Pouvoirs fiscaux des administrations internationales

O R G A N I S AT I O N D E C O O P É R AT I O N E T D E D É V E L O P P E M E N T É C O N O M I Q U E S

ÉTUDES DE POLITIQUE FISCALE DE L’OCDE No 1

LES POUVOIRS FISCAUX DES ADMINISTRATIONS INFRANATIONALES

OCDE

 OCDE, 2000  Logiciel, 1987-1996, Acrobat, marque d´epos´ee d’ADOBE. Tous droits du producteur et du propri´etaire de ce produit sont r´eserv´es. L’OCDE autorise la reproduction d’un seul exemplaire de ce programme pour usage personnel et non commercial uniquement. Sauf autorisation, la duplication, la location, le prˆet, l’utilisation de ce produit pour ex´ecution publique sont interdits. Ce programme, les donn´ees y aff´erantes et d’autres e´ l´ements doivent donc eˆ tre trait´es comme toute autre documentation sur laquelle s’exerce la protection par le droit d’auteur. Les demandes sont a` adresser au : Chef du Service des Publications, Service des Publications de l’OCDE, 2, rue Andr´e-Pascal, 75775 Paris Cedex 16, France.

´ ETUDES DE POLITIQUE FISCALE DE L’OCDE

N° 1

LES POUVOIRS FISCAUX DES ADMINISTRATIONS INFRANATIONALES

´ ´ ´ ORGANISATION DE COOPERATION ET DE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUES

´ ORGANISATION DE COOPERATION ´ ´ ET DE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUES

En vertu de l’article 1er de la Convention sign´ee le 14 d´ecembre 1960, a` Paris, et entr´ee en vigueur le ´ 30 septembre 1961, l’Organisation de Coop´eration et de D´eveloppement Economiques (OCDE) a pour objectif de promouvoir des politiques visant : – a` r´ealiser la plus forte expansion de l’´economie et de l’emploi et une progression du niveau de vie dans les pays Membres, tout en maintenant la stabilit´e financi`ere, et a` contribuer ainsi au d´eveloppement de l’´economie mondiale ; – a` contribuer a` une saine expansion e´ conomique dans les pays Membres, ainsi que les pays non membres, en voie de d´eveloppement e´ conomique ; – a` contribuer a` l’expansion du commerce mondial sur une base multilat´erale et non discriminatoire conform´ement aux obligations internationales. Les pays Membres originaires de l’OCDE sont : l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, le Canada, le ´ Danemark, l’Espagne, les Etats-Unis, la France, la Gr`ece, l’Irlande, l’Islande, l’Italie, le Luxembourg, la Norv`ege, les Pays-Bas, le Portugal, le Royaume-Uni, la Su`ede, la Suisse et la Turquie. Les pays suivants sont ult´erieurement devenus Membres par adh´esion aux dates indiqu´ees ci-apr`es : le Japon (28 avril 1964), la Finlande (28 janvier 1969), l’Australie (7 juin 1971), la Nouvelle-Z´elande (29 mai 1973), le Mexique (18 mai 1994), la R´epublique tch`eque (21 d´ecembre 1995), la Hongrie (7 mai 1996), la Pologne (22 novembre 1996) et la Cor´ee (12 d´ecembre 1996). La Commission des Communaut´es europ´eennes participe aux travaux de l’OCDE (article 13 de la Convention de l’OCDE).

Also available in English under the title: TAXING POWERS OF STATE AND LOCAL GOVERNMENT

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AVANT-PROPOS

Ceci est la première publication d'une nouvelle série des Études de Politique fiscale lancée par l'OCDE. Son but est de faire connaître à un large public les travaux du Secrétariat dans la domaine de la politique et de l'administration fiscales. D'autres études paraîtront au cours des prochains mois. La liste des titres se trouve en dernière page. La présente étude traite d'un sujet d'actualité dans le fédéralisme budgétaire. Dans de nombreux pays de l’OCDE, les problèmes posés par le fédéralisme budgétaire figurent parmi les grands thèmes de débats. Dans ce domaine, il serait préférable que les débats sur l’action des pouvoirs publics s’appuient sur des renseignements statistiques comparables sur le plan international en ce qui concerne les relations budgétaires entre les différents niveaux des administrations publiques, aussi bien du point de vue de la fiscalité que des dépenses. La Partie IV de la publication annuelle de l’OCDE, Statistiques des recettes publiques rend compte des recettes fiscales par sous-secteur des administrations publiques dans le cadre d’un ensemble de trente cinq tableaux détaillés. Toutefois, cette publication n’indique pas quel contrôle l’Etat et les collectivités locales exercent sur leurs recettes fiscales. Comme on ne dispose pas de telles données sous une forme internationalement comparable auprès d’autres sources, le Groupe de travail du Comité des affaires fiscales de l’OCDE a mis au point une grille d’évaluation et d’analyse du contrôle qu’exercent les administrations publiques infranationales sur leurs impôts. Une étude spéciale figurant dans l’édition de 1999 de Statistiques des recettes publiques présente de façon synthétique l’autonomie des impôts des administrations infranationales dans dix neuf pays de l’OCDE ayant contribué à ce projet. En règle générale, les données se rapportent à l’année 1995. Les principaux résultats figurant dans cette étude spéciale mettent en lumière la grande diversité de l’autonomie fiscale au niveau des administrations publiques infranationales. Pour rester dans des limites de volume acceptables, cette étude ne comporte que deux tableaux de synthèse. De même, elle n’est pas destinée à entrer dans les spécificités institutionnelles des subdivisions budgétaires dans les pays couverts. La présente étude de référence contient une description plus complète des relations budgétaires de la plupart des dix neuf pays concernés ainsi qu’une série de tableaux détaillés pour chaque pays. Ces tableaux font apparaître les recettes fiscales ventilées en fonction (1) des échelons des administrations infranationales, (2) de la codification à quatre chiffres de la classification des impôts de l’OCDE, et (3) des catégories d’autonomie fiscale, suivant la grille mise au point par le Groupe de travail. Le document proprement dit est organisé en deux parties. La Partie I présente la taxinomie de l’autonomie fiscale élaborée pour le projet (la ‘grille’) et la synthèse des principaux résultats obtenus. La Partie II étudie les relations budgétaires et en présente les résultats détaillés pays par pays. Cette étude a été préparée par le Groupe de travail du Comité des affaires fiscales de l’OCDE. Le projet a été réalisé sous la direction de Flip de Kam du Secrétariat des Affaires fiscales de l’OCDE. 3

TABLE DES MATIÈRES

Partie I GRILLE D’ANALYSE ET PRINCIPAUX RÉSULTATS L’autonomie fiscale des administrations infranationales ............................................................... 9 Introduction................................................................................................................................ 9 Une taxonomie de l’autonomie fiscale....................................................................................... 9 Principaux résultats.................................................................................................................. 12

Partie II RAPPORT DES PAYS Allemagne................................................................................................................................ 19 Autriche ................................................................................................................................... 24 Belgique ................................................................................................................................... 27 Danemark................................................................................................................................. 32 Espagne.................................................................................................................................... 36 Finlande ................................................................................................................................... 41 Hongrie .................................................................................................................................... 43 Islande...................................................................................................................................... 45 Japon ........................................................................................................................................ 46 Mexique ................................................................................................................................... 49 Norvège.................................................................................................................................... 52 Nouvelle-Zélande..................................................................................................................... 56 Pays-Bas................................................................................................................................... 61 Pologne .................................................................................................................................... 64 Portugal.................................................................................................................................... 66 République tchèque.................................................................................................................. 68 Royaume-Uni........................................................................................................................... 73 Suède........................................................................................................................................ 74 Suisse ....................................................................................................................................... 76 Références ................................................................................................................................... 86

5

Partie I GRILLE D’ANALYSE ET PRINCIPAUX RÉSULTATS

7

L’AUTONOMIE FISCALE DES ADMINISTRATIONS INFRANATIONALES

Introduction L’ensemble des unités administratives opérant dans un pays est normalement appelé ‘administrations publiques’ qui se composent de quatre sous-secteurs : i) l’administration centrale ou Etat national, ii) les administrations des Etats, provinces, cantons ou régions lorsqu’elles existent dans un pays, iii) les administrations locales, y compris les municipalités, les conseils scolaires, etc., iv) les éventuelles autorités supranationales exerçant des fonctions d’imposition et de dépenses publiques sur le territoire national. Les relations budgétaires entre l’Etat et les administrations infranationales diffèrent selon les pays. Dans le cas de constitutions fédérales, par opposition aux constitutions unitaires, il existe une autonomie budgétaire substantielle au niveau intermédiaire. En l’occurrence, on désigne par niveau intermédiaire ii) l’administration de l’Etat, le niveau iii) étant celui de l’administration locale. La plupart des pays collectent en outre des cotisations de sécurité sociale pour financer les dépenses de leurs administrations de sécurité sociale. Ces cotisations sont comprises dans les impôts dans la publication annuelle de l'OCDE intitulée Statistiques des recettes publiques et les administrations de sécurité sociale y sont traitées comme faisant partie des administrations publiques. Dans de nombreux pays membres de l'OCDE les sujets ayant trait aux finances des divers niveaux de gouvernement figurent en permanence dans le débat politique. "Il y a eu résurgence d'intérêt, dans de nombreuses partie du monde, pour les problèmes ayant trait aux finances des divers niveaux de gouvernement"(Wildasin 1997, page 14). "Les problèmes des administrations locales et des finances locales continuent d'être au centre du débat politique dans la plupart des pays" (Pola, France et Levaggi 1996, page xiii). Les discussions politiques dans ce domaine gagneraient à être étayées par des informations statistiques comparables sur les relations fiscales entre les divers niveaux de gouvernement aussi bien du coté des recettes que de celui des dépenses. Une taxonomie de l’autonomie fiscale L’autonomie budgétaire des échelons infranationaux des administrations publiques repose sur l’importance du pouvoir discrétionnaire ou du pouvoir de contrôle dont disposent les administrations des Etats ou des collectivités locales. La Partie IV de l'annuaire Statistiques des recettes publiques présente trente-cinq tableaux détaillés descriptifs des impôts prélevés par ou au nom des administrations publiques infranationales. Toutefois les renseignements qui y figurent ne permettent 9

pas de distinguer entre le degré de contrôle des Etats et des collectivités locales sur les impôts qui sont attribués  à des fins de déclaration  à ces échelons inférieurs des administrations publiques. La présente étude met en lumière le rôle de la budgetisation dans la détermination de l’autonomie fiscale des administrations infranationales. Elle montre que les impôts peuvent être classés en fonction de l’autonomie qu’ils apportent aux administrations des Etats et collectivités locales1. Il y a différentes façons d’évaluer le degré d’autonomie fiscale dont bénéficient les échelons infranationaux des administrations publiques (Owens et Panella 1991, pages 12 à 17). L’une de ces façons consiste à exprimer les recettes générées par les impôts des Etats et des collectivités locales (impôts propres plus impôts partagés) en pourcentage des recettes totales (impôts, recettes non fiscales et dons) des échelons inférieurs des administrations publiques. Cela étant, la part de l’impôt des États et collectivités locales dans la composition des recettes des administrations publiques infranationales ne rend pas compte des différences de marge d’initiative dont bénéficient les Etats et collectivités locales vis-à-vis de l’assiette et des taux de leurs impôts. De plus, cette approche suppose implicitement que les administrations publiques infranationales jouissent d’un meilleur contrôle des impôts des Etats et collectivités locales que de leurs recettes non fiscales, ce qui n’est pas nécessairement le cas. La part de l’impôt des administrations publiques infranationales est donc un indicateur de valeur limitée lorsqu’il s’agit d’apprécier l’autonomie fiscale des strates inférieures des administrations publiques. Il en va de même d’une autre démarche qui consiste à mesurer la part des impôts des Etats et collectivités locales dans le total des recettes fiscales des administrations publiques. On pourrait conclure à une plus grande indépendance budgétaire vis-à-vis de l’administration centrale en observant l’existence d’une part plus importante revenant aux administrations infranationales dans le total des recettes fiscales telles qu’elles figurent dans Statistiques des recettes publiques. Toutefois, les administrations centrales peuvent, ce qu’elles font souvent, limiter sensiblement l’autonomie budgétaire des échelons inférieurs des administrations publiques, même si conformément à la section J des principes directeurs de l'OCDE (voir l'Annexe 1 de l'édition 1999 des Statistiques), le produit de ces impôts est attribué intégralement ou partiellement à l’Etat ou la collectivité locale. En conséquence, en fonction des structures budgétaires en place, les échelons infranationaux des administrations publiques peuvent n’avoir qu’une influence limitée, voire aucune influence, sur les impôts qui  à des fins de déclaration leur  sont attribués. C’est lorsque les administrations infranationales sont libres de déterminer à la fois l’assiette de l’impôt et son taux, en dehors de toute limitation des recettes agrégées fixée par l’administration centrale que la marge d’initiative budgétaire est la plus grande. A l’autre extrême, l’administration centrale peut à la fois décider de l’assiette et dicter les taux des impôts collectés par les administrations infranationales. A ce stade, on ne peut manifestement guère parler d’autonomie budgétaire, sauf peutêtre lorsque l’échelon infranational dispose d’une marge de manœuvre administrative quant à l’organisation des procédures de collecte de l’impôt concerné. De la même façon, les mécanismes existants de ‘partage des impôts’ entre les différents niveaux des administrations publiques impliquent des degrés divers d’autonomie fiscale pour les échelons 2 infranationaux des administrations publiques. Dans la pratique, le degré d’autonomie des échelons inférieurs des administrations publiques dépend essentiellement de la question de savoir si leur assentiment est nécessaire avant d’apporter une quelconque modification à la formule régissant la part 1.

La question de l’autonomie des Etats et collectivités locales est largement indépendante de celle de savoir qui administre et collecte les impôts.

2.

De façon générale, le partage des impôts signifie que les administrations infranationales sont automatiquement et inconditionnellement en droit de recueillir un pourcentage des impôts collectés ou générés sur leur territoire.

10

qui leur revient dans le total des recettes d’impôts spécifiques. La présente étude ne traite pas de la question importante de la façon dont les impôts répartis sont attribués aux différentes collectivités territoriales. De plus, de nombreux pays appliquent un système de dons entre administrations visant à une péréquation (plus poussée) des niveaux de recettes. Ces déplacements de ressources entre unités territoriales correspondant au même niveau des administrations publiques (transferts horizontaux) et entre différents niveaux des administrations publiques (transferts verticaux) n’entrent pas dans le champ de la présente analyse. Les mécanismes de répartition des impôts ne sont pas enregistrés de la même façon que les transferts entre les différents niveaux des administrations publiques, car les dons accordés figurent dans le budget de l’administration donatrice à titre de dépense et à titre de dotation, plutôt que d’impôt, dans le budget de l’administration bénéficiaire. A la suite de discussions sur une grille d’analyse convenable dans le cadre du Groupe de travail sur les analyses des politiques et des statistiques fiscales dépendant du Comité des affaires fiscales de l'OCDE, les impôts des administrations infranationales (AIN) sont subdivisés en diverses catégories par ordre décroissant d’autonomie fiscale, puis classées par ordre décroissant de contrôle que les AIN 1 peuvent exercer sur cette source de recettes : a)

le niveau infranational d’administration fixe le taux d’imposition et l’assiette de l’impôt

b)

le niveau infranational d’administration fixe le taux d’imposition uniquement

c)

le niveau infranational d’administration fixe l’assiette de l’impôt uniquement

d)

mécanismes de partage des recettes fiscales

d.1)

le niveau infranational d’administration détermine la répartition des recettes

d.2)

la répartition des recettes ne peut être modifiée sans l’accord du niveau infranational d’administration

d.3)

le partage des recettes est fixé par la loi et peut être modifié unilatéralement par l’administration centrale

d.4)

la répartition des recettes est déterminée annuellement par l’administration centrale dans le cadre du budget.

e)

l’administration centrale fixe le taux et l’assiette de l’impôt du niveau infranational d’administration.

2

1.

Il faut distinguer le “contrôle décroissant” de “l’autonomie fiscale décroissante”, cette dernière dépends aussi des limites qui sont imposées aux administrations infranationales dans l’établissement des taux d’imposition et/ou de l’assiette fiscale ainsi que de toute autre contrainte telle que le plafonnement des revenus imposables. A cette étape de l’étude, l’information sur de tels détails institutionnels n’a pas été collectée systématiquement. Le Groupe de travail sur les analyses des politiques et des statistiques fiscales considérera ultérieurement s’il est possible de réaliser une telle collecte et de faire ensuite rapport sur les limites des administrations infranationales dans l’exercice de leur autonomie fiscale.

2.

Dans certains cas, l’échelon infranational peut également fixer l’assiette d’un impôt mis en œuvre par l’administration centrale. Cette catégorie n’est pas présentée en tant que telle ici .

