mit dem Korruptionsskandal, in den der Vizepräsident, Minister of Local Government und Parteivorsitzende sowie der Landwirtschaftsminister und Generalsekretär der Partei, Mmusi und Kwelagobe, verwickelt waren. Beide mussten nach der Veröffentlichung eines Report of the Presidential Commission of Inquiry into Land Problems zurücktreten. Freilich verfügten die beiden hochrangigen Politiker nicht über eine unbedeutende Hausmacht innerhalb der Parteistrukturen, welche innerparteiliche Intrigen für die Veröffentlichung des Skandals verantwortlich machten, so dass die Partei mit zerstrittenen Parteiflügeln in die Wahlen von 1994 gehen musste. Ebenso wie in der BNF eskalierte der innerparteiliche Konflikt auf dem Parteikongress von 1997, auf dem es der Parteiorganisation nicht gelang, ein demokratisch gewähltes Zentralkomitee zu bestellen. So drohte die Merafhe-Faktion, die Wahl des Zentralkomitees zu boykottieren, falls Ponatsgego Kedikilwe von der Kwelagobe-Faktion die Abmachung brechen sollte, Festus Mogae bei der Wahl zum Parteivorsitzenden nicht herauszufordern und damit die Einheit der Partei und die Nominierung des künftigen Präsidenten zu gefährden. Laut Molomo/Somolekae (2001:113) konnte die Spaltung der BDP auf dem 1997 Kongress nur durch das hartnäckiges Verhandeln hinter den Kulissen durch den ExPräsidenten Sir Ketumile Masire verhindert werden, der einen Kompromiss ausarbeitete und damit die Wahlen zum Zentralkomitee rettete. Im Nachgang dieses Konfliktes bewies die BDP hervorragendes Krisenmanagement in dem sie einen Berater anheuerte, der die Probleme der BDP untersuchte und eine Strategie zur Verbesserung der Wahlchancen für 1999 erarbeitete. Das als Schlemmer Report (1997:13) bekannte Ergebnis dieser Untersuchung identifizierte die internen Konflikte der

6.3 Zusammenfassender Polity-Vergleich

207

Partei als Hauptfaktor der Stimmverluste von 1994 und schlug zweierlei vor: zum einen langsamen, aber forcierten Generationswechsel innerhalb der Partei und die Gewinnung junger Nachwuchskräfte, zum andern die Ernennung einer Integrationsfigur, die in der Lage wäre, die Lager miteinander zu versöhnen. Eine solche Person wurde schließlich in Ian Khama Seretse Khama, dem ältesten Sohn des ersten Präsidenten gefunden. Er wurde zum Vizepräsident und Minister of Presidential Affairs and Public Administration gemacht. Offensichtlich begründete sich diese Wahl Khamas zum einen in der Rückbeziehung auf das traditionale politische Kapital seines Vaters und zum anderen auf ihn selbst als Repräsentanten einer neune Generation, auch wenn sein Status bei den langjährigen Parteiaktivisten als fragil galt. In jedem Fall gelang es der Partei relativ einheitlich in den Parteikongress und die Wahlen von 1999 zu gehen, wobei ihr Erfolg nicht im Zugewinn von Stimmen (konstante 52 %), sondern eindeutig in der Schwäche der Opposition zu finden war.

6.3 Zusammenfassender Polity-Vergleich 6.3.1 Partizipation Sowohl Botswana als auch Gambia haben erst ein Jahrzehnt nach dem Jahr der afrikanischen Unabhängigkeit 1960 den Weg in die politische Unabhängigkeit gefunden und die mit der Entkolonialisierung verbundenen Verfassungsgebungsprozesse unter der fürsorglichen Führung des kolonialen Mutterlandes gemeistert. Beide Länder waren aufgrund der Tatsache, dass sie den Status von Protektoraten167 hatten, bis dahin lediglich einem schwachem Modernisierungsdruck ausgesetzt gewesen und hatten so auch keine im Hinterland wirksamen antitraditionalen Eliten ausgebildet. So blieb etwa eine Verdrängung lokaler Machthaber durch eine Nationalbewegung wie in Mali und Ghana aus. Der hegemoniale Kompromiss, welcher der polity-Entwicklung in beiden Fällen zugrunde lag, stützte sich so auf die Einbindung von überkommenen traditionalen lokalen Netzwerken in die Verwaltungsstrukturen der neuen politischen Ordnung. Während in Gambia die Formulierung des hegemonialen Kompromisses aufgrund des speziellen kolonialen Verwaltungstyps (Kolonie plus Protektorat) zunächst mit der Attitüde einer bäuerlichen Graswurzelbewegung über die Peripherie ins Zentrum führte, entfaltete er sich in Botswana aus einem intakten traditionalen Hierarchiesystem von Häuptlingen, Haupt- und Nebenstämmen der überkommenen tswana polities. Der Zusammenhalt dieser konservativen Netzwerke bildete die Machtbasis der politischen Ordnungen in beiden Fällen, was zu einer personellen Verschmelzung von lokalem Verwaltungspersonal und Parteiklientelen führte. Aus diesem Amalgam erwuchs die strukturelle Mehrheit der beiden langjährigen Regierungsparteien PPP und BDP bei Wahlen. Die Beibehaltung eines im afrikanischen Vergleich hohen Grades an Offenheit gegenüber der Opposition innerhalb eines Mehrparteiensystems war so gekoppelt an eine Strategie der Depolitisierung und Hemmung politischer Artikulation außerhalb ebenjener paternalistischen Integrationsstrukturen. In beiden Fällen wurde wenig Förderpolitik für die benachteiligten Sektoren der Gesellschaft betrieben und die Begünstigung selektiver Eliteninteressen absichtsvoll in Kauf genommen. Institutionen, die sich in anderen Ländern als 167 Gambia war in zwei verschiedene Verwaltungstypen geteilt; die Hauptstadt Bathurst, die als Kolonien und der Rest des Landes, das als Protektorat verwaltet wurde.

208

6 Mehrparteiensysteme: Gambia und Botswana

Generatoren strategischer Gruppen mit alternativen Politikkonzepten erwiesen hatten, wie Universitäten, wurden erst spät eingerichtet oder wie Gewerkschaften, staatlich kontrolliert. Die etablierten Methoden sozialer Kontrolle machten es so möglich, ein Mehrparteiensystem einschließlich regelmäßiger Wahlen zu führen, und doch die Gefahr eines Machtverlustes zu minimieren. Der eng gezogene und konfliktabwehrende Raum politischer Artikulation ruhte auf dem Fundament einer paternalisierten Landbevölkerung. Können wir eine weitgehende Übereinstimmung in der Formel des konservativen hegemonialen Kompromisses konstatieren, so bestand ein beachtlicher Unterschied in der Wahrnehmung und Bewältigung von politischen Problemlagen. Während sich Gambia unter Jawara in eine Politik des laissez-faire zurückzog und praktisch keine entwicklungsorientierten Policyinitiativen hervorbrachte, bestand in Botswana ein klarer Elitenkonsens für eine Strategie des Wachstums ohne Umverteilung, in dem traditionale und moderne Elemente zu einer staatlich angeleiteten Marktpolitik verschmolzen. Während sich Gambias Politik also mehr oder weniger auf eine klientele Machtabsicherung beschränkte, startete Botswana aus vergleichbaren Startbedingungen auch institutionell eine nachhaltige Entwicklung von Ordnungs- und Verteilungsregimen, die weit in die sozio-ökonomischen Strukturen eindrangen und zur Institutionalisierung von Steuerungsmechanismen (Botswana Meat Commission et. al.) führten, die weite Teile der Landbevölkerung unter dem Banner des Häuptlingspaternalismus in moderne Wirtschafts- und Herrschaftsstrukturen einband. Dies wurde nicht zuletzt durch den Aufbau eines starken Staates geschafft, der selektiv und effektiv intervenierte und Ressourcenverschwendung in Prestigeobjekte und Elitenkonsum vermeiden konnte. Der Erfolg dieses konservativ-kapitalistischen Wachstumskurses mit seiner zunehmenden Distanz zwischen unternehmerischer Oberschicht und Normalbevölkerung stieß sozio-ökonomische Modernisierungseffekte an, die den hegemonialen Kompromiss tendenziell zu unterhöhlen drohten. Durch die Industrialisierung im Tagebau und zunehmende Urbanisierung stieg der Artikulationsdruck neuer gesellschaftlicher Segmente und die Abhängigkeit der Landbevölkerung von den Transferleistungen in den Städten lebender Verwandter unterminierte die traditionalen Loyalitätsbindungen. Das erhöhte Protestpotential, das sich innerhalb des Parteiensystems ausdrücken konnte, wirkte als ein Krisenanreiz und führte in Botswana zu einer Reihe von Reformen auf der Verfassungsebene, wie etwa die Einrichtung einer unabhängigen Wahlkommission, zeitliche Begrenzung des Präsidentschaftsmandates, Senkung des Wahlalters. Die Institutionalisierungsschwäche des gambischen hegemonialen Kompromisses hingegen offenbarte sich in dem Moment, indem die dominante Regierungspartei sich gegen eine konfliktbereite Oppositionsgruppe zur Wehr hätte setzen müssen. Ohne gefestigtes Herrschaftssystem und ohne Verteidigungsstrukturen konnte die Regierung beim ersten Putsch im 1981 zunächst nur mit Hilfe Senegals an der Macht bleiben. Auch diese existentielle Krise führte auf Seiten der Regierung nicht zu Reformbereitschaft im Sinne einer Stärkung der staatlichen Strukturen oder einer erhöhten Responsivität gegenüber gesellschaftlichen Herausforderungen. Bezeichnend für die Reformunfähigkeit war schließlich, dass zuletzt defektierte Faktionen der Regierungspartei unter eigenem Parteinamen mit institutionellen Reformvorschlägen zu Wahlen antraten (GDP: Begrenzung der Amtszeiten und Machtbefugnisse des Präsidenten), kurzfristige Reforminitiativen jedoch sofort wieder versandeten. Auf die Bedrohung ihrer Dominanzstellung reagierte die Regierung lediglich mit dem Aufbau einer eigenen Armee; Ironischerweise fand gerade dort die amorphe radikal-oppositionelle Szene ein strategisches Operationsfeld und konnte schließlich 1994 den Putsch erfolgreich wiederholen.

6.3 Zusammenfassender Polity-Vergleich

209

Vor dem Hintergrund der gambischen Entwicklung erstaunt es nicht, dass die Putschisten – entgegen dem kontinentalen Demokratisierungstrend – mit dem Ziel der Errichtung eines Kein-Parteien-Regimes antraten. Die ordnungspolitischen Nachzügler konnten sich freilich nicht dem internatioanlen Anpassungsdruck entziehen und schlugen schließlich den Pfad der Redemokratisierung ein. Die Schwierigkeiten bei der Etablierung einer politischen Ordnung gegen die Vorgänger ließ die neue Regierung zu autoritären Strategien greifen. Was die Institutionalisierung wie auch die Kompetitivität betrifft, gelang es dem neuen Regime bisher nicht einmal, mit dem Vorgängerregierung aufzuschließen.

6.3.2 Herrschaft In beiden Ländern wurde aus der vom kolonialen Mutterland übernommenen Westminster Verfassung ein System entwickelt, das sich im Vergleich zur Mehrheit der übrigen afrikanischen Herrschaftsmodelle nicht gegenüber Oppositionsrechten verschlossen hat, wenn auch die parlamentarische Repräsentations- und Kontrollfunktion durch Verordnungen abgedämpft wurden. Diese institutionellen Arrangements erwiesen sich als langandauernd, wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß als robust; Botswana blickt auf eine seit der Unabhängigkeit durchgehende demokratische Verfassungsentwicklung zurück; in Gambia scheiterte eine solche 1994 an einem Militärputsch. Gambia: gescheiterter parlamentarischer Präsidentialismus mit dominatem Parteiensystem. Regierungssystem: Gambia wechselte bald nach der Unabhängigkeit vom parlamentarischen System zum präsidentiellen Parlamentarismus und ab 1972 mit der Direktwahl des Präsidenten zum parlamentarischen Präsidentialismus. Das Verfahren der an die Parlamentswahl gekoppelten Präsidentschaftswahl, das ein plebiszitäres mit einem repräsentativ-parlamentarischen Verfahren kombiniert (Gambia von 1972 bis 1982), der vordergründig eine starke Stellung des Präsidenten mit der Gewaltenverschränkung des parlamentarischen Systems zu größerer Effizienz verbinden sollte, verfassungswirklich jedoch vor allem eine Zentralisierung und Ausschaltung der Kontrollmechanismen des demokratischen Regierungssystems auswies. der Effizienzeffekt besteht dabei freilich vor allem darin, dass nicht nur das Parlament sich dem Präsident unterordnet, sondern auch die Mehrheitsfraktion, die als Parlamentskandidaten vor der Wahl für einen Präsidenten zu votieren haben und in der Kandidatenaufstellung von den Kooptationswünschen des Präsidenten abhängig sind. Noch stärker stellte sich dieses Ungleichgewicht zwischen Legislative und Exekutive in Gambia dar: Dort wurde die Kandidatenaufstellung innerhalb der PPP durch den Präsidenten selbst und ein National Executive Committee durchgeführt, wobei der Präsident ein Kooptationsrecht geltend machte. Da die Parlamentskandidaten ihre Option vor den Wahlen bekannt geben mussten, sank die Legislative de facto zu einem von der Exekutive bestellten Kollegium herab. In Gambia kam noch hinzu, dass das Parlament nur wenige Wochen im Jahr tagte und sich seine Möglichkeiten weitgehend auf das Sanktionieren von Gesetzesvorlagen beschränkte. Damit ist die Kontrollfunktion des Parlaments minimiert und der Exekutive deutlich nachgeordnet. Wahlsystem: Seit den ersten freien Wahlen gilt das Mehrheitswahlrecht in Einmannkreisen und unterlag nie einer Revisionsabsicht. Die systemimmanente Logik der Mehrheitswahl unterstützte die dominante Stellung der Regierungspartei, indem es einerseits Stimmanteile über 50% in der Sitzvergabe bevorteilt, innerhalb der Opposition ein Heran-

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6 Mehrparteiensysteme: Gambia und Botswana

wachsen zu nationaler Ebenbürtigkeit aber durch wahlsystematische Benachteiligung erschwert und dabei gleichzeitig lokal verdichtete Kleinstparteien begünstigt. (1966: UDP: 33,4, 25%, 1972: 16%, 8%, 22% , 14%1982: 19,6:8, 1987: 27%:13%; und unter der neuen Verfassung: 34:15,5.) Abbildung 44: Verfassungsgenese: Gambia, Botswana Botswana Gambia

Zeitraum Seit 1966 1965-1994 1994-1996 Seit 1996

Verfassungsstatus Präsidialer Parlamentarismus Parlamentarisch, ab 1970 Präs. Parlamentarismus Ohne Verfassung Präsidialverfassung

Anmerkung

Botswana: präsidentieller Parlamentarismus mit dominantem Parteiensystem Regierungssystem: die einzige Veränderung, die Botswana nach der der Unabhängigkeit im Regierungssystem vornahm, war die Umetikettierung der Premier Ministers in einen vom Parlament gewählten Präsidenten, was gut mit der botswanischen politischen Kultur als ein Präsidententum des primus inter pares harmonierte. Wahlsystem: Auch hier wirkte sich das vom britischen Mutterland ererbte Wahlsystem als ein begünstigendes Element für die dominante Stellung der Regierungspartei aus. Aus der Perspektive der Akteure der Opposition bedeutet ein Zusammenschluss ein größeres Verlustrisiko als der Rückzug auf eine lokal verdichtete Wahlklientel: BNF: 1994 bei 36,4 % der Stimmen 32,5 % der Sitze, 1999 bei 24 % der Stimmen 16 % der Sitze. In Botswana erreicht eine nationale Partei bei etwa 35 % der Stimmen die kritische Masse, mit der sie die systemischen Benachteiligung des Mehrheitswahlrechts überwindet, abhängig von einer günstigen regionalen Verteilung der Wählerstimmen (BNF 1989: 27% der Stimmen, 8% der Sitze, 2004 bei 26% der Stimme 21 % der Sitze ).

6.3.3 Kompetitivität Grundsätzlich ist das Kompetitivitätsnieveau in Botswana auf einem höheren Level, weil die Qualität der öffentlichen Verwaltung und die Legalisierung von Regierungs- und Verwaltungshandeln wesentlich entwickelter ist, als dies in Gambia unter Jawara der Fall war, was sich schon am jeweiligen Dokumentationsverhalten der Wahlergebnisse ablesen lässt. Wahlen (politische Rechte):In beiden Fällen formulierte das Wahlgesetz keine Hürden zum Ausschluss bestimmter Gruppen oder Minderheiten und muss als kompetitiv gelten. Für Gambia nach 1994 kann in gleicher Hinsicht nur von eingeschränkten Wettbewerbsbedingungen gesprochen werden. In der politischen Praxis waren Wahlen in Botswana von vorneherein transparenter, besser dokumentiert und in ein entwickelteres Umfeld legalisierter Verwaltungstätigkeit eingebettet, als dies in Gambia der Fall war, obwohl in beiden Fällen bis 1997 keine unabhängigen Wahlkommissionen existierten. In Botswana wurde eine solche per Referendum in diesem Jahr durchgesetzt. Public Contestation (Bürgerliche Freiheiten): In beiden Fällen fällt von Seiten der dominanten politischen Kraft eine ‚containment’-Politik gegenüber der Opposition ins Auge, die auf Depolitisierung von Themen und Isolierung der Opposition von anderen strategischen Gruppen zielt. Während sich dieses in Gambia wiederum in einem weitegehend unin-

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6.3 Zusammenfassender Polity-Vergleich

stitutionalisierten politischen Umfeld abspielte, lassen sich in Botswana diese Bemühungen an ‚weichen’ Restriktionen und Ausschlussmechanismen ablesen: So existiert etwa in Botswana keine oppositionelle Presse von einfluß, weil das Regierungsblatt Botswana Daily News, die in Setswana und Englisch erscheint und kostenlos verteilt wird. Besonders deutlich lassen sich die subtilen Restriktionen im Bereich der Gewerkschaften herausstellen. Als potente strategische Gruppe wird sie strenger staatlicher Kontrolle unterworfen. So sind einige Kategorien von Arbeiten von gewerkschaftlicher Repräsentation ausgeschlossen, desgleichen die 15-18jährigen, und diejenigen die leitende Funktionen ausüben , was relativ weitläufig interpretiert wird und ist geknüpft an Anstellung, d.h. wer freiwillig oder unfreiwillig aus einem Arbeitsverhältnis ausscheidet, muss auch seine Mitgliedschaft in seiner Gewerkschaft niederlegen. (Molomo 2001:116). Gewerkschafter dürfen nicht gleichzeitig Mitglieder einer politischen Partei sein. Im Vergleich das Rating von Freedom House: Abbildung 45: Politische Rechte und bürgerliche Freiheiten:Botswana, Gambia Politische Rechte 2005 2002 1995 2 2 2 4 5 7

Bürgerliche Freiheiten 2005 2002 1995 2 2 3 4 5 6

Status 2005 2002 1995 Botswana free free free Gambia partly partly not free free free Einstufung nach Freedom House: Freedom of the World 1995, 2002, 2005, New York, www.freedomworld.org. Politische Rechte (freie Wahlen) und bürgerliche Freiheiten (Public contestation) werden nach einer Checkliste erfasst und nach einer von 1-7 reichende Skala zugeordnet: 1: volle Gewährleistung, 7: Nichtgewährung.

7 Multipartismus – Typen und Funktionen

Im letzten Abschnitt wollen wir die vorliegenden Paaranalysen nun an die im ersten Teil dargelegten theoretischen und typologischen Überlegungen anschließen und auf eine höhere Abstraktionsebene heben, was Aussagen über Parteisystemtypen und -funktionen innerhalb der afrikanische party polities betrifft. Zu diesem Zweck greifen wir die analytischen Ebenen auf, die in Kapitel 2.4 aus den Kategorien Wettbewerb/Partizipation und Staat/Gesellschaft entwickelt wurden: Artikulation, Alternation, Aggregation und Responsivität. Da sich die Analyse immer wieder auf Definitionen, theoretische Überlegungen und empirische Darstellungen aus den vorhergehenden Kapiteln bezieht, wird im Folgenden mit (Æ) auf solche Anknüpfungspunkte verwiesen.

7.1 Artikulation Ausgangspunkt aller Überlegungen zur Typologisierung von politischen Lagern und der ihnen zuzuordnenden Attribute sind die strategischen Gruppen als Artikulatoren machtpolitischer und ideologischer Interessen. Denn von ihnen geht die Initiative aus, sich gesellschaftliche Milieus zu erschließen und politische Traditionen zu begründen, um politisch wirksam zu werden. Das folgende Kapitel beschäftigt sich deshalb zunächst mit der Problematik des gesellschaftlichen Untergrundes und seiner Sozialstrukturen, auf dem diese strategischen Gruppen operieren. In einem zweiten Schritt wird daraus eine Typologie politischer Konfliktlinien, programmatischer und ordnungspolitischer Ausrichtungen entwickelt, anhand der die mit ihnen formulierten Macht- und Organisationsstrategien beschrieben werden können.

7.1.1 Konfliktlinien im politischen Raum 7.1.1.1 Soziale Cleavages In den hier untersuchten Fällen stellen sich die sozialen Bindungen und Konfliktlinien in ihrer Heterogenität als beispielhaft für Entwicklungsgesellschaften dar. Religionszugehörigkeit, Sprach- und ethnische Gruppenzugehörigkeit sind oft nicht deckungsgleich und bilden einen Teppich ineinandergreifender Identitätsmuster. Bildungsstand und ökonomische Möglichkeiten, Binnenwanderung, ungleiche wirtschaftliche Entwicklung, aber auch religiöse Missionierungsbewegungen greifen in dieses Netz von Identitäten ein und bilden weder homogene sozio-ökonomische Blöcke (Arbeit – Kapital) noch klar abgrenzbare kollektive Identitäten im Sinne von tribalen Teilgesellschaften mit artikulierbaren Eigeninteressen.

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7 Multipartismus – Typen und Funktionen

Selbst auf lokaler Ebene sind die Gemeinschaften mit divergierenden Identitätskonzepten konfrontiert168. Aufgrund urbaner Migration existieren starke Bindungen zwischen dem Dorf und Stadt (Stadt-Land). Kulturell, sprachlich und tribal geschlossene Gruppen existieren nur noch in großer Ferne zum modernen Staat, wie etwa die Pygmäen in Kongo oder die Buschmänner in Botswana, es handelt sich dabei um Bevölkerungsteile, die vom politischen Zentrum als nicht integrationswillig oder politisch vernachlässigbar gelten ohne selbst politische Präferenzen zu formulieren oder Forderungen zu stellen. Die einzige tribal zu definierende Ethnie, die innerhalb unserer Fälle als strategische Gruppe mit eigener politischer Agenda auftrat, waren die Touareg in Mali. Die Annahme, dass tribale Strukturen und sprachlich-religiöse oder ethno-regionale Gruppen gleichsam als strukturierende Kerne und organisierte Aufbauelemente afrikanischer Politik innerhalb ethnischer Parteien, Koalitionen oder Kongressparteien wirken, deren Vertreter ihre Strategien mit nationaler Propaganda verschleiern, lässt sich anhand unserer Länderfälle nicht schlüssig aufrechterhalten169. Die für Westeuropa klassischen Konfliktlinien des Konfliktlinienmodells von Lipset/ Rokkan (1967) – Kapital versus Arbeit, Stadt versus Land, Religion versus Staat – können in afrikanischen Gesellschaften nicht als cluster sozialer Organisation gegensätzlicher Interessen dienen, welche durch Parteiidentifikationen schlichtweg überformt werden könnten. So können die politischen Parteien schon aufgrund des spezifischen sozialen Untergrundes, auf dem sie operieren, die ‚Parteiidentifikationen des ideologischen Zeitalters der klassischen Moderne’ (von Beyme 1996:424) nicht imitieren. Die sozialen Konfliktlinien in diesen heterogenen Gesellschaften vermitteln nicht nur keine a priori dominierenden strukturierenden Bindungsmuster zur Artikulation von Interessen (weder segmentiert noch funktional), mehr noch, sie bewegen sich zwischen zwei gesellschaftlichen Entwicklungspolen: In der Einleitung hatten wir Peter Ekeh (1975:22) zitiert, der von zwei voneinander abgetrennten Öffentlichkeiten mit unterschiedlichen linkages in die Gesellschaft sprach: zum einen eine traditionelle Sphäre und zum anderen die Sphäre der kolonialen Öffentlichkeit, die in keiner Verbindung zu den unterliegenden Normen der ersten Öffentlichkeit passt. Nun scheinen sich die beiden Sphären ineinander aufgelöst zu haben ohne allerdings zu verschmelzen: ‘Quant à l’impact du mouvement social, on peut dire qu’il est profond dans le sens de la perturbation de structures traditionelles, mais superficiel dans le sens d’un véritable renouvellement structurel. Dans les campagnes par exemples, le pouvoir colonial puis l’État-nation post colonial ont affaibli considérablement les ‘Autorités traditionelles’ au point qu’elles ont disparu de fait par endroits sans qu’on ait rien prévu pour les remplacer. Par ailleurs, la catégorie des ‘évolués’ qui apparaît comme le produit majeur du mouvement social se révèle incapable d’impulser et de conduire les changements annoncés (..)Aujourd’hui se constitue une société pluristructurelle et pluriethnique où s’enchevêtrent des solidarités de type traditionnel et de type moderne.’ (Anignikin 1998:51)

Anignikin (1998) macht anhand seiner Paraphrasierung der Identitätsbindung als ‚espace de solidarité’ deutlich, dass vor dem Hintergrund eines prekären Netzes zwischen modernen und traditionellen Strukturen die Anbindung des Einzelnen an solche ‚Solidaritätsräume’ 168 Vergleiche: Bierschenk/Olivier de Sardan 1993:30ff: Polycephalie et autonomie des arènes politiques locales. 169 Interessant hier im Vergleich zu Faktionalismusstudien in anglophonen südafrikanischen Ländern: Südafika: Schmidt, S.; Basedau. M.: Malawi und Erdmann, G.: Sambia, in: Köllner et.al. 2006: Innerparteiliche Machtgruppen.

7.1 Artikulation

215

zwangsläufig, schon aufgrund ihrer Unzuverlässigkeit, situativ und wandelbar ist und sich selbst im Laufe von individuellen Biographien grundlegend verändern kann. Der zweite Prämisse unserer Argumentation sitzt also in der Bias zwischen den beiden sozialen Sphären, mit ihren Polen Moderne und Tradition: Diejenigen strategischen Gruppen, die sich im politischen Raum als nationale Politikeliten positionieren konnten, verstehen sich in der Regel als Vertreter des modernen Sektors und machen nicht selten einen Überlegenheitsanspruch gegenüber den traditionellen (zu entwickelnden) Sektoren für sich geltend. Politische Aktivisten in Afrika sind Studenten, Militärs, Lehrer und Professoren, Exportunternehmer, Großhändler. Sektoren, die eher dem traditionalen Sektor zuzuordnen sind, haben bisher den nationalen politischen Raum nur schwer erobert, Bauernorganisationen etwa als funktionale Repräsentanten ruraler Interessen treten im Vergleich zu Studentenorganisationen kaum politisch in Erscheinung, obwohl erstere die überwiegende Mehrheit stellen. Die sozialen Konfliktlinien afrikanischer Gesellschaften werden also von einem Zentrum – Peripherie Komplex strukturiert, der in seiner Asymmetrie die Operationsbasis politischer Organisation darstellt. Dabei steht ein personell eng begrenzter politischer Raum mit spezifischen Artikulationsinteressen einem Feld heterogener Identitätsbindungen gegenüber, das eine funktionale Interessensrepräsentation zunächst gar nicht nahe legt. Insofern trifft die Beobachtung von Erdmann/Weiland (2000), Erdmann (2002/3: 273) zu „dass die Identität afrikanischer Parteien sozial konstruiert und kontextgebunden ist: „Sie entsteht im Zusammenspiel von Selbst- und Fremdwahrnehmung und kann aus mehreren Elementen zusammengesetzt werden: Sprache, Territorium, gemeinsame Werte und Symbole sowie politische Einheit“, dass ihre historisch produzierte Identität vielgestaltig, mehrdeutig und veränderbar bleibt (Lentz1994:25), historisch situativ und regional unterschiedlich und variabel. Das Konzept – Erdmann/Weiland nennen den so definierten Parteityp ethnisch – definiert allerdings die Bedingungen kollektiver Identitätsbildung der afrikanischen Gesellschaft im Zusammenspiel von Fremd- und Selbstwahrnehmung schlechthin, indem es den Fokus auf die sozialen cleavages legt. Es kann damit keine Differenzierungsmöglichkeiten zur Typologisierung der politischen Konflikte anbieten. Die historische Untersuchung der Länderfälle hat jedoch eine überraschende Persistenz politischer Kernmilieus und -konflikte, unabhängig von der Stabilität und Autorität der jeweiligen Regime, ergeben. So konnte etwa in Kongo eine Traditionslinie religiös-politischer Militanz von Matsoua über Youlou und Kolélas bis hin zu Priester Ntumi in der Region Pool gezogen werden, eine Politiktradition, die lediglich im Übergang in die Unabhängigkeit und zu den Zeiten der Nationalkonferenz in den politischen Arenen an die Oberfläche trat. Offensichtlicher traten die politischen Kernmilieus in Ghana, Botswana und Gambia zutage, wo die politischen Ordnungen durchgehend oder in Abständen politische Konflikte offen legten. Überall waren die politischen Grundkonstellationen, Streitthemen und Verhandlungsstrategien bereits in der Übergangssituation vom Kolonialismus in die Unabhängigkeit als Initialkonflikt angelegt und entfalteten sich aus diesem. 7.1.1.2 Politische Cleavages Aus der politikwissenschaftlichen Literatur ergibt sich kein klares Bild davon, wie der cleavage-Begriff operationalisiert werden kann oder wie eine fruchtbare Typologisierung von Konfliktlinien aussehen könnte. Sie werden sowohl als policy-Differenzen als auch als politische Identifikationen in Zusammenhang mit lange bestehenden gesellschaftlichen Konflikten

216

7 Multipartismus – Typen und Funktionen

ins Feld geführt. Bei letzterem handelt es sich wie oben dargelegt, um überkommene gesellschaftliche Unterschiede, die durch ‚demographische Attribute’ definiert sind. Einige Autoren versuchten, das cleavage-Konzept von der Verbindung mit sozialen Strukturen zu lösen, indem sie jene als politische Einstellungen und politisches Verhalten (Dahl 1966), oder indem sie den kulturellen Aspekt als eine Reihe von politischen Glaubenssätzen und Ideologien definierten.170 Die Vagheit dieser Konzepte liegt nach Bartolini/Mair (1990:215) darin begründet, dass die Definitionen von cleavages auf halbem Wege zwischen zwei verschiedenen Ansätzen der politischen Soziologie angesiedelt sind; derjenigen der sozialen Stratifikation und ihrer Auswirkung auf politische Institutionen und umgekehrt der Auswirkung von politischen Institutionen auf soziale Strukturen und sozialen Wandel. So wird das Konzept entweder auf die Ebene sozialer Unterschiede herunter-, oder auf die politische Ebene hinaufgezogen. Um dies zu lösen, legten Bartolini/Mair ein Definitionsschema vor, demzufolge jede politische relevante Konfliktlinie drei Elemente enthält: ein empirisches Element, welches in sozio-strukturelle Begriffe gefasst werden kann, ein normatives Element, welches die Selbstwahrnehmung der Gruppe betrifft und ein organisatorisches/verhaltensmäßiges Element, das sich auf die Akteure (Individuen, Organisationen) bezieht, welche sich als Teil dieser Konfliktlinien entwickeln. Der Begriff der politischen Konfliktlinie werden so im Folgenden nur auf solche Konflikte angewandt, die sowohl die historische Entwicklung von Unterschieden innerhalb der Gesellschaft im Laufe des State- und Nation-building wie auch die Politisierung dieser Unterschiede, und damit die Möglichkeit Dissens auszudrücken, reflektieren (Bartolini/ Mair:1990:216). Dieses Konzept hatten wir in die Begriffe der strategischen Gruppen und des politischen Raumes gefasst: Anhand der Themen und der Gruppierungen, der politischen Traditionen und politischen Milieus, die eine Gesellschaft hervorbringt, lassen sich die Konfliktlinien nachzeichnen, welche als politische Differenzierungsmerkmale innerhalb dieses politischen Raumes aufscheinen. Der Primärkonflikt afrikanischer Politik besteht dabei nicht in der Konkurrenz ethnischer Gruppen, sondern im Kampf um die Definitionsmacht des Nationalen als hegemonialer Kompromiss und die Kontrolle des Staates zu diesem Zweck. “Ethnicity and nationalism are not ‚givens’, but are social and political constructions. They are creations of elites, who draw upon, distort, and sometimes fabricate materials from the cultures of the groups they wish to represent in order to protect their well-being or existence or to gain political and economic advantage for their groups as well as for themselves. The second argument is that ethnicity and nationalism are modern phenomena inseparably connected with the activities of the modern centralizing state.” (Brass 1991:6)

170 Eine andere Unterscheidung wird zwischen strukturellen und nicht-strukturellen cleavages gezogen; strukturelle cleavages bestehen zwischen Gruppen, innerhalb derer kulturelle und organisatorische Bindungen bereits auf der vorpolitischen Ebene bestehen, während nichtstrukturierte cleavages diese Eigenschaften nicht vorweisen können (Allardt/Pesonen 1967). Rae/Taylor (1970:1) entwerfen auf der Basis ihrer Definition (relevant cleavages are those which devide members into groups witth important political differences at specific times and places) drei Typen von cleavages: ascriptiv (Rasse, Kaste), attitudinal (Ideologie, Einstellungen), behavioural (organisierte Mitgliederschaft). Flanagan (1973:64) unterscheidet hingegen: segmental (ethnisch, linguistisch, religiös), cultural (jung/alt, Stadt/Land, traditional/modern) und economic (Klasse, Status, Rollenunterschiede) cleavages.

