Die Effektivität der Telekommunikationsregulierung in Europa: Befunde und Perspektiven German

Die Effektivität der Telekommunikationsregulierung in Europa

Außerdem erschienen: A. Picot, H.-P. Quadt (Hrsg.) Verwaltung ans Netz! ISBN 978-3-540-41740-0. 2001. IX, 201 S. J. Eberspächer, U. Hertz (Hrsg.) Leben in der e-Society ISBN 978-3-540-42724-4. 2002. IX, 235 S. J. Eberspächer (Hrsg.) Die Zukunft der Printmedien ISBN 978-3-540-43356-2. 2002. VIII, 246 S. A. Picot (Hrsg.) Das Telekommunikationsgesetz auf dem Prüfstand ISBN 978-3-540-44140-9. 2003. VIII, 161 S. M. Dowling, J. Eberspächer, A. Picot (Hrsg.) eLearning in Unternehmen ISBN 978-3-540-00543-9. 2003. VIII, 154 S. J. Eberspächer, A. Ziemer (Hrsg.) Video Digital – Quo vadis Fernsehen? ISBN 978-3-540-40238-1. 2003. VIII, 140 S. A. Picot (Hrsg.) Digital Rights Management ISBN 978-3-540-40598-4. 2003. V, 153 S. J. Eberspächer, H.-P. Quadt (Hrsg.) Breitband-Perspektiven ISBN 978-3-540-22104. 2004. VIII, 186 S. A. Picot, H. Thielmann (Hrsg.) Distribution und Schutz digitaler Medien durch Digital Rights Management ISBN 978-3-540-23844-1. 2005. X, 153 S. J. Eberspächer, H. Tillmann (Hrsg.) Broadcast-Mediendienste im Spannungsfeld zwischen Märkten und Politik ISBN 978-3-540-24345-3. 2005. VIII, 191 S.

A. Picot, H.-P. Quadt (Hrsg.) Telekommunikation und die globale wirtschaftliche Entwicklung ISBN 978-3-540-25778-0. 2005. VI, 110 S. J. Eberspächer, A. Picot, G. Braun (Hrsg.) eHealth ISBN 978-3-540-29350-7. 2006. X, 354 S. J. Eberspächer, W. von Reden (Hrsg.) Umhegt oder abhängig? ISBN 978-3-540-28143-6. 2006. IX, 230 S. A. Picot (Ed.) The Future of Telecommunications Industries ISBN 978-3-540-32553-0. 2006. VI, 190 S. Th. Hess, S. Doeblin (Hrsg.) Turbulenzen in der Telekommunikationsund Medienindustrie ISBN 978-3-540-33529-3. 2006. IX, 315 S. A. Picot, A. Bereczky, A. Freiberg (Hrsg.) Triple Play ISBN 978-3-54049722-6. 2006. VIII, 213 S. J. Eberspächer, S. Holtel (Hrsg.) Suchen und Finden im Internet ISBN 978-3-540-38223-2. 2007. IX, 233 S. J. Eberspächer, J. Speidel (Hrsg.) Wachstumsimpulse durch mobile Kommunikation ISBN 978-3-540-72145-1. 2007. VIII, 239 S. A. Picot, A. Freyberg (Hrsg.) Infrastruktur und Services – Das Ende einer Verbindung? ISBN 978-3-540-74306-4. 2007. VIII, 267 S.

Arnold Picot (Herausgeber)

Die Effektivität der Telekommunikationsregulierung in Europa Befunde und Perspektiven

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Professor Dr. Dres. h.c. Arnold Picot Universität München Institut für Organisation und Management Ludwigstraße 28 80539 München

ISBN 978-3-540-77307-8

e-ISBN 978-3-540-77308-5

DOI 10.1007/978-3-540-77308-5 Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. © 2008 Springer-Verlag Berlin Heidelberg Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt. Die dadurch begründeten Rechte, insbesondere die der Übersetzung, des Nachdrucks, des Vortrags, der Entnahme von Abbildungen und Tabellen, der Funksendung, der Mikroverfilmung oder der Vervielfältigung auf anderen Wegen und der Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen, bleiben, auch bei nur auszugsweiser Verwertung, vorbehalten. Eine Vervielfältigung dieses Werkes oder von Teilen dieses Werkes ist auch im Einzelfall nur in den Grenzen der gesetzlichen Bestimmungen des Urheberrechtsgesetzes der Bundesrepublik Deutschland vom 9. September 1965 in der jeweils geltenden Fassung zulässig. Sie ist grundsätzlich vergütungspflichtig. Zuwiderhandlungen unterliegen den Strafbestimmungen des Urheberrechtsgesetzes. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Herstellung: LE-TEX Jelonek, Schmidt & Vöckler GbR Einbandgestaltung: WMX Design GmbH, Heidelberg Gedruckt auf säurefreiem Papier 987654321 springer.com

Vorwort

Die markt- und wettbewerbsorientierte Regulierung der Telekommunikation ist seit den 90er Jahren ein wichtiger und wiederholter Gegenstand europäischer Richtliniensetzung und nationaler Gesetzgebungen. Die Liberalisierung der europäischen Telekommunikationsmärkte hat in den vergangenen zehn Jahren zu erheblich veränderten Marktstrukturen sowie zu neuem Wachstum geführt. Nun steht erneut eine Überprüfung und Weiterentwicklung des europäischen Regulierungsrahmens an. Darin sind die gesammelten Erfahrungen sowie sich abzeichnende marktliche Veränderungen zu berücksichtigen, um auch in Zukunft eine gute Entwicklung von Infrastrukturen und Diensten im Wettbewerb im Sinne einer weiteren Verbesserung des Kundennutzens zu ermöglichen. Dazu erscheint es hilfreich, Erkenntnisse über den Zusammenhang zwischen Regulierung und Marktentwicklung zu erörtern und z.B. auch die Frage der Kompetenzverteilung zwischen europäischen und nationalen Regulierungsinstitutionen zu diskutieren. Vor diesem Hintergrund hat der MÜNCHNER KREIS in Brüssel die Fachkonferenz „Die Effektivität der Telekommunikationsregulierung in Europa – Befunde und Perspektiven“ veranstaltet. Hochkarätige Wissenschaftler und Experten der Praxis haben die skizzierten Fragen analysiert und Orientierung gegeben. Das vorliegende Buch enthält die Ergebnisse. Ich danke den Referenten und Diskutanten für ihre kompetenten und engagierten Beiträge sowie dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie für die Unterstützung bei Vorbereitung und Durchführung. Arnold Picot

Inhalt

VII

Inhalt 1

Begrüßung und Einführung

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Prof. Dr. Arnold Picot, Ludwig-Maximilians-Universität, München

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Telekommunikationsregulierung und ihre Zukunft

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Hartmut Schauerte, Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie

WECHSELWIRKUNG ZWISCHEN REGULIERUNG UND MARKTENTWICKLUNG 3

Impact of the Regulatory Framework on Investment Across Europe – An Update

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Siôn Jones, London Economics

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Kommentar zu: Impact of the Regulatory Framework on Investment Across Europe

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Prof. Dr. Torsten J. Gerpott, Universität Duisburg-Essen

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Benchmarking von Regulierungsansätzen im Ländervergleich

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Dr. Ulrich Stumpf, WIK GmbH, Bad Honnef

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Kommentar zu: Benchmarking von Regulierungsansätzen im Ländervergleich

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Prof. Dr. Tobias Kretschmer, Ludwig-Maximilians-Universität München

PERSPEKTIVEN 7

Europäische Regulierung der Telekommunikation zwischen Zentralisierung und Wettbewerb Justus Haucap, Universität Erlangen-Nürnberg Jürgen Kühling, Universität Regensburg

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VIII

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Inhalt

Podiumsdiskussion

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Moderation: Prof. Dr. Torsten J. Gerpott, Universität Duisburg-Essen Teilnehmer: Dr. Christoph Clément, Kabel Deutschland GmbH, Unterföhring Gerd Eickers, VATM e.V., Köln Werner Hanf, NetCologne Gesellschaft für Telekommunikation mbH, Köln Dr. Iris Henseler-Unger, Bundesnetzagentur, Bonn Prof. Dr. Bernd Holznagel, ITM, Westfälische Wilhelms-Universität Münster Wolfgang Kopf, Deutsche Telekom AG, T-Mobile, Bonn Dr. Bernd Langeheine, Europäische Kommission, Brüssel

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Schlusswort

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Prof. Dr. Arnold Picot, Ludwig-Maximilians-Universität

Anhang Vortragsfolien von Frau Dr. Iris Henseler-Unger; Bundesnetzagentur, Bonn Vortragsfolien von Herrn Werner Hanf, NetCologne Gesellschaft für Telekommunikation mbH, Köln Liste der Referenten und Moderatoren

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1 Begrüßung und Einführung Prof. Dr. Arnold Picot Ludwig-Maximilians-Universität, München Es ist mir eine große Freude, Sie heute hier zu begrüßen. Der Münchner Kreis, den meisten von Ihnen vielleicht dem Namen nach bekannt, ist eine gemeinnützige, supranationale Vereinigung, die seit über 30 Jahren existiert und zahlreiche Veranstaltungen im In- und Ausland zum Thema der neuen Informations- und Kommunikationstechnologien und deren Anwendung, Märkte, Regulierung sowie gesellschaftlichen Bedeutung durchgeführt hat. Dabei verfolgt er das Prinzip, die Perspektiven der Wissenschaft, der Wirtschaft, der Politik und der Medien eng zu verzahnen. Er bildet eine neutrale Plattform, um die aufkommenden Fragen bei den Innovationsschüben frühzeitig zu identifizieren und so zu beeinflussen, dass sie möglichst gedeihlich für Wirtschaft und Gesellschaft gelöst werden können. Wir haben Veranstaltungen in verschiedenen Ländern wie Japan, USA und natürlich Deutschland abgehalten und freuen uns, heute hier in Brüssel sein zu können. Lassen Sie mich einige wenige einführende Bemerkungen zur heutigen Veranstaltung machen. Die Regulierungsansätze, die es insbesondere im Bereich der Telekommunikation gibt, stehen zurzeit auf dem Prüfstand. Warum? Weil wir in verschiedenen Ländern sowohl Europas wie auch außerhalb Europas beobachten, dass die Wettbewerbsentwicklung, die man sich durch die Regulierung im Wesentlichen verspricht, unterschiedlich verläuft – mal ist deutlich mehr, mal weniger Wettbewerb entstanden als erwartet. Ebenfalls unterschiedlich sind Geschwindigkeit und Niveau der Durchdringung mit neuen Technologien und Diensten, insbesondere im Bereich von Breitband. Zudem besteht die Notwendigkeit – aber auch genügend Anreiz? – zu relativ hohen Investitionen, um die Netze der nächsten Generation, insbesondere auch die IP- und Glasfasernetze, auszurollen. Die Regulierungsbehörden der verschiedenen Regionen verfolgen zum Teil unterschiedliche Ansätze, um diesen und ähnlichen Herausforderungen gerecht zu werden. In den Vereinigten Staaten wurde zum Beispiel die Zugangsregulierung zu den Netzen der Hauptplayer des Telco- und Kabelsektors abgeschafft. In Japan wurde dagegen die Zugangsregulierung insbesondere zu den ganz neuen Netzen, etwas den Glasfasernetzen, frühzeitig eingeführt und ist in Betrieb. Wir haben dort eine relativ große Verbreitung von Glasfaser. In Deutschland wurde kürzlich durch die Änderung des Telekommunikationsgesetzes die Möglichkeit geschaffen, so genannte Regulierungsferien für neue Märkte unter bestimmten Voraussetzungen

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einzuführen. Im Vereinigten Königreich sehen wir das Experiment einer funktionalen Trennung zwischen dem Wholesale und dem Retail Bereich im Herrschaftsbereich des Incumbent, nämlich von BT.

Münchner Kreis, Brussels, May 7th 2007

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The Design of Existing Regulation is Put to Test ƒ In countries within and outside the EU one can observe • a varying development of competition • a differing penetration of e.g. broadband • the necessity of high investments for the deployment of fiber and next generation networks ƒ Regulatory authorities pursue different regulatory approaches in order to cope with such challenges, e.g.: • USA: Removal of wholesale regulation • Japan: Access regulation also on FTTX networks • Germany: Introduction of regulatory holidays for new markets • UK: Functional separation of BT’s access and service divisions ƒ Within the Review of the 2002 European Framework several aspects are under discussion: • The allocation of regulatory competencies between National and European institutions • Simplifying the processes of market definition and analysis • The choice and number of markets being part of the recommendation • The benefits of separating incumbents’ access and service divisions

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Bild 1

Das sind nur einige Schlaglichter, die zeigen, dass es unterschiedliche Regulierungsstrategien und Ansätze in den genannten Regionen, aber auch anderweitig gibt (Bild 1). Im Rahmen der anstehenden Überprüfung des europäischen Regulierungsrahmens für Telekommunikation bzw. für elektronische Kommunikationsdienste sind zurzeit verschiedene Diskussionspunkte virulent. Da ist zum einen die Frage, wie die regulatorischen Kompetenzen auf den verschiedenen Ebenen Europas verteilt werden sollten, insbesondere zwischen den nationalen Regulierern und den europäischen Institutionen, vor allem der EU-Kommission, aber auch bestimmten Kooperationsgremien von Regulierern (European Regulators Group – ERG). Da geht es ferner um die Frage, wie die derzeit sehr aufwändigen und langwierigen Prozesse der Marktdefinition und der Marktanalyse möglicherweise vereinfacht werden können und in welcher Weise die Anzahl und die Qualität der Märkte nun gewählt werden soll, die weiterhin für Regulierungsanalysen ausgewählt und von den jeweiligen Ländern vertieft untersucht werden. Schließlich soll auch die Frage erörtert werden inwieweit die Separierung von Wholesale und Retail Bereich nützlich sein könnte.

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Begrüßung und Einführung

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Die Frage, welche Vorteile, welchen Nutzen, aber auch welche Probleme die Telekommunikationsregulierung wirtschaftlich, d.h. mit Blick auf Wettbewerb, Wachstum, Innovation und Investition, erzeugt, wird sehr unterschiedlich und kontrovers diskutiert. Die Entbündelung und auch die Zugangsregulierung zu den Infrastrukturen ist Gegenstand einer sehr breiten und vielfältigen Literatur theoretischer wie auch empirischer Prägung, und die Ergebnisse sind durchaus nicht einheitlich. Hier einige hauptsächliche Erkenntnisse der jüngeren Zeit (Bild 2).

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Benefits and Disadvantages of Telecommunications Regulation are Controversially Discussed ƒ Unbundling and wholesale regulation have been subject to a broad range of literature, however, their benefits remain controversial ƒ Main findings of recent scholarly research: • Several authors claim that wholesale regulation decreases new entrants’ willingness to invest • Empirical research puts into question, whether intra-platform competition is appropriate for stimulating broadband uptake • The question is raised, whether welfare gains from increased infrastructure competition might compensate for high investments in redundant infrastructure • The ladder of investment suggests that NRAs might be able to provide incentives for service-based competitors to invest in own infrastructure over time • Differences between leading broadband economies and latecomers including the role of government, consumer demands as well as inter- and intra-platform competition are highlighted Sources: Crandall et al. (2004), Aron; Burnstein (2003), Distaso et al (2005), Wallsten (2006), Hoeffler (2005), Picot/ Wernick (2006), Cave (2006).

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Bild 2

Verschiedene Autoren konstatieren, dass die Zugangsregulierung den Anreiz für neue Wettbewerber, eigene Investitionen in Infrastruktur vorzunehmen, vermindern könnte.1 Auf der anderen Seite stellen verschiedene empirische Untersuchungen die Frage, ob der Wettbewerb innerhalb von Plattformen, also der Servicewettbewerb, geeignet ist, um zum Beispiel die Breitbanddiffusion tatsächlich zu beschleunigen.2 Es wird die Frage gestellt, ob die Wohlfahrtsgewinne, die man von einem eventuell verstärkten Infrastruktur-Wettbewerb erwarten kann, tatsächlich die Zusatzkosten, die wegen möglicherweise redundanter Investitionen in Infrastruktur zu tragen sind, kompensieren oder überkompensieren, also die Frage, ob und unter welchen Bedin1 2

Vgl. z.B. Crandall (2005). Vgl. z.B. Aron/Burnstein (2003), Distaso/Lupi/Manenti (2006), Wallsten (2006).

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Arnold Picot

gungen der Infrastrukturwettbewerb wirklich die Lösung ist.3 Die berühmte Ladder of Investment legt nahe, dass die Regulierungsbehörden sich so bei ihren Aktionen verhalten, dass sie wohldosiert und zielgenau möglichst Anreize für die Nutzer der unteren Sprossen der Leiter, also ganz unten die Reseller, bieten, sich zu Investitionen in die Infrastruktur zu entscheiden.4 Und schließlich werden die Unterschiede der verschiedenen Länder Europas wie auch der Welt hinsichtlich der unterschiedlichen Niveaus von Breitbanddurchdringung intensiv untersucht.5 Es wird die Frage gestellt, worauf das zurückzuführen ist. Warum ist das eine Land sehr weit vorn, das andere weiter hinten? Was hat das mit dem Servicewettbewerb und/oder mit dem Infrastrukturwettbewerb zu tun? Das sind alles kontroverse, aber auch sehr interessante Erkenntnisse und Themen, die unsere Diskussion erfordern. Ähnlich sieht es aus im Bereich der Forschung zum Zusammenhang zwischen Regulierung und Investitionsverhalten in den Telco-Branchen aus.

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Research on Investment and Regulation Reveals the Area of Conflict ƒ London Economics and ECTA highlight the connection between strong hand regulation and overall investment in European telco markets ƒ ADL and McKinsey emphasise the positive consequences of removing wholesale obligations on overall market investment ƒ A recent study focusing on regulation and investment decisions in the UK and German broadband market, which builds on the results of qualitative interviews with market experts reveals the difficulties in assessing cause-impact relations between regulation and market behaviour: • Its results emphasise a connection between regulation and the profitability of different business models and thus the amortisation of infrastructure investments • they suggest that, rather than having regulatory reasons, strategic investment decisions are predominantly driven by the overall economic situation, assumed demand for certain products, access to financial markets and perceptions about risks and chances associated with those investments • With regard to the relationship between institutional structures and investment decisions four aspects are highlighted: - the calculability of the regulatory environment - the transparency of regulatory processes - the duration of regulatory processes - the consideration of national particularities

Sources: ECTA (2005), London Economics (2006), ADL (2006), McKinsey (2006), Wernick (2007).

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Bild 3

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Vgl. Höffler (2005). Vgl. Cave (2006). 5 Vgl. z.B. Picot/Wernick (2007). 4

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Begrüßung und Einführung

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So Haben die London Economics, von der wir nachher noch Einiges genauer hören werden, aber auch etwa die ECTA den Zusammenhang zwischen einer relativ starken Regulierung und dem Investitionsniveau in den europäischen Telekommunikationsmärkten herausgestellt (Bild 3).6 Andere Studien, z.B. von Beratungsunternehmen, unterstreichen dagegen die positiven Folgen, die eine Abschaffung oder Verringerung der Zugangsregulierungsverordnungen auf das Investitionsniveau haben könnten.7 Bei uns in München an der Universität hat kürzlich Christian Wernick eine Studie durchgeführt, die eher qualitativ ausgerichtet war und zahlreiche Experteninterviews, aber auch andere Analysen enthält.8 Sie versucht, die UrsacheWirkungs-Beziehungen im Bereich von Investition und Regulierung im Bereich der Telekommunikation, insbesondere der Breitbandmärkte, zu ergründen. Diese Studie zeigt zum einen, dass es einen Zusammenhang – zumindest nach den Ergebnissen, die wir haben feststellen können – zwischen Regulierung auf der einen Seite und der Profitabilität der verschiedenen Businessmodelle, die die Player verfolgen, gibt und damit natürlich auch einen Einfluss auf die Amortisation. Andererseits aber wird aus dieser Untersuchung auch deutlich, dass die strategischen Perspektiven und marktorientierten Analysen von solchen Investitionen, die erwartete Nachfrage für bestimmte Produkte und Services, aber auch die Wahrnehmungen der Kapitalmärkte einen sehr großen Einfluss ausüben auf die Investitionsentscheidungen und dass die Regulierungssituation eher eine andere Art von Moderation darstellt, aber nicht einen entscheidenden Hebel für oder gegen die Investition. Ferner haben wir in dieser Studie erkennen können, dass für ein gedeihliches Verhältnis zwischen Investitionsverhalten auf der einen Seite und institutioneller Umgebung, also Regulierungsumgebung, auf der anderen Seite, eine Reihe von wichtigen Prinzipien bedeutsam erscheinen, die man im Auge haben sollte, nämlich die Berechenbarkeit der Regulierungsszene und der Regulierungspolitik, die Transparenz des Regulierungsprozesses, die Dauer von Regulierungsprozessen, und nicht zuletzt, auch das wird sicherlich heute zu diskutieren sein, die Berücksichtigung von nationalen oder länderbezogenen Besonderheiten. Meine Damen und Herren, mit diesen einführenden Bemerkungen möchte ich die Hauptfragen, die wir heute diskutieren und aus verschiedenen Perspektiven beleuchten möchten, noch einmal aufwerfen, nämlich (Bild 4): • Wie effektiv kann Regulierung tatsächlich sein, um Innovationen und Investitionen zu fördern? • Welche regulatorischen Ansätze sind am besten geeignet, um die unterschiedlichen Interessen der Stakeholder auszubalancieren?

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Vgl. ECTA (2005), London-Economics (2006). Vgl. z.B. McKinsey/Company (2006), ADL (2005). 8 Vgl. Wernick (2007). 7

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• Welche Institutionen, die in diesem Zusammenhang eine Rolle spielen, benutzen das beste Wissen, um wirklich nachhaltig stabile Konditionen, Rahmenbedingungen und Anreize zu schaffen? • Wo ist Spielraum, um die existierenden Regulierungssysteme in Bezug auf die Prozeduren und in Bezug auf die Herausforderungen der Märkte und der Technologien bestmöglich zu entwickeln?

Münchner Kreis, Brussels, May 7th 2007

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Resulting Questions

ƒ How effectively can regulation actually further innovation and investments? ƒ What regulatory designs are suited best to balance between the divergent interests of the relevant stakeholders? ƒ Which institutions dispose of the necessary knowledge to develop and maintain stable conditions? ƒ Where is room for improvement in the existing regime with regard to procedural aspects and future challenges?

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Bild 4

Das sind wichtige Fragen, die uns beschäftigen werden, und ich möchte damit gleich überleiten zu unserem Eröffnungsredner, Herrn Staatssekretär Schauerte. Herr Staatssekretär Schauerte ist parlamentarischer Staatssekretär im Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie. Er ist Rechtsanwalt und Notar und seit vielen Jahren sehr engagiert in der Wirtschaftspolitik wie auch in der praktischen Wirtschaft tätig. So ist er zum Beispiel seit langem im Genossenschaftswesen aktiv, 2002 – 2006 Präsident des Rheinisch-Westfälischen Genossenschaftsverbandes. Er ist seit 1994 Mitglied des Bundestages, insbesondere dort auch stets für Wettbewerbsfragen engagiert, auch als Sprecher seiner Fraktion, und seit 2005 parlamentarischer Staatssekretär im Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie. Herr Schauerte wird uns in die Thematik einführen und die Zukunft der Telekommunikationsregulierung aus seiner Sicht präsentieren.

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Begrüßung und Einführung

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Literatur: ADL (2005): Deregulation of the Telecom Sector and its Impact on the Overall Economy, Arthur D. Little. Aron, D. J./Burnstein, D. E. (2003): Broadband Adoption in the United States: An Empirical Analysis. Cave, M. E. (2006): Encouraging Infrastructure Competition via the Ladder of Investment, in: Telecommunications Policy, 30. Jg. (2006), S. 223-237. Crandall, R. W. (2005): Broadband Communications, in: Majumdar, S. K./Vogelsang, I./Cave, M. E. (Hrsg.): Handbook of Telecommunication Economics Volume 2 – Technology Evolution and the Internet, Amsterdam et al 2005, S. 156-191. Distaso, W./Lupi, P./Manenti, F. M. (2006): Platform Competition and Broadband Uptake: Theory and Empirical Evidence from the European Union, in: Information Economics and Policy, 18. Jg. (2006), S. 87-106. ECTA (2005): Regulatory Scorecard, European Competitive Telecommunications Association, Brussels. Höffler, F. (2005): Cost and Benefits from Infrastructure Competition. Estimating Welfare Effects from Broadband Access Competition, Bonn. London-Economics (2006): An Assessment of the Regulatory Framework for Electronic Communiations – Growth and Investment in the EU e-Communications Sector. Final Report to the European Commission DG Information Society and Media, London Economics in Association with Pricewaterhouse Coopers, London. McKinsey/Company (2006): Entry into the Exit. The Final Showing for European Regulation. Picot, A./Wernick, C. (2007): The Role of Government in Broadband Access, in: Telecommunications Policy (forthcoming). Wallsten, S. (2006): Broadband and Unbundling Regulation in OECD Countries, AEI – Brookings Joint Center for Regulatory Studies. Working Paper 06-16, Washington, D.C. Wernick, C. (2007): Strategic Investment Decisions in European Broadband-The Relationship between Infrastructure Investments and Regulation in European Broadband: An Integrative Approach, Wiesbaden. Zugl.: Diss, Universität München. 2007.

2 Telekommunikationsregulierung und ihre Zukunft Hartmut Schauerte Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie Anfang 1998 wurde für weite Teile der Europäischen Union die vollständige Öffnung der TK-Märkte ausgerufen. Heute, fast 10 Jahre später, können Verbraucher, Wirtschaft und auch die Politik doch mit einiger Zufriedenheit auf diese Entwicklung zurückblicken. Mit der Einführung der sektorspezifischen Regulierung wurde das allgemeine Wettbewerbsrecht sinnvoll ergänzt und der Liberalisierungsprozess nachhaltig unterstützt. Die Europäische Union und auch Deutschland haben dank der konsequenten Liberalisierung vormalige Rückstände etwa gegenüber den USA aufgeholt und in wichtigen Bereichen eine Führungsrolle übernommen. Dies wird durch den Ende März von der Europäischen Kommission vorgelegten 12. Implementierungsbericht bestätigt. Verbraucher wie Unternehmen in Europa nutzen heute vielfältigere, bessere und deutlich preiswertere TK-Dienstleistungen als noch vor wenigen Jahren. Auch aus Deutschland sind sehr erfreuliche Entwicklungen zu vermelden, nämlich eine sehr positive Entwicklung der Wettbewerberanteile im Festnetzmarkt (Wettbewerber erreichten zuletzt bei den Telefonminuten mehr als 50 % Marktanteil) und im Breitbandbereich (Wettbewerberanteil bei ca. 50 %). Deutschland weist darüber hinaus teils deutlich niedrige Festnetzkosten für Geschäfts- und Privatkunden auf als vergleichbare EU-Mitgliedstaaten (I,UK, F). Die DSL-Preise in Deutschland sind günstig und die Breitbandentwicklung verläuft demzufolge sehr positiv. Im Vergleich mit den übrigen großen EU-Ländern erreichte der deutsche Breitbandmarkt hier zuletzt mit rd. 50 % die höchste Wachstumsrate. Ähnliches gilt, wenn man das Wachstum im DSL-Markt (D 49 %; UK 51 %, I 42 %, Sp 40 %, F 37 %) betrachtet. Der deutsche DSL-Markt ist nach China und den Vereinigten Staaten der weltweit drittgrößte DSL-Markt. Und auch die DSL-Penetration lag zuletzt mit 15,7 % (Anschlüsse/ Bevölkerung) vor Ländern wie dem Vereinigten Königreich (15,5 %), Italien (13,1 %) oder Spanien (11 %). Von den großen EUMitgliedstaaten erreicht allein Frankreich eine höhere DSL-Penetrationsrate (17,9 %). Wie in Europa gibt es allerdings auch in Deutschland noch Verbesserungspotenzial, etwa was die Mobilfunknutzung angeht oder auch die Gesamtpenetration im Breit-

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Hartmut Schauerte

bandbereich (D 16,4 %, UK 20,4 %, F 19 %, Sp 13,9 %, I 13,6 %; Anschlüsse/ Bevölkerung). Zwar gibt es mittlerweile auch in Deutschland mehr Handyverträge als Einwohner. Trotzdem kommt Deutschland bei der Pro-Kopf-Nutzung des Handys auf nur rund 700 Minuten pro Jahr, während in Frankreich fast das Doppelte an Minuten erreicht wird. So erfreulich die DSL-Entwicklung in Deutschland ist, so unbefriedigend ist doch die geringe Nutzung des Breitbandkabels für den Internetzugang. Auch wenn es hier in letzter Zeit ein erhebliches Wachstum gibt, bleibt diese Ressource in Deutschland weitgehend ungenutzt. Das ist im Hinblick auf das Potenzial des deutschen Kabelmarktes bedauerlich. In Deutschland, dem in absoluten Zahlen mit Abstand größten Kabel-TV-Markt in Europa, nutzen fast 60 % der Haushalte das Kabel für den Fernsehempfang, aber nicht einmal 2 % für den Internetzugang. Hier muss kurzfristig angesetzt werden, zumal in der Regel nur solche Länder eine höhere Breitbandpenetration erreichen, die zwei wettbewerbsfähige Infrastrukturen aufweisen. Wenn man den deutschen Markt betrachtet, sieht man, dass die Ergebnisse im intensiv regulierten Festnetz und DSL-Markt auch im internationalen Vergleich gut bis sehr gut sind, in den bisher nicht oder nur schwach regulierten Bereichen wie im Mobilfunk und im Breitbandkabel dagegen nicht. Was ist daraus zu schließen? Sicher, dass sich die deutsche Regulierung im internationalen Vergleich, anders lautenden Studien zum Trotz, durchaus sehen lassen kann. Die deutsche Regulierungsbehörde hat gute Arbeit geleistet. Diese gute Arbeit der Behörde war einer der Gründe, warum sie nun auch Zuständigkeiten für die Energie und die Bahnregulierung bekommen hat. Aus den insgesamt gute Marktergebnissen und einer erfolgreichen Regulierungspolitik lässt sich allerdings nicht schließen, ein bloßes Mehr an Regulierung wäre bereits die Lösung für die anstehenden Aufgaben. Schauen wir uns noch einmal kurz den deutschen Breitbandmarkt an. Eine weitere deutliche Steigerung der Breitbandpenetration lässt sich sicher nicht allein durch eine weitere Intensivierung der DSL-Regulierung erreichen. Hier haben wir bereits günstige Vorleistungsprodukte; nirgends werden mehr entbündelte Teilnehmeranschlussleitungen nachgefragt als in Deutschland (in D wurden im Oktober 2006 rd. 4,3 Mio. entbündelte Teilnehmeranschlussleitungen von Wettbewerbern genutzt, das ist mehr als in Frankreich, 1,6 Mio., Italien, 1,8 Mio., Spanien, 0,33 Mio., und UK, 0,16 Mio., zusammen). Die Vorleistungsentgelte für Line Sharing sind nicht höher als anderswo und es gibt demnächst auch den Bitstromzugang für Wettbewerber. Auch das Resalesegment kommt mittlerweile in Schwung, wenn auch bei weitem nicht so wie etwa im Vereinigten Königreich, wo fast achtzig Prozent aller Markt-

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Telekommunikationsregulierung und ihre Zukunft

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zutritte über Resale laufen. Die deutsche Breitbandproblematik liegt zu einem guten Teil in der Zersplitterung des Kabelmarktes begründet, die es so wohl nur in Deutschland gibt. In Deutschland gibt es trotz Konsolidierung nach wie vor einige Tausend Kabelanbieter, was die Vermarktung neuer Dienste und insbes. die Aufrüstung der Kabelnetze zu einer nicht leichten (Koordinierungs-) Aufgabe macht. Relevant sind hier Fragen der vertikalen Integration bzw. Desintegration der sog. Netzebenen 3 und 4 und damit zusammenhängend etwa auch Fragen der Fusionskontrolle. Dieses Beispiel verdeutlicht, dass eine reine Fokussierung auf Regulierung in einigen Bereichen den Marktbesonderheiten vor Ort schlicht nicht gerecht wird und differenzierte Analysen erforderlich sind. Wie geht es nun weiter mit der Telekommunikationsregulierung? – Was sind die Anforderungen an eine optimale Regulierung? Der weitere Erfolg der Marktöffnung hängt entscheidend davon ab, dass wir verantwortungsvoll mit der Regulierung umgehen; ansonsten besteht die Gefahr, dass die Telekommunikationsregulierung zu einem Instrument des Strebens nach Einkommen ohne entsprechende Gegenleistung, also zu einem Rent Seeking der verschiedenen Gruppen degeneriert und die gesamtwirtschaftliche Wohlfahrt in den Mitgliedstaaten und in Europa außer Acht bleibt. Was sind nun Anforderungen an eine vernünftige TK-Regulierung? 1. Regulierung darf nur dort stattfinden, wo sie tatsächlich notwendig ist, d.h. wo das allgemeine Wettbewerbsrecht zur Problemlösung voraussichtlich nicht ausreicht. Der EU-Rechtsrahmen konkretisiert diesen Grundsatz, indem zunächst die Kommunikationsmärkte zu definieren sind, die der Regulierung zugeordnet werden. Diese Prüfung erfolgt anhand des von der Kommission entwickelten DreiKriterien-Tests, der von uns mitgetragen wird und in der Rahmenrichtlinie verankert werden sollte. Der Schwerpunkt der Regulierung liegt danach auf Bottleneckbereichen, die für Wettbewerber zu vernünftigen Bedingungen nicht duplizierbar bzw. umgehbar sind. 2. Regulierung sollte klar definierten Zielen folgen. Aus unserer Sicht ist Hauptziel der TK-Politik die Schaffung von Voraussetzungen für einen hoch leistungsfähigen TK-Markt. Die Gewährleistung wettbewerblicher Strukturen ist hier sicher die entscheidende Stellschraube. Wettbewerb und Regulierung sind dabei aber kein Selbstzweck, sondern Mittel zur Erreichung des genannten Hauptzieles. In diesem Zusammenhang stellt sich auch die Frage nach dem unserer Politik zugrunde liegenden Wettbewerbskonzept. Das ist nur auf den ersten Blick eine theoretische Frage, denn es muss für alle Beteiligten letztlich klar sein, welche Ausprägung von Wettbewerb wir auf den TK-Märkten wollen.

