Emissionshandelsrecht: Kommentar zum TEHG und ZuG, 2. Auflage (Springer Praxiskommentare)

Springer Praxiskommentare Walter Frenz Emissionshandelsrecht Kommentar zum TEHG und ZuG Unter Mitarbeit von Andreas ...

Author: Walter Frenz

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Springer Praxiskommentare

Walter Frenz

Emissionshandelsrecht Kommentar zum TEHG und ZuG Unter Mitarbeit von Andreas Theuer

Zweite, überarbeitete und aktualisierte Auﬂage

123

Professor Dr. Walter Frenz Lehr- und Forschungsgebiet Berg- und Umweltrecht der RWTH Aachen Wüllnerstraße 2 52062 Aachen [email protected] www.rwth-aachen.de/bur

ISBN 978-3-540-75543-2

DOI 10.1007/978-3-540-75544-9

e-ISBN 978-3-540-75544-9 Springer Praxiskommentare ISSN 1613-8716 Bibliograﬁsche Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliograﬁe; detaillierte bibliograﬁsche Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. c 2008, 2005 Springer-Verlag Berlin Heidelberg Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt. Die dadurch begründeten Rechte, insbesondere die der Übersetzung, des Nachdrucks, des Vortrags, der Entnahme von Abbildungen und Tabellen, der Funksendung, der Mikroverﬁlmung oder der Vervielfältigung auf anderen Wegen und der Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen, bleiben, auch bei nur auszugsweiser Verwertung, vorbehalten. Eine Vervielfältigung dieses Werkes oder von Teilen dieses Werkes ist auch im Einzelfall nur in den Grenzen der gesetzlichen Bestimmungen des Urheberrechtsgesetzes der Bundesrepublik Deutschland vom 9. September 1965 in der jeweils geltenden Fassung zulässig. Sie ist grundsätzlich vergütungspﬂichtig. Zuwiderhandlungen unterliegen den Strafbestimmungen des Urheberrechtsgesetzes. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und MarkenschutzGesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Herstellung: le-tex Jelonek Schmidt & Vöckler GbR, Leipzig Einbandgestaltung: WMX Design GmbH, Heidelberg Gedruckt auf säurefreiem Papier 987654321 springer.de

Vorwort zur 2. Auflage

Die erste Emissionshandelsperiode ist vorüber. Der Klimaschutz rückt immer mehr ins Blickfeld – trotz der wiederum keine konkreten Ergebnisse bringenden Konferenz von Bali. Für die zweite Emissionshandelsperiode hat sich die Rechtslage derart verändert, dass eine neue Auflage notwendig wurde. Im TEHG wurde vor allem die Verknüpfung mit den projektbezogenen Mechanismen des KyotoProtokolls (Joint Implementation und Clean Development Mechanism) ausdrücklich hergestellt und näher geregelt. Zudem wurden wichtige Streitfragen von der Rechtsprechung entschieden. BVerwG und BVerfG bejahten die Vereinbarkeit mit den Grundrechten, wie auch mit dem Staatsorganisationsrecht. Weiter waren Fragen des Gesetzesvollzugs Gegenstand gerichtlicher Auseinandersetzung. Das gilt vor allem für den Anlagenbegriff. Bereits berücksichtigt sind die Entscheidungen des BVerwG vom 16.10.2007 zur anteiligen Kürzung und des EuG vom 7.11.2007 zur Ex-post-Kontrolle. Insbesondere wird die zweite Handelsperiode von einem grundlegend neu konzipierten Zuteilungsgesetz bestimmt. Die Zuteilungsregeln wurden deutlich vereinfacht. Allerdings verschlechterten sich die Zuteilungsbedingungen für zahlreiche Anlagentypen, insbesondere für Energieanlagen. Dies ist nicht zuletzt darauf zurückzuführen, dass die Kommission in ihrer Entscheidung vom 29.11.2006 den deutschen nationalen Allokationsplan in wichtigen Punkten beanstandete. Gänzlich neu ist die entgeltliche Veräußerung von Zertifikaten. Hierin liegt in dieser Periode der verfassungsrechtliche Knackpunkt. Vor diesem Hintergrund wird das Emissionshandelsrecht auch mit seinen völker-, europa- und nationalverfassungsrechtlichen Bezügen dargestellt. Gleichwohl wurde besonderer Wert auf praxisrelevante Fragestellungen gelegt. Dafür steht insbesondere Herr RA Andreas Theuer, der wiederum §§ 2-5, 25 TEHG sowie nunmehr § 11 ZuG 2012 bearbeitete. Für verschiedene Nachschlagearbeiten danke ich Herrn Moritz Rademacher. Mein besonderer Dank gilt Frau Kristina Wimmers, M.A., die völlig eigenständig zusammen mit den studentischen Hilfskräften Lena Kasper und Anne Rudolph das Manuskript am PC vereinheitlichte und eine druckfertige Vorlage erstellte. Hinweise und Anregungen erbitte ich an: Univ-Prof. Dr. jur. Walter Frenz L & F Berg- und Umweltrecht, RWTH Aachen Wüllnerstr. 2, 52062 Aachen T: 0241-80-95691, e-mail: [email protected]