7.1 Artikulation

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Der größte Teil der afrikanischen Parteien mit andauernder nationaler Bedeutung ist aus einer historischen Mobilisierungskrise entstanden, in der sie ein nationales Ordnungsprogramm formulieren und zumindest zeitweise den Staat erobern und seine Strukturen formen konnten. Der Moment der Interessenartikulation im Gegensatz zum Mainstream des hegemonialen Kompromisses war indes die Geburtsstunde der ‚politischen Ethnie’. Das Ausscheren aus dem Konsens eines als nicht ausreichend empfundenen Kompromisses oder gar die Artikulation von Ausgrenzung oder Unterdrückung von Partikularinteressen, wurde in der Vergangenheit schnell als Ethnizismus oder Tribalismus denunziert sowie als illegitime Kritik zurückgewiesen und delegitimiert, denn nicht zuletzt hatten die afrikanischen Politikeliten ihr Konzept des Nationbuilding ja eher auf die Idee der Gemeinschaft und einer volonté générale a priori, denn auf die Legitimität pluralistischer Interessensrepräsentation gestützt. Der Konflikt um Integration oder Ausschluss, Gemeinwohl oder Partikularinteresse entzündete sich dabei an dem Ordnungs- und Politikprogramm der herrschenden Gruppe: Starker Transformationsdruck mobilisierte andere politische Widerstände als ein Ansatz, der sich der Aufrechterhaltung traditionaler Machtverhältnisse verschrieben hatte. Aus diesem Grundkonflikt ergaben sich die politischen issues an denen sich politische Traditionen entwickeln konnten, soweit sie in der Lage waren, sich ein soziales Milieu zu verschaffen. In Ableitung dieses Grundkonfliktes schlagen wir zwei Achsen vor, anhand derer die Artikulation innerhalb des politischen Raumes differenziert werden kann: 1. Integralismus versus Partikularismus; 2. Transformation versus Authentizität: Die linke Hälfte des Kreises (Transformation) versammelt Ansätze, die die afrikanische Wirklichkeit als ein Laboratorium der Modernisierung und der nachholenden Entwicklung hin auf ein Idealbild der Moderne betrachten, wobei die Schnittmenge von Transformation und Integration sich eher am Sozialismus, die Schnittmenge von Transformation und Partikularismus sich an den bürgerlich liberalen Werten orientiert. Beide Konzepte nehmen die Transformation der afrikanischen Wirklichkeit ins Visier, gleich ob sie den revolutionären neuen Menschen, oder das private Rechtssubjekt in den Mittelpunkt ihrer Philosophie stellen. Den Schwierigkeiten und Hemmnissen in der Durchsetzung dieses Modernisierungsprojektes innerhalb der vorherrschenden Gesellschaftsstrukturen, aber auch dessen defizitärer Blick auf die afrikanischen Werte und Traditionen steht das Projekt der Erzeugung authentischer afrikanischer Politikformen gegenüber. Auf der rechten Hälfte des Kreises finden sich solche Ansätze, die bei angenommener Alltagserfahrung und traditionellem Wissen anknüpfen; sich auf das sogenannte Volksempfinden, oder, weniger pejorativ, auf einen afrikanischen common sense berufen. Sie drücken sich in der populistisch-movimentalistischen Variante im Menschenbild des aufrechten, guten und einfachen Bauern aus, der gegen die korrumpierte Politikerelite aufbegehrt, geht über in kommunalistische und chauvinistische Menschenbilder und überschreitet die Grenze vom Integralismus zum Partikularismus mit dem Bild des guten Königs oder väterlichen Präsidenten, des Patriarchen einer Region, eines Stadtviertels oder einer Großfamilie als Oberhaupt und Interessenvertreter seiner Schützlinge.

218

7 Multipartismus – Typen und Funktionen

Abbildung 46: Politische Konfliktlinien in afrikanischen Parteiensystemen Integralismus mobilisierend movimentalistisch genossenschaftlich CPP USRDA MNR NDC APRC

kommunalistisch religiösmissionarisch

egalitär PCT PRPB

avantgardistisch

UDDIA PDOIS BPP

Transformation PSD

sozialdemokratisch Bürgerrechte

ethnofaschistisch

GPP

pluralistisch

CNID RB NPP PRD NRP UDP BDP

FARD-Alafia MADEP MCDDI UD PSP MPR

Authentizität

aristokratischoligarchisch magico-religiös costomary law

PPP

marktliberal patrimoni-

privatwirtschaftlich

extended family system

Partikularismus

Insgesamt kann man den Konzepten, die mehr Anteile von Integralismus und Transformation beinhalten, grob linken Politikpositionen, denjenigen die mehr Anteile von Authentizität und Partikularismus auf sich vereinigen, rechten Politikpositionen zuschreiben. Dabei stellen sowohl die Authentizitäts- als auch die Transformationsmodelle Konstruktionen dar, mit denen explizit oder implizit ideologisch-programmatische wie auch institutionelle Ordnungsvorstellungen entworfen werden.

7.1.2 Machtstrategische Ziele und Zwänge Wenn, wie in Kapitel 2.4.2. ausgeführt, die Konstruktion von politischen Parteien einer Logik der Machterringung und Machterhaltung folgt, und zwar sowohl nach außen als auch nach innen, können wir die Frage der Organisationstypen vor dem Hintergrund ihrer ideologischen und machtstrategischen Ziele und Zwänge formulieren. Oder mit Bartolini/Mair, anhand ihres normativen Elementes (der Selbstwahrnehmung der Gruppe in ihren machtstrategischen Zielen), ihres organisatorischen Elementes (der mit den machtpolitischen Zielen verbundenen Organisationsstrategien) und ihres empirischen Elementes (der soziostrukturellen Basis) auf die sich ein solches Projekt stützen kann.

7.1 Artikulation

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7.1.2.1 Ideologische Ziele und Organisationsstrategien Die obere, integralistische Hälfte des Kreises versammelt diejenigen Konzepte, die aufgrund ihrer nationalen, auf alle gerichteten Integrationspolitik die Eroberung des Staates und die Gleichsetzung des Nationalen mit den Parteiinteressen teilen. An der oberen Spitze des Integralismus verorten wir die afrikanische Massenpartei und das Kein-ParteienModell, die beide einer mobilisierenden Strategie folgen. Kreisabwärts, mit graduell zunehmenden Autoritäts- und Kooptationsanteilen befinden sich an der Spitze der Transformation das Avantgardemodell und gegenüberliegend das Modell der partis-nation. Das integralistisch-transformatorische Viertel setzt auf den Aufbau pyramidenartiger Bürokratiestrukturen, in deren Zentrum ihr typischer Vertreter, der Funktionär, steht. Die Einrichtung einer Hierarchie von Parteilokalen auf verschiedenen Vertretungsebenen, aber auch die Organisation von Gewerkschaften, Berufsgenossenschaften, jegliche Form der Organisation ‚moderner’ Interessen in Konkurrenz zu den traditionalen Eliten sowie die Einbindung aller Lebensfragen in den Parteialltag umfassen dieses Konzept. Das integralistisch-authentische Modell hingegen vertritt eher ein Hierarchiekonzept des ‚Organischen’. Begriffe wie Moderne, Bürokratie, auch politische Partei (Kein-Parteien-System!) werden abgelehnt und eher ein Vokabular der natürlichen Ordnung gewählt; etwa der Führer als Kopf, die Bewegung als seine Hände und Füße. Hier wird nicht erst versucht, eine autonome bürokratische Verwaltungsstruktur zu errichten, sondern es werden in movimentalistischer Form Gruppierungen, Organisationen und Flügel lose über eine Führerpersönlichkeit miteinander verknüpft, wobei die verschiedenen Teile der Bewegung auch unterschiedliche Aufgaben innerhalb der Binnenmilieus wahrnehmen. Die Führerfigur in ihrer Integrationsfunktion wird deshalb, wie die gesamte Bewegung ideologisch als programmatisch undefiniert populistisch und Anti-Establishment, wie etwa im Falle Rawlings als ‚prismatisch’ wahrgenommen (Æ 3.3.1.). Beide Typen haben eine intrinsische Tendenz in autoritäre Strukturen zu kippen (Æ 2.2.3): Die transformatorische Variante mit ihrem egalitären Menschenbild wendet sich dann eher in Richtung der Avantgardepartei mit ihrer Vorstellung der Vorreiterfunktion einer revolutionären Elite. Dabei wird die bottom-up Pyramidenstruktur der Partei zu einem Kooptationsinstrument zur Beiwahl einer ‚revolutionären Elite’ reduziert. Mit zunehmender Exklusivität und Vorreiteranspruch der Parteistrukturen gegenüber der Gesellschaft nimmt die Bedeutung von Herrschaftsinstrumenten wie Milizen, Kontrollorganen und Geheimpolizei zu. Die bei diesem Modell vorgetragene Herrschaftslegitimation der wissenschaftlichen Überlegenheit der Ideologie der Avantgardepartei wird bei ihrem Gegenstück von Gemeinschaftsideologien ethnischer, religiös-missionarischer oder allgemein nationaler und nationalistischer Natur ersetzt, welche einen hegemonialen Führungsanspruch geltend machen. Ihre historische definitorische Ausprägung findet diese Variante in der partis-nation, in der alle Staatsbürger per Geburt zu Parteimitgliedern erhoben werden, die ihrem Präsidenten in einem patriarchalen Verhältnis unterworfen sind. Die Partei als Organisation löst sich hier in einer als privat definierten Abhängigkeitsbeziehung auf (Æ 3.2.). Alle integralistischen Konzepte mit umfassenden Vertretungsanspruch gehen grundsätzlich von der Eroberung des Staates sowie der anschließenden Verschmelzung von Staat und Parteistrukturen aus, wobei die einen aus den anderen alimentiert werden. Bei einem Übergang zu kompetitiven Wahlen werden solche integralistischen Formen eher die Struktur von Umbrellaparteien mit relativ starken innerparteilichen Faktionen annehmen, wobei die transformatorische Variante eher auf Unterstützernetzwerke aus Gewerkschaften,

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7 Multipartismus – Typen und Funktionen

Staatsbediensteten etc. zurückgreifen wird, während die Herausforderung für die movimentalistische Variante darin bestehen wird, ihre Führerstruktur den neuen institutionellen Vorgaben anzupassen und gleichzeitig ihre operativen Netzwerke zusammenzuhalten. Partikularistische Positionen konnten sich bis zum Einzug des Multipartismus nur in solchen Staaten langfristig etablieren, deren Führung selbst keinen integralistischen Anspruch formulierte; in allen anderen Fällen schienen sie als dissidente Strömungen auf. In einer extremen Form entstanden partikularistische Parteien vorübergehend dort, wo die Übergangssituation der Demokratisierung durch eine Ordnungskrise geprägt war, in der sich auch kleine Gruppierungen und Einzelpersonen Chancen ausrechneten, durch Wahl eine Position im neuen System zu erobern:171 „Le parti, c’est moi; je l’ai voulu, j’ai senti la nécessité d’en créer un, j’ai mûri seul l’idée et je finance mon ‚affaire‘. Nous sommes ici dans les locaux de mon entreprise. C‘est elle qui me permet de financer le parti. Voyez-vous, c’est comme cela: c’est bien une triste situation mais pendant longtemps, elle demeurera telle. Nous ne sommes pas encore mûrs en Afrique pour avoir des partis politiques. Nous n’avons que des clubs électoraux. Je me demande pourquoi vous vous intéressez aux partis politiques, est-ce que vous ne perdez pas votre temps?“ (Cotonou, September 1998) „Comment voulez-vous parler de quelque chose qui n’existe pas? Vous perdez votre temps, vous n’aboutirez à rien puisque de rien, rien ne sort. Au Mali chez nous, il n’y a pas de partis politiques. Je ne dis même pas qu’il existe des clubs électoraux puisqu’un club a ses structures et ses règles. Je dirai simplement que nous assistons à des regroupements circonstanciels des hommes et de femmes autour d’un individu à la veille d’échéances électorales mais je n’appelle pas ça parti.“ (Bamako, August 1998). 172

In solcher Form stellen sie Parteien von Einzelpersonen dar, deren Hauptzielsetzung in der Interessensvertretung ihres Gründers liegt. Finanziell und programmatisch ein Produkt ihres (Partei-) Präsidenten, sind sie in ihrer Perspektive eher kurzlebig, personalistisch und lokalistisch beschränkt. Von besonderem Interesse sind allerdings solche ‚Unternehmerparteien’, die sich über mehrere Wahlperioden hinweg als nationale Spieler etablieren konnten. In besonders ausgeprägter Form ist dieses Phänomen in Benin zu beobachten, wo die Entstehungsbedingungen (Æ 5.2.3.2) besonders günstig waren: Bierschenk/Sardan (1993) prägten hier den Begriff der ‚Berlusconisierung’ für das Phänomen, dass Einzelne eine politische Partei als Teil ihres Wirtschaftsunternehmens, eventuell zusätzlich oder anstatt des Betriebs einer sogenannten NGO in ihr Portfolio aufnahmen, um die für sie zugänglichen Märkte optimal zu erschließen. Innerparteiliche Repräsentationsstrukturen treten bei diesem Typ hinter einer firmenartig organisierten top-down-Struktur zurück. Die innerparteiliche Organisation beschränkt sich auf das gesetzlich Notwendige und die Hauptaufgabe besteht in der Pflege der Klienten/Klientele. Politikambitionen auf nationaler Ebene einhergehend mit ausreichenden finanziellen Mitteln machen dann in der Regel Bündnisse außerhalb des eigenen Einflussgebietes sowie 171 Gerade auf solche Parteien beziehen sich einige Studien zur Organisationsstruktur von politischen Parteien nach 1989. Dort besteht weitgehende Einhelligkeit darüber, dass die neuen afrikanischen Parteien in ihren Binnenstrukturen schwach sind und die aktive Personaldecke in der Regel gerade die gesetzlich vorgeschriebenen Mindestzahlen erfüllt und programmpolitisches Engagement kaum nachzuweisen ist. Institut Kilimandjaro 1999, Konrad Adenauer Stiftung 1999, Friedrich Ebert Stiftung 1995. 172 Zit. nach Konrad Adenauer Stiftung 1999: 2.

7.1 Artikulation

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eine deutlichere inhaltliche und strategische Positionierung gegenüber den Wettbewerbern nötig. Die in Größe und historisch-politischer Perspektive bedeutenden Parteien mit einem partikularistischem Hintergrund vereinen dann verschiedene strategische Gruppen oder Interessensnetzwerke aus unterschiedlichen, aber verwandten sozio-ökonomischen Milieus und entwickeln spezifische politische Agenden. Je mehr sie sich in Richtung Authentizität verorten, desto deutlicher überwiegt ein rein patrimoniales Politikverständnis, das schließlich bis in Formen traditionaler und religiöser Legitimation hineinreicht, während diejenigen, die in Richtung Transformation kreisaufwärts steigen, Formen institutionalisierter Herrschaft vertreten, was sich auch in stärker institutionalisierter Binnenorganisation der Parteien niederschlägt. Paradigmatisch lässt sich diese Differenz im Vergleich der stärker patrimonial agierenden gambischen PPP und der botswanischen BDP mit ihrer konservativtransformatorischen Entwicklungsagenda illustrieren. Mit zunehmender Nähe zur Transformation kommen eher städtische Gruppen hinzu, die auch das Thema der sozialen Reform aufnehmen.

7.1.2.2 Soziostrukturelle Constraints Freilich korreliert das strategische Ziel und die organisationspolitische Ausrichtung einer politischen Gruppierung nicht automatisch mit dem Grad ihres gesellschaftlichen Einflusses und ihren Möglichkeiten, sich Zugang zu sozio-strukturellen Unterstützermilieus zu verschaffen. Solche machtpolitischen Zwänge und Beschränkungen folgen einer diachronen Logik und ergeben sich aus aktuell bestehenden Problemen, bereits besetzten Positionen sowie der zur Verfügung stehenden Ressourcen. Parteien mit integralistisch-transformatorischer Tradition Die ordnungspolitische Vision der afrikanischen Massenpartei setzte sich in Ghana und Mali machtpolitisch mit der CPP und der US-RDA im Übergang zur Unabhängigkeit als sozialistisch orientierte Einheitspartei durch und schuf in ihrer Mobilisierungsphase eine breite Basis an Unterstützermilieus einer Politiktradition, die in beiden Fällen von einer ideologisch gemäßigteren Nachfolgerin beerbt wurde; in Mali von der eher sozialdemokratischen ADEMA, in Ghana vom movimentalistischen Rawlingslager; beide bauten auf dieser Tradition eine strukturelle politische Mehrheit aus. Für die prägende politische Bedeutung von CPP und US-RDA spricht, dass sie in beiden Ländern auch nach der Demokratisierung noch als Parteien in der politischen Landschaft verankert sind und sich neben den Erben ihrer historischen Mobilisierungsleistung als ‚dritte Kräfte’ im politischen Raum mit eingeschränkter politischer Bedeutung halten konnten. Als weniger durchsetzungsstark erwiesen sich ähnliche Gruppierungen mit einer mobilisierenden Agenda in den anderen Länderfällen. Mitte der 50er Jahre hatte Ahomadegbé in Benin mit der UDD (Æ 5.2.1.1.), die Neugründung einer Massenpartei mit nationalem Vertretungsanspruch nach dem Vorbild der US-RDA versucht, welche die Nord-SüdSpaltung des Landes überwinden und einen nationalen institutionellen Reformkurs einschlagen sollte. Dieses Konzept konnte sich aufgrund der regional bereits verankerten Parteien im Südosten und Norden des Landes nicht durchsetzen. Die UDD kam über ihre Hochburgen in Abomey/Quidah/Cotonou nie hinaus und fügte sich schließlich in das Bild einer ethno-regional strukturierten Dreiparteiensituation ein.

222

7 Multipartismus – Typen und Funktionen

In Kongo eroberte mit der MNR eine Bewegung mit mobilisierendem Ansatz durch eine Revolution die Macht (Æ 5.1.1.3), die sich vor allem auf Gewerkschaften und Jugendorganisationen stützte. Sie hatte allerdings von vorne herein einen movimentalistischen Zug, da es nicht zum Aufbau einer gemeinsamen Parteibürokratie kam. Schließlich ging die integralistische sozialistische Bewegung der MNR auch schnell in ein militärgestütztes Avantgardesystem über. Die aus den trois glorieuses und des MNR-Regimes hervorgegangenen Milieus nahmen in der Geschichte des Kongo später eine Mittelstellung zwischen der konservativ-autoritären UDDIA/MCDDI-Linie und den Militärs der PCT ein. Minoritäre integralistisch-transformatorische Milieus finden wir auch in Gambia und Botswana vor. Bei den ersten Parteigründungen in Botswana, BPP und BIP, handelte es sich um südafrikanische Immigrantenmilieus (Æ 6.2.1.1), die, in den urbanen Zentren in begrenzten Gruppierungen fest verwurzelt, niemals den Sprung in andere soziale Schichten schafften. Auch die BNF scheiterte schließlich mit der Intention, eine autochthone nationale Bewegung gegen das ‚neokoloniale BDP-Regime’ zu entfachen, bildet jedoch bis heute den Kern der demokratischen Opposition. In Gambia bildete sich bis in die 80er Jahre überhaupt keine politische Gruppierung mit integralistisch-transformatorischer Agenda. Mit der PDOIS etablierte sich schließlich bereits unter Jawara eine Partei mit sozialistischer Ausrichtung, die auch nach 1994 weiterbestand (Æ6.1.2.2). Ihr Einfluss war von vorne herein beschränkt auf einige urbane Wahlkreise, in denen sie einigem Umfang soziale Projekte, Kindergärten, Krankenstationen etc. betreibt und denen sie ihre Repräsentation auf parlamentarischer Ebene verdankt. – Insofern als diese Parteien einerseits einer sozialistischen Revolutionsrhetorik folgen und sich andererseits in ihren Aktivitäten de facto der Logik eines Mehrparteiensystems unterwerfen, lassen sie sich als Grenzfälle zwischen Avantgarde und Sozialdemokratie einzustufen. Avantgardemodelle haben wir für Benin und Kongo beschrieben. Im Fall von Benin hat sich deren Bedeutung durch Selbstauflösung erledigt, wobei der PRPB bereits während des Einparteienregimes parteiferne Aufgaben zugeschrieben waren, die vermutlich schwer in einen demokratischen Kontext transformierbar gewesen wären. Im Kongo fiel die PCT schließlich auf die Größe zurück, die ihr durch die Unterstützung der von ihr begünstigten Gruppen, die sich hauptsächlich aus den aus dem Norden stammenden Bevölkerungsteilen rekrutieren, zukam und verlor damit nachhaltig – auch bis in die letzten nicht-kompetitiven Wahlen – die politische Führungsrolle, die sie sich durch die forcierte Bildung einer koalitionswilligen Bündnispartei (FDU) erst erschaffen musste. Die Entwicklungen in beiden Fällen reflektieren die Tatsache, dass Avantgardeparteisysteme Minderheitenregime mit den dementsprechenden Schwierigkeiten unter kompetitiven Bedingungen Mehrheiten zu organisieren waren. Parteien mit integralistisch-authentischer Tradition Authentische Positionen starteten mit dem Ordnungsmodell der partis-nation, allerdings mit deutlichen Niveauunterschieden in ihren Legitimationsphilosophien. Vom Entwurf einer kulturellen Authentizität (Senghor), über krude militärisch – ethnisch-rassistische Versuche (Bokassa), eines religiös begründeten Kommunalismus (Sudan, Nordnigeria) ethno-faschistischen Exzessen (Ruanda, Burundi), magisch begründeter Diktatur (Macías) oder einer auf der Mittellinie zwischen Transformation und Authentizität angesiedelten patrimonial legitimitierten Diktatur mit einem gewissen Transformationsanspruch (Gabun) können wir an dieser Stelle nicht differenzieren, da wir unsere Fallauswahl nicht auf diese Gruppe hin ausgerichtet haben.

7.1 Artikulation

223

Eine starke konservative Strömung mit einem Alleinvertretungsanspruch haben wir am Start in die Unabhängigkeit mit der UDDIA in Kongo identifiziert, die aber bereits nach sechs Jahren der Präsidentschaft Youlou durch die MSN abgelöst worden war und sich auf ihre religiös-konservativen Kernmilieus im Süden des Landes zurückgezogen hatte, deren politische Tradition in den 90er Jahren durch die MCDDI von Bernhard Kolélas wiederaufgenommen wurde. Ein überwiegend konservatives Bild vermittelt auch die politische Landschaft Benins; hier standen sich allerdings bereits in der Ausgangssituation zwei konservative Parteien mit ausgeprägten und etwa gleichstarken regional strukturierten soziostrukturellen Milieus gegenüber (Apithy-PRD, Maga-MDD). Der Fall der malischen UPDM (Æ 4.2.2) stellt insofern einen interessanten Fall dar, als die politische Agenda der am Sturz Keitas beteiligten Militärs eine Rückkehr zur einer konstitutionellen Demokratie nach ghanaischem Vorbild vorsah und durchaus mit einer Transformationsagenda verbunden war. Ihr Scheitern am Widerstand der mit dem US-RDA verbundenen strategischen Gruppen innerhalb der Staatsbürokratie führte schließlich zu dem Entschluss, aus der Minderheitenposition heraus, die eigene Herrschaft mit dem Modell einer partis-nation gegen eine ‚linke’ strukturelle Mehrheit im Land zu institutionalisieren. Wie schon im Übergang zur Unabhängigkeit (PSP), so auch bei den Wahlen nach der Demokratisierung der 90er Jahre (MPR), mobilisierten diese konservativen Gruppen nur eine sehr schwache soziale Basis. Integralistisch movimentalistische Projekte traten als Antwort auf das politische Versagen liberaldemokratischer Projekte auf. Vertreter dieser Richtung haben wir mit den Parteien des Rawlingslagers (NDC, EGLE, DPP) sowie der APRC in Gambia identifiziert. Während jedoch das ghanaische Kein-Parteien-Projekt soziale Strukturen und politische Traditionen der CPP-Milieus aufschließen und überlagern konnte, stand für die militärischen Akteure der APRC nach dem Putsch in Gambia kein vergleichbarer sozialer Untergrund zur Verfügung. (Æ 6.1.3). Parteien mit partikularistisch– transformatorischer Tradition Die bedeutendsten Vertreter einer partikularistisch- transformatorischen Linie finden wir in der ghanaischen NPP und der botswanischen BDP, die beide, auf Exportunternehmer- und Selbständigenmilieus gestützt und mit Aspekten traditionaler Legitimation ausgestattet, für eine institutionelle Transformationspolitik stehen, vor allem in Fragen der Rechtsstaatlichkeit und Verfassung sowie der marktwirtschaftlichen Entwicklung. Die gambische GPP, ein split off der PPP versuchte in den 80er Jahren institutionelle Reformen (insbesondere Wiederwahlbegrenzung des Präsidentenamtes) anzustoßen, die nach dem Putsch aufgetretene NRP vertritt eher marktliberale Positionen. Beider Mobilisierungspotential blieb indes beschränkt. Eine relativ große Gruppe von Parteien mit nationaler Bedeutung, die unter den aktuellen Bedingungen aktiv sind, lassen sich als Grenzfälle partikularistischer Parteien einordnen, bei denen patrimoniale und Reformaspekte sich insofern die Waage halten als schwer einzuschätzen ist, wie sie sich langfristig entwickeln. Dabei handelt es sich zum einen um stark personalisierte ‚Unternehmerparteien’ in Benin, von denen etwa Soglos RB eine stärker marktliberale, weniger rechtstaatliche Linie vertritt, oder etwa die Nachfolgepartei der PPP in Gambia, UDP, die versucht, sich gegen die APRC als rechtstaatliche Alternative zu profilieren. Zum anderen sind Kaderparteien zu erkennen, wie etwa eine Vielzahl der kleineren Formationen in Mali, die versuchen Wählerschaften für bereits im Staatsapparat aktive Funktionärsnetze zu mobilisieren.

224

7 Multipartismus – Typen und Funktionen

Parteien mit partikularistisch- authentischer Tradition Deutlich patrimonial einzuordnen sind solche Parteien, die überhaupt keine programmatische Positionierung zu erkennen geben und ausschließlich lokale Interessen bündeln. Hier besteht die größte Gefahr der Ausbildung von ethnischen Abgrenzungsdiskursen um nationale Machtstrategien zu verfolgen. Als ein Beispiel für eine solche Strategie kann etwa MADEP in Benin stehen (Æ 5.2.4.2). Als eine zweite Kategorie mögen solche Parteien gelten, die in ihrem Selbstverständnis noch weiter in traditionale Identifikationsmuster religiöser oder aristokratischer Art mit starker regionaler Verwurzelung hineinreichen. Im Rahmen unserer Fallbeispiele nähert sich am ehesten die Politiktradition UDDIA-MCDDI dieser Definition an.

7.2 Alternation Mit der Alternationsfunktion nehmen wir nun die nationalen politischen Räume als Einheiten in den Blick. Machtpolitische Stärke und Drohpotential der jeweiligen Milieus, ihre ideologischen Distanzen sowie die Konflikt- und Kooperationspotentiale setzen den Rahmen für inhaltliche und personelle Alternationsmöglichkeiten bei gleichzeitiger Aufrechterhaltung der Systemstabilität schlechthin. Auch in autoritären Regimen treten ja Machtkämpfe und Machtablösungen, wenn auch in Form von internen oder externen Putschen, personellen Säuberungen und inhaltlichen Kehrtwenden in der offiziellen Politik auf. Das normative und prozessurale Alleinstellungsmerkmal der Demokratie ist es jedoch gerade, diese Alternationen zu ritualisieren und damit die Kosten für politische Anpassungsprozesse an gesellschaftliche Veränderungen zu vermindern und gleichzeitig die Stabilität des Gesamtsystems abzusichern. Aber auch innerhalb eines demokratisch geregelten politischen Raumes bleiben Anzahl, Stärke und Konfliktpotential zwischen den politischen Parteien die Voraussetzung für die Herstellung stabiler Regierungen und die Möglichkeit von Macht- und Politikwechseln. Damit haben wir bereits die zwei Teile in der Argumentationslinie im folgenden Kapitel benannt: Der erste Teil beschäftigt sich einleitend mit den Potentialen hegemonialer Kompromisse und der Stabilität politischer Ordnungen, um die daraus resultierenden Verfassungsentwicklungen insbesondere hinsichtlich der Regierungssysteme und ihrer Regeln zur Herstellung von Regierbarkeit zu vergleichen. Im zweiten Teil werden die innerhalb dieser Regularien agierenden Parteiensysteme in ihrer Interaktionsdynamik, also ihrer Anzahl, Stärke und Strukturiertheit betrachtet. Auch hier werden die durch demokratische Verfahrensregeln gefilterten politischen Räume unter dem Aspekt ihrer Konsolidierungspotentiale und Systemstabilität untersucht.

7.2.1 Regierungsbildung und Regierbarkeit Betrachtet man zunächst die politischen Lager in den einzelnen Ländern, so ist es durchaus möglich, anhand der im Kapitel zur Artikulation differenzierten machtstrategischen Ziele und politischen Ordnungskonzepte die jeweiligen politischen Traditionen grob auf einer Links-Rechts-Skala einzuordnen. Je nach Land lassen sich dadurch nicht nur stärker transformatorisch-integralistische von eher authentisch-partikularistischen Traditionen unterscheiden, es können auch Aussagen über strukturelle Dominanzpotentiale und Optionen für

7.2 Alternation

225

hegemoniale Kompromisse innerhalb der nationalen politischen Räume gemacht werden (ÆInnenkreis Abb. 46: Politische Konfliktlinien). So haben wir es etwa in Gambia (bis 1994) mit einer eher partikularistisch-authentischen, in Mali mit einer transformatorischintegralistischen, in Botswana hingegen mit einer transformatorisch-partikularistischen Dominanztradition zu tun, während Ghana früh zwei annähernd gleich starke transformatorische Lager als integralistisch-partikularistische Antipoden entwickelte. Dabei bezieht sich die Stärke der einzelnen Lager innerhalb des politischen Raumes nicht unbedingt auf das repräsentative Gewicht der durch sie vertretenen Interessen. Im Gegenteil kann ihr politisches Drohpotential auf militärischer oder paramilitärischer Macht, schierer ökonomischer Überlegenheit, anderen Arten von Herrschaftswissen oder schlicht einer höheren Gewaltbereitschaft oder Rücksichtslosigkeit beruhen. Machtstrategische Ziele und Ordnungsvorstellungen strategischer Gruppen erscheinen in der Regel an personelle und sachliche Kapazitätspotentiale gekoppelt. Es ist davon auszugehen, dass die von den jeweils siegreichen Gruppierungen etablierten Herrschaftsordnungen stark durch die ihnen zur Verfügung stehenden Ressourcen geprägt wurden, was sich schließlich auch auf die Funktionszuschreibungen an ihre jeweiligen Parteiorganisationen auswirkte. Parteien entstehen so zuerst als ‚Projekte’ strategischer Gruppen mit einem definierten Zweck und ihre Basis und ihr Programm folgt den administrativen Ressourcen, die für dieses Projekt zur Verfügung stehen. Die Binnendynamik der nationalen politischen Räume lässt sich also zunächst einmal aus der machtpolitischen Relevanz der sich artikulierenden strategischen Gruppen, der Qualität ihrer historischen Auseinandersetzungen und der Härte der Konflikte in der Formulierung von Dissens erklären, die gewissermaßen eine Primärstruktur der politischen Kultur bilden. Dabei lässt sich auch hier eine grobe Korrelation von Anzahl und Stärke der am politischen Raum partizipierenden Gruppen und ihrer Polarisierung beobachten. Anhaltende politische Ordnung wird hier am ehesten als hegemonialer Kompromiss (Æ2.3.) durch die Dominanz einer Gruppe, der sich andere aus Vorteilserwägungen unterordnen, hergestellt173. Je stärker der politische Raum in politische Lager gespalten ist, desto eher kann konfliktives Verhalten erwartet werden und desto höher steigt die Wahrscheinlichkeit forcierter Regimewechsel. Das Format der nationalen politischen Räume interessiert uns hier nun im Hinblick auf die diejenigen Aspekte der Verfassungsentwicklung, welche die aktuellen Regierungssysteme als ‚Lebensraum’ der politischen Parteien ausgestalten: Die Kräfteverhältnisse der vorhergehenden politischen Ordnungen die sich aus diesen Primärstrukturen einer politischer Kultur ergeben, entwickeln einen spezifischen Transformationsdruck auf die verfassungsmäßige Architektur. Dominante und relativ konsensual gewachsene politische Ordnungen erweisen sich als nachhaltiger als bipolare oder multipolare politische Räume mit ausgeprägten Konfliktstrukturen; relativ stabile politische Ordnungen bieten weniger Anlass, ihren Herrschaftsrahmen anzupassen und entfernen sich weniger weit von den ursprünglich angenommenen Verfassungstraditionen, während Länder in Stabilitätskrisen auch in ihren Verfassungsordnungen nach Konfliktlösungsmechanismen suchen und stärkere Veränderungen durchlaufen. So bilden sich in den einzelnen Ländern Verfassungstraditionen und spezifische institutionelle Muster heraus, auf die immer wieder zurückgegriffen wird und 173 Das Wechselspiel im Herausbildungsprozess solcher politischen Räume auf der einen und Herrschaftsordnungen auf der anderen Seite, wurde in den Paaranalysen diachronal aufgefächert und in den abschließenden polity-Vergleichen zusammengeführt.