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Hartmut Schauerte

Es sollte ein Wettbewerb angestrebt werden, der nachhaltig ist und sowohl statische wie dynamische Funktionen erfüllt. Regulierung hat insoweit eine Optimierungsfunktion zu erfüllen, indem sie nicht nur kurzfristig auf Kosten und Preiseffizienz achtet, sondern auch die langfristigen Wettbewerbsentwicklungen etwa im Hinblick auf Investitionen und Innovationen berücksichtigt. Zum laufenden Vertragsverletzungsverfahren zu § 9a ist nur so viel zu sagen: Wir haben mit Blick auf das Thema Innovation und Regulierung im europäischen Regulierungsrahmen ein klares Defizit, das schnellstmöglich beseitigt werden muss. Wir haben im TKG versucht, diese Lücke zu schließen und die richtige Balance zu finden zwischen Innovationsförderung einerseits und Wettbewerbssicherung andererseits. Klar ist dabei: Regulierung ist immer dann notwendig, wenn anderenfalls innovativen Vorstößen kein Imitationswettbewerb durch Nachahmer nachfolgen kann. 3. Wir müssen uns der Unzulänglichkeiten von Regulierung bewusst bleiben. Regulierung ist und bleibt Ersatz für Wettbewerb, den sie letztlich nie vollständig ersetzen kann. Eine „Anmaßung von Wissen“ wird immer bestraft; dies gilt für Marktteilnehmer ebenso wie für den Staat, wenn er die Komplexität von Wettbewerbsprozessen außer Acht lässt. Auch dies ist ein Grund, überall dort, wo wettbewerbliche Prozesse in Gang kommen, Regulierung ein Stück weit zurückzunehmen. 4. Wichtig ist des Weiteren eine berechenbare Politik und Entscheidungspraxis von Behörden! Nur so ist Planungssicherheit zu gewährleisten; stabile Rahmenbedingungen sind ganz wesentlich für eine gedeihliche Entwicklung von Märkten. Insoweit sollten Rahmenänderungen möglichst nicht zu oft erfolgen und die Regulierer sollten den Markt frühzeitig an ihren Überlegungen teilhaben lassen. 5. Regelmäßige Überprüfung der Zielerfüllung. Das Ob und das Wie der Regulierung muss von Zeit zu Zeit im Rahmen von KostenNutzen-Analysen auf seine Effektivität untersucht werden. Wir begnügen uns leider zu oft mit einfachen Benchmarks. Solche Benchmarks sind gelegentlich sicher nützlich und haben für den einen oder anderen die Funktion eines Weckrufs. Bei der politischen Verwendung reiner Zahlenvergleiche ist allerdings Vorsicht geboten. Diese liefern häufig keine hinreichende Lageanalyse und ihre Bedeutung darf deshalb nicht überbewertet werden. Die Telekommunikation ist ein zu wichtiger Sektor, als dass man es sich hier zu leicht machen dürfte. Gefordert sind fundierte Lageanalysen als Grundlage politischen Handelns. Im Hinblick auf die Objektivität dieser Lageanalysen sollte darüber

2

Telekommunikationsregulierung und ihre Zukunft

13

nachgedacht werden, ob diese ausschließlich von den nationalen und europäischen Regulierern selbst erledigt werden sollten; hier könnte auch an eine regelmäßige und transparente Überprüfung durch unabhängige Dritte gedacht werden. In Deutschland hat die Monopolkommission diese Aufgabe ein Stück weit übernommen. 6. Keine weitere Kompetenzverlagerung nach Brüssel! Die Erfolgsgeschichte im TK-Bereich belegt die hohe Qualität des TK-Rechtsrahmens und die Kompetenz der beteiligten Akteure und spricht für Kontinuität auch mit Blick auf den anstehenden TK-Review. Umwälzungen scheinen weder in materieller noch in institutioneller Hinsicht angezeigt. Vor diesem Hintergrund haben die recht vehementen Forderungen der Europäischen Kommission im Hinblick auf eine deutlich stärkere Zentralisierung doch sehr überrascht. Weitere Kompetenzverlagerungen nach Brüssel, mit dem Ziel, bei den Regulierungsmaßnahmen eine weitreichende Harmonisierung herbeizuführen, sind aus Sicht der Bundesregierung nicht erforderlich. Ein Blick in die Märkte zeigt, dass sehr unterschiedliche Herangehensweisen zum Erfolg führen können. Insoweit plädiert die Bundesregierung weiterhin für einen begrenzten Wettbewerb der Regulierungsmodelle auf Grundlage der bisher erreichten Harmonisierung. Wir unterstützen nachdrücklich den Binnenmarktgedanken auch im TK-Bereich. Dabei sollte es allerdings nicht um einen Binnenmarkt gehen, der sich durch eine weitgehend zentralisierte europäische TK-Politik, sondern möglichst durch hohe Leistungsfähigkeit auszeichnet. Insoweit geht es auch hier um die rechte Balance zwischen Harmonisierung und institutionellem Wettbewerb, wobei Vielfalt und Unterschiedlichkeit in den Methoden nicht als Schwäche, sondern ein Stück weit auch als Stärke Europas angesehen werden sollten. Institutioneller Wettbewerb ermöglicht es uns, voneinander zu lernen, d.h. die Erfolge des anderen zu kopieren und dessen Fehler zu vermeiden. Diese Möglichkeit des Lernens und des Anpassens ist vor dem Hintergrund hoch dynamischer TKMärkte im Zeitalter der Globalisierung entscheidend.

3 Impact of the Regulatory Framework on Investment Across Europe – An Update Siôn Jones London Economics Introduction I am going to briefly outline this morning a study that London Economics, in association with the PricewaterhouseCoopers International Survey Unit, undertook for DG Information Society, and which was completed about a year ago.1 I am also going to discuss some of the reactions to the study, and to briefly describe some ongoing research in this area. The main objectives of the study were as follows. • To put together a dataset for investment in physical infrastructure in the e-communications sector, broken down by Member State, across the EU25, and by subsector. The chosen sub-sectors were: fixed telecommunications; mobile telecommunications; cable; and broadcasting. • To assess the relationship between regulation in the sector and investment. The intention was that the study would provide a high level analysis of investment in the sector over a relatively short period of time.

Investment Patterns Overall, the investment data collected showed a decline in investment across the sector in the period from 2001 to 2003 and a slight upturn in 2004 [see Figure 1]. It can also be seen that the bulk of the investment was in the fixed and mobile communications sub-sectors.

1

London Economics and PricewaterhouseCoopers (2006): “An Assessment of the Regulatory Framework for Electronic Communications: Growth and Investment in the EU e-Communications Sector”, Report for DG-InfSo. The opinions expressed here do not necessarily represent the views of the European Commission.

16

Siôn Jones

60 50 40

Broadcasting Cable

30

Mobile Fixed

20 10 0 2001

2002

2003

2004

Figure 1: EU investment in e-communications, €bn (Source: London Economics)

It can also be seen that, as a percentage of GDP, the new member states were investing twice as much as the EU15 over this period [see Figure 2]. 1.5%

1.0% EU10 EU15 0.5%

0.0% 2001

2002

2003

2004

Figure 2: Investment in e-communications, %GDP (Source: London Economics)

To put this in context, it is useful to compare these data with investment data from other countries. We have used ITU data to show a comparison between telecoms investment in 2003 in the EU15, the USA, South Korea and Japan [see Figure 3].2 In Euro terms, investment in the EU15 was much higher than it was in these other economies, though when presented as a percentage of GDP it can be seen that invest-

3

Impact of the Regulatory Framework on Investment Across Europe – An Update

17

ment in the EU15 was similar to investment in Japan, higher than investment in the USA and much lower than investment in South Korea. Examination of the trend over time of the same investment data, as a percentage of GDP, is presented in Figure 4. It indicates that investment in the USA was higher in relative terms over the four-year period 1998 – 2001 and was almost identical to investment as a percentage of GDP in the EU over this period. 1.5%

50,000

40,000 1.0% 30,000 2003 % of GDP

20,000 0.5% 10,000

0.0%

0 EU15

US

JP

KO

Figure 3: Telecoms Investment 2003 (€m, %) (Source: International Telecommunications Union)

2

Note that these ITU figures relate to telecoms investment only, they do not include other elements of electronic communications such as cable and broadcasting investment.

18

Siôn Jones

2.00%

1.50% EU15 USA

1.00%

JPN KOR

0.50%

0.00% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Figure 4: Telecoms Investment % GDP (Source: International Telecommunications Union)

Regulation and Investment A mix of qualitative and quantitative approaches were taken to understand the relationship between regulation and investment, with the focus being on qualitative approaches. With the agreement of DG Information Society, the following activities were undertaken: • Telephone interviews with 136 companies across all four sub-sectors and in five countries – Germany, France, United Kingdom, Poland and Portugal; • More in depth and open-ended discussions with 11 organisations (operators and trade associations) across all four sub-sectors; • Review of published documentary material, including statements by operators and responses to earlier consultation papers; • Some statistical analysis to explore the relationship between regulation and investment. Based on this work, we concluded that regulation does influence levels of investment. The relationship is a complex one and involves both positive and negative impacts. We also concluded that regulation is only one of a number of factors that drive investment in e-communications, and that some of these other factors may be more important than regulation. They include factors such as macroeconomic conditions, the availability of credit and technological developments. One issue that

3

Impact of the Regulatory Framework on Investment Across Europe – An Update

19

came across clearly and consistently from discussions with operators was that regulatory uncertainty was a key aspect of regulation in its influence on investment.

Reactions to the Study Our study was published by DG Information Society alongside two other studies in August 2006. All three studies were inputs for the European Commission’s review of the regulatory framework for electronic communications services. The accompanying press release,3 referring to our study, said that “the study thus supports the Commission's assessment that “regulatory holidays” would clearly be counterproductive for individual Member States, as well as the EU as a whole.” In the months following publication, our study attracted a number of queries with respect to data and data sources from various parts of Europe. It also attracted a number of criticisms from German sources. These focussed on criticism of the European Commission’s interpretation of the results of our report with respect to the implications for “regulatory holidays” and on a number of criticisms of the substance of our report.4 I will focus today on discussing the criticisms of the substance of our report. The main criticisms of the substance of our report were that our investment data underestimates the level of investment in Germany and that our conclusion that regulation has an impact on investment is too strong because our regression analysis relies on limited data, has low levels of statistical confidence and because there is no indication of causality in our regression analysis. I will respond to each of these points, starting with a discussion of the data that we used in our analysis. Before I do that, I ask you to bear in mind that these criticisms focus very much on our data and our regression analysis and so my response will focus on that too. As outlined earlier, our conclusions about the link between regulation and investment were drawn from a much wider range of evidence than the regression analysis alone. In fact our regression analysis formed only a relatively small part of our analysis (it is described in around four pages, out of a total of around 120 pages in our report). Even so, I believe that some of the criticisms of the limitations of our quantitative analysis have been misguided, whilst we had already drawn attention to others in our report.

3

“EU telecoms reform: Commission continues debate with three studies”, IP/06/1123, 12 August 2006. 4 At the time there was a debate under way between the European Commission and German authorities with respect to the potential use of “regulatory holidays” in Germany. More recently, the European Commission has commenced infringement proceedings against Germany over this issue. See European Commission Press Release: IP/07/237, 26 February 2007.

20

Siôn Jones

Investment Data First, I will turn to our investment data. There are limitations to this data. These were set out clearly in our report, but I will summarise them here for you and also put them in the context of investment in Germany. DG Information Society asked us specifically to pull together a dataset for investment in physical (or tangible) assets in the electronic communications sector over the period 2001 – 2004. They also asked that it be broken down for each of the 25 EU Member States and that it be broken down by four sub-sectors – fixed telecoms, mobile telecoms, broadcasting and cable. We collected this data largely from company annual reports5 with investment figures being collected for 100 country/sub-sector combinations, i.e. for four subsectors in 25 countries. Data was collected from an average of 2.3 companies per combination, though the variation around this average was quite large. In many countries, for example, there is only one provider of broadcast transmission services. The important point is that this was not a census – there are many operators from whom we did not collect data – though the aim was to capture investment data from most of the larger operators that were investing in tangible assets over the period 2001–2004 and so to cover a high percentage of total investment in physical assets. Since data were collected from company annual reports it is likely that there are some inconsistencies in the way the data are defined. National accounting practices vary and there is also some scope for reporting practices to vary between companies within countries. We were asked to put together a dataset for investment that was disaggregated by country and by sub-sector. Some companies operate across national boundaries and/ or across sub-sectors and do not always report investment on this basis. As a result, in some cases, we used proxy variables, for which the relevant disaggregation was available, in order to disaggregate the investment data. These included variables such as total investment (including tangibles and intangibles) and also sales revenues. During the course of our study we compared our investment data with data from other sources. We did not use these other sources as our main source of data: they do not include data for all of the sub-sectors and some combine both tangible and intangible assets.

5

The data from company annual reports was supplemented with data from a questionnaire that was sent to operators.

3

Impact of the Regulatory Framework on Investment Across Europe – An Update

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In Figure 5 we present telecoms investment data for Germany from a number of sources. The definitions and primary sources for the data are summarised in Box 1.

Box 1: Summary of investment data definitions, by source † International Telecommunications Union (ITU) x Definition: Tangibles and intangibles, except spectrum licences x Source: Questionnaire to regulators and administrations † OECD x Definition: Tangibles and intangibles, except spectrum licences x Source: National statistical bodies (& regulators or other) † Eurostat x Definition: Physical assets (tangibles) only x Source: National statistical bodies (pass to regulators or other) † Bundesnetzagentur (BNetzA) x Definition: Physical assets (tangibles) only x Source: Questionnaire to companies † London Economics x Definition: Physical assets (tangibles) only x Source: Company reports, questionnaire to companies

14 12 10 ITU OECD

8

Eurostat 6

BNetzA LE

4 2 0 2001

2002

2003

2004

Figure 5: Telecoms Investment in Germany (€bn, current prices), (Sources: London Economics, ITU, OECD, Eurostat, BNetzA

Three of the sources (London Economics, BNetzA and Eurostat) define investment in terms of investment in physical (tangible) assets only. The remaining two sources (ITU and OECD) include both tangibles and intangibles in the definition.

22

Siôn Jones

The ITU obtains its data from a questionnaire to regulators and national administrations, whilst the OECD sends a questionnaire to national statistical bodies in the expectation that data will be obtained from regulators and other elements of national administrations. Consequently we would expect the ITU and OECD investment data to be identical, or very similar, as both definitions and sources are identical or very similar. However, it can be seen from Figure 5 that although data for 2002 is reasonably similar, it is quite different in 2001 and 2003 (OECD data for 2004 were not available to us). Given the more restricted definition of investment, we would expect the London Economics, BNetzA and Eurostat data all to be showing lower levels of investment than the ITU and the OECD data. Clearly this is not the case. The London Economics data does show the lowest levels of investment, except in 2001. In spite of the similar definition of investment, we would expect the London Economics data to indicate lower levels of investment than the BNetzA data, because BNetzA source their data from a much larger sample of German companies. Eurostat collects its data from national statistical bodies, in the expectation that data will be sourced from others such as regulators. Consequently we might expect the Eurostat data to match the BNetzA data. It is either identical, or very close, to the BNetzA data in each of the three years 2001-2003, but diverges considerably in 2004, becoming much more similar to the London Economics data for that year. The BNetzA data also matches the ITU data in each year except for 2003. As the BNetzA data purports to exclude intangibles, whilst the ITU data includes intangibles, this is surprising. One possible explanation is that there was no investment in intangible assets in Germany in 2001, 2002 or 2004, and negative investment in 2003, though this seems unlikely. What I am trying to illustrate here is that there are general problems of consistency for the investment data in the telecoms sector in Germany. Our analysis also suggests that this is the case across Europe more generally.

Linking Regulation and Investment As I said earlier, our work on the relationship between the regulatory framework and investment in the e-communications sector drew on a number of sources. However, as there has been a focus in Germany on our statistical analysis, I will also focus today on our statistical analysis.

3

Impact of the Regulatory Framework on Investment Across Europe – An Update

23

In our study we proposed the following model of investment in telecoms: ln(Iijt) = Į + ȕ Z1jt+ į Z2jt + ș Z3ijt + İijt

where, ln(Iijt) is gross investment in tangible assets for each firm i in country j and year t; Z1jt are country-specific characteristics that change over time, such as GDP per capita, land area and population density; Z2jt are market-specific characteristics that change over time, such as a regulatory index; Z3ijt are firm specific characteristics that may or may not change over time; such as total assets, incumbent/new entrant status and sub-sector status; Į, ȕ, į and ș are the model parameters to be estimated and İijt is the error term.

For our regulatory index we used an index developed by staff at the OECD.6 It is developed for a range of sectors, of which telecoms is one. We used the telecoms index for our analysis. The index consists of three principal elements each of which has an equal weighting. 1. Entry regulation. A score is allocated depending on the freedom of entry for new operators allowed by legislation for trunk calls, international calls and mobile calls. 2. Public ownership. A score is allocated depending on the percentage of shares that are government owned for the fixed incumbent and for the largest mobile phone operator. 3. Market structure. A score is allocated according to the market share of new entrants for trunk calls, international calls and mobile calls. Over the time period examined in our study, and for which the index is available – 2001 to 2003 – very little of the variation in this index will have come from the entry regulation element as entry has not generally been restricted in European countries over this period. Figure shows the development of the index over time for each of the EU25 member states. The general pattern is one of decline over the period 1994 to 2003 as telecoms markets have liberalised over this period. In many countries there are particularly steep declines between 1998 and 1999. The position of five of the member states, including Germany, is highlighted. 6

See Conway, P. and G. Nicoletti (2006), “Product market regulation in non-manufacturing sectors in OECD countries: measurement and highlights”, OECD Economics Department Working Papers No. 530, 7 December 2006.

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Siôn Jones

7.0 6.0 Austria

5.0 4.0

Germany Greece

3.0 2.0 Denmark

UK

1.0 0.0 1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Figure 6: The OECD Regulatory Index (Source: OECD)

In our report we presented the results of regression analysis on five different versions of our model of investment. Four of these models used the OECD regulatory index and one model used an alternative regulatory index developed by ECTA.7 These models all suggested a positive relationship between investment and the regulatory index, i.e. as the index “improves”, investment rises.8 By an improving regulatory index, I mean a tendency for legal entry barriers to fall, government ownership levels to fall and new entrant market share to rise. The estimated models also suggest positive relationships between investment and a number of other variables such as incumbency status and multi-country and multi-sector operation. In four of our models, including the one using the ECTA index, the significance level of the regulatory index was 1%. This means that, as long as other statistical assumptions are not being violated in these models,9 this data suggests that there is only a 1% probability that the coefficient on the regulatory index variable is zero. In other words that there is a strong statistical link between changes in the regulatory index and investment patterns. In our fifth model, the significance level of the OECD regulatory index was 13% indicating a weaker, though still strong, statistical link between changes in the regulatory index and investment patterns. Researchers typically report significance 7

ECTA, Jones Day, SPC Network (2004): European Regulatory Scorecard 2004. This does not imply a causal relationship, an issue which I will come to later. 9 Overall, the models have good statistical properties. The Huber-White sandwich estimator of variance is used to correct for heteroskedasticity.. 8

3

Impact of the Regulatory Framework on Investment Across Europe – An Update

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at the 5% level and often at the 10% and 1% levels as well, with the implication that at these levels a variable is “significant” in the regression. There are no analytical underpinnings for these specific levels of significance – they are reported by convention only. A 13% level of significance is what it is – slightly less significant than 10% or 5%, but still indicating a probability of 87% that the coefficient on the variable is not zero. 10 In our presentation of the modelling results we focussed on this fifth model because we felt that the structure of the model was likely to be more consistent with our understanding of what drives investment. This was because it included a variable measuring the total assets of operators – we believed that this could be an important driver of investment levels. Taken as a whole, this statistical analysis suggests to us that there is a relationship between a concept of regulation, as measured by the regulatory index, and investment. On it’s own it does not tell us whether there is a causal relationship. Whilst we were undertaking the statistical analysis we spent a lot of time talking to operators about the links between regulation and investment. The strong message we received from the operators was that regulation does influence investment, both through having an effect on the level of returns and by having an effect on the level of uncertainty associated with those returns. Operators suggested that the impact of regulation on investment could be positive or negative, depending on the type of regulation and on whether or not the operator has significant market power. I mentioned earlier the importance of other non-regulatory factors in driving investment levels. In this context, we are firmly of the view that regulation is one of a number of factors that can influence investment levels. This does not preclude the possibility that, over the longer term especially, investment levels may also have some influence on the regulatory process. I don’t think this conclusion is at all surprising or controversial, though by apparently running counter to the interests of some in Germany, it led to some strong reactions there and has generated welcome publicity for us! I would like to turn now, briefly, to some ongoing research we are undertaking in this area. Given the interest in this issue, we have been exploring the scope for using further statistical analysis to provide some indication of the direction of causality. We have drawn on instrumental variable (IV) techniques to estimate additional models using the OECD index of rail regulation as an instrumental variable for the

10 As

long as other statistical assumptions are not being violated in these models.

26

Siôn Jones

telecoms regulatory index.11 The index of rail regulation is correlated with the telecoms regulatory index and so will make a similar statistical contribution to investment. It constitutes a good instrument because it is unlikely that regulation in the rail sector is being influenced by telecoms investments. Our IV estimate for the regulatory index was significant at a 10% level, suggesting that regulation is influencing investment.12

11 The

idea is to use a variable correlated with the telecoms regulatory indicator but free from other variables affecting investment (so to avoid any effects from reverse causality from investment to regulation). 12 Other research, using the same OECD regulatory index across a number of sectors has also suggested that across these sectors regulation has been influencing investment levels. See Alesina, A. et al. (2003), “Regulation and Investment”, OECD Economics Department Working Papers No. 352, 25 March 2003.

4 Kommentar zu: Impact of the Regulatory Framework on Investment Across Europe Prof. Dr. Torsten J. Gerpott Universität Duisburg-Essen Before I start let me make an introductory note concerning the language of my presentation. The previous speaker from London Economics spoke English. Therefore, as a matter of fairness to him, I will also give my comments in English to enable him to reply to my remarks. So please bear with me if I speak in a language which is not my mother tongue. A closer look at the London Economics/PricewaterhouseCoopers (LE/PWC) study entitled “An Assessment of the Regulatory Framework for Electronic Communications – Growth and Investment in the EU e-Communications Sector” which was conducted for the Directorate General Information Society and Media of the European Commission and which was originally published in July 2006 reveals that it entails two different sections. One is more qualitative based on expert interview methodology and the other is more quantitative based on secondary econometric analyses of country-, telecommunication sector- and firm-level data originally collected/published by other institutions (e.g., OECD). In the remainder of my comment I am going to focus on the quantitative part of the LE/PWC study since numbers were at the heart of the presentation of Siôn Jones and since it were the statistical LE/PWC study results which created a lively public debate on the impacts of telecommunication sector regulation on investments and competition in this sector. In addition, the findings of the qualitative part of the LE/PWC work are not very intriguing. Overall, they suggest that regulatory uncertainty is detrimental both to the economic and technological development of the telecommunication services sector. Further, they indicate that regulatory experts perceive regulation as an important driver of the sector’s evolution. This is hardly surprising. If you survey people in charge of regulatory affairs in a telecommunications company it is more than clear that they will emphasize that regulation plays a pivotal role in the sector’s development. If respondents do not make this point they would undermine the foundations of the existence of their own jobs. This is so obvious that I find it quite strange that the DG InfSo commissioned an expensive consulting project dealing

28

Torsten J. Gerpott

with regulatory importance/impacts issues with such a weak study design. Therefore, nothing of great substance is lost if I skip the qualitative LE/PWC study results. Focussing the rest of my discussion on the quantitative results of LE/PWC appears also to be more than appropriate if you take into account that European institutions in Brussels frequently tend to point to the outcomes of statistical calculations in studies of consultants or academic scholars. They intent to create the impression that their suggestions on how to handle an issue are not mainly based on political preferences but are rather derived from implications of law-like scientific evidence. Therefore, a closer look at the statistical LE/PWC results can be taken as a (nonrepresentative) model case on the stringency of so-called “scientific evidence” used by one directorate general of the European Commission to support its views concerning a specific political issue (namely the transfer of regulatory remedy decisions in telecommunications from national authorities to European institutions in Brussels). The key statistical outcomes of the LE/PWC work are firm- and country-level regressions in which gross investment in tangible assets is explained by a number of variables including measures of national telecommunications regulatory quality. The countries selected for the analysis were the EU 25 member states. Within each country LE/PWC claims to have collected data on the “main market players … with the aim of identifying sufficient market players to represent 90% of the overall market” (LE/PWC 2006: 16). However, if you only look at the firms in the German subsample the tenability of this claim is highly questionable. This subsample includes Envia Tel and Freenet which clearly are not known as strong infrastructure-/network-investment based suppliers in the German telecommunications market (LE/PWC 2006: 138) and excludes players such as Colt, Hansenet, QSC or Telefonica Deutschland which have invested significantly in telecommunication networks in Germany over the past years. The severe sample deficiencies depicted for Germany leave room for the hypothesis that in the remaining 24 countries other important players may have been left out as well. A second major weakness of the LE/PWC work is that the criterion used in the regression analysis, gross investment in tangible assets in years 2001 to 2004 (LE/ PWC 2006: 18-28), does allow little conclusions on the telecommunication sector performance or capabilities in a country. First, it is an input-related criterion and does not convey information on the variety and price levels of services delivered to residential and business accounts or on the level of technological sophistication of these services. Second, it neglects the impact of technological advances on investment levels. This means that some operators may be able to provide better services at lower investment levels than their competitors simply because they are more proficient in capitalizing on investment reducing technological progress. Third, it does not take into account the amount of previous investments of a carrier

4

Kommentar zu: Impact of the Regulatory Framework on Investment Across Europe

29

or in a country. For instance, it can be argued that Deutsche Telekom invested heavily in its infrastructure in the 1990s to upgrade the antiquated networks in East Germany and to prepare for full competition which already appeared at the horizon. Therefore, the German incumbent may have been in a position to invest comparatively less during the time window captured in the LE/PWC study. Fourth, the LE/PWC concentration on investment in tangible assets entails an exclusion of cash-outlays for intangible assets such as UMTS licences. This leaves room for the hypothesis that a lower country- or firm-level amount of investment in tangibles may be simply due to a higher amount of money spent on intangibles. To sum, the criterion variable chosen by LE/PWC is too deficient to allow any meaningful normative conclusions on how the regulatory framework for the European telecommunications sector should be changed or not. A third crucial weakness of the LE/PWC analysis is that it is based on two regulatory performance measures, namely the “OECD regulatory index” (LE/PWC 2006: 48) and the “ECTA scorecard measure of regulation” (LE/PWC 2006: 164), which are much too broad and vague to capture anything of relevance to carrier investment decisions at the business unit level of analysis.1 Put differently, a thorough study which aims at disentangling interdependencies between regulation quality/ performance on the one hand and network investments on the other hand requires a look at the regulation in a specific sub-sector (e.g., mobile communications) since investment decisions are made at this business sector-level. Unfortunately, the LE/PWC methodology lumps together regulatory and investment indicators across telecommunication sub-sectors with the consequence that regression/correlation analyses between these indicators become meaningless. It appears that LE/PWC also lack confidence in the validity of their own measurement approach concerning the focal independent study factor – regulatory performance – since they state: “In developing any regulatory index, inevitably a range of simplifying assumptions need to be made and it is hard to develop a clear and objective assessment of what the concept of regulatory quality should mean and also how it should but be measured. In the case of the ECTA scorecard, it should be borne in mind that the underlying data is based on the opinions of ECTA members” (LE/PWC 2006: 87). Given these qualifying remarks of the study’s authors themselves, it is evident that no one should draw strong inferences from it when it comes to stipulating cornerstones of a future regulatory framework for the European telecommunications services sector. A fourth and final area of shortcoming of the LE/PWC study is related to the overstated interpretation of the firm- and country-level regressions of investments on various “independent variables” including national regulatory performance (LE/ 1

OECD = Organization for Economic Co-Operation and Development. ECTA = European Competitive Telecommunications Association.

30

Torsten J. Gerpott

PWC 2006: 49-51, 160-165). Specifically, LE/PWC (2006: 50) state: “Overall, we conclude from this analysis that a better performing regulatory regime, as measured by the OECD index, does contribute to higher levels of investment. Use of an alternative regulatory index, the ECTA scorecard, suggests a similar contribution to investment levels.” However, in the full firm-level regression model, the OECD regulatory index “is positive but significant only at the 13% level” (LE/PWC 2006: 50). In a similar vein, the ECTA scorecard country-level regression weight also fails to achieve a conventional 5% level of statistical significance (see LE/PWC 2006: 164). Other factors such as operations in the mobile sub-sector or incumbent status displayed much stronger relations to the investment criterion than the regulatory measures. Given this pattern of results I do not see that the LE/PWC conclusion concerning the impacts of regulatory performance/quality on investment in the telecommunications sector is strongly supported by their own data. Further, on a more technical level the meaning of the regression calculations is at least unclear since no test statistics are reported on the extent to which preconditions required to apply this multivariate analytical method properly (lack of multicollinearity or absence of influential outliers) were fulfilled in the present data set. To sum, the LE/PWC study is not qualified to shed a bright empirical light on complex interpendencies between regulatory measures and telecommunication investment levels or sector economic performance. Similarly, it does not contain any statistical result which can be taken as stringent “scientific evidence” supporting the (political) conviction that an allocation of additional regulatory decision making responsibilities to the European Commission will positively affect the EU telecommunications sector. Rather, the work can be taken as a good case example on how statistical data and methods may be (mis)used to arrive at a conclusion which has likely already been fixed before a so-called “independent” expert study was commissioned.

5 Benchmarking von Regulierungsansätzen im Ländervergleich Dr. Ulrich Stumpf WIK GmbH, Bad Honnef Einführung Regulierungsbenchmarks verfolgen in der Regel eines der beiden folgenden Ziele. Benchmarks wollen erstens Defizite in den Regulierungsansätzen einzelner Länder aufdecken. Sie können sich auf den gesamten TK-Sektor beziehen, auf einzelne Teilsektoren (z.B. schmal- oder breitbandige Festnetzleistungen) oder einzelne Märkte (Endkunden- oder Vorleistungsmärkte). Solche Benchmarks werden gerne in der telekommunikationspolitischen Debatte eingesetzt, um gesetzliche Defizite oder Probleme in der Implementierung von Telekommunikationsgesetzen zu thematisieren. Benchmarks wollen zweitens Hinweise auf die effiziente Ausprägung einzelner Regulierungsparameter liefern (z.B. der mobilen Terminierungsrate oder der Zeitdauer für die Portierung einer Nummer). Ziel solcher Benchmarks ist es, die Informationsbasis einer Regulierungsbehörde zu verbessern, die nicht auf Grund eigener Kostenmodelle die Kostenorientierung von Vorleistungspreisen überprüfen oder mangels Erfahrung Qualitätsparameter nicht beurteilen kann. Dieser Vortrag befasst sich mit der erstgenannten Form von Regulierungsbenchmarks, die eine Gesamtbewertung von Regulierungsansätzen, nicht von einzelnen Regulierungsparametern verfolgt. Ziel des Vortrages ist es, zunächst die Verwendung von Regulierungsbenchmarks kritisch zu beleuchten (Abschnitt 2). Anschließend wollen wir an Hand eines 6-Ländervergleiches (Deutschland, Frankreich, Italien, Niederlande, Spanien und UK) für den schmal- und breitbandigen Festnetzbereich explorativ untersuchen, welche Stellung Deutschland einnimmt und welche Schlussfolgerungen aus Länderrangfolgen gezogen werden können (Abschnitt 3).