11

Dans les cas a) à c), et d.1) à d.2) le niveau infranational de l’administration publique détient un contrôle intégral ou à tout le moins important sur ses impôts. Dans les autres cas, son autonomie fiscale est très limitée, voire inexistante. Dans la pratique, l’organisation des administrations publiques  notamment leurs relations budgétaires, leurs dispositifs constitutionnels et institutionnels  varient considérablement d’un pays à l’autre. Cela empêche toute formulation d’une règle unique pouvant servir à distribuer les impôts et leurs recettes entre les diverses strates des administrations publiques que l’on trouve dans les pays de l’OCDE. De même, la riche diversité des relations budgétaires complique l’application des catégories précédentes d’autonomie’ fiscale. Par exemple, même si l’échelon infranational est libre de décider de l’assiette de l’impôt et d’en fixer le taux (catégorie a), l’administration centrale peut restreindre son autonomie fiscale en lui imposant un plafonnement des recettes générées par les impôts ‘propres’ à ladite administration infranationale. Par ailleurs, même si les administrations infranationales sont libres de fixer le taux de certains impôts (catégorie b), l’administration centrale leur impose souvent des limites sous forme de marges ou de fourchettes de taux d’imposition. L’autonomie intégrale de fixer les taux est également restreinte si les administrations infranationales ne sont admises qu’à lever des impôts sous forme de majorations d’un impôt de l’administration centrale, parce que l’Etat ou la collectivité locale n’a dès lors aucun moyen d’influencer la progressivité du barème correspondant de l’impôt national. Dans de tels cas, les impôts restent néanmoins classés dans les catégories a et b, respectivement. Les exemples précédents montrent pourquoi il convient de disposer de précisions d’ordre institutionnel de façon à éviter de mal interpréter les résultats présentés ici. Cette étude offre une explication des relations budgétaires dans la plupart des pays Membres présentés dans l'étude spéciale S.1. de l'édition 1999 des Statistiques des recettes publiques. Elle contient en outre un ensemble de tableaux reprenant des statistiques précises sur les recettes pour chaque pays couvert dans l'étude spéciale S.1. Les recettes y sont présentées, (1) en fonction du niveau de l’administration infranationale, (2) selon une codification OCDE à quatre chiffres des impôts et en fonction (3) en fonction du degré d’autonomie fiscale, conformément aux huit catégories d’autonomie fiscale présentées plus haut. Principaux résultats Le Tableau 1 présente la part des impôts des administrations infranationales dans le total des recettes fiscales qui inclut les cotisations de sécurité sociale. Cette part de l’impôt est indiquée en caractères gras dans la première colonne du tableau  elle va du plus bas 3 pour cent (Pays-Bas), 4 pour cent (Royaume-Uni), 5 pour cent (Nouvelle-Zélande), 6 pour cent (Hongrie, Portugal) et 7 pour cent (Pologne) jusqu'à 31 pour cent (Danemark), 32 pour cent (Suède) et 38 pour cent (Suisse) pour le plus élevé  . La part moyenne (non pondérée) de l’impôt des administrations infranationales dans les quinze pays de l’OCDE sous revue est de 18 pour cent. Comme on l’a indiqué précédemment, ces chiffres n’apportent guère de renseignement sur l’autonomie fiscale des administrations infranationales. La première colonne permet d’approfondir les chiffres en procédant d’abord à une ventilation de la part des recettes fiscales agrégées entre les différents niveaux des administrations infranationales (collectivités locales, régions, provinces, cantons, etc.). Par exemple, en Autriche, les administrations infranationales collectent 19 pour cent de l’ensemble des recettes fiscales ; la part des collectivités locales s’établit à 8 pour cent du total des impôts, celle des Laender (États) à 10 pour cent 1 des recettes fiscales agrégées.

1.

A cause des arrondis la somme des données (8, 10) ne correspond pas au total (19).

12

Le Tableau 1 fait également apparaître la répartition en pourcentage des recettes fiscales qui, pour des considérations d’enregistrement, sont attribuées à des administrations infranationales entre les diverses catégories d’autonomie fiscale par ordre décroissant de maîtrise en se déplaçant de gauche à droite entre les colonnes1. Le Tableau 1 montre qu’aucun pays ne fait état d’impôts relevant de la catégorie (d.1). Seuls la République tchèque et la Pologne indiquent des recettes d’impôts locaux dans la catégorie (c), tandis que la Hongrie et la Norvège sont les seuls pays à faire état d’impôts importants dans la catégorie (d.4). Le Japon, le Mexique et le Portugal sont les seuls pays à indiquer de larges recettes dans la catégorie (e). Dans dix pays  l’Autriche, l’Allemagne, la Belgique, l’Espagne, l’Islande, la Nouvelle-Zélande, les Pays Bas, le Royaume-Uni, la Suède et la Suisse  les administrations infranationales collectent des recettes fiscales pour ainsi dire uniquement à partir d’impôts pour lesquels elles ont au moins leur mot à dire sur le taux d’imposition (a, b), l’assiette (b), et/ou la part des impôts de l’administration centrale qu’elles sont habilitées à obtenir (d.2). Les neuf autres pays sont aussi dotés de mécanismes de partage des impôts dans le cadre desquels les administrations infranationales n’exercent pas d’influence décisive sur la part des impôts collectés par l’administration centrale qui leur revient (d.3 et d.4). Au Danemark et en Suisse ces impôts revêtent une importance (très) limitée en termes de recettes, mais en République tchèque, au Mexique et en Pologne, ils sont importants au niveau local. En Norvège, pratiquement tous les impôts relèvent de la catégorie (d.4). En Finlande (région de Aland), en Nouvelle-Zélande (niveau local) et en Suisse (niveau cantonal) 89 à 100 pour cent des recettes fiscales des administrations infranationales entrent dans la catégorie (a). Les impôts relevant de la catégorie (b) sont dominants ou au moins quantitativement importants dans la composition des recettes fiscales de presque tous les autres pays sous revue. Le partage des recettes lorsque l’administration centrale ne peut pas modifier unilatéralement la répartition des impôts (d.2) est prédominant en Allemagne (au niveau des Laender), en Autriche et Belgique (au niveau des communautés et des régions), en Espagne (au niveau des régions) et au Mexique (au niveau des Etats). Comme on l’a vu, les impôts de la catégorie (b)  à savoir les impôts pour lesquels l’échelon infranational des administrations publiques est libre de déterminer le taux d’imposition (parfois dans certaines limites)  occupent une place dominante dans la composition des impôts aux échelons infranationaux des administrations publiques. La part moyenne (non pondérée) des recettes fiscales agrégées des dix-neuf pays de l’OCDE sous revue est de l’ordre de 9 pour cent, ce qui est considérable compte tenu du fait que la part de l’ensemble des impôts institués par les administrations infranationales est de 18 pour cent. Le Tableau 2 analyse les impôts de la catégorie (b) en fonction de leur assiette. Les administrations infranationales de cinq pays collectent plus de 80 pour cent des impôts relevant de la catégorie (b) par le biais d’impôts sur le revenu et les bénéfices (rubrique 1000). Dans neuf pays, les administrations infranationales collectent la moitié ou plus de leurs impôts de la catégorie (b) par le biais d’impôts sur le patrimoine (rubrique 4000) ou d’impôts sur la consommation (rubrique 5000). Les impôts relevant des rubriques 2000 (cotisations de sécurité sociale), 3000 (impôts sur les salaires) et 6000 (autres impôts) sont marginaux, excepté au Portugal. Il convient de noter que la Finlande et le Mexique ne font état d’aucun impôt relevant de la catégorie (b).

1.

Les parts en pourcentage figurant dans les colonnes (a) à (e) donnent un total de 100 (pour cent). Par exemple, il s’avère que 8 pour cent des impôts collectés par les collectivités locales en Autriche relèvent de la catégorie a (administration libre de fixer l’assiette et le taux de l’impôt), 11 pour cent de la catégorie b (administration libre de fixer le taux d’imposition uniquement), et les 81 pour cent restants appartiennent à la catégorie d.2 (partage des impôts, lorsque le partage des recettes ne peut être modifié qu’avec le consentement de l’échelon infranational de l’administration). Toutes les autres lignes du Tableau 1 peuvent se lire de la même façon.

13

Tableau 1

Impôts des administrations infranationales en fonction du degré ‘d’autonomie fiscale’, 1995 (‚Á)

Impôts des administrations infranationales en % des recettes fiscales totales

Répartition des recettes fiscales des administrations infranationales en fonction du degré d’autonomie fiscale ) a

b

c

Allemagne -- collectivités locales -- Laender

29 7 22

Autriche -- collectivités locales -- Laender

19 8 10

Belgique -- collectivités locales -- communes -- administration régionale

28 6 13 10

Danemark -- municipalités -- pays

31 22 9

Espagne -- collectivités locales -- régions

13 9 5

Finlande -- collectivités locales -- région d’Aland

22 22 0

Hongrie -- collectivités locales

6 6

Islande --collectivités locales

20 20

8

92

Japon -- municipalités -- préfectures

24 16 8

0 0

94 83

Mexique -- collectivités locales -- Etats

20 4 16

14

Norvège -- municipalités -- provinces

20 13 6

d.1

d.2

1

52

47 100

9 2

11

81 98

13

84 3 92

8

d.3

2

51 7

e

1

97

96 93

33 15

d.4

4

0 7

16 78

89

11

100

30

70

6 17

74

26

86

5

14

1

94 100

Tableau 1 (suite)

Impôts des administrations infranationales en fonction du degré ‘d’autonomie fiscale’, 1995 (‚Á)

Impôts des administrations infranationales en % des recettes fiscales totales

Répartition des recettes fiscales des administrations infranationales en fonction du degré d’autonomie fiscale ) a

b

c

Nouvelle-Zélande -- collectivités locales

5 5

Pays-Bas -- municipalités -- provinces -- conseils de polder

3 1 0 1

100 100 100

Pologne -- collectivités locales

7 7

45

Portugal -- collectivités locales -- régions autonomes

6 3 2

République tchèque -- municipalités

13 13

Royaume-Uni -- collectivités locales

4 4

Suède -- municipalités -- paroisses -- conseils de provinces

32 22 0 11

Suisse -- communes -- cantons

38 16 22

d.1

d.2

d.3

d.4

e

98

2

49

14

2

5

1

54

37 100

3

90

100

4 2

96 98 100

97 89

6

3 5

‚

Les chiffres des recettes des administrations infranationales peuvent présenter une légère différence vis-à-vis de ceux qui ont été publiés dans l’édition de 1998 de Statistiques des recettes publiques, en raison de révisions. Les totaux peuvent ne pas être égaux à 100% en raison d’arrondis.

Á

Echelons des administrations publiques classés par ordre croissant d’importance géographique.



a = AIN fixe le taux et l'assiette de l'impôt b = AIN fixe seulement le taux de l'impôt c = AIN fixe seulement l'assiette de l'impôt d = AIN fixe le mécanisme de partage des recettes fiscales d.1 = AIN détermine la répartition des recettes d.2 = la répartition des recettes ne peut pas être modifiée sans l'accord du AIN d.3 = le partage des recettes est fixé par la loi et peut être modifié unilatéralement par l'administration centrale d.4 = la répartition des recettes est déterminée annuellement par l'administration centrale dans le cadre du budget e = l'administration centrale fixe le taux et l'assiette de l'impôt du AIN

15

Tableau 2 Distribution en pourcentage des impôts des administrations infranationales, par assiette d’imposition, 1995 (‚Á)

Allemagne Autriche Belgique Danemark Espagne Finlande Hongrie Islande Japon Mexique Norvège Nouvelle-Zélande Pays-Bas Pologne Portugal Rep. tchèque Royaume-Uni Suède Suisse )

Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

1000 63 -88 95 ---79 59 ----100 ---100 85

‚

Seulement les impôts du catégorie b.

Á)

1000 = impôts sur le revenu et les bénéfices 2000 = cotisations de sécurité sociale 3000 = impôts sur les salaires 4000 = impôts sur la fortune ou le patrimoine 5000 = impôts sur la consommation 6000 = autres impôts

)

2000 --------------100 -----

Données pour l’année 1996.

16

3000 ------2 -------------

4000 37 50 9 5 42 -11 21 35 -100 -66 --100 90 -15

5000 -50 3 0 57 -85 -6 --100 34 -----0

6000 ----1 -2 -1 -------10 ---

Partie II RAPPORT DES PAYS

17

ALLEMAGNE

Introduction La République fédérale d’Allemagne comporte trois niveaux d’administration publique. Le niveau intermédiaire des Laender (Etats régionaux) n’a pas le pouvoir de modifier les assiettes ou les taux des impôts de façon autonome. Cela étant, les Laender occupent une position forte dans le processus de législation fiscale, dans la mesure où l’Etat fédéral (le ‘Bund’) ne peut promulguer de modification de la législation fiscale affectant leurs recettes ou l’administration des impôts sans le consentement de la majorité au ‘Bundesrat’ — chambre haute du Parlement —, corps législatif élu représentant les Laender. Par l’intermédiaire du Bundesrat, les gouvernements des Laender peuvent aussi introduire leurs propres propositions législatives en matière fiscale, propositions qui doivent être avalisées par le ‘Bundestag’ pour être promulguées. Impôts des Laender Les Laender ont le bénéfice exclusif des recettes des impôts suivants : 1. Impôt général sur la fortune (rubriques 4210 et 4220, aboli à compter de 1997). 2. Impôts sur les successions, legs et donations (rubrique 4300). 3. Droits de mutation de biens immobiliers (rubrique 4400). 4. Taxe sur la bière (rubrique 5120). 5. Taxe sur les assurances (rubrique 5126). 6. Taxes sur les paris et jeux (rubrique 5126). 7. Taxe sur les véhicules à moteur (rubrique 5210). En outre, les Laender disposent d’une part de 42.5 pour cent des recettes de la retenue à la source sur les salaires, de l’impôt sur le revenu des personnes physiques collecté sur déclaration et de la retenue à la source sur les intérêts (hors sociétés). Tous ces impôts sont pris en compte dans Statistiques des recettes publiques sous la rubrique 1110. Les Laender partagent avec le Bund la moitié des recettes de l’impôt sur les bénéfices des sociétés et de la retenue à la source sur les intérêts perçus par les sociétés (rubrique 1210) ainsi que de la retenue à la source sur les dividendes (rubrique 1110). En 1995, la part des Laender dans le produit de la taxe sur la valeur ajoutée s’est élevée à 44 pour cent. Enfin, les Laender perçoivent quelque 5 pour cent des recettes de l’impôt local sur les activités commerciales (rubriques 1210 et 4220).

19

Impôts des collectivités locales Les impôts locaux de catégorie (a) ont une importance limitée. Les principales recettes des impôts locaux proviennent de l’impôt local sur les activités commerciales, de l’IRPP et de la taxe sur les biens immobiliers. L’impôt local sur les activités commerciales se compose d’un impôt sur les bénéfices des entreprises et d’un impôt sur le capital des entreprises. Ces impôts relèvent de la catégorie (b), dans la mesure où les communes déterminent le taux d’imposition en fixant un coefficient multiplicateur des taux d’imposition réglementaires, comme c’est le cas pour la taxe sur les biens immobiliers. Les collectivités locales doivent partager avec l’Etat fédéral et le Land les recettes de l’impôt sur les entreprises. Les parts de ces échelons supérieurs de l’administration publique sont calculées sur la base d’un niveau normal de l’impôt, ce qui supprime l’influence des écarts entre les coefficients multiplicateurs. En contrepartie de la rétrocession d’une partie de leurs recettes de l’impôt local sur les activités commerciales, les collectivités locales sont habilitées à recevoir 15 pour cent des recettes de la retenue à la source sur les salaires et de l’IRPP collectés par voie d’évaluation. La part des collectivités locales dans les recettes de la retenue à la source sur les intérêts est de 12 pour cent. Cette modification des relations budgétaires a été promulguée dans les années 1970 en vue de stabiliser les recettes fiscales des collectivités locales. Auparavant, le financement des communes dépendait des résultats économiques de quelques grandes sociétés implantées localement. La part des collectivités locales dans le produit de l’impôt sur les entreprises et de l’IRPP est définie par une loi spéciale (qui n’entre pas dans le cadre de la procédure budgétaire annuelle). Cette part ne peut être modifiée qu’avec l’aval des gouvernements des Laender représentés au Bundesrat. La Constitution allemande ne prévoit pas d’intervention directe des communes dans le processus législatif, mais les Laender sont censés défendre les intérêts des collectivités locales dans ce processus. En 1998, l’impôt local sur les activités commerciales a été aboli. En compensation, les collectivités locales bénéficient désormais d’une part de 2.2 pour cent des recettes de la taxe sur la valeur ajoutée.

20

ALLEMAGNE Catégorie

a

b

c

d.1

d.2

d.3

d.4

e

Collectivités locales a) Salaires/traitements Impôt sur le revenu déclaré Impôt sur les entreprises Retenue à la source sur les intérêts Impôt sur les entreprises Biens immobiliers Impôt sur les entreprises Droits de mutation de biens immobiliers Boissons Spectacles Chiens Autres Total

1110

42 405

1110

2 099

1110

19 989

1110

1 537

1210 4100

12 780 13 744

4220

5 115

4400 5121 5126 5213 5213

296 34 469 291 308 1 102

51 628

46 337

(répartition en %) (1) (52) (47) __________________________________________________________________________________ a) Toutes les sommes sont exprimées en millions of deutsche mark.

21

ALLEMAGNE (suite) __________________________________________________________________________________ Catégorie a b c d.1 d.2 d.3 d.4 e __________________________________________________________________________________ Laender a) IRPP Impôt sur le revenu déclaré Retenue à la source sur les dividendes Impôt sur les entreprises Retenue à la source sur les intérêts Impôt sur les sociétés Impôt sur les entreprises Retenue à la source sur les intérêts Impôt général sur la fortune Impôt général sur la fortune Impôt sur les entreprises Impôts sur les successions, legs et donations Droits de mutation de biens immobiliers TVA Taxes sur certains biens Taxe d’ass. incendie Taxes sur les paris et jeux Taxe sur les véhicules

1110

120 148

1110

5 949

1110

8 457

1110

1 126

1110 1210

4 354 9 068

1210

720

1210

1 281

4210

3 456

4220

4 399

4220

288

4300

3 549

4400 5111 5120 5126

6 067 103 234 1 779 762

5126 5210

2 785 13 806

Total

291 228

(répartition en %) (100) __________________________________________________________________________________ a) Toutes les sommes sont exprimées en millions de deutsche mark.