226

7 Multipartismus – Typen und Funktionen

Abbildung 47: Übersicht: Nationale historische Konflikt- und Kooperationsmuster Land

Mali

Kongo

Benin

Gambia (bis 1994) (ab 1994) Ghana

Botswana

Stärke

Dominante Konfliktlinie

Klassifizierung*

dominant

Integraltransformator.

konsensual/ akomodativ

bipolar tripolar

Zersplitterung mit transformatorischen und authentischen Inseln

konfliktiv

tripolar multipolar

Zersplitterung mit transformatorischen und authentischen Inseln partikular.authentisch

akomodativ

dominant

bipolar

dominant

Integral.authentisch partikular.transformator. / integral..authentisch. partikular.transformator.

Regimewechsel seit Unabh. 5

8

11

akomodativ/ konfliktiv

1

akomodativ 8

konsensual 0

Einordnung

Historisch überwiegen Konsultationstraditionen und starke Inklusionsmechanismen. Bereitschaft zur bewaffneten Austragung von Konflikten ist gering. Historisch überwiegen starke Ausgrenzungsmechanismen und die Bereitschaft zur ge-walttätigen Konfliktaustragung. Die Nationalkonferenz von 1992 war die hist. einzige Situation, in der Absprachen und Übereinkünfte zwischen den pol. Lagern erricht wurden. Konfliktstrukturen sind ausgeprägt, gleichzeitig sind hist. Erfahrungen vor allem mit institut. Konfliktlösungs-initiativen vorhanden. (ab 1994) Es überwiegen Misstrauen und Ausgrenzungsmechanismen zwischen den pol. Lagern. Konfliktstrukturen zwischen den pol. Lagern sind ausgeprägt, aber historische Erfahrungen von Tolerierung und pol. Absprache vorhanden. Historisch überwiegen Konsultationstraditionen und Inklusionsmechanismen patriarchalen Zuschnitts.

Anmerkungen: *Akomodativ: starke Konfliktstrukturen sind vorhanden, aber Absprachen sind möglich, konsensual: absprachen sind möglich, konfliktiv: Konfliktstrukturen dominieren das Verhalten der Parteien Almond/ Powell (1988:94f).

auf deren Basis Reformanstrengungen aufbauen müssen. Die kolonial vererbten Verfassungstraditionen haben so im Laufe der Zeit einerseits unterschiedliche Subformen herausgebildet, intensive Stabilitätskrisen aber auch übergreifende Neuerungen hervorgebracht (Æ 3.). So haben sich etwa sowohl anglophone als auch frankophone Staaten mit konfliktreichen politischen Räumen am ehesten für einen Wechsel zum präsidentiellen Regierungssystem entschieden174. (Insofern eine interessante Entwicklung, als gerade rein präsidentielle Systeme im Rahmen der lateinamerikanischen Demokratisierungen von einigen als besonders kritisch in Bezug auf Konsolidierungschancen diskutiert wurden)175.

174 Dies gilt innerhalb der hier behandelten Länderfälle für Benin mit elf Regimewechsels und Ghana mit 8 Regimewechseln. Nicht zuletzt auch für die postdemokratische (eingeschränkt kompetitive) kongolesische Verfassung von 2002. 175 Herausragender Vertreter der These war Juan Linz (Linz/Valenzuela 1994), zur Gegenposition kontextsensibler Analyse siehe Nohlen, aber auch Thibaut 1996.

7.2 Alternation

227

7.2.1.1 Die anglophone Verfassungstradition In den anglophonen Staaten entwickelte sich aus dem ursprünglich parlamentarischen Vorbild (mit vom Parlament gewählten Premierminister und dem englischen Königshaus als durch den Commonwealth definiertem Staatsoberhaupt) eine Reihe parlamentarischpräsidentieller Lösungen: Im Zuge der Ablösung vom Commonwealth wurde unter Wegfall des königlichen Staatsoberhauptes in der Regel der Premierminister zum zunächst indirekt, später direkt gewählten Präsidenten, wobei parlamentarische Strukturen zwischen Exekutive und Legislative erhalten blieben. Botswana hat auf die Direktwahl des Präsidenten verzichtet und bestimmt den Präsidenten bis heute durch Parlamentswahl. Dabei bleibt im Prinzip das parlamentarische System erhalten, lediglich das symbolische Staatsoberhaupt als Rest einer geteilten Exekutive wurde eingespart: Vertrauensfrage und jederzeitiges Auflösungsrecht des Parlaments durch den Präsidenten blieben genauso bestehen wie Mitwirkungsrechte des Parlamentes bei der Regierungsbildung und die Kompatibilität von Regierungsämtern und Parlamentssitz. In Gambia ging man einige Jahre nach der Unabhängigkeit über das botswanische Modell hinaus und wechselte zur Direktwahl des Präsidenten inklusive einer Verlängerung seiner Amtszeit, um seine Stellung gegenüber dem Parlament zu stärken. Die parlamentarische Verschränkung von Regierung und Parlamentsmehrheit blieb auch dabei erhalten, wenn auch bereits deutlich zugunsten der Eingreifrechte des Präsidenten (z.B. Wegfall des Misstrauensvotums). Ghana wiederum hat sich in einer langwierigen Verfassungskrise am weitesten vom britischen Modell entfernt, indem es ein rein präsidentielles Regierungssystem annahm (Reduzierung der Verschränkung von Parlament und Regierung auf Veto und Empeachmentverfahren). Auch hier blieben allerdings weitreichende Kompetenzen des Parlaments bei der Bestimmung des Exekutivkabinetts und die Kompatibilität von Legislativund Exekutivfunktionen erhalten. Auch in Ghana werden die Minister mehrheitlich aus dem Parlament ernannt. Für die Praxis der Regierungsbildung blieben aufgrund der Verschränkung von Parlamentsmehrheit und Regierung also Partei- und Fraktionsdiziplin in allen Fällen zentral. Die direkte Anbindung des Parlamentssitzes an die Parteizugehörigkeit (in Ghana wurde das freie Mandat sogar soweit eingeschränkt, dass das Mandat bei Parteiaustiritt zurückgegeben werden muss), die Verpflichtung eines jeden Parlamentskandidaten auf einen Präsidentschaftskandidaten (Botswana) oder die informelle Nominierung von Parlamentskandidaten durch den Präsidenten in Gambia (Æ 6.1.1.2) sowie die Regierungsbildung aus der Parlamentsmehrheit zwingen Parlamentarier wie auch Parteifunktionäre in strenge Loyalitätshierarchien.

228

7 Multipartismus – Typen und Funktionen

Abbildung 48: Formale Struktur der Regierungssysteme anglophoner Tradition Reg. system

Wahl des Präs.

Amtszeit Wahlsystem Zeitl. Beschränkung Wahl des Parl. Mandatsdauer Wahlsystem Präs- und Parlwahl Reg.bildung

Inkompatibilität Vetomacht

Ghana Präsidentialismus

Gambia Präsidentialismus

Der Präs. ist Staats- und Reg.chef. Ein Council of State hat Mitspracherecht bei der Ernennung hoher admin. Posten und kann Empfehl-ungen zu Gesetzen und Politiken abgeben. Direkt. Auf einem Ticket mit einem Vizepräs..

Bis 1994 war der Präs. Staatschef und ernannte einen Vizepräs. als Reg.chef aus dem Parl. Seit 1996 ist der Präs. Staatsund Reg.schef; die Verantwortlichkeit der Reg. vor dem Parl. wurde jedoch aufrechterhalten. Direkt.

4 Jahre einfache Mehrheitswahl

5 Jahre absolute Mehrheitswahl

Maximal zwei Amtszeiten.

Botswana Parlamentarischer Präsidentialismus Der Präs. ist Staats- und Reg.chef Ein House of Chiefs wirkt als beratendes Gremium teilweise gewählter, teil-weise aufgrund traditio-neller Würden bestellter Mitglieder. Indirekt. Parl.kandidaten legen sich vor ihrer Wahl auf ihren Präs.kandidaten fest Dieser erringt qua parl. Mehrheit das Amt und wird ex officio Mitglied des Parl.. 5 Jahre absolute Mehrheit im Parlament. Seit 1997 maximal 10 Jahre.

Keine. unicameral direkt. 4 Jahre Verlassen MPs ihre Partei, scheiden sie aus dem Parl. aus. Einfache Mehrheitswahl in Einmannkreisen. finden gleichzeitig, aber auf unterschiedlichen Wahlzetteln statt. Bestätigung der Minister durch das Parl. notwendig. Die Mehrheit der Minister muss dem Parl. Ange-hören. Außerparl. Minister müssen den Elegibilitätsvoraus-setzungen für PMs genügen. Nein.

unicameral direkt. 5 Jahre.

unicameral direkt. 5 Jahre.

Einfache Mehrheitswahl in Einmannkreisen. Zeitnah; technisch getrennt.

Einfache Mehrheitswahl in Einmannkreisen. Präs. und MPs werden auf dem gleichen Ticket gewählt.

Durch den Präs.. Bis 1994: Minister werden mehrheitlich aus dem Parl. ernannt.

Der Präs. ernennt einen VizePräs. und seine Minister aus dem Parl. Nicht mehr als 4 außerparl. Minister könnrn ernannt werden. Außerparl. Minister müssen den Elegibilitätsvoraus-setzungen für PMs genügen. Nein

Bis 1994: Nein, seit 1996:Ja Empeachment des Präs. mög- Verantwortlichkeit der Reg. lich aufgrund rechtl. oder med. vor dem Parl.. Verantwort- Gründelichkeit Der Präs. kann Gesetzesinitiativen des Parl. mit Veto belegen, die mit 3/3 Mehrheit überrollt werden können. Verfass. Keine Schiedsrichterfunktion Keine Schiedsrichterfunktion gerichtsbarkeit

Vote of no confidence führt zur Auflösung des Parl. und Neuwahlen. Der Präs. kann das Parl. jederzeit auflösen. Keine Schiedsrichterfunktion

7.2 Alternation

229

Damit wird auch die Parteiorganisation an die Notwendigkeiten der Machterhaltung auf nationaler Ebene angebunden und so scheint es, dass weniger die oberflächlichen Regierungssystemstrukturen als vielmehr die unterliegenden Mechanismen der Regierungsbildung und Machterhaltung, die aus dem britischen Parlamentarismus übernommen wurden, starke Anreize zu geschlossenen Parteistrukturen ausüben, weil diese Parteiensysteme sich stark an den Machterhaltungsinteressen der Regierung und der nationalen Administration ausrichten und daher aufgrund der vorhandenen Disziplinierungszwänge auch geschlossener auftreten. Auf der anderen Seite entsteht durch die Reduzierung von Gewaltenteilungs- und Kontrollkräften – der Verschmelzung von Regierungs- und Staatsoberhaupt – Wegfall des Misstrauensvotums bei Direktwahl des Präsidenten – unbegrenzter Wiederwahl des Präsidenten – je nach Land in unterschiedlichem Ausmaß, aber doch allgemein eine Unterwerfung des Parlamentes unter die Regierung. Zusammengenommen bilden diese Regierungssysteme daher zwangsläufig eher parlamentarisch mehrheitsfähige Regierungen aus, welche die Notwendigkeit zur verhandlungsmäßigen Konfliktregulierung innerhalb des Regierungssystems minimieren, und damit eine tendenzielle präsidentielle Übermacht bei äußerster Reduzierung gewaltenteiliger checks and balances verstärken. Die organisatorische Basis der Regierungen sind in der Regel Einzelparteien, die sich wie eine Wagenburg um die Exekutive formieren. So bilden sie in der Interaktion von Exekutive und Legislative monozentrische Kerne heraus, denen als ‚Diktaturen auf Zeit’ eine Tendenz zu Erstarrung immanent ist. Institutionelle Alternationskorridore zu eröffnen war dementsprechend das Ziel verschiedener demokratisierender Reformschritte, wie die Beschränkung der Wiederwahl des Präsidenten, die zeitliche Angleichung der Mandatszeiten von Präsident und Parlament sowie verschiedene rechtsstaatliche Beschränkungen des Regierungshandelns, neben der Einführung unabhängiger Wahlkommissionen. In Ghana bildeten diese legalen Hürden die Grundlage einer Einigung zwischen den beiden großen konkurrierenden Parteien, die eine Aussicht auf Machtwechsel für die jeweilige Opposition ermöglichten. Die disproportionalen Effekte der einfachen Mehrheitswahl, welche die Bildung einer effektiven Opposition vor allem in den Fällen dominanter Parteiensysteme erschweren und die Repräsentationsfunktion des Parteiensystems zugunsten überstarker Regierungsparteien schwächen, stand in keinem der anglophonen Länder im Zentrum der von den Akteuren geführten Reformdebatte. In Ghana scheint sich ein informelles Alternationssystem zu entwickeln, bei dem nach Wahl und Wiedrwahl eines Präsidenten die Stunde der Opposition schlägt, also jeweils nach zwei Amtsperioden ein Machtwechsel stattfindet. In Gambia und Botswana mit ihren dominanten Parteisystemstrukturen waren präsidentielle Machtbeschränkungen schwerer durchzusetzen. In Gambia ist dies weder in der ersten noch in der zweiten Republik gelungen; in Botswana erst spät (1997) unter externem Druck konzediert worden176.

7.2.1.2 Die frankophone Verfassungstradition Die aus der französischen Tradition kommenden Verfassungskonstruktionen teilen von vorne herein eine geringere Verflechtung von parlamentarischer Mehrheit und Präsidialamt. In der gaullistischen Verfassung, die als Blaupause für die Verfassungsordnungen der un176 In Botswana wurden 1997 per Referendum wesentliche institutionelle Errungenschaften der Demokratisierungsbewegungen nachgeholt: Einrichtung einer unabhängigen Wahlkommission, zeitliche Beschränkung der Präsidentschaft auf 10 Jahre, Senkung des Wahlalters Æ 6.2.3.2.

230

7 Multipartismus – Typen und Funktionen

abhängigen frankophonen afrikanischen Republiken diente, erwächst dem Präsidenten eine überparteiliche solitäre Position durch verschiedene institutionelle Elemente: Entlassungsrecht des Ministerpräsidenten und Auflösungsrecht des Parlaments, wesentlich längere Amtszeiten des Präsidenten als des Parlaments, die Scharnierfunktion des Ministerpräsidenten, an den die Organisation parlamentarischer Mehrheiten delegiert ist und die Inkompatibilität von Parlaments- und Regierungszugehörigkeit schafft eine wesentlich größere institutionelle Distanz zwischen Präsident und Parlamentsmehrheit, was sich auch in der Möglichkeit der Cohabitation und überparteilich besetzter Regierungen ausdrückt. Darüber hinaus brachten gerade die Nationalkonferenzen, die in vielen frankophonen Ländern Demokratisierungsbemühungen einleiteten, Reformanreize zur Entflechtung monistischer Strukturen, etwa die Reduzierung der Amtszeiten des Präsidenten, Organe zur regionalen Repräsentation (Kongo), Stärkung des Amtes des Ministerpräsidenten177, aber vor allem auch Reforminitiativen im Bereich des Wahlsystems, welches offensichtlich wesentlich problematischer als das einfache Mehrheitswahlsystem in den anglophonen Ländern eingeschätzt wurde. Dabei ging es mit Ausnahme der beninishcen Wahlformel weniger um die Abschaffung der absoluten Mehrheitswahl als vielmehr um die Reduzierung ihrer majorisierenden Wirkung durch Verkleinerung der Wahlbezirke und der in ihnen zu bestimmenden Anzahl von Sitzen. Auch hier blieb derjenige Staat mit den geringsten Regimewechseln, Mali, am nächsten am französischen Vorbild, wogegen Kongo und vor allem Benin in ihren institutionellen Ordnungsmustern die größte Transformation durchgemacht hatten. Insgesamt ergeben sich jedoch aufgrund der Aufbauarchitektur des Regierungssystems gerade im Vergleich zum anglophonen Modell eine Vielzahl institutionell eingebauter Schnittstellen zur politischen Nachverhandlung bei und nach Wahlen, welche Fraktionsdisziplin und Parteigeschlossenheit nicht befördern, sondern sogar eher taktisch hinderlich erscheinen lassen: Bereits die absolute Mehrheitswahl in zwei Runden begünstigt machtstrategische Überlegungen kleinerer Parteien selbst bei Präsidentschaftswahlen in der ersten Runde den Hut in den Ring zu werfen, um Verhandlungspotential als Unterstützer und Mehrheitsbeschaffer für die zweite Runde zu erwirtschaften178. Auch die Regierungsbildung durch den Ministerpräsidenten nach erfolgter Präsidentschaftswahl erhöht die Möglichkeiten parlamentarischer Akteure in den Koalitionsverhandlungen ihre Interessen zu maximieren, was nur einen schwachen Anreiz bietet, parlamentarische Mehrheiten zur Unterstützung der Exekutive zu fixieren. Der geringere Zwang zur Fraktionsdisziplin führt dazu, dass die Mitgliedschaft im Parlament wesentlich stärker im Sinne der persönlichen Verfügung über das freie Mandat verstanden wird und Fraktions- und Parteiwechsel sowie unabhängige Kandidaturen wesentlich verbreiteter sind.179 Ausschlaggebend für den Erfolg eines Präsidentschaftskandidaten, dessen Wahlerfolg auf ad hoc Koalitionen fußt180, ist demnach seltener eine starke Parteiorganisation im Rücken, sondern eher ein überparteiliches und national aufgeladenes personenbezogenes Re177 Selbst in Benin, wo mit der Einführung eines präsidentiellen Regierungssystems das Amt des Ministerpräsidenten entfallen ist, werden in der Regel sogenannte Superminister oder informelle Ministerpräsidenten durch den Präsidenten in der Regierung platziert, die in Vertretung der Exekutive die Pflege der Beziehungen zum Parlament übernehmen. 178 Golders (2006) quantitative Analyse bestätigt die höhere Fragmentierung im Parlament in präsidentiellen Wahlsystemen mit run-off-elections. 179 Dies hat sich in Benin erst jüngst geändert. Gesetzliche Initiativen zur Eindämmung der Fluidität im Parteiensystem, zum ‚Nomadismus’ im Parlament. 180 Dieses Phänomen trifft auf alle drei nach der Demokratisierung gewählten beninischen Präsidenten zu, in Mali auf den Nachfolger von Konaré, ATT.

231

7.2 Alternation

nommée. In manchen Fällen entstehen kleinere personalistische Unterstützerparteien im Kielwasser des politischen Erfolgs. Abbildung 49: Formale Struktur der Regierungssysteme frankophoner Tradition Reg.system

Wahl des Präs. Amtszeit Wahlsystem Zeitl. Beschränkung Wahl des Parl.

Mandatsdauer

Wahlsystem

Präs- und Parlwahl Reg.bildung

Inkompatibilität Vetomacht

Verfass. gerichtsbarkeit

Benin Präsidentialismus

Kongo Semi-Präsidentialismus.

Mali Semi-Präsentialismus.

Der Präsident ist Staatsund Regierungschef direkt

Geteilte Exekutive

Geteilte Exekutive

direkt

direkt

5 Jahre Absolute Mehrheitswahl

5 Jahre Absolute Mehrheitswahl

5 Jahre Absolute Mehrheitswahl

Maximal zwei Amtsperioden; Unicameral direkt

Maximal zwei Amtsperioden Bicameral direkt Senat, indirekt bestellt durch die 10 Regionaldistrikte 5 Jahre

Max. zwei Amtsperioden

Absolute Mehrheitswahl Einpersonenkreise (proxy)

Absolute Mehrheitswahl Mehrpersonenwahlkreise

Zeitlich nicht verknüpft

Zeitlich nicht verknüpft

Mehrheitsbildung im Parl. durch einen vom Präs. ernannten Ministerpräs.

Mehrheitsbildung im Parl. durch einen vom Präs. ernannten Ministerpräs. Die Minister werden auf Rat des Ministerpräs. vom Präs. ernannt. ja

Die Parl.mehrheit ver-fügt über ein Miss-trauensvotum gegen den Ministerpräs. Der Präs. kann das Parl. auflösen. Keine Schiedsrichterfunktion

Die Parl.mehrheit verfügt über ein Misstrauensvotum gegen den Ministerpräs. Der Präs. kann das Parl. auflösen. Keine Schiedsrichterfunktion

4 Jahre Parlamentarier scheiden aus dem Parl aus, wenn sie ihre Partei verlassen. Verhältniswahl/geschlossene Listen in 18 Wahlbezirken mit kleiner Anzahl an Mandaten (3 bis 13) Zeitlich nicht verknüpft Der Präs. ernennt seine Kabinettsmitglieder mit Zustimmung der Nationalversammlung. ja Keine Auflösung des Parl.. Absetzung des Präs. lediglich durch Empeachment.

Schiedsrichterfunktion

Unicameral direkt

5 Jahre

Nur in zwei Fällen (Gründungswahlen 1992 in Mali, Gründungswahlen in Kongo) unserer Fallbeispiele stellte die Partei eines Präsidenten auch die größte Fraktion, in nur einem, Mali, dank starker Begünstigung durch das Wahlsystem auch die Mehrheit im Parlament. Der im Vergleich zu den anglophonen Staaten für die Parteiorganisationen geringere institutionelle Identifikationsanreiz mit der nationalen Administration scheint also weniger geschlossene und tendenziell auch höher fragmentierte Parteiensystemstrukturen zu ermuti-

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7 Multipartismus – Typen und Funktionen

gen. Die organisatorische Basis der Regierungen besteht deshalb in der Regel aus relativ losen Koalitionen mittelfristig stabiler Wahlbündnisse oder gar ad hoc Bewegungen parlamentarischer Gruppenfindung. Die begriffliche Scheidung der parlamentarischen Gruppierungen in mouvance présidentielle auf der einen und mouvance oppositionelle auf der anderen Seite deutet den hohen Verhandlungsaufwand in der Mehrheitsfindung für Regierungsinitiativen an. Die Volatilität parlamentarischer Meinungsfindung zeigt sich auch darin, dass selbst Regierungsparteien mit absoluter Mehrheit (Mali, ADEMA 19921996) die Formierung der breiteren Unterstützungsbasis einer mouvance présidentielle suchten, oder ganz zu konkordanten Allparteienlösungen überzugehen versuchten. Konnten für die Regierbarkeit günstige parlamentarische Pakte nicht dauerhaft geschlossen werden, zeigte sich das zumeist zunächst in einem hohen Verschleiß von Ministerpräsidenten181 oder wiederholter Parlamentsauflösungen (Beispiel Kongo: Æ5.1.3.3.). In Benin, wo die semipräsidentiellen Reibungsflächen – notwendige Mehrheitsfindung durch die Regierung im Parlament, Möglichkeit der Parlamentsauflösung –konstitutionell ausgeschaltet waren, entwickelte das Parlament eigene Strategien der Maximierung seiner Verhandlungsmacht gegenüber der Exekutive: Unabhängig von Wahlausgängen formierte sich häufig auf der Basis von Partei- und Fraktionswechsel einzelner oder von Gruppen von Parlamentariern eine oppositionelle Mehrheit (Æ5.2.4.2., insbesondere Abb.33). Alternationsmöglichkeiten sind hier prinzipiell aufgrund flüchtiger Mehrheitsverhältnisse und der verschiedenen Verhandlungsschnittstellen über den gesamten politischen Prozess gegeben. Die Reformherausforderung besteht hier vielmehr in der institutionellen Ritualisierung und Absicherung der politischen Verhandlungen, die sich an den verschiedenen Schnittstellen des Regierungssystems ergeben. In Benin wurde dabei die Strategie verfolgt, durch die Verkleinerung der Wahlbezirke Konzentrationseffekte im Parteiensystem zu erzielen, sowie die Fraktionsdisziplin durch Bindung des Parlamentssitzes an das Parteilabel zu stärken und strukturierteres Parteienverhalten zu erreichen; in Mali, wo trotz relativ hoher Parteienkonzentration die Regierbarkeit aufgrund faktionalistischer Unberechenbarkeit erschwert war, wurden eher deliberatitive funktionale Äquivalente entwickelt.

7.2.2 Alternationspotentiale und Systemstabilität 7.2.2.1 Parteiensystemformat und Konsoldidierungschancen Die sich formierenden Parteiensysteme der dritten und vierten Demokratisierungswelle sind unter anderem unter dem Gesichtspunkt ihrer demokratiekonsolidierenden Wirkungspotentiale untersucht worden. Als stabilisierungsfördernd galten dabei Parteiensysteme mit einem niedrigen Fragmentarisierungsgrad und geringer Wählerfluktuation (Merkel 1999:155ff). Mit niedriger Fragmentierung und Polarisierung wurde dabei in der Regel die Erwartung stabilerer Regierungen und weniger schwacher und heterogener Koalitionsregierungen verknüpft, mit niedriger Volatilität eine stärkere Wählerbindung und damit höhere Legitimität. Turbulenzen und radikale Wendungen in der Regierungspolitik sollten damit unwahrscheinlicher werden und der damit einhergehende gemäßigte Wettbewerb die Konsolidierung der demokratischen Institutionen fördern, da eine Aggregation von Interessen zu policy-Alternativen innerhalb des Parteiensystems die Effektuierung des dichotomischen Demokratiemodells von 181 Mali 1991-1994: vier Ministerpräsidenten; Kongo:1991-1997:fünf Ministerpräsidenten.

7.2 Alternation

233

Exekutive und Legislative/ Regierung und Opposition begünstige und die politische Alternation erleichtere182. Demzufolge müssten unsere Parteiensysteme aus dem anglophonen Formenkreis strukturierter und damit in höherem Maße demokratiekonsoldierender wirken. Aufgrund welcher Tatbestände? In den drei Fällen, in denen wir Strukturiertheit annehmen, haben sich die Parteitraditionen und ihre Kernmilieus über lange Zeiträume, auch über Systemzusammenbrüche und zeitweise Ausschlüsse aus den politischen Arenen hinweg erhalten ohne zu zerfallen. Milieus und politische Traditionen transformierten sich zum Teil, blieben aber strukturell erhalten. Ghana entwickelte früh eine zweipolige Struktur, deren politischen Traditionen sich über eine Vielzahl von Systemzusammenbrüchen als hinreichend stark erwiesen, um nationale Positionen mehrheitsfähig zu formulieren und auch durchzusetzen (Æ 1.3.1.). In Gambia und Botswana haben wir langanhaltend dominante Parteiensysteme beschrieben, die durchgehend in als relativ kompetitiv zu bezeichnenden Reihe von Wahlen konstante Wähleranteile sichern konnten. Die Kernmilieus der gambischen PPP organisierten sich selbst nach dem Putsch von 1994 unter dem Label UDP neu und konnten trotz der eingeschränkten Wettbewerbslage signifikante Wählerschichten (34% der Stimmen Æ Abb.47) halten183. Über die Wahlgeschichte in allen drei Fällen hinweg können die Kennzahlen (Abb. 53) und ihre Derivate das Format des Parteiensystems abbilden und enthalten einen hohen Aussagewert trotz hoher Diskrepanzen im Grad der Systemstabilität und –kompetitivität zwischen den abfolgenden Wahlen sowie der Anzahl der Regimewechsel in den drei Fällen: Ghana: 4, Gambia: 1, Botswana: 0. Die effektiven Zahlen über die Zeit lassen eine Typologisierung des ghanaischen Parteiensystems als Zweiparteiensystem, des gambischen und botswanischen als prädominante Parteiensysteme zu. Diese Formate müßten prinzipiell als günstige Voraussetzungen für eine Demokratiekonsolisierung gelten, da beide eher zentripetale bis schwache Wettbewerbsmechaniken in Gang setzen müßten. Beziehen wir nun den Faktor Putsch, forcierter Regimewechsel und Systemzusammenbruch als eine Variableneigenschaft Polarisation ein, dann müssen wir die Parteiensysteme nach dem Schema der Parteitypologien von Sartori (1976:288-289) Ghana mindestens bis 1996 als two-party polarized, Gambia spätestens ab 1980 mit der Formierung einer radiaklen Systemopposition als predominant-polarized und Botswana als predominant (no turnover, low competitiveness) zuordnen. Damit befinden wir uns mit zwei von drei Fällen dort in der Kategorie VII der Alternative Possibilities, also derjenigen Fälle, die außerhalb der eigentlichen typologischen Gesetzmäßigkeiten stehen und damit dem Feld der instabilen polities (breakdown) zugeordnet werden (Sartori 1976: 292).

182 Vergleiche hier Institutionalisierungsdefinitonen Æ 2.1.3. 183 Aufgrund der mangelhaften Wettbewerbstransparenz muss offen bleiben, ob das populistisch-militärische Regime langfristig eine eigene politische Tradition begründen und damit ein bipolares System etablieren kann, oder ob Gambia in der Zukunft von der bipolaren Option zu einer dominanten Parteiensystemstruktur zurückkehrt.

234

7 Multipartismus – Typen und Funktionen

Abbildung 50: Anzahl und Stärke der Parteien in den strukturierten Fällen Stimmanteil der Regierungspartei bei der Präsidentschaftswahl

Sitzanteil der Regierungspartei

Stimmanteil der Regierungspartei

Effektive Zahl der Parteien bei Präs. Wahlen

Volatilität

Effektive Zahl der Parteien (Sitze)

Effektive Zahl der Parteien (Stimmen)

Zahl der kand. Parteien

Wahljahr

Land

Ghana

1956 6 2,6 2,0 --57,1 68,3 -1965 1 1 1 --100,0 100 -1969 5 2,2 1,7 --58,7 75,0 -1979 5 2,6 -3,9 50,7 35,3 1992** 3 1,6 1,1 -2,3 77,5 94,5 58,4 1996 8 2,5 1,9 43,5 2,0 53,0 66,5 57,4 2000 9 2,7 2,1 13,8 2,3 44,89 49,5 48,2 2004 5 2,1 2,1 55,6 52,4 Bots1965 4 1,4 1,2 -80,4 90,3 -wana 1969 4 2,0 1,6 14,9 -68,3 77,4 -1974 4 1,6 1,4 8,8 -76,6 84,4 -1979 4 1,7 1,2 2,3 -75,2 90,6 -1984 5 1,9 1,4 9,0 -68,0 82,4 -1989 7 2,0 1,2 7,1 -64,8 91,2 -1994 9 2,3 1,8 12,1 -54,7 67,5 -1999 4 2,4 1,4 18,5 -54,3 82,5 -2004 3 2,7 1,6 6,9 -51,7 77,2 -Gambia 1966 2 1,9 1,6 -65,3 75,0 -1972 2 2,1 1,2 19,5 -63,1 88,5 -1977 4 1,8 1,5 23,6 -69,4 79.4 -1982 2 2,2 1,6 15,0 1,7 61,7 77,1 72,4 1987 4 2,4 1,3 23,45 2,3 56,0 86,1 59,2 1992 4 1,9 2,6 58,1 69,4 58,5 1996 Präs 4 ---2,3 --55,8 1997 4 2,5 1,6 -52,2 77,3 -2001 Präs 5 --2,5 --52,96 2002** 3 1,1 -93,8 -Anmerkungen: Fette Schrift: Kompetitive Wahlen, Normale Schrift: nicht-kompetitive Wahlen. * annuliert,, ** durch Opposition boykottiert, – Daten nicht vorhanden, -- keine Wahl. Erklärung und Berechnungsweise der Indizes siehe Abb. 18. Volatilität wurde lediglich für abfolgende Wahlen unter derselben kompetitiven Verfassung berechnet, soweit exakte Stimmverteilung vorhanden.