Ziele und Problematik von Regulierungsbenchmarks Regulierungsbenchmarks, die auf eine Gesamtbewertung abzielen, messen die Leistungsfähigkeit eines Regulierungsansatzes für den TK-Sektor bzw. für einzelne Teilsektoren oder Märkte durch Parameter, die den folgenden drei Ebenen zugeordnet werden können:

32

Ulrich Stumpf

• Regulierungsrahmen einschl. dessen Implementierung (insbesondere die Vorleistungsregulierung), • Intensität des Wettbewerbs im Endkundenmarkt (gemessen an marktstrukturellen Kriterien) und • Konsumentennutzen (gemessen durch Penetration, Preisniveau und Qualität). • Es gibt dabei zwei Möglichkeiten, Regulierungsbenchmarks durchzuführen: Einerseits kann eine quantitativ ausgerichtete Herangehensweise gewählt werden, bei dem die Parameter der drei Ebenen quantifiziert, gewichtet und zu einem einzigen Indexwert aggregiert werden.1 Andererseits kann ein vornehmlich qualitativer Ansatz gewählt werden, der auf mathematische Aggregation verzichtet, aber gleichwohl eine Gesamtwürdigung vornimmt. Benchmarking impliziert, dass die Länder mit dem leistungsfähigsten Regulierungsansatz ermittelt und alle anderen an diesen gemessen werden. Regulierungsbenchmarks und Länderrangfolgen sind leicht zu kommunizieren. Mit ihrer Hilfe kann relativ schnell die Aufmerksamkeit der Fachöffentlichkeit auf ein telekommunikationspolisches oder regulatorisches Defizit gelenkt werden. Sie können allerdings auch für unzutreffende Vereinfachungen genutzt werden. Regulierungsbenchmarks sind zudem oft durch eine Reihe von methodischen Problemen gekennzeichnet, die ihre Aussagekraft einschränken oder zu falschen Schlussfolgerungen führen können. Wir halten insbesondere die folgenden Einwände von Bedeutung: Regulierungsbenchmarks unterstellen oft, dass mehr Regulierung die Wettbewerbsintensität erhöht und die Konsumentenwohlfahrt steigert. Was effektive Regulierung darstellt, unterscheidet sich allerdings von Land zu Land. Nicht zuletzt deshalb sind nach dem europäischen Rechtsrahmen die Regulierungsnotwendigkeit und die erforderlichen Regulierungsinstrumente erst durch 3-Kriterientest, Nachweis von Beträchtlicher Marktmacht (SMP) und Analyse der Natur der Wettbewerbsprobleme zu bestimmen. Fehlerhaft ist es außerdem, Parameter des Regulierungsrahmens direkt zu bewerten, z.B. die Existenz einer Zugangsverpflichtung per se als vorteilhaft oder nachteilig anzusehen .Dadurch werden per se bestimmte Regulierungsmodelle und -formen bevorzugt. Rechfertigen ließe sich eine direkte, von Wettbewerb und Verbraucherinteresse losgelöste, Beurteilung von nationalen Regulierungsrahmen allenfalls, um Defizite in der Umsetzung und Implementierung des EU-Rahmens aufzudecken. 1

Ein Beispiel für einen quantitiven Benchmark ist die vielzitierte ECTA Regulatory Scorecard.

5

Benchmarking von Regulierungsansätzen im Ländervergleich

33

Eine solche Betrachtungsweise ist allerdings nicht begründbar, wenn bei der Ausgestaltung der nationalen Regulierung Gesetzgeber und nationale Regulierungsbehörde lediglich ihre zulässigen Gestaltungsspielräume wahrnehmen. Die Regulierungsparameter sollten bei einer Leistungsfähigkeitsprüfung deshalb nicht direkt in die Beurteilung eingehen, sondern nur nach Maßgabe ihrer Wirkung auf Wettbewerb und Konsumentennutzen beurteilt werden. Eine mathematische Aggregation zu einem einzigen Indexwert, nach vorheriger Gewichtung der Parameterwerte, erzeugt Scheingenauigkeit. Die mathematischen Gewichte lassen sich kaum objektiv festlegen. Eine Gesamtwürdigung des Regulierungsrahmens für den TK-Sektor eines Landes bzw. einzelne Teilsektoren oder Märkte ist zwar nötig und unumgänglich, sollte aber eher in Form einer qualitativen Gesamtschau als über einen einzigen abschließenden Indexwert erfolgen. Wettbewerbsintensität und Konsumentennutzen werden von einer Reihe nicht-regulatorischer Faktoren mit beeinflusst, deren positive oder negative Wirkung nicht der Regulierung zugerechnet werden darf. Dazu gehört z.B. auch die historisch bedingte Existenz einer zweiten Zugangsinfrastruktur in Form von Kabelnetzen, die in manchen Ländern für eine höhere Wettbewerbsintensität verantwortlich ist. Der Regulierungsansatz eines Landes, in dem keine Kabelnetze existieren, kann durchaus leistungsfähiger als der eines Landes mit Kabelnetzen sein, obwohl die Wettbewerbsintensität in letzterem höher sein mag. Letztlich stellen auch Parameter wie die Anschlusspenetration oder das Preis- und Qualitätsniveau nur Anhaltspunkte für den Konsumentennutzen dar. Entwicklungsniveau, Pro-Kopf-Einkommen, Präferenzstrukturen und sozi-demographische Situation zweier Länder mögen sich soweit unterscheiden, dass Länderrangfolgen hinsichtlich der Höhe der Konsumentenwohlfahrt mit Vorsicht zu interpretieren sind. Länderrangfolgen und Benchmarks können eine sinnvolle Rolle beim Aufgreifen von regulatorischen Defiziten nur dann spielen, wenn sie die oben angesprochenen Punkte berücksichtigen.

Regulierungsbenchmark mit sechs Ländern Welche Aussagen können aus Regulierungsbenchmarks gewonnen werden? Wir betrachten in einem explorativen 6-Länder-Vergleich (Deutschland, Frankreich, Italien, Niederlande, Spanien, UK) zunächst die schmalbandige Festnetztelefonie und danach den Breitbandbereich. Wir stellen dazu jeweils wesentliche Elemente des Regulierungsansatzes und der Wettbewerbsintensität sowie für den Endkunden relevante Parameter (Preisniveau etc.) dar.

34

Ulrich Stumpf

Schmalbandige Festnetztelefonie Regulierungsansatz Beim Regulierungsansatz stellen wir diejenigen Regelungen in den Mittelpunkt, die für Betreiber gelten, die über SMP auf einem für ex ante Regulierung in Betracht kommenden Vorleistungsmarkt verfügen. Auch wenn es eine ganze Reihe anderer Elemente gibt, die zu einer umfassenden Charakterisierung des Regulierungsansatzes hinzugehören, so sind die folgenden zwei von besonderer Bedeutung: der Zugang zum Teilnehmeranschluss (vollständige TAL oder Resale-Anschluss) und die Zuführung von Gesprächen. Der Zugang zur vollständig entbündelten TAL ist zu einem regulatorischen Kernelement des EU-Regulierungsrahmens geworden. Nach dem Rechtsrahmen aus dem Jahr 2002 ist der Zugang zur TAL als Folge von SMP auf dem relevanten Vorleistungsmarkt aufzuerlegen. Deutschland war 1998 Vorreiter in der Implementierung des Zugangs zur TAL, andere Länder sind später gefolgt. Große Unterschiede gibt es in der praktischen Nutzung der TAL für schmalbandige Telefonanschlüsse. In Deutschland und Spanien benutzen Wettbewerber häufig die TAL, um Telefonanschlüsse anzubieten, während in den anderen vier untersuchten Ländern (Frankreich, Italien, Niederlande, UK) dies nur eine geringe Rolle spielt. Der Wiederverkauf von Teilnehmeranschlüssen (Wholesale Line Rental, „WLR“) ist in unterschiedlichem Maße in den sechs Ländern implementiert. Er existiert seit längerer Zeit lediglich in Großbritannien und wird dort auch relativ häufig genutzt. In Frankreich und den Niederlanden wird der Zugang zum Resale-Anschluss inzwischen ebenfalls auferlegt, bleibt allerdings nur wenig genutzt. In Deutschland, Spanien und Italien gibt es keine ex ante Regulierung des Wiederverkaufs von Teilnehmeranschlüssen. Der Zugang von Verbindungsnetzbetreibern zu Zuführungsleistungen (ggf. gebündelt mit Transitleistungen) ist ebenfalls ein regulatorisches Kernelement. Die Kombination von Zuführung und Betreiberauswahl ermöglicht den Marktzutritt von Verbindungsnetzbetreibern zu den Märkten für Orts- und Fernverbindungen bzw. Auslandsverbindungen. Die Unterschiede in den nationalen Regulierungsansätzen für schmalbandige Festnetzleistungen sind durch den einheitlichen EU-Rechtsrahmen zwar geringer geworden. Gleichwohl gibt es historisch geprägte Leitbilder, die nach wie vor fortwirken: UK hat zunächst auf Infrastrukturwettbewerb zwischen BT und den Kabelnetzbetreibern gesetzt, ergänzt durch Verbindungsnetzbetreiberwettbewerb. Versuche, TAL-basierten Wettbewerb beim Telefonanschluss zu erzeugen, kamen spät. Wichtiger erschien stattdessen offenbar der Wettbewerb mit ResaleAnschlüssen.

5

Benchmarking von Regulierungsansätzen im Ländervergleich

35

In Deutschland und Spanien stand als Leitbild bei schmalbandigen Telefondienstleistungen, neben dem Verbindungsnetzbetreiberwettbewerb, der infrastrukturbasierte TAL- Wettbewerb im Vordergrund. In Frankreich, Italien und den Niederlanden spielte das Leitbild des TAL-basierten Wettbewerbs immer nur eine geringe Rolle. Diese Länder begnügten sich weitgehend mit Wettbewerb auf Basis des indirekten Zugangs (Verbindungsnetzbetreiberwettbewerb). Mittelfristig setzen diese Länder jetzt darauf, dass Sprachdienstleistungen relativ schnell zu Breitbandanschlüssen migrieren (Voice-over-Broadband). Wettbewerbsintensität Nach den Feststellungen der Regulierungsbehörden aller sechs Länder sind die Endkundenmärkte für schmalbandige Anschlüsse durch SMP geprägt. Dies gilt auch für UK, wo ein zweites schmalbandiges Anschlussnetz auf Seiten der Kabelnetzbetreiber existiert. BT hat allerdings wegen der Kabelnetzbetreiber den geringsten Marktanteil unter den Incumbents aller sechs Länder, wie Abbildung 1(a) zeigt. Die nächst höheren Marktanteile haben Incumbents in Ländern mit hinreichend effektivem Zugang zur vollständig entbündelten TAL (Spanien und Deutschland). Nicht entwickelt hat sich der Wettbewerb bei schmalbandigen Anschlüssen in Italien, Frankreich und den Niederlanden, wo die Incumbents 95% und mehr aller Anschlüsse bereitstellen. Auch bei Orts- und Ferngesprächen verfügen die Incumbents in allen sechs Ländern nach den Feststellungen der Regulierungsbehörden über SMP. Gleichwohl wirkt Zuführung in Verbindung mit Betreiberauswahl wettbewerbsfördernd, so dass die Marktanteile der Incumbents teilweise wesentlich niedriger als bei Anschlüssen ausfallen. Wettbewerber, die Gespräche auf der Basis eigener Anschlüsse anbieten, steigern ebenfalls die Wettbewerbsintensität. Wie Abbildung 1(b) zeigt, haben Incumbents die niedrigsten Marktanteile in UK, wo Kabelnetzbetreiber ein zweites schmalbandiges Zugangsnetz betreiben, und Deutschland, wo TAL-basierte Geschäftsmodelle von Bedeutung sind. Dagegen ist der Marktanteil des Incumbents in Spanien, trotz der Existenz TAL-basierter Wettbewerber, vergleichsweise hoch. Bei Auslandsverbindungen ist die Wettbewerbsintensität in allen Ländern noch einmal höher als bei Orts- und Fernverbindungen (vgl. Bild 1(c)). In Deutschland, den Niederlanden und UK (letztere nur bei Geschäftskunden) haben die Regulierungsbehörden kein SMP mehr festgestellt. Der Marktanteil des Incumbents ist in Deutschland mit 39 % und den Niederlanden mit 45 % am geringsten.

36

Ulrich Stumpf

Marktanteil beim schmalbandigen Festnetzanschluss, 2005/06 (% der Anschlüsse) 100% 90% 80%

99,0%

99,0%

FR

NL

95,0% 86,9% 86,0% 74,6%

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% UK

ES

DE

IT

Marktanteil bei Orts- und Ferngesprächen (% der Umsätze), Dezember 2005

40,0%

57,0%

56,0%

50,0%

59,9%

78,5%

75,0%

75,0%

75,0%

73,0%

60,0%

52,1%

70,0%

68,2%

80,0%

80,0%

71,3%

90,0%

30,0% 20,0% 10,0% 0,0% UK

DE

FR Ortsgespräche

IT

NL

ES

Ferngespräche

Marktanteil bei Auslandsgesprächen (% der Umsätze), Dezember 2005 80,0% 67,1%

70,0% 62,1% 60,0% 52,7% 46,8%

50,0% 40,0%

45,0% 39,0%

30,0% 20,0% 10,0% 0,0% DE

NL

IT

UK

ES

FR

Bild 1: Marktanteile des Incumbents Quelle: EU Implementation Report; (sowie bei Anschlüssen) Marktanalysen der Nationalen Regulierungsbehörden, WIK-Consult

5

Benchmarking von Regulierungsansätzen im Ländervergleich

37

Preisniveau Der wichtigste Parameter für den Kundennutzen bei schmalbandigen Telefondienstleistungen ist das Preis- bzw.Ausgabenniveau. Für unterschiedliche Nutzerprofile wurde von dem Marktforschungsunternehmen Teligen jeweils jene Tarifoption ermittelt, die zu den niedrigsten monatlichen Ausgaben führt. Bild 2 zeigt die im EU Implementation Report veröffentlichten Indices für Privat- und Geschäftskunden. Privatkunden geben in Deutschland und UK am wenigsten aus, während Geschäftskunden in Deutschland und den Niederlanden die geringsten Ausgaben haben. (a) Privatkunden 45 40 35 30 25

17,39

17,60

18,58

24,63

26,25

15,98

16,73

15,91

IT

ES

FR

24,09

20 15 10

16,70

17,85

DE

UK

18,95

5 0 NL Fixkosten

Nutzungsentgelt

(b) Geschäftskunden 120

100

80 91,98 60 67,31 40

53,70

53,90

14,40

15,93

DE

NL

67,62

70,04

20 14,42

17,57

21,00

21,66

FR

IT

UK

0 ES Fixkosten

Nutzungsentgelt

Bild 2: Durchschnittliche monatliche Ausgaben (einschl. MWSt) für schmalbandige Telefondienstleistungen für Privat- und Geschäftskunden bei Wahl eines Anschlusses beim Incumbent (Euro/Monat), Oktober 2006 Quelle: Teligen, EU Implementation Report, WIK-Consult

38

Ulrich Stumpf

Schlussfolgerungen Bei schmalbandigen Festnetzleistungen hat Deutschland im Ländervergleich eine hohe Wettbewerbsintensität und stellt zusammen mit UK eines der wettbewerbsbewerbsintensivsten Länder dar. Darüber hinaus zahlen Endkunden in Deutschland am wenigsten für Telefondienstleistungen. In UK sind die positiven Ergebnisse zu einem wichtigen Teil auf die Existenz von Kabelnetzbetreibern zurückzuführen. In Deutschland stellen sie zweifellos ein Verdienst der Regulierung seit Marktöffnung im Jahr 1998 dar, da wichtige nicht-regulatorische Sonderfaktoren nicht zu erkennen sind, die Deutschland begünstigen könnten. Die in Deutschland hohe Wettbewerbsintensität und das niedrige Preisniveau kann auf die Verbindung von frühzeitiger Entbündelung der TAL und effektiver Implementierung von Zuführung und Betreiberauswahl im schmalbandigen Festnetzbereich zurückgeführt werden.

Breitband im 6-Ländervergleich Regulierungsansatz Ähnlich wie bei schmalbandigen Festnetzleistungen rücken wir auch für breitbandige Festnetzleistungen die Vorleistungsregulierung in den Mittelpunkt. Wir betrachten hier die drei Zugangsformen Zugang zur TAL (vollständig entbündelte TAL oder Line Sharing),Breitbandvorleistungszugang (Wholesale Broadband Access oder „WBA“) und Resale. Der Zugang zur TAL – sowohl vollständig entbündelt als auch als Line Sharing – wird in allen Ländern auferlegt. Vor allem die vollständig entbündelte TAL ist ein Kernelement zur Förderung des Wettbewerbs bei Breitbandanschlüssen. Darüber hinaus wird, mit Ausnahme Deutschlands und Italiens, auch Line Sharing stärker genutzt. Hinsichtlich Großbritanniens ist hinzuzufügen, dass die Nutzung der TAL für Breitangebote der Wettbewerber lange Zeit von sehr geringer Bedeutung war und erst in jüngster Zeit ein gewisser Aufschwung zu beobachten ist. Auch mit der Verfügbarkeit der TAL in Spanien bestanden in der Vergangenheit Probleme. Eine Verpflichtung zur Gewährung von Bitstromzugang gibt es, mit Ausnahme der Niederlande, in allen Ländern. In Deutschland besteht diese allerdings erst seit kurzem (ein Bitstromprodukt ist nach wie vor zu implementieren). In den Niederlanden besteht wegen der Konkurrenz der Kabelnetzbetreiber wirksamer Wettbewerb auf dem Vorleistungsmarkt für Breitbandzugang, weshalb Bitstrom dort kein reguliertes Vorleistungsprodukt ist.2 In Großbritannien ist BT zur Bereitstel-

2

Wir betrachten nur den Breitbandvorleistungszugang ohne Qualitätsgarantie (Massenmarkt). Im Breitbandvorleistungsmarkt mit Qualitätsgarantie verfügt KPN dagegen über SMP und unterliegt einer ex ante Regulierung.

5

Benchmarking von Regulierungsansätzen im Ländervergleich

39

lung eines Bitstromproduktes regulatorisch verpflichtet, dieses wird von den Wettbewerbern allerdings vergleichsweise wenig genutzt. Unter das Resale fallen verschiedene Formen, die alle dadurch gekennzeichnet sind, dass der Bezieher der Vorleistung keinerlei Qualitätsdifferenzierung betreiben kann. Dazu zählt der Resale-DSL-Anschluss der Deutschen Telekom, den Wettbewerber auch mit einer Backhaul-Leistung der Telekom verbinden können. Auch sog. nationaler Bitstrom, der es Wettbewerbern ermöglicht, über einen einzigen Zugangspunkt landesweit Endnutzern breitbandiges Internet anzubieten, wird als Resale bezeichnet, da er keine Qualitätsdifferenzierung zulässt. Letzterer wird in Spanien und Italien sowie künftig Deutschland regulatorisch auferlegt. In den anderen Ländern gibt es keine regulatorische Verpflichtung, ein solches Resale-Vorleistungsprodukt anzubieten. In Frankreich wurde die seit 2002 bestehende regulatorische Verpflichtung in 2006 wieder aufgehoben. In UK wird ein Resale-Vorleistungsprodukt ohne Regulierungsverpflichtung angeboten und stärker genutzt. Auch im Breitbandbereich sind die Unterschiede in den nationalen Regulierungsansätzen historisch vorgeprägt, dabei stark von der Existenz einer Kabelnetzinfrastruktur abhängig: Wie bei der Festnetztelephonie hat UK zunächst auf Infrastrukturwettbewerb zwischen BT und den Kabelnetzbetreibern gesetzt und diesen durch Resale ergänzt. Der Versuch, auch TAL-basierten Wettbewerb zu erzeugen, wurde erst kürzlich forciert. Im Unterschied zu UK haben die Niederlande, trotz einer flächendeckenden Kabelnetzinfrastruktur, auch TAL-basierten Wettbewerb gefördert. Auf die regulatorische Durchsetzung von Breitbandzugang und Resale konnte verzichtet werden. Auch Spanien verfügt über eine rückkanalfähige, allerdings nicht flächendeckend ausgebaute Kabelinfrastuktur. TAL-basierte Zugänge haben an Bedeutung gewonnen, während Bitstrom an Bedeutung verloten hat. In Deutschland stand von Anbeginn als Leitbild der TAL-basierte Wettbewerb im Vordergrund, ergänzt durch Resaleangebote. Die wünschenswerte Ergänzung durch den Wettbewerb mit Kabelnetzbetreibern wurde u.a. durch kartellrechtliche Schranken behindert und verzögert. Frankreich und Italien haben eine begrenzte bzw. keine Kabelnetzinfrastruktur und mussten deshalb stark auf DSL-Angebote setzen. Frankreich fühlte sich dabei dem sog. Investitionsleiteransatz verpflichtet und hat durch Gestaltung der Vorleistungspreisstruktur Anreize geschaffen, in den Netzausbau zu investieren und den Anteil der TAL zunehmend zu erhöhen. Auch der italienische Ansatz versucht, die Migration von Bitstrom zur TAL zu fördern.

40

Ulrich Stumpf

Wettbewerbsintensität Der Endkundenmarkt für Breitbandanschlüsse ist nach der Kommissionsempfehlung kein Markt, der für ex ante Regulierung in Frage kommt, und wird deshalb von den Regulierungsbehörden nicht auf SMP untersucht. Für Spanien und Frankreich hat die EU-Kommission in zwei wettbewerbsrechtlichen Missbrauchsverfahren allerdings Marktbeherrschung im Endkundenmarkt für Breitbandanschlüsse festgestellt.3 Wenn Resale-Anbieter als eigenständige Wettbewerber betrachtet werden, erscheint – gemessen am Marktanteil des Incumbents – UK als das wettbewerblichste Land. Danach folgen, wie Abbildung 3(a) zeigt, die Niederlande, Frankreich und Deutschland. Schlussfolgerungen zur Leistungsfähigkeit der Regulierung können aus dieser Länderrangfolge aber nicht gezogen werden. Die Länderrangfolge verschiebt sich, wenn man das Resale in den Marktanteil des Incumbents mit einbezieht. Dies ist zu vertreten, da Wettbewerber, die ein ResaleVorleistungsprodukt nutzen, keine Qualitätsdifferenzierung gegenüber dem Incumbent betreiben können und auf Preiswettbewerb im Rahmen der Resale-Marge beschränkt sind. Resale in Form von nationalem Bistrom ist auch mit keinerlei Infrastrukturwettbewerb verbunden. Wenn Resale dem Incumbent zugerechnet wird, fällt UK in der entsprechenden Länderrangfolge zurück, wie Bild 3(b) zeigt: Das gleiche geschieht auch mit Deutschland, wo viele Wettbewerber Breitbandanschlüsse auf Resale-Basis anbieten.

3

Im Fall von Telefonica bezieht sich die Feststellung auf den Zeitraum von September 2001 bis Dezember 2006, im Fall von Wanadoo Interactive, einer France Telecom Tochtergesellschaft, auf den Zeitraum von Ende 1999 bis Oktober 2002.

5

Benchmarking von Regulierungsansätzen im Ländervergleich

41

(a) Resale getrennt ausgewiesen 0,1%

100% 90%

11,9%

20,5%

13,3%

24,3%

2,9% 0,0%

0,6%

3,2%

5,5%

26,0%

80% 70%

0,4%

0,0%

1,7%

3,9%

37,0% 5,5%

1,3%

5,5%

16,2%

0,3% 0,0%

0,0%

60%

5,4%

50%

10,9%

43,8%

0,0%

6,7% 3,6%

21,5%

13,6%

13,1%

7,2%

3,2% 0,0% 0,0%

40%

68,2% 30%

55,8%

20% 10%

44,9%

48,2%

48,6%

NL

FR

DE

25,0%

0% UK

Incumbent

Resale

Bitstrom

Line Sharing

ES TAL

Kabel

IT Andere

(b) Resale dem Incumbent zugerechnet 0,0%

100%

1,7%

90% 80%

5,5% 13,3%

20,5%

0,1%

2,9% 0,0%

0,6% 11,9%

0,4% 3,2%

24,3% 26,0%

3,9%

37,0% 16,2%

70%

5,5%

13,1%

5,5%

7,2%

1,3%

0,3% 0,0%

0,0%

6,7%

60%

5,4%

50%

10,9%

13,6%

0,0% 40% 30% 20%

68,2%

68,8%

70,1%

IT

UK

DE

59,5% 44,9%

51,4%

10% 0% NL

FR

Incumbent+Resale

ES Bitstrom

Line Sharing

TAL

Kabel

Andere

Bild 3: Marktanteil des Incumbent bei Breitbandanschlüssen, Oktober 2006 Quelle: EU Implementation Report, ECTA Broadband Scorecard, Oktober 2006.

42

Ulrich Stumpf

Allerdings lässt auch Bild 3(b) keine Rückschlüsse auf die Wirksamkeit der Regulierung zu. In UK und den Niederlanden spielen Kabelnetzbetreiber eine herausragende Rolle. Die Existenz von Kabelnetzinfrastruktur ist historisch bedingt und ihre Digitalisierung und Rückkanalfähigkeit ist nur zu einem Teil ein Verdienst des Regulierungsansatzes. Sie hängt, wohl zum größeren Teil, auch damit zusammen, dass Kabelnetzbetreiber in den beiden Ländern von den nationalen Telefongesellschaften historisch separiert waren und wettbewerbsrechtliche und sonstige Hürden einer vertikalen und horizontalen Integration zu wettbewerbsfähigen Einheiten nicht im Wege standen. Um die Leistungsfähigkeit der nationalen Regulierung besser zu erfassen, liegt es deshalb nahe, nur DSL-Anschlüsse zu betrachten, und dabei Resale in den Marktanteil des Incumbents mit einzubeziehen. Wie Bild 4 zeigt, rückt in dieser Länderrangfolge Frankreich an die erste Stelle vor Italien und Deutschland, während die Länder mit stärker ausgebauter Kabelinfrastruktur „schlechter“ abschneiden. Ist der Markt, wie in den Niederlanden, durch effektiven Wettbewerb gekennzeichnet, stellt der relativ geringe Wettbewerberanteil (ohne Resale) an den DSL-Anschlüssen allerdings kein Zeichen von schlechter Regulierung dar. In dem niederländischen Fall muss sogar auf ex ante Regulierung verzichtet werden, da der der Vorleistungsmarkt für Breitbandzugang nicht durch SMP gekennzeichnet ist. In einer Situation, wo (wie in UK) der Breitbandvorleistungsmarkt dagegen nach wie vor durch SMP gekennzeichnet ist, wirft der geringe Anteil der Wettbewerber an den DSLAnschlüssen Fragen auf. 100% 90%

14,1%

4,0% 80%

17,1%

7,3%

9,2%

27,0% 17,9%

13,5%

1,7% 0,0%

8,4% 0,0%

0,3% 0,0%

70% 60%

7,0%

8,9%

12,3%

14,4%

50% 91,0% 40% 30%

70,2%

72,6%

73,3%

75,4%

IT

DE

NL

ES

54,4%

20% 10% 0% FR

Incumbent (einschl. Resale)

Bitstrom

Line Sharing

UK TAL

Bild 4: Anteil des Incumbents bei DSL-Anschlüssen (wenn Resale dem Marktanteil des Incumbents zugerechnet wird), Oktober 2006 Quelle: EU Implementation Report, ECTA Broadband Scorecard, WIK-Consult

5

Benchmarking von Regulierungsansätzen im Ländervergleich

43

Penetration Die Penetration mit Breitbandanschlüssen ist in den Niederlanden und UK, die die stärkste Kabelpräsenz aufweisen, am höchsten. Wie Bild 5(a) zeigt, verfügen die Niederlande über die mit Abstand höchste Breitbandpenetration. Die Existenz flächendeckender, aufgerüsteter Kabelnetze scheint die Breitbandpenetration zu treiben. Deutschland, wo die Konsolidierung der Kabelindustrie nur zögerlich voranschritt, liegt auf einer mittleren Position. Auch wenn man nur auf DSLAnschlüsse abstellt, liegen die Niederlande vorne. UK fällt dagegen hinter Frankreich und Deutschland zurück (Bild 5(b)). (a) Alle Breitbandanschlüsse 35% 30%

29,8%

25% 20,4% 20%

19,0% 16,4% 13,9%

15% 10%

13,6%

9,4% 4,5%

5%

4,7%

4,1%

4,4% 2,8%

0% NL

UK

FR Juli 2003

DE

ES

IT

Oktober 2006

(b) Nur DSL-Anschlüsse 20%

18,3%

18,0%

18% 15,7%

16%

15,5% 13,1%

14%

11,0%

12% 10% 8% 6% 4%

4,6% 3,7%

3,3% 1,8%

2%

2,4%

3,0%

0% NL

FR

DE Jul 03

UK

IT

ES

Okt 06

Bild 5: Penetrationsrate für Breitbandanschlüsse (Zahl der Breitbandanschlüsse in % der Bevölkerungszahl), Oktober 2006 Quelle: EU Implementation Reports

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Ulrich Stumpf

Preisniveau Bild 6 zeigt die Ergebnisse eines Preisvergleiches der portugiesischen Regulierungsbehörde ANACOM für Breitbandanschlüsse von Incumbents. Danach sind Breitbandanschlüsse niedriger Bandbreite mit 256 kbs und 1 Mbs in den Niederlanden am günstigsten, gefolgt von Italien, UK, Deutschland, Frankreich und Spanien. Anschlüsse mit 2 Mbs sind in Italien am günstigsten vor UK, Frankreich, Deutschland und Spanien. Auffällig ist, dass ein Breitbandanschluss von 8 Mbs in den Niederlanden am weitaus teuersten ist. Es handelt sich hier um eine Augenblicksaufnahme im Oktober 2006, die zudem nur die Preise der Incumbents betrachtet. Angesichts der Dynamik der Breitbandmärkte können sich Preisniveaus und Länderrangfolgen seither deutlich verändert haben.

62,98

70

60

50

FR

39,07 39,07 39,07 29,9 29,9

UK

23,22 23,22

23,33 23,33 27,51 27,51 27,51

16,63 16,63 16,63

10

12,56 12,56 12,56 16,76

20

22,64 22,64 22,64 22,64 22,64

30,79 30,79

30

34,47 34,47 38,78

40

0 NL

IT 256 Kbps

1 Mbps

2 Mbps

4 Mbps

DE

ES

8 Mbps

Bild 6: Niedrigster Preis des Incumbent für einen Breitbandanschluss unterschiedlicher Bandbreite (Euro/Monat), November 2006 Quelle: ANACOM, International comparison of broadband prices, November 2006, Lissabon, February 2007.

Bandbreite Wichtig ist für Kunden auch die Datenübertragungsrate und insbesondere die Verfügbarkeit höherer Bandbreiten. Wie Bild 7 zeigt, lagen im Januar 2006 die Niederlande auch bei den Bandbreiten in Führung; dort hatten 30 % aller Anschlüsse eine Bandbreite von über 2 Mbs. Frankreich liegt dahinter; 28,8 % aller Anschlüsse hatten dort eine Bandbreite von mehr als 2 Mbs. In Deutschland hatten nur 2 % aller Anschlüsse eine Bandbreite von mehr als 2 Mbs. Auf dem letzten Platz liegt UK, wo

5

Benchmarking von Regulierungsansätzen im Ländervergleich

45

es im November 2006 kaum Anschlüsse höherer Bandbreite gab. Anzumerken ist auch hier, dass sich bezüglich der Bandbreiten große Veränderungen seit dem Erhebungszeitpunkt ergeben haben, die die Länderrangfolge verändert haben können. 100%

2,5%

8,4%

90% 80%

13,4% 27,5%

2,0%

3,0%

4,3% 8,0%

17,0%

20,4% 57,1%

70% 13,6% 60% 53,7% 50%

13,4%

45,0%

85,0% 81,0%

40%

22,1%

30% 44,2%

20% 10%

28,4%

22,5%

20,6% 3,0%

2,5%

0% NL

FR

up to 512 kbps

IT 512 kbps - 1 Mbps

ES 1-2 Mbps

DE 2-8 Mbps

UK >20 Mbps

Bild 7: Anteil der Breitbandanschlüsse nach Bandbreite, Januar 2006 Quelle: IDATE

Schlussfolgerungen Bei breitbandigen Festnetzleistungen weist Deutschland im Erhebungszeitraum eine im 6-Länder-Vergleich mittlere Wettbewerbsintensität auf. Auch bei der Penetrationsrate für Breitbandanschlüsse belegt Deutschland einen mittleren Rang. Bei Preisniveau und verfügbarer Bandbreite liegen die meisten Länder vor Deutschland. Gerade die letzten beiden Größen haben sich seit dem Erhebungszeitpunkt der zitierten Studien allerdings stark verändert, so dass aktualisierte Informationen erforderlich wären, bevor weitergehende Schlussfolgerungen gezogen werden können. Die Länderrangfolgen zu Wettbewerbsintensität, Preisniveau und Bandbreite lassen zudem keinen direkten Rückschluss auf die Leistungsfähigkeit des deutschen Regulierungsansatzes zu. Eine Bewertung der genannten Parameter muss die Probleme bei der Konsolidierung der Kabelnetzbetreiber zu wettbewerbsfähigen, stärker vertikal und horizontal integrierten Einheiten berücksichtigen, die nicht dem Regulierungsansatz anzulasten sind. Der Anteil der DTAG an den DSL-Anschlüssen sowie die DSL-Penetration in Deutschland sind hier instruktiv. Gleichwohl scheint es nicht

46

Ulrich Stumpf

von der Hand zu weisen, dass TAL und Resale-Angebote der Deutschen Telekom der Ergänzung durch ein Bitstromangebot bedürfen, um den Wettbewerb weiter zu intensivieren. Letztlich können Länderrangfolgen zu Wettbewerbsintensität, Preisniveau und Bandbreite nur vorläufige Hinweise auf die Wirksamkeit von Regulierung liefern. Eine abschließende Bewertung der Wirksamkeit der Regulierung eines Landes sollte nur über länderspezifische Studien erfolgen, in der alle nationalen Besonderheiten berücksichtigt werden können.