22

ALLEMAGNE (suite) ______________________________________________________________________ Déclarés

dans le tableau

dans Statistiques des recettes publiques édition 1997 édition 1998 ______________________________________________________________________ Collectivités locales Laender

99 067 291 228 --------390 295

Total

99 067 291 228 --------390 295

99 095 291 228 --------390 323

Part du total des recettes fiscales 28.8% 28.8% 28.8% ______________________________________________________________________

23

AUTRICHE

Introduction Le tableau ci-après présente dans le détail les recettes fiscales des collectivités locales et des ‘Laender’ (Etats régionaux), respectivement, par catégorie d’autonomie fiscale. A l’échelon local, les autorités recouvrent 81 pour cent de leurs recettes fiscales agrégées par le biais d’impôts de la catégorie (d.2). Au niveau des Laender, ces impôts représentent même 98 pour cent de l’ensemble des recettes fiscales. Ces impôts sont partagés avec l’administration centrale. Bien que la part revenant aux échelons infranationaux des administrations publiques soit définie par la législation fédérale (normalement pour une période de quatre à cinq ans), ces impôts ont été classés dans la catégorie (d.2) — la répartition des recettes ne peut être modifiée qu’avec le consentement de l’échelon infranational — parce que dans la pratique cette part est toujours déterminée à l’issue de négociations et une fois conclu un accord entre les différents niveaux des administrations publiques. Un problème particulier que l’on rencontre pour analyser le système autrichien de répartition des impôts tient au fait que certains transferts (dotations) de l’Etat central vers les échelons inférieurs sont en partie liés aux recettes fiscales. La principale dotation — du point de vue quantitatif — consiste en effet en un transfert aux Laender en vue de promouvoir la construction résidentielle, dont le montant équivaut à 9.2 pour cent de l’impôt sur le revenu collecté auquel on ajoute 80 pour cent d’une contribution spéciale. Du point de vue économique, il n’y a pas de différence entre les parts d’impôt et les dotations liées aux recettes fiscales. Le tableau ci-après ne tient compte que des impôts partagés. Dans le cas des impôts locaux figurant dans la catégorie (a), les collectivités ne disposent pas toujours d’une autonomie illimitée. Les impôts locaux concernés reposent sur la législation des Laender qui peut ménager plus ou moins de liberté de décision aux autorités locales.

24

AUTRICHE

Catégorie

a

b

c

d.1

d.2

d.3

d.4

e

Collectivités locales a) IRPP Impôt sur les salaires Taxe sur les act. ind. Impôt sur les revenus du capital Impôt sur les bénéfices Impôt sur les revenus d’intérêts Impôt sur la masse salariale Impôt sur les emplois Impôt sur les lots vacants Impôt A sur les terrains Impôt B sur les terrains Droit de mutation des terrains TVA Taxe sur la bière Taxe sur le vin Taxe sur les vins pétillants Taxe sur les huiles minérales Taxe sur les boissons Droits sur les spiritueux Taxe sur la publicité Taxe sur les attractions Taxe sur les publications d’avis Taxe sur le tourisme Taxe sur les chiens Redevances des usagers Contributions des personnes intéressées Droit de stationnement Autres impôts Total

1110 1110 1110

5 227 21 902 1 467

1110 1210 b)

2 574

1300

4 168

3000 3000

20 232 295

4100 4100 4100

76 350 5 083

4400 5111 5121 5121

5 195 20 750 606 17

5121

99

5121 5121 5122 5126 5126

727 5 485 209 348 917

5126 5126 5213 5220

646 634 96 2 037

6000 6000 6000

2 947 281 707 8 908

10 918

83 249

répartition en % 9 11 81 __________________________________________________________________________________ 25

AUTRICHE (suite) Catégorie

a

b

c

d.1

d.2

d.3

d.4

e

Laender a) IRPP Impôt sur les salaires Impôt sur les revenus du capital Impôt sur les bénéfices des sociétés Impôt sur les revenus d’intérêts Droits de succession TVA Taxe sur la bière Taxe sur le vin Taxe sur les vins pétillants Taxe sur les huiles minérales Droit sur les spiritueux Taxe de protection anti-incendie Taxe sur la publicité Taxe sur les spectacles Taxe sur le tourisme Taxe sur les véhicules Droits de chasse/pêche Autres impôts

1110 1110

5 842 26 520

1110

489

1210 b) 1300 4310 5111 5121 5121

5 342 321 31 372 709 19

5121

116

5121 5122

2 128 244

5126 5126 5126 5126 5211/12 5213 6000

Total

711 775 43 792 3 978 100 236 1 946

77 791

répartition en % 2 98 __________________________________________________________________________________ a) Toutes les sommes sont exprimées en millions de schillings. b) Compris dans la catégorie 1110.

Déclarés

dans le tableau

Collectivités locales Laender

103 075 79 737

dans Statistiques des recettes publiques édition 1997 édition 1998 106 544 106 732 99 670 99 464

Total

182 812

206 214

206 196

Part du total des recettes fiscales

18.6%

21%

21%

La différence entre les totaux déclarés s’explique par les cotisations de sécurité sociale acquittées par les collectivités locales (quelque Sch 3 3 milliards) et par les administrations publiques des Laender (environ Sch 4 4 milliards) qui ont été exclues du tableau. De plus, les Sch 13 5 milliards de cotisations aux Chambres — traditionnellement traitées dans les comptes nationaux comme une composante des finances des Laender — n’ont pas été pris en compte.

26

BELGIQUE

Introduction La Belgique est un État fédéral composé de Communautés et de Régions: ce principe est posé dans les premiers mots de la Constitution belge. Il y a en fait en Belgique trois niveaux de pouvoir: le pouvoir fédéral, au niveau central, un second niveau composé par les « entités fédérées » que sont les Communautés et Régions et un troisième niveau, celui des provinces et communes qui constituent les pouvoirs locaux. La répartition des recettes publiques et des compétences en matière de politique fiscale s’appuient, pour les Communautés et Régions, sur la constitution et sur une loi à majorité spéciale. Pour les pouvoirs locaux, le principe de l’autonomie fiscale est posé dans la Constitution et fait l’objet d’une série de dispositions législatives spécifiques. 1.

Les Communautés et Régions

Il y a en Belgique trois communautés (flamande, francophone et germanophone) et trois Régions (Flandre, Wallonie et Bruxelles-Capitale). 1.1

Domaine de compétence

La principale compétence des Communautés est l’enseignement. Elles ont aussi des compétences substantielles dans le secteur culturel et le secteur social, ainsi que dans les domaines suivants: la publicité commerciale à la radio/télévision, l’aide à la presse et la protection de la jeunesse. Les principales compétences des Régions sont des compétences de politique économique: aides à l’investissement, primes à l’emploi, autres aides aux entreprises etc., le financement des pouvoirs locaux, les travaux publics, les transports (sauf les chemins de fer), la protection de l’environnement, la politique des déchets. Elles sont également compétentes pour la protection et la distribution d’eau, l’épuration des eaux usées, l’énergie, la politique scientifique pour ce qui a trait à leurs compétences propres. Elles disposent en outre certaines compétences en matière de commerce extérieur. 1.2

Le financement des communautés et des régions

1.21

Principes

Les modalités actuelles de financement des Communautés et des Régions sont basées sur trois principes:

27

− la responsabilité financière: chaque Région et chaque Communauté a ses propres moyens de financement, − une intervention de solidarité qui est réversible, − le maintien de l’Union économique: il y a pluralité mais coordination des politiques budgétaires. 1.22.

Les ressources des Communautés

Les ressources des Communautés sont les suivantes: − les recettes non-fiscales liées à l’exercice de leur compétence: celles-ci ne sont pas repris dans les Statistiques des recettes publiques de l’OCDE; − les impôts partagés, c’est à dire des impôts qui sont perçus de manière uniforme sur tout le pays mais le produit est en tout ou partie attribué aux Communautés. Il s’agit en l’occurrence d’une partie du produit de l’impôt sur le revenu des ménages (Impôt des Personnes Physiques) et de la Taxe sur le Valeur Ajouté (TVA). Il s’agit ici d’un “tax sharing”, qui ne confère aucun degré d’autonomie aux Communautés (rubrique (d) de la typologie). − Une modification des clés de partage ne peut se faire que par une loi à majorité spéciale, qui doit être approuvée à la majorité de chaque groupe linguistique du parlement fédéral. Bien qu’une modification ne requière pas formellement l’accord des parlements des Communautés, on peut considérer qu’il s’agit d’une situation du type (d2). − Les Communautés disposent également de l’autonomie fiscale, qui leur permet de lever des taxes et redevances dans les matières pour lesquelles elles sont compétentes, sauf si elles sont déjà taxées par un impôt fédéral. Cette possibilité est fort théorique a n’a pu être exercée jusqu’à présent. 1.23.

Les ressources des Régions

Les ressources des Régions sont les suivantes: − les recettes non-fiscales liées à l’exercice de leur compétence: celles-ci ne sont pas repris dans les Statistiques des recettes publiques de l’OCDE; − l'impôt conjoint, en l’occurrence l’impôt sur le revenu des ménages. − Le produit de cet impôt (I.P.P) est partiellement attribué aux Régions sur base de la localisation de la base taxable. Les Régions peuvent lever des additionnels ou octroyer des remises. Cet impôt peut donc être assimilé à la rubrique (b) de la typologie, avec cette nuance importante que l’autonomie des Régions se limite à des additionnels ou remises qui doivent reproduire la progressivité du barème fédéral.

28

− Les ressources des Régions comprennent également des impôts qui étaient auparavant du ressort exclusif du pouvoir national mais qui ont été transférés aux Régions. A l’inverse des impôts partagés et conjoints, il y a ici transfert de compétences. − Ces impôts régionaux sont à subdiviser en deux catégories 1. Les impôts qui sont totalement ristournés aux Régions de sorte qu’elles peuvent librement en modifier l’assiette et/ou le taux. Il s’agit donc de situations du type (a) ou (b) selon le cas. Les impôts concernés sont le précompte immobilier, la taxe sur les appareils automatiques de divertissement, la taxe d’ouverture des débits de boissons, la taxe sur les jeux et paris et les droits de succession. 2. Les impôts qui ne sont pas totalement ristournés aux Régions, à savoir les droits d’enregistrement sur vente d’immeubles, où l’autonomie des Régions se limite à des additionnels ou remises (cas (b) de la typologie). Les Régions disposent également de l’autonomie fiscale, qui leur permet de lever des taxes et redevances dans les matières pour lesquelles elles sont compétentes, sauf si elles sont déjà taxées par un impôt fédéral. Il s’agit alors d’impôts de type (a) dont le rendement global atteint 23 milliards BEF en 1996. 2.

Les pouvoirs locaux

Les pouvoirs locaux disposent également de l’autonomie fiscale, sous le contrôle des Régions. Ils peuvent donc établir des impôts du type (a), dont ils fixent librement le taux et la base. Ils peuvent également établir des additionnels sur le précompte immobilier (provinces et communes) et sur l’impôt des personnes physiques (uniquement pour les communes). Il s’agit alors d’une situation de type (b), avec la même réserve que pour les Régions: les additionnels que les Communes peuvent établir à l’impôt sur le revenu recopient automatiquement la progressivité du barème fédéral.

29

BELGIQUE Catégorie

a

b

c

d.1

d.2

d.3

d.4

e

Collectivités locales a) IRPP Impôt sur les bénéfices des sociétés Taxes sur les biens/services Taxes sur les biens/services Taxes sur les biens/services

1110

129.55s

1200

32.49s

5110

1.70

5210 5213

Total

3.69 24.36 24.36 162.05

(répartition en %)

(13)

(84)

3.69

1.70

(2)

(1)

Communautés a) IRPP TVA Redevance Radio/TV

1110 5111 5126

124.4 345.8 14.0

Total

14.0

(répartition en %)

(3)

470.2 (97)

Gouvernement régionaux a) IRPP Impôt foncier Droits de succession Impôt sur les transactions Taxe sur les boissons Taxe sur les jeux Autres impôts sur la consommation Taxe sur les flippers Total

1110 4100 4310

286.0s 5.2 25.6

4400 5121 5126

0.6 2.2

17.7s

5130 5213

24.2 1.2 28.2

334.5

(répartition en %) (8) (92) _________________________________________________________________________________ s = surtaxe. a) Toutes les sommes sont exprimées en milliards de francs belges.

30

BELGIQUE (suite)

Déclarés

dans le tableau

dans Statistiques des recettes publiques édition 1997 édition 1998

Collectivités locales Communautés Régions

211.38

197.23 837.56

Total

191.80 484.20 362.70 ---------1 038.70

------211.38

---------1 034.79

Part du total des recettes fiscales

27.9 %

6%

27.9 %

31

DANEMARK

Introduction La structure budgétaire du Danemark comprend trois niveaux — l’Etat, les comtés et les communes. Les autorités locales jouissent d’une assez grande autonomie en matière de planification de leurs dépenses et de leurs recettes. Les communes et comtés sont responsables de l’administration de près des deux tiers de la dépense totale consacrée aux services publics et ils emploient un quart de la population active totale. Compte tenu de leur rôle important dans les finances publiques et dans l’ensemble de l’économie, les collectivités locales interviennent dans la coordination de la politique économique. C’est le budget et une série d’accords qui constituent les instruments de cette coordination. Les représentants de l’Etat négocient avec l’organisation représentative des communes et celle des comtés. En outre, il y a des négociations distinctes avec la Ville de Copenhague et la Ville de Frederiksberg. Les accords conclus comprennent des recommandations sur les dépenses et le niveau de la fiscalité locale. Lors de l’ouverture des négociations, les organisations représentatives des collectivités locales admettent les prérogatives de l’Etat en matière de définition de la politique budgétaire générale de la nation et elles conviennent de mener les négociations dans ce cadre. Les accords sont facultatifs au sens où les communes et comtés ne sont pas tenus de suivre les recommandations. Toutefois, la somme de leurs initiatives doit s’inscrire dans le cadre défini par les accords. La force de ce modèle consiste dans l’association de la flexibilité à l’échelon local avec le respect des objectifs de la politique économique et général au niveau national. En juin 1998, un accord a été conclu entre le gouvernement et l’Association nationale des collectivités locales, pour la période 1999–2000. Dans le cadre de cet accord, la recommandation de nonmodification des taux des impôts locaux est confortée par des incitations aux différentes communes. En plus des impôts levés par les comtés et communes, ces échelons infranationaux des administrations publiques perçoivent des recettes par divers transferts de l’Etat vers les communes et entre communes/comtés. La présente étude ne porte que sur les recettes fiscales. Le tableau ci-dessous présente une ventilation un peu plus précise des impôts locaux que celle qui figure habituellement dans la publication Statistiques des recettes publiques. En particulier, les impôts revenant aux comtés et communes sont énumérés séparément. Les chiffres du tableau (pour 1995) sont conformes aux chiffres révisés communiqués pour l’édition de 1998 de Statistiques des recettes publiques. Les impôts ont été classés par catégorie d’autonomie fiscale, conformément à la grille définie par le Groupe de travail sur les analyses des politiques et des statistiques fiscales. Chaque impôt fait l’objet d’une présentation et d’un commentaire dans la section ci-après.

32

Impôts sur le revenu et impôts sur le patrimoine : remarques générales Les impôts sur les bénéfices des sociétés et plusieurs impôts sur le revenu des personnes physiques sont partagés entre l’Etat et les communes. La répartition est définie par la loi, de sorte qu’en principe le Parlement peut décider de modifier à tout moment les parts des deux échelons de l’administration publique (catégorie d.4). Bien que l’Etat puisse unilatéralement décider de modifier la répartition, ce n’est pas ce qui se produit habituellement et si cela devait arriver, ce serait probablement en lien avec les négociations générales entre les communes et l’Etat. Pour cette raison, on peut dire que c’est une classification dans la catégorie (d.3) qui est la plus adaptée. Etant donné qu’il n’est pas nécessaire d’avoir le consentement explicite des administrations infranationales, la classification sous (d.2) ne convient pas ici. Les comtés comme les communes lèvent des impôts sur les revenus des personnes physiques et sur les biens immobiliers. L’assiette de l’IRPP (revenu imposable) est la même que pour une composante de l’impôt (dual) sur le revenu de l’Etat et elle est définie par la législation. On distingue deux catégories d’impôts sur le patrimoine. Un impôt levé sur la valeur marchande des terrains (hors bâtiments) et un impôt sur la valeur ‘différentielle’ des bâtiments construits sur le bien foncier, à savoir la différence entre la valeur marchande totale du bien et la valeur du terrain proprement dit. Dans Statistiques des recettes publiques, ce dernier impôt est qualifié de ‘droits sur les bâtiments’ (duty on buildings). Les impôts sur la valeur des terrains sont dus par les différents propriétaires (‘taxe sur les terrains’) et les propriétaires de certains bâtiments publics (‘droit sur les terrains’). Le droit sur les bâtiments n’est imposé qu’aux immeubles à usage commercial et à certains bâtiments publics. Bien que les communes aient été habilitées à déterminer la valeur marchande des terrains et autres biens immobiliers (donc, indirectement, l’assiette de l’impôt) on ne peut pas dire que les communes puissent concrètement définir librement l’assiette, au sens du présent projet. Impôts des comtés Les comptés déterminent chaque année le taux de l’impôt sur le revenu des personnes physiques, en fonction du niveau des dépenses. Cela place cet impôt dans la catégorie (b). L’assiette des impôts sur le patrimoine (valeur marchande) et le taux de l’impôt sur le patrimoine des comtés sont définis par la législation, ce taux étant de 1 pour cent1. Le fait que le taux soit défini par la législation nationale distingue l’impôt sur le patrimoine des comtés aussi bien de l’impôt sur le patrimoine des communes que de l’IRPP local. L’impôt sur les terrains des comtés correspond à la catégorie (e) de la classification des recettes fiscales de l’OCDE en fonction de l’autonomie fiscale.

1.

Jusqu’en 1995, l’impôt sur le patrimoine applicable aux bâtiments à usage agricole était réparti entre l’Etat et les comtés. (Un montant représentant 0.47 pour cent d’une certaine composante de l’assiette était transférée à l’Etat). A partir de 1996, l’impôt n’est plus réparti — mais le taux de l’impôt sur les bâtiments à usage agricole a été réduit, de sorte que l’effet budgétaire des changements de la législation n’a impliqué qu’une modification des recettes de l’Etat.