Tatsächlich erwiesen sich in zwei von drei Fällen das politische System trotz günstiger Fragmentierung eines strukturierten politischen Raumes als instabil. Lediglich Botswana hatte einen Ordnungsrahmen entwickelt, in dem – unter den Bedingungen eines relativ niedrigen Wettbewerbs – Störreize aufgenommen und verarbeitet werden konnten. In den beiden anderen Fällen boten Konflikte innerhalb des politischen Raumes formatabhängig (im dominanten weniger stark als im Zweiparteiensystem) starke Destabilisierungspotentia-

7.2 Alternation

235

le. Wettbewerb unter starken, polarisierten Gruppen ohne einhegende Institutionalisierung beförderten erzwungene Machtwechsel mit oder ohne Regimewechsel. Strukturierte politische Räume stellen also keineswegs eine hinreichende Voraussetzung für die Stabilität eines politischen Systems dar; sie bilden jedoch einen spezifischen Formenkreis von Konsolidierungsproblematiken aus: Da relativ klar strukturierte Machtverhältnisse vorherrschen und der Grundkonflikt in der Eroberung staatlicher Herrschaft durch eine Gruppe besteht, entfalten sich die Institutionalisierungsanforderungen entlang der Vergleichsachse Kompetitivität: Die Akzeptanz des institutionellen Gefüges kann nur auf der Grundlage der Öffnung gegenüber politischen Zielsetzungen und nicht zuletzt der Möglichkeit, politisches Personal in ihnen verankern zu können, erreicht werden. Der Verzicht auf die Monopolisierung politischer Herrschaft durch eine Gruppe gegenüber der anderen durch kompetitve Institutionen und die Akzeptanz freier, geregelter Zugänge zu öffentlichen Ämtern und der Periodizität von Regierung und Opposition müssen hier im Mittelpunkt der Konsolidierungsbemühungen stehen. Nach unserer Definition von Strukturiertheit als Ausrichtung der politischen Akteure an traditions- und milieubedingten politischen Lagern müssen wir die Parteiensysteme in Mali, Benin und Kongo als fluide typisieren. Als wichtigsten Tatbestand fluider Parteiensysteme identifizieren wir die relative Entkoppelung der Bedeutung des Wahlergebnisses für die Verhandlungsstärke und Verhandlungsdynamik zwischen den Akteuren in den politischen Arenen: Das Wahlergebnis in Form der verteilten Sitze stellt hier lediglich einen weiteren strategischen Ausgangspunkt dar, auf dessen Grundlage erneut politische Bündnisse auf Zeit ausgehandelt werden können. Ganze Parteien, Teile von Parteien oder Einzelpersonen wechseln die politischen Lager und verändern so die vom Wahlergebnis vorgegebenen Mehrheitsverhältnisse oder verlassen die politischen Arenen, weil sie in der außerinstitutionellen Opposition größere Durchsetzungschancen für ihre Forderungen erwarten. Anschaulich wird dieses Phänomen etwa im Falle der malischen Parlamentswahlen, wo Kandidaten aufgrund machtstrategischer Erwägungen auf der Ebene des Wahlkreises Listenbündnisse mit solchen Kandidaten eingehen, deren Parteien auf nationaler Ebene zu konkurrierenden Koalitionen gehören. Aufgrund der geringen politischen Bindungen zwischen den Akteuren ist es möglich, dass etwa das offizielle Wahlergebnis bereits am Tag der Parlamentseröffnung aufgrund von Bündniswechseln nicht mehr die parlamentarischen Machtverhältnisse wiederspiegelt: so zählte bei den Parlamentswahlen 2002 das malische Parteienbündnis ACC per Wahlergebnis 15 Sitze, am Tag der Parlamentseröffnung jedoch 19 Sitze. Dieses, als ‚politischen Weidewechsel’ bezeichnete Phänomen finden wir auch in Benin: In Benin reorganisierte sich bis 1999 ein hoch fragmentiertes Parteiensystem durch Partei- und Bündniswechsel völlig unabhängig vom jeweiligen Wahlausgang im Parlament dergestalt in ein präsidentielles und ein oppositionelles Lager, dass die Opposition mit einer leichten Mehrheit gegenüber der mouvance présidentielle als Parlament maximalen Druck auf das Präsidentenamt ausüben konnte (ÆAbb. 33).

236

7 Multipartismus – Typen und Funktionen

Kongo

Stimmanteil Regierungspartei bei Präs.wahl

Sitzanteil der Regierungspartei

Stimmanteil der Reg.Partei

Effektive Zahl der Parteien bei Präswahl

Volatilität

Effektive Zahl der Parteien (Sitze)

Effektive Zahl der Parteien (Stimmen)

Zahl der kand. Parteien

Wahljahr

Abbildung 51: Anzahl und Stärke der Parteien in den fluiden Länderfällen

1957 6 3,0 3,3 --42,0 37,9 -1959 2 2,6 1,4 --59,5 83,6 -1963 1 1 1 -1 100 100 -1973 1 1 1 -1 100 100 -1979 1 1 1 -1 100 100 -1984 1 1 1 -1 100 100 -1989 1 1 1 -1 100 100 -1992 19 5,7 -3,4 31,2 35,9 1993 12 4,7 --37,6 -2002 5 3,8 -1,2 38,7 89,4 Mali 1957 5 1,8 1,2 -67,0 91,4 -1959 2 1,5 1 --76,0 100 -1964 1 1 1 --99,0 100 -1979 1 1 1 -1 99,9 100 100,0 1985 1 1 1 -1 100.0 100 100,0 1988 1 1 1 -1 99,0 100 100,0 1992 22 3,7 2,3 -3,9 48,4 65,5 45,0 1997* 17 4,9 43,0 1997** 8 1,8 1,3 (47.3) 1,4 75,3 87,1 84,4 (4,4) 2002 17 5,4 5,5 19,0 28.0 Benin 1957 3 3,6 1,9 -1959 3 2,7 2,5 -17,2 31,4 1960 2 2,1 1 -1 68,7 100 1964 1 1 1 -1 100 100 1970 4 ---3,2 --27,9 präs 1979 1 1 1 --100 100 1984 1 1 1 --100 100 1989 1 1 1 --100 100 1991 14 10,6 9,3 -3,8 0 0 36,2 1995 25 17,2 6,9 72,2 -14,6 25,3 1996 7 --3,5 0 0 33,9 präs 1999 35 10,8 6,8 31,9 -5,5 12,0-2001 4 --2,4 --47,1 präs 2003 12 4,8 -13,6 -Anmerkungen: Fette Schrift: Kompetitive Wahlen, Normale Schrift: nicht-kompetitive Wahlen. * annuliert,, ** durch Opposition boykottiert, – Daten nicht vorhanden, -- keine Wahl.

7.2 Alternation

237

Die in Mali bis 2002 prädominant in den politischen Arenen vertretene Regierungspartei ADEMA griff trotz ihrer komfortablen Position aufgrund heftigen politischen Widerstandes in fast allen politischen Fragen auf außerparlamentarische Strategien der Durchsetzung ihrer Politiken zurück, und schmiedete eine Unzahl nationaler Pakte zur Erhaltung ihrer Regierungsfähigkeit. In Kongo führte ein konfliktgetriebener Zerfall der Parteien im Kampf um innerinstitutionelle Mehrheiten schnell zu außerinstitutionellen Strategien (wie der Mobilisierung paramilitärischer Organisationen). Je mehr sich die politische Krise verschärfte, desto schneller wechselten immer kleinere politische Gruppierungen die Bündnispartner. Politische Führungskrisen führten in allen drei Fällen kurzfristig zu starken Aufsplitterungserscheinungen im Parteiensystem. Diese erratische politische Dynamik verleiht den Kennzahlen der Parteiensysteme schon in der Abbildung des politischen Raumes nur eingeschränkte Aussagekraft. Auf der Grundlage der Wahlergebnisse müssten wir den Fall Kongo mit einer moderaten Fragmentierung und einem Parteiensystemformat, das sich potentiell für alternative Koalitionen in einer bipolaren Struktur eignen würde184, prinzipiell günstige Konsolidierungschancen einräumen: aufgrund seiner hoch zentrifugalen Konfliktstruktur jedoch als Ausnahme eines limited but polarized pluralism beschreiben. Mali als ein prädominantes Parteiensystem mit zentrifugaler Dynamik bei ansteigender (letzte Parlamentswahl 2002) Fragmentierung, und Benin als ein extreme but moderate pluralism mit situativ zentripedaler Dynamik, also abnehmender (letzte Parlamentswahl 2003) Fragmentierung. In allen drei Fällen lässt weder die Fragmentierung noch die situativ eskalierende oder deeskalierende Wettbewerbsstruktur zwischen den politischen Eliten Korrelationen mit der Systemkonsolidierung zu: Mali und Benin gehören bisher zu den langanhaltendsten als kompetitv zu bezeichnenden demokratischen Experimenten seit den sogenannten winds of change, während der Versuch in Kongo trotz günstiger institutioneller Startbedingungen sofort scheiterte und wie in Gambia in einem semi-kompetiven Hybrid mit diktatorialen Prärogativen eines militärisch gestützten Präsidenten endete. Geschlossene politische Räume sind also nicht nur keine hinreichende, sie stellen auch keine notwendige Voraussetzung für eine Systemstabilisierung dar. Die Institutionalisierungsanforderungen in fluiden Parteiensystemen unterscheiden sich jedoch grundlegend von denen strukturierter Parteiensysteme: Nicht die Öffnung des politischen Prozesses hin zu einer politischen Opposition stehen hier im Zentrum der Konsolidierungsproblematik, sondern vielmehr die grundsätzliche Herstellung politischer Führung. Im Gegensatz zum strukturierten politischen Raum, in dem Politikalternativen in einen Rahmen geordneter Alternationsmöglichkeiten gebracht werden und Kommunikationskanäle eröffnet werden müssen, besteht die Herausforderung fluider politischer Räume darin, die Funktionsdefizite inhaltsleerer und auf die Maximierung faktionaler Interessen gerichteten Verhandlungsstrategien des Boykotts politischer Entscheidungen, der Erpressung maximaler Zugeständnisse und die damit verbundenen Verlangsamung und Effizienzminderung des politischen Prozesses zu vermeiden und politische Alternativen überhaupt erst zu entwickeln. Das Effizienzproblem besteht also weniger in einer nicht vollzogenen Öffnung von Wettbewerbszonen, oder der Unfähigkeit, einen konfliktiv strukturierten politischen Raum einem dichotomischen (demokratischen) Entscheidungsschema anzupassen; sondern es liegt vielmehr in der Ermöglichung politischer Führung, also Regierbarkeit, schlechthin. Es ergeben sich also institutionelle Fragestellun184 Nach den Gründungswahlen war eine Regierungskoaltion zwischen der stärksten und der drittstärksten Partei zahlenmäßig ausreichend, um dem Präsidenten eine Parlamentsmehrheit zu sichern. (Æ5.1.3.2.)

238

7 Multipartismus – Typen und Funktionen

gen, die auf die antithetischen Demokratieentwürfe von Konkurrenz- und Konkordanzdemokratie zurückverweisen185.

7.2.2.2 Fragmentierung und Volatilität in strukturierten und fluiden Parteiensystemen Welchen Aussagewert können wir also den im Vergleich unserer Länderfälle erhobenen ‚operationalen Artefakte’ beimessen und inwiefern stimmen die Zahlen mit ihren Implikationen überein? In demokratischen Systemen ist die bedeutendste Referenzgröße für die Stärke einer Partei normalerweise die Anzahl der Stimmen, die sie auf sich vereinigen kann. Der Erfolg bei Wahlen ist deshalb ein starker und quantifizierbarer Indikator, weil er die Fähigkeit einer Parteiorganisation messbar macht, nationale Wahlen überregional finanziell und organisatorisch zu bestreiten, ausreichend Kandidaten zu nominieren und das Vertrauen einer Anzahl von Wählern in die Politikvorstellungen und Lösungskapazitäten dieser Partei zu gewinnen (Rose/Mackie 1988:536). Die Annahme, ein geringer Fragmentierungsgrad begünstige eine kontinuierliche Regierbarkeit, gründet also auf der Annahme, größere Parteien erbrächten eine höhere Aggregationsleistung im Vorfeld, und wären damit besser in der Lage, Koalitionen zu schmieden und politische Führung zu erhalten. Das zentrale Merkmal fluider Parteiensysteme besteht jedoch freilich gerade in ihrer schwachen Aggregationsleistung (und damit einer tendenziellen Entwertung der hoch operationalisierbaren Variable Anzahl und Stärke). Unabhängig von ihrer Stärke sind solche Parteien nur schwer in der Lage, strategische Gruppen innerhalb und außerhalb ihrer Organisationen an einen Interessenkompromiss zu binden, weil diese nach situationsbedingten und konjunkturellen Eigeninteressen kooperieren. Wenn die größeren Parteien nur eingeschränkt handlungsfähig sind, spiegelt ein hoher Aggregationsgrad (Lane/Ersson: 1991, vergleiche Abb. 17) also nicht die reale Stabilität eines Parteiensystems wieder. Nicht nur kann in diesem Fall auch eine geringe Zahl effektiver Parteien stabile Mehrheiten und Regierungsfähigkeit unterminieren, genauso bleibt die Formulierung von alternativen Interessenkompromissen schwach. Eine ähnliche Problematik gilt für die Aussagekraft der gemessenen Volatilität. Die Annahme der Stabilisierungswirkung einer niedrigen Volatilität geht auf die Vermutung zurück, dass ein Rückgang der Wählerfluktuation auf erhöhte Parteienidentifikation gründet, und die intermediären Strukturen in der Gesellschaft die notwendigen Wurzeln schlagen, wohingegen hohe Volatilität einen Hinweis auf hohe Unzufriedenheit der Wähler mit den Regierungsparteien darstellt. In fluiden Parteiensystemen stellt jedoch die Wählerfluktuation tendenziell keine echte Volatilität dar, die den Wählerwillen verrät, sondern ist vielmehr ein Kunstprodukt instabiler Parteienorganisationen, in der im extremsten Fall die immer gleichen Eliten in wechselnden Listen unter hochtrabenden Namen kooperieren. Umgekehrt muss eine niedrige Wählerfluktuation kein Hinweis auf die interessenaggregierende und damit legitimierende Wirkung eines Parteiensystems sein, wenn die 185 Lijphart (1968) wies mit seinen Analysen der Funktionweise der Demokratie in soziokulturell gespaltenen Gesellschaften (Niederlande, Belgien, Schweiz) nach, dass Demokratie unter bestimmten Bedingungen anstatt von Mehrheitsentscheidungen auch durch Verhandlung, Proporz und Kompromiß getragen werden kann und formulierte mit der Konkordanzdemokratie eine normativ-institutionelle Alternative zur Konkurrenzdemokratie.

7.2 Alternation

239

Wählerbindung nach vordemokratischen Mustern funktioniert oder ein Indikator für die hegemoniale Kontrolle einer Partei ist. Gerade aus der afrikanischen Empirie heraus sind ja die spezifischen politischen Transformationsprobleme entgegengesetzt interpretiert worden: das Fehlen einer Wechselwählerschaft aufgrund geschlossener Elektorate galt ja bis in die 90er Jahre als das schwerwiegendste Hindernis auf dem Weg zur Mehrparteiendemokratie in der Region. Festgefügte Mehrheitsverhältnisse in segmentierten Parteiensystemen schienen Minderheiten dauerhaft vom politischen Prozess auszuschließen und demokratische Alternationen zu verhindern; die daraus resultierende Verstärkung teilgesellschaftlicher Identitäten schien Nation-building zu konterkarieren und die staatliche Desintegration zu befördern. Aus dieser Perspektive wird paradoxerweise eine niedrige Volatilität zu einem Problem der Demokratiekonsolidierung. Sie wirft sogar die Frage auf, ob sich fluidere Parteiensystemstrukturen bei geschlossenen Wählerpräferenzen nicht sogar eher als ein Stabilisierungsfaktor demokratischer Strukturen auswirken, weil sie aufgrund von Koalitionsbildungsoptionen den langfristigen Ausschluss bestimmter Gruppen aus den politischen Arenen verhindern und Alternation ermöglichen (Mozaffar/Scarritt:2005). Empirisch korrelieren die graduellen Demokratisierungserfolge in den untersuchten Fällen jedenfalls weder mit ihrem Fragmentierungsgrad noch mit der Volatilität. Gerade unsere Untersuchungspaare – Benin und Kongo (höhere Fragmentierung), Mali und Ghana (niedrige Fragmentierung) sowie Botswana und Gambia (geringe Fragmentierung) weisen ja bei ähnlichem Fragmentierungs- und (soweit berechenbar) Volatilitätsgrad jeweils starke Unterschiede im Grad ihrer Demokratiekonsolidierung auf: Gerade Benin als das prominenteste Demokratisierungsbeispiel weist die imposanteste Fragmentierung auf, während etwa in Mali und Ghana, wo klare Mehrheiten produziert werden konnten, die Opposition zum Wahlboykott (Ghana 1992, Mali 1997) als strategischer Drohgebärde griff. Allein die Zersplitterung eines Parteiensystems stellt freilich keinen demokratiefördernden Faktor dar. Zwar konnte in Benin spätestens mit der dritten Parlamentswahl eine messbar integrierende und konzentrierendende Wirkung auf das Parteiensystem erzielt werden, im Gegensatz dazu fiel die Demokratisierung in Kongo bei niedrigerer Fragmentierung praktisch innerhalb eines Jahres einer extrem polarisierenden Dynamik zum Opfer. In Botswana ist es gelungen über die Jahre ein erfolgreiches demokratisches System zu erhalten, wenn auch mit den stabilsten Werten der geringsten Volatilität und niedrigen Fragmentierung die geringsten Alternationspotentiale verbunden sind. Die gambische Demokratie hingegen war trotz niedriger Fragmentierung und Volatilität über eine lange Periode kompetitiver Wahlen, also einer augenscheinlich hohen Legitimität des politischen Systems und gemäß der mit niedriger Fragmentierung und gemäßigter Volatilität verbunden Konsolidierungserwartungen, offensichtlich nicht ausreichend funktional in der Abwehr von Störreizen. Der erste Machtwechsel seit der Unabhängigkeit wurde schließlich mit einen Militärputsch durchgesetzt, der das langjährige Mehrparteiensystem wie eine morsche Mauer umfallen ließ. Die Beobachtungen deuten darauf hin, dass die wahlbasierten Daten wie Fragmentierungs- und Volatilitätsindex nicht alleine dazu angetan sind, Erklärungsvariablen für die Gesamtstabilität einer Parteiendemokratie zu bieten, weil sie kontextabhängige Variabeln darstellen. Dementsprechend wären die strukturierteren Parteiensysteme der anglophonen Staaten nicht unbedingt auf stärker gebundene Milieus und Traditionen zurückzuführen, sondern eventuell auf stärkere Anreize ihrer Regelsysteme zur Elitenabschottung, während die fluideren frankophonen Systeme stärkere Anreize zu situativ taktischem Elitenverhalten bieten, was jedoch ebenfalls nur geringe Aussagen über ihre Wählerbindungen zulässt. Das hieße, wir hätten es mit einer gespaltenen Dynamik zwischen Wählerverhalten und Akteursver-

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7 Multipartismus – Typen und Funktionen

halten zu tun, welche die aggregierende und legitimierende Wirkung von Wahlergebnissen reduziert und lediglich Aussagen über regierungssystemabhängige Elitenstrategien zulässt. Auf einer horizontalen Ebene der Interaktion zwischen Eliten, wie wir sie bisher in der Artikulation und Alternation untersucht haben, lässt sich diese Frage allerdings nicht beantworten. Dazu müssen die vertikalen Übersetzungsfunktionen des demokratischen Systems in den Blick genommen werden: Die Muster der Aggregation gesellschaftlicher Machtansprüche zu politischen Alternativen und die Responsivität des demokratischen Systems in der vertikalen Kommunikationsleistung.

7.3 Aggregation Die Möglichkeit, öffentliche Ämter durch Wahl zu erobern, aber auch die Notwendigkeit Wählerbindungsstrategien zu entwickeln, die mit den durch Verfassung und Wahlgesetze definierten Zugangsbedingungen in einem günstigen Verhältnis stehen, eröffnen zwischen dem Wähler und den am politischen Wettbewerb beteiligten Gruppen ein spezifisches machtstrategisches Feld und beeinflussen und filtern diejenigen Interessen, welche in die politische Arenen projiziert werden. Aggregation untersuchen wir als vertikale Organisation politischer Macht aus der Perspektive der strategischen Zwänge, die sich den politischen Akteuren vor dem Hintergrund der Wählererwartungen und gesellschaftlichen Verhältnisse einerseits, und der institutionellen Wettbewerbszwänge andererseits ergeben.

7.3.1 Vom Wähler zur Stimme: Wählererwartung und Wählerbindung 7.3.1.1 Wählererwartungen und Parteienkommunikation Die Erwartungen, welche die Wähler in ihre Politiker und die von ihnen eingenommenen öffentlichen Positionen setzen, speisen sich zu einem großen Teil aus zurückliegenden Erfahrungen und historischen Einflussmöglichkeiten. In Afrika beschränkte sich diese Erfahrung von Beginn der kolonialen Verwaltungen an auf monozentrische politische Ordnungsprojekte (Æ3.). In den seltensten Fällen standen die Regierungen durch Wahlen zur Disposition; in der Regel konnten machtpolitisch durchgesetzte Führungsansprüche lediglich akklamiert werden. Im Bereich der Parlamentswahlen waren Kooptationssysteme vorherrschend. Selbst dort, wo semi-kompetitive Mitbestimmungs-Möglichkeiten eingeführt worden waren, war das Parlament gegenüber der Regierung weniger Hort der Volkssouveränität als vielmehr Resonanzkasten gesellschaftlicher Probleme mit mehr oder weniger konsultativen Einflussmöglichkeiten. Sogar in einem Mehrparteiensystem wie Gambia bis 1994 spielte ein durch direkte und indirekte Regelungen weitgehend kooptiertes Parlament eine der Exekutive untergeordnete Rolle eines beigeordneten Gremiums (Æ6.1.1.2.). Andererseits stellten innerhalb der zentralistischen Verwaltungen die Parlamentarier in vielen Fällen die einzigen Ansprechpartner für die Artikulation lokaler Interessen vor der Regierung dar. Besonders dort, wo semi-kompetitive Öffnungen eingeführt wurden, wurden die Parlamentarier – ohne selbst größeren Einfluss auf die nationale Politik zu entfalten – für lokale Regierungs- und Verwaltungsaufgaben verantwortlich gehalten (Æ3.3.3.).

7.3 Aggregation

241

Aus dieser historischen Kontinuität lokaler Repräsentationserwartungen ergibt sich also bereits ein Vorverständnis für das Aufgabenspektrum eines politischen Vertreters, das stärker an Fragen der Daseinsvorsorge als an die Vertretung und Umsetzung abstrakter Programme und Politiken gekoppelt ist. Hier ergänzen sich die fehlende Anbindung weiter gesellschaftlicher Schichten an strategische Gruppen und der Ausschluss aus dem politischen Raum zusammen mit autoritären Herrschaftsmodellen zu spezifischen Kommunikations- und Austauschformen zwischen Abgeordnetem und Wahlkreis, in dem der Deputierte die Rolle eines Anwaltes und Botschafters lokaler Probleme vor dem Staat einnimmt: der Hauptteil seiner Anstrengung geht daher in bürokratische Hilfestellungen etwa bei der Organisation von Hochzeiten, der Beschaffung von Taxilizenzen etc. (Vengroff 1992, 1993) oder die Versorgung des Wahlkreises mit grundlegenden Infrastrukturen wie Befestigung von Strassen, Trinkwasser, Elektrizität. Aus der Sicht des Wählers sind also zwei Argumente bei der Wahl eines Kandidaten zentral: Die Fähigkeit des Politikers zur Einwerbung von materiellen Mitteln zum Zwecke der Umsetzung von Maßnahmen vor Ort und die Absicht, diese allen oder zumindest auch der eigenen Gruppe zukommen zu lassen. Von Seiten des Politikers beziehen sich naheliegende Strategien der Stimmenmaximierung also zum einen auf eine relativ verschwenderische Demonstration und Inszenierung von Macht und Reichtum, um den Glauben an die eigenen Lösungskapazitäten zu stärken, und zum anderen um die erklärte Absicht, im Sinne eines espace de solidarité (Anignikin 1998) keine Wählergruppe aus seinem Schutzangebot auszuschließen, sei es aufgrund ethnischer, religiöser oder programmatischer Differenzierung. Die Außendarstellung der Parteien reflektiert diese beiden Hauptaspekte in den Wählererwartungen: Afrikanische Parteien grenzen sich vor dem Wähler weniger gegeneinander ab, wohl aber nehmen sie Bezug auf ihre überkommenen Funktionen als lokale Dienstleister, Verwaltungssurrogat und Anwalt des Wahlbezirkes vor der Exekutive. Da die Kommunikationsleistung der Parteien weniger auf eine nationale Öffentlichkeit als vielmehr auf eine Wahlkreisklientel gerichtet ist, verspricht eine egalitäre und unspezifisch nationale Selbstdarstellung vor allem die Gleichbehandlung und Berücksichtigung der im Wahlkreis vorhandenen Gruppeninteressen und zielt auf die Herstellung von Gemeinschaft innerhalb der Gefolgschaft: Trotz offensichtlich existierender Unterschiede zwischen den Parteien, was ihre finanzielle Ausstattung, ihren Zugang zu Machtressourcen, die Zusammensetzung und Größe ihrer Anhängerschaft sowie ihre nationale politische Bedeutung betrifft, wurde in Interviews mit Parteirepräsentanten, welche die Autorin in vier der sechs untersuchten Länderfälle (Mali Gambia, Benin, Ghana) durchgeführt hat, programmatische Abgrenzungen zu anderen Parteien von den politischen Akteuren als für afrikanische Verhältnisse als mehr oder weniger irrelevant zurückgewiesen. Nach Untersuchungen der Friedrich-Ebert- und der Konrad-Adenauer-Stiftung (1995, 1999) in Westafrika bekennen sich alle Parteien mehr oder weniger zu einem möglichst egalitären Wirtschaftswachstum, zu mehr oder weniger mixed economy, sie sprechen sich gegen Tribalismus und Sektarismus und für NationBuilding aus. Keine von ihnen betont spezifische Regionalinteressen oder bezieht sich auf religiöse Werte, ideologische Standpunkte oder die Interessenrepräsentation bestimmter Schichten oder Berufsgruppen (etwa der Kleinbauern). Anhand der (spärlich vorhandenen) Parteiprogramme lassen sich kaum programmatische Linien ableiten. Inhaltlich folgen sie damit dem Trend der Parteiengesetzgebung, der scharfe parteiliche Differenzierungen schnell im Lichte partikularistischer Interessenvertretung erscheinen ließe. Diese sehr ins

242

7 Multipartismus – Typen und Funktionen

Allgemeine zielende, auf Gemeinschaft hin ausgerichtete Außendarstellung spiegelt sich auch in der Namensgebung der Parteien wieder. ‚Demokratie und Entwicklung’, ‚Unabhängigkeit’, ‚ökonomische und soziale Reform’, ‚Fortschritt’ und ‚Erneuerung’ sind Schlagworte in den Etiketten der diversen Vereinigungen, unions, fronts, mouvements und alliances, movements und congresses.

7.3.1.2 Wählerbindung und Parteiorganisation Im Zentrum der Wahlstimmengewinnung steht also ein lokaler politischer Akteur, der in der Lage ist, Mittel zur Wahlkreispflege zu beschaffen – von Seiten des Staates oder größerer Finanziers, als ein Unternehmer oder Gründer von NGOs zur Einwerbung von Entwicklungshilfe (oder beidem). Er ist nach oben Ansprechpartner für diejenigen, die auf nationaler Ebene Interessen durchsetzen wollen und ersetzt nach unten staatliche Leistungen in sozialen und kommunalen Belangen. Badou (2003)186 unterstreicht dieses Profil mit ihrer Studie zu den Wahlkampfstrategien politischer Parteien im Norden von Benin bei den Parlamentswahlen 2003: am erfolgreichsten waren diejenigen politischen Kandidaten, die in ihren jeweiligen Wahlkreisen in Vereinen und Organisationen aktiv waren und darüber hinaus über nachgewiesene Kontakte zu lokalen Notabeln, Geldgebern und Arbeitgebern verfügten oder selbst zu letzterer Gruppe gehörten. Die Wählerbindungen an den politischen Raum sind also im Kern reward linkages (Lawson1980), klientelistische Beziehungen, bei denen es um den Anschluss vorstaatlicher Solidargemeinschaften an staatliche oder private Pfründe geht. Sind solche Patronagestrukturen mit Demokratie zu vereinbaren? Dem Patronageprinzip steht eine Rotation in der Vergabe von Ämtern und Privilegien nicht entgegen. Durch den forcierten Wettbewerb demokratischer Wahlen rückt jedoch die politische Unternehmerfigur, der organizer, fonctionnaire oder boss stärker in das Zentrum der Wählerstimmenmaximierung und bildet so das Herzstück der Parteiorganisation. Dementsprechend bleiben die bürokratischen und formaldemokratischen Parteistrukturen unterentwickelt. Die Partei wird lediglich zur Mobilisierung bei Wahlen aktiviert, während die Bündelung politisch inwertsetzbarer Ressourcen weitgehend informell erbracht wird. Dieser organisatorische Minimalismus gilt indes nicht nur für die kleinen und kleinsten Parteien. Selbst langlebige Strukturen mit nationaler Bedeutung kommen auf formeller Ebene oft kaum über die gesetzlichen Mindestanforderungen an einen demokratischen Parteiapparat hinaus187. Die Parteiorganisation ist damit durchaus vergleichbar mit dem Organisationstyp der politischen Maschine: Laut Merton (1967) existieren solche Maschinen, weil sie latente 186 Badou untersuchte die Wahlkampfstrategien der politischen Parteien in der beninischen Provinz Parakou zu den Parlamentswahlen 2003. Siehe zum Thema politische Mikroebene in Benin auch Bierschenk/Sardan (2003). 187 Das Institut Kilimandjaro untersuchte 1999 im Auftrag der Konrad Adenauer Stiftung Cotonou die Parteiorganisationen in sechs frankophonen Ländern Westafrikas (Niger Cote d’Ivoire, Bénin, Burkina Faso, Mali und Togo): Als ein übergreifendes Ergebnis formulierte man die Schwäche der Parteiorganisation: Die Parteien können sich nicht durch Mitgliederbeiträge finanzieren, sie sind in ihren Binnenstrukturen schwach und die aktive Personaldecke erfüllt meist gerade die gesetzlich vorgeschriebenen Mindestanforderungen: ‚L’organisation et le fonctionnement des partis paraîssent extremement difficile. On remarque une insuffisance des ressources matérielles, financières et humaines pour gérer les partis, une absence de démocratie interne au niveau des partis une insuffisance de culture partisane et un manque de transparence dans la gestion des affaires.’ (1999:21).