6 Kommentar zu: Benchmarking von Regulierungsansätzen im Ländervergleich Prof. Dr. Tobias Kretschmer Ludwig-Maximilians-Universität München Herr Stumpf, Sie haben mir natürlich ein bisschen den Wind aus den Segeln genommen, indem Sie sehr stark auf die Schwächen oder auf die Probleme von Benchmarking hingewiesen haben. Trotzdem muss ich meine Existenz hier auf dem Podium rechtfertigen und will deswegen ein paar Anmerkungen machen. Ich will zunächst die Methodik und die Ergebnisse Ihrer Studie zusammenfassen, kurz die Kernaussagen herausarbeiten und damit auch schon in meine Kommentare einführen. Diese werden zum einen methodischer Art sein, zum anderen die Interpretation meiner Ergebnisse umfassen. Ich werde dann einige eher allgemeine Überlegungen zur Evaluation von Regulierungsmaßnahmen ausführen und dann ein Fazit ziehen.

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Kernaussagen der WIK Studie (1) ƒ Regulierung verfolgt das Ziel der Effizienzverbesserung in Telco Märkten Î Focus auf Konsumentennutzen: Penetration, Preise, Qualität Î „Mehr Regulierung führt zu einer Verbesserung“, aber „one size does not fit all“! ƒ Evaluation von Regulierung findet auf mehreren Ebenen statt (Sektor, Teilsektor, Entscheidung) ƒ Benchmarking von Teilsektoren im Ländervergleich weist eine Reihe methodischer und praktischer Schwierigkeiten auf: Î Interdependenzen der Teilsektoren (Konvergenz, bsp. Triple Play, Quersubventionierung etc.) Î Bewertung eines „Korbes“ mit verschiedenen Massnahmen unterliegt subjektiven Gewichtungsentscheidungen Î Wie vergleichbar sind verschiedene Länder?

Bild 1

48

Tobias Kretschmer

Die Kernaussagen der Studie sind, dass Regulierung offensichtlich das Ziel der Effizienzverbesserung in Telekommärkten verfolgt (Bild 1). Der Fokus liegt ganz stark auf Konsumentennutzen; Penetration der neuen Technologien, Preise der Technologien und zu einem gewissen Grad auch der Qualität. Es wird im Allgemeinen gesagt, mehr Regulierung führt zu einer Verbesserung. Herr Stumpf hat aber auch schon angemerkt “one size does not fit all“. Es muss tatsächlich auf einzelne länderspezifische Spezialitäten eingegangen werden. Evaluation von Regulierung findet auf mehreren Ebenen statt; auf Sektorenebene, auf Teilsektoren oder tatsächlich auf der Ebene einzelner Entscheidungen. Sie hatten viele der möglichen Probleme von Benchmarking schon aufgezeigt. Benchmarking von Teilsektoren hat zum einen das Problem, dass diese Teilsektoren natürlich nicht unabhängig voneinander sind, sondern dass ganz starke Interdependenzen vorliegen. Zum anderen unterliegt die Bewertung eines Korbes mit verschiedenen Maßnahmen immer subjektiven Gewichtungsentscheidungen. Welche Maßnahme, welcher Ansatz ist mir gerade besonders wichtig als Analyst? Und wie vergleichbar sind verschiedene Länder? Wir hatten beispielsweise über die historischen Begebenheiten in England und Deutschland gesprochen. Da gibt es ganz starke Unterschiede, die natürlich nicht der regulatorischen Qualität zugerechnet werden müssen oder werden dürfen.

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Kernaussagen der WIK Studie (2) ƒ Festnetztelefonie: Î Significant Market Power besteht immer noch bei Telefonanschlüssen, nationalen Verbindungen, aber deutlich weniger bei internationalen Verbindungen Î Monatliche Durchschnittskosten schwanken zwischen €34 (DE) und €42 (FR) (| 20%) für Privatkunden und €68 (DE) und €113 (UK) (> 60%) Î Deutschland belegt einen vorderen Rang bei der Preis- und Wettbewerbsentwicklung

ƒ Breitband: Î Fragmentiertere Serviceangebote: Incumbent resale, Cable, ULL etc. machen die Identifizierung von SMP weniger eindeutig Î Verschiedene Marktdefinitionen (Incumbent + Resale, I+R DSL) ergeben verschiedene Ranglisten Î Penetration ist am höchsten in NL, doch UK, FR und IT weisen höchste Wachstumsraten auf Î Deutschland liegt im Breitbandsektor im Mittelfeld der 6 untersuchten Länder

Bild 2

Was sind jetzt die Ergebnisse der beiden Sechs-Länder-Vergleiche? In der Festnetztelefonie besteht Significant Market Power im Telefonmarkt immer noch bei nationalen, aber deutlich weniger bei internationalen Verbindungen (Bild 2). Die monat-

6

Kommentar zu: Benchmarking von Regulierungsansätzen im Ländervergleich

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lichen Durchschnittskosten für Festnetztelefonie schwanken zwischen 34 und 42 Euro, also etwa 20% für Privatkunden. Sie schwanken allerdings sehr viel stärker für Geschäftskunden, nämlich zwischen 68 Euro in Deutschland und 113 in UK, also eine Schwankung von über 60%. In der Studie wird hieraus der Schluss gezogen, dass Deutschland im Allgemeinen einen vorderen Rang bei der Preis- und Wettbewerbsentwicklung in der Festnetztelefonie belegt. Beim Breitbandmarkt ist es etwas schwieriger. Die Serviceangebote sind sehr viel fragmentierter, und die Identifizierung von Significant Market Power ist dementsprechend sehr viel weniger eindeutig. Herr Stumpf hat hier sehr eindrucksvoll gezeigt, wie die UK vom ersten bis zum letzten Platz schwanken kann, je nachdem wie man den Markt definiert. Die Penetration ist am höchsten in den Niederlanden. Allerdings weisen die UK, Frankreich und Italien die höchsten Wachstumsraten auf. Darüber werde ich später noch etwas sagen. Deutschland wird im Breitbandsektor im Allgemeinen etwa im Mittelfeld dieser sechs untersuchten Länder gesehen.

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Kommentare (1) ƒ Gemischter Ansatz: „Bündel“ an Massnahmen, aber nicht in einen Index kombiniert ƒ „Outputgesteuerte“ Analyse der Regulierungsinputs Î Marktergebnisse bzgl. Marktanteile des Incumbents Î „weniger ist besser“ Î Penetrationsraten Î „mehr ist besser“ Î Preise (für Breitband), Ausgaben (für Festnetz) Î „weniger ist besser“ Î Vermeidet subjektive Gewichtung einzelner Inputs und Outputs Î Aber: Cause – Effect ist nicht eindeutig. Welche Hebel muss ein Regulierer ansetzen, wenn mit den führenden Ländern aufgeschlossen werden soll?

Bild 3

Meine Kommentare: Zum einen verwenden Sie einen gemischten Ansatz (Bild 3). Sie nehmen zwar dieses Bündel her, kombinieren es aber nicht in einen Index. Persönlich glaube ich, dass das eine schlaue Idee ist, weil man sich dadurch natürlich durchaus ein Bild der Regulierungslandschaft schafft, aber andererseits nicht zu sehr aggregiert und vereinfacht. Es ist in erster Linie eine outputgesteuerte Analyse des Regulierungsinputs. Sie betrachten Marktergebnisse bezüglich der Marktanteile des Incumbents. Hier wird im Allgemeinen angenommen „weniger ist besser“. Penetrationsraten: Je mehr, je schneller Penetration einer neuen Technologie voranschreitet desto besser. Und bei den Preisen für Breitband und den Festnetzausgaben wird imp-

50

Tobias Kretschmer

liziert, dass weniger besser ist. Wie schon gesagt vermeiden Sie hiermit die subjektive Gewichtung einzelner Inputs und einzelner Outputs. Gleichzeitig werden aber der Cause und der Effekt, also die Ursache und der Effekt, nicht ganz eindeutig. Welche Hebel muss beispielsweise ein Regulierer ansetzen, wenn mit diesen führenden Ländern aufgeschlossen werden soll?

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Beispiel im Festnetz ƒ UK und Deutschland (und NL) belegen Spitzenpositionen in den gemessenen Marktergebnissen Î Welche Faktoren sind für dieses Ergebnis verantwortlich? Alternative Netzinfrastruktur? Entbündelte Teilnehmeranschlussleitung? Resale-Anschluss?

Existenz einer alternativen Telefonnetzinfrastruktur

DE

ES

FR

IT

NL

UK

Nein

Nein

Nein

Nein

Nein

Ja

TAL Vorleistungszugang

Zuführung mit CS/CPS Resale-Anschluss

Reguliert und weitgehend effektiv

Reguliert, aber wenig effektiv

Nicht reguliert

Bild 4

Als Beispiel (Bild 4): Für das Festnetz werden UK und Deutschland die beiden Spitzenpositionen zugerechnet, bis zu einem gewissen Grade noch den Niederlanden. Jetzt fragt man sich als Regulierer, welche Faktoren denn dafür verantwortlich sind. Was generiert denn diese Ergebnisse? Ist es die alternative Netzinfrastruktur? Wenn ich Großbritannien betrachte, würde man da vermuten, dass das einer der Gründe sein könnte. Ist es die entbündelte Teilnehmeranschlussleitung oder ist es ein ResaleAnschluss? Angenommen ich wäre ein spanischer Regulierer, wäre ich vielleicht ein bisschen enttäuscht, wenn ich den deutschen und den spanischen Regulierungsansatz betrachte. Die Ansätze sind nämlich genau identisch, wenn wir uns Ihr Regulierungsframework anschauen. Und trotzdem belegt Spanien einen Rang weit hinter Deutschland. Wenn ich Frankreich und die Niederlande betrachte, wird die Niederlande als ein sehr effektiver, ein sehr effizienter Regulierungsansatz gesehen, Frankreich als weniger effizient. Auch hier sollten gemäß dieser Strukturen und Ansätze, Frankreich und die Niederlande eigentlich identisch sein.

6

Kommentar zu: Benchmarking von Regulierungsansätzen im Ländervergleich

KOMMENTAR ZU: BENCHMARKING VON REGULIERUNGSANSÄTZEN

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Kommentare (2) ƒ Interpretation der Ergebnisse Festnetz: Î Telefonkosten: Preise oder kulturelle/strukturelle Unterschiede? Ist weniger wirklich besser? Privatkunden versus Geschäftskunden Î branchenbereinigte Durchschnittskosten (DE vs. UK) Î SMP der Incumbents: Marktmacht oder mangelnde Marktattraktivität für Neueintritte? Durch niedrige Access Prices für den letzten Kilometer wäre Markteintritt nicht notwendig für ein effizientes Ergebnis.

Breitband: Î Breitbandpenetration: Diffusion ist Resultat einer Vielzahl von Faktoren – Regulierung/Preise, aber auch Penetration früherer Generationen, technologische Standards, Wohlstand etc. Î Preise: Verbindung zwischen Übertragunsgeschwindigkeit, Preisen und durchschnittlichem Preis pro Konsument Î dynamische Betrachtung notwendig

Bild 5

Noch ein paar Anmerkungen zur Interpretation der Ergebnisse im Festnetz (Bild 5). Wenn wir uns die Telefonkosten hernehmen, ist die Frage, ob diese wirklich in erster Linie von den Preisen getrieben sind oder ob es auch kulturelle oder strukturelle Unterschiede gibt. Insbesondere fand ich sehr interessant, dass unter den Privatkunden die Schwankung sehr viel niedriger war als bei den Geschäftskunden. In den UK zum Beispiel waren die Kosten für die Geschäftskunden am höchsten. Das mag sein, dass in London in erster Linie international agierende Banken sind, die zwangsläufig einen viel höheren Kommunikationsbedarf haben als beispielsweise deutsche Klein- und Mittelunternehmen. Da könnte ich mir vorstellen, so etwas wie branchenbereinigte Durchschnittskosten zu herzunehmen. Significant Market Power der Incumbents: Deutet das tatsächlich auf die Marktmacht der Incumbents hin, oder mag es die mangelnde Marktattraktivität für Neueintritte sein? Wenn es niedrige Access Prices beispielsweise überhaupt nicht attraktiv machen für einen Neuanbieter in diesen Markt einzutreten, wäre ein Markteintritt für ein effizientes Ergebnis gar nicht notwendig. Breitbandpenetration. Darauf hatten Sie auch schon hingewiesen. Diffusion ist das Ergebnis einer Vielzahl von Faktoren, beispielsweise Regulierung und Preise, aber auch Penetration früherer Generationen. Previous Generation Networks spielen natürlich eine Rolle bei der Penetration von Breitband. Technologische Standards, Wohlstand und soziokulturelle Faktoren in einer Ökonomie spielen auch eine große

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Tobias Kretschmer

Rolle. Bei den Preisen besteht natürlich die Verbindung zwischen der Übertragungsgeschwindigkeit, zwischen den Preisen und den durchschnittlichen Preisen pro Konsument. Auch hier wäre es interessant, eine dynamische Betrachtung vorzunehmen.

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Beispiel Breitbandpreise ƒ Niederlande vs Frankreich NL

FR

Penetration 2006

30%

19%

ื 1Mbps

€13

€23

2Mbps

€13

€27

4Mbps

€17

€27

8Mbps

€63

€27

Wachstum 2003-2006

317%

460%

Anteil Anschlüsse 1-2 Mbps

45%

14%

Anteil Anschlüsse ุ8 Mbps

2.5%

8.4%

Bild 6

Ich möchte hier ein Beispiel geben (Bild 6): Wenn wir uns die Niederlande und Frankreich anschauen, ist das aggregierte Ergebnis, dass in den Niederlanden im Oktober 2006 30% der Bevölkerung Breitbandanschlüsse hatten und in Frankreich 19%. Man könnte vermuten, dass das an den Preisen liegt. Für relativ langsame Geschwindigkeiten funktioniert das, für etwas schnellere Geschwindigkeiten funktioniert es immer noch. Dann werden plötzlich die Preise für die Niederlande sehr viel teurer, 17 Euro, während sie in Frankreich relativ konstant bleiben. Sobald wir uns ganz schnelle Netze anschauen, ganz schnelle Verbindungen, liegen die Niederlande bei 63 Euro und Frankreich nur bei 27. Wenn wir jetzt das Wachstum zwischen 2003 und 2006 vergleichen, hat sich in den Niederlanden die Penetration mit 317% etwas mehr als verdreifacht, während sie in Frankreich um fast das Fünffache gestiegen ist. Wenn wir also die Preisstruktur genauer betrachten, könnte es darauf hindeuten, dass Frankreich vielleicht aufholt, dadurch dass seine Hochgeschwindigkeitsverbindungen billiger sind als in den Niederlanden. Da würde ich vorschlagen, eine dynamische Betrachtung herzunehmen. Hier ganz unten vielleicht noch zwei Indizien dafür: Der Anteil der Anschlüsse zwischen ein und zwei Mbps sind 45% in

6

Kommentar zu: Benchmarking von Regulierungsansätzen im Ländervergleich

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den Niederlanden und 14% in Frankreich. Bei ganz schnellen Netzen sind dies 2,5% in den Niederlanden und 8,4% in Frankreich. Es deutet also wirklich darauf hin, dass vielleicht in zukünftigen Generationen Frankreich gegenüber den Niederlanden aufholt.

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Allgemeine Überlegungen Betonung der statischen Effizienz: Konsumentennutzen heute: Penetration, Preise, Wettbewerbsintensität Dynamische Effizienz (Innovationsanreize etc.) spielt eine entscheidende Rolle wenn: Signifikante Fixkosten bei der Einführung einer neuen Technologie bestehen (Aufbau von Infrastruktur) Neue Technologien nicht frei auf dem Markt verfügbar sind und somit Ressourcen für F&E aufgewendet werden müssen Marktpenetration versus Nutzungsintensität: 0/1 Nutzungsentscheidung beeinflusst durch niedrige Einstiegspreise etc., Nutzungsintensität stellt einen nachhaltigeren (oder zumindest komplementären) Indikator von technologischem Erfolg dar (vgl. monatl. Durchschnittskosten!)

Bild 7

Einige allgemeine Anmerkungen (Bild 7): Sie hatten in erster Linie die statische Effizienz betont. Ich denke allerdings auch, dass bei einem solchen Vergleich auch die dynamische Effizienz wie beispielsweise Innovationsanreize, Investitionsanreize eine wichtige Rolle spielen. Ausserdem hatten Sie als Erfolgsgröße auch die Marktpenetration hergenommen. Da möchte ich vielleicht vorschlagen, dass man sich auch die Nutzungsintensität anschauen könnte, weil natürlich die Nutzungsentscheidung, ob ich Broadband habe oder nicht, durch niedrige Eintrittspreise, Special Offers usw. beeinflusst wird, während hingegen die Nutzungsintensität über einen längeren Zeitraum einen viel nachhaltigeren oder zumindest komplementären Indikator technologischen Erfolgs darstellt. Ich habe beispielsweise etwa drei Jahre lang einen Skype-Anschluss gehabt, den ich nie verwendet habe. Ich war ein früher Nutzer, aber ein sehr wenig intensiver Nutzer.

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Tobias Kretschmer

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Fazit ƒ Studie wird dem Anspruch, Startpunkt für teilsektor- und länderspezifische Studien zu sein, gerecht. ƒ Allgemeine „Qualität“ der Regulierung durch Output, d.h. statischen Konsumentennutzen gemessen (mehr – bessere – Regulierung führt zu einer Verbesserung) ƒ Aber: Selbst erfolgreiche Regulierung sieht in verschiedenen Ländern unterschiedlich aus, deshalb: Mehr wovon? ƒ Möglicher Einbezug zusätzlicher Erfolgsgrössen: Dynamische Anreize (Investitionen in F&E), Nutzungsintensität (inframarginaler Nutzen), Anreiz für Konsumenten zum Upgrade (VorwärtsRückwärtskompatibilität)

Bild 8

Ich fasse zusammen (Bild 8): Ich denke Ihre Studie wird dem Anspruch, ein Startpunkt für teilsektor- und länderspezifische Studien zu sein, durchaus gerecht. Sie haben auch sehr stark betont, dass Sie eben nicht einen Index nehmen wollen, in dem Sie alles vermischen wollen. Die allgemeine Qualität der Regulierung wird durch den Output gemessen. Sie haben auch schon darauf hingewiesen, dass mehr Regulierung implizit eigentlich bessere Regulierung heißen soll. Und selbst erfolgreiche Regulierungen, wie sich ja am Beispiel des Festnetzes gezeigt hat, sehen in verschiedenen Ländern unterschiedlich aus. Deshalb stellt sich natürlich die Frage: Mehr wovon? Ist es ein Mehr an besserer Regulierung? Aber wie identifiziere ich wirklich gute, bessere Regulierung? Als letzten Vorschlag möchte ich für den Einbezug zusätzlicher Erfolgsgrößen wie dynamische Anreize, die Nutzungsintensität oder auch der Anreiz für Konsumenten zum Upgrade, also für nächste Generationen, plädieren.

7 Europäische Regulierung der Telekommunikation zwischen Zentralisierung und Wettbewerb∗ Justus Haucap Universität Erlangen-Nürnberg Jürgen Kühling Universität Regensburg 1. Einleitung Mit der Verabschiedung des geltenden Rechtsrahmens für elektronische Kommunikationsnetze durch die EU im Jahr 20021 und der Umsetzung durch das Telekommunikationsgesetz (TKG) 2004 in der Bundesrepublik haben sich die Kompetenzen zwischen der EU-Kommission und den Nationalstaaten bei der Ausgestaltung des institutionellen Rahmens für Telekommunikationsmärkte (TK-Märkte) deutlich zugunsten der EU-Kommission verschoben. Mit der sog. „Review 2006“ findet nun bereits eine neuerliche Überprüfung dieses Rechtsrahmens statt. Konkret hat die EU-Kommission in ihrer Mitteilung zum Review Prozess vorgeschlagen, das momentane Vetorecht nach Art. 7 Abs. 4 Rahmenrichtlinie auf die Stufe der Abhilfemaßnahmen bzw. der auferlegten Verpflichtungen („remedies“) auszuweiten (vgl. Europäische Kommission, 2006a). Die zuständige Kommissarin, Viviane Reding, geht sogar darüber hinaus und stellt die Einrichtung einer europäischen Regulierungsbehörde für den TK-Sektor in Aussicht (vgl. z. B. Reding 2006). Eine weitere Alternative ist die Ausweitung der Kompetenzen für die „European Regulators Group“ (ERG).

∗1

Dieser Beitrag basiert wesentlich auf anderen Vorarbeiten der Autoren, vgl. dazu Haucap und Kühling (2006, 2007) sowie Baake, Haucap, Kühling, Loetz und Wey (2007). Für die kritische Durchsicht des Manuskriptes danken wir Anne Baguette und Thomas Jaschinski. 21 und einer Entscheidung, nämDer neue Rechtsrahmen besteht dabei aus sechs Richtlinien und lich der Rahmenrichtlinie (2002/21/EG), der Zugangsrichtlinie (2002/19/EG), der Genehmigungsrichtlinie (2002/20/EG), der Universaldienstrichtlinie (2002/22/EG), der Datenschutzgungsrichtlinie Wettbewerbsrichtlinie (2002/ richtlinie für elektronische Kommunikation (2002/58/EG), der Wettbewerbsrichtlinie und der Frequenzentscheidung (676/2002/EG). Für die Marktregulierung von von zen77/EG) und traler Bedeutung sind die Rahmenrichtlinie (2002/21/EG), die Zugangsrichtlinie (2002/19/ und die Universaldienstrichtlinie (2002/22/EG). EG) und

56

Justus Haucap, Jürgen Kühling

Nach einer hinreichenden ökonomischen Begründung für die vorgeschlagene Zentralisierung sucht man in den bislang vorgelegten Dokumenten der Kommission jedoch vergeblich. Die Problemdefinition lautet im Wesentlichen: „Market players continue to complain about differences in approach of NRAs in different countries, and point to the increased cost of business of handling 25 different regulatory approaches“ (Europäische Kommission, 2006b, S. 19). Das tatsächliche Ausmaß dieses Problems (z. B. die Höhe der „increased cost of business“) wird jedoch in keiner Weise diskutiert, die etwaigen Effizienzverluste werden nicht erörtert oder geschätzt. Allein diese Problemdefinition als Begründung für eine weitere Harmonisierung heranzuziehen, ist nicht zufriedenstellend. Auf dieser Basis ließe sich nahezu jede Harmonisierung in jedem Politikbereich (Steuerrecht, Umweltpolitik, Arbeitsmarktpolitik, etc.) begründen. Es erfolgt in den Dokumenten der Kommission keine Abwägung von Vor- und Nachteilen der Zentralisierung. Die möglichen Vorteile eines Ideenwettbewerbs werden nicht erörtert. Statt von Pluralismus wird von Fragmentierung gesprochen. Auch in den anderen Bereichen ist die empirische Basis dafür, dass ernsthafte Probleme bestehen, welche regulatorische Reformen erforderlich machen, als dürftig zu bezeichnen und so nicht zufriedenstellend. Da es in den Dokumenten der Kommission an jeglicher Prüfung und Abwägung der etwaigen Vor- und Nachteile einer noch weiter gehenden Zentralisierung fehlt, haben wir eine solche systematische Prüfung der Vor- und Nachteile einer weiter gehenden Zentralisierung vorgenommen (vgl. Haucap und Kühling 2006, 2007). Die von der Kommission angeführten Argumente, dass angebliche Konsistenzprobleme eine Ausdehnung ihrer Kompetenzen oder eine andere Form der Zentralisierung erforderlich machen, vermögen danach nicht zu überzeugen. Die Problemanalyse der Kommission ist somit zu dürftig, um eine Kompetenzausweitung sachlich zu begründen. Im Folgenden werden wir zunächst kurz die gegenwärtig diskutierten Vorschläge skizzieren, bevor wir die Vor- und Nachteile einer weiter gehenden Zentralisierung im TK-Bereich erörtern werden und anschließend zu einer Bewertung der zurzeit diskutierten Vorschläge gelangen. Um einen konstruktiven Beitrag zur aktuellen Debatte über eine effiziente Kompetenzverteilung zu leisten, werden wir den Aufsatz mit einem eigenen Vorschlag für einen Neuzuschnitt der Regulierungskompetenzen beenden.

2. Vorschläge für eine stärkere Zentralisierung Bevor die Vorschläge der Kommission im Einzelnen einer ökonomischen Bewertung unterzogen werden sollen, werden im Folgenden einige prinzipielle Anmerkungen zur Liberalisierung der Telekommunikationsmärkte in Europa vorangestellt werden. Um keine Missverständnisse aufkommen zu lassen, gilt es nämlich

7

Europäische Regulierung der Telekommunikation

57

zunächst einmal festzuhalten, dass die Liberalisierung und die dazu notwendige ReRegulierung (vgl. dazu Vogelsang 2003) von Telekommunikationsmärkten prinzipiell eine Erfolgsstory ist, an der die Europäische Kommission einen nicht zu unterschätzenden Anteil gehabt hat und bei welcher die Europäische Kommission eine sehr positive Rolle gespielt hat. Ohne das Wirken der Europäischen Kommission wären die Reformen des ordnungspolitischen Rahmens, weg von Monopolen hin zu wettbewerblich organisierten Märkten, sicher in vielen Fällen wesentlich langsamer vonstatten gegangen. Durch die Liberalisierung und das Aufbrechen der ehemaligen Monopolstrukturen haben die europäischen Verbraucher enorm profitiert, sowohl durch sinkende Preise als auch durch das Angebot neuer innovativer Dienste (oft basierend auf dem Einsatz neuer Technologien) und durch einen verbesserten Service (wie z. B. kürzere Wartezeiten). Auch neue Wettbewerber (und auch deren Arbeitnehmer) haben durch neue unternehmerische Chancen profitiert. Die Überführung der ehemaligen Staatsmonopole in wettbewerblich organisierte Industrien ist weitgehend gut gelungen, sodass die TK-Regulierung zu Recht als eine 10-jährige Erfolgsgeschichte bezeichnet werden kann (vgl. dazu auch Dewenter und Haucap 2004a). Aufgrund politischer Widerstände in einzelnen Nationalstaaten war gerade zu Beginn des Liberalisierungsprozesses das Einwirken der Europäischen Kommission besonders wichtig. Das ist v. a. deshalb der Fall, weil in dieser Phase die ehemaligen Monopolunternehmen einen nicht zu unterschätzenden Einfluss auf die nationale Politik haben können und nationale Regierungen versucht sein mögen, ihre ehemaligen Monopolunternehmen unter besonderen Schutz zu stellen, um sie zu nationalen Champions aufzubauen. Starke Wettbewerber existieren zu Beginn des Liberalisierungsprozesses zwangsläufig noch nicht, sodass sie (und auch ihre Arbeitnehmer) sich noch kein Gehör in der Öffentlichkeit verschaffen können. Zusammenfassend bleibt also zunächst einmal festzuhalten, dass der Grundansatz des bisherigen Regulierungsrahmens richtig ist und dass die Kommission eine sehr positive Rolle bei der Liberalisierung der TK-Märkte gespielt hat. Bei der Review 2006 sollte es also nicht um eine fundamentale Änderung der Regulierungsrahmens gehen als vielmehr um graduelle Verbesserungen. Die EU-Kommission hat im Juni 2006 in ihrem Arbeitspapier neben einigen kleineren Änderungen vor allem Veränderungen in den folgenden drei Bereichen vorgeschlagen (vgl. Europäische Kommission, 2006a, S. 6): • Eine Ausweitung des Vetorechts der EU-Kommission nach Art. 7 Abs. 4 Rahmenrichtlinie, sodass die Kommission in den nationalen Marktregulierungsverfahren auch auf der Ebene der Abhilfemaßnahmen ein Vetorecht erhalten soll, • Veränderungen im Bereich des Managements des Frequenzspektrums, verbunden mit einer stärkeren europäischen Harmonisierung in diesem Bereich, und

58

Justus Haucap, Jürgen Kühling

• Änderungen im Bereich von Universaldienstverpflichtungen, Datenschutz und Sicherheitsfragen, ebenfalls verbunden mit einer stärkeren europaweiten Harmonisierung. Alternativ zur Ausweitung des Vetorechts der EU-Kommission auf die Abhilfemaßnahmen wird unter dem Arbeitstitel „Enhanced ERG“ auch erwogen, die Rolle der ERG zu stärken und diese mit entsprechenden Kompetenzen auszustatten. Als noch weiter gehende Alternative schließlich hat Kommissarin Reding wiederholt eine Europäische Regulierungsbehörde für Kommunikationsnetze (ECNA) in die Diskussion gebracht (vgl. z. B. Europäische Kommission, 2006b, S. 19ff., und Reding 2007). Eine solche Behörde könnte nach dem Vorbild der amerikanischen Federal Communications Commission (FCC) oder der Europäischen Zentralbank (EZB) organisiert sein. In all diesen Vorschlägen geht es also primär um eine Zentralisierung von Kompetenzen auf EU-Ebene. Aus ökonomischer Sicht stellen sich hier zwei zusammenhängende Fragen: Zum einen ist zu fragen, welche Erklärungen es für die Ausweitung und die Verlagerungen von Kompetenzen auf die supranationale Ebene gibt. Zum anderen ist zu fragen, wie diese Kompetenzverlagerung zu bewerten ist. Diese Fragen stehen naturgemäß in einem engen inhaltlichen Zusammenhang und können gar nicht losgelöst voneinander beantwortet werden. Nichtsdestotrotz ist es zweckmäßig, die Analyse in eine positive und eine normative zu unterteilen.

3. Die positive Theorie der Regulierung und der Kompetenzaufteilung Idealerweise sollten (Regulierungs-)Behörden lediglich den ihnen von der Politik übermittelten Auftrag erfüllen und keine eigenen Ziele verfolgen. Dass diese Vorgabe in der Praxis erfüllt wird, ist, wie Viscusi, Vernon und Harrington (2000, S. 44) treffend schreiben, jedoch nicht zu erwarten. Vielmehr werden Regulierungsentscheidungen von einer Vielzahl von Faktoren beeinflusst, sodass die tatsächlichen Entscheidungen nicht unbedingt den gesellschaftlichen Zielvorgaben entsprechen werden.2 Die positive Theorie der Regulierung geht nun davon aus, dass sich Entscheidungsträger auch in bürokratischen Organisationen wie Regulierungsbehörden von ihrem Eigeninteresse leiten lassen. Dieses Eigeninteresse besteht darin, den eigenen Einfluss bzw. die eigene Macht zu maximieren. Einfach ausgedrückt, ist es attraktiv, in einer großen Behörde zu arbeiten oder einer großen Behörde vorzustehen. Daher 2

Wörtlich schreiben die Autoren: „In theory, regulatory agencies serve to maximize the national interest subject to their legislative mandates (…) Such a characterization of regulatory objectives is, unfortunately, excessively naïve. There are a number of diverse factors that influence policy decisions, many of which have very little to do with these formal statements of purpose” (Viscusi, Vernon und Harrington, 2000, S. 44).

7

Europäische Regulierung der Telekommunikation

59

weisen Behörden eine Tendenz auf, mehr und mehr Aufgaben sowie Mittel auf sich zu vereinen und folglich ihre Kompetenz- und Aufgabenbereiche auszudehnen. Das ineffiziente Wachstum bürokratischer Organisationen ist insbesondere ein Problem des öffentlichen Sektors, da hier im Gegensatz zu privaten Unternehmen zumeist der Wettbewerbsdruck auf Produktmärkten fehlt und auch die Disziplinierung durch den Kapitalmarkt bzw. die Fremdkapitalgeber viel schwächer ist. Bezogen auf die effiziente Regulierung von Telekommunikationsmärkten ergibt sich als Problemfeld, dass hier langfristig das Ziel der Deregulierung und der Förderung eines strukturell gesicherten Wettbewerbs besteht, d. h. dass den Marktkräften grundsätzlich freier Lauf gelassen werden soll und staatliche Eingriffe abgebaut werden sollen. Dieses Ziel geht mit einer Abnahme des notwendigen bürokratischen Behördenausmaßes einher – eine Entwicklung, welche den individuellen Zielen der Mitarbeiter in den Regulierungsbehörden zuwider läuft. Dieses Problem gewinnt zudem an Gewicht, wenn bedacht wird, welche Spezialkenntnisse die Regulierung des Telekommunikationsmarktes erfordert. So können von der Bürokratie initiierte Maßnahmen, welche den gesellschaftlichen Nutzen schmälern, als positiv für die Wohlfahrt dargestellt werden, ohne dass Politiker oder Wähler aufgrund ihres fehlenden Wissens reagieren und eingreifen können. Aus diesen Gründen gilt es, dem Expansionsdrang der Bürokratie institutionelle Riegel vorzuschieben und ein für die Maximierung der gesellschaftlichen Wohlfahrt angemessenes und flexibles Regulierungsniveau zu erreichen. Darüber hinaus postuliert die sog. Capture-Theorie, welche von Stigler (1971), Posner (1974) und Peltzman (1976) maßgeblich entwickelt wurde, dass das tatsächlich beobachtete Ausmaß der Regulierung die Konsequenz einer Art politischen Marktprozesses mit Nachfrage nach und Angebot an Regulierung ist. Als Nachfrager nach Regulierung werden dabei die bereits in einem Markt etablierten Unternehmen verstanden, die Anbieter sind Politiker und Bürokraten. Steht in einem Markt eine Liberalisierung bevor, so sind die bereits bestehenden Unternehmen bereit, Kosten in Form von Lobby-Aufwand auf sich zu nehmen, um Politiker dazu zu bewegen, Gesetze zu erlassen, die Neueintritte in den Markt erschweren bzw. ganz verhindern. Für Politiker ist dies eine attraktive Möglichkeit, sich Stimmen für die nächste anstehende Wahl zu sichern, da die uninformierte Öffentlichkeit sich nur ein unvollständiges Bild von den Entscheidungen des Politikers machen kann. Zudem sind die etablierten Unternehmen einer Branche häufig sehr gut organisiert und verfügen über zahlreiche Mittel, um die öffentliche Meinung über die Medien zu beeinflussen. Dies ist Newcomern in einem Markt nicht möglich, da sie häufig zum Zeitpunkt der Entscheidung für oder gegen eine Liberalisierung und Deregulierung noch gar nicht existieren. Für die Liberalisierung und Deregulierung von Netzindustrien3 lässt sich aus der Capture-Theorie die Lehre 3

Zu den Unterschieden zwischen Deregulierung und Liberalisierung siehe Vogelsang (2003), Kühling (2004) sowie Dewenter und Haucap (2004a, 2004b).