33

Impôts des communes Les recettes de quatre types d’IRPP sont partagées entre l’Etat et les communes. L’assiette et les taux de ces impôts sont définis par la loi (les communes perçoivent un tiers des recettes, cf. tableau pour plus de précisions).1 Ces impôts entrent dans la catégorie (d.3). Les impôts sur le revenus non attribués à une catégorie (rubrique 1300) comprennent un droit prélevé sur les biens immobiliers agricoles dans certains cas. Ce droit est partagé également entre la commune et l’Etat. Il relève de la catégorie (d.3). Les recettes de (la majeure partie de) l’imposition des sociétés est partagée entre l’Etat et les communes. Les communes perçoivent 12 pour cent des recettes. L’impôt sur les sociétés relève de la catégorie (d.3). Une source très mineure de recettes de (certaines) communes est un impôt sur certaines sociétés publiques. En l’occurrence, l’assiette est définie par la loi et le taux par la commune (c’est le même que le taux de l’IRPP). Cet impôt relève de la catégorie (b). En conséquence, dans ce cas, les recettes du même impôt sont classés dans deux catégories (b et d.3). L’assiette de l’impôt communal sur les terrains (valeur marchande) est définie par la loi. Les taux sont fixés par les collectivités locales, sous réserve d’un plancher et d’un plafond, ce qui en fait un impôt de la catégorie (b). Presque toutes les taxes sur les biens et services génèrent des revenus pour l’Etat. Les quelques exceptions à cette règle générale sont les suivantes : 1. Un droit sur les permis de construire est appliqué et collecté par les communes. Le plus convenable est sans doute de le classer dans la catégorie (b), puisque les communes ont une certaine liberté pour établir le droit, bien qu’elles soient soumises à des limites supérieure et inférieure. (Le droit ne peut pas excéder le coût). 2. Certaines redevances, notamment les licences des débits de boisson (pour servir des boissons alcoolisées) et les taxes sur les jeux (par exemple, sur les machines à sous) sont levées par (certaines) communes. Ces redevances relèvent principalement de la catégorie (b) car les municipalités ont une certaine liberté pour déterminer le droit bien qu’elles soient soumises à des limites supérieure et inférieure, prévues par la loi. Un droit en vue du contrôle de la viande et des produits alimentaires est collecté par les communes. Les droits sont fixés par la législation, ce qui en fait des impôts de type (e).

1.

Un cinquième type d’impôt, réparti entre les communes et l’Etat produit moins de 1 million Dkr pour les communes et n’est pas pris en compte dans le tableau suivant.

34

DANEMARK

Catégorie

a

b

c

d.1

d.2

d.3

d.4

e

Communes a) IRPP Impôt sur les bénéfices des sociétés Impôt sur les revenus non attribuable Taxe sur les terrains Permis de construire Redevances de concession Droit de contrôle de la viande

1110

100 116

2 011

1210

5

2 267

1300

19

4120 5121

6 995 89

5213

84

6100

Total (répartition en %)

57 107 289

4 297

57

(96)

(4)

(0)

Comtés a) IRPP Taxe sur les terrains

1110

41 495

4120

Total

3 161 41 495

3 161

(répartition en %) (93) (7) __________________________________________________________________________________ a) Toutes les sommes sont exprimées en millions de couronnes danoises.

Déclarés

dans le tableau

Communes Coll. locales Comtés

111 643

dans Statistiques des recettes publiques édition 1997 édition 1998 157 300

156 297

Total

44 656 ---------156 299

--------157 300

---------156 297

Part du total des recettes fiscales

31.4 %

32 %

31.4 %

35

ESPAGNE

Introduction En 1978, une nouvelle Constitution démocratique a été approuvée en Espagne. La Constitution instaure un système quasi fédéral, à trois niveaux d’administration publique : central, régional et local. Les collectivités locales — système à deux niveaux avec cinquante provinces et quelque 8 000 communes — existait déjà avant 1978, alors que les administrations régionales ont été instaurées par la nouvelle Constitution. Sept provinces ont opté pour le statut de région autonome à une seule province, les 43 autres provinces étant regroupées dans le cadre de régions autonomes intégrant plusieurs provinces. Il est important de souligner ici que ce chapitre résume la complexité des relations politico économiques entre les différents niveaux d'administrations en Espagne. Ces relations évoluent rapidement. A ce jour il y a 17 régions et deux communautés autonomes (Ceuta et Melilla). La Constitution confie à l’Etat le pouvoir fiscal. Mais il peut être transféré aux régions autonomes. Ces dernières peuvent alors réguler leur fiscalité dans les limites fixées par le parlement national. La Constitution ne prévoit pas de restriction explicite quant aux impôts pouvant être décentralisés, à l’exception des droits de douane qui relèvent exclusivement du domaine de l’Etat. L’étude des relations budgétaires entre les niveaux d’administration publique en Espagne portera tour à tout sur les relations de l’Etat avec les Communautés autonomes ou Régions (acronyme espagnol : CCAA) et de l’Etat avec les collectivités locales. Financement des communautés autonomes Du point de vue budgétaire, il existe deux catégories de communautés autonomes : les communautés autonomes de (1) droit commun et (2) les communautés bénéficiant de certains privilèges législatifs et réglementaires (Pays basque et Navarre). Communautés autonomes de droit commun Les relations budgétaires entre l’Etat et les communautés autonomes de droit commun sont régies par un système défini pour les années 1997–2001. Cela étant, ces relations reposent sur un système plus ancien dans le cas de l’Andalousie, de Castille-La Manche et de l’Estrémadour. La principale différence réside dans le fait que ces trois dernières communautés autonomes ne perçoivent pas de part des recettes de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (abréviation espagnole : IRPF). De plus, elles ne sont pas juridiquement habilitées à bénéficier de transferts d’imposition. En revanche, les autres collectivités autonomes ont certains pouvoirs de modification des impôts qui leur sont attribués (voir plus loin).

36

En dehors du produit des prélèvements de droits au titre de services fournis aux contribuables et de commissions de prêts, les sources de recettes des communautés autonomes de droit commun comprennent les impôts suivants : 1. Impôts rétrocédés – impôt sur la fortune – droits de succession et de donation – droits de mutation et droit de timbre – droits sur les paris. La législation relative à ces impôts et droits est promulguée au niveau de l’Etat, certaines décisions étant déléguées aux Communautés autonomes, par exemple, la fixation des taux des droits de mutation applicables aux biens immobiliers. 2. Part des recettes de l’Etat au titre de l’IRPF Cette part est de 15 pour cent des recettes de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPF) collectées dans la Communauté autonome, avec certaines options de modification des taux et des abattements individuels. Il peut ainsi exister un taux complémentaire ou taux autonome (TIR) dans le cadre de l’IRPF, avec des déductions d’impôt spécifiques. Dans les régions autonomes où les dépenses devant être financées par la part des recettes de l’IRPF n’absorbent pas la part de 15 pour cent (valeur maximale), cette part est ramenée à 10 pour cent voire 5 pour cent. 3. Part du reste des Recettes fiscales générales de l’Etat (PIG) Cette part peut changer, en fonction par exemple d’un transfert de nouvelles responsabilités aux communautés autonomes aboutissant à un surcroît de dépenses, du transfert de nouveaux impôts ou de l’évolution de certaines données économiques ou sociales susceptibles d’affecter le taux de cette part. Cas spéciaux a)

Iles Canaries

Outre les ressources fiscales déjà mentionnées, les Iles Canaries appliquent un impôt indirect analogue à une taxe sur la valeur ajoutée, désignée sous l’appellation IGIC (Impôt général indirect des Canaries). De plus, les entités établies aux Iles Canaries bénéficient d’incitations spéciales au titre de l’impôt sur les bénéfices des sociétés. b)

Communautés autonomes de Ceuta et Melilla

Ces villes autonomes vont s’orienter vers le modèle décrit précédemment. Là encore, des impôts indirects spéciaux analogues à une taxe sur la valeur ajoutée s’appliquent aux activités qui s’exercent dans ces villes. c)

Communautés autonomes d’Estrémadour, de Castille- La Manche et d’Andalousie

Ces trois Communautés autonomes ne disposent d’aucun pouvoir budgétaire sur les impôts rétrocédés.

37

Communautés autonomes à régime 'foral' Les Communautés autonomes du Pays basque et de Navarre sont régies par un Accord économique avec l’Etat, respectivement appelés Concierto Economico et Convenio Economico. Ces Communautés autonomes partagent avec l’Etat l’ensemble des impôts à l’exception des droits de douane, de certains droits d’accises, de la TVA et des recettes de l’impôt sur le revenu des personnes physiques collecté auprès de non-résidents. A l’inverse, ces Régions doivent contribuer aux finances de l’Etat par l’intermédiaire du système dit du “Cupo” (Quote-part) pour le Pays basque ou de la Contribution économique (“Aportaciõn Econõmica”) pour la Navarre, qui est lié aux dépenses générales que l’Etat effectue pour leur compte. L’accord sur ces impôts repose sur des statistiques économiques et d’autres données. Financement des collectivités locales Les règles de répartition des ressources entre les collectivités locales et l’Etat s’appliquent à tous le pays, hormis aux communautés forales (Pays basque et Navarre). Néanmoins, ces régimes 'foraux' suivent le même schéma de financement. Les recettes fiscales des collectivités locales comprennent : 1. leurs propres impôts et droits ; 2. une part des impôts de l’Etat. Les collectivités locales sont habilitées à créer des impôts conformément à la loi. Elles peuvent en déléguer l’administration, l’inspection et le recouvrement aux Communautés autonomes ou à d’autres collectivités locales. Autres relations budgétaires Il existe d’autres entités locales, à savoir supra-municipales, qui disposent également de certaines prérogatives de création d’impôts au titre de certains travaux et services qu’elles assurent et qui affectent une ou plusieurs communes. Dans ce cas, c’est le conseil municipal qui est le contribuable.

38

ESPAGNE Catégorie

a

b

c

d.1

d.2

d.3

d.4

e

Echelon local a) IRPP Impôt sur les sociétés Autres impôts sur le revenu Impôt foncier Impôt sur la fortune nette Droits de succession et de donation Impôt sur les transact. en capital et droit de timbre Plus-values immob. Contributions spéc. TVA Impôt sur le chiffre d’affaires Taxes à l’importation Impôts divers Taxe sur les paris Taxe sur les com. téléphoniques Taxe d’immatriculation des véhicules Taxes à l’importation Taxe sur les véhicules Taxe sur les véhicules Droits sur les act. éco. Droit de construction Permis de construire Autres droits Autres recettes publ. Total

1110

341.30

1210

58.10

1300 4110

5.10

4210

6.90

4310

3.00

4400 4510 4520 5111

74.00 22.30

5113 5123 5126 5126

1.50 2.40 10.30 9.60

5126

22.70

5128 5128 5211 5212 5213 5220 5220 6200 6200

469.90

27.00 23.60

277.37

9.70

15.30 124.90 31.30 248.90 103.80 39.20 76.10 7.94

8.00 6.50

11.76

680.44 1 039.16

318.87

(répartition en %) (33) (51) (16) __________________________________________________________________________________ a) Toutes les sommes sont exprimées en milliards de pesetas.

39

ESPAGNE (suite) Catégorie

a

b

c

d.1

d.2

d.3

d.4

e

Echelon régional a) IRPP Impôt sur les sociétés Impôt sur la fortune nette Droits de succession et de donation Impôt sur les transact. en capital et droit de timbre TVA Taxe des Iles Canaries Impôts sur le chiffre d’affaires Taxe sur l’essence Taxes à l’importation Impôts divers Taxe sur les paris Taxe sur les com. téléphoniques Taxe d’immatriculation des véhicules Taxes à l’importation Droits sur les act. éco. Autres recettes publ.

1110

76.33

1210

20.77

4210

3.32

66.07

4310

0.71

117.89

4400 5111 5111

452.75 75.48 30.56

5113 5121 5123 5126 5126

33.48 28.25

5126

0.31

5128 5128 5213 6200

Total

6.81 37.73 0.62 156.06

3.81 1.43 164.60

1.23 7.18 0.58 77.90

878.87

(répartition en %) (15) (7) (78) __________________________________________________________________________________ a) Toutes les sommes sont exprimées en milliards de pesetas.

______________________________________________________________________ Déclarés

dans Statistiques des recettes publiques édition 1997 édition 1998 ______________________________________________________________________ Echelon local Echelon régional (Local) Total

dans le tableau

2 038.47 1 121.37 -------3 159.84

3 030 -------3 030

3 160 ------3 160

Part du total des recettes fiscales 13.2 % 13 % 13.2 % ______________________________________________________________________ 40

FINLANDE

Introduction Les administrations publiques en Finlande se composent de trois sous-secteurs : l’Etat, les administrations locales et les administrations de sécurité sociale. La Province d’Åland est classée dans le cadre du secteur des administrations locales dans les Comptes nationaux, ainsi que dans les Statistiques des recettes publiques. Communes En 1997, les impôts ont contribué à hauteur de 46 pour cent aux recettes totales des communes. La part des dotations de l’Etat a représenté 14 pour cent. L’importance des différentes sources de revenus varie considérablement selon les communes. Les impôts locaux se composent de l’impôt communal sur les revenus salariaux, d’un impôt sur les biens immobiliers, d’un impôt sur les bénéfices des sociétés ainsi que d’autres taxes (principalement, sur les chiens). Ce sont les communes qui fixent le taux de l’impôt sur le revenu, tandis que l’assiette est uniforme dans tout le pays. Les communes fixent les taux de l’impôt sur le patrimoine dans des limites réglementaires. L’autonomie fiscale est limitée dans les deux cas à la détermination du taux d’imposition. Les recettes de l’impôt sur les sociétés sont réparties entre l’Etat, les collectivités locales et les paroisses de l'Église. En 1999, la part des collectivités locales s’est élevée à 40 pour cent du total des recettes de l’impôt sur les bénéfices des sociétés. La clé de répartition est déterminée par le Parlement. La part des communes leur est versée conformément à un calcul qui tient compte notamment du nombre d’entreprises situées sur le territoire de la commune. La Province d’Åland Åland a le statut de Province autonome de Finlande. La Province d’Åland est dotée d’une assemblée législative et d’un exécutif qui lui sont propres. Le Parlement finlandais a le pouvoir général de légiférer sur les questions touchant à la fiscalité pour la République, à l’inclusion de la Province. Dans le cadre de son autonomie, l’assemblée provinciale a le droit exclusif de promulguer des lois provinciales concernant des impôts supplémentaires sur le revenu, des impôts temporaires sur le revenu et des impôts sur les entreprises et les spectacles payables à la Province de même que des impôts payables aux communes. La Province d’Åland a promulgué une Loi sur l’impôt communal sur le revenu qui lui est propre. Toutefois, à bien des égards, elle est analogue à la législation nationale. La Province d’Åland a son propre budget, mais son autorité budgétaire est restreinte. Dans Statistiques des recettes publiques les recettes fiscales de la Province d’Åland s’élèvent à 6 millions de markkas soit moins de 0.01 pour cent des recettes fiscales agrégées. C’est l’Etat finlandais qui recouvre les impôts, les droits de douane et les charges à Åland comme dans le reste du pays. En contrepartie, les dépenses d’Åland sont compensées par une dotation inscrite au budget de l’Etat. Cette dotation représente 0.45 pour cent des recettes (hors nouveaux concours) du budget de l’Etat.

41

FINLANDE Catégorie

a

b

c

d.1

d.2

d.3

d.4

e

Collectivités locales a) IRPP Impôt sur les bénéfices des sociétés Taxe foncière Taxe sur les chiens

1110

46 805

1210 4100 5123

2 624 33

6 026

Total (répartition en %)

49 462

6 026

(89)

(11)

Administration régionale d’Åland Divers impôts sur la consommation

5113 5120 5121

Total

6 6

(répartition en %) (100) __________________________________________________________________________________ a) Toutes les sommes sont exprimées en millions de markkas.

______________________________________________________________________ Déclarés

dans Statistiques des recettes publiques édition 1997 édition 1998 ______________________________________________________________________ Communes Admin. régionale d’Åland Total

dans le tableau

55 488

55 537

55 494

6 -------55 494

-------55 537

-------55 494

Part du total des recettes fiscales 21.9 % 21 9 % 21.9 % ______________________________________________________________________

42

HONGRIE

Introduction La Hongrie est un état unitaire et aux fins de la présente étude, seul l’échelon local des administrations publiques est considéré comme pertinent. Note sur les conventions de partage des impôts En Hongrie, le total des recettes de l’IRPP est partagé entre l’Etat et les collectivités locales. La part de ces dernières est fixée par le Parlement dans le cadre de la Loi de finances annuelle. Il s’ensuit que les autorités locales n’exercent pas de pouvoir discrétionnaire sur les recettes de l’IRPP. En conséquence, les recettes concernées sont reportées dans la catégorie (d.3).