7.3 Aggregation

243

Funktionen ausfüllen, die im politisch-sozialen Umfeld benötigt werden, von den existierenden Institutionen aber nicht erfüllt werden können. So übernimmt die politische Maschine als ein strukturelles Äquivalent die Integrationsfunktionen für periphere Gruppen, deren Forderungen nicht artikuliert werden. Dieses Äquivalent wird mit dem Phänomen des politischen Unternehmers als Boss beschrieben188. Der Boss ist das politische Organisationsphänomen einer in Zentrum und Peripherie geteilten Gesellschaft; ihre Zugehörigkeiten basieren auf persönlichen Verbindungen, weniger auf einer Identifikation mit einer sozialen Gruppe: In ihrer vertikalen Organisation durchbrechen sie soziale Unterschiede und werden durch mehr oder weniger lange hierarchische Ketten zusammengehalten, die auf persönlicher Loyalität beruhen und Wählerstimmen mit den wirtschaftlichen und politischen Interessen strategischer Gruppen und funktionaler Eliten verknüpfen. Kann der Boss eine gewisse Anzahl von Wählerstimmen kontrollieren, so tritt er mit Nachbarbossen in Verbindung, steigt in politische Netzwerke ein oder weitet seinen Wirkungskreis auf eigene Rechnung weiter aus. Je durchgängiger innerhalb dieser Netzwerke hierarchische Ketten gebildet werden können, welche die nationale und die lokale Ebene zusammenbinden, desto eher formen sich solche Netzwerke durch zunehmende Viskosität und Erstarrung politischer Milieus zu kohäsiven, voneinander abgrenzbaren Gruppen mit eigenen politischen Traditionen. In stabilen Parteimilieus reichen die hierarchischen Anbindungen von den funktionalen strategischen Gruppen aus Militär, Privat- und Staatsunternehmen, Verbänden und Organisationen an der Spitze des Staates durch bis zu den territorialen politischen Akteuren und strategischen Gruppen auf lokaler Ebene. Die organisatorische Herausforderung instabiler Parteiorganisationen besteht in ihren schwach ausgebildeten hierarchischen Ketten, die keine bindenden Zusammengehörigkeitstraditionen zwischen lokalen politischen Kräften und nationalen Spitzen bilden: Funktionale strategische Gruppen agieren ohne Anbindung an territoriale Akteure und damit mit geringen potentiellen Wählerschaften; territoriale strategische Gruppen agieren gegen funktionale Eliten. Eine Kaste lokaler, etwa in Clanstrukturen organisierter Akteure operiert in einem Vakuum funktionaler, nationalstaatlicher Eliten oder eine funktionale Elite schottet sich gegen jede Artikulation lokaler Interessen ab. Definieren wir also den Aufbauprozess eines strukturierten politischen Raumes als das Knüpfen von hierarchischen Ketten zwischen territorialer und funktionaler Ebene der politischen Akteure, so formulieren wir damit auch ein struktur-funktionales Modell von Nation-Building: Hierarchische Ketten stellen nicht nur Kommunikationskanäle zwischen lokalen Interessen und funktionalen Spitzen her, sie zwingen auch beide Seiten zur Anbindung ihrer Politikinteressen an ein Kooperationsumfeld und zum Kompromiss. Die Problematik des Ausgleichs von lokaler und nationaler Politik als ein Hauptthema afrikanischen State- und Nationbuilding zieht sich schließlich auch durch die politischen Ordnungsmodelle, welche afrikanische Länder seit der Unabhängigkeit durchlaufen haben. Nach den Mobilisierungsstrategien der afrikanischen Massenparteien folgten die stark zentralisierenden ‚partis nation’ und Avantgardeparteien, 188 Das Modell der politischen Maschine ist bereits in mehreren Studien für die afrikanischen Fälle nutzbar gemacht worden. In der Hauptsache durch das Lemarchand (1972:85ff). Er unterscheidet zwei Typen afrikanischer politischer Maschinen: neo-traditionale, bei denen Klientelstrukturen auf lokaler Ebene mit der Parteiorganisation mehr oder weniger identisch sind und stärker orthodoxe politische Maschinen, in denen der materielle Nutzen das eigentliche Element des Zusammenhalts bilden. In beiden Fällen ist das politische Zentrum nicht in der Lage, landesweit die lokale Ebene zu erreichen und daher auf Mittler angewiesen. Mit einem stärker soziologischen Fokus beschäftigen sich Price (1974) und Nugent (1995) mit der Dynamik der hierarchischen Ketten; ‚Big Boss, Small Boy, oder ;Big Men, Small Boys and Politics in Ghana’.

244

7 Multipartismus – Typen und Funktionen

danach erneute Versuche der lokalen Mobilisierung durch semikompetitive Arrangements und schließlich durch das populistische Kein-Parteien-Modell (Æ3.).

7.3.2 Parteien als Aggregationsagenturen in die politischen Arenen 7.3.2.1 Parteienwettbewerb im Wahlsystem Die parteipolitische Organisationsdynamik, die wir bisher beschrieben haben, legt eine gewisse natürliche Affinität des politischen Unternehmers zum Mehrheitswahlrecht nahe, da es das personale Patronageprinzip auf Wahlkreisebene in einfachster Form ritualisiert. Tatsächlich wurden die einfachen Mehrheitswahlsysteme britischer Tradition in kaum einem der anglophonen Länder aufgegeben, während sich das Mehrpersonenwahlsystem französischer Provenienz stärkerem Reformdruck ausgesetzt sah. Einige frankophone Länder, wie etwa der Kongo, gingen zu absoluten Mehrheitswahl in Einmannwahlkreisen über, andere entwickelten gemischte Systeme oder proportionale Systeme in kleineren Wahlkreisen 189. In Benin führte man bereits in der 60er Jahren die Listenwahl auf Distriktebene (Æ5.2.1.2) ein; in Mali blieb man nach intensiven Reformbemühungen schließlich bei der absoluten Mehrheitswahl in Mehrpersonenkreisen, wenn auch die Wahlkreise verkleinert wurden (Æ4.2.4.1)190. Doch auch in solchen Wahlsystemen überformten die politischen Akteure die Anforderungen des Wahlsystems mit ihren Strategien der Wählerbindung. In Mali teilten die Kandidaten ihre Wahlbezirke in informelle persönliche Zuständigkeitsbereiche auf, in denen sie als Ansprechpartner soziale Leistungen erbrachten und Wahlkampf führten (Hanke 1995:126). Um Wahllisten zu formen, wurden Bündnisse (innerhalb und zwischen Parteien) geschmiedet, die stärker den lokalen Chancen folgten, als den zwischenparteilichen Konfliktlinien auf nationaler Ebene (und reproduzierten so eher lokale als nationale Kräfteverhältnisse). In Benin führten die wahlgesetzlichen Vorgaben191 anfangs zu sehr komplexen Bündnisstrategien, weil die lokalen Akteure mit hohem Aufwand regionale und nationale Bündnisse zu schliessen hatten. Dies führte zunächst zu latenten taktischen Spaltungen kleiner politischer Kräfte entlang unterschiedlicher nationaler Bündnisoptionen (Æ5.2.4.1) und zu einer hohen Fragmentierung. Unabhängig von der Wahlformel bestand das Verhandlungsgewicht, mit dem die sogenannten fils du terroir über ihre Positionierung auf Listenplätzen in überregionalen Bündnissen verhandelten, in der Stärke ihrer lokalen Wählerschaften, die in den einzelnen Kommunen an die 100% heranreichten (Bancole 1998:67). Die in den nächsten Jahren folgende zweimalige Halbierung der Wahlbezirke und die damit einhergehende Annäherung an das Prinzip der Mehrheitswahl kann so wohl auch als Komplexitätsreduzierung und institutionelle Anpassung an die realpolitischen Erfordernisse verstanden werden. 189 Vergleiche Abbildung 16: Parlamentarische Wahlsysteme und koloniale Herkunft. 190 Zu den wahlsystematischen Entwicklungen siehe auch genauer: Nohlen/Krennerich/Thibaut 2000:1-40) 191 Das beninische Wahlsystem beinhaltete zwei einander zuwiderlaufende Anreizsysteme: Zum einen sollten kleine politische Kräfte durch die Verhältniswahl auf regionaler Ebene integriert werden (multipartisme integrale) gleichzeitig sollten aber Parteien in allen Regionen antreten, um regionaler und ethnischer Desintegration entgegenzuwirken. Die Notwendigkeit interregionale Bündnispartner zu finden, bewirkte zunächst eine weitere Fragmentierung des Parteiensystems. Je kleiner die Wahlkreise wurden, und je stärker sie sich in ihrer Wirkung einer Mehrheitswahl anglichen, desto stärker ging die Fragmentierung zurück.

7.3 Aggregation

245

Zusammenfassend ergeben sich aus dem Zusammenspiel von Wählerbindung und Wahlsystem für die Akteure spezifische Ausgangslagen zur Maximierung politischer Macht: Erstens die Wahrnehmung, dass die Parteieliten bzw. diejenigen, die im Namen der Partei Mandate gewonnen haben, ihrem Wahlkreis Dienstleistungen erbringen können; zweitens die Notwendigkeit einer Parteiorganisation, welche die ländlichen Gegenden bedient und Gelder zur Verfügung stellt; und drittens die Entwicklung und Pflege einer Heimathochburg als Grundlage und Ausgangspunkt politischer Bedeutung192. Die prägende Kraft dieser Erfolgsfaktoren lassen sich an der Anpassung der Wahlkampfstrategien im Lauf der ersten drei Parlamentswahlen in Mali und Benin nachzeichnen: In Mali traten bei den Gründungswahlen 1992 mit CNID, ADEMA und US-RDA drei Parteien an, die sich berechtigte Hoffnungen auf eine bedeutende nationale Rolle machen konnten: CNID und ADEMA waren die beiden bedeutendsten Protagonisten des demokratischen Übergangs gewesen und verfügten beide über einen Pool an national aufgestellten Akteuren; CNID und ADEMA waren bei den Gründungswahlen 1992 diejenigen Parteien, welche in der Lage waren, Kandidaten in allen Wahlkreisen aufzustellen. Die US-RDA wiederum konnte sich Hoffnung machen, vor allem in der älteren Generation eine bedeutende Anhängerschaft zu mobilisieren. Diese drei politischen Parteien führten im Gegensatz zu einer Vielzahl lokal aufgestellter Klein- und Kleinstparteien einen nationalen Wahlkampf. Obwohl ADEMA und CNID organisatorisch gleich stark aufgestellt waren, konnten die Kandidaten der CNID193 außer in der Heimatregion (Ségou) ihres Parteivorsitzenden Montaga Tall, die sozialen Netzwerke vor Ort nicht erobern, während die Stärke der ADEMA gerade darin lag, sich als die Partei der kommunalen und lokalen Organisation194 darzustellen. CNID kam so lediglich auf 5,6 % der Stimmen und bezog sein politisches Gewicht aus dem relativ abgeschlossenen Elektorat seines Frontmannes, während ADEMA mit 48,4% der Stimmen den größten Wähleranteil sicherte und diesen, dank der disproportionalen Effekte des Wahlsystems, in einen Sitzanteil von 65,5% verwandelte. Der strukturelle Wettbewerbsvorteil der ADEMA als Partei der staatlichen Funktionäre vor Ort lässt sich auch im Vergleich mit dem Ergebnis der US-RDA veranschaulichen. Die US-RDA war im Gegensatz zum CNID in der Lage gewesen, aus ihren traditionellen Milieus zu schöpfen und mit einen Stimmanteil von 17% auf dem zweiten Platz hinter der ADEMA zu landen. Aufgrund ihrer national gestreuten Stimmanteile war es der US-RDA jedoch nicht gelungen, in größerem Umfang Mehrheiten in Wahlkreisen zu sichern und damit ihre Stimmen in Sitze zu verwandeln. Innerhalb der nächsten zwei Legislaturperioden war die US-RDA nicht in der Lage, ihr politisches Kapital in regionalen Hochburgen zu verdichten, spaltete sich mehrmals und sank schließlich zu einer von vielen Kleinpartei192 Diese drei bereits in der 60er Jahren formulierten Erfolgsfaktoren für die Verfestigung von Parteien sind immer noch relevant. Hodgkin:1961, Morgenthau:1964, Coleman/Rosberg:1966, Zolberg:1966, LaPalombara/Weiner:1966, McKnon/Kaufmann 1973, Vengroff 1977. 193 Das politische Personal der CNID rekrutierte sich hauptsächlich aus Studenten und Akteuren aus dem universitären Umfeld; ihr organisatorischer Rückhalt waren die Studentenorganisationen (Hanke 2001:126). 194 Die ADEMA spannte ihr politisches Netzwerk, über die Lehrer und Beamten im staatlichen Erziehungssystem. Da diese im ganzen Land verteilt waren, verfügte die ADEMA bereits bei ihrer Registrierung als politische Partei über eine landesweite Organisation in jedem Kreis, Arrondissement und auf Dorfebene. Darüber hinaus profitierten die Lehrer von ihrer Stellung als Respektsperson, deren Vorschläge auf Dorfebene zu folgen war (Hanke 1991:126). Ihr lokales Mobilisierungspotential als dominante Partei zeigte die ADEMA auch bei den Kommunalwahlen 2005, obwohl sie bei den Präsidentschafts- und Parlamentswahlen 2002 nach der Abspaltung von Ibrahim Boubakar Keita und seiner Formation auf einem abgeschlagenen Platz landete. (http://africanelections.tripod.com/ml_2004communal.html).

246

7 Multipartismus – Typen und Funktionen

en mit lokaler Gefolgschaft einiger Notabeln hinter CNID zurück. Insgesamt näherten sich die Kosten-Nutzen-Quotienten der Parteien nach den Lernerfahrungen mit den wahlsystemimmanenten Maximierungspotentialen aneinander an. Abbildung 52: Stimmen pro Sitz bei den Parlamentswahlen in Mali Parteiname Stimmen (%) ADEMA US-RDA CNID PMD RPM

48,4 17,6 5,6 2,7 -

Sitze (%)

1992 Stimm-/ Sitzanteil*

65,5 6,9 7,8 5,2 -

Stimmen pro Sitz

0,74 2,55 0,71 0,52 -

6266 21.624 6069 4427 -

Stim men (%)

Sitze (%)

2002 Stimm-/ Sitzanteil*

22,7 1,9 4,9 23,5

28,1 2,5 8,1 28,7

0,80 0,76 0,6 0,81

Stimmen pro Sitz

5861 5576 4452 5934

Anmerkung: *Eine proportionale Übertragung von Stimmen auf Sitze wäre 1.

Eine ähnliche Lernerfahrung in der taktischen Anpassung an die Logik des Wahlsystems und das Wahlverhalten beobachten wir in Benin. Nachdem in den beiden ersten Wahlen die Kosten für die sogenannten ‚amerikanischen Kampagnen’ der finanzstarken Politikerpersönlichkeiten mit großen Umzügen, Verteilung von Wahlkampfgeschenken bei flächendeckender Kampagnenführung zu regional sehr unterschiedlichen Ergebnissen geführt hatten, stellt Djrekpo (1999) für die Wahl von 1999 im Zuge der Wahlsystemreform eine neue Strategie der proximité, fest, die mit einem defensiven, auf die eigene Stammwählerschaft gerichteten Wahlkampf die regionalen Hochburgen gegen kleine Parteien und nationale Gegenspieler verteidigte. Abbildung 53: Benin: Regionale Hochburgen, Parlamentswahlen 1999 Départment Couffo Quéme Plateau Zou

Stimmen gesamt 95.692 187.282 51600 163446

Sitze gesamt 6 10 5 8

Partei PSD PRD MADEP RB

Stimmanteil 54111 70747 51600 116.488

Stimmanteil in % 56,5 37,8 49,3 71,3

Sitze 6 7 4 8

Quelle Djrekpo 1999:48

Die Schließung ethno-regionaler Mobilisierungslinien im Parteiensystem führte also bei deutlich effizienterem Einsatz der Wahlkampfmittel zu verbesserten Kosten-Nutzen Relationen in der Übertragung von Stimmen in Sitze bei den regionalen Gewinnern und einer Bereinigung der Parteienlandschaft. Die beschriebenen strategischen Anpassungsleistungen der Parteien führen uns zu der Hypothese, dass der Typ der Wählerbindung sich stärker auf das Format des Parteiensystems auswirkt als die Wahlformel selbst: Die Parteien stellen sich in einem Lernprozess in ihren Wählerbindungsstrategien so auf das Wahlsystem ein, dass sich ihr Format über die Wahlsysteme hinweg annähert195. 195 Larsen (2001) stützt die These vom relativ schwachen Link zwischen Wahlsystem und Parteiensystem und argumentiert mit mehreren starken intervenierenden Variablen: Regierungssystem, regionale Verteilung der Wähler und gerrymandering neutralisieren die Effekte des Wahlsystems zugunsten der Dominanz einer Par-

247

7.3 Aggregation

Abbildung 54: Stimm/Sitzverteilung bei Parlamentswahlen in Botswana Partei name

1965 Stim men (%)

Sitze (%)

BDP BIP BPP BNF Unab.

80,4 4,6 14,2 0,6

90,3 0,0 9,7 0,0

BDP BIP BPP BNF Unab.

76,6 4,8 6,6 11,5 0,5

84,4 3,1 6,3 6,3 0,0

BDP BIP BPP BNF BPU Unab.

68,0 3,2 6,6 20,4 1,3 0,5

82,4 0,0 2,9 14,7 0,0 0,0-

BDP BPP BNF BPU IFP LLB UDF USP BCP BAM

54,7 4,1 36,9 1,1 2,7 0,1 0,3 0,1 -

67,5 0,0 32,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 -

BDP BNF BCP BAM BPP NDF MELS

51,7 26,1 16,6 2,78 1,87 0,77 0,03

77,2 21,0 1,8 0,0 0,0 0,0 0,0

1969

Stimm-/ Sitzanteil*

Stimmen / Sitz

Stim men (%)

Sitze (%)

0,89 1,46 -

4.041 (6.491) 6.654 (789)

68,3 6,0 12,1 13,5 -

77,4 3,2 9,7 9,7 -

0,9 1,54 1,04 1,82 -

1.816 3.086 2.099 3.679 (321)

75,2 4,2 7,4 13,0 0,2

90,6 0,0 3,1 6,3 0,0

5.530 (7.288) 14.961 9.310 (3.036) (1.058)

64,8 2,5 4,4 27,0 0,9 -

91,2 0,0 0,0 8,8 0,0 -

0,81 1,14 -

5.729 (11.586) 8.033 (3.016) (7.658) (235) (783) (265) -

54,2 24,6 11,3 4,5

91,7 16,7 2,8 0,0

0,67 1,24 9,22 -

4.847 8.954 68.556 (11.716) (7.886) (3.237) (121)

1974

1984

1994

Stimm-/ Sitzanteil*

0,88 1,87 1,25 1,39 1979 0,83 2,38 2.06 1989 0,71 3,06 1999 0,59 1,47 4,03 -

Stimmen / Sitz

2.188 4.601 3.109 3.470 3.486 (5.657) 9.983 8.740 (278) 5.234 (6.209) (10.891) 22.504 (2.186) 5.836 14.576 40.096 15.805

2004

Dieses Ergebnis wird gestützt durch die Thesen der quantitativen Analysen von Mozaffar (1997), Mozaffar/Scarritt/Galaich (2003) zu den Kontextfaktoren, welche die Auswirkungen afrikanischer Wahlsysteme beeinflussen: Ethnoregionale Mobilisierungslinien, die ein geschlossenes Abstimmungsverhalten ethnischer Gruppen hervorrufen, begünstigen die Proportionalität im Stimmen-Mandate-Verhältnis als fragmentierter Pluralismus unabhäntei. Barkan (1998:60-61) weist für Namibia nach, dass aufgrund der lokalen Konzentration in der Wählerschaft der Oppositionsparteien, diese in einer einfachen Mehrheitswahl die gleiche oder eine höhere Parlamentsrepräsentation hätten erreichen können als unter der angewandten Verhältniswahl.

248

7 Multipartismus – Typen und Funktionen

gig vom Wahlsystem196; eine Vielzahl von zur Wahl antretenden Parteien verstärkt die Disproportionalität und einfache Mehrheitswahl bevorteilt disproportional die in der Regierung befindlichen Parteien. Die kontextbedingten Auswirkungen der Wahlsysteme begünstigen so ihre Stabilisierung. Tatsächlich zeigen sich die gleichen wahlstrategischen Vorteilseffekte defensiver Wählerbindung auch bei den eher verfestigten Parteiensystemen unserer anglophonen Fälle: Dominante nationale Parteien wie auch regionale und lokale Parteien, die in einzelnen Wahlkreisen dominant vertreten sind, haben deutliche Wettbewerbsvorteile gegenüber Parteien mittlerer Größe ohne lokale oder regional verdichtete Wählerschaften. Der Weg zur Formierung einer nationalen Opposition mit der Chance zur Machtablösung der Regierung führt über die Etablierung regionaler Hochburgen, (ÆGhana 4.1.1.1) ist aber mit einem starken Expansionsrisiko und deutlicher Benachteiligung durch das Wahlsystem verbunden. Betrachten wir die dominanten Parteiensysteme in Gambia und Botswana, bestätigt sich der strukturelle Vorteil der dominanten Parteien im Mehrheitswahlsystem, aber auch das Wachstumsrisiko lokaler und personalisierter Oppositionsparteien, durch Bündnisse zu nationalen Bedeutung zu gelangen. Die lokalen politischen ‚Unternehmer’ laufen nicht nur Gefahr, durch ihre Einbindung in übergeordnete Strukturen in der Verfolgung ihrer Partikularinteressen an Unabhängigkeit zu verlieren und sich damit einer ungünstigen Beurteilung durch ihre Klientel auszusetzen; es besteht auch die Gefahr der Verringerung des Kosten-Nutzenanteils in der Verwandlung von Stimmen in Ämter aufgrund der strukturellen Nachteile des Wahlsystems und damit die ‚Vergeudung’ von Wählerstimmen und Machtverlust. Die realpolitischen Zwänge der Wählerbindung reizen offensive Wahlkampfstrategien zur Eroberung neuer Wählerschichten nicht an. Strukturelle Verschiebungen innerhalb der Wählerschaften, wie in Botswana innerhalb der letzten drei Wahlen zu beobachten (Æ6.2.3.2), zeichnen sich nur langsam und schwach in der parteilichen Repräsentation ab. Oppositionsparteien mit regionalen Stammwählerschaften, wie die BNF konnten ihren Stimm/Sitzanteil (1,14; 1,47, 1,24) über die Zeit optimieren, während jüngere und kleinere Oppositionsbewegungen, vor allem die BCP trotz Wählermobilisierung mit Stimm/Sitzanteilen von 4,03 und 9,22 kaum Veränderungsdruck innerhalb des Parteiensystems erzeugen konnten.

196 Mozaffar/Scarritt/Galaich (2003:390) vertreten darüber hinaus die These spezifischer afrikanischer Besonderheiten in der Bildung von Parteiensystems: “Ethnopolitical fragmentation independently reduces the number of parties but, interactively with ethnopolitical concentration, increases it. However, the additive and interactive combinations of both measures with electoral institutions explain the largest amount of variance in the number of parties. These results emphasize the importance of ethnopolitical cleavages in mediating the effects of electoral institutions on the structure of party systems, with important implications for the stability of Africa's emerging democracies in which parties are weak and multiethnic coalitions are fluid.”. Methodische Kritik an diesem Interaktionsmodell und der These eines African exceptionalims formulieren Brambor/Clark/Golder:2005 und Clark/Golder:2006: „Specifically we find that party systems in respond to institutional and sociological factors such as district maginitude and ethnic fragmentation in the same way as party systems in more established democracies” (Brambor/Clark/Golder:2005: 4.

249

7.3 Aggregation

Abbildung 55: Stimmen pro Sitz bei Parlamentswahlen in Gambia bis 1992 Parteiname

1966 Sitze (%)

1972

PPP UP Unabh.

Stim men (%) 65,3 33,4 1,3

PPP NCP GPP PDOIS Unabh.

61,7 19,6 18,6

77,1 8,6 14,4

PPP NCP GPP Unabh. APRC UDP

58,1 -

69,4 16,6 5,5 8,3 -

0,84 -

PDOIS

-

-

-

-

NRP

-

-

-

-

75,0 25,0 0,0

Stimm-/ Sitzanteil*

Stimmen / Sitz 3.388 -

Stim men (%) 63,1 16.6 20,6

Sitze (%)

0,8 2,28 1,29

4.566 8.042 6.184

56,6 27,6 14,7 1.0 0,5

86,1 13,9 0.0 0.0 0.0

-

52,2 34,1

0,87 1,34 -

Stimm-/ Sitzanteil*

88,5 8,5 2,8

1982

0,71 1,95 7,36

Stimmen / Sitz 2.724 5.732 21.30 2

1987 0,66 1,99 -

-

77,3 15,5

0,68 2,2

7,9

4,4

1,79

3,9

4,4

0,89

4.862 14.96 6 12.13 7 5.890

1992

1997

Dieselben Beobachtungen können für Gambia sowohl vor als auch nach 1994 gelten: Wettbewerbsvorteile genießen kleine und Ein-Mann Parteien mit fixen Wählerschaften. Dabei können sie ihre Klientel in ideologisch durchaus in unterschiedliche Weise binden, wie etwa die gambische PDOIS mit sozialen Projekten. Damit bestätigen sich die von Nohlen (2007:270) formulierten machtstrategischen Gründe für die Aufrechterhaltung der Mehrheitswahl: ‚Begünstigung der dominierenden Machtgruppe gegenüber der typischerweise zersplitterten Opposition; die größere Möglichkeit der politischen Kooptation individueller Abgeordnerter im Falle einer parlamentarischen Minderheitssituation, wobei das Wahlsystem seinerseits die Bedingungen aufrechterhält, welche die Voraussetzung der genannten Effekte sind: kontinuierliche Zersplitterung der Opposition und des geringen Grades der Institutionalisierung des Parteiensystems.’ Kommen wir noch einmal auf die Problematik der in Bezug auf Wahlsystem und Wählerbindung machtstrategischen Vorteilhaftigkeit ethnoregionaler Mobilisierungslinien zurück: Die klientelstisch orientierten afrikanischen Wähler verhalten sich unter kompetitiven Bedingungen ihren Interessen gemäß rational, sie müssen gegen potentere Konkurrenten, interne Abspaltungen oder regionale Mitbewerber mit einem besseren Angebot verteidigt werden. Dies zeigen hohe Volatilitäten auf der Ebene der Wahlkreise197. Für die politischen Akteure 197 Und wird oft etwas wiedersprüchlich als ‚fluid ethno-regional cleavages’ beschrieben, wobei man annehmen sollte, dass ethnische Identitäten doch eher fix als kontingent sind.

250

7 Multipartismus – Typen und Funktionen

ergibt sich aus den Wettbewerbsvorteilen defensiver Stabilisierung von Wählerhochburgen die Notwendigkeit dauerhafter Loyalitäten. Da klientelistische Wählerbindungen aufgrund ihres Austauschcharakters von materiellem Nutzen für politische Gefolgschaft per se kontingent sind, d.h. der Klient leicht bei günstiger Gelegenheit zu einem potenteren ‚Beschützer’ überwechselt, insbesondere, wenn ihm kompetitive Wahlen dies erleichtern, liegt der Versuch für den politischen Akteur insbesondere unter scharfen Wettbewerb nahe, die Austauschbeziehungen zu seinen Wählern zu festigen, indem er seine Loyalitätsforderung durch gemeinschaftsstiftende Bezüge betont und so eine kontingente und tendenziell individuelle Austauschbeziehung in eine dauerhafte und kollektive Bindung zu verwandeln.198 Auf der Grundlage der machtstrategischen Ziele der Akteure können so politische Gemeinschaften und Gruppenidentitäten völlig neu konstruiert werden und zwar sowohl auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene anhand von nationalistischen, ethno-regionalen oder lokalen Identitätsdiskursen.. Dabei orientieren sich solche gemeinschaftsbezogenen Wählerbindungsstrategien nicht primär entlang kultureller, sprachlicher oder religiöser Gruppen, sondern entlang administrativer Einheiten, und den mit ihnen verbundenen politischen Wertschöpfungsmöglichkeiten. Zwei illustrative Beispiele für eine solche künstliche politisch- ethnische Identität auf der Basis administrativer Einheiten (Dorier April 1996:738) finden wir unter unseren Länderfällen: Abbildung 56: Präsidentschaftswahlen Kongo; regionale Stimmverteilung der wichtigsten Kandidaten 1992/ 1.Runde votes cast valid votes P. Lissouba B. Kolélas D. Sassou-Nguesso

Kouilou 51.9 99.5 40.0 16.3 6.0 Brazzaville votes cast 61.5 valid votes 99.2 P. Lissouba 17.2 B. Kolélas 30.1 D. Sassou-Nguesso 20.2 Quelle: Nohlen/Krennerich/Thibaut 1999

Niari 70.9 99.4 88.8 6.0 2.1 Plateaux 65.3 97.2 10.1 0.9 58.9

Bouenza 63.6 99.0 80.2 6.5 1.6 Cuvette 53.9 98.7 12.8 0.9 47.4

Lékoumou 71.2 98.4 91.8 0.9 3.9 Sangha 43.0 96.5 30.9 3.11 41.9

Pool 59.4 99.0 4.8 64.4 3.3 Likouala 44.7 98.8 24.7 1.1 58.5

In Kongo wurde zum Zwecke der Mehrheitsbildung jenseits der beiden minoritären historischen Konfliktparteien durch das ‚Bündnis’ dreier Distrikte (Niari, Bouenza und Lékoumou) 198 Es besteht eine gewisse Definitionsunschärfe in der Differenzierung ethnischer patrimonialer und klientelistischer Wählerbindungen. Auch im internationalen Vergleich spielt bei Wahlmaschinen der Aspekt der Gemeinschaftsbildung eine Rolle. Die US-amerikanischen urbanen Wahlmaschinen kombinierten am Anfang des 20.Jh. klientelistische Netzwerke mit einem Fokus auf spezifische ethnische Immigrantengruppen und schufen damit auch eine soziale Cleavage-Struktur, während beispielsweise in Lateinamerika ethnische Differenzierung für klientelistische Beziehungen nicht signifikant waren (Kaufman 1977). Für Afrika werden ethnische Bindungen stark mit klientelistischen Interpretationsmustern vermischt und als territoriale, kulturelle, tribale oder linguistische Bindungen dargestellt. Die gleiche Begriffsunschärfe gilt für kommunalistische Bindungen, die auf ethnisch, kulturell oder religiös definierte Gruppenbildungen abheben, andererseits aber Gemeinschaften, wie etwa das traditionale afrikanische Dorf, bezeichnen, in denen der Einzelne (im Gegensatz zum Individuum) als Teil der Gemeinschaft handelt.

251

7.3 Aggregation

eine ethnoregionale Identität konstruiert, die unter der Abkürzung NIBOLEK als Sammelbecken für die Unterstützerkoalition des Kompromisskandidaten Lissouba diente (Æ5.1.3.2). Damit entstand eine neue politisch relevante Regionalidentität, die vorher in der politischen Landschaft inexistent war. Ein zweites illustratives Beispiel für eine ethnische Argumentation mit administrativer Referenz in einem regionalen Verdrängungswettbewerb bietet die politische Entwicklung im Osten Benins. Der Distrikt Ouémé, der nach der Unabhängigkeit eine Hochburg der historischen PRD gewesen war, konnte von Houngbedjies Neugründung der PRD erst im Laufe der ersten Legislaturperiode nach den Gründungswahlen durch Verdrängung der NCC und ihrem Frontmann Tevoedjeré erobert werden. Abbildung 57: Präsidentschaftswahlen Benin; regionale Stimmverteilung der wichtigsten Kandidaten 1991/1. Runde Ouémé Atlant. Soglo 17.7 62.5 Kérékou 3.1 6.2 Tevoedjere 52.5 11.9 Amoussou 1.0 1.5 A. Houngbedji 15.2 2.8 1996/1. Runde Ouémé Atlant. Soglo 17.2 61.7 Kérékou 15.4 15.6 A. Houngbedji 60.7 17.1 Amoussou 3.9 3.7 Quelle: Nohlen/Krennerich/Thibaut 1999

Mono 23.0 7.9 4.0 39.3 2.3 Mono 27.4 15.8 12.3 37.6

Zou 70.7 10.6 3.2 1.1 3.1 Zou 72.3 16.5 6.7 2.7

Borgou 8.5 86.5 1.4 0.2 0.4 Borgou 13.1 80.4 2.8 1.6

Atacora 6.7 84.6 1.3 0.2 1.1 Atacora 6.3 88.0 2.9 0.7

Total 36.2 27.2 14.3 5.7 4.6 Total 37.1 34.1 18.7 7.4

Mit der Teilung des Distriktes 1999 eröffnete sich dem Unternehmer Fagbohoun in dem damit auch neu entstandenen Wahlkreis Plateau die Möglichkeit, die nördlichen Einzugsgebiete der PRD für eine eigene politische Organisation, MADEP, abzuspalten. Mit der Betonung einer bisher nicht politisch in Erscheinung getretenen Regionalidentität199 brach er so einen bedeutenden Wähleranteil aus der traditionellen Klientel der PRD und demontierte die nationale Bedeutung Houngbedjies als dritte politische Kraft. (Æ5.2.4.1). Abbildung 58: Parlamentswahlen Benin; Sitzverteilung in Ouémé und Plateau Wahldistrikt 19

Départment Ouémé

20

21

Plateau

1991 NCC PNDDPRD UNDP UTR RND

4 2 1 1 2

1999 PRD: ENSEMBLE: PRD: MERCI: MADEP:

MADEP: PRD: 22 MADEP: Quellen: Matinal, 10.4.2003, Matinal 3.4.1999, Allen 1992:52.