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ziehen, dass sich eine Marktöffnung und Deregulierung politisch nur schwer durchsetzen lässt und somit die Gefahr besteht, dass der Liberalisierungsprozess daher zu Beginn zu langsam voran geht. Insgesamt lässt sich somit festhalten, dass aus politökonomischer Sicht eine Tendenz zu einem Übermaß an Regulierung gegeben ist und Deregulierungsprozesse tendenziell zu langsam voranschreiten. Im Telekommunikationsbereich kommt hinzu, dass momentan zwei Instanzen, nämlich die jeweilige nationale Regulierungsbehörde sowie die EU-Kommission, um Bedeutung und Handlungskompetenzen konkurrieren und folglich noch eher eine Überregulierung zu erwarten ist. Dies scheint sich auch empirisch zu zeigen: Der größere Anteil der von der EUKommission mit einem Veto belegten oder von nationalen Regulierern schon vor einem etwaigen Veto zurückgezogenen Entwürfe in den Artikel 7 Verfahren hätten zu einer weniger intensiven Regulierung geführt.4 Durch das Vetorecht der Kommission scheint eine Deregulierung somit de facto noch weiter erschwert worden zu sein.

4. Zentralisierung vs. Subsidiarität: Ökonomische Kriterien für die Kompetenzverteilung Es stellt sich somit die Frage, wie die momentan diskutierten Vorschläge zur Veränderung der Kompetenzverteilung zu bewerten sind. Dabei geht es im Folgenden v. a. um diese schon klarer absehbaren Vorschläge der exekutiven Kompetenzverteilung, die eine Verlagerung zugunsten der Brüsseler Ebene (sei es nun die Kommission oder die ERG) bedingen. Ganz allgemein ist die Frage aus ökonomisch-normativer Sicht, unter welchen Aspekten eine (hoheitliche) Aufgabe besser dezentral und unter welchen Bedingungen die Aufgabe besser zentral gelöst werden kann und somit auch dort gelöst werden sollte. Die ERG (2006) schreibt dazu richtigerweise: „[…] even where there are market imperfections that might justify intervention, or where the costs of some providers can be reduced by regulatory harmonisation, it must be demonstrated that 4

Bis November 2004 hatte die EU-Kommission bereits in drei Verfahren von ihrem Vetorecht Gebrauch gemacht. Diese Fälle betrafen den Markt für Auslandsgespräche (Fall FI/2003/ 0024 und FI/2003/0027), den Markt für Zugang und Verbindungsaufbau in öffentlichen mobilen Telefonnetzen (Fall FI/2004/0082) in Finnland und den Markt für Transitdienste im öffentlichen Festtelefonnetz (Fall AT/2004/0090) in Österreich. Im Mai 2005 hat die Kommission zudem ein in Deutschland viel beachtetes Veto gegen den notifizierten Entwurf der Marktdefinition und -analyse betreffend die Anrufzustellung in einzelnen öffentlichen Telefonnetzen an festen Standorten in Deutschland eingelegt (Fall DE/2005/0171) (vgl. Europäische Kommission 2007). Darüber hinaus haben eine Reihe von nationalen Regulierungsbehörden ihre notifizierten Entwürfe wieder zurückgezogen. Aus informellen Gesprächen ist bekannt, dass selbst die Androhung eines Vetos disziplinierende Effekte auf die nationalen Regulierungsbehörden im Sinne eines vorauseilenden Gehorsams bewirkt.

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the economic benefits of harmonisation outweigh the economic costs” (ERG 2006, S.9). Unser Kernbewertungskriterium sind die langfristigen Interessen der europäischen Verbraucher. Das langfristige Verbraucherinteresse beinhaltet dabei nicht nur möglichst günstige Angebote (Preise), sondern ebenso innovative Dienste und hochqualitativen Service. Im so verstandenen Interesse der Verbraucher kann es auch sein, kurzfristig höhere Preise für innovative Leistungen zu bezahlen, wenn dadurch gesichert wird, dass innovative Produkte überhaupt verfügbar sind. Das langfristige Verbraucherinteresse unterscheidet sich vom kurzfristigen Verbraucherinteresse, welches lediglich günstige Preise für eine gegebene Leistung beinhaltet. Der Fokus auf die europäischen Verbraucher (im Gegensatz zu einer Orientierung an deutschen Verbrauchern allein) impliziert, dass Verbraucher in einem Mitgliedstaat nicht auf Kosten der Verbraucher in einem anderen Mitgliedstaat profitieren sollen. Andere Ziele wie z. B. ein möglichst hohes Investitionsvolumen oder eine möglichst weitgehende Vereinheitlichung der Regulierung können bestenfalls abgeleitete Ziele sein, welche in keinem Fall Vorrang vor den langfristigen Interessen der europäischen Verbraucher genießen können. Eine weiter gehende Vereinheitlichung auf Kosten der Verbraucher ist nicht sinnvoll und somit abzulehnen. Vor diesem Hintergrund ergeben sich folgende Gründe für und gegen einen gewissen Pluralismus bei der Regulierung und somit auch für und gegen eine Zentralisierung von Entscheidungskompetenzen:5 4.1 Argumente pro Zentralisierung und Harmonisierung 4.1.1 Direkte externe Effekte der Regulierung zwischen den Mitgliedstaaten Wenn die regulatorischen Entscheidungen eines Mitgliedstaates A Auswirkungen auf die Wohlfahrt der Bürger eines anderen Mitgliedstaates B haben, ohne dass dies bei der entscheidenden Instanz in Mitgliedstaat A Berücksichtigung findet, dann liegen externe Effekte der Regulierung zwischen den Mitgliedstaaten vor. So ist bei international handelbaren Produkten davon auszugehen, dass die Preispolitik und andere Maßnahmen von Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht nicht nur Auswirkungen auf die Konsumenten und Wettbewerber im Ursprungsland des Unternehmens haben. Vielmehr sind durch den internationalen Handelszusammenhang auch Konsumenten und Wettbewerber im Ausland betroffen. Dementsprechend haben auch die Wettbewerbspolitik und andere Markteingriffe (Regulierung), die das Verhalten der Unternehmen (z. B. die Preise) beschränken, in einem Land Auswirkungen auf Marktteilnehmer in anderen Ländern. In einem solchen Zusammenhang ist eine internationale oder auch eine supranationale Wettbewerbspolitik im Allgemeinen sinnvoll, entweder durch eine Kooperation der verschiedenen Wett5

Für eine ausführliche Abhandlung siehe Haucap und Kühling (2006) sowie Baake, Haucap, Kühling, Loetz und Wey (2007).

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bewerbsbehörden oder durch eine direkte Verlagerung wettbewerbspolitischer Kompetenzen auf eine supranationale Behörde (hier die EU-Kommission). Des Weiteren können sich neben diesen direkten externen Effekten auch indirekte externe Effekte durch eine Harmonisierung ergeben, indem die Transaktionskosten bei multinationalen Unternehmen sinken oder sich Skalenvorteile einfacher ausschöpfen lassen. Für unsere Betrachtungen stellt sich zunächst die Frage, ob direkte externe Effekte bei der Regulierung von Telekommunikationsmärkten möglicherweise eine Rolle spielen. Anders gefragt: Ist davon auszugehen, dass die Marktregulierung in Mitgliedstaat A signifikante Auswirkungen auf mögliche Wettbewerber und Verbraucher in Mitgliedstaat B hat?6 Recht eindeutig dürfte der Fall im Bereich des International Roaming sein. Von überhöhten Preisen – so diese überhöht sind – profitieren die heimischen Mobilfunkanbieter und, indirekt durch die Quersubventionierung der Endgeräte, auch die heimischen Verbraucher. Geschädigt werden ausländische Verbraucher, welche entweder die überhöhten Tarife zu zahlen haben oder eben im Ausland gar nicht oder nur sehr kurz mobil telefonieren. Somit hat die Regulierung bzw. die Gestaltung der Preise für das internationale Roaming in Mitgliedstaat A Auswirkungen auf Verbraucher aus anderen Mitgliedstaaten. Wenn nationale Instanzen jedoch die Interessen ausländischer Verbraucher nicht gleichermaßen berücksichtigen wie die der heimischen Verbraucher – was aus politökonomischer Perspektive nur allzu plausibel ist – dann werden nationalstaatliche Instanzen keine adäquaten Anreize zum Eingreifen haben, auch wenn die Preise für das internationale Roaming zu hoch sein sollten. Hier wäre eine Zuweisung der Kompetenzen an eine supranationale Instanz, welche die Interessen in- und ausländischer Verbraucher gleichermaßen berücksichtigt, sinnvoll. Weitaus weniger klar ist der Fall schon bei Auslandsgesprächen von einem inländischen Fest- oder Mobilfunknetz in ein ausländisches Fest- oder Mobilfunknetz. Hier ist theoretisch denkbar, dass durch überhöhte heimische Terminierungsgebühren in Land A auch der Preis für Auslandsgespräche von Land B nach Land A nach oben getrieben wird, sodass Verbraucher in Land B geschädigt werden. In der Realität ließe sich jedoch durch Re-Routing oder andere Formen der Arbitrage in Zusammenhang mit dem bestehenden Wettbewerb im TK-Sektor kaum durchsetzen, dass Gespräche aus dem Ausland zu höheren Tarifen terminiert werden als Inlandsgespräche. Zudem waren (a) diese Gebühren durch das System der International Sett6

Wir sprechen hier von signifikanten Auswirkungen, da davon auszugehen ist, dass marginale Auswirkungen schon allein aufgrund der Reisefreiheit u. Ä. immer vorzufinden sein werden. Damit meinen wir auch einen schärferen Test als dies durch das Tatbestandsmerkmal der „Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten“ ausgedrückt wird.

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lement Rates der ITU eh und je international reguliert und (b) ist erkannt worden, dass die geschilderte Problematik heute gerade dort nicht mehr besteht, sobald eine Liberalisierung der TK-Märkte erfolgt ist. Problematisch sind dann lediglich noch Situationen mit asymmetrischer Liberalisierung, wenn also in Land A eine Liberalisierung erfolgt ist, während in Land B ein Monopol fortbesteht. In einem solchen Fall kann das Monopolunternehmen in Land B hohe Terminierungsgebühren setzen und so die Preise für Gespräche von Land A nach Land B nach oben treiben, während umgekehrt die Gesprächspreise für Telefonate von Land B nach Land A aufgrund des Wettbewerbs um die Terminierungsleistungen und/oder aufgrund der Regulierung der Terminierungsentgelte in Land A (die mit einer Marktliberalisierung in aller Regel einhergeht) relativ günstig sein werden. So kann es zu einer „Ausbeutung“ der Konsumenten in Land A (dem liberalisierten Markt) durch das Monopol in Land B kommen. Innerhalb der EU ist dieses Problem der asymmetrischen Liberalisierung, welches vor allem zwischen Industrienationen und Entwicklungsländern besteht, heute zwar noch in einem gewissen Umfang gegeben, doch dürfte sich bis 2010 unter dem momentanen Rechtsrahmen eine recht weitgehende Harmonisierung bei der Marktregulierung und somit eine nicht einfach umzukehrende, umfassende Liberalisierung eingestellt haben. Alle EU-Mitgliedstaaten sind zu einer Liberalisierung verpflichtet, und selbst in den jüngsten Beitrittsländern ist diese Liberalisierung bereits umgesetzt. Ist aber erst einmal eine grundlegende Marktliberalisierung erfolgt, lässt sich nicht erkennen, wie eine unterschiedliche Behandlung bei der Terminierung von Gesprächen aus dem Inland und solchen aus dem Ausland noch möglich wäre oder gar praktiziert würde und es so zu externen Effekten der Regulierung käme. Vielmehr ist davon auszugehen, dass durch die Regulierung von Terminierungsentgelten auf liberalisierten Telekommunikationsmärkten ausländische Verbraucher nicht anders betroffen werden als inländische Verbraucher, sodass zumindest zwischen den EU-Mitgliedstaaten keine signifikanten internationalen externen Effekte der Regulierung vorliegen. Für andere Telekommunikationsmärkte lassen sich prima facie keine direkten internationalen externen Effekte der Regulierung feststellen. Dies gilt vor allem vor dem Hintergrund, dass diejenigen Telekommunikationsleistungen, für die Regulierung erforderlich ist, keine international handelbaren Güter darstellen und strategische Handelspolitiken hier weitaus geringere Einflussmöglichkeiten aufweisen als in anderen Industrien. Zudem muss betont werden, dass den Mitgliedstaaten der EU ohnehin durch die Beihilfenkontrolle des Artikels 87 EG sowie durch das allgemeine Diskriminierungsverbot sowie die Grundfreiheiten des EG-Vertrages enge Grenzen gesetzt sind. Die Gefahr einer strategischen Handelspolitik und die damit verbundenen externen Effekte nationaler Politikmaßnahmen könnten somit zwar grundsätzlich eine Verlagerung von Kompetenzen auf eine supranationale Instanz rechtfertigen, doch

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können wir momentan keine Anzeichen dafür ausmachen, dass diese Gefahr auf TKMärkten ungleich größer wäre als für andere Industriezweige wie z. B. die Automobilbranche oder die pharmazeutische Industrie. Natürlich ist zu konzedieren, dass in der Politik die Versuchung bestehen kann, sog. nationale Champions zu fördern.7 Wenn jedoch diese Gefahr in der TK-Branche nicht ungleich höher ist als in anderen Branchen, sehen wir auch keine Begründung für etwaige Sonderkompetenzen der EU-Kommission im TK-Bereich, welche über die Beihilfenkontrolle nach Artikel 87-89 EG und die allgemeinen Wettbewerbsregeln hinausgehen. 4.1.2 Indirekte externe Effekte zwischen den Mitgliedstaaten Wenn auch direkte zwischenstaatliche externe Effekte der Regulierung nur für wenige TK-Märkte auszumachen sind (nämlich nur für die Märkte für International Roaming), so können sich jedoch theoretisch indirekte externe Effekte auf Märkten ergeben, auf denen die Entwicklung neuer Dienste und Technologien wichtig ist. Da die Entwicklung neuer Dienste und Technologien stets mit Unsicherheit und Risiko behaftet ist, kann ihre Entwicklung auch davon abhängen, ob die erwartete Nachfrage hinreichend groß ist, um eine solche risikobehaftete Aktivität zu finanzieren. Je größer die erwartete Nachfrage ist, desto eher werden Investoren bereit sein, die Entwicklung neuer Technologien und Dienste zu finanzieren. Wie sich ein neuer Markt bzw. der Markt für eine neue Technologie bzw. neue Dienste entwickeln kann, hängt jedoch nicht nur von der Nachfrage ab, sondern auch von den regulatorischen Rahmenbedingungen auf einem Markt. Muss ein Investor befürchten, aufgrund von zu strikter Regulierung auf einem Markt nicht profitabel agieren zu können, so werden seine Investitionsanreize sinken. Wichtig ist nun zu beachten, dass (a) die Entwicklung neuer Technologien und Dienste mit hohen Fixkosten behaftet ist, deren Höhe weitgehend unabhängig von der Marktgröße ist, und (b) dass daher neue Technologien und Dienste oft global entwickelt werden, Märkte aber in der Regel national (oder noch weiter geographisch unterteilt) abgegrenzt werden. Das bedeutet, dass die Bereitschaft, in die Entwicklung neuer Technologien und Dienste zu investieren, umso stärker ausgeprägt ist, je mehr nationale Märkte ein attraktives Umfeld für solche Entwicklungen bieten. Würde sich im Extremfall nur auf einem kleinen nationalen Markt mit einer Innovation Geld verdienen lassen, so wird in diese Innovation lediglich investiert, wenn sie hinreichend günstig ist. Je mehr Märkte jedoch ein solches attraktives Umfeld 7

Einzuräumen ist allerdings, dass es in vielen Ländern noch staatliche Beteiligungen an den Ex-Monopolisten gibt, welche die Gefahr einer Bevorzugung dieser Unternehmen durch die Regulierung erhöht. Je unabhängiger jedoch die Regulierungsbehörden sind, desto schwächer ist dieser Effekt, wie empirische Studien belegen (vgl. Edwards und Waverman 2006). Ordnungspolitisch wäre jedoch eine vollständige Privatisierung der Ex-Monopolisten wünschenswert, um solche Interessenkonflikte in der Politik aufzulösen.

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bieten, desto kostspieliger kann eine Innovation tendenziell sein, ohne dass sie dadurch unprofitabel würde. Auf diese Weise kommt es indirekt zu externen Effekten. Je ähnlicher die Marktregulierung und die Rahmenbedingungen verschiedener Staaten sind, desto höher könnten tendenziell die mit einer rentablen Innovation verbundenen Kosten sein. Dies setzt allerdings voraus, dass auf allen Märkten gleichermaßen innovationsfreundliche Rahmenbedingungen gelten. Sind nämlich die Rahmenbedingungen überall gleichermaßen innovationsfeindlich, so führt eine Harmonisierung unweigerlich zu einer Reduktion der globalen Innovationsanreize. Eine Harmonisierung und Zentralisierung wäre also dann geboten, wenn klar ist, wie genau eine innovationsfreundliche Regulierungspolitik aussieht, und zugleich befürchtet wird, dass einige Staaten diese innovationsfreundlichen Rahmenbedingungen nicht (freiwillig) annehmen. Ist allerdings nicht genau klar, wie eine innovationsfreundliche Regulierung aussieht, so birgt eine Harmonisierung der Regulierungsrahmen das Risiko, dass Innovationsanreize in allen Staaten gleichermaßen durch eine ineffiziente Regulierung reduziert werden, sodass eine Harmonisierung nicht geboten wäre. Anders ausgedrückt kann ein Pluralismus bei der konkreten Ausgestaltung der Regulierung sinnvoll sein, weil sonst bestimmte Innovationen (bei einer ineffizienten zentralisierten Regulierung) gleichermaßen in allen Mitgliedstaaten unterbleiben würden. Während harmonisierte Rahmenbedingungen evtl. günstiger sind für bestimmte, sehr kostspielige, große Innovationen (so denn der effiziente Regulierungsrahmen ausfindig gemacht wurde), dürfte ein pluralistisches System mehr Experimente erlauben und daher bei hinreichender Diversifizierung günstiger sein für weniger große Innovationen. Eine Harmonisierung bedeutet, bildlich ausgedrückt, „alles auf eine Karte zu setzen“ und somit größere Risiken einzugehen als bei einer Diversifizierung. Solange also nicht klar ist, durch welche regulierenden oder deregulierenden Maßnahmen Innovationsanreize optimal gesetzt werden, bieten indirekte externe Effekte zunächst keine klare normative Rechtfertigung für eine Zentralisierung oder Harmonisierung der nationalen TK-Regulierungsrahmen. Allerdings können sich Auswirkungen auf Wettbewerber auch in der Form von Skalenerträgen und Verbundvorteilen ergeben, welche von einigen Regulierungen ausgehen können. Zum Beispiel kann ein Land Breitbandzugang als Vorleistung durch entbündelte TAL, ein anderes durch Line Sharing und ein drittes durch TAL Resale oder Bitstream-Access regulieren. Dadurch werden für ein multinationales Unternehmen sicher Produktionsvorteile verloren gehen. Da Märkte in erster Linie durch Nachfragesubstitution abgegrenzt werden, geht der Gesichtspunkt der Skalenerträge oft verloren. Zu fragen ist jedoch, ob diese vermuteten Skalenvorteile so signifikant sind, dass sie im Vergleich zu bestehenden Unterschieden bei anderen Aspekten (z. B. Arbeitskosten, Steuern, etc.) noch eine spürbare Wirkung entfalten. Leider

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liegen dazu keine empirischen Studien vor, die hier mehr Klarheit schaffen könnten. Unserer Ansicht nach ist zwar davon auszugehen, dass unterschiedliche Regulierung die Marktergebnisse beeinflusst, nicht aber, dass hierdurch so gravierende zwischenstaatliche externe Effekte ausgelöst werden, dass ein Ex-ante-Eingreifen der Kommission durch ein Veto erforderlich wäre. 4.1.3 Größenvorteile und Transaktionskosteneinsparungen auf Seiten der öffentlichen Bürokratie Größenvorteile können ein Argument für die Zentralisierung von Entscheidungskompetenzen sein, wenn sich dadurch tatsächlich Kosten der Entscheidungsfindung einsparen lassen. So wäre denkbar, dass die Entscheidungskosten sinken, wenn statt 25 nationalen Behörden nur eine EU-Behörde entscheiden müsste. Diese hypothetischen Kosteneinsparungen lassen sich jedoch in der Realität bisher nicht ausmachen, da die Marktregulierungsverfahren nach wie vor von 25 unterschiedlichen nationalen Regulierungsbehörden auf nationaler Ebene durchgeführt werden und nur durch den umfangreichen Konsultationsprozess und das sog. Konsolidierungsverfahren erweitert worden sind. Sowohl die Umsetzung der EU-Richtlinien als auch das Verfahren der Marktregulierung mit Marktdefinition, Marktanalyse und der Auswahl der geeigneten regulatorischen Verpflichtungen müssen nach wie vor auf nationaler Ebene stattfinden. Die zusätzliche Kompetenz der EU führt hier momentan eher zu einer Duplizierung als einem Abbau von Entscheidungs- und Umsetzungskosten, sodass keine Größenvorteile oder andere Kosteneinsparungen zu beobachten sind. Selbst bei einer zentralisierten Entscheidung auf EU-Ebene müssten zudem die Marktregulierungsverfahren in jedem Fall getrennt für verschiedene Mitgliedstaaten stattfinden, da es sich (aufgrund der Nicht-Handelbarkeit und anderer Ursachen) um national oder sogar regional getrennte Märkte handelt. Die Anzahl der Marktanalysen würde somit auch dann nicht abnehmen, wenn sie auf europäischer statt auf nationaler Ebene durchgeführt würden. Zur Senkung der Transaktionskosten der Entscheidungsfindung reicht zudem meistens ein Informationsaustausch aus. Ein solcher ließe sich jedoch auch ohne eine Zentralisierung der Entscheidungsbefugnisse und ohne eine Harmonisierung organisieren, indem z. B. Abstimmungen und ein Informationsaustausch auf Ebene der European Regulators Group (ERG) erfolgen, ohne dass dort oder auf einer anderen EU-Ebene Entscheidungskompetenzen angesiedelt sein müssen. 4.1.4 Größenvorteile und Einsparungen von Transaktionskosten bei den Unternehmen Ein gewichtigeres Argument gerade im europäischen Kontext sind die möglicherweise erzielbaren Einsparungen von Transaktions- und Informationskosten auf Seite der investierenden Unternehmen. Gelten in allen Jurisdiktionen dieselben materi-

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ellen Regeln, entfallen theoretisch die Kosten, sich mit verschiedenen Regulierungssystemen vertraut machen zu müssen. Im Zuge der angestrebten Freiheit des Kapitalverkehrs im Binnenmarkt scheint dies ein relevantes Argument aus Sicht der Kommission zu sein. Damit verbunden ist das Argument, dass eventuell effiziente Investitionen sogar ganz unterbleiben und Spezialisierungsvorteile nicht ausgeschöpft werden, wenn die Regulierungssysteme zu unterschiedlich sind. Allerdings ist es fraglich, inwiefern diese Argumente eine Rolle im TK-Sektor spielen. Zum einen bleiben selbst bei einer (hypothetischen) vollständigen Harmonisierung der TK-Markt-Regulierung in Europa noch sehr viele institutionelle Unterschiede zwischen den Staaten, die eine Investitionsentscheidung beeinflussen, z. B. in Fragen des Steuerrechts, des Arbeitsrechts oder des Umweltschutzes. Zum anderen ist zu bedenken, dass der größte Teil der regulierten Telekommunikationsdienste nicht international handelbar ist. Somit ist eine Ansiedlung am Standort A mit anschließendem Export der Dienste in Land B kaum möglich. Stattdessen muss für einen Verkauf von Telekommunikationsdiensten in Land A typischerweise auch eine Ansiedlung in Land A erfolgen. Die eher geringfügigen Unterschiede in den nationalen Regulierungen einzelner Teilmärkte dürften somit – im Gegensatz zu der tatsächlichen Ausgestaltung des gesamten Regulierungsrahmens selbst – nur einen relativ geringen Einfluss auf die Investitionsbereitschaft haben, bedenkt man, wie stark sich im Vergleich dazu Arbeitsrecht, Steuerrecht, Bauvorschriften oder Umweltschutzauflagen zwischen den Staaten unterscheiden. Es gilt daher primär sicherzustellen, dass überhaupt eine Liberalisierung im Sinne einer Marktöffnung erfolgt, nicht jedoch, dass die Märkte im Rahmen der anschließenden Regulierung völlig gleichartig reguliert werden. 4.1.5 Selbstbindungsprobleme dezentraler Entscheidungsträger Ein weiteres Argument für die Verlagerung von Entscheidungskompetenzen von der nationalstaatlichen auf eine supranationale Ebene besteht darin, dass Entscheidungsträger auf nationaler Ebene sich aufgrund des öffentlichen Drucks bestimmter Interessengruppen nicht in der Lage sehen, gesamtwirtschaftlich vorteilhafte Maßnahmen wie die Liberalisierung eines Sektors durchzuführen. Es geht hier also um ein rein politökonomisches Argument. In einer solchen Situation kann es rational und auch effizient sein, bestimmte Entscheidungskompetenzen abzutreten und auf weniger abhängige Institutionen auf einer höheren Ebene zu übertragen.8 Durch einen solchen Schritt ist es dem einzelnen Staat möglich, sich glaubwürdig an politische Maßnahmen wie die Liberalisierung eines Sektors zu binden.

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Ein Beispiel hierfür ist die Übertragung geldpolitischer Kompetenzen auf unabhängige Zentralbanken, welche in der Literatur bereits intensiv diskutiert wurde, vgl. Levine, Stern und Trillas (2003), Stern und Trillas (2001) und Cubbin und Stern (2004).

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Es ist jedoch fraglich, inwieweit diese Überlegungen Argumente für eine weiter gehende Harmonisierung bieten, nachdem der „große Schritt“ der prinzipiellen Liberalisierung des TK-Sektors inzwischen in allen EU-Mitgliedstaaten erfolgt ist und sich in den meisten Staaten (a) eine unabhängige Regulierungs- oder Aufsichtsbehörde und (b) alternative Anbieter am Markt etabliert haben, die ein politisches Gegengewicht zum ehemaligen Monopolisten bieten. In den jüngeren Beitrittsstaaten ist dies zwar noch nicht im selben Umfang geschehen wie in den 15 älteren Mitgliedstaaten, doch sollte sich auch hier bis 2010 eine Annäherung ergeben haben. Bei näherer Betrachtung erscheint es weitaus weniger plausibel, dass in der dann resultierenden Situation weitere effizienzsteigernde Maßnahmen am politökonomischen Kalkül auf nationalstaatlicher Ebene scheitern und daher eine weitere europäische Harmonisierung geboten wäre. Eine besondere Problematik kann sich darüber hinaus gerade bei der Entwicklung neuer Märkte ergeben. Für die Entwicklung von neuen Technologien und Diensten sind in aller Regel spezifische Investitionen notwendig, die in versunkenen Kosten resultieren, welche im Fall einer Geschäftsaufgabe nicht mehr amortisiert werden können. Für nationalstaatliche Regulierungsbehörden kann sich hier ein sog. regulatorisches „Hold-Up“-Problem ergeben. Nach einer erfolgten Investition könnte ein Regulierer geneigt sein, die Regulierung eines Marktes zu verschärfen, insbesondere wenn ersichtlich wird, dass eine Innovation erfolgreich ist.9 Während der Regulierer dem Unternehmen ex ante, also vor der erfolgten Innovation bzw. Investition, einen innovationsfreundlichen Regulierungsrahmen zusichern möchte, um eben Innovationen und Investitionen anzureizen, ändern sich die Anreize des Regulierers ex post, sodass dann eine schärfere und die Preise senkende Regulierung gewählt wird. Dieses gesteigerte Bedürfnis, nach erfolgter Investition in einen Markt einzugreifen, verschärft sich noch, wenn die Nachfrager im Inland ansässig (und somit auch Wähler bzw. die soziale Referenzgruppe) sind, während Investoren oft internationale Unternehmen sind. Da zumeist eine politische Orientierung an nationalen Interessen (bzw. der nationalen Wohlfahrt) erfolgt, besteht die Gefahr, dass die Produzentenrente, welche international anfällt, nur unzureichend berücksichtigt wird. Dies wiederum erhöht aus Sicht der Investoren das Risiko eines regulatorischen „Hold-Ups“. Problematisch ist an dieser „Hold-Up“-Situation aus ökonomischer Sicht nicht so sehr, dass ex post ein Transfer der Rente von den Investoren zu den Nachfragern stattfindet. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die Investitions- und Innovationsbereitschaft umso stärker abnimmt, je gravierender dieses „Hold-Up“Problem ist und je mehr Investoren fürchten, im Erfolgsfall ex post einer strikten Regulierung unterworfen zu werden. Dieses Abwürgen der Investitionsanreize kann zu Unterinvestitionen und einer mangelhaften Innovationsrate mit den entsprechenden Ineffizienzen führen. 9

Ein prominentes Beispiel ist die britische „Windfall Tax“ aus dem Jahr 1997, mit der besonders profitable, privatisierte Versorgungsbetriebe ex post belegt wurden.

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Mangelnde Innovations- und Investitionsanreize sind aus ökonomischer Sicht deshalb besonders dramatisch, weil hier die Wohlfahrtskosten von Unter- und Überregulierung sehr asymmetrisch sind. Während eine aufgrund von Überregulierung unterlassene Innovation oder Investition dazu führt, dass die gesamte am Markt realisierbare Tauschrente verloren geht, geht bei einer zu laxen Regulierung (Unterregulierung) nur ein Teil der Tauschrente durch überhöhte Preise und den dadurch induzierten Nachfragerückgang verloren (vgl. auch Baake, Haucap, Kühling, Loetz, Wey, 2007). In einer solchen Situation kann über die Schaffung einer unabhängigen Regulierungsbehörde hinaus eine weitere Selbstbindung erfolgen, indem Kompetenzen an supranationale Instanzen übertragen werden, sodass die Gefahr, durch die nationalen Entscheidungsträger der Erträge einer Investition beraubt zu werden, ausgeschaltet wird. In Märkten mit neuen Technologien, welche Investitionen notwendig machen, kann es daher sinnvoll sein, auf europäischer Ebene eine einseitige Kompetenz zur Deregulierung bzw. zur Verhinderung der Überregulierung neuer Märkte anzusiedeln, sodass nationale Institutionen nicht ex post der Versuchung unterliegen, zu stark in neue Märkte einzugreifen. 4.1.6 Risiken eines „ruinösen“ Regulierungswettbewerbs Als letztes Argument für eine Zentralisierung und weitgehende Harmonisierung wird manchmal angeführt, dass es ansonsten zu einem ruinösen Regulierungswettlauf im Sinne einer „Abwärtsspirale“ oder eines „Race to the Bottom“ käme. Diese Vorstellung verbirgt sich z. B. hinter Forderungen nach einer Steuerharmonisierung oder der Einführung von Mindeststandards im Sozial- oder Umweltbereich. Die Befürchtung ist die, dass ohne solche Mindeststandards jedes Land sich der Versuchung ausgesetzt sieht, „seinen“ heimischen Unternehmen einen Standortvorteil durch niedrige Steuern oder ein Absenken der Sozialstandards oder Umweltschutzauflagen einzuräumen. Im Standortwettbewerb käme es aufgrund des resultierenden Gefangenendilemmas mithin zu ineffizient niedrigen Sozial- und Umweltstandards und zu einer ineffizient geringen Staatsaktivität (bzw. der Bereitstellung von zu wenig öffentlichen Gütern). Im Bereich der Subventionspolitik ist ein ähnlicher unerwünschter Subventionswettlauf vorstellbar. Jedes Land erliegt dieser Vorstellung folgend derselben Versuchung – zum Schaden aller. Hierzu sind zwei Punkte festzuhalten: Zunächst ist es sowohl empirisch als auch theoretisch umstritten, ob ein solcher Standortwettbewerb zu ineffizienten Ergebnissen führt.10 Entscheidend ist jedoch, dass diese Befürchtung nur dann (eventuell) 10 So

ist basierend auf bürokratietheoretischen Modellen vorstellbar, dass ohne eine Disziplinierung der Staaten im Standortwettbewerb die Staatsaktivität ein ineffizient hohes Niveau erreicht, das dann im Standortwettbewerb auf ein effizientes (oder weniger ineffizientes) Maß gedrosselt wird. Auch empirisch lässt sich der befürchtete ruinöse Wettbewerb nur schwer (wenn überhaupt) ausmachen. Vgl. z. B. Feld (2000) und Pitlik (2006).