43

HONGRIE Catégorie

a

b

c

d.1

d.2

d.3

d.4

e

Collectivités locales a) IRPP Impôt sur la masse salariale Impôt sur les bâtiments Taxe sur la promotion immobilière Taxe sur les établ. d’activités récréatives Droits de succession Droits sur les donations Droits de mutation immobilière Taxes sur le chiffre d’affaires Taxe touristique Taxe sur les véhicules Taxes sur d’autres biens Taxe sur les ménages

1100

93 631

3000 4100

1 075 4 145

4100

813

4100 4310 4320

363 1 046 318

4520 5112 5126 5210 5213 6200

Total

10 162 38 472 768 2 472 258 747 46 383

107 887

(répartition en %) (30) (70) _________________________________________________________________________________ a) Toutes les sommes sont exprimées en millions de forint. ______________________________________________________________________ dans le tableau dans Statistiques des recettes publiques édition 1997 édition 1998 ______________________________________________________________________ Collectivités locales Etat Collectivités locales Total

154 270 --------154 270

107 750 78 542 --------186 292

111 477 76 527 --------188 004

Part du total des recettes fiscales 6.5 % 7.8 % 7.9 % ______________________________________________________________________ La différence de HUF 33 734 millions s’explique de la façon suivante. Le Tableau 154 de l’édition de 1997 de Statistiques des recettes publiques fait figurer à tort HUF 16 146 millions sous le code 5112 dans la mesure où les recettes fiscales des collectivités locales reviennent à l’Etat. En conséquence, seuls HUF 38 472 millions doivent être pris en compte. En outre, les Statistiques des recettes publiques font figurer comme impôts nationaux HUF 17 846 millions plusieurs versements à des fonds extra-budgétaires assumant des fonctions budgétaires spéciales. Ces recettes n’ont pas été prises en compte parce que ces fonds n’ont pas de pouvoir de décision en matière budgétaire. Enfin, une somme de HUF 258 millions n’avait pas été reportée, à tort, sous le code 5213.

44

ISLANDE

La description des relations fiscales n'a pas été fournie.

Catégorie

a

b

c

d.0

d.1

d.2

d.3

e

Collectivités locales a) IRPP 1100 Impôt sur le patrimoine 4110 Impôt sur le patrimoine 4120 Taxe générale sur les ventes 5110

20 840 2 885 2 600 2 357

Total

2 357 26 325

(répartition en %) (8) (92) _________________________________________________________________________________ a) Toutes les sommes sont exprimées en millions de couronnes islandaises.

______________________________________________________________________ Déclarés

dans le tableau

dans Statistiques des recettes publiques édition 1997 édition 1998 ______________________________________________________________________ Collectivités locales

26 682 --------26 682

Total

26 682 -------26 682

26 682 ------26 682

Part du total des recettes fiscales 20.4 % 20.4 % 20.4 % ______________________________________________________________________

45

JAPON

Introduction Le Japon est un Etat souverain unitaire, et non une fédération. Les entités publiques locales aux Japon se composent de 47 préfectures et de quelque 3 200 municipalités (centres urbains, villes et villages). Les articles 92 et 94 de la Constitution japonaise, l’article 223 de la Loi relative à l’autonomie locale et la Loi relative aux impôts locaux de 1950 établissent le droit des entités publiques locales à calculer et collecter des impôts dans le cadre prescrit par la loi. Les impôts locaux représentent 42 pour cent des recettes totales des communes et préfectures. La Loi relative aux impôts locaux prévoit les impôts devant être levés par les entités publiques locales et prescrit l’assiette et les modalités de recouvrement de chaque impôt. Elle prévoit aussi des taux normaux d’imposition. Pour un certain nombre d’impôts, cependant, les autorités locales peuvent, si nécessaire, lever des impôts à des taux supérieurs aux taux normaux, mais sous réserve d’une limite fixée par la Loi relative aux impôts locaux. Les entités publiques locales peuvent lever des impôts spéciaux sur des éléments sur lesquels la loi n’a pas prévu de disposition particulière, à condition que le ministère de l’Intérieur approuve de telles initiatives. Le ministre est tenu de donner son feu vert dès lors que cette imposition n’entrave pas les échanges entre entités locales et qu’elle ne fait pas double emploi avec d’autres impôts prescrits par l’entité publique locale ou l’Etat. Les préfectures, centres urbains, villes et villages lèvent et recouvrent respectivement leurs propres impôts. L’impôt préfectoral sur les résidents est collectée par les municipalités en même temps que leur propre impôt sur les résidents. On trouvera une description précise des impôts préfectoraux dans la publication An Outline of Japanese Taxes 1997, publiée avec l’autorisation du Bureau des affaires fiscales du ministère des Finances, pages 230–241. On trouvera une présentation également détaillées des impôts municipaux dans cette même publication, pages 241–254.

46

JAPON Catégorie

a

b

c

d.0

d.1

d.2

d.3

e

Communes a) Impôt sur les résidents 1110 Impôt sur le patrimoine 4100 Taxe d’urbanisation 4100 Impôt spécial sur la propriété foncière 4100 Taxe locale sur le tabac 5121 Taxe sur les produits minéraux 5121 Taxe sur les bains publics 5126 Taxe sur les véhicules à moteur 5210 Taxe sur les immeubles à usage commercial 6100 Autres impôts

8 806 8 430 b,c) 1 304 c)

1

Total

1

(répartition en %)

(0)

121 669 2 c) 21 106 c) 307 18 669

1 097

(94)

(6)

Préfectures a) Impôt sur les résidents 1110 4 460 b,c) Impôt sur les entreprises constituées en société 1110 4 486 Impôt sur le patrimoine 4100 10 Taxe sur les achats immobiliers 4400 788 Taxe sur le tabac 5121 378 Taxe sur l’achat de véhicule 5121 611 taxe sur les livraisons d’huiles légères 5121 1 332 taxe sur l’utilisation des terrains de golf 5126 98 c) Impôt local sur la consommation 5126 133 Droit sur la tare des véhicules automobiles 5210 1 587 c) __________________________________________________________________________________

47

JAPON (suite) Catégorie Taxe sur les concessions minières Droits de chasse Autres impôts

a

b

c

d.0

d.1

d.2

5210 5210

d.3

e

1 3 22

Total

22

11 562

2 325

(répartition en %) (0) (83) (17) __________________________________________________________________________________ a) Toutes les sommes sont exprimées en milliards de yen. b) Dont certains impôts de catégorie (e). c) Le gouvernement fixe les limites supérieures des taux des impôts des échelons infranationaux de l’administration publique.

______________________________________________________________________ Déclarés

dans le tableau dans Statistiques des recettes publiques édition 1997 édition 1998 ______________________________________________________________________ Municipalités Préfectures Collectivités locales Total

19 766 13 909 -------33 675

33 675 -------33 675

33 675 -------33 675

Part du total des recettes fiscales 24.2 % 24.2 % 24.2 % ______________________________________________________________________

48

MEXIQUE

Introduction Le système politique du Mexique comprend uniquement les ordres juridiques de l’Etat fédéral et des Etats, mais il prévoit trois niveaux d’administration publique : l’Etat fédéral, les Etats et les municipalités. La différence tient au fait que les deux premiers niveaux détiennent des pouvoirs législatifs leur permettant d’établir librement des impôts pour financer leurs dépenses, tandis que les instances municipales ne peuvent qu’administrer les impôts qui leur sont dévolus. La Constitution mexicaine réserve au gouvernement fédéral le droit exclusif d’imposer certaines taxes, par exemple, sur le commerce extérieur et sur certains biens et services, mais le gouvernement fédéral doit dans ce cas en partager les recettes avec les Etats et les municipalités. Toutefois, pour l’essentiel, la Constitution ne procède pas à la répartition des recettes fiscales entre la Fédération et ses Etats. En d’autres termes, les deux niveaux d’administration publique disposent, grosso modo, du droit légal de lever des impôts reposant sur la même assiette. C’est le cas, par exemple, des impôts sur le revenu des sociétés et des personnes physiques et des taxes sur la valeur ajoutée. Pour les impôts les plus importants — notamment l’IRPP, l’impôt sur les bénéfices des sociétés et la taxe sur la valeur ajoutée — il existe des accords de coordination budgétaire dans le cadre desquels les gouvernements des Etats renoncent à leur droit de lever certains impôts au profit du gouvernement fédéral en échange d’une partie des recettes fiscales fédérales. Ce Système national de coordination budgétaire a été créé pour éliminer la concurrence fiscale entre les différents niveaux d’administration et pour améliorer la productivité du régime fiscal. Ce Système repose sur des accords facultatifs passés par les Etats et leurs municipalités avec la Fédération, pour recevoir une part des recettes fédérales tout en renonçant à leurs droits d’imposition de certaines activités sur leur territoire. La formule utilisée pour déterminer les parts respectives des recettes est assez complexe et ne peut pas être rapprochée de la méthodologie des Statistiques des recettes publiques de l’OCDE. Il est donc difficile, voire impossible de déterminer le montant des recettes, ventilé par type d’impôt, obtenues par les Etats et les municipalités par type d'impôt. En conséquence, dans le tableau ci-après on procède à un “ajustement global” pour couvrir les recettes propres des trois niveaux de l’administration publique. Évaluation de l’autonomie fiscale Aux termes du Système national de coordination budgétaire, l’assiette et le taux des impôts rétrocédés sont fixés par la législation fédérale, ce qui limite les prérogatives fiscales des Etats. En conséquence, conformément à la classification de l’OCDE, la part revenant aux Etats des recettes des impôts concernés est classée dans la catégorie (d.2) et la part revenant aux municipalités dans la catégorie (d.3), étant donné que l’Etat fédéral comme les Etats possèdent les pouvoirs juridiques de modifier les accords. Même s’il est possible de définir une méthode permettant de distinguer, par type d’impôt, les recettes fédérales qui reviennent respectivement dans les caisses des Etats et des

49

municipalités, cette distinction serait, dans le meilleur des cas, assez imprécise, de sorte que l’on préfère procéder à cet ajustement global. Les instances législatives des Etats sont chargées de déterminer les impôts locaux, ce qu’elles font par application de la Loi relative aux finances municipales, instrument juridique définissant tous les impôts locaux applicables et leurs caractéristiques spécifiques. Par ailleurs, la Loi relative aux recettes municipales, également approuvée par les instances législatives des Etats, autorise les municipalités à lever l’impôt et à obtenir les recettes correspondantes au titre d’un exercice budgétaire. Dans certains cas, la Loi relative aux recettes municipales détermine les taux applicables et certaines modalités de recouvrement de l’impôt, dans d’autres elle se contente d’énumérer les impôts à lever. Les recettes municipales doivent être classées dans la catégorie (b) si les municipalités sont libres de fixer les taux, et dans la catégorie (e) si elles doivent suivre l’assiette et les taux de l’impôt tels qu’ils sont déterminés au niveau de l’Etat. Pour des raisons pratiques, tous les impôts locaux ont été regroupés dans la catégorie (e).

50

MEXIQUE

Catégorie

a

b

d.1

d.2

d.3

d.4

e

Collectivités locales a) Non attribuables Impôts sur les salaires Biens immobiliers Transactions fin. et en capital Accises Taxes spéc. sur les services Autres impôts Non attribuables Autres biens Autres impôts Ajustement global

1300 3000 4120

16 6 1 854

4000 5121

848 1

5126 5128 5130 5213 6200

556 15 3 7 179 9 890

Total

9 890

3 485

(répartition en %) (74) (26) __________________________________________________________________________________ Etats a) Non attribuables Impôts sur les salaires Biens immobiliers Droits de succession Transactions fin. et en capital Taxes spéc. sur les services Véhicules à moteur Autres biens Autres impôts Ajustement global Total

1300 3000 4120 4310

1 2 976 2 198 2

4400

727

5126 5211 5213 6200

22 159 260 228 39 225 6 573

39 225

(répartition en %) (14) (86) __________________________________________________________________________________ a) Toutes les sommes sont exprimées en millions de pesos. Les Statistiques des recettes publiques (édition 1997, p.235; édition 1998, p.227) ne donnent aucun renseignement sur les impôts infranationaux pour 1995. Les recettes totales des impôts des Etats (45 798 millions de pesos) représentent 15.6 pour cent des recettes fiscales agrégées. Les recettes totales des impôts locaux (13 375 millions de pesos) représentent 4.4 pour cent des recettes agrégées.

51

NORVÈGE

Introduction Les niveaux infranationaux des administrations publiques en Norvège sont principalement financés par des recettes fiscales, des dotations générales de l’Etat, des dotations affectées et des charges et redevances locales. Le tableau ci-dessous présente la composition des recettes totales en in 1999.1 en milliards de NOK 139 90 49 30 25 4 198

Recettes sans restriction – Recettes fiscales – Dotations générales Dotations affectées Charges et redevances Autres recettes Total des recettes

pour cent 70.2 45.5 24.7 15.2 12.6 2.0 100.0

Le parlement exerce une influence considérable sur le niveau total et la composition des recettes des administrations infranationales. 1. Il stipule une croissance souhaitée des recettes totales des administrations infranationales, en fonction de la situation économique générale. 2. Les taux de l’impôt sur le revenu levé par les administrations infranationales dépendent du niveau souhaité de revenus pour les collectivités locales comme de la répartition entre revenus fiscaux et dotations globales. 3. Le parlement a le pouvoir de modifier les règles de répartition des dotations générales entre les différentes communes et les différents comtés. 4. Le niveau des recettes affectées est décidé par le parlement. 5. Les charges et redevances sont surtout fixées par les collectivités locales, mais elles doivent suivre certaines règles nationales. Par exemple, les communes ne sont pas habilitées à facturer leurs services à des prix supérieurs aux coûts.

1.

Estimations du Budget national révisé pour 1999.

52

Recettes fiscales Les recettes fiscales des administrations infranationales proviennent principalement des impôts sur les revenus ordinaires (90 pour cent de leurs recettes fiscales agrégées). Les recettes de cet impôt appliqué au taux uniforme de 28 pour cent sont réparties entre les trois niveaux d’administration publique : les communes, les comtés et l’Etat. La répartition est décidée annuellement par le parlement dans le cadre de la Loi de finances. En outre, les communes lèvent un impôt sur l’actif net de 1 pour cent de l’actif net estimé des particuliers. Cet impôt génère environ 3 pour cent des recettes fiscales agrégées des communes. En outre, l’Etat impose un impôt sur l’actif net assorti d’un barème à taux progressifs. Les conseils municipaux peuvent en principe réduire le taux de l’impôt sur le revenu ou de l’impôt sur l’actif net pour le ramener à un niveau inférieur convenu avec l’Etat, mais en pratique toutes les communes et tous les comtés utilisent le taux maximum. Il est donc courant de considérer les taux maxima comme des limites contraignantes. Les recettes des impôts sur le revenu et le patrimoine qui reviennent aux communes et les impôts sur le revenu revenant aux comtés doivent donc être classés dans la catégorie (d.4), la répartition des recettes étant déterminée par l’Etat dans le cadre du processus budgétaire annuel. Les communes et comtés ont donc une influence réduite sur leurs propres recettes fiscales et le financement de leurs activités. Les communes peuvent néanmoins lever par ailleurs des impôts fonciers sur le logement, les usines hydro-électriques et les immeubles à usage commercial situés sur leur territoire. Selon la réglementation en vigueur, la faculté de lever des impôts fonciers est réservée aux zones urbaines. Les règles relatives aux modalités d’évaluation des biens immobiliers sont définies par la Loi relative aux impôts fonciers. Les communes sont libres de fixer, dans certaines limites, les taux des impôts fonciers. De même, elles peuvent prévoir une réduction de l’assiette dans le seul cas des biens immobiliers à usage résidentiel. Bien que ce dernier élément indique que l’impôt correspondant pourrait être classé dans la catégorie (a), il a été décidé que l’impôt foncier en tant que tel correspondait au mieux à un impôt de catégorie (b). Cet impôt représente quelque 4.5 pour cent de l’ensemble des recettes fiscales des collectivités locales. Facteurs influant sur le niveau des recettes fiscales Les recettes fiscales des communes et des comtés dépendent : i) de l’évolution attendue de l’assiette ; ii) des modifications de la fiscalité ; iii) du niveau souhaité des recettes fiscales des administrations infranationales. Dans les années 1990, l’économie norvégienne a connu une longue période d’expansion et pour stabiliser l’économie, il est apparu nécessaire de restreindre les recettes des collectivités locales en réduisant la part des recettes de l’IRPP ordinaire revenant aux administrations publiques infranationales. Les tableaux ci-après font apparaître les éléments constitutifs du taux de l’IRPP et de l’impôt sur les bénéfices des sociétés. L’objectif de croissance des recettes totales des collectivités locales est formulé chaque année en fonction de la situation économique générale. Le décalage entre recettes estimées et effectives résulte de l’incertitude inhérente à l’évolution de l’assiette. L’incertitude relative aux recettes fiscales des administrations publiques infranationales diminuera à partir de 1999, dans la mesure où ces administrations ne percevront plus de recettes de l’impôt sur les bénéfices des sociétés. En lieu et place, elles recevront une part plus importante des recettes de l’IRPP. 53

Taux de l’IRPP ordinaire

Communes (1) Comtés (2) Coll. locales (3 = 1 + 2) Etat (4) IRPP ordinaire (5 = 3 + 4)

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 13.50 13.50 13.00 12.25 11.75 11.50 10.75 7.50 7.50 7.25 7.00 7.00 6.75 6.25 21.00 21.00 20.25 19.25 18.75 18.25 17.00 7.00 7.00 7.75 8.75 9.25 9.75 11.00 28.00 28.00 28.00 28.00 28.00 28.00 28.00

1999 11.50 6.60 18.10 9.90 28.00

Taux de l’impôt sur les bénéfices des sociétés

Communes (1) Comtés (2) Coll. locales (3 = 1 + 2) Etat (4) Impôt sur les bénéfices ordinaires (5 = 3 + 4) a)

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 7.00 7.00 5.50 5.50 4.75 4.25 0.00 4.00 4.00 4.00 2.75 2.50 2.50 0.00 11.00 11.00 9.50 8.25 7.25 6.75 0.00 17.00 17.00 18.50 19.75 20.75 21.25 28.00 28.00 28.00 28.00 28.00 28.00 28.00 28.00

1999a) 0.00 0.00 0.00 28.00 28.00

Les impôts dus par les sociétés sont acquittés l’année suivant l’encaissement des bénéfices. Le passage de l’impôt sur les sociétés à un impôt purement national a été adoptée à compter de l’exercice 1998 pour prendre effet en 1999.