2003 4 1 3 1 1

--

2 1 2

MADEP: 2 PRD: 1 MADEP: 2

PRD: UBF: MDS:

3 1 1

199 Sein kommuniziertes Wahlkampfargument war die Benachteiligung der Wählergemeinschaft des Plateau durch ihre bisherigen Repräsentanten in Ouémé, sein mächtigstes indirektes Wahlargument war sicherlich seine finanzielle Potenz.

252

7 Multipartismus – Typen und Funktionen

In beiden Fällen waren die Konstruktionen relevanter Regionalidentitäten verknüpft mit einer nationalen Politikstrategie der jeweiligen politischen Akteure; im Falle Fagbohouns mit der Überführung einer Wählerschaft von der Opposition in das Feld des Präsidenten Kérékou; im Falle Lissoubas in der Mobilisierung einer gemäßigten Mehrheit zwischen den beiden historischen politischen Antagonisten. Fabrizierte Gemeinschaftsidentitäten entstehen also dort, wo aus Kalkülen nationaler Politik Mehrheiten verändert oder gestärkt werden sollen. Sie beziehen sich auf nationale Machtstrategien im Zusammenspiel der politischen Eliten und sind damit Artefakte von Elitenstrategien. Das Beispiel Kongo zeigt, dass solche künstlichadministrativen Ethnogenesen, abhängig vom Elitenverhalten, ein starkes Konfliktpotential in sich tragen können. Ethnoregionale Mobilisierungslinien sind jedoch nicht zwangsläufig auch ethno-regionale Konfliktlinien: “Ethnic selfconsciousness, ethnically based demands and ethnic conflict can occur only if there is some conflict either between indiginous and external elites and authorities or between indiginous elites.“ (Brass 1991:26).

7.3.2.2 Parteien zwischen Zentrum und Peripherie Alle bisher beschriebenen Faktoren deuten auf eine Aggregationstendenz zu segmentierten Parteiensystemen hin: Die Gesellschaften sind stärker geprägt durch vorindustrielle und kommunalistische soziale Mobilisierung und bringen deshalb vorindustriell strukturierte Parteien hervor, die ihrerseits die Entstehung ideologischer Unterschiede hemmen. Ihr Konfliktpotential hängt in erster Linie von den institutionellen Elitenstrategien ab, die sozialen und politischen cleavages, die in ihnen wirken, sind multidimensional und nicht eindeutig polarisierend. Zwei spezifische Besonderheiten sind herauszustellen: Zum einen kann in vielen Fällen nicht von einer Verfestigung dieser Segmente in Sinne eines ethnischen freezing oder einer ‚Versäulung’200 der Gesellschaft gesprochen werden; denn gerade für eine Versäulung fehlt es oft an hierarchischer, festgefügter Substanz gesellschaftlicher Blöcke und strukturierter politischer Räume, auf denen Parteien ihre Unterstützung aufbauen könnten. Da jedoch keine festgefügten sozialen Beziehungen als Bezugspunkte im vorpolitischen Raum zur Verfügung stehen, gewinnen administrative Einheiten für die Gemeinschaftsbildung zentrale Bedeutung. Parteien, deren Existenz auf kontingenten Wählerbindungen und schwacher Organisationsautonomie fußt, versuchen sich staatliche Infrastrukturen als Äquivalente innerer Organisation und gesellschaftlichem Bindungsangebot zu erobern. Administrative Einheiten werden so zu den strukturgebenden Faktoren politischer Organisation, die eine vertikale Integrationsachse zwischen funktionalen und territorialen Akteuren, nationaler Integration, regionaler Konzentration und lokalistischer Fragmentierung bilden201.

200 In solchen Fällen können viele Aspekte des sozialen Lebens in verschiedene Blocks oder Lager organisiert sein. Jeder Teil dieser Gesellschaften pflegt dann unterschiedliche Sets an Werten, Orientierungen und die sozialen Beziehungen tendieren dazu, nicht zwischen Blocks, sondern innerhalb der Lager realisiert zu werden. Politische Parteien sind dann mit dem einen oder dem anderen Segment verbunden und erhalten ihre Unterstützung ausschließlich aus diesen und nicht aus dem anderen Lager. Als typisches Beispiel hierfür gilt die ‚Versäulung’ der holländischen Gesellschaft zwischen 1950-1970 in drei Lager (Lijphart (1975). 201 Vergleiche hier ebenfalls Mozaffars Untersuchung zu Parteisystemstrukuren in Abhängigkeit von Wahlkreisgrößen

7.3 Aggregation

253

Die Eroberung solcher strukturgebender Ausgangspunkte politischer Stärke entwickelt daher eine vertikale Dynamik in drei Ebenen: ƒ ƒ ƒ

auf der lokalen Ebene der Wahlkreise und Kommunalwahlen, der Einmann-Parteien und territorialen Akteure; auf der Ebene der Verwaltungsdistrikte und Regionen und der Parteien mittlerer Größe sowie auf der nationalen Ebene, der funktionalen Akteure, der nationalen Verwaltung und der Regierung.

Daraus ergeben sich typische Parteiensystemformate: vornehmlich dominante Regierungsparteien mit fragmentierten lokalistischen Oppositionen, regional verankerte Zwei- und Mehrparteiensysteme und schließlich stark lokalistisch atomisierte Parteiensysteme (Mozaffar/Scarrit:2005). Je weniger dicht die politischen Milieus durch hierarchische Ketten stabilisiert und verdichtet werden, desto stärker trägt der Wettbewerb zwischen diesen Ebenen vertikale Züge um Auf- und Abstieg zu lokaler, regionaler oder nationaler Bedeutung innerhalb der jeweiligen Netzwerke. Die Bedeutung der Eroberung staatlicher Strukturen als Ausgangspunkt zur Generierung von Unterstützermilieus und der Etablierung hierarchischer Ketten von oben nach unten machen unsere Beispiele deutlich. Der überwiegende Anteil der Parteien mit andauernd nationaler Bedeutung verdankt dieses politische Kapital einer Phase der Eroberung des Staates, in der aus der Position der Regierung ein bedeutendendes lokales Unterstützerpotential erworben und eigene Traditionen begründet und gefestigt werden konnten, selbst wenn die Partei danach auf eine regionale Mittelposition zurückfiel. Gerade bei den beiden Fällen langanhaltendster Mehrparteiensysteme gründet die Dominanz der Regierungspartei zu einem Gutteil auf der dauerhaften Anbindung lokaler Akteure an die funktionalen Spitzen durch eine frühe Verwaltungsreform, welche unabhängige lokale Chiefs zugunsten einer mit der Regierungspartei verbundenen und von ihr abhängigen lokalen Verwaltung verdrängte (Gambia Æ 6.1.1.1; Botswana Æ 6.2.2.1). In Gambia stabilisierte diese Verbindung von territorialen und funktionalen strategischen Gruppen (Æ6.1.2.2) das politische System trotz schwächster Regierungsleistungen immerhin bis zur Formation einer funktionalen Opposition innerhalb der Streitkräfte202. Die ghanaische NDC schuf sich ihre Basis territorialer Akteure ebenfalls aus der Regierung heraus mit der Mobilisierungsstrategie des Kein-Parteien-Systems auf lokaler Ebene. Die starke Position der malischen ADEMA ist schließlich auf ihre Verankerung in den kommunalen Verwaltungen und der Lehrergewerkschaft203 zurückzuführen (Æ4.2.3.4). Sich gegen eine solche Dominanzsituation als alternative Kraft zu positionieren ist vergleichsweise schwer aber möglich durch ein echtes Momentum politischer Interessenmobilisierung der Verschmelzung territorialer, also regionaler und funktionaler Interessen, wie es etwa der ghanaischen konservativ-liberalen Danquah-Busia-Tradition gelungen ist (Æ4.1.1.1).

202 Die Stabilitäts- und Autoritätsproblematik des gambischen Regimes nach 1994 lässt sich sicherlich zu einem großen Teil mit dem Fehlen einer Unterstützungsbasis innerhalb der lokalen Verwaltung für die beanspruchte Führungsrolle der Putschisten erklären. 203 Auch nach der Spaltung der Partei zu den Parlaments- und Präsidentschaftswahlen 2002 konnte die ADEMA ihre vorrangige Position auf der lokalen Ebene halten. Sie ging als dominante Siegerin aus den Kommunalwahlen 2004 hervor.

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7 Multipartismus – Typen und Funktionen

7.4 Responsivität Ein zentrales Legitimationsargument der Demokratie ist ihre prozessurale Ausrichtung hin auf die Wahrnehmung und Verarbeitung von Interessens- und Problemlagen, also die Integration von Innovationsreizen in die politischen Zielvorstellungen der Regierung. Responsivität als der gesamte Komplex der ‚Meldung’ gesellschaftlicher Interessen und der Mediatisierung des sogenannten empirischen Volkswillens liegt auf einer vertikalen Achse der Kommunikationskanäle zwischen Gesellschaft und Staat. Diese Kommunikationskanäle sind klar mit der Schnittstellenfunktion politischer Parteien verknüpft und stellen auf der vertikalen Integrationsachse neben der Aggregation einen zweiten Aspekt dar. Im Anschluss an zusammenfassende typologische Überlegungen im ersten Teil, werden im zweiten Teil Funktionen und funktionale Äquivalente für die Responsivitätsfunktion politischer Parteien untersucht.

7.4.1 Zusammenfassende typologisierende Überlegungen 7.4.1.1 Strukturierte und fluide Parteiensysteme Mit der Demokratisierung geben sich die politischen Akteure komplexere Regeln zur Ermittlung politischer Führung: Die Einführung kompetitiver Wahlen lässt auf der Seite des passiven Wahlrechtes alle politischen Akteure gleichermaßen im Wettbewerb um Ämter zu, auf der Seite des aktiven Wahlrechts wird die Allgemeinheit an den politischen Prozess angekoppelt und erhebt den Wähler zum Souverän über die Besetzung politischer Ämter. Die politischen Akteure, welche die Konflikt- und Kooperationsstrukturen bisher als informelle Ordnungen entwickelten, konfrontieren sich so mit einer doppelten strategischen Herausforderung: Zum einen müssen vorhandene politische Machtressourcen in demokratisch verwertbares Kapital verwandelt werden, um die eigene Position im Verhältnis zu den nun offen agierenden Konkurrenten im politischen Raum zu sichern, oder konkret gesprochen, es muss ein politischer Apparat aufgebaut werden, der in der Lage ist, ausreichend politische Akteure zu mobilisieren, um Kandidaten aufzustellen und Wahlkampf zu führen. Denn genauso wie in ungeformten Polities politische Ressourcen Machtappeal entfalten, der andere Gruppen dazu bringt sich freiwillig unterzuordnen, so wird auch in demokratischen Systemen nicht politische Macht durch Wahlen gewonnen, sondern vielmehr kann Wahlen nur gewinnen, wer im Vorfeld über Macht in Form politischer Ressourcen wie Organisation, Finanzmittel, politische Identifikationsfiguren, Kompetenzglauben etc., verfügt. Parteien, die in der Vergangenheit weitgehend auf territoriale Anbindung verzichteten und ihre Macht aus anderen Quellen schöpften, werden nun mit einem deutlich höheren Transformationsrisiko konfrontiert. Umgekehrt kann die Anpassungsleistung für Parteien mit einer mobilisierenden Grundstruktur oder stark in der Bevölkerung verwurzelten traditionalen Bindungen in einem günstigen Kosten/Nutzen Verhältnis stehen. Die jeweiligen subjektiven Kosten/Nutzen Kalküle der strategischen Gruppen werden die Stärke und Form der Umverteilungskämpfe bestimmen. Das zweite machtstrategische Feld liegt im Verhältnis des politischen Raumes zu denjenigen Anteilen der Bevölkerung, die bisher abgekoppelt von politischer Artikulation wa-

7.4 Responsivität

255

ren und nun aufgrund demokratischer Wahlen durch ihr Stimmrecht die Verhältnisse zwischen den politischen Akteuren gewichten: den Wählern. Ein Parteiapparat benötigt nicht nur politische Akteure als Kandidaten vor Ort, diese müssen auch über erfolgreiche Strategien zur Stimmgewinnung auch derjenigen verfügen, die bisher jenseits der politisierten Milieus angesiedelt waren. Je partizipativer sich der politische Raum bis dahin gestaltete, d.h. je größer der bereits in politische Milieus integrierte Wähleranteil, desto weniger stark wird der Positionierungsdruck ausfallen. Je abgeschotteter und elitärer die politischen Akteure im Vergleich zur Mehrheit der nun Stimmberechtigten bis dahin waren, je größer also die Diskrepanz zwischen politischem Raum und Mehrheit der Wähler war, desto weiter wird sich bei kompetitiven Wahlen ein Reservoir an Wählern öffnen, um das ein starker Wettbewerb entbrennt. An dieser Stelle können wir noch einmal auf die Giddensche Unterscheidung von State in general und Nation-state sowie der dazugehörigen Konzepte von borders und frontiers zurückgreifen (Æ 2.3.1.) , um die bisher beschriebenen Beobachtungen auf die Ebene einer Parteiensystemtypisierung zu heben: Im Nation-State herrscht idealtypischerweise weitgehende Kongruenz204 zwischen dem politischen Raum und dem Wahlkörper: Jeder einzelne ist potentiell sowohl aktiv als auch passiv am politischen Prozess beteiligt; es existieren keine Rückzugsräume fernab von Staat und Gesellschaft; ein jeder artikuliert seine Interessen als Aktiv-Bürger, Mitglied oder Sympathisant gesellschaftlicher Organisationen, Sicherungssysteme oder als Teilnehmer ökonomischer, kultureller und anderer Subsysteme. Im State in general bildet der politische Raum lediglich eine kleine Teilmenge des Gesamten; die darüber hinaus gehende Grauzone – frontier – wird erst durch das allgemeine, gleiche und geheime Wahlrecht auf die Ebene der Repräsentation gesellschaftlicher Interessen gehoben und als Spannung von Zentrum und Peripherie in das Parteiensystem transformiert und sichtbar gemacht. So kann es ausgelöst durch kompetitive Wahlen zu der paradoxen Situation kommen, dass einerseits Akteure, die zwar über Artikulationsfähigkeit abstrakter politischer Ordnungsvorstellungen verfügen, marginalisiert werden, während umgekehrt mit der Einführung von demokratischen Spielregeln das Feld für Kräfte frei wird, deren Handlungsfähigkeit in erster Linie in der Maximierung peripherer Wählerstimmen zur Erlangung von Herrschaftspositionen liegt, die jedoch über keine nationalen Politikkonzeptionen verfügen und den politischen Raum um eine mehr oder weniger große Gruppe ohne politische Positionierung erweitern. Als Hauptunterscheidungsmerkmal zwischen strukturierten und fluiden Parteiensystemen definieren wir also den Grad an milieu- und traditionsbedingten Bindungen zwischen den politischen Akteuren. Strukturierte und fluide Parteiensysteme unterscheiden wir nicht entlang der Wählerbindung – hier stabil, dort kontingent, sondern vielmehr entlang der Ausrichtung ihrer strategischen Gruppen hin auf handlungsfähige Kerne mit nationalen Ordnungsvorstellungen im Sinne eines alignment of political forces. Arbeiten wir diese zentrale definitorische Unterscheidung noch einmal heraus: Bei strukturierten Parteiensystemen mit einer festgefügten Ausrichtung der strategischen Grup204 Kongruenz von politischem Raum und Elektorat bedeutet nicht, dass jeder ‚Aktiv-Bürger’ gleichermaßen am politischen Prozess teilnimmt; auch in einem demokratischen System engagiert sich in der Regel nur eine ‚Führungsminorität’ im Selbstverständnis der eigenen politischen Bedeutung. Der entscheidende Punkt besteht in der vertikalen Durchlässigkeit des politischen Raums: Wenn die ‚Führungsminorität’ keine hermetische Einheit bildet, ihre soziale Macht nicht durch Erbschaft oder Kooperation überträgt, wenn soziale Kastentrennung nicht die vertikale Bewegung artikulierbarer Interessen in den politischen Raum verhindern, kann von Kongruenz gesprochen werden.

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7 Multipartismus – Typen und Funktionen

pen erscheint eine Wählerschaft mit ebenso dauerhaften Bindungen und daher niedriger Volatilität als auch eine Wählerschaft, die mit der Leistung innerhalb dieses Parteiensystems unzufrieden ist und deshalb hohe Wählerfluktuationen aufweist, möglich. Während also in strukturierten Parteiensystemen aufgrund der hohen Beständigkeit in der Zuordnung der politischen Akteure zu unterscheidbaren politischen Lagern die Ebene des politischen Raumes konstant gehalten werden205, und folglich das Wahlverhalten im Vergleich zum Wahlangebot gemessen werden kann, trifft das für fluide Parteiensysteme nicht zu: Diese zeichnen sich durch fluktuierende Eliten aus; sie diffundieren durch den politischen Raum und schließen sich zu situativen Koalitionen zusammen. Das bedeutet nicht, dass auch ihre Wählerschaft kontingenten Bindungsmustern folgt. Möglich sind sowohl dauerhafte Wählerbindungen etwa an einzelne Klientelherrn, aber auch wechselhaftes Wahlverhalten, etwa in der Konkurrenz mehrerer Klientelherren um die gleiche Wählergruppe. Fluide Parteiensysteme bilden zwar Inseln mit nationalen Politikkonzepten heraus, die sich auf gewisse Traditionen berufen sowie Politikmilieus mit einer gewissen Reichweite ausprägen; zwischen diesen Polen befindet sich jedoch mehr oder weniger weites Feld nicht gebundener Gruppierungen und Einzelpersonen mit einem konditionalen Gefolgschaftsangebot, die sich vergleichsweise ungerichtet innerhalb und außerhalb der Parteistrukturen bewegen und ihrem situativen Vorteil folgen. Auch die Unterschiede in der Wettbewerbsdynamik lassen sich also anhand der Giddenschen Differenzierung von strukturierten und nicht-strukturierten Räumen veranschaulichen; borders als präzise gezogene Linien zur Abgrenzung von homogen definierten Souveränitätsräumen und frontiers als in der inneren oder äußeren Peripherie gelegene Räume, in denen die Kohäsionskraft des Zentrums nur in diffuser Form wirksam wird. In strukturierten Parteiensystemen existiert aufgrund der Abgrenzungsspannung von borders zwischen den politischen Lagern ein hoher politischer Positionierungsdruck, sowohl für Neugründungen von Parteien als auch für Parteiabspaltungen, der bei unstrukturierten Parteiensystemen nicht in gleichem Maße auftritt206. Je schwächer die Binnenspannung oder Organisiertheit eines politischen Lagers, desto leichter fällt das Ein- und Austreten und desto weniger werden Positionen im politischen Raum durch taktisches Paktieren aufs Spiel gesetzt.

205 Insoweit die politischen Lager einen gewissen Grad an Organisation, Festigkeit und Widerständigkeit erreichen, erlangen sie Strukturiertheit gemäß der Definition von Sartori (1979:244): „my notion of structural consolidation lays the emphasis precisely on the viscosity, resilience and immobilizing impact of structures.“ (Æ 2.1.1). Strukturiertheit in diesem Sinne ist in zwei Richtungen möglich: Als funktionale Differenzierung und als Segmentierung: “Societies engaged in consociotional practices are characterized by preindustrial and communal cleavages and therefore by the survival of the parties of the preindustrial variety which limit, in turn, the encroachment of industrial and ideological cleavages” (DiPalma 1960:263). 206 Die Definition steht auch im Einklang mit europäischen Ansätzen, Korrelationen von Gruppenzugehörigkeiten mit Parteiidentifikationen nachzuweisen. Sie gehen davon aus, dass dort, wo die organisatorische Verbundenheit von Parteien und Interessengruppen stark ausgeprägt sind, bestehende Parteien bereits im Vorfeld gegen neu entstehende Parteien abgeschirmt sind (von Beyme 1984:39).

257

7.4 Responsivität

Abbildung 59: Akteursbindung, Wählerbindung und Repräsentation in strukturierten und fluiden Parteiensystemen Strukturierte Parteiensysteme

Fluide Parteiensysteme

Strukturierte Parteiensysteme

B

InteressenRepräsentation

Lokalistische , personalistische Repräsentationsmuster

Repräsentation nach Dem trust-Modell

A Funktionale Differenzierung

Segmentierung

A: Akteursvolatilität, B: Wählervolatilität. Zum Spannungsfeld der Repräsentationskonzepte Æ 2.1.2.; Definition der Trust-Lehre Æ Fußnote 29.

Dies hat Auswirkungen nicht nur auf die strukturelle, sondern auch die inhaltliche Dimension der Wettbewerbsdynamik zwischen den Parteien: Je weniger übergreifende Ordnungsvorstellungen hervorgebracht werden und je stärker personalistische und lokalistische (Æ extremer Partikularismus) Motive für die politischen Akteure handlungsleitend sind, desto höher steigen die politischen Kosten für die Herstellung von Mehrheiten und desto instabiler gestalten sich solche Bündnisse. Sie werden nach situativen Vorteilserwartungen geknüpft, verlassen und wieder geknüpft, wobei ideologische Differenzen eine untergeordnete Rolle spielen. So finden letztlich weder eine nationale Politikformulierung in der zwischenparteilichen Kommunikation noch eine öffentlich meinungsbildende politische Wettbewerbsdynamik zwischen den Parteien statt. Denn dort, wo sich Parteien auflösen, fusionieren oder in wechselnden Listen, in vor und nach den Wahlen unterschiedlichen Bündnissen kooperieren, muss der Wettbewerb über Wahlen als ein Kunstprodukt strategischer Kalküle betrachtet werden. Die Repräsentationsfunktion der Partei folgt lediglich einer personalistischen und lokalistischen Logik; ihre Kommunikationsleistung gegenüber den Wählern richtet sich auf die konkrete Bedürfnisbefriedigung von Personen oder Gruppen und ist nicht an nationale Fragen angebunden207: „Entre los instrumentos des gobierno democrático, tiene que haber partidos lo suficientemente bien organiszados y disciplinados como para impedir un exceso del localismo, porque si no, todo se hace pedazos. Como yo suelo decir: si ya no existe el interés general, existe el desinterés general y emerge lo local” (Sartori 1997:317).

207 In der Problematik besteht eine Ähnlichkeit mit der Unterscheidung zwischen Faktionen und politischen Parteien im Spannungsfeld von Interessenrepräsentation (Æ 2.1.2.). Faktionen sind jedoch nicht zwangsläufig fluide, Parteien nicht zwangsläufig strukturiert.

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7 Multipartismus – Typen und Funktionen

7.4.1.2 Format und Mechanik fluider Parteiensysteme Strukturell ist fluiden Parteiensystemen aufgrund der hohen Kosten für kompromißhafte Mehrheitsbildung, der Unwägbarkeiten politischer Investitionen und der Instabilität in der Lagerbildung eine Tendenz zur Umwandlung inhärent. Die Prognose einer linearen Verfestigung, wie von Sartori angenommen (Æ2.2.1, 2.2.3.), liegt deshalb nicht nahe. Dies führt uns zu der Überlegung, fluide Parteiensysteme nicht als residualen Typ einer entwicklungshistorischen Vorstufe strukturierter party polities, sondern vielmehr als eine gesonderte Kategorie mit abzuleitenden Aussagen über Format und Mechanik zu formulieren. Sartori208 führt in seiner Typologie aus, dass der Übergang vom Einparteienstaat zum Mehrparteienstaat einen kategorialen Sprung auf der Ebene der Kompetitivität (Æ 2.1.1.2.) darstellt: Er besteht nicht in einem mehr oder weniger an Wählerschaft, sondern das Differenzierende liegt hier in der Gewährung von Subsystemautonomie an das Parteinsystem. Sind auf der Ebene der legalen Spielregeln gleiche Wettbewerbsbedingungen für alle hergestellt, so hegt ein strukturiertes Parteiensystem die Anarchie des freien Marktes durch die Struktur der Machtverhältnisse innerhalb des politischen Raumes zum Teil wieder ein. Je kohäsiver die Parteien wirken (und sich darin Herrschaftsinstitutionen annähern), desto stärker bilden sie politische Entscheidungsprozesse in Hierarchien ab, zwingen diese in eine komplexitätsreduzierende Verhandlungsmechanik und aggregieren so gesellschaftliche Interessen. Die Idealstruktur einer kohäsiven Parteiorganisation209 ist die bürokratische Pyramide, wie sie im formalen Organisationsaufbau der klassischen Massenparteien und auch der afrikanischen Massenparteien ihren Ausdruck gefunden hatte. Sie definiert soziale Beziehungen besonderer Art zwischen ihren Mitgliedern: Führung hat in ihr nicht nur charismatische, sondern auch funktionale Qualitäten. Von ihrer Organisationsstruktur her wirkt sie als Integrationsmodell: Es herrscht ein fein abgestuftes System von Ungleichheit über eine 208 Die folgenden Überlegungen beziehen sich in ihren Grundlagen und in ihrer Kritik auf Sartoris Kapitel 9.1.: System change, continuum and discontinuities (1976:273ff) und 9.2.: Mapping function and explanatory power (1976:282ff), in denen er sich ausführlich mit den kategorialen Prämissen seiner Typologie befasst. 209 Es liegen ja verschiedenste Versuche vor, Kriterien für das Repräsentativitäspostulat politischer Parteien zu formulieren; meist wird dabei entweder auf den Typ der Massenpartei oder den Typ der Wahlpartei abgehoben. Indem wir borders als Differenzierungsmerkmal ins Zentrum rücken, betonen wir die Abstraktions-, Abgrenzungs-, und Autonomiefähigkeit politischer Parteien. Wo Sartori die Frage nach der Messbarkeit des Grades an Abstraktion und Strukturiertheit nicht weiter verfolgt, formuliert Panebianco (1988:49) ein Konzept anhand der Skalen Autonomie gegenüber der Umwelt (autonomy) sowie dem Grad der Interdependenz zwischen den internen Akteuren (systemness). Autonomie ist nach Panebianco dann erreicht, wenn die Organisation Austauschprozesse (wie Parteienfinanzierung) selbstständig organisiert, abhängig, wenn sie diese von außen erhält. Systemness meint innerorganisatorische Kohärenz. Je höher der Manövrierspielraum der Akteure im Inneren, desto geringer der Grad an Systemkohärenz. Panebianco nimmt an, dass die beiden Dimensionen in gegenseitiger Beziehung zueinander stehen und entwirft daraus zwei Idealtypen: Schwache Parteien (niedrige Autonomie, niedrige Systemkohärenz) und starke Parteien (hohe Autonomie, hohe Systemkohärenz). Panebiancos Modell wirft allerdings einige Probleme auf; er bringt keinen Beweis für die Korrelation der beiden Variablen Autonomie und Kohärenz vor; die Ausnahme der Regel ist mit dem charismatischen Führer benannt, der eine kohäsive Elite ohne Institutionalisierung produzieren kann. Außerdem erlaubt es Panebiancos Formel nicht, signifikante Wandelerscheinungen zu beschreiben, da er Institutionalisierung als einen Idealtyp festsetzt. Dadurch, dass er starke, historische Konzeptionen produziert, impliziert er, dass die abhängige Variable historisch intakt bleibt. Diese Konzeption schließt grundsätzliche Transformationen einer Organisationsphysiognomie, wie Ziele oder Spielregeln aus. Unterwirft man das Modell der Massenpartei einer solchen Analyseperspektive, so entspringt schließlich auch sie einer historisch spezifischen Situation unter dem machtstrategischen Imperativ der Organisation und Artikulation von Arbeiterinteressen, deren politisches Kapital nicht auf Herkunft, Notabilität oder Finanzstärke gestützt werden konnten.

7.4 Responsivität

259

Vielzahl von hierarchischen Stufen, welche Entscheidungsprozesse sowohl von oben nach unten als auch von unten nach oben verlangsamen und für die Beteiligung der verschiedenen Hierarchieebenen öffnen, die in beiden Richtungen ‚abdämpfend’ wirken; die Distanz zwischen Eliten und Massen wird verringert. Außerdem wuchern solche Pyramiden an der Basis: Indem sie den politischen Raum aktiv erweitern, wirkt ihr Aufbauprinzip mobilisierend und identitätsstiftend. Je länger ein Mensch einer solchen Organisation angehört, desto größer ist seine Verwicklung in die dort auftretenden Probleme und Intrigen; eine solche ‚Lebensführung’ wie der Soziologe Robert Michels es nennt, bietet schließlich eine Grundlage für die Entwicklung von Milieus und Traditionen. Auch andere Organisationstypen, etwa politische Maschinen (Æ7.3.1.2) sind freilich in der Lage, durch die Bildung hierarchischer Ketten kohäsive politische Milieus zu schaffen. In ihrer Außenwirkung ordnen solche kohäsiven Organisationen den politischen Raum, indem sie Macht auszuüben und damit Wettbewerb einzuschränken in der Lage sind; sie können aufbegehrende Minderheiten, ihre Programme und Persönlichkeiten einbinden, aber sie auch mundtot machen und marginalisieren. Solche Organisationen lassen frontiers zwischen sich und ihren Konkurrenten nicht zu. Die bottom up – Kommunikation in einem solcherart strukturierten politischen Raum liegt dabei weniger in der basisdemokratischen Entscheidungsfindung der Parteiorganisationen selbst, sondern vielmehr in der Herstellung klarer Politikalternativen durch politische Lagerbildung. In fluiden Parteiensystemen besteht kaum Kohäsion zwischen den politischen Akteuren: Keine Struktur kann Gefolgschaft, Diskriminierung oder Disziplin erzwingen, die einzelnen Akteure sind weitgehend autonom gegenüber ihren Parteilabeln. Sie stellen vielmehr lose Netzwerke mit flachen Hierarchien und lediglich kurzfristigen Orientierungen dar. Ihr politisches Drohpotential (und Verhandlungsgewicht) bezieht sie aus einer persönlichen Gefolgschaft und Machtmitteln und nicht aus einer institutionellen Bindung. Nun könnte man annehmen, solche losen Netzwerkkulturen seien aufgrund flacherer Hierarchien weniger ‚militärisch’ und stärker demokratisch organisiert; die Bezeichnung Netzwerk allein sagt allerdings nichts darüber aus, wie die Machtausübung in solchen Umfeldern funktioniert. Paradoxerweise scheint sich der Abstand zwischen Eliten und Massen innerhalb der Machtbeziehungen politischer Netzwerke zu vergrößern; je geringer die Zahl der Glieder innerhalb einer Entscheidungskette, desto weniger interpretationsbedingte Anpassungen werden nötig. Während die Bindung zwischen Wähler und Gewähltem auf einer privaten, persönlichen Ebene verbleibt, werden die politischen Gewinne faktional zwischen den politischen Eliten ausgehandelt. An einer Erweiterung des politischen Raumes durch die Integration von ‚Aktivbürgern’ sind solche Netzwerkkulturen nicht interessiert, da diese ja den Wettbewerb erhöhen und verteuern würden. Sartori führt für diese Art von Netzwerkorganisationen den Begriff der ‚Atomisierung’ ein: ‚Atomized pluralism amounts to a situation in which parties are ‚labels’, loose coalitions of notabels that often change at each election and tend to dissolve from one election to another.’(1976:284) (…) ‘(the category atomized) enters the classification as a residual category to indicate a point at which we no longer need an accurate counting, that is a threshold beyond which the number of parties – wether 10, 20 or more makes little difference’(1976:126).