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berechtigt ist, wenn es um international handelbare Produkte geht. Die allermeisten TK-Dienste, für die überhaupt Regulierungsbedarf besteht, werden jedoch zwangsläufig lokal vor Ort erbracht. Wären die Dienste international handelbar, bestünde durch den so entstehenden Wettbewerb kaum Regulierungsbedarf (vgl. auch ERG, 2006, S. 9).11 Auch das in der politischen Diskussion zuweilen vorgebrachte Argument, dass eine Zentralisierung notwendig sei, um einen industriepolitischen Missbrauch der nationalstaatlichen Regulierung zur Förderung von „National Champions“ zu unterbinden, erweist sich, wie schon oben ausgeführt, bei näherem Hinsehen nicht als so gewichtig, dass eine weitere Zentralisierung von Entscheidungsbefugnissen geboten wäre. 4.2 Argumente contra Zentralisierung und Harmonisierung 4.2.1 Präferenzunterschiede bei den betroffenen Bürgern Ein schwerwiegendes Argument gegen die Zentralisierung von Entscheidungsbefugnissen sind Unterschiede in den Präferenzen bzw. Erfordernissen der Bürger sowie den Gewohnheiten der Nutzer in verschiedenen Mitgliedsstaaten, oder, anders ausgedrückt, nationale Besonderheiten. Ausgehend von historisch gewachsenen Unterschieden ist davon auszugehen, dass nicht alle Bürger in allen Gebietskörperschaften dieselben Präferenzen bezüglich verschiedener TK-Dienste (z. B. Festnetz versus Mobilfunk) oder dieselben Nutzergewohnheiten haben. Was die Erbringung von TK-Diensten anbelangt, ist z. B. davon auszugehen, dass es keine gewichtigen ökonomischen Argumente gibt, die für eine Harmonisierung von Universaldienstverpflichtungen oder Nutzerrechten sprechen. Hier dürften Unterschiede in den Präferenzen und Gewohnheiten wichtig sein, sodass Entscheidungen dezentral gefällt werden sollten. Einer positiven Regulierung von Universaldienstverpflichtungen bedarf es daher nicht. 4.2.2 Nationale und regionale Unterschiede bei Infrastrukturen Auch die unterschiedliche Verbreitung alternativer Kommunikationsdienste (Kabelfernsehen, Festnetz, Mobilfunk) und deren Substitution sprechen für eine weiter gehende Anordnung von Entscheidungskompetenzen auf dezentraler Ebene. Ist z. B. die Festnetz-Infrastruktur in einem Mitgliedstaat weniger gut ausgebaut als in anderen Mitgliedstaaten, kann es durchaus sinnvoll sein, von kostenbasierten Zusammenschaltungsentgelten, Call-by-Call- und Carrier-Pre-Selection-Verpflichtungen, der Entbündelung der Teilnehmeranschlussleitung und ähnlichen Maß11 Selbst

bei VoIP-Telefonie muss das Gespräch letzten Endes über irgendeine Art der lokalen Zuführung „zugestellt“ werden, und es muss für diese Leistung irgendein lokales Netz benutzt werden, d. h. ein Netz, das sich am Standort des Telefonierenden befindet.

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nahmen zumindest für eine Zeit abzusehen, um die Anreize zum Infrastrukturaufbau zu stärken. In ähnlicher Weise kann die unterschiedliche Verbreitung des Mobilfunks dazu führen, dass eine unterschiedliche Regulierung (z. B. der Terminierungsentgelte) sinnvoll ist. Zusätzliches Gewicht bekommen diese Argumente durch die Erweiterung der EU und den Beitritt der neuen Mitgliedstaaten, wodurch die Heterogenität in den Interessen und die Unterschiedlichkeit in den Ausgangsbedingungen weiter zugenommen haben. 4.2.3 Vorteile der Informationsbeschaffung auf dezentraler Ebene Ein weiteres Argument für die Ansiedlung von Kompetenzen auf dezentraler Ebene sind mögliche Informationsvorteile der dezentralen Instanzen. Da es sich bei TKDiensten vor allem um national begrenzte Märkte (oder sogar geographisch noch enger zu begrenzende Märkte) handelt, haben nationale Instanzen in aller Regel auch einen besseren Informationsstand bzw. geringere Informationskosten als eine supranationale Ebene. Bei internationalen Märkten (z. B. beim International Roaming) wird dies hingegen genau umgekehrt sein. Um Informationskosten zu sparen, ist daher für alle nationalen Märkte eine weitgehende Anordnung der Entscheidungsbefugnisse auf einer dezentralen Ebene wünschenswert. In diesem Kontext ist es auch sinnvoll, dass z. B. Marktanalyseverfahren durch nationalstaatliche Instanzen durchgeführt werden und nicht auf europäischer Ebene. Allerdings wäre aus ökonomischer Sicht unter diesem Blickwinkel auch keine Kontrolle dieser Verfahren oder gar Intervention durch die EU notwendig oder wünschenswert, wie es jetzt in Art. 7 Abs. 4 Rahmenrichtlinie und den §§ 12, 13 TKG angelegt ist. 4.2.4 Verschärfung von Prinzipal-Agent-Problemen bei Zentralisierung Ein viertes Argument für eine dezentrale Anordnung der Entscheidungskompetenzen besteht darin, dass sich Prinzipal-Agent-Probleme zwischen der regulierenden Instanz (als Agent) und der Bevölkerung (als Prinzipal) verschärfen, je „weiter entfernt“ die Bürokratie vom Bürger ist. Eine zentrale Institution in Brüssel ist für die Bürger noch schwieriger und weniger direkt zu kontrollieren, als es nationale Regulierungsbehörden bereits sind. Während der mangelnde Zugriff von Lobbyisten und der Tagespolitik insbesondere zu Beginn eines Liberalisierungsprozesses aus Gründen der Selbstbindung (siehe oben) vorteilhaft sein kann, besteht auf der anderen Seite die geschilderte Gefahr ineffizienten Wachstums bei Bürokratien. Diese Gefahr ist umso höher je weniger direkten Einfluss und direkte Kontrolle die Bürger auf eine Institution haben. Auch aus bürokratietheoretischer Sicht ist daher das Subsidiaritätsprinzip gut zu begründen, sodass Kompetenzen möglichst dezentral angesiedelt und Aufgaben möglichst dezentral gelöst werden sollten. Es ist

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allerdings einzuräumen, dass insofern ein „Trade-off“ zu den Vorteilen einer höheren Unabhängigkeit der zentralen Regulierungsinstanz besteht. 4.2.5 Potenzielle Vorteile eines sog. Wettbewerbs der Regulierungssysteme Das fünfte Argument für eine Anordnung von Kompetenzen auf dezentraler Ebene besteht darin, dass eine gewisse Vielfalt von Regulierungssystemen sinnvoll sein kann, um Vorteile aus einem möglichen Wettbewerb der Regulierungssysteme ziehen zu können. Hier ist die grundlegende Idee die, dass ein Regulierungswettbewerb nicht „ruinös“ ist, sondern sogar effizienzfördernd, sodass eine Harmonisierung einen solchen effizienzfördernden Wettbewerb ausbremsen würde. Ein Wettbewerb der Regulierungssysteme wird sich im Bereich der Regulierung von Telekommunikationsmärkten nicht als ruinöser Wettbewerb im Sinne eines „Race to the Bottom“ entfalten, da die regulierten Telekommunikationsdienste nicht international handelbar sind. Vielmehr wird ein Wettbewerb der Regulierungssysteme vor allem als Wettbewerb konkurrierender Ideen ausgetragen, der durch Lernprozesse und den damit verbundenen Erkenntnisgewinn zu einer langsamen Angleichung der Regulierungssysteme führen kann. Diese Angleichung im Wettbewerb ist jedoch keine ruinöse Konkurrenz, sondern prinzipiell positiv zu beurteilen. Vor allem wird dadurch kein weiterer Zentralisierungs- oder Harmonisierungsbedarf ausgelöst. Ganz im Gegenteil ist es in einer unsicheren Welt (also der Realität) geradezu wünschenswert, dass eine gewisse Vielfalt von Regulierungssystemen fortbestehen bleibt, damit es durch „Experimente“ überhaupt zu Lernprozessen kommen kann. Dies gilt ganz besonders für dynamische Industrien. Vor diesem Hintergrund ist ein Ausschalten des Wettbewerbs der Regulierungssysteme skeptisch zu beurteilen. Vielmehr wäre es sinnvoller, einen Wettbewerb der Regulierungssysteme durch Benchmarking und vergleichende Studien von Seiten der EU zu unterstützen.

5. Fazit: Keine weitere Zentralisierung Die dargelegten ökonomischen Prüfungskriterien folgen letztlich auch aus dem primärrechtlich verankerten Prinzip der Subsidiarität (Art. 5 Abs. 2 EG-Vertrag) und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Art. 5 Abs. 3 EG-Vertrag). Das Subsidiaritätsprinzip verlangt hierbei für ein Tätigwerden der EG nicht nur eine Insuffizienz bei der Aufgabenerfüllung auf der dezentralen Ebene, sondern zugleich einen Mehrwert auf der zentralen Ebene. Das bedeutet, dass im Rahmen der „Superioritätsprüfung“ der gemeinschaftlichen Lösungsebene eine Abwägung der Vor- und Nachteile einer Zentralisierung erfolgen muss. Der Fall ist somit klar: Eine Ausweitung der Kompetenzen der zentralen Ebene und die von der Kommission gewünschte vollständige Angleichung der Regulierungssysteme ist im langfristigen Interesse der europäischen Verbraucher nicht sinnvoll. Dies gilt insbesondere für ein allgemeines Vetorecht auf der zentralen Ebene. Viel-

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mehr ist ein gewisser Regulierungspluralismus wünschenswert, der nationalen Besonderheiten Rechnung trägt und einen Regulierungswettbewerb mit den dazu gehörigen Lernprozessen ermöglicht. Zusätzlich bestehen weitere Bedenken für den Fall einer Aufwertung der ERG. Zwar hat die Betrauung der ERG im Vergleich mit einer Betrauung der Kommission den Vorteil, dass die ERG von ihrer Ausgestaltung her die Unabhängigkeit der nationalen Regulierungsbehörden übernehmen und noch stärken könnte und damit unabhängiger wäre als die Kommission. Allerdings wäre die ERG als verselbstständigte Institution auch in viel höherem Maße an einer Fortschreibung der Regulierung interessiert, weil nur dies ihre Daseinsberechtigung sichert. Damit steigen die Gefahren der Überregulierung deutlich. Bei der Kommission hingegen ist in viel höherem Maße davon auszugehen, dass trotz bestehender Kompetenzen eine Bereitschaft vorhanden ist, die Regulierung zurückzufahren und sich gegebenenfalls auf andere Regulierungsfelder zu konzentrieren, auf denen eine verstärkte Intervention der Kommission erforderlich ist. Vor dem Hintergrund des erklärten Ziels, mittelfristig wesentliche Teile der sektorspezifischen Telekommunikationsregulierung in das allgemeine Kartellrecht zu überführen, wäre eigentlich primär die Generaldirektion Wettbewerb zuständig. Die Etablierung einer „Enhanced ERG“ oder einer eigenständigen Europäischen TKRegulierungsbehörde widerspricht diesem Ziel noch deutlicher als ein Ausbau der Kompetenzen bei der Kommission. Offensichtlich ist eine mittelfristige Betrauung der Generaldirektion Wettbewerb mit den Aufgaben der TK-Regulierung gegenwärtig nicht mehr beabsichtigt. Etwaige Absichten, die ERG vom Muster her ähnlich der EZB auszugestalten, sind vor diesem Hintergrund geradezu grotesk, da es sich bei der Geldpolitik anders als bei (einem Großteil) der ökonomischen TKRegulierung um eine dauerhafte Aufgabe handelt. Des Weiteren ist zu erwarten, dass eine sektorspezifische Institution viel stärker dem Problem der sog. Regulatory Capture ausgesetzt ist und sich im schlimmsten Fall zu einer Interessenvertretung der regulierten Industrie entwickelt. Hier ist zudem anzumerken, dass national aufgestellte, kleinere Unternehmen auf EU-Ebene über viel geringere Einflussmöglichkeiten verfügen als international agierende Großunternehmen. Es steht also zu befürchten, dass bei einer noch weiter gehenden Zentralisierung der TK-Regulierung nur noch Großunternehmen ihre Stimme hörbar und ihre Interessen geltend machen können, während Belange kleinerer Unternehmen vernachlässigt werden, von den eigentlichen Endverbrauchern ganz abgesehen. Empirisch ist darüber hinaus auch gar nicht festzustellen, dass nicht schon jetzt eine hinreichende Konvergenz der Regulierung stattfindet: So kommt Kiesewetter (2007) in seiner detaillierten ländervergleichenden Studie von Marktanalysen und Abhilfemaßnahmen nach dem EU-Regulierungsrahmen zu dem Befund, dass sich „bei den Großkundenmärkten ein zunehmend einheitliches Bild bei der Auferlegung

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von ex ante Maßnahmen für marktmächtige Unternehmen abzeichnet“ während sich bei den Endkundenmärkten ein stärker differenziertes Bild ergibt (vgl. Kiesewetter, 2007, S. 61). Letzteres spiegelt Unterschiede in den nationalen Gegebenheiten wider, während bei den Vorleistungen eine weitgehende Vereinheitlichung bei den Abhilfemaßnahmen unter dem momentan geltenden Rechtsrahmen erreicht worden ist. „Dies gilt insbesondere für die entbündelte Teilnehmeranschlussleitung sowie für den Breitbandzugang auf Vorleistungsebene,“ so Kiesewetter (2007, S. 61). Dass die Kommission ihre Kompetenzen „ohne Not“ bzw. stichhaltige Begründung ausdehnen will, ist im Übrigen konsistent mit der jüngst von Bolkestein und Gerken (2007) vorgelegten Analyse der Aktivitäten der EU-Kommission. Bolkestein und Gerken (2007) kommen in ihrer Analyse der Binnenmarktpolitik zu folgenden vier Befunden: (1) Der EU gelinge es nicht, sich gegen die zunehmenden protektionistischen Bestrebungen der Mitgliedstaaten erfolgreich zur Wehr zu setzen und diese abzuwehren. Der Binnenmarkt werde durch die EU-Kommission nur unzureichend geschützt. (2) Der Binnenmarkt entwickele sich zu einer „Hochregulierungszone“, die Kommission dränge weniger auf einen Abbau von Überregulierung als auf eine möglichst weit gehende Harmonisierung „auf hohem Niveau“. Bolkestein und Gerken (2007) sprechen gar von einem Paradigmenwechsel in der Philosophie der Kommission weg vom wettbewerblichen Abbau nationaler Überregulierung hin zu deren Vereinheitlichung. Nationale Traditionen würden dabei über einen Kamm geschoren. (3) Der Binnenmarkt werde zunehmend mit sozialpolitischen Zielen überfrachtet, und (4) Der Binnenmarkt werde auch darüber hinaus zunehmend für sachfremde Ziele missbraucht. Dabei werde die in Art. 95 EG-Vertrag angelegte Harmonisierungskompetenz immer häufiger benutzt, „um EU-Regulierungen zuschaffen, für die die EU keine Kompetenz besitzt.“ Vorgeschoben werde, „man wolle den Binnenmarkt sichern helfen, obwohl der Binnenmarkt nur marginal oder gar nicht berührt ist“. Bolkestein und Gerken (2007) sprechen gar von einer „Pervertierung des Binnenmarktauftrages“. Gerade der vierte Befund wird auch durch unsere Analyse der diskutierten Vorschläge zur Neuordnung der Kompetenzen in der TK-Regulierung gestützt. Auch hier geht es nicht wirklich um einen Schutz des Binnenmarktes, sondern allein um eine Ausdehnung der Kompetenzen ohne eine ökonomische Rechtfertigung. Bolkestein und Gerken (2007) befinden, dass das eigentlich Tragische sei, „dass sich die europäische Politik auf wirtschaftspolitischem Gebiet Regulierungen, die beileibe nicht EU-weit geregelt gehören, als Ersatzbefriedigung verschreibt“, während „nationale Egoismen eine europäische Politik in den Bereichen verhindern, wo sie

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wirklich notwendig wäre.“ Wie kann einer solchen Gefahr entgegen gewirkt werden? In der Tat erscheint uns die aktuelle als auch die vorgeschlagene Kompetenzanordnung nicht geeignet, der Gefahr einer Überregulierung hinreichend entgegen zu wirken. Ganz im Gegenteil steht zu befürchten, dass nationale Regulierer und EUKommission um Bedeutung und Kompetenzen konkurrieren und sich die Entlassung von Märkten aus der Regulierung langsamer und die Aufnahme weiterer Märkte in die Regulierung schneller als ökonomisch angezeigt vollzieht. Daher stellt sich die Frage, ob es nicht bessere Verteilungen der Exekutivkompetenzen zwischen EU-Kommission und nationalen Regulierern als die derzeit vorherrschende gibt.

6. Ein Alternativvorschlag Ganz allgemein ergibt sich sowohl anhand politökonomischer Überlegungen als auch aufgrund der unterschiedlichen Wohlfahrtskosten, dass der institutionelle Rahmen vor allem darauf ausgerichtet sein sollte, Überregulierung zu vermeiden. Dies bedeutet, dass es für die relevanten Institutionen schwieriger sein muss, regulierend als deregulierend in einen Markt einzugreifen. Dies ist besonders wichtig auf TK-Märkten, die einem raschen technologischen Wandel unterliegen und durch kontinuierliche Einführung neuer Dienste gekennzeichnet sind, sodass wesentliche Wohlfahrtsgewinne durch Investitionen und Innovationen entstehen. Wir schlagen daher vor, die bisherigen Kompetenzen der Kommission im Marktdefinitions- und Marktanalyseverfahren sowie bei der Auferlegung von regulatorischen Verpflichtungen wie folgt zu verändern: 1. Die Kommission bekommt als „Einbahnstraßenkompetenz“ eine neue Deregulierungskompetenz, d. h. die Kommission bekommt ein einseitiges Ex-anteVetorecht in Bezug auf Marktdefinition, Marktanalyse und die Anordnung von regulatorischen Verpflichtungen bei allen von nationalen Regulierungsbehörden vorgeschlagenen Maßnahmen, die nicht zu einer Senkung der Eingriffsintensität gegenüber dem dann gültigen Status quo der Marktregulierung in dem betreffenden Mitgliedstaat führen. Durch diese Maßnahme soll sichergestellt werden, dass ein Tätigwerden der Kommission zu einer Deregulierung führt und nicht zu einer weiteren Intensivierung der Regulierung. 2. Die EU-Kommission erhält abweichend von (1.) ein Ex-ante-Vetorecht in Bezug auf Marktdefinition, Marktanalyse und die Anordnung von regulatorischen Verpflichtungen auf allen Märkten, auf denen signifikante zwischenstaatliche externe Effekte der Regulierung eine Rolle spielen (wie z. B. beim International Roaming). Der Maßstab der „signifikanten zwischenstaatlichen externen Effekte“ ist dabei deutlich strenger als derjenige der bloßen „Auswirkungen auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten“. Signifikante zwischenstaatliche externe Effekte der Regulierung liegen insbesondere vor, wenn zu

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vermuten ist, dass Regulierungsentscheidungen bezüglich eines nationalen Marktes erhebliche Preisveränderungen in mindestens einem anderen Mitgliedstaat bewirken. 3. Dementsprechend bekommt die Kommission kein Ex-ante-Vetorecht in Bezug auf Marktdefinition, Marktanalyse und die Anordnung von regulatorischen Verpflichtungen bei allen von nationalen Regulierungsbehörden vorgeschlagenen Maßnahmen, die zu einer Senkung der Eingriffsintensität gegenüber dem Status quo führen, es sei denn es gibt eben signifikante zwischenstaatliche externe Effekte. Dieser Zuschnitt von Kompetenzen resultiert (mit Ausnahme der ex ante im Anhang der Rahmenrichtlinie zu spezifizierenden Märkte mit signifikanten zwischenstaatlichen externen Effekten der Regulierung) in einer ausschließlichen Deregulierungskompetenz der EU-Kommission, da sie unserem Vorschlag folgend überhaupt nur dann ein Vetorecht besitzen soll, wenn keine Senkung der Regulierungsintensität durch eine nationalen Regulierungsbehörde erfolgt. Senkt hingegen die nationalen Regulierungsbehörde die Eingriffsintensität, so soll die EU-Kommission kein Exante-Vetorecht bekommen, sondern gegebenenfalls die unten erwähnten bewährten Ex-post-Instrumente zur Intervention benutzen. Tabellarisch lassen sich die Veto-Rechte der EU-Kommission nun wie folgt zusammenfassen: Vorschlag nationale Regulierungsbehörde

Märkte mit signifikanten externen Effekten der Regulierung

Märkte ohne signifikante externe Effekte der Regulierung

Regulierungsintensität soll nicht sinken

Vetorecht

Vetorecht

der Kommission

der Kommission

Vetorecht

Kein Vetorecht der Kommission

Regulierungsintensität soll sinken

der Kommission

Um zu beurteilen, ob die Regulierungsintensität zu- oder abnimmt, ist ex ante eine prinzipielle Abstufung der diversen Regulierungsauflagen entsprechend ihrer Eingriffsintensität vorzunehmen, d. h. die diversen möglichen Regulierungsauflagen sind gemäß ihrer Eingriffsintensität zu ordnen. Dies kann ebenfalls in einem Anhang zur Rahmenrichtlinie geschehen. Des Weiteren ist zu beachten, dass es der EU-Kommission in den oben beschriebenen Fällen, in welchen sie kein Ex-ante-Vetorecht hat, nach wie vor frei steht, ex post tätig zu werden, wie dies auch bisher schon der Fall ist. Dies kann – je nach Sachlage – erfolgen durch:

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(a) ein Vertragsverletzungsverfahren gegen einen Mitgliedsstaat, (b) ein wettbewerbsrechtliches Verfahren gegen ein Unternehmen (wie jüngst im Fall Telefonica 2007 oder im Fall der der Deutschen Telekom 200312, oder (c) ein Beihilfeverfahren nach Artikel 87-89 EG. Somit sind der EU-Kommission auch nach dem weitgehenden Entzug des Vetorechts bei Deregulierungsvorhaben der nationalen Regulierungsbehörden nicht die Hände gebunden. Sollte es tatsächlich durch die Deregulierung eines TK-Marktes in einem Mitgliedsstaat zu Störungen des Binnenmarktes zu kommen drohen, so hat die EU-Kommission nach wie vor drei Instrumente der Ex-post-Intervention. Damit ist zugleich sichergestellt, dass es nicht zu einem völligen Abbau von marktöffnenden, sinnvollen Regulierungseingriffen (insbesondere auf der Vorleistungsebene) kommt, auch wenn ein solcher übermäßiger Abbau auf TK-Märkten aus den o. g. Gründen sowieso unwahrscheinlich ist, zumal vor dem Hintergrund der mittlerweile erfolgten Harmonisierung und weitgehenden Liberalisierung der europäischen TK-Märkte. Es ist allerdings einzuräumen, dass die Effektivität der benannten Instrumente (teils) deutlich geringer ist als diejenige des Vetoverfahrens, das eine kontinuierliche Marktüberwachung ermöglicht. Das gilt insbesondere für das langwierige Vertragsverletzungsverfahren, mit Abstrichen aber auch für das Missbrauchsverfahren nach Art. 82 EG. Die Beihilfeverfahren sind hingegen fast vergleichbar effektiv. Um durch das zusätzliche Vetorecht der Kommission gegenüber einzelnen nationalen Regulierungsverfügungen, welche zu einer Intensivierung der Marktregulierung führen würden, die Komplexität und Dauer der Regulierungsverfahren nicht weiter anwachsen zu lassen (vgl. dazu Koenig und Neumann, 2005), sind für unseren Vorschlag entsprechend kurze Interventionsfristen der Kommission geboten. Insgesamt sichert die von uns vorgeschlagene Zuschneidung der Kompetenzen, dass deregulierende Eingriffe insgesamt einfacher sind als regulierende Markteingriffe, da der EU-Kommission hier das Vetorecht entzogen wird und so den nationalen Regulierern mehr Raum zum „Experimentieren“ im Sinne eines Benchmark-Wettbewerbs („Yardstick Competition“) zurückgegeben wird.

7. Zusammenfassung und Fazit Wer in der Mitteilung der Kommission über die Überprüfung des EU-Rechtsrahmens für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste und den erläuternden Stellungnahmen eine detaillierte oder gar empirisch abgestützte Problemdefinition 12 Vgl. COMP/C-1/37.451,

37.578, 37.579 – Deutsche Telekom AG, abgedruckt in MultiMedia und Recht (MMR), 2003, 656ff.

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und -analyse sucht, wird enttäuscht. Dies gilt für die Abstützung der zentralen Prämisse der Argumentation – nämlich eines engen Zusammenhangs zwischen Investitionen/Innovationen und Wettbewerbsintensität – ebenso wie für die angesprochenen Regelungsfelder. Als roter Faden zieht sich durch die Dokumente der Wunsch der Kommission, die Befugnisse im Telekommunikationssektor zu zentralisieren und möglichst auf sich zu vereinigen. Dieser Ansatz gipfelt in den Forderungen, einen zentralen europäischen Regulierer für den Telekommunikationssektor zu schaffen. Das Allheilmittel der Zentralisierung auf der Brüsseler Ebene wird aber auch zur Beantwortung zahlreicher, eher nebensächlicher Fragen (Regulierungsmaßnahmen gegenüber NichtSMP-Unternehmen, Vorgaben für nicht-geographische Nummern, Vorschläge zu den pan-europäischen Diensten, technische Umsetzungsmaßnahmen bei der Nummerierung, etc.) angewandt. Es scheint bald so, als wenn die Kommission für alle Bereiche ein Mehr an Wettbewerb fordert – mit Ausnahme der TK-Regulierung. Dort strebt sie ein Regulierungsmonopol an. Dementsprechend finden sich keine Ausführungen zum Subsidiaritätsprinzip oder zu den Vorteilen eines Regulierungswettbewerbs. Ganz im Gegenteil – zuweilen entsteht der Eindruck, gerade das Fehlen einer zentral definierten und durchgesetzten Lösung und die Existenz von nationalen Unterschieden wird bereits per se als Problem angenommen, ohne jegliche Prüfung der Effizienz und Angemessenheit dezentraler Lösungen. Die Kommission sollte bei Vorschlägen für eine weiter gehende Zentralisierung oder Harmonisierung einen Katalog von Kriterien anwenden und zeigen (und dafür die Beweislast tragen), dass nach einer Prüfung der Kriterien unter dem Strich die Vorteile einer dauerhaften Zentralisierung überwiegen. Eine solche oder ähnliche systematische Abwägung ist aus den Dokumenten der Kommission in keiner Weise ersichtlich. Unsere Prüfung hat gezeigt, dass eine noch weiter gehende Zentralisierung als bisher schon erfolgt für den Schutz des Binnenmarktes nicht notwendig ist und erst recht nicht effizient. Daher plädieren wir für einen Neuzuschnitt der Exekutivkompetenzen, der in einer ausschließlichen Deregulierungskompetenz der EU-Kommission resultiert. Einzige Ausnahme sind die ex ante im Anhang der Rahmenrichtlinie zu spezifizierenden Märkte mit signifikanten zwischenstaatlichen externen Effekten der Regulierung. Unserem Vorschlag folgend soll die EU-Kommission ansonsten nur dann ein Vetorecht besitzen, wenn keine Senkung der Regulierungsintensität durch eine nationale Regulierungsbehörde erfolgt. Senkt hingegen die nationale Regulierungsbehörde die Eingriffsintensität, so soll die EU-Kommission kein Exante-Vetorecht bekommen, sondern gegebenenfalls die erwähnten bewährten Expost-Instrumente zur Intervention benutzen. Der von uns vorgeschlagene Zuschnitt der Kompetenzen führt dazu, dass deregulierende Eingriffe insgesamt einfacher sind als regulierende Markteingriffe, da der EU-Kommission bei deregulierenden Maßnahmen das Vetorecht entzogen wird. Da

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deregulierende Eingriffe dann einfacher sind als regulierende Markteingriffe, wird der angestrebte (materielle) schrittweise Abbau der Regulierung institutionell fördert. Den nationalen Regulierungsbehörden wird mehr Raum zum „Experimentieren“ im Sinne eines Benchmark-Wettbewerbs zurückgegeben.

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8 Podiumsdiskussion Moderation: Prof. Dr. Torsten J. Gerpott Universität Duisburg-Essen Teilnehmer: Dr. Christoph Clément, Kabel Deutschland GmbH, Unterföhring Gerd Eickers, VATM e.V., Köln Werner Hanf, NetCologne Gesellschaft für Telekommunikation mbH, Köln Dr. Iris Henseler-Unger, Bundesnetzagentur, Bonn Prof. Dr. Bernd Holznagel, ITM, Westfälische Wilhelms-Universität Münster Wolfgang Kopf, Deutsche Telekom AG, T-Mobile, Bonn Dr. Bernd Langeheine, Europäische Kommission, Brüssel Prof. Gerpott: Alle sieben Diskussionsteilnehmer sollen zunächst die Gelegenheit zu einer einleitenden Stellungnahme zum Thema erhalten. Hierzu werde ich sie in alphabetischer Namensreihenfolge aufrufen. Entsprechend geht das Wort zunächst an Herrn Dr. Clément, der die Kabel Deutschland GmbH vertritt. Dr. Clèment: Main goals of the existing telecommunications regulatory framework according to the Lisbon strategy and in order to improve social welfare and competitiveness are better broadband supply and adoption as well as a faster digitisation of services. Within the right regulatory environment cable operators are capable to play a significant role within the achievement of those objectives. KDG for instance is currently investing some € 500 mill. within three years into modernisation of its network and new broadband and telephony services. At this stage some 8.6 mill. homes can to be supplied with internet and phone services from KDG independent of incumbent telco infrastructures. Until 2009 about 90 % of the 15.3 mill. homes passed could be supplied with new broadband and digital services. Therefore a reliable regulatory environment and a smooth enhancement of the existing framework is viable in order to sustain incentives for further investment and to enable necessary returns on these investments. A “Level Playing Field” within still different regulations of the increasingly competing and converging infrastructures is essential. This fierce competition between infrastructures calls in principle for lighter regulatory corset, i.e. alignment on the lowest feasible level.