54

NORVÈGE

Catégorie

a

b

c

d.1

d.2

d.3

d.4

e

Conseils municipaux a) IRPP Impôts sur les sociétés Impôt foncier Impôt sur le patrimoine Impôt sur le patrimoine Taxe sur les biens

1110 1210 4110 4210 4220 5213

39 317 4 129 2 792 3 896 664 431

Total

2 792

431

48 006

(répartition en %)

(5)

(1)

(94)

Comtés a) IRPP Impôts sur les sociétés

1110 1210

22 467 2 065

Total

24 532

(répartition en %) (100) __________________________________________________________________________________ a) Toutes les sommes sont exprimées en millions de couronnes. ______________________________________________________________________ Déclarés

dans le tableau

dans Statistiques des recettes publiques édition 1997 édition 1998 ______________________________________________________________________ Conseils municipaux Comtés (Coll. locales)

51 229 24 532

Total

-------75 761

75 898 -------75 898

75 761 -------75 761

Part du total des recettes fiscales 19.7 % 20 % 19.7 % ______________________________________________________________________

55

NOUVELLE-ZÉLANDE

Introduction Cette section présente les impôts levés par les collectivités locales en Nouvelle-Zélande. Impôts permanents sur les biens immobiliers Description Les fameux ‘rates’ (impôts locaux) constituent l’essentiel des recettes (plus de 50 pour cent) à la disposition des collectivités locales pour financer leurs dépenses. Ces ‘rates’ consistent en un impôt annuel sur la propriété immobilière, généralement calculé en pourcentage de la valeur du bien. Il existe un taux maximum qui plafonne les recettes fiscales totales générées par les ‘rates’ généraux et par les cotisations annuelles uniformes. L’effet de ce plafond n’est que notionnel, dans la mesure où il ne porte pas sur une autre catégorie de ‘rates’ désignée sous le nom de ‘separate rates’ (impôts locaux spécifiques). Certaines données tendant à montrer que les collectivités locales respectent néanmoins bien le cadre de ces limites — on estime que les taux se situent en moyenne à environ 50 pour cent du maximum. Le système d’évaluation correspondant est actuellement en cours de révision et la nouvelle version du régime devrait être introduite en l’an 2000. Options d’imposition foncière Il existe trois principales catégories d’impôts locaux : les ‘general rates’, les ‘separate rates’ et les ‘special rates’ (prélèvements locaux spéciaux). On trouvera dans le tableau suivant l’éventail des options offertes aux conseils municipaux : Rates Taux uniforme • Evaluation différenciée Taux différencié • Evaluation différenciée Cotisation uniforme • par bien • par surface occupée séparément

Impôts généraux (Groupes)

Impôts spécifiques (par fonction)

X

X

X

X

X

X X

56

La matrice ci-dessus correspond aux deux dimensions de la fiscalité locale dans le cadre desquelles les collectivités locales disposent d’une latitude considérable. La première dimension réside dans le choix entre un ‘impôt local général’ (general rate), destiné à couvrir les besoins communs de recettes de la collectivité locale vis-à-vis de tout un éventail de fonctions et des ‘impôts locaux spécifiques’ (separate rates) levés pour des fonctions spécifiques. Ces derniers impôts présentent des avantages en termes de transparence et de possibilité de cibler certains domaines ou groupes de prestations. Au sein de chacune des catégories ci-dessus, les collectivités locales doivent faire un autre choix, parce qu’elles ont également la possibilité d’appliquer 1. un taux uniforme d’imposition proportionnel à la valeur du bien (avec le choix du mode d'évaluation, comme on le verra) ; 2. un taux différencié, toujours en fonction de la valeur du bien (là encore avec le choix du mode d’évaluation) est appliqué à différentes catégories de biens regroupés en fonction de leur utilisation, de leur emplacement ou d’autres critères ; enfin, 3. une cotisation uniforme par bien. D’autres cotisations uniformes peuvent être également imposées pour certaines fonctions sur chaque partie d’un bien occupée séparément. Des cotisations uniformes peuvent aussi être appliquées en tant que ‘taxes foncières’ ou se substituer aux ‘taxes foncières, mais les recettes de l’ensemble de ces cotisations sont limitées à 30 pour cent des recettes totales des ‘taxes foncières. Les special rates sont des ‘impôts locaux spéciaux’ nominatifs permettant de garantir les prêts des collectivités locales. Ils ne peuvent être appliqués qu’en cas de défaillance de l’emprunteur et uniquement par un administrateur provisoire. Les separate rates (impôts locaux spécifiques) n’apparaissent généralement pas en tant que tels dans les statistiques de Nouvelle-Zélande, hormis pour ce qui concerne les taxes sur l’eau. Ces impôts ont été pris en compte dans la rubrique 5200. D’autres ‘impôts locaux spécifiques’ sont également prévus pour l’évacuation des eaux usés, le drainage des terrains, la collecte des déchets, etc. Les recettes 1 correspondantes sont prises en compte dans la rubrique impôts immobiliers généraux. Assiette Parmi les options disponibles, le choix de l’assiette est laissé à la discrétion des conseils municipaux aussi bien pour les ‘impôts locaux’ uniformes que différenciés. Les conseils peuvent choisir une option parmi les trois disponibles : la valeur (améliorée) du capital ; la valeur foncière (correspondant à peu près à la valeur non améliorée) ou la valeur annuelle — le loyer annuel que le bien pourrait rapporter en cas de location. C’est la valeur foncière qui constitue l’assiette la plus souvent utilisée en Nouvelle-Zélande, suivie de la valeur du capital. Un conseil de grande municipalité utilise la valeur annuelle et une petite partie des conseils font appel à une combinaison de la valeur foncière et de la valeur du capital. Le processus de détermination des impôts locaux Même si les conseils peuvent choisir l’assiette et définir leur propre niveau d’imposition – dans le cadre des maxima prévus – ils sont tenus depuis 1998 par la loi de respecter certaines normes de procédure d’ensemble lors de la détermination du revenu généré par les impôts locaux. Ces nouveaux mécanismes de responsabilité imposent la communication de plus de renseignements sur les décisions 1.

Selon une estimation très grossière, ces autres impôts locaux spécifiques seraient d’une importance analogue aux impôts spécifiques sur l’eau.

57

de financement des collectivités locales et sur leurs orientations financières à long terme. Il s’agit ainsi de mieux informer la collectivité et d’aider ainsi les citoyens à contribuer plus efficacement au processus de décision, mais aussi de veiller à ce que les conseillers reçoivent les informations convenables du personnel attaché à la municipalité et enfin de suivre un processus logique lors de la formulation de leurs décisions de financement. Les conseils seront tenus de consulter la collectivité sur des propositions définissant clairement les activités qu’ils ont l’intention d’entreprendre et leurs motivations, ainsi que sur la façon dont il est prévu de financer ces activités, y compris en précisant les principes et autres considérations à l’appui de la décision. Ces objectifs sont repris en compte dans l’obligation pour les conseils d’élaborer deux documents prospectifs importants : la Stratégie financière à long terme et la Politique de financement. Dans le premier, les conseils étudient les raisons pour lesquelles ils interviennent dans une activité quelconque et établissent des projections de l’évolution des revenus et des dépenses sur dix ans au moins. Cette stratégie doit être revue au moins tous les trois ans. Dans le document sur la Politique de financement, les conseils doivent étudier, pour chacune de leurs activités, la répartition entre avantages public et privés, d’autres considérations doivent être prises en compte comme la justice et l’équité et le dosage des taxes et autres cotisations permettant de parvenir à la répartition prévue entre financement collectif et individuel. Cette approche n’a été mise en œuvre que ces dernières années et elle fait actuellement l’objet d’un bilan pour vérifier les résultats obtenus sur le terrain. Evaluation de l’autonomie Dans le cas de la Nouvelle-Zélande, l’évaluation portée sur les ‘impôts locaux généraux’ et sur la plupart des ‘impôts locaux spécifiques’ amène à considérer qu’ils relèvent nettement de la catégorie (a) en fonction des critères d’autonomie fiscale de l’OCDE. Premièrement, l’éventail des options en matière d’assiette est assez étendu. Deuxièmement, même si des plafonds sont imposés au niveau des taux, ils n’entravent pas le recouvrement des recettes fiscales, puisque les ‘impôts locaux spécifiques’ ne sont pas concernés par ces limites. Troisièmement, la combinaison des choix en matière d’assiette et de la sélection du niveau des taux offre une maîtrise importante de l’incidence de l’impôt. Impôts sur la production, les ventes et les transferts de biens et de services Description Cette catégorie (rubrique 5120) rend compte des recettes perçues par les collectivités locales comme la Local Authorities Petroleum Tax promulguée en 1970 dans le cadre du Local Authorities (Petroleum Tax) Act de 1970 . Cette taxe a été établie à titre de recette générale de rechange pour les collectivités locales. L’assiette réglementaire de cet impôt procède désormais du Chapitre XI du Local Government Act de 1974 (LGA). La taxe est appliquée aux carburants pétroliers (essence et diesel) vendus par les distributeurs de gros. Son recouvrement se fait par régions fiscales regroupants des conseils de districts et/ou de villes. Au sein de ces regroupements de conseils, une collectivité locale assure la mission dominante d’administration, de recouvrement et de distribution des recettes. Les recettes perçues au titre de cette taxe sont réparties entre les collectivités locales de la région fiscale en proportion de leurs recettes totales au titre des ‘impôts locaux’ (‘rates’ tels qu’ils sont définis dans la réglementation) pour l’exercice précédent par rapport aux recettes totales au titre des ‘impôts locaux’ de la région fiscale. Le taux procède d’un choix effectué par les collectivités locales de la région fiscale à partir d’un choix de taux prévus par la réglementation. Un chapitre du LGA définit trois barèmes pour cette taxe — A, B et C — qui fixent le taux applicable à l’essence et au diesel. Actuellement, et les barèmes n’ont pas

58

changé depuis 1978, le taux maximum est de 0.66 cents par litre pour l’essence et de 0.33 cents par litre pour le diesel. Normalement, toutes les régions fiscales ont retenu le barème maximum. Evaluation de l’autonomie Dans le cas de la Nouvelle-Zélande, l’évaluation portée sur les taxes pétrolières locales amène à considérer qu’elles relèvent nettement de la catégorie (a) en fonction des critères d’autonomie fiscale de l’OCDE. L’assiette est établie par l’Etat, de même que le taux, même s’il y a des options bien définies. Taxes sur l’utilisation de biens et sur certaines activités Description Les taxes sur l’eau (water rates) sont les seuls ‘impôts locaux spécifiques’, identifiés en tant que tels, qu’enregistre Statistics New Zealand et elles figurent sous la rubrique 5200 de la classification des impôts de l’OCDE. Comme on l’a vu, les ‘water rates’ constituent un ‘impôt local spécifique’ applicable à certains services de l’eau. Ce qui n’est pas couvert, c’est l’eau vendue au mètre cube. On considère qu’il s’agit alors de ventes de biens ou de services. De plus, comme on l’a également vu, d’autres ‘impôts locaux spécifiques’, comme les taxes sur l’évacuation des eaux usées ou la collecte des déchets, ne sont pas recensés de façon isolée par Statistics New Zealand et sont pris en compte dans la catégorie des impôts immobiliers généraux. Evaluation de l’autonomie Dans le cas de la Nouvelle-Zélande, l’évaluation portée sur les ‘impôts locaux spécifiques sur l’eau’ amène à considérer qu’ils relèvent nettement de la catégorie (a) en fonction des critères d’autonomie fiscale de l’OCDE Premièrement, l’éventail des options en matière d’assiette est assez étendu. Deuxièmement, il n’y a pas de véritables maxima pour le niveau de ces taxes. Troisièmement, la combinaison des choix en matière d’assiette et de la sélection du niveau des taux offre une maîtrise importante de l’incidence de l’impôt. Toutefois, cet impôt est établi fonction par fonction en vue de couvrir la totalité des coûts du service ou la partie censée être d’intérêt public.

59

NOUVELLE-ZÉLANDE

Catégorie

a

b

c

d.1

d.2

d.3

d.4

e

Collectivités locales a) Impôts fonciers Impôts sur la consommation Taxe locale sur l’eau

4100 5121 5213

Total

1 645.9 33.1 124.7 1 770.6

33.1

(répartition en %) (98) (2) __________________________________________________________________________________ a) Toutes les sommes sont exprimées en millions de dollars de Nouvelle-Zélande.

______________________________________________________________________ Déclarés

dans Statistiques des recettes publiques édition 1997 édition 1998 ______________________________________________________________________ Collectivités locales Total

dans le tableau

1 803.7 --------1 803.7

1 803.5 --------1 803.5

1 802.2 --------1 802.2

Part du total des recettes fiscales 5.2 % 5.6 % 5.2 % ______________________________________________________________________

60

PAYS-BAS

Introduction Les Pays-Bas sont un Etat unitaire à trois niveaux d’administration publique : l’Etat, les provinces et les collectivités locales. Le pays compte douze provinces et quelques 550 centres urbains, villes et villages. Environ quatre-vingts conseils de polder sont responsables de l’entretien des digues, de la gestion du niveau de la surface de l’eau dans les polders et du traitement des eaux usées. Les zones géographiques de compétence d’un conseil de polder ne correspondent pas à celles des provinces ou des collectivités locales. Les collectivités locales peuvent lever un nombre limité d’impôts, dont l’impôt foncier local est de loin le plus important en termes de recettes. En fait, cet impôt consiste en deux impôts calculés séparément : l’un appliqué au propriétaire, l’autre au locataire. Les propriétaires occupant leur logement sont assujettis aux deux impôts. L’assiette des impôts fonciers locaux est dans les deux cas la valeur estimative du bien. Les collectivités locales calculent la valeur de chaque bien et les conseils sont libres de déterminer le taux de l’impôt. Au regard de la classification de l’autonomie fiscale de l’OCDE, les impôts fonciers relèvent de la catégorie (b), parce que l’assiette est définie par la législation nationale. C’est aussi le cas de la plupart des autres impôts levés par les collectivités locales. Quelques impôts produisant des recettes limitées relèvent de la catégorie (a) mais n’ont pas été identifiés en tant que tels. Les valeurs des biens immobiliers estimées par les collectivités locales en vue des impôts fonciers servent aussi d’assiette pour un prélèvement obligatoire des conseils de polder. En outre, les conseils de polder imposent une capitation (montant fixe par adresse) et un impôt sur les terrains. Les conseils de polder sont également libres de fixer les seuls taux de ces impôts, de sorte qu’ils relèvent de la catégorie (b). Les provinces lèvent un seul impôt, une surtaxe sur la taxe sur les véhicules à moteur levée par l’Etat. Les provinces sont libres de fixer cette surtaxe, sous réserve d’un plafond imposé par l’Etat.

61

PAYS-BAS Catégorie

a

b

c

d.1

d.2

d.3

d.4

e

Communes a) Impôt foncier Taxe touristique Taxe sur les chiens Impôt sur les non-résidents Autres impôts

4100 5126 5213

4 040 110 80

5213 6200

20 10

Total

4 260

(répartition en %)

(100)

Conseils de polder a) Impôt foncier Taxe sur la pollution des eaux

4100

700

5211

2 000

Total

2 700

(répartition en %)

(100)

Provinces a) Taxe sur les véhicules à moteur

5211 5212

210

Total (répartition en %) (100) __________________________________________________________________________________ a) Toutes les sommes sont exprimées en millions de florins.

62

PAYS-BAS (suite) ______________________________________________________________________ Déclarés

dans le tableau

dans Statistiques des recettes publiques édition 1997 édition 1998 ______________________________________________________________________ Communes Conseils de polder Provinces (Coll. locales)

4 260 2 700 210

Total

------7 170

7 170 ------7 170

7 170 ------7 170

Part du total des recettes fiscales 2.6 % 2.6 % 2.6 % ______________________________________________________________________

63

POLOGNE

Introduction Conformément à la Constitution de la République de Pologne, tous les impôts levés en Pologne procèdent de l’adoption d’une loi (Acte législatif du parlement). Le projet de Loi de finance détermine les impôts dont les recettes reviennent à l’Etat. La loi de financement des ‘gminas’ (collectivités locales) décide des recettes fiscales revenant aux gminas. Impôts des collectivités locales Les collectivités locales sont juridiquement habilitées à fixer le taux de trois impôts ainsi que des droits locaux. Les impôts comprennent l’impôt sur les exploitations agricoles et l’impôt foncier (qui figurent tous les deux sous la rubrique 4100 de la Classification des impôts de l’OCDE) et l’impôt sur les moyens de transport ainsi que certains droits locaux (sur le commerce et les actes administratifs) figurant sous la rubrique 5200. Dans tous ces cas, les taux ne peuvent pas dépasser les plafonds fixés par le parlement. En principe, les collectivités locales ont le droit de décider de certaines exonérations et de certains reports d’imposition. Bien que certains des éléments évoqués plus haut indiquent que ces impôts pourraient être considérés comme relevant de la catégorie (a), on a décidé que dans l’ensemble, ils correspondent mieux à la catégorie (b) puisque dans la pratique, la liberté de fixer les taux prévaut sur le processus de décision politique. Dans le cadre de la taxe sur les forêts (rubrique 4100), les collectivités locales sont habilitées à statuer sur les exonérations et reports d’imposition. En conséquence, cet impôt doit être classé dans la catégorie (c). De plus, les collectivités locales perçoivent 17 pour cent des recettes de l’IRPP et de l’impôt sur le revenu présumé (rubrique 1100) et 5 pour cent de l’impôt sur le revenu des personnes morales (rubrique 1200). Ces deux catégories d’impôts sont calculés et collectés par l’Etat. La part revenant aux collectivités locales fait l’objet d’un examen dans le cadre de la Commission conjointe de l’Etat et des collectivités locales, notamment lorsque la part des recettes revenant aux collectivités locales risque d’être réduite par rapport à l’année précédente. Cela étant, en dernier ressort, c’est l'administration centrale qui décide. Ces impôts figurent dans la catégorie (d.3).