‚Atomisierung’ enthält jedoch zunächst weniger Aussagekraft über das Format eines Parteiensystems, als über seine inhärente Wettbewerbsdynamik, in dem Einzelne und Gruppen in Bündnisse ein- und austreten können, ohne an politischer Bedeutung zu verlieren. Das

260

7 Multipartismus – Typen und Funktionen

freie Mandat wird hier gewissermaßen radikal realisiert; Anzahl und Stärke der Parteien verweisen zwar auf allgemeine Präferenzen der Wähler, diese werden jedoch nicht in eine spezifische Dynamik des politischen Prozesses zwischen den politischen Akteuren übersetzt. Die Kommunikation innerhalb des Parteiensystems ist weder top down noch bottom up, tatsächlich bricht sie auf der Ebene der politischen Akteure ab. Für den Wähler ist nicht ersichtlich, welche nationalen Politikstrategien er mit seiner Stimmabgabe präferiert; seine Wahlentscheidung reduziert sich zwangsläufig auf die Persönlichkeit der gewählten Person. Die Wettbewerbsstruktur zwischen den politische Akteuren ist situativ zentripedal oder zentrifugal, konvulsiv oder ‚epidemisch’ zu beschreiben: innerhalb ihres Referenzrahmens verhalten sich die politischen Akteure rational; sie maximieren ihr politisches Drohpotential situationsgebunden und faktional. Bei dem Phänomen der ‘Atomisierung’ handelt es sich jedoch keineswegs um eine lineare Verlängerung des numerischen Kriterions über den extremen Pluralismus strukturierter Parteiensysteme hinaus, wie Sartori suggeriert: ‘Since this pattern represents the phase of development of party systems that procedes its structural consolidation, I have placed atomized multipartism at the right end to suggest, that anachronistic prolonged survivals of an atomized configuration are especially conducive to extreme and polarized pluralism.’ (Sartori: 1976:284). Zum einen existieren fluide Parteiensysteme in den verschiedenen Formaten hoher und niedriger Fragmentierung, zum anderen handelt es sich beim Übergang von fluide zu strukturiert keineswegs um einen linearen Prozeß der Verfestigung (Æ Abb. 4) eines Formates über die Zeit, etwa als eine Gewöhnung an kompetitive Systembedingungen. Warum sollte schließlich ein funktionables lockeres Notabelnetzwerk über die Zeit seine Wettbewerbsdynamik zugunsten eines Systems zentripetal polarisierter Kleinstparteien verwandeln? Der Kohäsionsgrad politischer Strukturen erhöht sich nicht über den Faktor Zeit, sondern in einem ko-evolutiven Prozeß der Machtumverteilung, Verdrängung und gegenseitigen Abgrenzung, also historischer Ausdifferenzierung. So treffen auf diesen Übergang genau dieselben Kriterien zu, die Sartori zur kategorialen Abgrenzung seiner Typologie auf der Regimeebene (1976:275) verwendet: 1. ein System geht in eine anderes über, wenn es das nicht nach seinen eigenen Regeln der Transformation tut und 2. wenn ein System die vorhergehenden Ordnungsstrukturen nicht beibehält, sondern verändert. Um einen solchen Paradigmenwechsel handelt es sich beim Übergang von fluiden zu strukturierten Parteiensystemen, wenn auch als ein geniun gesellschaftliches Phänomen (Partizipation Æ2.1.1.3.). Wozu aber nun eine Aufwertung fluider Parteiensysteme von einer vorläufig residualen zu einer dritten Kategorie innerhalb Sartoris overall framework? Obwohl Sartori selbst vor evolutionärem Optimismus warnt, legt seine Typologie nahe, dass strukturierte politische Systeme, monozentrisch oder pluralistisch, einen Differenzierungsstandard darstellen, demgegenüber sich erratische politische Systeme in einem zu überwindenden historischen Anfangsstadium befinden. Monozentrische und strukturierte pluralistische Systeme sind jedoch trotz ihrer institutionellen Herrschaftsinstrumente nicht ewig; Wechsel und Übergänge zwischen den drei Kategorien sind möglich; durch Systemzusammenbruch oder verhandelten, eher inkremenalistischen Übergang; die Kohäsionskraft politischer Lager kann nachlassen, die Interessen großer Bevölkerungsgruppen können aus dem politischen Raum fallen und strukturgebende Konfliktlinien auflösen. Demokratische Verfassungen können unregierbare Machtverhältnisse produzieren und zu monozentrischen oder hybriden Arrangements zurückführen. Insbesondere der Zusammenbruch von Party State Systems kann in kompetitiven, aber fluiden Regimen enden.

261

7.4 Responsivität

Abbildung 60: The overall framework: Remapping and explanatory power PARTY STATE SYSTEMS Monopartismus (nichtkompetitiv) Überformung von Staat und Partei one party – hegemonic

PARTY SYSTEMS Polypartismus (kompetitiv)

Strukturiertes Subsystem

Fluides Subsystem

predominant-two-moderatepolarized

atomized

Identität von Partei- und Staatsstrukturen Wettbewerb zwischen Parteien mit nationalen Politiken Repression

Expression

Personalisierung/Lokalismus Faktionalismus

top down

bottom up

gebrochene Kommunikation

Anmerkung: Siehe Abb. 3: Party Polities nach Sartori (1976: 283).

Das Hauptargument besteht jedoch in der funktionalen Differenzierung der drei Kategorien. Ein Parteiensystem kann nur als autonomes Subsystem einer Demokratie auftreten, wenn es seine Autonomie bis zu einem gewissen Grad aus seinen eigenen gesellschaftlich gefestigten Strukturen ableiten kann. Während das strukturierte Parteiensystem aufgrund seiner internen vertikalen Organisationsstrukturen als ein nationales Subsystem autonome und horizontale zwischenparteiliche Wettbewerbsmechanik entwickeln kann, verhalten sich fluide Parteiensysteme mit horizontaler Netzwerkorganisation im zwischenparteilichen Wettbewerb vertikal: Der Wettbewerb verlagert sich auf die Ebene der permanenten Bündnis- und Koalitionsbildung zwischen den politischen Akteuren; diese tendieren nach oben in nationale Hegemonialkompromisse oder nach unten in lokalistische Fragmentierung; die Eroberung staatlichadministrativer Strukturen dient dabei als strukturelles Äquivalent für parteiliche Organisation und Autonomie. Zentrifugale Fliehkräfte verlagern die politische Macht vom nationalen Zentrum auf die lokalen Ebenen; zentripedale Konzentration tendiert zu monozentrischen Formationen. Zentrifugale und zentripetale Dynamiken entfalten sich also vertikal zwischen Zentrum und lokaler Ebene; sie sind mit dem Kampf um die Kontrolle staatlicher Strukturen verknüpft und können situativ umschlagen. Die zentripedale Konzentration einer Partei an der Spitze des Staates geht oft einher mit dem Rückzug aus der ‚Fläche’ und der Abschottung der politischen Macht im Zentrum; zentrifugale Fliehkräfte verlagern die politische Macht auf die regionalen und lokalen Ebenen und es entsteht die Gefahr eines nationalen Machtvakuums. Den Staat dominierende Parteien können sich so auflösen, ohne größere gesellschaftliche Spuren zu hinterlassen, kleine und Kleinstparteien sich zu regionalen oder nationalen Bündnissen zusammenschließen, um wieder auseinanderzufallen. Aus diesen typologischen Überlegungen ergeben sich klare Erklärungsmuster für die Diagnose zahlreicher quantitativer Untersuchungen afrikanischer Parteiensysteme, den „puzzling features of African Party Systems“: ‚Niedrige Fragmentierung und daher schwacher Wettbewerb bei Wahlen und im Parlament; hohe Disproportionalität und eine Mehrzahl dominanter Parteiensysteme, in denen eine kleine Zahl großer Parteien von einer großen Zahl kleiner Parteien umgeben ist. Darüber hinaus das Bestehen einer niedrigen Parteiensystemfragmentierung bei gleichzeitiger hoher Volatilitität sowohl in Mehrheits-

262

7 Multipartismus – Typen und Funktionen

als auch in Verhältniswahlsystemen’ (Nohlen/ Krennerich/Thibaut:1999, Mozaffar et al 2005, Nohlen 2007:263, Basedau/Erdmann:2007). Unter den Bedingungen schwacher Staatlichkeit (niedriger Grad an Herrschaft) und schwacher gesellschaftlicher Bezugspunkte (niedriger Grad an Partizipation) kann politische Ordnung am ehesten als hegemonialer Kompromiß hergestellt werden (Æ 2.3.). Mit zunehmender Ausprägung institutioneller Verfahrensweisen, etwa freien Wahlen, nehmen hegemoniale Kompromisse die Form dominanter Parteiensysteme an, wobei aufgrund der vorherrschenden Machtverhältnisse gerade solche institutionellen Arrangements persistieren, welche den Kompromiß begünstigen und somit aus Akteurssicht als funktional betrachtet werden210. Dominante Parteiensysteme erscheinen also deshalb vorherrschend, weil sie unter den genannten Existenzbedingungen die günstigsten Prognosen für die Herstellung von Ordnung und damit die Zulassung von Wahlen haben. Während Länder mit hegemonialen Krisen und zentrifugaler Zersplitterung des politsichen Raumes und der Gefahr von Staatszerfall die in der Regel aufgrund fehlender Wahlpraxis aus dem sample fallen, kann es sich bei dominanten Parteiensystemen um fluide Strukturen mit einer zentripetalen Tendenz ins nationale Zentrum handeln. Die typologische Herausforderung besteht nun in der Differenzierung; denn einerseits hat die qualitative Untersuchung ergeben, dass für einige Länder zumindest ein Übergang von fluiden zu strukturierten Parteiensystemen und damit eine Ausdifferenzierung des politischen Raumes anzunehmen ist (erhöhter Grad an Partizipation) und andererseits Länder mit fluiden Parteiensystemen in der Lage sein können, institutionelle Arrangments zu finden, die es ihnen ermöglichen, die Notwendigkeit zum hegemonialen Kompromiß zu verringern und Stabilität ohne Dominanz zu produzieren (erhöhter Grad an Herrschaft).

7.4.2 Funktion und funktionale Äquivalente vertikaler Kohäsion 7.4.2.1 Parteien als zentrale vertikale Vermittlungsstrukturen Als einen zentralen Faktor der Stabilisierung haben wir die vertikale Kommunikationsachse identifiziert, die über die hierarchischen Ketten zwischen lokalen Interessen und funktionalen Spitzen hergestellt wird. Hierarchische Ketten erbringen interpretatorische und damit mediatisierende Anpassungsleistungen und zwingen alle Beteiligten zur Anbindung ihrer Politikinteressen an ein Kooperationsumfeld und damit zum politischen Kompromiss211. Sie können Störreize gesellschaftlicher Veränderungen und Ansprüche als Lernmöglichkeiten in den Regierungsprozess einleiten. Diese politische Zulieferfunktion ist in demokratischen Systemen den politische Parteien zugewiesen. Zwar gibt die repräsentative Demokratie den Regierenden Freiheitsgrade and die Hand, politische Entscheidungen im Sinne effizienten Regierungshandelns gegen gesellschaftliche Mehrheiten und Konjunkturen zu fällen und durchzusetzen. Durch die 210 Gerade Nohlen (2007:465) weist auf die Bedingungen der Genese und Reform insbesondere von Wahlgesetzen hin: „(sie) sind Ergebnisse des Konflikts, der Verhandlung und des Kompromisses zwischen politischen Gruppierungen. (..) Die Genese von Wahlsystemen ist ein Prozeß, in welchem die Wahlsysteme als abhängige Variable zu begreifen sind. Ehe sie sich auf das Parteiensystem auswirken, sind sie das Ergebnis der Machtkonstellation und Machtkalküle politischer Akteure. Wie unsere Untersuchungen zeigen (Æ7.2.1), gilt dies auch in bedeutendem Ausmaß für andere institutinelle Ebenen wie der Regierungsbildung und Regierbarkeit. 211 Siehe hierzu die struktur-funktionale Definition von Nation-State building Æ7.3.1.2.

263

7.4 Responsivität

Mediatisierungsfunktion der Parteien öffnet sie aber auch Kanäle der Kommunikation und der Druckausübung gesellschaftlicher Interessen. Denn produziert ein Regierungssystem langfristig Entscheidungen, die aufgrund des spezifischen Selektionsprozesses des Parteiensystems schwerwiegend von den gesellschaftlichen Mehrheiten abweichen oder eine Minderheit strategischer Gruppen systematisch bevorzugen, wird auch ein demokratisches System sich langfristig delegitimieren und bei Gelegenheit destabilisieren: Responsivität ist also zwar ein übergeordneter, normativer Kommunikationszweck der Demokratie, sie beinhaltet aber auch eine in machtstrategische Milieufragen eingebettete Dimension der Systemstabilisierung im Sinne von Problemlösungskapazitäten und der Befähigung zu reaktivem Regierungshandeln. Als institutionalisiert haben wir ja ein System definiert, das stabil in dem Sinne ist, dass es kreativ mit Störfaktoren umgehen kann, sich responsiv gegenüber gesellschaftlichen Ungleichgewichten verhält und in der Lage ist, diese mittels seines institutionellen Verarbeitungsmechanismus zu integrieren (Æ2.3.3.) Aus dieser Perspektive besteht das Hauptproblem fluider Parteiensysteme im Kommunikationsbruch zwischen Wählern und politischen Akteuren und den damit einhergehenden fehlenden Bindungen sowohl zwischen Wählern und Gewählten als auch zwischen den politischen Akteuren untereinander. Interessenaggregation verkommt zu faktionalistischem Interelitenwettbewerb und der Verlust von Interdependenz im politischen Raum schwächt den Zwang zur Kompromissbildung. Damit einher geht ein Verlust an demokratischer Legitimität. Es gibt verschiedene Varianten, wie solche hierarchischen Ketten als Integrations- und Interpretationskanäle etabliert werden können, um Interdependenzen und Verantwortungsdruck auf einer vertikalen Achse herzustellen. Responsivität betrifft dabei sowohl das Parteiensystem mit seinen zwischenparteilichen Verhandlungsprozessen, als auch die innerparteiliche Organisation der einzelnen Parteien. In dominanten Parteiensystemen wird sich die Art und Form der innerparteilichen vertikalen Kommunikation stärker auswirken, während bei zunehmender Anzahl der Parteien anzunehmen ist, dass das zwischenparteiliche Verhandlungsverhalten an Bedeutung gewinnt. Schließlich ist es ja die Aufgabe der Opposition, eine progressive Herausforderung darzustellen. Für eine genauere Betrachtung vertikaler Kommunikationsmuster lassen wir die nationalen Fälle nocheinmal Revue passieren. Abbildung 61: Parteien nach nationaler, regionaler und lokaler Stärke Nationale Parteien Regionale Parteien

Lokale Parteien

Botswana BDP

BPP, BNF, BCP, BPU etc.

Gambia PPP

PDOIS, NCP,GPP, etc.

Ghana NDC NPP

PCP, PNC, NCP, EGLE, DPP, UGM etc.

Mali ADEMA (RPM)

US-RDA, CNID, PDP, RDP, UMDD, COPP, PARENA, BDIA, etc.

Kongo

Benin

PCT, UPADS, MCDDI

PSD, PRD, MADEP, RB, FardAlafia (UBF) IPD, CarDunya, MERCI, FC, AFP, NA etc.

RDPS, RDD, UFD, UPDS, etc.

Anmerkung: Nationale Parteien sind definiert als Parteien mit etwa 25% Wählerpotential und darüber, lokale Parteien als solche, die Minimalanforderungen zum Einzug ins Parlament gerade erfüllen.

264

7 Multipartismus – Typen und Funktionen

Anglophone Parteiensysteme: Gambia, Botswana, Ghana Gambia und Botswana haben ähnliche Ausgangslagen: Sie brachten beide am Anfang ihrer Entwicklung als unabhängiger Staat eine relativ einige und organisierte politische Elite hervor, die sich mit ähnlicher Strategie eine langfristig strukturell dominante Position sicherte: durch die Reorganisation und Anbindung der kommunalen Verwaltung, die ihnen nicht nur breite Wettbewerbsvorteile durch die direkte Kontrolle über die lokalen Strukturen, sondern auch ein institutionelles Kommunikationsnetz in die lokale Ebene verschaffte. In beiden Fällen funktionierte diese Anbindung territorialer Kräfte an die funktionalen Akteure hinsichtlich der Sicherstellung von Wahlergebnissen hervorragend. In Fragen der Responsivität gegenüber Herausforderungen an die Systemstabilität oder auch die gesellschaftlichen Entwicklungen lassen sich jedoch deutliche Unterschiede erkennen. Der Fall Gambia zeigt, dass Eliten-Einheit ein zweischneidiges Schwert ist, das zu einer permanenten Reproduktion der Verhältnisse führen kann, die ohne größere Transformationsanstrengungen in der Stagnation endet: Eine stark mit den administrativen Strukturen verquickte dominante Regierungspartei entwickelte selbst gegenüber vorhandenen lokalen Oppositionsparteien keineswegs zwangsläufig Reaktionsfähigkeit und innerparteiliche Innovationspotentiale. Aufgrund der informellen innerparteilichen Machtausübung durch den Präsidenten, etwa in der Nominierung von Parlamentskandidaten und der Zurückdrängung parlamentarischen Einflusses und bei der Besetzung administrativer Posten (Æ6.1.1.2) löste sich die Parteiorganisation in einen Wahlverein zugunsten einer präsidial dirigierten Funktionselite auf, die zwischen Regierung und kommunaler Ebene ausgehandelt wurde: Das organisatorische Herz der gambischen PPP bestand in der Bindung lokaler Stadthalter an den Regierungschef. Der Rückzug in die machterhaltenden Strukturen des Staates ging einher mit einer frappanten Abwesenheit von Politikformulierung, einer autistischen Haltung gegenüber gesellschaftlichen Anforderungen und einer gewissen Hilflosigkeit in der Reaktion auf gesellschaftliche Störreize (Æ6.1.2.1). Dissidente Haltungen konnten zwar artikuliert werden, wurden jedoch in keiner Weise als progressive Störanreize verarbeitet (Æ6.1.2.2.). Die Regierungspartei wandelte sich zunehmend zu einer korpuslosen Administrations- oder Kaderpartei (Æ 3.1.2), die sich völlig mit den Staatstrukturen identifizierte und in einen status quo stagnierte, der schließlich von außen beendet wurde. In Botswana hingegen können wir entlang der Wahlkonjunkturen inhaltliche und programmatische Reaktionen der Regierung nachweisen. Die Regierungspartei verhielt sich zwar immer defensiv im Sinne ihres Machterhaltes, blieb aber responsiv in der Wahrnehmung politischer Problematiken. Eliteninteressen wurden zwar vorrangig bedient (etwa in der Frage der Förderung der Landwirtschaft), die Partei war aber in der Lage, sich responsiv gegenüber Kritik und Destabilisierungstendenzen ihrer Vormachtstellung zu verhalten und machterhaltende Kompromisse einzugehen (Æ6.2.2.1, 6.2.2.2). Die Parteiorganisation hatte dabei eine wesentlich stärkere Stellung neben der Regierung als dies in Gambia der Fall war. Parteitage konnten Reformen anstossen, die sowohl auf der Verfassungsebene (Begrenzung der Amtszeit des Präsidenten) als auch auf der Ebene der Partei (Stärkung der Parteiorganisation in der Nominierung von Kandidaten) Störreize zu Integrationsmaßnahmen verarbeiteten (Æ 6.2.3.1). Erklärt wird diese Fähigkeit der botswanischen politischen Eliten zur Selbsterneuerung und innovativen Politikformulierung in der Regel mit einem spezifischen traditionellen Milieu einer ‚Viehzüchteraristokratie’ (Æ6.2.2.1) die ein breites Spektrum an Akteuren bereitstellt, die einerseits über funktionales Elitenbewusstsein und andererseits über starke patriarchale Fürsorgebindungen verfügen.

8 Schlußbemerkung

273

Die spezifischen Bindungsformen zwischen politischem Raum und gesellschaftlicher Peripherie unter geöffneten Wettbewerbsbedingungen bildeten dabei vertikale Kommunikationsformen aus, die spezifischen Funktionsanforderungen folgten. Da sich die Interessen der peripheren Bevölkerungsschichten in erster Linie auf die Anbindung an die Zentren richtete, entstand mit der Öffnung des politischen Wettbewerbs ein strategisches Feld für politische Akteure, welche diese Kluft zwischen staatlicher Funktionsfähigkeit und gesellschaftlichen Ansprüchen in eigener Regie überbrückten, indem sie quasi-staatliche infrastrukturelle und soziale Leistungen gegen Wählerstimmen anboten. Dies wirkte sich grundlegend auf die Parteiorganisation aus. Politische Akteure, die unter solchen Bedingungen operieren, richten ihre machtstrategischen Kalküle zuerst an der Pflege der eigenen Klientel aus, das ihnen politisches Gewicht im Wettbewerb mit anderen verschafft, und erst in zweiter Linie an einem Feld nationaler policy-Konflikte. Als Organisatoren der Peripherie agieren sie atomisiert – ihre Bindungen zueinander sind netzwerkartig, radikal marktförmig und situativ. Die Organisation der politischen Eliten untereinander bleibt volatil. Andererseits spielt angesichts kontingenter Wählerbindungen und schwacher Organisationsautonomie auch hier die Eroberung staatlicher Strukturen für die nachhaltige Klientelbindung eine zentrale Rolle. Wo es an substantiellen soziopolitischen Beziehungsstrukturen mangelt, auf denen Parteien ihre Unterstützung bauen könnten, versuchen die politischen Akteure staatliche Infrastrukturen als Äquivalente innerer Organisation zu erobern. ‚Ethnische Segmentierung’ folgte dementsprechend in allen untersuchten Fällen weniger der politisch wirksamen, authochtonen Organisation einzelner Volksgruppen, als vielmehr den für die Wettbewerbskalküle der politischen Akteure ausbeutbaren staatlichen Verwaltungsstrukturen. Administrative Einheiten zeigten sich so als die zentralen strukturgebenden Faktoren politischer Organisation auf einer vertikalen Wettbewerbsachse zwischen nationaler, regionaler und lokaler Verwaltung. Solche fluiden Parteiensysteme bilden systemische Eigenschaften aus, die sich von denen strukturierter Parteiensysteme kategorisch unterscheiden: Der politische Wettbewerb findet in erster Linie als Interelitenwettbewerb statt. Grad und Richtung korrelieren nicht mit der Anzahl der Parteien. Das Parteiensystem ist atomisiert nicht im Sinne eine großen Anzahl von Kleinparteien sondern im Sinne von vereinzelten Akteuren in Parteien ohne Bindungskraft: Akteure in fluiden Parteiensystemen agieren ungeachtet der Anzahl der Parteien, die sie bei Wahlen hervorbringen, atomisiert. Während strukturierte Parteiensysteme aufgrund interner (vertikaler) Kohäsion horizontale zwischenparteiliche Wettbewerbsdynamik entwickeln können, verhalten sich fluide Parteiensysteme mit horizontaler Netzwerkorganisation im zwischenparteilichen Wettbewerb vertikal: Der Wettbewerb verlagert sich auf die Ebene der permanenten Bündnis- und Koalitionsbildung zwischen den politischen Akteuren; die Eroberung staatlich-administrativer Strukturen dient dabei als strukturelles Äquivalent für parteiliche Organisation. Daraus ergibt sich eine spezifisch vertikale Wettbewerbsmechanik: Zentrifugale Fliehkräfte verlagern die politische Macht vom nationalen Zentrum auf die lokalen Strukturen; zentripedale Konzentration führt zu monozentrischen Formationen. Als strukturelle Auswirkungen von Funktionsüberlagerungen im Verhältnis von Staat, Parteiensystem und Gesellschaft konnte also zweierlei nachgewiesen werden: Zum einen typische Verlaufsformen von Grad und Richtung in einem atomisierten, vertikal ausgerichteten Interelitenwettbewerb und daraus folgend eine Reihe typischer Parteiensystemformate: Unter den zeitlich anhaltenden Regimen eine Vielzahl dominanter Parteiensysteme mit

7.4 Responsivität

265

Dies führte zu einem innerparteilichen Klima eines elitären Gleichheitsgebotes, das innerparteiliche Verhandlungsdynamik und Innovationsprozesse sowie auch die Entwicklung einer eigenen politischen Kultur und deren Reform ermöglichte. Unsere Untersuchungen haben auch für Ghana ergeben, dass ein wichtiger Stabilisierungsfaktor des Demokratisierungsprozesses in der top-down gesteuerten Mobilisierungsund Dezentralisierungspolitik des vorhergehenden populistischen Rawlingsregimes zu suchen ist (Æ 4.1.2.2). Auch hier wurden aus der Regierung heraus administrative territoriale Strukturen etabliert, welche die Verankerung der Partei auf einer breiten Basis begünstigten. Trotz der starken Eingriffsrechte der Exekutive in die Autonomie der lokalen dezentralisierten Einheiten, wichtiger ideologischer Baustein des Kein-Parteien-Systems, gelang es so, hierarchische Anbindungen zu etablieren, die wie in den vorangegangenen Beispielen für eine Verankerung der politischen Elite, bei einem gewissen autonomen Handlungsspielraum der dezentralen Einheiten (defense committees) sorgte, welche in der Lage waren, politischen Druck auszuüben und Regierungsstellen herauszufordern. Im Zuge der demokratischen Öffnung, der damit verbundenen Rückkehr der Opposition in die politischen Foren und auch der schrittweisen Rückkehr der Parteipolitik auf die regionale und lokale Ebene, wurden die lokalen Strukturen auch parteipolitisch gestärkt, was sich schließlich an den regionalen innerparteilichen Aushandlungsprozessen des Führungspersonals und natürlich der Präsidentschaftskandidaten zeigte. Vergleichen wir die drei Fälle, so können wir feststellen, dass das wesentliche Differenzierungsmerkmal von Responsivität als Stabilisierungsfaktor demokratischer Systeme in einer starken vertikalen Anbindung bei gleichzeitiger Machtdekonzentration auf den verschiedenen hierarchischen Ebenen liegt. Obwohl in allen drei Fällen eine starke top-down – Bias vorliegt und die nationale Exekutive stark die Einflussmöglichkeiten der unteren Ebenen bestimmt, genießen diejenigen Fälle nicht nur ein Demokratie- sondern auch ein Stabilitätsplus, bei denen die Einbindung der unteren Ebenen mit gewissen Freiheitsgraden der Artikulation und der Herausforderung übergeordneter Politikebenen verbunden ist und so Responsivität ermöglicht. Die These, dass mit dem Übergang von fluider zu strukturierter Parteienorganisation, also der Wahrnehmung von Kohäsion zwischen lokaler und funktionaler Ebene auch das Wählerverhalten seine Rationale transformiert (Æ Abb. 60), sich also von proxy-voting und klientelistischen oder ethnischen Bindungen hin zu ‚reiferem’ evaluativem Abstimmungsverhalten wandelt, legt eindrucksvoll die Studie von Lindberg/Morrison (2007) zum Wahlverhalten in Ghana212 nahe. Frankophone Parteiensysteme: Kongo, Benin, Mali Im Kongo waren die historischen Gruppen funktionaler Politeliten (Æ 5.1.3.2; 5.1.2.1) von jeher aufgrund ihrer wenig mehrheitsfähigen Politiktraditionen nicht in der Lage, über ihre engen Unterstützerbasen hinaus zu expandieren und waren in Bezug auf die von ihnen zu mobilisierenden politischen Akteure und Wählerschichten Minderheitenparteien. Moderierende vertikale Verknüpfungen wurden von den durchgehend exklusiven dikatorischen Regimen kaum aufgebaut. Obwohl die erfolgreich verlaufene Nationalversammlung in puncto interelitärer Kompromissbildung eine positive Lernerfahrung für die politischen Akteure 212 Repräsentative Wahlumfragen in den Wahlen von 1996 und 2000 zu Wahlpräferenzen: !0 (1996, bzw.14% in 2000 folgten ethnischen, Familien oder klientelistischen Bindungen in ihrem wahlverhalten, 85 bzw. 90% folgten evaluativen Kriterien wie Kandidatenverhalten oder Parteiplatformen. (Lindberg/Morrison 2007:44, Table 5).

266

7 Multipartismus – Typen und Funktionen

darstellte, wurde das demokratische Experiment nach den Gründungswahlen bereits im Zuge der ersten Regierungsbildungsverhandlungen an die Wand gefahren (Æ5.1.3.3), sodass die Möglichkeitsräume für den Aufbau vertikaler Interdependenzen und ihrer Stabilisierungswirkung nicht abgeschätzt werden können. Im Vergleich hatte der Kongo also aufgrund der ausgesprochen autoritären politischen Traditionen seiner funktionalen Eliten und der damit verbundenen Konfliktmuster sicherlich die schwierigsten Voraussetzungen für eine demokratische Konsolidierung. Aufgrund schwach bis nicht existierender kompromissgenerierender Interdependenzen im politischen Raum führte der Elitenkonflikt zu einer zentrifugalen Dynamik und politischen Atomisierung die schließlich auch staatliche Institutionen erfasste. Auch Mali startete sein demokratisches Experiment mit einem Parteiensystem, das stark in Bewegung war. Nach den demokratischen Gründungswahlen standen sich eine Vielzahl ideologisch heterogener Clubs politischer Akteure gegenüber, die als ‚Funktionäre’ Anspruch auf nationale Positionen erhoben, deren politisches Drohpotential sich jedoch nicht in der Stärke ihrer Wählerschaft niederschlug. Sie verfügten über schwache Strukturen in den Wahlkreisen und waren somit im Vergleich zur eigenen gefühlten politischen Bedeutung nur schwach in den politischen Foren vertreten. Aber auch innerhalb der größeren Parteien waren die vertikalen hierarchischen Ketten nicht gefestigt, was sich zum Beispiel in den divergierenden politischen Strategien lokaler und nationaler Akteure niederschlug (Æ 7.3.2.1). Auch hier führte die fluide politische Landschaft mit ihrer schwach ausgeprägten Kohäsion zu großen Schwierigkeiten bei der Ingangsetzung funktionierender Institutionen, etwa in der proportional besetzten Wahlkommission (Æ4.2.4.1), zu Blockadehaltungen, zum außerparlamentarischen Boykott der Opposition und schließlich zu einer Welle zentrifugaler Zersplitterung im Parteiensystem. Am Beispiel Mali zeigt sich allerdings auch, dass faktionale Konflikte auf nationaler Ebene durch ihre Anbindung an lokale Interessen eingehegt werden können: Die im Verlauf des Dezentralisierungsprojektes abzuhaltenden Wahlen zu kommunalen Machtpositionen verlieh den territorialen Akteuren bereits im Vorfeld Verhandlungsmacht gegenüber ihren nationalen Vertretern. Da die Lokalpolitiker der sich im Boykott befindenden Oppositionsparteien nicht bereit waren, auf den Kampf um Schlüsselpositionen in der künftigen kommunalen Entwicklung zu verzichten, zwangen sie ihre nationalen Vertreter zum Kompromiss und dem Eintritt in Verhandlungen um institutionelle Reformen (Æ 4.2.4.1), was als zentraler Schritt hin zur Konsolidierung der malischen Demokretie gewürdigt werden muß. Neben der kompromissgenerierenden Wirkung der Dezentralisierung entwickelte das politische System in Mali eine zweite institutionelle Schiene zur Überbrückung faktionalistischer Ineffizienz, indem es bei gleichzeitiger maximaler Integration politischer Gruppen in die Regierung deliberative Routinen etablierte, welche policy-Entwicklungen an Parteienverhandlungen vorbei in lokale, regionale und nationale Beratungsgremien verlagerte und so politische Entscheidungsfindungsprozesse auf breiter partizipativer Basis mit hoher Legitimität induzierte. Die concertations regionales, conseils und forums die in den verschiedensten Politikfeldern zum Einsatz kamen (Æ 4.3.2) bildeten so strukturelle Äquivalente vertikaler Kommunikationszirkel und damit eine zusätzliche Ressource systemischer Responsivität. In Benin hinterließ der Übergang zur Demokratie eine bedeutungslos gewordene funktionale Elite213 auf der einen Seite und auf der anderen Seite überproportional erstarkte organi-

213 Die funktionalen Eliten des Einparteiensystems waren mit der Nationalkonferenz und der Auflösung der Staatpartei atomisiert und politisch marginalisiert worden, was zum Teil an der spezifischen Institutionen

7.4 Responsivität

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satorisch ungebundene territoriale Gruppen, die sich vor allem aus den kommunalen Entwicklungskomitees des ancien regime rekrutierten. Bei den Gründungswahlen manifestierte sich dies in einer hohen lokalistischen Fragmentierung, während die künftigen nationalen heavy player, wie Soglo, Houngbedjie und Kérékou zunächst ohne politische Organisation oder mit der Unterstützung von Kleinstparteien operierten. Die hohe regionale Zersplitterung korrespondierte dabei mit einem integralistischen Verfassungskonzept, das für eine möglichst breite Einbeziehung aller politischen Kräfte in den politischen Prozess garantieren sollte (multipartisme integrale Æ5.2.3.2). Das auf maximale Integration abgestellte Verfassungsdesign führte allerdings zusammen mit dem Überhang an regional und lokal orientierten Akteuren zu genau den politischen Effizienzproblemen, die wir für fluide Parteiensysteme beschrieben haben: Eine starke Verlangsamung des politischen Prozesses aufgrund von teilweise taktischen Blockadesituationen einer strukturellen parlamentarischen Opposition (Æ 5.2.4.1, ÆAbb. 35), Verzögerungen in der Gesetzgebung und beschränkte Regierbarkeit. Die institutionellen Lösungen, die das beninische politische System gesucht hat, um den Effizienzschwächen lokalistischer parlamentarischer Vertretung entgegenzuwirken, sind auf verschiedenen Ebenen des Regierungssystems abgesiedelt: Etwa in der Etablierung eines Verfassungsgerichtes mit umfassenden Kompetenzen als letztinstanzliche Schiedsstelle in der Normenprüfung, der Durchführung und Gültigerklärung von Wahlen und der Rechtmäßigkeit anderer politischer Verhandlungsprozesse (Æ7.2.1.2); in der Reform des Wahlsystems (Æ 7.3.2.1) und in der Neuregelung des Parteiengesetzes (vom 24.07.2004), das die Zahl der gesetzlich notwendigen Gründungsmitglieder einer Partei auf 120 erhöht und den Parlamentssitz an das Parteibuch bindet (Æ 5.2.4.1). Damit sollten die Parteiensystemstrukturen verdichtet und der sogenannte ‚Weidewechsel’ (hohe situative Fluktuation zwischen den Fraktionen) im Parlament eingedämmt werden. Insgesamt bleiben Zerfall und Bündnisbildung in den fluiden Parteiensystemen stark an den in die nationale Politik involvierten Persönlichkeiten und der mit ihnen verbundenen politischen Alternativen orientiert; in der Regel richten sich die politischen Lager entlang des Wettbewerbs um die Besetzung der Exekutive aus. Solche personalistischen Bündnisprojekte überleben die Amtszeiten ihrer Initiatoren selten214. Trotzdem verhalten sich die Parteiensysteme, die in vertikale Interdependenzen eingebunden sind kompromissbereiter und damit systemstabilisierender. Vergleichen wir die fluiden Fälle, so lässt sich feststellen, dass Machtdispersion als Zustand der Atomisierung politischer Akteure allein nicht zu höherer Artikulation und in der Folge zu höherer Responsivität führt, wenn es an einer Hierarchisierung des politischen Raumes mangelt, die Kompromisse zu erzwingen in der Lage ist. Allerdings lassen sich die Dysfunktionalitäten fluider Parteiensysteme durch strukturelle Äqivalente auf der Ebene des Regierungssystems ausgleichen.

des beninischen Einparteiensystems lag (korporativ zusammengesetztes Parlament und außerparlamentarische Edukationsfunktion der Avantgardepartei (Æ5.2.2). 214 Die beninische UFB, Fusion einiger Regionalparteien als Machtbasis von Präsident Kérékou, zerfiel mit dem Ende seiner Amtszeit. Eine umfassende Neuorientierung des Parteiensystems fand nach der Wahl des parteilosen Yayi Boni 2006 zum Präsidenten statt; siehe auch Ergebnisse der Legislativwahlen 2007 (www.ifes.org). (Diese fallen nicht mehr in unseren Untersuchungszeitraum).