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Moderation: Torsten J. Gerpott

In general KDG embraces the success and achievements on the way to an integrated and harmonised market for electronic communications and services on the basis of the current regulatory framework. Nevertheless we suggest consistent further enhancements of the framework with focus on the following main issues: • Further limitation of regulation on monopolistic bottlenecks and essential facilities, no extension of existing regulations on alternative infrastructures which have emerged within a competitive environment. • Clear cut separation between infrastructure and media regulation and safeguard of distinct responsibilities. • Where sustainable and self-supporting competition is achieved, regulation must be adjusted or removed. Remaining regulation should be focused on wholesale markets and only in exceptional cases be applied to retail markets. • Incentives for infrastructure competition must have priority in relation to pure service provider competition. • National characteristics should be acknowledged to some extent, but a harmonised regulatory approach also in regard to remedies should be put in first place. Therefore a veto on the commission or ERG level is advisable. However a single Euro regulator would be inefficient and creates potentially even more bureaucracy. • Implementation of the European framework must be accelerated and executed within clear time limits in order to avoid regulatory uncertainties. Incorrect implementation should be better prevented in advance. • Market analysis and consultation should be streamlined by European wide parallel analysis of markets and fixed time frames. More coordination could be provided by a stronger role of ERG. Prof. Gerpott: Vielen Dank. Ich darf Herrn Kollegen Holznagel bitten. Prof. Holznagel Wenn Ihre Prognosen richtig sind, Herr Eickers* und Frau Henseler-Unger*, dann sind diese das Totschlagsargument gegen jede Form von Zentralisierung auf europäischer Ebene. Denn wir müssen immer bedenken, dass das materielle Recht bereits auf der europäischen Ebene harmonisiert ist. Die einzige Streitfrage ist, wer diese rechtlichen Regeln umsetzt und wie effizient dies erfolgt. Wir Juristen haben für diese Fragen vor einigen Jahren einen eigenen Forschungsbereich etabliert. Dies *

Anmerkung: Wegen technischer Probleme bei der Ton-Aufzeichnung wurden die Statements von Herrn Eickers, Frau Henseler-Unger und Herrn Hanf nicht mitgeschnitten. Die verwendeten Vortragsfolien sind im Anhang abgedruckt

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Podiumsdiskussion

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ist das Gebiet der Implementationsforschung. Es geht um einen Forschungsansatz, der sich zum Ziel gemacht hat, herauszufinden, wie ein rechtliches Instrumentarium möglichst effizient umgesetzt werden kann. Die Kritik der Kommission lautet nun, dass die bestehenden Strukturen für eine effiziente Umsetzung der europäischen Richtlinienvorgaben nicht ausreichen. Jetzt muss man aber sehen, dass sich das bestehende Instrumentarium natürlich auf die alte (Netz-)Struktur bezieht, nicht aber auf die Next Generation Networks. Es macht wenig Sinn, die bestehenden Verhältnisse zu zementieren, wenn sich die Netzgegebenheiten in Kürze komplett verändern. Zumindest muss man darüber nachdenken, ob solche Veränderungen nicht auch notwendig Änderungen im bestehenden Regulierungsdesign erfordern. Lassen Sie mich noch etwas zu der Frage sagen, ob es tatsächlich auf zentraler Ebene einer weiteren Entscheidungsinstanz bedarf, die das europäische Recht umsetzt. Wenn ich genau hinsehe, haben wir schon drei Sicherungssysteme, damit das europäische Recht richtig angewandt wird. Das eine System sind die Verwaltungsgerichte, zumindest bei uns in Deutschland. Das andere ist die ERG, die ja informell schon sehr viel koordiniert und abklärt. Und der dritte Bereich ist die Kommission, die ein Veto gegenüber einer mitgliedstaatlichen Entscheidung einlegen kann. Das Veto greift zwar nur auf der Marktdefinitions- und nicht auf der Remedy-Ebene. Diese Möglichkeit der Kommission ist aber weitgehend. Und man darf nicht vergessen, dass der Telekommunikationsbereich hier der Bereich ist, der die weitreichendsten Durchgriffsrechte gegenüber den nationalen Verwaltungen aufweist, wenn wir einmal vom Kartellrecht absehen. Zudem gibt es prinzipielle Einwände, einen europäischen Regulierer, sei es als ERGPlus oder sei es als geborenen Regulierer, zu etablieren. Die Argumente können allenfalls für paneuropäische Märkte gelten und einen Harmonisierungsbedarf in diesem Bereich begründen. Dann müsste aber die Kommission viel stärker begründen, welches denn paneuropäische Märkte sind und welche nicht. Herr Eickers hat im Unterschied zu dem, was Herr Haucap gesagt hat, noch ein Argument gebracht, was er als zentral herausgestrichen hat. Das ist die Forderung nach einem unabhängigen Regulierer. Die Vorstellung ist die, und wir sehen dies in der Praxis, dass die Incumbents oder auch andere Unternehmen Einfluss auf den Regulierer ausüben und sich dann auf dem politischen Wege durchsetzen. Hier könnte Brüssel ein Korrektiv darstellen. Das ist, glaube ich, Ihr Argument. Ich denke, dass das Artikel 7-Verfahren schon ein solches Korrektiv darstellt. Die Vorstellung, dass man einen Regulierer vollständig unabhängig halten kann von der nationalen Politik, halte ich für irrig. Wir hatten in dieser Woche gerade vor dem Bundesverfassungsgericht ein Verfahren, weil die Landesrundfunkanstalten die Gebührenentscheidung der Länder angegriffen haben. Die Befragung des Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts deutet klar in die Richtung, dass er auf keinen Fall zulassen will, dass die nationale Politik völlig aus der Gebührenfestsetzung herausgehalten wird. Auch eine Immunisierung des TK-Sektors von der nationalen Politik halte ich für politisch nicht

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Moderation: Torsten J. Gerpott

durchsetzbar. Ich befürchtet zudem, dass, wenn es nicht gelingt, in irgendeiner Form zu einem Konsens mit der Politik zu kommen, die Politik dann irgendwann die Regulierung insgesamt infrage stellt. Die Regulierung ist der Politik schon jetzt zu kompliziert und zu wenig beeinflussbar. Ich kenne keinen Landtagsabgeordneten, der meint, auch wenn er von der Sache wenig versteht, dass er nicht das entscheidende Wort sprechen solle. Dies bitte ich zu bedenken. Ich glaube, man riskiert das gesamte System, wenn man die nationale Politik ausklammern will. Prof. Gerpott: Vielen Dank, Herr Holznagel. Ich möchte im Alphabet bleiben und Herrn Kopf bitten, als Nächster zu sprechen. Dann hat Herr Dr. Langeheine die Möglichkeit, gebündelt auf die Positionen vorher zu antworten. Herr Kopf: Ich möchte zunächst die von Herrn Haucap sehr eindrucksvoll angeführte institutionelle Aufgabe noch einmal aufgreifen. Ich teile im Wesentlichen die Ausführungen, die hierzu auch von Prof. Haucap und meinen Vorrednern gemacht wurden, allerdings aus anderen Gründen. Ich glaube, wenn wir jetzt zehn Jahre nach der Liberalisierung hingehen, eine europäische Behörde einzurichten, wir auch im Jahr 2030 noch über Regulierung von Telekommunikationsmärkten, und zwar Preisund Zugangsregulierung in der granuliertesten Stufe reden werden, weil diese Behörde – einmal eingerichtet – mit Sicherheit nicht mehr verschwinden wird. So ist es zumindest noch keiner europäischen Behörde, die in den letzten 50 Jahren geschaffen wurde, ergangen. Wenn man jetzt darüber spricht, was man sinnvollerweise zentral regulieren kann, möchte ich schon einmal vorgreifend Ihnen zur Seite springen. Es gäbe einen Bereich, wo das sicher sinnvoll wäre und wo es sicher auch in Zukunft durchaus Sinn machen würde, und das ist der Bereich der Frequenzen im Mobilfunk. Nur das ist genau der Bereich, den Prof. Haucap schon beschrieben hat, wo die Mitgliedsstaaten am allerwenigsten bereit wären, auch nur ein Jota ihrer Souveränitätsrechte abzugeben. Und da das nun mal so ist, würde ich dafür plädieren, keine weiteren Zentralisierungsschritte, was die Behörde angeht, vorzunehmen. Das weitere Thema, was ich adressieren möchte, ist die Situation auf den europäischen Telekommunikationsmärkten. Wir hatten heute Morgen relativ eindrucksvolle Folien, was die Sechs-Länder-Vergleiche von Herrn Stumpf angeht, gesehen. Ein viel eindrucksvolleres Dokument, Deutschland betreffend, ist der 12. Implementierungsbericht. Auf jeden Fall sollte man diesen Bericht lesen und nicht die Presseerklärung, die die Kommission dazu herausgegeben hat. In der Pressemitteilung findet Deutschland sich im Mittelfeld oder ganz unten wieder. Lesen Sie aber den Bericht einmal ganz genau, sehen Sie, dass Deutschland bei den meisten – und vor allem entscheidenden – Kriterien für die Wettbewerbsintensität in Europa sogar führend ist. Dann kann das Problem doch nicht ganz drängend sein. Aber dazu komme ich noch. Was die Marktanteile der Incumbents angeht, und das ist aus

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unserer Sicht für die Deutsche Telekom extrem bedauerlich, haben wir die niedrigsten Marktanteile der Incumbents in Europa. Wir liegen auf die Festnetzminuten gerechnet bei 44%. Wir liegen im DSL-Markt mittlerweile erheblich unter 50%. Bei den Neukundenmarktanteilen lagen wir im letzten Jahr unter 16% – das ist nicht im Implementierungsbericht. Das sind alles Indizien für einen sehr starken Wettbewerb in Deutschland, wo man sich dann schon fragen muss, wie viel Regulierung hier noch notwendig ist. Ein weiteres wichtiges Indiz sind die Preishöhen. Wir haben heute Morgen gesehen, dass die Preishöhen von DSL in Deutschland schon mit den Zahlen vom letzten Jahr sehr niedrig liegen. Sie sind weiter gesunken. Wenn Sie sich jetzt die Korbbildung ansehen, wie sie die EU Kommission vornimmt, ist Deutschland mit 37,39 € für den durchschnittlichen Telekommunikationspreiskorb das preiswerteste Land, verglichen mit Frankreich 43 € und Finnland, was immer als stark liberalisiert und preiswert in vielen Benchmarks auftaucht, mit über 47 €. Das ist natürlich ein beträchtlicher Unterschied. Insofern stehen wir sicher in Deutschland nicht schlecht da, und wenn Sie dann noch die Anzahl der Teilnehmeranschlussleitungen ansehen, zugegeben ein deutsches Marktmodell, aber ein sehr effizientes Marktmodell, haben wir fast die Hälfte aller in Europa installierten Teilnehmeranschlussleitungen in Deutschland. Die Hälfte geht ungefähr auf Deutschland. Wenn Sie sich diese Entwicklungen ansehen und wir sind im Jahr 10 nach der vollständigen Liberalisierung, fragt man sich natürlich, wenn man auf die europäischen Texte schaut, die als erste Vorschläge zirkulieren, warum hier überhaupt nicht mehr vom transitorischen Charakter der Regulierung die Rede ist? Warum ist hier nicht von wirklichen Deregulierungsschritten die Rede? Sondern wir haben leider eine Diskussion, die sich im Wesentlichen auf die institutionellen Fragen beschränkt, und wir haben ein, zwei Scheindiskussionen oder Seitendiskussionen, die mit Sicherheit ihre, und da möchte ich ganz klar sein, Gründe haben. Z. B. Roaming. Die Tatsache, dass diese Preise so hoch sind provoziert Regulierung. Da hat sich die Industrie teilweise wirklich selbst an die Nase zu fassen. Aber das ist eine Seitendiskussion, die uns von der eigentlichen Deregulierungsdiskussion völlig abbringt. Über Rückführung von Regulierung wird aus unserer Sicht überhaupt nicht mehr gesprochen. In diesem Zusammenhang sollten wir einfach konkrete Maßnahmen, wie eine solche Rückführung aussehen könnte, diskutieren. Aus unserer Sicht sind dort erste klare Schritte in diese Richtung bei den preisregulierten Endkundenmärkten nötig. Wir glauben nicht, dass die weiterhin reguliert werden müssen. Dort sollte man sofort aus der Regulierung raus. Das ist etwas, was bei der Kommission zumindest diskutiert wird. Wir sind weiterhin der Meinung, dass wir die Zugangsregulierung im Wesentlichen auf Legacy-Netze, d.h. existierende Netzinfrastrukturen, Bottlenecks, beschränken sollten, weil das, was Herr Eickers vorher nannte, wo auch immer noch die Marktbeherrschenden in welchem Markt existieren, ist eine Sache, die typischerweise das Kartellrecht regelt. Das ist gerade nichts für Regulie-

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rung. Wir sollten auch, wenn wir über die Begrenzung der Regulierung auf LegacyNetze reden, darauf schauen, wie man die Infrastrukturen, die wirklich nicht replizierbar sind, reguliert und die anderen aus der Regulierung entlässt. Und deswegen sollte man auch noch mal genau diesen Drei-Kriterien-Test anschauen. Das ist etwas, das von der Anlage her sicher sehr positiv zu werten ist,in der Anwendung seitens der Regulierungsbehörden allerdings sehr schematisch und eher politikgetrieben als wettbewerbsökonomisch fundiert durchgeführt wird. Zu guter Letzt hielten wir es auch für richtig, dass man dem Markt ein klares Signal gibt über eine Sunset Clause also einem Ausstiegsdatum oder einen Ausstiegsweg. Man kann diskutieren, ob man kriteriendefiniert oder wirklich ein Datum hineinschreibt. Lassen Sie mich abschließend noch zwei, drei Worte zu NGN, Hauptverteilern, KVz u. ä. sagen. Zunächst vorab, wir sind natürlich gesprächsbereit. Die betroffenen Unternehmen sind große Kunden, und es gibt auch bestehende Verträge hierzu. Dieses Märchen, dass wir über Nacht alle abklemmen ist wirklich nur ein Märchen; das könnten wir auch vertraglich nicht und haben es auch nicht vor. Wir sehen die Notwendigkeit im Markt, diese Dinge zu diskutieren. Was wir allerdings nicht sehen, ist eine Diskussion über Zugangsregulierung detailliertester Art über Netze, die noch nicht einmal gebaut sind. Wir haben es hier mit Neuinvestitionen zu tun, und zwar Neuinvestitionen, die sich nicht selbst tragen. Das ist das nächste Märchen, das wir über unsere Immobilienverkäufe diese Netze finanzieren könnten oder gar über Personalabbau. Ich meine, was schon eine Tarifanpassung in Deutschland auslöst, können Sie heute den Nachrichten entnehmen. Wir haben gerade Warnstreiks um die Urabstimmung. Für uns sind das riesige Investitionen, die auch finanziert werden, die für niemand im Markt überraschend kommen, und insofern sind wir schon der Meinung, dass wesentliche Netzparameter von uns gesetzt werden und jeder der Wettbewerber aufgrund der vorhandenen Möglichkeiten auch das Recht und die Pflicht hat, diese Netze womöglich zu duplizieren. Wir haben zum Beispiel eine Scheindiskussion zu KVz in den Städten. Herr Hanf ist Vertreter eines Unternehmens, was 100% in städtischer oder Kreishand ist. Ich glaube, da gibt es bessere Zugänge für KVz Standorte als sie die Telekom je hätte. Andere Unternehmen haben diese genauso. Das heißt, das Durchführen von Bauanträgen ist nicht unbedingt ein telekommunikationsspezifisches Können, was nur die Telekom kann. Abschließend vielleicht noch zwei Worte zu dem, was wir im Mobilfunk und bei anderen neuen Netzen erleben. Das ist auch noch eine Entwicklung, die wir sehr kritisch sehen. Herr Clément hat es schon angesprochen. Wir sehen nicht nur den Weg aus der Regulierung nicht passieren im Moment, sondern wir sehen, dass neue Industrien oder im Wettbewerb gewachsene Industrien zunehmend in die Regulierung geraten. Wir glauben, dass genau dies der Grund dafür ist, dass in Deutschland und auch in Europa im Sektor weitaus weniger investiert wird als in den USA oder in Asien. Wir haben nicht einmal halb so viel Beitrag zum Produktivitätswachstum

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in Europa durch den TK-Sektor wie in den USA. Wir haben teilweise weniger als die Hälfte der Investitionssumme pro Einwohner in Europa im Vergleich zu den USA oder Asien. Da glauben wir schon, dass Regulierung mit Sicherheit einen Einfluss hat, zumal die nicht gerade sehr überzeugenden Ausführungen von London Economics heute Morgen nicht dazu beigetragen haben, den Zusammenhang zwischen mehr Regulierung und mehr Investment zu beweisen. Prof. Gerpott: Ich bedanke mich bei Ihnen, Herr Kopf, für die Ausführungen. Last but not least, darf ich Herrn Dr. Langeheine von der Europäischen Kommission das Wort erteilen. Herr Langeheine: Die Quintessenz aller Vorredner kann man wie folgt zusammenfassen: Die bisherige TK-Marktregulierung funktioniert ganz passabel. Allenfalls könnte ein Regulierungsabbau in einigen Bereichen ins Auge gefasst werden, aber eine der Regulierung in Richtung auf die EU ist nicht erforderlich. Will die Kommission also ohne Not am Willen der Marktteilnehmer vorbei Änderungen des Regulierungsregimes durchboxen? Dr. Langeheine: Ich werde sicherlich nicht Gelegenheit haben, alle Missverständnisse aufzuklären, aber vielleicht das eine oder andere. Wir sind zurzeit dabei, den Rechtsrahmen zu überarbeiten und das ist ein spannender Prozess. Wir sind noch nicht ganz am Ende dieses Prozesses und was ich Ihnen jetzt sage, ist noch nicht die endgültige Meinung der Kommission. Ich möchte Ihnen nur in zweifacher Hinsicht ein paar Ideen anbieten: Zum einen, wird sich was die Grundstruktur der Regulierung, der Telekommunikation in Europa betrifft, sicherlich nicht allzu viel ändern, egal wie die Diskussion ausgehen wird. Die Regulierung ist zurzeit dezentral angelegt und sie soll auch dezentral bleiben. Wir haben ja legislative Vorgaben auf europäischer Ebene, die von den Mitgliedsstaaten, von den Regulierungsbehörden der Mitgliedsstaaten insbesondere, umgesetzt werden und dabei soll es sicherlich auch bleiben. Zum anderen ist die heute schon mehrfach angesprochene Differenzierung nach nationalen Gegebenheiten bereits im jetzigen Regulierungsmodell eingefangen. Wir reden hier von einem Regelsystem, das auf Wettbewerbsprinzipien basiert und das natürlich bei Marktdefinitionen oder bei der Beurteilung von Marktmacht auf die nationalen Unterschiede und auf die nationalen Gegebenheiten Rücksicht nimmt. Davon will die Kommission ganz sicherlich nicht abrücken. Was wir seit 2002 haben, ist ja gerade anders als das vorherige Regulierungssystem, wo alles über einen Kamm geschert und wo letztlich eine einheitliche Regulierung eingeführt wurde. Dies hat jetzt einem sehr viel differenzierteren System Platz gemacht, das gerade auf die nationalen Gegebenheiten Rücksicht nimmt. Das heißt aber nicht, dass Regulierung jetzt national beliebig ist. Insofern war das eine oder andere, was heute Morgen gesagt wurde, vielleicht etwas irreführend. Natürlich gibt es Unterschiede in der Beurteilung der Qualität von Regulierung.

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Natürlich kann ich Statistiken jeweils so einrichten, dass mal der eine oder mal der andere Mitgliedsstaat oder Regulierer besser wegkommt, aber trotzdem gibt es erfolgreiche und weniger erfolgreiche Regulierung und das ist auch jedem klar. Natürlich ist es sinnvoller und auch wettbewerbstheoretisch effizienter, wenn Sie Infrastrukturwettbewerb haben als wenn Sie reinen Weiterverkauf, also Resale-Produkte haben. Das sollte man berücksichtigen. Und es ist außerdem wichtig, dass man auch einen gewissen Mix an Maßnahmen hat. Wir haben dies heute Morgen sehr schön gesehen in Bezug auf die Regulierungssituation in Frankreich, wo Sie sowohl Local Loop Unbundling und Shared Access als auch Bitstrom Zugang haben. Dies hat letztlich dazu geführt, dass sich die wettbewerbliche Situation in Frankreich ganz entscheidend verbessert hat. Es besteht auch Einigkeit über die Ziele der Regulierung. Es geht um den Verbrauchernutzen. Es geht um das richtige Gleichgewicht zwischen Wettbewerb auf der einen Seite und Innovation und Investitionen auf der anderen Seite. Der Binnenmarkt wurde mehrfach angesprochen. Es wurde bemängelt, dass die gegenwärtige Regulierungsdebatte den Binnenmarkt nur ganz marginal berührt. Das ist sicherlich richtig, liegt aber daran, dass wir den Binnenmarkt noch nicht haben. Der Binnenmarkt soll ja erst hergestellt werden. Wir reden hier von europäischen Richtlinien, die auf Artikel 95 gestützt sind und was letztlich aus diesem Prozess hervorgehen soll und was auch viele Unternehmen fordern, ist ein Binnenmarkt auch für Telekommunikationsdienstleistungen. Daran fehlt es zurzeit und deswegen sind die Auswirkungen wahrscheinlich auch nur marginal. Unternehmen, die in mehreren Mitgliedsstaaten tätig sind oder dort investiert haben, brauchen ein Level Playing Field. Unterschiedliche Regulierung zwischen den Staaten schafft genauso Regulierungsunsicherheit wie die mögliche Ungewissheit darüber, wie ein nationaler Regulierer reagieren wird. Dies wird wichtig sein im ganzen Bereich der Access Networks der nächsten Generation, der vorhin angesprochen wurde. Diesen Bereich betrachtet die Kommission zurzeit mit großer Aufmerksamkeit und wo wir werden versuchen darauf hinzuwirken, dass hier in den Mitgliedsstaaten vergleichbare Lösungen gefunden werden. Ich möchte hier nicht, um das noch einmal ganz klar zu stellen, einer einheitlichen Regulierung das Wort reden, sondern es geht darum, vergleichbare Situationen gleich zu behandeln. Und daran fehlt es manchmal. Wir haben Fälle gesehen, in denen ein Regulierer kostenorientierten Zugang auferlegt hat, während ein anderer in einer ähnlichen Situation sich auf Transparenzmaßnahmen beschränkt hat. Das ist natürlich schwer zu akzeptieren für Unternehmen, die in verschiedenen Mitgliedsstaaten tätig sind, insbesondere für solche, die von ihrem nationalen Regulierer ziemlich hart angefasst werden und dann ansehen müssen wie ihre großen Wettbewerber in anderen Mitgliedstaaten mit großer Nachsicht reguliert werden. Die Kommission hat jetzt vorgeschlagen, in Bezug auf Regulierungsmaßnahmen etwas weiter zu gehen. Wir haben ja bereits sehr gute Effekte erreicht in Bezug auf die Marktdefinition und die Marktanalyse. Dort hat sich durch die Tätigkeit der

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Kommission im Rahmen von Artikel 7 durchaus eine gewisse einheitliche europäische Regulierungskultur entwickelt, und es ist auch im Bereich der Abhilfemaßnahmen sicherlich gut, dass die nationalen Regulierer zu ähnlichen Lösungen kommen und dieses Erfordernis mittlerweile auch akzeptieren. Im Bereich der Regulierungsmaßnahmen, haben wir zwar das "Remedies"-Papier der europäischen Regulierergruppe, der ERG, aber dieses Dokument ist natürlich kein durchsetzbares Recht. Es eröffnet den nationalen Behörden immer noch ein sehr weites Ermessen. Wir haben gerade in der Konsultationsphase, die wir durchgeführt haben, eine Vielzahl von Vorschlägen bekommen, nach denen die Kommission doch prüfen möge, wie hier die Effizienz zu verbessern sei. Frau Reding hat daraufhin an die europäische Regulierergruppe geschrieben und die ERG hat in ihrer Antwort einige interessante Vorschläge gemacht, die zurzeit von der Kommission geprüft werden. Sicherlich wäre es sinnvoll, so genannte paneuropäische Dienste auch auf europäischer Ebene zu betrachten oder ggf. zu regulieren. Beispiele dafür gibt es; ich darf an die mobilen Satellitendienste erinnern, die zurzeit durch ein sehr schwieriges und langwieriges Genehmigungsverfahren durchlaufen, das die Beteiligung der Kommission, aber auch des Europäischen Parlaments und des Rates erforderlich macht. Das alles könnte man sicherlich sehr vereinfachen. Man könnte auch andere Dienste, wie zum Beispiel mobiles Fernsehen oder den Gebrauch von Mobiltelefonen in grenzüberschreitender Manier, als paneuropäische Dienste kennzeichnen und einer europäischen Regulierungsbehörde übertragen. Der Bereich Frequenzpolitik wurde erwähnt. Dort hat die Kommission bereits Vorschläge gemacht, und ich bin gespannt, wie diese Vorschläge von den Mitgliedsstaaten aufgenommen werden. Ein Wort noch zur Deregulierung. Die Kommission hat ja vorgeschlagen, die Märkteliste der Empfehlung zu verkürzen. Auch das halte ich für ganz bemerkenswert. Dies ist eine Initiative, die von Brüssel ausgeht und nicht von den nationalen Regulierungsbehörden. Es ist also nicht so, dass die Kommission ein Monopol für Regulierung will, auch nicht für Deregulierung, sondern der Ansicht ist, dass bestimmte Dinge verbesserungsfähig sind. Das ist der Grund, warum wir vorgeschlagen haben, im Bereich der Regulierungsmaßnahmen und im institutionellen Bereich über weitere Veränderungen nachzudenken. Prof. Gerpott: Vielen Dank, Herr Dr. Langeheine. Ich schlage vor, die Podiumsdiskussion nun so zu gestalten, dass wir zwei oder drei Fragen untereinander auf dem Podium erörtern und dann die Runde für Fragen aus dem Publikum an Herrn Haucap und natürlich auch an alle Mitdiskutanten öffnen. Lassen Sie uns die Debatte etwas konkretisieren, indem wir auf den Punkt „Abhilfemaßnahmen gemäß dem Verfahren nach Artikel 7“ eingehen. Diesbezüglich wird von der EU angeregt, zur Wahrung der Vorteile des Binnenmarktes ein Vetorecht der Kommission auf die von nationalen Regulierern vorgeschlagenen Abhilfen vorzusehen. Weiter wird die Einführung

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Moderation: Torsten J. Gerpott

eines Mechanismus erwogen, welcher die explizite Zustimmung der Kommission zu Maßnahmen der nationalen Regulierungsbehörden gemäß Artikel 5 Absatz 2 EU-Zugangsrichtlinie vom 7. März 2002 beinhaltet. Frau Dr. Henseler-Unger, was halten sie denn von diesen beiden Vorschlägen? Sie sind natürlich auch Partei in der Diskussion um die Kompetenzzuordnung auf verschiedene Institutionen. Aber ich würde gern noch einmal Ihre begründete Einschätzung zu dieser Debatte hören. Und natürlich würde ich auch gern den unabhängigen Wissenschaftler, Herrn Kollegen Holznagel, speziell zu diesen beiden Änderungsvorschlägen zu Wort kommen lassen. Dr. Henseler-Unger: Es ist sicherlich so, dass wir aus deutscher Sicht es nicht für notwendig halten, einen europäischen Regulierer einzurichten. Wir glauben auch nicht, dass wir ein europäisches Veto für die nationale auferlegten Maßnahmen, die Remedies, brauchen. Denn wir beobachten in den letzten Jahren, dass durch die Zusammenarbeit der Regulierungsbehörden in der europäischen Regulierergruppe (ERG) und der unabhängigen Regulierergruppe (IRG) die Harmonisierung zugenommen hat, z.B. durch die Diskussion und durch den Austausch von Modellen, Konzeptionen und Erfahrungen. Ich glaube, dass diese Regulierergruppe auf dem richtigen Weg ist, indem sie jetzt ihre Kompetenzen ausbaut und sich professionalisiert. Sie ist dabei, sich ein Sekretariat einzurichten und hatte bereits eine erste Ausschreibungsrunde für Mitarbeiter. Wir werden den Aufbau des Sekretariats weiter vorantreiben. Wir haben zudem beschlossen, dass wir immer dann, wenn die Kommission einen Serious Doubt Letter absendet, also betreffend der Marktdefinition, oder -analyse eines Mitgliedstaates ernsthafte Zweifel äußert, automatisch eine Gruppe einrichten, die zu dem Fall eine Stellungnahme erarbeitet. Das ist ein bedeutender Schritt. Früher wurde allzu schnell eine solche Stellungnahme mit der Begründung von mangelnden Kenntnissen der Sprache oder des nationalen Marktes abgelehnt. Was die Kommission kann, müssen die Regulierer aber erst Recht können, weil sie sehr viel mehr Marktinformation haben, sehr viel marktnäher sind. Mit diesem Wissen können sie erst Recht solche Serious Doubt Letter kommentieren. Das muss im Übrigen nicht immer im Sinne des Mitgliedstaates ausgehen. Es hat Fälle gegeben, in denen sich diese Gruppe der Position der Kommission angeschlossen hat. Also, hier soll die Expertise der IRG/ERG weiter genutzt werden. Man sollte aber auch deutlich machen, dass wir daran glauben, dass der Wettbewerb voranschreitet. Dann haben wir natürlich ein Deregulierungspotenzial und brauchen keinen Aufbau einer Regulierungsbehörde, sondern Mechanismen, wie wir Regulierung abbauen. Ich glaube, dass die Diskussion um das Veto der Kommission und die europäische Regulierungsbehörde genau in die falsche Richtung weist, nämlich in die Richtung des Aufbaus von dauerhafter Regulierung und nicht in die Richtung, dass wir hinterfragen müssen, wo wir Regulierung abbauen können, wo wir dem Markt vertrauen können.

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Prof. Gerpott: Vielen Dank Frau Dr. Henseler-Unger. Herr Holznagel, darf ich auch sie nun noch einmal bitten, auf die beiden Punkte einzugehen. Prof. Holznagel: Die Kommission plant offenbar den Aufbau eines europäischen Regulierers im Hinblick auf ein Instrumentarium, das für die alte TK Welt ausgearbeitet wurde. Das ist merkwürdig. Denn wir sind im Prozess der Einführung von NGN und müssen hierfür unsere bestehenden Regulierungsstrukturen überdenken. Dies ist die prinzipielle Schwäche des europäischen Ansatzes. Die Argumentation von Herrn Langeheine hat für mich das Problem, dass keine Fälle bekannt sind, in denen es in den Mitgliedsstaaten zu gänzlich miteinander nicht zu vereinbarenden Regulierungsentscheidungen gekommen ist. Sie argumentieren mit einem angeblichen Konsistenzproblem. Das gleiche Regulierungsproblem werde in z.B. fünf Staaten völlig unterschiedlich gelöst. Die Folge sei, dass sich die Unternehmen hierüber beschweren. Salopp formuliert: Unternehmen beschweren sich immer, wenn sie ihre Interessen nicht durchsetzen können. Dies ist ganz natürlich. Ich beklage mich auch, wenn ich an der Universität etwas nicht durchsetzen kann. Die Frage kann doch nur sein, ob der gegenwärtige Regulierungsrahmen nicht schon für ausreichende Konsistenz sorgt. Und hier beobachte ich, dass von dem derzeitigen VetoVerfahren ein enormer Druck auf die nationalen Behörden ausgeübt wird. Wir im Arbeitskreis bei der Bundesnetzagentur sehen jedes Mal, wie die Behörde förmlich erzittert, wenn irgendein Schreiben aus Brüssel kommt. Das sind doch ganz erhebliche Eingriffsmöglichkeiten, die es sonst im europäischen Recht kaum gibt. Daher möchte ich präzise fragen: Mit welchen Referenzfällen arbeitet die Kommission? Sind diese Fälle dokumentiert, damit wir uns damit auseinandersetzen können? Oder sind dies nicht eher Fälle eines Rechtsmissbrauchs? Entsteht mangelnde Konsistenz, weil die betroffenen Staaten keinen effizient funktionierenden Rechtsschutz haben? Vielleicht arbeitet nur die nationale Justiz schlecht. Um hier für Abhilfe zu sorgen, wäre die Einführung eines europäischen Regulierers ein untaugliches Mittel. Dr. Langeheine: Wir werden in den nächsten Wochen mit einem zweiten Bericht zur Tätigkeit der Kommission unter Artikel 7 herauskommen und in diesem Bericht werden wir Beispiele zitieren. Ich darf Sie nur an die Debatte im Bereich Terminierungsentgelte erinnern, wo es doch sehr unterschiedlich in den Mitgliedsstaaten zugeht. Es gibt auch in anderen Märkten durchaus die Tendenz von einigen Regulierungsbehörden mit Benchmarking zu arbeiten, während andere Kostenorientierung anwenden. Es gibt bei der Kostenberechnung erhebliche Unterschiede. Wenn Sie sich die ganzen Kommentare einmal anschauen, welche die Kommission im Bereich der Regulierungsmaßnahmen selbst zu den Remedies, also nicht zu Marktdefinition und zu Marktanalyse abgibt, dann bekommen Sie schon einen Eindruck, wo es im Argen liegt. Das soll jetzt nicht heißen, dass in diesen circa 300 Fällen, wo wir Kommen-

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Moderation: Torsten J. Gerpott

tare abgegeben haben, in Zukunft ein Veto drohen würde. Das würden wir sicherlich beschränken auf die ganz krassen und grundsätzlichen Fälle. Aber das zeigt auch, dass eben die Ermessensspielräume, die den Regulierern zurzeit gegeben sind, sehr unterschiedlich und zum Teil auch sehr großzügig ausgenutzt werden, und in einigen Fällen so ausgenutzt werden, dass sie wahrscheinlich nicht mehr mit den Zielsetzungen des Rechtsrahmens in Einklang stehen. Prof. Gerpott: Wir danken Ihnen für diese Einschätzung. Herr Haucap hat am Anfang in seinem Referat schon darauf hingewiesen, dass es bei Telekommunikationsdiensten überwiegend keine „echten“ bzw. wirklich internationalen oder multinationalen, globalen Märkte gibt. Vielmehr gilt für die Telekommunikation: „Almost all business is local“. Dennoch hat Herr Dr. Langeheine noch einmal darauf hingewiesen, dass wir auch einen Binnenmarkt für transnationale, europäische Telekommunikationsdienste durch verbesserte Handlungsmöglichkeiten der Kommission stärken müssten. Jetzt haben wir hier mit der Deutschen Telekom, NetCologne, QSC und KDG vier Unternehmen am Tisch, die in der Lage sein könnten, solche grenzüberschreitenden Dienste anzubieten. Entsprechend bietet es sich an, die Vertreter dieser Häuser direkt diesbezüglich zu befragen: Werden ihre Unternehmen dadurch in ihrem internationalen Geschäft in irgendeiner Form behindert, dass die Brüsseler Kommission zu schwach ist? Herr Kopf bitte. Herr Kopf: Also, zu schwach sind wir nicht. Wo wir – und darauf hat Herr Haucap zu Recht hingewiesen – sicher ganz krasse Verzerrungen im Wettbewerb haben, sind oft Felder, wo man das nicht vermutet. Zum Beispiel den M&A-Feldzug, den Telefonica führt, ist nur aufgrund einer Steuersubvention in Spanien möglich, die nicht nur für Telefonica, sondern auch für die Energieunternehmen dort gilt, und deren sämtliche ausländischen Investments einer 25-jährigen Abschreibung großzügigster Art unterliegen. Mit der Folge, dass in jedem Bieter-Wettbewerb Telefonica gegen die meisten anderen Unternehmen in Europa die Nase vorn hat, weil sie je nach Größe zwei, der vier Milliarden Steuersubventionen einstreicht, wenn sie den Business Case rechnen. Das ist aber kein Regulierungsthema. Vielleicht ein Wort noch zu dem, was Herr Langeheine sagte, zu den unterschiedlichen Beurteilungen der Regulierungsbehörden. Mir fällt nur ein Fall ein, wo es sehr unterschiedlich gehandhabt wurde, und das war der Markt 15. Da lag es nicht an den Regulierungsbehörden, da lag es an der Kommission. Da wurde in Spanien und in anderen Ländern auf einmal der Wettbewerb verordnet und dadurch hat man die Divergenz der Entscheidungen. Das liegt jetzt auch beim EUGH und insofern kann ich die These wirklich nicht teilen.