64

POLOGNE

Catégorie

a

b

c

d.1

d.2

d.3

d.4

e

Collectivités. locales a) IRPP Impôt sur le revenu présumé Impôt sur les bénéfices des sociétés Impôt sur les expl. agricoles Taxe sur les forêts Impôt foncier Droits de succession et de donation Droits locaux Taxe sur les moyens de transport

1110

4 148

1100

280

1200

469

4100 4100 4100

2 827

4300 5200

172

5200

603

Total

520 73 48

4 122

73

4 945

(répartition en %) (45) (1) (54) __________________________________________________________________________________ a) Toutes les sommes sont exprimées en millions de zlotys.

______________________________________________________________________ Déclarés

dans le tableau

dans Statistiques des recettes publiques édition 1997 édition 1998 ______________________________________________________________________ Collectivités locales

9 140 -------9 140

Total

9 140 -------9 140

9 140 -------9 140

Part du total des recettes fiscales 7.5 % 7.5 % 7.5 % ______________________________________________________________________

65

PORTUGAL La description des relations fiscales n'a pas été fournie. Catégorie

a

b

c

d.1

d.2

d.3

d.4

e

Collectivités locales a) Impôt sur les bénéfices des sociétés Impôts sur le patrimoine Taxe sur les transact. en capital Taxes sur des services spécifiques Taxe sur les véhicules Taxe sur les véhicules

1210 4100

25 144s 62 157

4400 5126 5211 5212

Total

56 352 26 456 7 564 3 242 88 613

(répartition en %)

(49)

25 144 (14)

67 158 (37)

Régions autonomes a) IRPP Impôt sur les bénéfices des sociétés Non attribué Impôts sur le patrimoine TVA Taxe sur les ventes Droits d’accises Taxes sur des services spécifiques Autres taxes sur les biens/serv. Autres taxes sur l’utilisation de biens Autres impôts sur les entreprises Autres impôts

1110

29 515

1210 1300

5.718 152

4300 5111 5112 5121

160 55 637 2 17 589

5126

2 239

5128

1 437

5213

129

6100 6200

42 434

Total

113 054

(répartition en %) (100) __________________________________________________________________________________ a) Toutes les sommes sont exprimées en millions d’escudos. s = les administrations locales ne peuvent lever que des surtaxes.

66

PORTUGAL (suite) ______________________________________________________________________ Déclarés

dans le tableau

dans Statistiques des recettes publiques édition 1997 édition 1998 ______________________________________________________________________ Collectivités locales Régions autonomes

Total

180 915 113 054 --------293 969

293 969

293 969

--------293 969

--------293 969

Part du total des recettes fiscales 5.6 % 5.6 % 5.6 % ______________________________________________________________________

67

RÉPUBLIQUE TCHÈQUE

Introduction En République tchèque, les districts forment un niveau intermédiaire entre l’Etat et les municipalités. La sectorisation des districts est ambiguë. Les salariés des administrations de districts sont des fonctionnaires de l’Etat, par lui désigné et relevant du ministère de l’Intérieur. Les recettes des districts en revanche sont incluses dans les recettes fiscales des collectivités locales, dans la mesure où ils partagent une partie des recettes de l’impôt sur les salaires avec les municipalités dans le cadre de leurs frontières. Certaines fonctions de distribution des recettes des districts sont déterminées par des assemblées de représentants municipaux d’un district donné. Ce statut hybride des administrations de district passe pour peu satisfaisant et il y a des projets visant à les transformer en une composante ordinaire de l’Etat (un des chapitres du budget de l’Etat). Aux fins des Statistiques des finances publiques du FMI et de Statistiques des recettes publiques de l’OCDE, les districts sont associés aux municipalités dans le cadre des collectivités locales. Aux fins du présent rapport, les districts sont également traités comme un échelon local des administrations publiques. Les impôts des échelons infranationaux des administrations publiques sont présentés ci-dessous par ordre croissant de la classification des impôts de l’OCDE. Impôts des collectivités locales et administrations de district Les taux et l’assiette de l’impôt sur les revenus de salaires et traitements des personnes physiques (prélevé à la source) sont fixés par l’Etat qui en assure également le recouvrement. Les produits ainsi collectés dans la zone des quatre plus grandes villes — chacune constituant en soi un district — sont répartis entre la ville (70 pour cent) et l’Etat (30 pour cent). Les recettes des impôts collectés dans chacun des autres districts sont partagées entre la municipalité où réside l’agent de recouvrement à la source (10 pour cent), l’administration du district (30 pour cent) et, en fonction de la population, entre les municipalités du district (20 pour cent), les 40 pour cent restants revenant à l’Etat. En conséquence, quelque 64 pour cent des recettes partagées reviennent à des échelons infranationaux des administrations publiques. La répartition des revenus de l’impôt sur les revenus de salaires et traitements des personnes physiques est déterminée par la législation nationale. Les taux et l’assiette de l’impôt sur les revenus des travailleurs indépendants qui ne se sont pas constitués en société (rubrique 1110) sont déterminés par l’Etat. L’Etat recouvre l’impôt et le reverse automatiquement aux municipalités en fonction du lieu de résidence du contribuable. Les municipalités sont habilitées à disposer de l’ensemble des recettes de cet impôt depuis 1993. Les recettes totales de l’impôt sur les bénéfices des sociétés (à l’exclusion des impôts sur les propres bénéfices des municipalités, voir plus loin) et de la retenue à la source sur les intérêts et dividendes versés aux sociétés sont réparties entre les municipalités (20 pour cent) et l’Etat (80 pour cent). Cette répartition est stipulée par la législation nationale. La part des municipalités est fonction de la 68

population. C’est l’Etat qui détermine l’assiette et les taux d’imposition, recouvre l’impôt et détermine les clés de répartition de l’impôt avec les municipalités. Les municipalités conservent automatiquement l’intégralité des recettes de l’impôt sur les bénéfices appliqué aux bénéfices tirés de leurs propres activités commerciales, à condition que l’impôt ait été convenablement porté sur une déclaration remise aux services des impôts (Etat). En conséquence, cet impôt conservé est formellement “collecté” par les municipalités. L’Etat détermine aussi bien l’assiette que le taux de cet impôt. Les municipalités ont la jouissance des recettes conservées. Les municipalités fixent les taux de l’impôt foncier (rubrique 4100) dans le cadre d’une fourchette. Ses limites supérieure et inférieure, ainsi que l’assiette, sont déterminées par la législation nationale. Les municipalités sont simplement libres de fixer les taux des impôts sur les immeubles et les terrains urbains non bâtis. L’Etat calcule et recouvre les impôts sur les terrains (y compris les terrains urbains non bâtis) et les immeubles et transfert les recettes aux municipalités en fonction de l’emplacement du bien immobilier. Les municipalités peuvent imposer des taxes sur (l’utilisation) des biens, aux termes des dispositions de la législation nationale : 1. Droits sur les billets d’entrée (rubrique 5126) 2. Droits sur les établissements d’activités récréatives, en fonction de leur capacité d’accueil (rubrique 5126) 3. Taxes de séjour et d’accès sur les sites touristiques (rubrique 5213) 4. Taxe sur les chiens (rubrique 5213) 5. Droits d’entrée des véhicules à moteur (rubrique 5213) 6. Droits sur l’exploitation de machines à sous (rubrique 5213, depuis 1998) 7. Taxe d’utilisation des espaces publics (5220) Les municipalités peuvent fixer librement les taux d’imposition sous réserve de respecter les limites indiquées par la législation nationale. Elles sont également libres de définir l’assiette par le biais d’exemptions et de divers allégements. Elles recouvrent ces impôts à leur bénéfice exclusif. Les municipalités participent à l’administration au recouvrement de la taxe de collecte et de traitement des ordures ménagères (rubrique 5213) dont le taux et l’assiette sont cependant fixés par la législation nationale. Il n’y a pas d’affectation spécifique du produit de cette taxe. Les recettes de la taxe de collecte des déchets dangereux sont affectées au budget de l’Etat. Les municipalités déterminent les taux de la taxe sur la pollution de l’air (rubrique 5213) dans le cadre d’une fourchette donnée, dont les limites supérieure et inférieure, ainsi que l’assiette, sont déterminées par la législation nationale. Les municipalités facturent et recouvrent les taxes auprès des seuls petits pollueurs ; cette notion de “petit” pollueur est définie par la législation nationale. Les produits sont généralement affectés à des utilisations environnementales. Les taxes sur les “gros” pollueurs sont imposées et collectées par l’Etat. Les municipalités et les administrations des districts imposent, dans le cadre des dispositions en vigueur de la législation nationale divers droits de licence et de permis (rubrique 5220). L’Etat détermine les taux et l’assiette de la plupart de ces impôts. Dans certains cas, les administrations des districts influencent l’assiette, par le biais d’allégements. Les municipalités et administrations de district recouvrent ces impôts et sont les bénéficiaires exclusifs de leurs recettes. La République tchèque impose aussi des prélèvements sur les retraits de terres agricoles et forestières, déclarées dans les Statistiques des recettes publiques sous les rubriques 5220 et 5213 (en cas de retrait temporaire). Les taux et l’assiette sont fixés par l’Etat qui assure également le recouvrement de l’impôt. Les 69

produits collectés dans la zone d’une municipalité sont répartis entre cette municipalité (40 pour cent) et l’Etat (60 pour cent). La répartition des recettes est définie par la législation nationale. A propos de la classification des impôts L’absence de pouvoir discrétionnaire des collectivités locales sur les taux, l’assiette, le processus de recouvrement de l’impôt et sur la part des recettes qui leur revient devrait normalement faire de l’impôt sur les revenus de salaires et traitements des personnes physiques, de l’impôt sur les revenus des travailleurs indépendants, de l’impôt sur les bénéfices des sociétés et des prélèvements sur les retraits de terres, des impôts de l’Etat. Seul le fait que le produit des impôts sur le revenu et des prélèvements sur les retraits de terres est réparti dans la zone de recouvrement, les rapproche des impôts spécifiques des administrations publiques infranationales. La part des administrations publiques infranationales dans les recettes de l’impôt sur les bénéfices des sociétés est censé formellement, aux termes de la législation tchèque, constituer également une recette d’impôts locaux.

70

RÉPUBLIQUE TCHÈQUE

Catégorie

a

b

c

d.1

d.2

d.3

d.4

e

Communes a) IRPP des travailleurs indépendants IRPP sur les salaires et traitements Impôt sur les bénéfices b) Taxe foncière Droits sur les tickets d’entrée Droits sur les établissements d’activités récréatives Taxes de séjour et d’accès Taxe sur les chiens Droit sur les véhicules à moteur Prélèv. sur le retrait de terres de la sylviculture et de l’agriculture Taxe de collecte des ordures ménagères Taxe sur la pollution de l’air Taxe sur l’utilisation des espaces publics Divers droits de licence et de permis Total

1110

14 847

1110

45 249

1210 4100

3 145 3 799

5126

58

5126

66

5213 5213

178 125

5213

21

5213/20

66

5213

525

5213

0

5220

702

5220

2 097 1 150

3 799

2 097

63 832

(répartition en %) (2) (5) (3) (90) __________________________________________________________________________________ a) b)

Toutes les sommes sont exprimées en millions de couronnes tchèques. Comprend l’impôt sur les bénéfices et la retenue à la source sur les intérêts et dividendes versés aux sociétés.

71

Déclarés

dans le tableau

dans Statistiques des recettes publiques édition 1997 édition 1998

Collectivités locales Etat a)

70 878

59 198 12 324 --------71 522 12.9 %

Total

--------70 878 b)

59 198 12 324 --------71 522

Part du total des recettes fiscales

12.8 %

12.9 %

a) b)

Dans les éditions de 1997 et de 1998 de Statistiques des recettes publiques, les districts étaient classés à tort dans l’Etat dans le tableau 148. Des donnés, non rapportées ici, concernant des recettes considérées auparavant comme des taxes, incluent 47 millions des revenues de la catégorie (a) et 597 millions des revenues de la catégorie (d.3).

72

ROYAUME-UNI

La description des relations fiscales n'a pas été fournie. Catégorie

a

b

c

d.1

d.2

d.3

d.4

e

Collectivités locales a) Council tax [taxe d’habitation b) Community rates [taxe foncière] c)

4100

9 286

6200

243

Total

9 529

(répartition en %) (100) __________________________________________________________________________________ a) Toutes les sommes sont exprimées en millions de livres britanniques. b) Impôt permanent sur les biens immobiliers acquitté par les ménages. c) Recettes ; cet impôt n’existait plus en 1995.

______________________________________________________________ Déclarés

dans le tableau

dans Statistiques des recettes publiques édition 1997 édition 1998 ______________________________________________________________ Municipalités

9 529 -------9 529

Total

9 729 -------9 729

9 552 ------9 552

Part du total des recettes fiscales 3.8 % 3.9 % 3.8 % ______________________________________________________________

73

SUÈDE

La Suède compte 289 communes et 20 conseils régionaux. Le droit pour les communes et conseils régionaux d’appliquer des impôts est inscrit dans la constitution. C'est l'impôt sur le revenu des personnes physiques qui est, de loin, le plus important au niveau des collectivités locales et des régions. C’est l’individu qui constitue l’unité fiscale. L’assiette, qui ne comprend pas les revenus du capital, est identique pour l’Etat et les administrations publiques infranationales et elle est déterminée par l’Etat. Si un changement de la réglementation fiscale vient affecter l’assiette pour les administrations infranationales (dans un sens aussi bien positif que négatif) l’effet de cette modification peut être, si l’Etat le juge nécessaire, corrigé au moyen des dotations provenant de l’Etat. Les impôts représentent 71 pour cent du revenu total des communes et conseils régionaux tandis que les dotations en représentent 19 pour cent (Comptes Nationaux, 1998). Le taux d’imposition varie selon les communes de 15.4 pour cent à 22.8 pour cent, le taux moyen s’établissant à 20.55 pour cent. Les taux correspondants pour les conseils régionaux sont de 9.13 pour cent au minimum, de 10.71 pour cent au maximum et de 9.74 pour cent en moyenne. Pour l’ensemble des communes et conseils régionaux, le taux moyen est de 30.29 pour cent pour des taux minimum et maximum de 26.4 pour cent et 33.15 pour cent respectivement. L’impôt est versé à l’Etat. Les administrations publiques infranationales reçoivent leurs recettes sur la base de prévisions relatives à l’exercice d’encaissement du revenu. L’impôt définitif est réglé l’année suivant l’année d’encaissement du revenu. La différence entre l’impôt définitif et l’impôt déjà reçu est alors corrigée.

74

SUÈDE Catégorie

a

1110 5126

688

b

c

d.1

d.2

d.3

d.4

e

Communes a) IRPP Impôts sur les ventes Taxes d’utilisation de biens

5213

Total (répartition en %)

174 338 54 ---742 (4)

---------174 338 (96)

Conseils régionaux a) IRPP

1110

Total

87 361 -------87 361

(répartition en %)

(100)

Paroisses a) IRPP Impôts sur les ventes

1110 5126

Total

2 529 44 --44

-----2 529

(répartition en %) (2) (98) __________________________________________________________________________________ a) Toutes les sommes sont exprimées en millions de couronnes suédoises. En pourcentage du total des recettes fiscales (817 466 millions) les communes recouvrent 21.4%, les conseils régionaux 10.7% et les paroisses 0.3%.

______________________________________________________________________ Déclarés dans le tableau dans Statistiques des recettes publiques édition 1997 édition 1998 ______________________________________________________________________ Communes Conseils régionaux Paroisses Total

175 080 87 361 2 573 ---------265 014

--------265 013

--------265 013

Part du total des recettes fiscales 32.4 % 32.4 % 32.4 % ______________________________________________________________________ 75

SUISSE

Introduction Le système fiscal helvétique reflète la structure fédéraliste du pays. En Suisse en effet, tant la Confédération que les 26 cantons, et leurs quelque 3 000 communes, prélèvent des impôts.1 Ainsi, chaque canton dispose de sa propre loi fiscale et impose comme il l’entend le revenu, la fortune, les successions, les gains en capital, les gains immobiliers ainsi que d’autres objets fiscaux. Quant aux quelque 3 000 communes, elles peuvent soit percevoir des impôts communaux comme bon leur semble, soit prélever des suppléments par rapport aux barèmes cantonaux (de base) ou aux montants d’impôt cantonal dus (système dit des “centimes additionnels”). Par ailleurs, la Confédération impose également le revenu; toutefois, ses rentrées fiscales proviennent en grande partie d’autres sources, telles que notamment les droits de douane ou la Taxe sur la valeur ajoutée. Le droit de ces collectivités publiques de percevoir des impôts est toutefois limité au niveau de la Constitution fédérale. Celle-ci partage en effet les compétences fiscales respectives, afin d’éviter que ces collectivités ne se gênent mutuellement ou que les contribuables ne soient frappés de façon excessive. A ce titre, la Constitution donne par exemple à la Confédération le droit de prélever certains impôts et l’enlève aux cantons. Ce système particulier est dû à la structure fédéraliste de la Confédération suisse, dont les grands principes régissant les rapports entre la Confédération et les cantons sont définis comme suit à l’article 3 de la Constitution fédérale, lequel délimite la souveraineté des cantons par rapport à la Confédération : "Les cantons sont souverains en tant que leur souveraineté n’est pas limitée par la Constitution fédérale, et, comme tels, ils exercent tous les droits qui ne sont pas délégués au pouvoir fédéral." La souveraineté de l'Etat est ainsi partagée entre la Confédération et les cantons. Reportée sur le plan fiscal, cette disposition signifie ceci :

1.

Etat fédératif, la Suisse (Confédération helvétique) est constituée de 26 "cantons" (Etats membres) regroupés au sein de la "Confédération" (Etat central). Comprenant environ 3.000 communes au total, les cantons sont les détenteurs de la souveraineté originelle. La Confédération jouit, quant à elle, des droits de souveraineté qui lui ont été conférés par la Constitution. L’étendue de l’autonomie des communes est déterminée par le droit cantonal.