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7 Multipartismus – Typen und Funktionen

7.4.2.2 Funktionale Äquivalente vertikaler Anbindung: Ein Ausblick Die Frage von Machtdekonzentration und Interdependenz ist zunächst auf der Partizipationsebene (Æ2.1.1.3) angesiedelt. Je breiter Machtressourcen bei gleichzeitiger Wahrnehmung gegenseitiger Abhängigkeit innerhalb einer Gesellschaft gestreut sind, desto günstiger sind die Voraussetzungen für eine Demokratisierung als einem rationalem Kompromiss. Machtdispersion kann durch sozioökonomische Angleichung der Verhältnisse, bestimmte Elitenkulturen wie etwa in Botswana oder andere ererbte Umgangsformen zwischen und innerhalb der verschiedenen strategischen Gruppen begünstigt werden. Gerade das Problem einer grundsätzlichen sozio-ökonomischen und sozio-kulturellen Asymmetrie zog sich jedoch durch alle vier untersuchten Parteisystemfunktionen von der Artikulation politischer Interessen über die Organisation politischer Macht bis hin zur Kommunikationsstruktur. Die Kommunikations- und Mediatisierungsfunktion, die in der herkömmlichen Demokratietheorie dem Subsystem Parteiensystem zugeschrieben wird, wird in den fluiden Untersuchungsfällen oft nur schwach und teilweise außerhalb der Parteien realisiert. Einige politische Systeme, in denen die Parteiensysteme strukturell ihre idealtypischen Funktionen nicht erfüllten, konnten sich jedoch im Verlauf ihrer Institutionalisierung Responsivitätsressourcen verschaffen, indem sie funktionale Äquivalente für die Übersetzungsleistungen der politischen Parteien entwickelten. So konnte die kompromissgenerierende Mediation gesellschaftlicher Interessen auf anderen Wegen ausgeglichen und eingeholt werden. Politische Systeme, die in der Lage waren, solche vertikalen Anbindungen innerhalb oder außerhalb des Parteiensystems zu schaffen hatten dabei einen klaren Stabilitätsvorteil. Zweierlei Schlussfolgerungen lassen sich daraus ziehen: Die Balance zwischen der Dekonzentration von Macht und Erhöhung von Interdependenz in der Form der vertikaler Anbindung stellt ein zentrales Erklärungsmuster mittel- und langfristiger Systemstabilisierung dar. Diese Balance lässt sich jedoch nicht monokausal etablieren, sondern wird im Zusammenspiel verschiedener Ebenen des politischen Systems erreicht. Dementsprechend können spezifische Modelle je nach institutionellem und gesellschaftlichem Umfeld unterschiedlich wirken. Zwei hervorstechende institutionelle ’Module’ zur Optimierung vertikaler Anbindung sollen deshalb noch einmal ausblickhaft aufgegriffen werden: Dezentralisierung und plebiszitäre/deliberative Partizipationsinstitutionen: Ein bemerkenswertes Modell, der in Mali entwickelte Typus deliberativer Beratungsinstitutionen, ist in seiner mediatisierenden und systemstabilisierenden Wirkung bisher kaum diskutiert und untersucht worden. Das ist umso erstaunlicher, als historische Beispiele dafür existieren, dass einige der typischen ‚Übersetzungsprobleme’ im politischen Prozess mit dem Einsatz plebiszitärer oder deliberativer Methoden der Politikfindung überbrückt werden könnten: Initiative und Referendum waren etwa in den USA des ausgehenden 19. Jahrhunderts Erscheinungsformen einer Reformbewegung, die sich gegen das amerikanische Parteiwesen richtete, wie es von Ostrogorski (1902, repr.1970) beschrieben wurde: Die amerikanischen Patronageparteien mit ihrem auf die Okkupation und wirtschaftliche Ausbeute des Staates gerichtetem System der politischen Maschine eliminierten eher die demokratischen Kommunikationsfunktionen der Parteien als dass sie gesellschaftliche Interessen mediatisierten. Diese politische Herrschaft der Bosse und politischen Maschinen über die Parteistrukturen und

7.4 Responsivität

269

damit über das Parlament konnte durch plebiszitäre Verfassungsinstitutionen215 gebrochen werden. Darüber hinaus scheint sich dieses Instrument besonders im Falle fluider, also eher der frankophonen Parteiensysteme216, zu empfehlen: Zum einen etabliert es einen alternativen vertikalen Kommunikations- und Steuerungszyklus neben dem atomisierten Parteiensystem und zum anderen fällt es in einem fluiden Parteiensystem, in dem per defintionem Fraktionszwang und Parteidisziplin schwach ausgeprägt ist, leichter sich auf unterschiedliche Seiten zu schlagen, nach Sachfragen auseinanderzufallen und kurzfristige Bündnisse einzugehen, während Systeme mit stark ausgeprägter Partei- und Fraktionsdisziplin eher Schwierigkeiten hätten, Parteiinteressen hinter Sachfragen zurückstehen zu lassen. Ein vieldiskutiertes Modell der Aktivierung und Integration ist hingegen die Dezentralisierung, eines der zentralen institutionellen Reformprojekte der Demokratisierungswelle der 90er Jahre: Entscheidungskompetenzen sollten zugunsten von kommunaler Selbstbestimmung nach unten verlagert werden, gewählte kommunale Vertreter und die Reorganisation der Finanzströme zwischen Zentrum und kommunaler Verwaltung sollten lokal angepasste Entwicklungsstrategien anreizen und good governance durch subsidiäre öffentliche Kontrolle und eine stärkere Verantwortlichkeit (accountability) erzeugen. Drei unserer Länderfälle haben den Dezentralisierungsprozess der Regierungsstrukturen durchlaufen und formal abgeschlossen: Ghana, Mali und Benin. Ghana begann als ein Veteran der Dezentralisierungspolitik seinen vertikalen Umbau bereits im Rahmen des Kein-Parteien-Regimes und hat ihn nach dem demokratischen Übergang Schritt für Schritt angepasst. Mali und Benin initiierten ihre Verwaltungsdezentralisation nach der Demokratisierung und schlossen sie in Mali im Jahr 2000, in Benin nach langer Verzögerung im Jahr 2002 mit den ersten Kommunalwahlen ab. Bisher wurden die Dezentralisierungsreformen vor allem auf der lokalen Ebene unter dem Aspekt verbesserter Policyentwicklung, öffentlicher Kontrolle und Mitbestimmung untersucht217. Kaum Beachtung hat bisher jedoch die Problematik der funktionalen Einbindung der lokalen und regionalen Ebene in den Gesamtaufbau des Staates gefunden. Idealerweise werden die dezentralisierten Einheiten ja durch einen vertikalen Steuerungszirkel zusammengehalten, der die nationale und die regionalen/lokalen Regierungsebenen zusammenhält und eine abgestimmte Regierungstätigkeit erst ermöglicht. Funktioniert dieser vertikale Steuerungszirkel nicht, so werden durch die Dezentralisierung auch institutionelle Segmentierungstendenzen218 begünstigt; verschiedene staatliche Ebenen mit eigentlich unterschiedlichen Aufgaben können dann durch strategische Gruppen vereinnahmt werden und damit Konkurrenz und Wettbewerb zwischen staatlichen Agenturen herstellen, die eigentlich funktional differenziert sein sollten. Auf die Folgeprobleme mangelnder vertikaler Steuerung der Dezentralisierung hat nicht zuletzt Altmann (2000) im Falle von Benin hingewiesen. 215 Die beiden wichtigsten institutionellen Errungenschaften dieser Reformbewegungen waren die Vorwahlen zur Kandidatennominierung und Volksbegehren und Volksentscheid auf der Ebene der Einzelstaaten. 216 Auf die Funktionalitätsvorteile konkordanzdemokratischer Verfahren für die frankophonen Parteiensysteme hat 1978 bereits Ziemer hingewiesen. 217 Zu den Umsetzungsproblemen und den Schwierigkeiten in der Erreichung der von der Reform avisierten Ziele von accountability und besserer politischer Steuerung zählen u.a. die Konkurrenz zwischen alten und neuen Verwaltungstrukturen, traditionellen Autoritätsträgern und Polycephalismus, und den sich daraus ergebenden accountability- und Mitbestimmungsproblemen innerhalb der dezentralen Einheiten selbst (v.Trotta 2005) 218 „Two different subsystems do not do the same things, i.e. they have different functions which are complementary; whereas two subsystems are segments when they are structurely distinct units both performing essentially the same functions.“ (Parsons 1960:263)

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7 Multipartismus – Typen und Funktionen

Abgesehen von den Aktivierungsschwierigkeiten der neuen Strukturen auf lokaler Ebene kommt es in vielerlei Hinsicht zu nicht zu unterschätzenden Wechselwirkungen mit der Funktionsweise der Parteiensysteme. Denn die Dezentralisierung ordnet Bereiche neu, die in zentralen Punkten mit den traditionellen Aktionsfeldern der Parteien verknüpft sind. Das Prinzip der Subsidiarität in der kommunalen Selbstverwaltung überträgt nun einer neuen wählbaren kommunalen Ebene diejenigen Aufgaben, auf welche die Parlamentarier traditionell ihr Vertretungsangebot basierten, nämlich das Angebot von Dienstleistungen für den Wahlkreis. Parlamentarier treten so mit gewählten kommunalen Vertretern in direkte Konkurrenz beim Angebot lokaler Dienstleistungen. In Ghana etwa reagierte man auf die neuentstandene Konkurrenz zwischen den district assemblies und den MPs gegenüber ihren Wahlkreisen, indem letzteren ein staatliches Budget zur Wahlkreispflege zugestanden wurde, um ihre Position gegenüber der kommunalen Konkurrenz nicht allzu stark zu schwächen! Denn durch die Verlagerung von Budget- und Entscheidungskompetenzen auf die lokale Ebene verlagern sich auch Angriffspunkte für Geschäftsbeziehungen, Einkommensgenerierung, rent-seeking und Korruption von der nationalen auf die untergeordneten Ebenen und ziehen politische Akteure an. Wir haben es also auf der einen Seite mit institutionellen, auf der anderen Seite mit parteilichen Steuerungshierarchien zu tun, die eng miteinander verknüpft, als kommunizierende Röhren vertikaler Anbindung wirken. Der vertikale Kontrollzirkel zwischen dezentralisierten Gemeinden und nationaler Ebene auf der einen Seite und die hierarchischen Ketten innerhalb der Parteien auf der anderen Seite bilden dabei strukturelle Äquivalente. Sie interagieren und können sowohl zentrifugale als auch zentripetale Fliehkräfte verstärken oder abschwächen. Trifft ein Dezentralisierungsprojekt auf ein ohnehin schon hoch lokalistisch fragmentiertes Parteiensystem mit einer Tendenz zum Machtvakuum an der nationalen Spitze, so können sich starke zentrifugale, also lokalistische Fliehkräfte entwickeln. Die Abwesenheit durchgehender hierarchischer Ketten auf der Seite der politischen Akteure kann zu Schwierigkeiten beim Aufbau eines vertikalen institutionellen Kommunikationskanäle führen und zu einem Übergewicht der lokalen Kräfte gegenüber der nationalen Steuerung.

8 Schlußbemerkung

Afrikanische Party Polities verfolgte die Entwicklungsdynamik afrikanischer Parteiensysteme als Schnittstelle zwischen Staat und Gesellschaft in einer prekären Balance zwischen der Errichtung moderner nationalstaatlicher Verfahrensregeln und dem Erhalt stabiler Ordnungen. Der Ansatz griff damit in zwei Richtungen aus: Zum einen wurde bereits mit der Verwendung des Begriffs Party Polity verdeutlicht, dass Staat, Parteien und Gesellschaft als vertikal integrierte Einheit begriffen werden, deren funktionale Bezüge nicht normativ abzuleiten sind, sondern empirisch-historisch erklärt werden müssen. Zum anderen stützte sich die Arbeit auf einen prozessorientierten Ansatz, in dem sowohl die unabhängige Variable (politische Ordnung) als auch die abhängige Variable (Institutionalisierung politischer Herrschaft) als outcomes der Machtkonstellationen und –konflikte im politischen Raum verstanden wurden. Auch die unabhängige Variable war also kein statisches, sondern ein dynamisches Ausgangsphänomen. Damit wurde der reflexive Bezug von gesellschaftlichen Machtkompromissen und institutioneller Gestaltung, und somit der Konsolidierungschancen afrikanischer Demokratien exploriert. Seit der Unabhängigkeit experimentierten die afrikanischen Staaten mit westlichen und östlichen Herrschaftsmodellen, orientierten sich jedoch in unübersehbarer Weise stark aneinander; an den regionalen Beispielen und Erfahrungen mit der Implementierung und Adaption von Modellfragmenten wie auch der Entwicklung autochthoner Lösungsansätze. Diese spiegeln sich in der ausgesprochen atemlosen Abfolge von Umbrüchen, den teilweise kompromisslosen ideologischen Vorstößen, den nationalistischen, kommunistischen, populistischen und schließlich liberaldemokratischen Phasen in der kurzen Zeit seit der Unabhängigkeit. Die meisten dieser Staaten, insbesondere die regional Bedeutenderen unter ihnen, haben dabei ein halbes Jahrhundert an sprunghaftem und vielfältigem, aber nicht unsystematischem Wandel vorzuweisen: Politische Stile haben sich herausgebildet, welche die einzelnen Regime überdauern und Umrisse eigenständiger institutioneller Grundmuster zu erkennen geben. Obwohl Nation-Building, Fanal und höchstes Ziel der 50er und 60er Jahre vielerorts immer noch mehr Schlagwort als Realität ist, haben sich doch ortspezifische Formen entwickelt, wie Ansprüche zu formulieren oder Widerstand auszuüben ist; wie Interessensgegensätze und Machtspiele typischerweise ablaufen – unabhängig davon wie amorph oder gespalten eine nationale Gemeinschaft ist. Die historisch-empirischen Länderanalysen haben gezeigt, dass die spezifische Dynamik der einzelnen Systeme stark von den Herausforderungen der historischen Konflikt- und Konsensstrukturen abhing, in der sich ein autopoeitisches Moment beobachten ließ: die individuellen Konsolidierungsprobleme der einzelnen Länder wiesen stärker als erwartet auf ihre politischen Startkonflikte im Übergang zur Unabhängigkeit hin. Das ‚Ausgangsformat’ und die konkreten issues, die einen initialen Prozess der Politisierung in Gang gesetzt hatten, prägten die politische Primärkultur der einzelnen Länder nachhaltig und legten die Differenzen und Spezifika in den nationalen Entwicklungspfaden der Party Polities grund.

272

8 Schlußbemerkung

Eine zentrale Erkenntnis war darüber hinaus, dass für die Weiterentwicklungsoptionen entlang der historischen Knotenpunkte, an denen sich Reformkrisen im nationalen Entwicklungspfad ergaben, nicht nur dem bereits erreichten Bestand an State – und Nationbuilding eine bestimmende Rolle zukam, sondern in gleichem Maße auch den Defiziten und Grauzonen im Übergang der Entwicklung. Übertragen in die Abstraktion unseres dreidimensionalen Untersuchungskonzeptes (Abb. 2) mit seinen Ebenen Herrschaft, Wettbewerb und Partizipation schälte sich folgende Erklärungsthese heraus: Nicht nur das Ausmaß an Differenzierung auf jeder der Achsen, sondern auch das Verhältnis von Zentrum und Peripherie in der Interaktion der Ebenen untereinander war ausschlaggebend für die Herausbildung der funktionalen Bezüge im politischen System, ebenso wie für ihre strukturelle Ausformung. Von großem Nutzen für die Definition von Zentrum und Peripherie in diesem Sinne war die bei Giddens aufgenommene Unterscheidung von borders und frontiers (border als Abgrenzung zwischen Nationalstaaten, frontier als geographischer Raum an der Peripherie eines Staates, in dem sein Herrschaftsanspruch abnimmt und nicht mehr durchgesetzt wird). Tatsächlich zeichnete sich die Mehrzahl der afrikanischen Staaten eher durch frontiers aus: außerhalb mehr oder weniger großer Zentren mit staatlicher Verwaltung breiteten sich Gebiete aus, in denen staatliche Infrastruktur und staatlicher Herrschaftsanspruch nicht oder schwach erhoben wurde. Das Entstehungsmoment afrikanischer Staaten war geprägt durch ein klares Herrschaftsdefizit: Die Öffnung des politischen Wettbewerbs im Zuge der Unabhängigkeit bedeutete nicht etwa den Übergang von einer closed hegemony unter diktatorialen Bedingungen in Richtung einer polyarchy, wie es Dahls Konzept nahe legt. Unter den Bedingungen äußerst schwacher, auf das politische Zentrum konzentrierter Herrschaftsapparate, starteten die afrikanischen party polities als offene Hegemonien: Die Gewährleistung von Stabilität und Ordnung, die durch Herrschaftsstrukturen nicht erbracht werden konnte, musste erst durch politische Organisation hergestellt werden. Dies führte zu spezifischen funktionalen Beziehungen zwischen Partei und Staat. Unter den Bedingungen minimaler institutioneller Durchsetzungsmöglichkeiten stellte politische Organisation gewissermaßen ein vorstaatliches Phänomen dar, das in seinen Verhandlungsund Durchsetzungsstrukturen der internationalen Politik ähnelte. Wie die Länderanalysen zeigten, war Ordnung unter solchen Umständen am ehesten durch Dominanz im politischen Raum herzustellen. Eine auf Stabilität hin gerichtete Machtstrategie musste also auf einen hegemonialen Kompromiss zielen, auf die Formung einer nationalen Bewegung, einer Regierung der nationalen Einheit oder einer großen Koalition möglichst aller Gruppen, die in der Lage waren, Macht auszuüben. So invertierte das Verhältnis von Staat und Partei: Die Aneignung (inselhafter) staatlicher Plattformen wurde zum zentralen machtstragischen Ausgangspunkt, um von dort aus die politische Organisation in die Peripherie hinaus ausweiten zu können. Historisch festigten praktisch alle politischen Parteien von nationaler Bedeutung in dieser Weise ihre politischen Milieus aus den eroberten staatlichen Strukturen heraus: Staatsund Parteistrukturen bildeten funktionale Äquivalente. Frontier und border ließen sich jedoch nicht nur für die Beschreibung des Verhältnisses von Parteien und Staat, sondern auch in abstrakterer Weise für die Beschreibung politischer Organisation im Verhältnis von Parteien und Gesellschaft fruchtbar machen: Die Existenz von frontiers, also einer ‚ausgefransten gesellschaftlichen Peripherie’, deren Interessen jenseits des öffentlichen Kommunikationsraumes nicht artikuliert wurden, prägten ebenso die Funktionsweisen politischer Organisation und damit auch Format und Mechanik des Parteiensystems.

274

8 Schlußbemerkung

lokalistisch fragmentierter Opposition, wenige regional differenzierte Mehrparteiensysteme geringer Fragmentierung sowie einige Beispiele stark lokalistisch fragmentierter Parteiensysteme. Die strukturfunktionale Definition fluider Parteiensysteme erwies sich als zentrale Erklärungsthese für die ‚puzzling features‘ afrikanischer Parteiensysteme als hochplausibel: niedrige Fragmentierung kann mit hohen Volatilitätskennzahlen einhergehen, denn dominante Parteiensysteme sind nicht notwendigerweise strukturiert; fluide Parteiensysteme wiederum nicht notwendigerweise hoch fragmentiert: Atomisierte Akteursstrategien sind nicht an ein Parteiensystemformat gebunden. Ein Rückschluß von Volatilitäts- und Fragmentierungsgrad auf die Strukturiertheit eines Parteiensystems ist nicht zwangsläufig; der Übergang von fluide zu strukturiert lässt sich anhand solcher Kennzahlen nicht abbilden. Vor diesem Hintergrund war auch die Aussagekraft gängiger Strukturindikatoren politischer Parteiensysteme neu zu reflektieren. Fragmentierung und Volatilität konnten auf der Basis von Wahldaten zwar berechnet werden, sie waren jedoch als mathematischer Ausdruck von Funktionsannahmen über das politische System entwertet: Je schwächer die Bindungen zwischen den Akteuren, desto weniger Aussagekraft bot die Analyse der Fragmentierung eines Parteiensystems, denn aus der Anzahl der Parteien ließen sich keine Schlussfolgerungen über Grad und Richtung des Wettbewerbs zwischen den Parteien mehr ableiten. Auch Volatilität war nur unter der Voraussetzung sinnvoll interpretierbar, dass das Wahlangebot, also die Parteiorganisation, bis zu einem gewissen Grad als tertium comparationis stabil gehalten werden konnte. Angesichts hyperflexibler politischer Akteure vor und nach Wahlen, ließ die berechnete Volatilität keinen Schluss auf das Wählerverhalten zu. Die Erklärungsthesen zu den struktur-funktionalen Bezügen zwischen Staat, Partei und Gesellschaft aus den Vergleichsanalysen konnten also zur Formulierung einer eigenen Kategorie von Format und Mechanik fluider Parteiensysteme zusammengeführt, und damit gängige Strukturindikatoren in einen neuen funktionalen Deutungszusammenhang gestellt werden. Sie lassen sich darüber hinaus präzisierend und erweiternd in Sartoris Parteiensystemtypologie zurückspiegeln, in der fluide Parteiensysteme lediglich als Residualkategorie noch nicht geformter Startphänomene definiert wurden. Damit weist die Formulierung von Format und Mechanik fluider Parteiensysteme potentiell über die über Spezifika afrikanischer politischer Systeme hinaus: Das zweidimensionale Sartorische Parteiensystemschema wird dreidimensional im Sinne der eingangs definierten interdependenten Dimensionen Wettbewerb, Herrschaft und Partizipation. Während sich der kategoriale Übergang vom state-party – zum demokratischen Mehrparteiensystem entlang der Wettbewerbsdimension vollzieht, erweist sich der Übergang vom fluiden zum strukturierten Parteiensystem als eine originär der Partizipationsdimension zugehörige Entwicklung. Sie kann weder durch die Ausweitung von Herrschaft noch von Wettbewerb, sondern -krisenhaft oder kontinuierlich – letztlich nur durch die soziopolitische und sozioökonomische Ausdehnung des politischen Raumes erbracht werden. Das zweite große Thema der Arbeit war Frage der Systemstabilisierung in der Herausbildung demokratischer Ordnungen. Hervorstechendstes Ergebnis war dabei zunächst, dass die Stabilitsierung einer politischen Ordnung und die Strukturierung ihres Parteiensystems nicht miteinander korrelieren. Die Strukturiertheit des Parteiensystems ist offensichtlich für die Stabilität des Regierungssystems weder notwendig noch hinreichend; einerseits können stärker strukturierte Parteienlandschaften in schwachen Regimen destabilisierend, fluide Parteiensysteme hingegen stabilisierend wirken, andererseits muß etwa die langjährige Dominanz einer Partei kein Hinweis auf ihre Strukturiertheit sein. Unter unseren Fallbei-

8 Schlußbemerkung

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spielen haben wir sowohl fluide als auch strukturierte Parteiensysteme mit im afrikanischen Vergleich hohen Stabilitätswerten des politischen Systems untersucht. Damit hat sich die von Sartori formulierte Annahme linearer Verfestigung im Andauern über die Zeit als wenig, hingegen die eingangs kursorisch aufgeworfenen Hypothesen der Komplexitätstheorie als wegweisend für die Interpretation der Ergebnisse der Ländervergleiche gezeigt: Die Entfaltung einer nationalen sozio-institutionellen Architektur wird dabei als ein reflexiver Aufbauprozess, der Gesamtbestand des politischen Systems als ein politischer Prozess kontinuierlicher Selbstregulierung in Reaktion auf interne und externe Ereignisse betrachtet. Ist dieser regulative Prozess blockiert, verläuft die Anpassung des Systems abrupt und krisenhaft. Am stabilsten haben sich solche Ordnungen erwiesen, die den politischen Prozeß der Selbstregulierung in Gang halten konnten und durch die Interaktion ihrer Teilsysteme jene dynamische Stabilität hervorbringen konnten, die auch als ‚homöostatisches Fließgleichgewicht’ bezeichnet wird. Da sich die Systemteile interdependent und komplementär zueinander verhielten, war es für die Stabilität des Gesamtsystems in erster Linie bedeutsam, inwieweit etwa das Parteiensystem mit dem Regierungssystem im Sinne effizienter Rückkoppelungseffekte zu interagieren in der Lage war. Die sich daraus ergebenden institutionellen Grund- und prozessualen Verhandlungsmuster bildeten dabei nationale Formensprachen aus. Auf dem strategischen Feld der Interaktion spezifischer gesellschaftlicher und institutioneller Bedingungen können dabei sowohl strukturierte als auch fluide Parteiensysteme sowohl stabilisierende als auch destabilisierende Effekte zeigen. Die Stabilität des politischen Systems insgesamt hängt viel stärker von einer durch den institutionellen und sozialen Kontext ermöglichten Kommunikationsleistung reflexiver Anpassung ab, als von einer Annäherung an ein normatives Optimum von Strukturiertheit. Und tatsächlich hat sich unter unseren Fallbeispielen sowohl unter den strukturierteren als auch unter den fluiden Parteiensystemen die vertikale Kommunikationsdimension als dominantes Erklärungsmuster für die Stabilität des Gesamtsystems herauskristallisiert. Weniger bedeutend war dabei, ob diese vertikale Kommunikationsfunktion modellhaft durch das politische Parteiensystem geleistet wurde. Das Knüpfen hierarchischer Ketten als vertikale Integrations- und Kommunikationskanäle konnte auch von anderen institutionellen und prozessuralen Arrangements innerhalb des politischen Systems übernommen werden. Durch solche politischen Anpassungsleistungen entstanden im Verlauf der Zeit spezifische strukturfunktionalen Beziehungen, die sich in regionalen, verfassungsgeschichtlichen Entwicklungswegen niederschlugen. Somit müssen wir letztlich auch die Linearitätsannahme in Sartoris Modell als ungeschichtlich verwerfen. Denn tatsächlich ist ja auch Sartoris Typologie von Party Polities – immer noch der Ausgangspunkt einer jeden Überlegung zu Parteiensystemen – zweifellos historisch verortet. Läßt man den Blick über sein ‚Overall framework’ (Abb.3) gleiten, so entfaltet sich der politische Systembestand der bipolaren Welt der 60er und 70er Jahre auf dem Höhepunkt der politischen Moderne: Mit den totalitären und autoritären Staatsparteisystemen auf den einen und den demokratisch kompetitiven Mehrparteiensystemen auf der anderen Seite stehen sich hier die beiden Basiskategorien der Ersten und der Zweiten Welt gegenüber. Dazwischen siedeln die fluiden Parteiensysteme als Sammelkategorie von Fällen einer ‚dritten Art’, die in der Verfestigung ihrer Strukturen in Richtung Option A oder Option B mehr oder weniger fortgeschritten sind: die sogenannte Dritte Welt. Für die beiden ‚Reinformen’, die sich ihrem ideologischen Gehalt nach als Endpunkt politischer Entwicklung betrachten, werden struktur-funktionale Bezüge zwischen Parteiensystem und

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8 Schlußbemerkung

Staat (Repression – Expression) sowie bezüglich Format und Mechanik der Parteien festgelegt und damit nach außen normativ aufgeladen. Die Tatsache, dass seit dem Zusammenbruch der staatsideologischen Einparteiensysteme die – auf der Wettbewerbsachse als demokratisch einzustufenden – fluiden Parteiensysteme ein sehr breites und zahlenmäßig ausgedehntes Spektrum bilden, an dem die Erklärungskraft obiger Kategorisierungen an ihre Grenzen geführt werden kann, macht eine erneute makropolitische Reflexion unseres Verständnisses demokratischer politischer Systeme aller Mühen wert: ‚Messures are all the more useful and necessary in the more we have first identified the problems, mapped the cases, and suggested causal explanations, that is, the more they are entered under well circumscribed sets of nominal qualifications and assumptions. Words alone beat numbers alone. Words with numbers beat words alone. And numbers make sense or much greater sense within verbal theory.’ (Sartori 1976:319)

9 Literatur

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The status of the Electoral Law is both part of the Constitution of the Republic of South Africa Act 1996 (Chapter 4) as well as the Electoral Act of 1998,the Electoral Commission Act 1996, and the Local Government: Municipal Electoral Act, 2000.

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Abkürzungsverzeichnis

UPADS UPDP UPRN UPSD URD URN URP

Union Panafricaine pour la Démocratie Sociale Union Patriotique pour la Démocratie et le Progrès Union Patriotique pour la Reconstruction Nationale Union pour le Progrès Social et la Démocratie Union pour le Renouveau Démocratique Union pour le Redressement National Union Républicaine pour le Progrès

Mali ADEMA ADVR AEEM CCTSP CNID FSD PDP PMD PRS PSP PUDP RDA RDP RDT RPM UDD UDPM UFD UFDP UMDD UNTM US US-RDA

Alliance pour la Démocratie au Mali Association des Victimes de la Répression Association desÉlèves et Étudiants Maliens Comité de Transition pour le Salut du Peuple Congres National d’Initiative Démocratique Front Sauvegarde de la Démocratie Parti pour la Démocratie et le Progrès Parti Malien pour le Développement Parti du Regroupement Soudanais Parti Soudanais Progressiste Parti pour l’Unité la Démocratie et le Progrès Rassemblement Démocratique Africain Rassemblement pour la Démocratie et le Progrès Rassemblement pour le Démocratie et le Travail Rassemblement pour le Mali Union pour la Démocratie et le Développement Union Démocratique du Peuple Malien Union de Forces Démocratique Union des Forces Démocratiques pour le Progrès Union Malien pour la Démocratie et le Développement Union Nationale des Travailleurs Maliens Union Soudanais Union Soudanais – Rassemblement Démocratique Africain