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Prof. Gerpott: Einen Punkt wollte ich noch ansprechen. Zwar hatten wir das Thema NGN-Regulierung schon kontrovers andiskutiert. Einerseits wird die Position vertreten, dass dieser Regulierungsaspekt in Deutschland zu stiefmütterlich behandelt wird, andererseits findet man die Meinung, dass er hinreichend in der Arbeit der Bundesnetzagentur Berücksichtigung findet. Herr Eickers hatte mich diesbezüglich um die Möglichkeit einer Stellungnahme gebeten. Er hatte zuvor eher die These vertreten, dass die NGN-Regulierung in Deutschland unzureichend ist. Frau Henseler-Unger hatte dagegen argumentiert, dass die NGN-Thematik hinreichend von der Bundesnetzagentur adressiert wurde und wird. Ich möchte Ihnen, Herr Eickers, die Gelegenheit geben, Ihre Sicht noch einmal zu verdeutlichen. Dabei darf ich sie bitten, aber auch Bezüge der NGN-Regulierung zum Thema der Diskussionsrunde, nämlich der Gestaltung von Regulierungszuständigkeiten auf nationaler und europäischer Ebene, herzustellen. Herr Eickers: Bevor ich jetzt genau auf ihre Frage antworte, ein Punkt liegt mir noch am Herzen, Herr Kopf. Sie waren bis vor kurzem auch noch mobilfunkzuständig. Da haben Sie debitel D1-Verträge immer als Ihre Marktanteile gerechnet. Im Breitband machen das bei 1+1 Verträgen leider nicht. Ich sage, wenn ich das sehe, haben wir heute etwa 40% der Neuabschlüsse vom Breitband auf den Netzen der Wettbewerber, aller Wettbewerber zusammen und 60% noch immer auf dem Netz der Deutschen Telekom. Insgesamt, und ich glaube, da kommen wir der Sache viel näher, auch bei den Minuten – das sind ja zum großen Teil Call-by-Call Minuten, die Sie erwähnen – ist natürlich der Großteil der Wertschöpfung auf ihrem Netz. Ich würde mich freuen, wenn sich das irgendwann auch einmal etwas ändert. Heute gehen wir davon aus, dass 20% der Wertschöpfung in der Telekommunikation mittlerweile bei den Wettbewerbern sind. Ich glaube, das ist eine Zahl, auf deren Basis man ganz gut mal einschätzen kann, wie weit wir in den zehn Jahren Wettbewerb gekommen sind, die wir jetzt haben. Ich persönlich halte das übrigens für eine gute Zahl, die wir da haben. Jetzt habe ich mich aber mit Ihnen gekabbelt, und das wollte ich eigentlich nicht mehr. Wir streiten uns – und das meinte ich mit Schützengräben – hier über irgendwelche Marktanteile und ob der eine oder der andere Recht hat. Dabei steht mit Next Generation Networks für uns ein ganz anderes Thema auf der Bühne, über das wir uns dringend unterhalten müssten. Und zwar nicht in dem Sinne, wie kann ich mein Schäfchen ins Trockene retten, sondern ganz in dem Sinne, dass das eine Riesenchance ist für uns als Telekommunikationsanbieter und für den deutschen Markt insgesamt. Da ist so viel Rationalisierungspotenzial. Natürlich müssen wir uns darüber unterhalten, wie wir mit den Menschen und den Mitarbeitern umgehen. Aber ich kann doch nicht hinnehmen, dass es diese technische Möglichkeit gibt und ich setze sie nicht ein, weil dieser Dialog zwischen uns im Moment nicht stattfindet und wir uns über solche läppischen Marktanteilszahlen streiten. Deshalb war meine Kritik

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auch gar nicht an Frau Dr. Henseler-Unger oder die Regulierungsbehörde gerichtet. Wir machen das Thema nicht. Das war eine Selbstkritik. Wir als Wettbewerber genau wie sie als Deutsche Telekom sind in diesem Thema viel zu defensiv. Prof. Gerpott: Ihre Worte lassen aber offen, ob es irgendeinen Bezug zwischen NGN und dem Thema, das uns eigentlich hier zusammengeführt hat – vertikales Institutionengefüge in der Regulierung – gibt? Der Verweis auf NGN ist aktuell sicher populär. Aber welche Zusammenhänge bestehen zwischen NGN und der inhaltlichen Ausrichtung der Podiumsdiskussion? Herr Eickers: Entschuldigung, das habe ich vergessen. Ich sage, da sehe ich Best Practices. Also, wir fahren über die Grenze und gucken uns an, was die in Holland zurzeit machen, was macht die KPN. Wir sprechen mit der KPN. Wir sprechen mit den Regulierern in den anderen Ländern. Da können wir voneinander ungeheuer viel lernen. Das ist mir wichtiger als die Frage, wie viel Regulierungskompetenz wir jetzt nach Brüssel schieben und wie viel wir in Deutschland haben. Mir ist viel wichtiger, was in den anderen Ländern in Europa passiert, weil wir uns hier auf Neuland und neues Gebiet begeben. Das wissen wir alle nicht, wie es geht und deshalb muss man sich mal umgucken. Prof. Gerpott: Schönen Dank. Frau Dr. Henseler-Unger, sie wollten auch noch einmal kurz etwas zu dem Thema NGN sagen und auch Herr Dr. Langeheine. Ich würde Herrn Langeheine dabei gern gleich eine weitere Frage mitgeben. Sie hatten darauf hingewiesen, dass es erfolgreiche und „weniger erfolgreiche“ Telekommunikationsregulierung in Europa gibt. Ich würde mich sehr freuen, wenn sie reflektieren könnten, wo sie denn Deutschland auf diesem Erfolgskontinuum einsortieren. Dr. Henseler-Unger: Da braucht Herr Langeheine nicht zu überlegen; wir sind vorne! Ich möchte gerne eine positive Bemerkung über die Arbeit der Kommission machen, um ein Ausarten in ein „Commission Bashing“ zu verhindern. Man sollte sich erinnern, wo wir in den 80er, 90er Jahren standen. Gemeinsam mit der Kommission sind wir für mehr Wettbewerb gestartet. Was wir heute auf dem europäischen Tisch liegen haben, ist natürlich auch geprägt durch das deutsche Wettbewerbskonzept. Der Drei-Kriterien-Test zum Beispiel ist eine klassische Methode aus der Wettbewerbsanalyse. Er ist nicht neu erfunden worden, um die Telekommunikationsbranche zu quälen. Er wird generell angewandt. Genauso wie Marktdefinition und -analyse, die auch natürlich von den Wettbewerbsbehörden, wenn sie seriös arbeiten, immer so angewandt werden.

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Zu Recht wurde die Frage gestellt, wie wir eigentlich moderne Netzwerke regulatorisch bewerten, also den technologischen Sprung, den wir vor uns haben? Ich finde es positiv, dass die Kommission durch die Diskussion mit den Regulierungsbehörden, aber sicherlich auch mit dem einen oder anderen Unternehmen, verstanden hat, dass dieser Aspekt im Review Prozess noch nicht behandelt worden ist. Soweit ich die Kommission verstanden habe, wird sie hierzu den Review Prozess möglichst ergänzen wollen. Sie möchte von den Regulierern eine Position zu NGN-Access Networks. Insofern ist hier ein positiver Prozess in Gang gekommen. Ich bin der Ansicht, wir sollten uns lieber ein halbes Jahr länger Zeit lassen, um genau zu überlegen, wie wir die Regulierung angesichts der modernen Techniken gestalten, als dass wir jetzt unter Zeitdruck und damit voreilig einen Regulierungsrahmen für die nächsten fünf und mehr Jahre beschließen, der eben nicht mehr den dann aktuellen Gegebenheiten angepasst ist. Eine letzte Bemerkung zum Thema Open Reach, weil hier auch schon funktionelle/ strukturelle Separierung oder Ähnliches als Thema anklang – Open Reach wird häufig empfohlen, um die neuen Netzwerke NGN besser regulatorisch einordnen zu können. Prof. Gerpott: Frau Henseler-Unger, vielleicht ein oder zwei erklärende Sätze zu „Open Reach“, da ich mir nicht sicher bin, ob jeder genau weiß, was mit diesem Schlagwort gemeint ist. Dr. Henseler-Unger: Open Reach liegt eine Vereinbarung zugrunde, die BT mit dem Regulierer in Großbritannien getroffen hat. Open Reach werden als Organisationseinheit die Zugangsnetzwerke/Bottlenecks zugeordnet, um hier einen neutralen diskriminierungsfreien Zugang für alle diejenigen zu schaffen, die hier auf die Netzwerke von BT zugreifen wollen. Die Idee war, Netzwerke von der Erstellung von Diensten auf dem Netz zu trennen. In Italien wird hierüber ebenso beraten, allerdings wahrscheinlich mehr in der Absicht, die nationalen Netzwerke bei einer Veräußerung von Telecom Italia zu halten. Es ist aus meiner Sicht so, dass eine Konzeption wie Open Reach gerade in einem so hoch dynamischen Umfeld, in dem es um Innovationen mit hohen Investitionen, und mit hoher Risikobereitschaften geht, es sehr schwer haben dürfte, gute Lösungen im Sinne von dynamisch effizienten Lösungen zu liefern. Ich glaube, dass eine Separierung wie sie Open Reach darstellt, keine Lösung bieten kann wie wir sie in Deutschland zum Beispiel aktuell beobachten. Das Voranpreschen durch die alternativen Infrastrukturen würde m. E. durch Open Reach gerade verhindert. Danke. Dr. Langeheine: Ja, was ist eine erfolgreiche Regulierung? Ich denke, dass es auf den richtigen Regulierungsmix ankommt. Es sollte Regulierung sein, die effizient ist, die den

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Wettbewerbern Chancen bietet, eigene Infrastruktur zu benutzen, die den Wettbewerbern auch die Möglichkeit gibt, Infrastruktur weiter auszubauen. Regulierung, die allein auf Resale-Produkte setzt, würde ich nicht für effizient halten. Was die Regulierung in Deutschland betrifft, so würde ich sagen, es ist eine erfolgreichere Regulierung, die in den letzten Jahren stattgefunden hat. Und es sind durchaus gute Tendenzen zu beobachten. Was uns nicht gefällt, ist, dass das Standardangebot für Bitstromzugang nach fast einem Jahr noch immer nicht vorliegt und dass auch ansonsten die Marktanalysen zwar sehr sorgfältig vorgenommen worden sind, aber dass das eben auch einige Zeit in Anspruch genommen hat und dass wir immer noch in vielen Bereichen mit Maßnahmen arbeiten, die doch schon einige Jahre zurückliegen und wo eigentlich die neuen Regulierungsmaßnahmen längst in Kraft sein sollten. Was die NGN Problematik betrifft, so ist es richtig, dass wir uns an die ERG gewandt haben. Und wir möchten auch gerne versuchen, die Ideen der Regulierer in den Review einzubringen. Das heißt nicht, dass das jetzige Regelwerk mit NGN-Problemen nicht klar kommen würde. Wir werden in den nächsten Wochen die erste Anmeldung erhalten, die den Markt 11 betrifft, und wir werden sicherlich eine angemessene Reaktion auf diese Probleme finden. Ich glaube, es ist auch ungefähr klar, wohin die Überlegungen gehen. Was ich mir für den Review vorstellen könnte, wäre zum Beispiel eine Transparenzverpflichtung, die also Unternehmen, die zurzeit Zugangsverpflichtungen haben, anhalten würde, sich rechtzeitig mit Regulierungsbehörden zusammenzusetzen, um sich anzuschauen, wie diese Zugangsverpflichtungen zukünftig aussehen könnten oder beeinflusst werden könnten. Wenn das nicht gemacht wird, könnte man über irgendwelche Rechtsfolgen nachdenken, die dann entsprechende Anreize setzen würden, solche Konsultationen durchzuführen. Vielleicht noch ein Wort zur Perpetuierung der Regulierung durch eine europäische Behörde. Da muss man vielleicht unterscheiden. Wir hatten ja über die Schaffung von mehr Binnenmarkt, über das Auftreten paneuropäischer Dienste gesprochen, und da macht es zweifellos Sinn, auch eine europäische Regulierungsebene zu haben. Insoweit kann sinnvollerweise nicht auf der Ebene der Mitgliedsstaaten effizient reguliert werden, und dies ist es, was die Kommission insbesondere verfolgt. Das sollte man jetzt auch nicht auf das Veto in Bezug auf die Regulierungsmaßnahmen reduzieren. Darum geht es sicherlich nicht allein. Im Bereich der Frequenzpolitik, aber auch im Bereich der drahtlosen Dienste insgesamt spielen paneuropäische Überlegungen eine Rolle. Auch bei der Nummerierung kann ich mir durchaus vorstellen, dass wir mehr und mehr europäische Elemente finden werden. Wir haben zurzeit eine Situation in Europa, die von einer außerordentlichen Vielzahl von Unternehmen gekennzeichnet ist. Wir haben meines Wissens ca. achtzig Mobilfunknetzbetreiber allein in Europa. Wir haben mehr als tausend Telekomdienstleister. Das ist ein sehr großer Luxus, der sicherlich auch gute Effekte hat. Aber die Frage ist eben, ob das auf Dauer durchzuhalten ist. Wenn man sich andere Märkte anschaut jenseits des Atlantiks oder in Asien, sieht die Situation völlig anders aus,

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Podiumsdiskussion

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und man muss sich fragen, wohin hier in Europa die Entwicklung letztlich gehen soll. Prof. Gerpott: Vielen Dank. Ihre Einlassungen werfen zahlreiche neue Fragen auf. So wäre zu erörtern, ob es wirklich sinnvoll ist, den Versuch zu unternehmen, auf Marktstrukturvariablen wie etwa die Anbieterzahl über irgendeine Form einer zentralen Regulierung Einfluss zu nehmen oder nicht. Ich stelle solche Reflexionen aber einfach zurück. Herr Picot hatte sich zu Wort gemeldet. Prof. Picot: Ich habe eine Frage an Herrn Haucap. Sie haben den Punkt angesprochen, den auch gerade Herr Langeheine erwähnt hat, nämlich dass wir uns bei der Regulierung auf europäischer Ebene auf die paneuropäischen Interessen oder Märkte konzentrieren sollten. Sie haben einen Test zur Preiswirkung vorgeschlagen, bei dem es um den Effekt des Handelns in einem Land auf die Preise in einem anderen europäischen Land geht. Welche Instrumente gibt es, um so etwas zu testen oder operationalisieren? Ich kann mir vorstellen, dass es im europäischen Binnenmarkt eine ganze Menge direkte, aber auch vor allem indirekte Effekte gibt, die zwischen den Märkten ausgelöst werden. Das geht bis hin zu Standortkonkurrenz, bei der auch u. a. der Telekommunikationsbereich mit entscheidend sein kann. Wie könnte ein solcher Test aussehen? Dann habe ich noch eine kurze Frage an Herrn Kopf. Sie haben den Ausstieg aus der Regulierung am Ende ihrer Ausführungen angesprochen. Inwieweit ist in dem Zusammenhang die bisherige eingebaute Überprüfungsmechanik und wohl auch Reduzierungsmechanik – wir haben jetzt schon gesehen, dass einige Märkte wohl mit ziemlicher Sicherheit aus der Regulierung herausfallen werden – nicht ausreichend? Ist der zeitliche Überprüfungsrhythmus für sie zu lang? Oder ist das grundsätzlich nicht der richtige Weg, dass man immer wieder gemäß dem Wettbewerbsrecht und der Wettbewerbspolitik überprüft, ob wir noch SMP haben oder nicht? Prof. Gerpott: Ja, schönen Dank. Herr Haucap, sie waren mit dem ersten Teil der Frage von Herrn Picot im Hinblick auf eine Operationalisierung ihrer Preisüberlegungen angesprochen worden. Darf ich sie bitten, entsprechend Stellung zu nehmen. Prof. Haucap: Die Vorstellung ist natürlich in gewisser Weise dem Wettbewerbsrecht entliehen. Dort hat man den SSNIP-Test oder den hypothetischen Monopolistentest, um Märkte abzugrenzen: Welche Produkte oder welche geographischen Regionen zu einem Markt gehören, wird durch die Frage determiniert, ob durch die Aufnahme eines weiteren Produktes jemand in die Lage versetzt wird, seinen Preis um 5% zu erhöhen. Wenn das der Fall ist, gehört das zu dem Markt dazu. So ähnlich könnte

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Moderation: Torsten J. Gerpott

man sich auch fragen: Wenn eine Regulierungsentscheidung in Deutschland getroffen wird, wird dann dadurch der Preis in Frankreich oder einem anderen Mitgliedstaat für ein bestimmtes Produkt letztendlich beeinflusst? Wenn wir wissen, dass der Preis für französische oder andere ausländische Konsumenten dadurch überhaupt nicht beeinflusst wird, hat das eigentlich keine Binnenmarktrelevanz, würde ich sagen. Man kann es natürlich nur hypothetisch durchspielen, und das ist keine exakte Wissenschaft, das ist klar. Das ist es ja im Wettbewerbsrecht auch nicht, wenn man ehrlich ist. Ich denke aber, dass man sich ein solches Vorgehen vorstellen könnte, um die Binnenmarktrelevanz zu testen, zumindest auch als Negativtest. Wenn klar ist, dass eine Regulierungsentscheidung keine Preiswirkung im Ausland hat, dann würde ich sagen, dass diese Entscheidung auch keine Binnenmarktwirkung entfaltet. Vielleicht kann ich ganz kurz an der Stelle das noch einmal sagen. Ich bin nicht ganz von dem Argument überzeugt, zu sagen, man braucht eine Kompetenz, gerade weil es keinen Binnenmarkt gibt. Das Argument würde mir zu weit gehen, auch für andere Bereiche. Da könnte ich natürlich auch sagen, es gibt keinen Binnenmarkt für Trinkwasser, deswegen brauche ich … Prof. Gerpott: … brauche ich eine Regulierungsbehörde für Trinkwasser ... Prof. Haucap: … und zwar eine europäische! Prof. Gerpott: Klar. Herr Kopf, sie waren noch einmal angesprochen mit der zweiten Teilfrage von Herrn Picot. Dort ging es um das Thema Regulierungsausstieg. Im Grunde genommen ist dieser ja durch die regelmäßige Überprüfung von Marktdefinitionen und -analysen gemäß § 14 TKG schon ansatzweise berücksichtigt. Brauchen wir da eigentlich einen expliziteren Weg, der zum Regulierungsausstieg führen kann? Herr Kopf: Implizit ist es sicher drin, nur ich betrachte die Resultate. Und wir haben jetzt gehört, dass die Kommission von sich aus eine Reduzierung der Märkte vornimmt. Darunter sind Festnetzmärkte, die einfach zusammengelegt werden. Wenn sie aus praktischer Sicht des Unternehmens mal die regulierten Produkte anschauen, gut, dann sind die halt vorher in zwei Märkten gewesen; jetzt sind sie in einem Markt. Die Anzahl der regulierten Produkte bleibt gleich. Das ist Augenwischerei. Sie haben im Terminierungsmarkt, einfach durch einen kleinen Nebensatz in der Überschrift, den gesamten bislang nicht regulierten SMS-Markt in die Regulierung im Vorschlag reingenommen. Das heißt, die Tendenz ist eben nicht trotz ausgewiesenen Wettbewerbs auf diesen Märkten, Regulierung abzubauen – es gibt auch gar keine Anreize für die Kommission oder die Behörden, das zu tun –, sondern die Tendenz ist, den Status quo zu erhalten oder ihn teilweise, Stichwort Mobilfunk, auszuweiten. Sie sprachen in dem Zusammenhang von einer wettbewerbspoliti-

8

Podiumsdiskussion

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schen Analyse; also, die habe ich jetzt noch nicht so richtig gesehen bei den Märkten, die hier untersucht wurden. Die Begründung, warum man jetzt SMS regulieren soll oder darf, ist vier Seiten lang und ist eine Abfolge von Behauptungen, die durch nichts unterlegt sind. Prof. Gerpott: Schönen Dank. Da hinten war noch eine Frage aus dem Publikum. Bitte sehr. Herr Kupfer: Ich wollte auf ihre Frage zurückkommen, inwieweit der Binnenmarkt und Level Playing Field Projekt wichtig ist. Ich denke, das hängt wirklich davon ab, welches Geschäftsmodell ein Unternehmen hat. Also, British Telecom macht heute 37% seines Umsatzes mit Geschäftskunden und Multisite-Customers, und diese Kunden befinden sich hauptsächlich außerhalb Großbritannien. Das heißt, British Telecom ist mittlerweile in 137 Ländern weltweit aktiv, und der europäische Markt ist sehr wichtig, insbesondere auch der deutsche Markt, der italienische, spanische usw. Und deswegen ist es für uns schon wichtig, dass wir in allen Mitgliedsländern der EU relativ gleiche Voraussetzung auch auf Zugang zu den Netzen haben. Insofern möchte ich hier die Notwendigkeit für ein Level Playing Field und auch bessere effektiveUmsetzung der Regulierung unterstreichen. Prof. Gerpott: Vielen Dank. Ich wollte damit nicht bestreiten, dass es gerade bei Carriern, die sich sehr stark auf den Geschäftskundenmarkt konzentrieren und im Wholesale Geschäft aktiv sind, auch um europaweit einheitliche Leistungsangebote, also transnationale Dienste im Sinn der Akzentuierung der EU-Kommission, gehen kann. Was ich eigentlich ausdrücken wollte: In Europa gibt es wahrscheinlich viele Carrier, die sich anders und nicht in diesem speziellen Marktsegment positionieren. Aus der besonderen Sicht von BT kann ich ihr Plädoyer für europaweit ähnliche Netzzugangsregeln gut verstehen. Herr Haucap, wollen sie hierzu ergänzen? Prof. Haucap: Es ist ja so, dass es da natürlich in gewisser Weise eine zumindest marginale Binnenmarktrelevanz gibt. Aber es ist zu fragen, ob eine noch weitergehende Angleichung dafür erforderlich ist, damit der Binnenmarkt erfolgreich funktionieren kann. Wir haben ja auch große Unterschiede im Steuerrecht oder im Arbeitsrecht. Mit diesem Argument könnte man also auch für eine völlige Angleichung des Arbeitsrechtes oder des Steuerrechtes in allen europäischen Staaten plädieren. Wir sehen aber auch, dass europäische Anbieter sehr erfolgreich in den USA sind, wo völlig andere Bedingungen herrschen als in Europa. Die Frage ist also: Brauchen wir eine noch weitergehende Angleichung? Herr Langeheine hat auch schon richtig gesagt, dass Unterschiede in der Regulierung nichtsdestotrotz bestehen bleiben würden, selbst wenn wir die gleichen Methoden benutzen, weil eben die Marktbedingungen und die Wettbewerbsbedingungen nun mal unterschiedlich sind. Dann würde z.B.

100

Moderation: Torsten J. Gerpott

Local Loop Unbundling doch nicht in allen Mitgliedstaaten angeboten werden, weil eben die Marktanalyse zu anderen Ergebnissen führen würde. Prof. Gerpott: Schönen Dank. Ich hatte eben schon einmal gefragt, ob es noch Wortmeldungen aus dem Auditorium gibt. Mag jemand noch die Gelegenheit nutzen, hier die eigene Position zu erläutern oder dem einen oder anderen Podiumsteilnehmer gezielt eine Frage zu stellen? Wenn das nicht der Fall ist, möchte ich mich erst einmal bei meinen sieben Mitdiskutanten sowie natürlich auch bei Herrn Kollegen Haucap für die Diskussionsbeiträge und für das Referat bedanken. Mein Fazit der Debatte zur institutionellen Gestaltung der TK-Regulierung in Europa zwischen Zentralisierung und Subsidiarität ist, dass wir diesbezüglich hier keinen Konsens erzielen konnten. EU-Vertreter betonen, dass sie Ungleiches gar nicht gleich machen wollen, andere Marktteilnehmer sehen genau diese Gefahr. Angesichts dieser Diskrepanzen ist offensichtlich, dass die institutionenbezogene Diskussion also nicht ausgestanden ist. Letztlich werden wir hier auch nicht zu allgemeinen Gestaltungslösungen kommen. Vielmehr müssen wir detailliert Markt für Markt untersuchen, wo paneuropäische Dienste vorliegen, welche Implikationen aus Next Generation Networks für die Regulierung resultieren und welche Argumente für die Harmonisierung einer Frequenzregulierung sprechen. Wir müssen uns auf die nächste oder übernächste Sachebene hinab bewegen, um dann konkret zu analysieren, in welche Richtung sich der EU-Framework Review bewegen muss und wie einzelne Vorschriften aussehen sollten. Ich habe den Eindruck, dass da angesichts der z.T. noch ungefestigten, divergierenden Standpunkte weiterhin viel Platz für Lobbyarbeit besteht, um eigenen Positionen Gehör zu verschaffen. In diesem Sinn darf ich das Wort an Herrn Picot zurückgeben. Er wird jetzt die heutige Veranstaltung offiziell beenden. Herzlichen Dank für ihr reges Interesse an einem komplexen Regulierungsthema mit hoher unternehmenspraktischer Bedeutung.

9 Schlusswort Prof. Dr. Arnold Picot Ludwig-Maximilians-Universität Vielen Dank auch an Sie, Herr Gerpott, für die gute Moderation dieses sehr interessanten und spannenden Panels. Meine Damen und Herren, ich glaube, wir haben heute eine Menge gelernt; heute Früh zu der Frage, ob und wie man die Effektivität von Regulierung vor dem Hintergrund unterschiedlicher regionaler und nationaler Bedingungen einschätzen kann, aber auch unter dem Erfordernis einer europäischen Koordination und im Grundsatz gleicher Rahmenbedingungen und heute Nachmittag in Bezug auf die schwierige, aber aktuelle und wichtige Frage, wie Kompetenzen in Europa für die Regulierung dieser speziellen Sektoren zu verteilen sind. Es dürfte klar sein, dass keine Patentlösung auf der Hand liegt, aber ich glaube, jeder hat einen etwas differenzierteren und möglicherweise auch ihm weiterhelfenden Einblick in die schwierige Problematik gewonnen. Und wir können nur denjenigen, die bei der EU wie auch bei den nationalen Regierungen Verantwortung tragen und natürlich auch den Verbänden, die das begleiten, wünschen, dass sie mit einer guten Hand Europa im Sinne einer produktiven Vielfalt, aber auch einer gemeinsamen Handlungsfähigkeit voranbringen. Ganz herzlichen Dank und Auf Wiedersehen bei einer nächsten Gelegenheit.

Anhang Vortragsfolien von Frau Dr. Iris Henseler-Unger

Europäische Regulierung der Telekommunikation zw ischen Zentralisierung und Subsidiarität Dr. Iris Henseler-Unger, Vizepräsidentin der Bundesnetzagentur

Fachkonferenz des Münchner Kreis Brüssel, 7. Mai 2007 Bild 1

Die Regulierung ist ein Erfolgsmodell, z.B. Breitband DSL- Anschlüsse in Betrieb ( in Mio.)

Marktanteile im DSL-Markt

alle Breitbandanschlüsse: 14,9 15

DTAG 100%

1 4 ,3

12

6%

9%

W et t bew eber

17% 38%

80%

50% 1 0 ,3 8 9

60% 94% 91%

6 ,7 7

83%

40%

6

62%

4 ,4

50%

3 ,1 6

3

20%

1 ,8 7 0 2001

Bild 2

2002

2003

2004

2005

2006

0% 2002

2003

2004

2005

2006

Vortragsfolien von Frau Dr. Iris Henseler-Unger

104

Entbündelte Teilnehmeranschlussleitung ( TAL) in Mio.

4 .7 0 0 .0 0 0

Das Wachstum bei der zentralen Vorleistung TAL ist ungebrochen steil

3 .2 4 0 .0 0 0

1 .9 6 0 .0 0 0 1 .3 5 0 .0 0 0 9 4 0 .0 0 0 6 2 0 .0 0 0 3 0 .0 0 0

1 3 0 .0 0 0

1998

1999

3 2 0 .0 0 0

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006e

Bild 3

D ist im europäischen Vergleich Wachstumsführer Wachstumsraten Breitband 7/ 2005 - 7/ 2006 Quelle: Communications Committee, Broadband access in the EU: situation at 1 July 2006.

WRate Breitband insges.

Wachstumsrate DSL

Wachstumsrate Sonstige

Deutschland

49%

49%

62%

Frankreich

36%

37%

15%

Italien

39%

42%

-5%

Vereinigtes Königreich

44%

51%

28%

4

Bild 4

105

Anhang

Ca. 4 mio.

… insbes. bei absolutem DSLWachstum

FR U K D E

L ES IT

N

FI SE PL

K BE PT

CZ

D

AT

IE H U EL

SI LT SK

EE LV

M

T LU CY

D ist bei DSL-Wachstum europäischer Trendsetter

5 * Stand Juli 06; Quelle: EC, BNetzA

Bild 5

Folgerungen für den Review 1. Die Regulierung ist erfolgreich 2. Grundlegende Änderungen des Rechtsrahmen sind eher kontraproduktiv 3. Aber:

Bild 6

ƒ

Verschlankung des Art. 7-Verfahrens

ƒ

Stärkere Kooperation der Nationalen Regulierungsbehörden

ƒ

Öffnung für eine flexiblere Frequenzregulierung

ƒ

Anpassung des Rechtsrahmens an technologische Entwicklungen (NGN, Triple Play)

Vortragsfolien von Herrn Werner Hanf, NetCologne

106

Vortragsfolien von Herrn Werner Hanf, NetCologne

Die Effektivität der Telekommunikationsregulierung in Europa - Befunde und Perspektiven Europäische Regulierung der Telekommunikation zwischen Zentralisierung und Subsidiarität

Werner Hanf, Geschäftsführer NetCologne Münchner Kreis 7. Mai 2007, Brüssel

Bild 1

Der „effiziente Regulierer“ „ „ „ „

„

Bild 2

hat klare Ziele (TKG, Konsistenz-Konzept) kommuniziert diese Ziele ist konsistent und berechenbar (hält sich an seine Ziele) akzeptiert Marktmachtverschiebungen zugunsten des Wettbewerbs macht sich selbst überflüssig

107

Anhang

Derzeitige Situation „

„Neutralität“ ist der falsche Weg „

„

Bürokratie der Regulierung „ „

„

Regulierung muss parteiisch sein: für nachhaltigen Wettbewerb (d.h. Infrastrukturwettbewerb hat Vorrang) Gefahr der Selbstblockade von Regulierung Gefahr falscher Prioritätensetzung (jeder kleine TNB bei Terminierung marktbeherrschend?)

Entwertung zentraler TK-Leistungen „

„

Umsatz und Marge sind der wichtigste Antrieb für Investitionen in Infrastruktur „freiwilliger“ Preisverfall zerstört Wettbewerb (Wholesale DSL)

Bild 3

Ziele „

Regulierung „ „ „

„ „

Bild 4

Förderung von Emanzipation des Wettbewerbs Investitionsanreize in eigene Infrastruktur Innovationsanreize durch Entgeltfestsetzung (Förderung schneller IP-Migration)

Konsequente Missbrauchsregulierung Abbau bürokratischer Selbstblockade von Regulierung

Vortragsfolien von Herrn Werner Hanf, NetCologne

108

Zentralisierung? Konsistenzgebot „

„

das Ringen um Konsistenz auf nationaler Ebene zeigt bereits die Schwierigkeit durch europ. Harmonisierung wird das Problem eher verschärft

Lobbying „ „

Bild 5

Pan-europäische Konzerne dominieren in Brüssel altern. TNB würden kaum beachtet

109

Anhang

Anhang Liste der Referenten und Moderatoren / List of Speakers and Chairmen

Dr. Christoph Clément

Dr. Iris Henseler-Unger

Kabel Deutschland GmbH Direktor Recht & Regulierung Betastr. 6-8 85774 Unterföhring [email protected]

Vizepräsidentin Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post u. Eisenbahnen Tulpenfeld 4 53113 Bonn [email protected]

Gerd Eickers

Präsident VATM e.V. Oberländer Ufer 180-182 50968 Köln [email protected] Prof. Dr. Torsten J. Gerpott

Universität Duisburg-Essen LS Unternehmens- und Technologieplanung Lotharstr. 65 47057 Duisburg-Essen [email protected] Werner Hanf

Sprecher d. Geschäftsführung NetCologne Gesellschaft für Telekommunikation mbH Am Coloneum 9 50829 Köln [email protected] Prof. Dr. Justus Haucap

Universität Erlangen-Nürnberg Lehrstuhl für Wirtschaftspolitik Lange Gasse 20 90403 Nürnberg [email protected]

Prof. Dr. Bernd Holznagel

Westfälische Wilhelms-Universität ITM, Abt. II Leonardo-Campus 9 48149 Münster [email protected] Siôn Jones

London Economics 11-15 Betterton Street Covent Garden London WC2H 9BP GREAT BRITAIN [email protected] Wolfgang Kopf, LL.M.

Leiter Politische Interessenvertretung und Regulierung Deutsche Telekom AG Friedrich-Ebert-Allee 140 53113 Bonn [email protected]

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Anhang

Prof. Dr. Tobias Kretschmer

Hartmut Schauerte

Universität München Lehrstuhl für BWL und Kommunikationsökonomie Schackstr. 4 80539 München [email protected]

Parlamentarischer Staatssekretär Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie Scharnhorststr. 34-37 10115 Berlin [email protected]

Dr. Bernd Langeheine

Dr. Ulrich Stumpf

Director - Electronic Communications Policy European Commission BU 33 - 06/065 1049 Brüssel BELGIEN [email protected]

WIK GmbH Rhöndorfer Str. 68 53604 Bad Honnef [email protected]

Prof. Dr. Dres. h.c. Arnold Picot

Universität München Institut für Information, Organisation und Management Ludwigstr. 28 80539 München [email protected]