76

La Confédération ne peut prélever que les impôts qui sont expressément prévus par la Constitution fédérale (= attribution de compétences). Le fait que la Constitution fédérale autorise la Confédération à prélever un impôt déterminé n’exclut pas pour autant le droit des cantons à percevoir un impôt similaire; une telle exclusion demande en effet une interdiction spécifique. C’est pour cette raison que tant la Confédération que les cantons prélèvent des impôts directs (par exemple, l’impôt sur le revenu). Les cantons en revanche exercent tous les droits de l’Etat souverain qui ne sont pas exclusivement réservés au pouvoir fédéral. Ils jouissent donc aussi du droit originel de prélever des impôts et de disposer librement des recettes (= souveraineté fiscale). En tant qu’Etats souverains, les cantons sont en principe libres dans le choix de leurs impôts, à moins que la Constitution fédérale ne leur interdise expressément de percevoir certains impôts ou les réserve à la Confédération. Comme le droit exclusif de la Confédération de prélever l’impôt est limité à un nombre relativement peu élevé de contributions (taxe sur la valeur ajoutée, droits de douane, droits de timbre, impôt anticipé, impôt sur le tabac et certains impôts spéciaux de consommation), les cantons disposent par conséquent d’une marge très large pour aménager leurs impôts comme bon leur semble. Quant aux communes, elles ne peuvent prélever des impôts que dans les limites de l’autorisation qui 1 leur est octroyée par la constitution de leur canton . Par opposition à la souveraineté originelle, on parle ici de souveraineté dérivée ou déléguée, ce qui ne change toutefois rien au fait qu’il s’agit tout de même d’une véritable souveraineté fiscale, qui s’intègre dans le système fiscal suisse comme troisième élément important, à côté des compétences de la Confédération et des cantons. Les impôts prélevés en Suisse peuvent être subdivisés en (1) impôts sur le revenu et la fortune ainsi qu’en (2) impôts de consommation et impôts sur la possession ou sur la dépense. La Confédération, les cantons et les communes prélèvent des impôts relevant des deux catégories.

1.

Le droit de prélever des impôts est également accordé aux communes, car elles ont, en tant que corporations publiques indépendantes, une très grande importance dans la structure sociale. Outre les tâches qu’elles assument en leur qualité de communautés locales, les communes doivent dans une large mesure accomplir aussi des tâches qui, ailleurs, relèvent du seul domaine des compétences de l’Etat, comme l’école primaire, l’assistance sociale et la santé publique. Même si ces tâches sont exécutées partiellement sous la surveillance de l’Etat et avec son soutien, ce sont les communes qui doivent pour l’essentiel supporter les frais qui en résultent. C’est pourquoi il est nécessaire qu’elles puissent également bénéficier des sources financières existantes. L’indépendance fiscale des communes va donc de pair avec leur autonomie de fonction.

77

Impôts prélevés par la Confédération

Fédération

Impôts sur le revenu et autres contributions directes

-

Impôts sur la consommation

Impôt sur le revenu Impôt sur le bénéfice Impôt anticipé Taxe d’exemption de l’obligation de servir

-

Taxe sur la valeur ajoutée Droits de timbre Impôt sur le tabac Impôt sur la bière Impôt sur les boissons distillées Impôt sur les huiles minérales Droits de douane Impôt sur les automobiles Taxe routière

Impôts prélevés par les cantons et les communes Les cantons et les communes prélèvent en général les mêmes impôts. Souvent, les communes ne font que participer au produit de l’impôt cantonal ou bien prélèvent un supplément à l’impôt cantonal.

26 cantons

Impôts sur le revenu et la fortune ainsi que d’autres contributions

Impôts sur la possession et la dépense

- Taxe personnelle ou sur les ménages - Impôts sur le bénéfice et le capital - Impôts sur les successions et les donations - Impôt sur les gains immobiliers - Impôt sur les gains de loterie

-

78

Impôt sur les véhicules à moteur Impôt sur les chiens Impôt sur les divertissements Droits de timbre cantonaux Impôt sur les affiches-réclames Droits de mutation Impôt foncier sur les immeubles Divers

3 000 communes

Impôts sur le revenu et la fortune ainsi que d’autres contributions

Impôts sur la possession et la dépense

- Taxe personnelle ou sur les ménages - Impôts sur le bénéfice et le capital - Impôts sur les successions et les donations - Impôt sur les gains immobiliers - Impôt sur les gains de loterie - Taxe professionnelle

-

Impôt sur les chiens Impôt sur les divertissements Divers Droits de mutation Impôt foncier sur les immeubles

A première vue, on peut être étonné par le nombre élevé d’impôts que prélèvent la Confédération, les cantons et les communes. Si l’on fait une comparaison avec des Etats étrangers, la Suisse ne se distingue toutefois pas par la multiplicité des impôts prélevés. Ce qui la caractérise, c’est bien davantage l’absence d’une réglementation légale uniforme, valable pour chaque impôt, sur tout le territoire helvétique, en particulier pour les impôts directs. Cette superposition de trois souverainetés fiscales, qui trouve sont origine dans l’évolution historique de l’Etat fédéral qu’est la Suisse, rend la fiscalité helvétique particulièrement difficile à comprendre pour les non-initiés. Le tableau des pages suivantes donne un aperçu synoptique des divers impôts qui sont actuellement prélevés par la Confédération, les cantons et les communes.

79

Aperçu des impôts en vigueur en Suisse (situation au 1er janvier 1998)

Impôts sur le revenu et la fortune / sur les bénéfices et le capital Impôt personnel, Taxe de ménage

fiscales

Impôts sur le revenu et la fortune

Conf. ZH BE LU UR SZ OW NW GL ZG FR SO BS (5) BL SH AR AI SG GR AG TG TI VD VS NE GE JU

Conf (2) Ct Cm Ct Cm Ct Cm Ct Cm Ct Cm D Ct Cm Ct Cm Ct Cm Ct Cm Ct Cm Ct Cm Ct Cm Ct Cm Ct Cm Ct Cm Ct Cm Ct Cm Ct Cm Ct Cm Ct Cm Ct Cm Ct Cm Ct Cm Ct Cm Ct Cm Ct Cm

Cm Ct Cm Ct Cm Ct Cm D Ct Cm Cm Cm Ct Cm (Cm) Ct (Cm) Ct Cm Ct Cm Cm Cm (Cm) Cm Ct -

Souverainetés

Conf = Confédération 1) 2) 3) 4) 5)

Ct = Canton

Impôt sur les gains immobiliers

Impôt foncier (1) Personnes physiques

Cm Ct Cm Ct Cm Ct Ct Ct Cm Ct Ct Cm Ct Cm Ct Cm Ct Cm Ct Ct Cm Ct Ct Ct Ct (Cm) Ct Cm Ct Ct Ct Ct Ct Ct Ct Cm Cm = Communes

(Cm) Cm (Cm) (Cm) (Cm) Cm (Cm) Ct Cm (Cm) Cm (Cm) Ct Cm

Personnes morales (Cm) Cm Ct Ct (Cm) (Cm) (Cm) Cm (Cm) Ct Ct Ct Cm Ct (Cm) Ct Cm Ct (Cm) Ct Cm

Droits de mutation

Impôts sur les successions et donations

Impôt sur les gains de loterie

Droits de timbre fédéraux

Cm Ct Ct Cm Ct (4) Cm Ct Cm Ct Ct (4) Ct Ct (Cm) Ct Ct Ct Ct (4) (Cm) Ct Cm (Cm) Ct (4) Ct Ct Ct (Cm) Ct Ct Ct Ct

(Cm) = Impôt communal facultatif

Ct Ct Ct Cm Ct Ct Cm Ct Ct Ct Ct (Cm) Ct Ct Ct Ct Ct Ct Ct Ct (Cm) Ct Ct Ct Ct (Cm) Ct Ct Ct Ct

(3) (3) Ct Cm Ct Cm Ct Cm Ct Cm D Ct Cm Ct Cm (3) Ct Cm (3) (3) (3) (3) (3) (3) (3) (3) Ct Cm (3) Ct Cm Ct Cm (3) (3) (3) Ct Cm

Conf -

D = Impôt de district

L’impôt complémentaire sur les immeubles, que certains cantons et/ou communes prélèvent - à titre d’impôt minimum - en plus ou en lieu et place de l’impôt foncier n’est pas pris en considération. La Confédération ne perçoit pas d'impôt sur la fortune des personnes physiques, ni d’impôt sur le capital des personnes morales. Ces gains ne sont pas soumis à un impôt spécial, mais sont additionnés aux autres revenus. Emolument pour le registre foncier . Canton de BS : aucun impôt communal n'est perçu auprès des personnes morales.

80

Souverainetés fiscales Conf. ZH BE LU UR SZ OW NW GL ZG FR SO BS BL SH AR AI SG GR AG TG TI VD VS NE GE JU

Aperçu des impôts en vigueur en Suisse (situation au 1er janvier 1998) - [suite]

Impôts sur la consommation

Souverainetés

TVA, Impôts de Droits de douane consommation spéciaux (6)

Impôts sur la consommation et la dépense Impôt sur les véhicules à moteur

Impôt sur les chiens

Impôt sur les divertissements

Droits de timbre cantonaux

Impôt sur les affiches réclame

Souverainetés (7)

fiscales Conf. ZH BE LU UR SZ OW NW GL ZG FR SO BS BL SH AR AI SG GR AG TG TI VD VS NE GE JU

Conf -

Cf = Confédération 6) 7) 8)

Divers

Ct = Canton

Conf -

Ct Ct Ct Ct Ct Ct Ct Ct Ct Ct Ct Ct Ct Ct Ct Ct Ct Ct Ct Ct Ct Ct Ct Ct Ct Ct Cm = Communes

Cm (Cm) Cm (Cm) Cm (Cm) Ct Ct (Cm) (Cm) Ct (Cm) Ct (Cm) Ct Cm Cm Ct Cm Cm Cm Ct Cm Ct Cm Cm Ct Ct (Cm) Ct Cm (Cm) Ct (Cm)

Cm (Cm) (Cm) (Cm) (Cm) (Cm) Ct (Cm) (Cm) (Cm) (Cm) Ct (Cm) (Cm) (Cm) Ct (Cm)

(Cm) = Impôt communal facultatif

Impôt sur le tabac, impôt sur la bière, impôt sur les huiles minérales, impôt sur les automobiles et impôt sur les boissons distillées. Taxes de séjour, impôt sur les loteries, impôt sur les bateaux, impôt sur les cartes à jouer. Droits d'enregistrement (en plus des droits de timbre ordinaires).

81

Ct Ct Ct Ct Ct Ct (8) -

Ct (Cm) Ct Cm Ct -

Ct Ct (Cm) (Cm) (Cm) Ct Ct (Cm) Ct (Cm) (Cm) Ct Ct (Cm) Ct (Cm) Ct Ct (Cm) Ct Ct (Cm) Ct Ct Ct (Cm) -

fiscales Conf. ZH BE LU UR SZ OW NW GL ZG FR SO BS BL SH AR AI SG GR AG TG TI VD VS NE GE JU

Partage des recettes fiscales Pour la fiscalité locale (cantons et communes) cohabitent 26 législations parallèles qui règlent différemment la fiscalité appliquée dans chaque canton. En principe, l’analyse sur l’autonomie fiscale des sous-secteurs étatiques demanderait une étude des 26 législations fiscales cantonales et exigerait un investissement en ressources disproportionné. Dans le système fiscal suisse, les cantons reçoivent des quotes-parts aux impôts de la Confédération et les communes sont au bénéfice de parts aux recettes fiscales cantonales. En revanche, ni la Confédération ni les cantons n’ont droit à une part de l’imposition de l’échelon inférieur. Ainsi, les cantons bénéficient de 30 pour cent des rentrées de l’impôt fédéral direct et de 10 pour cent du rendement net de l’impôt anticipé. Les cantons sont chargés du prélèvement de l’impôt fédéral direct. Dix-sept pour cent des prélèvements opérés sur leur territoire leur reviennent d’office alors que 13 autres pour cent sont l’objet d’une redistribution entre les cantons, dans le cadre de la péréquation financière fédérale, qui tient compte de leur capacité financière et de leur population. Pour l’impôt anticipé, dont le prélèvement n'a rien à voir avec le territoire des cantons, 10 pour cent du rendement net sont ristournés aux cantons dont 5 pour cent en fonction de leur population et 5 pour cent en fonction de leur capacité financière. De leur côté, les communes encaissent des quotes-parts aux recettes fiscales cantonales (un montant de quelques 500 millions francs en 1996) qui proviennent d’impôts les plus divers selon les cantons. Aux Statistiques des recettes publiques le total des impôts, avec quotes-parts ou non de l’échelon inférieur, est attribué à l’administration qui prélève l’impôt. Subdivision des recettes fiscales des cantons et communes Comme déjà indiqué plus haut, une subdivision fouillée des recettes fiscales locales (communes) aurait exigé un investissement considérable que les autorités responsables ne pouvaient pas consentir. Aussi, elles se sont contentées de procéder à une approche globale de la subdivision demandée. Les cantons Les cantons sont souverains pour fixer leur fiscalité pour autant que cela n’empiète pas sur le domaine réservé à la Confédération. Leur situation se présente comme suit en 1996 (en millions de francs suisses): Catégorie (a)

24 717

Les recettes fiscales des cantons ont été réduites de 505 millions, soit de la quote-part des communes à ces recettes fiscales. Catégorie (d.2)

1 523

Il s’agit ici des 17 pour cent de la part cantonale de 30 pour cent à l’impôt fédéral direct qui reviennent automatiquement aux cantons. Catégorie (d.3)

1 497

Ce montant correspond à 13 pour cent de l’impôt fédéral direct destiné à la péréquation financière entre les cantons et à la quote-part de 10 pour cent des cantons à l’impôt anticipé de la Confédération.

82

Les communes Les autorités suisses sont parties de l’idée que le canton constitue le gouvernement central des communes. D’une manière générale, les communes disposent d’une large liberté pour la détermination de leur fiscalité. Toutefois, cette liberté s’inscrit dans le cadre légal cantonal qui régit le fonctionnement des communes. Par exemple, la législation cantonale peut fixer le taux maximal communal d’imposition du revenu des personnes physiques et du rendement des personnes morales. De ce fait, les recettes fiscales communales peuvent être désagrégées globalement comme suit: Catégorie (b) Catégorie (d.3)

19 487 505

83

SUISSE

Catégorie

a

b

c

d.1

d.2

d.3

d.4

e

Echelon local a) IRPP Impôt sur les bénéfices des sociétés Impôt foncier Impôt sur la fortune Droits de succession et de donation Taxe sur les transact. Impôts sur le chiffre d’affaires Taxes d’utilisation de biens

1110

14 796

340

1200 4100 4200

1 800 465 2 041

53 3 51

4300 4400

116 206

20 5

5110

45

0

5200

18

32

Total

19 487 b)

505

(répartition en %)

(97)

(3)

Cantons a) IRPP Impôt sur les bénéfices des sociétés Impôt foncier Impôt sur la fortune Droits de succession et de donation Taxe sur les transact. Impôts sur le chiffre d’affaires Taxes d’utilisation de biens Total

1100

16 189

1200 4100 4200

2 602 157 2 480

4300 4400

961 529

5110

250

5200

1 549

1 523 1 497

24 717 c)

1 523 1 497

(répartition en %) (89) (6) (5) __________________________________________________________________________________ a) En millions de francs suisses. b) L’édition 1998 de Statistiques des recettes publiques indique 19 233 millions, les données communiquées par la Suisse pour le projet en cours s’élèvent à 19 487 millions. c) C’est conforme aux 25 222 millions indiqués dans l’édition 1998 de Statistiques des recettes publiques, diminués des 505 millions revenant à l’échelon local (voir premier bloc, colonne d.3). En pourcentage des recettes fiscales totales (126 227 millions), les cantons collectent 22 pour cent et les communes 16 pour cent.

84

SUISSE (suite) ______________________________________________________________________ Déclarés

dans Statistiques des recettes publiques édition 1997 édition 1998 ______________________________________________________________________ Echelon local Cantons Total

dans le tableau

19 992 27 737 -------47 729

n.a n.a --------

19 233 25 222 -------44 455

Part du total des recettes fiscales 37.8 % 35.2 % ______________________________________________________________________

85

RÉFÉRENCES

OCDE, 1999 Statistiques des Recettes Publiques 1965–1998. Paris: OCDE. Owens. J., G. Panella (eds.), 1991 North-Holland.

Local government: An international perspective. Amsterdam:

Pola, Giancarlo, George France and Rosella Levaggi (eds.), 1996 Developments in Local Government Finance. Theory and Practice. Cheltenham: Edward Elgar. Wildasin, David, 1997 “Fiscal Aspects of Evolving Federations: Issues for Policy and Research”, in: David A. Wildasin (ed.), Fiscal Aspects of Evolving Federations. Cambridge: Cambridge University Press.

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ÉTUDES DE POLITIQUE FISCALE DE L’OCDE

1. Pouvoirs fiscaux des administrations infranationales (novembre 1999) 2. Prélèvements obligatoires : les différents indicateurs (décembre 1999)

Nouveaux Titres (2000)1 3. Aides fiscales aux sociétés en faveur de l’investissement direct étranger (février 2000) 4.

L’imposition des produits d’assurance (février 2000)

5. Les taux effectifs d’imposition (avril 2000) 6. L’assiette de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (Été 2000) 7. L’économie de la concurrence fiscale (Été 2000)

1.

Titres provisoires

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´ LES EDITIONS DE L’OCDE, 2, rue Andre-Pascal, ´ 75775 PARIS CEDEX 16 ´ EN FRANCE IMPRIME (23 1999 05 2 P) ISBN 92-64-27135-X – no 50898 1999