Aachen, den 21. Dezember 2007

Walter Frenz

Vorwort zur 1. Auflage

Das Emissionshandelsrecht ist mittlerweile ein verschachteltes Rechtsgebiet auf verschiedenen Ebenen: die völkerrechtliche mit dem Kyoto-Protokoll, das nunmehr auch Russland nach einem Kabinettsbeschluss vom 30.9.2004 ratifizieren will und das dann in Kraft treten kann, die europarechtliche mit der Emissionshandelsrichtlinie und die nationale mit dem TEHG und dem ZuG 2007 sowie den dazu ergangenen Rechtsverordnungen. Die Ausführungen in diesem Buch bilden eine Kommentierung der deutschen Gesetze, gehen aber in vielfacher Hinsicht sowohl auf den europa- und völkerrechtlichen Hintergrund als auch auf die Konkretisierungen in den Rechtsverordnungen ein. Damit entsteht ein Gesamtbild des Emissionshandelsrechts. Ein solches Gesamtbild, das sowohl die wesentlichen Linien aufzeigt als auch die praxisrelevanten Detailfragen anspricht, ist umso wichtiger, als das nationale Emissionshandelsrecht eine selten schwere Geburt war und verschiedene Ungereimtheiten aufweist. Es gab zahlreiche verschiedene Fassungen für das TEHG und das ZuG 2007, bis beide Gesetze im Sommer 2004 nach langen Diskussionen endlich verabschiedet werden konnten. Hinzu kommen mit zahlreichen Regelungen die ZuV 2007 und die EHKostV. Am 1.9.2004 ist auch schon die erste Gerichtsentscheidung ergangen. Diese ist ebenso bereits eingearbeitet wie auch bis August 2004 erschienene Literatur. Gerade für die besonders praxisrelevanten Vorschriften erwies es sich als sehr hilfreich, dass betroffene Anlagenbetreiber zu Fachdiskussionen zur Verfügung standen. Herr RA Andreas Theuer bearbeitete §§ 2-5, 25 TEHG sowie § 13 ZuG 2007. Da das ZuG 2007 erst am 30.8.2004 und die ZuV 2007 am 31.8.2004 verkündet wurde, war ich bei diesem Kommentar in besonderem Maße auf ein eingespieltes Team angewiesen, das mich in vielfältiger Weise unterstützte. Ich danke sehr herzlich meinen wissenschaftlichen Mitarbeiterinnen Sibylle Féaux de Lacroix und Dr. jur. Andrea Kühl für die fachliche Mitwirkung, Kay Lingenberg und Dirk Neumann für verschiedene Nachschlagearbeiten sowie Sabine Domagala, Ellen Quirin M.A., Claudia Schütt M.A. und Kristina Wimmers für die Vereinheitlichung des Manuskripts am PC sowie die Erstellung einer druckfertigen Vorlage. Hinweise und Anregungen erbitte ich an: Univ-Prof. Dr. jur. Walter Frenz L & F Berg- und Umweltrecht, RWTH Aachen Wüllnerstr. 2, 52062 Aachen T: 0241-80-95691, e-mail: [email protected]

Aachen, den 1. Oktober 2004

Walter Frenz

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis .......................................................................................... XI GESETZESTEXTE .....................................................................................................1 Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz – TEHG ..............................................3 Zuteilungsgesetz 2012 – ZuG 2012 ..................................................................23 KOMMENTIERUNG ................................................................................................47 Einführung ........................................................................................................49 Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz – TEHG ............................................67 ABSCHNITT 1 ALLGEMEINE VORSCHRIFTEN .................................................................. 67 § 1 Zweck des Gesetzes ............................................................................................. 67 § 2 Anwendungsbereich ............................................................................................. 89 § 3 Begriffsbestimmungen ....................................................................................... 110 ABSCHNITT 2 GENEHMIGUNG UND ÜBERWACHUNG VON EMISSIONEN .......................... 119 § 4 Emissionsgenehmigung...................................................................................... 119 § 5 Ermittlung von Emissionen und Emissionsbericht............................................. 143 ABSCHNITT 3 BERECHTIGUNGEN UND ZUTEILUNG ....................................................... 154 § 6 Berechtigungen .................................................................................................. 154 § 7 Nationaler Zuteilungsplan .................................................................................. 169 § 8 Verfahren der Planaufstellung, Notifizierung..................................................... 199 § 9 Zuteilung von Berechtigungen ........................................................................... 209 § 10 Zuteilungsverfahren ........................................................................................... 277 § 11 Überprüfung der Zulassungsentscheidung und Durchsetzung von Rückgabeverpflichtungen ........................................................................... 292 § 12 Rechtsbehelfe gegen die Zuteilungsentscheidung .............................................. 298 § 13 Anerkennung von Berechtigungen und Emissionsgutschriften .......................... 326 § 14 Emissionshandelsregister ................................................................................... 338 ABSCHNITT 4 HANDEL MIT BERECHTIGUNGEN ............................................................ 353 § 15 Anwendbarkeit von Vorschriften über das Kreditwesen .................................... 353 § 16 Übertragung von Berechtigungen....................................................................... 358 ABSCHNITT 5 SANKTIONEN ......................................................................................... 372 § 17 Durchsetzung der Berichtspflicht ....................................................................... 372 § 18 Durchsetzung der Abgabepflicht........................................................................ 380 § 19 Ordnungswidrigkeiten........................................................................................ 389 ABSCHNITT 6 GEMEINSAME VORSCHRIFTEN................................................................ 400 § 20 Zuständigkeiten .................................................................................................. 400 § 21 Überwachung ..................................................................................................... 412

VIII

Inhaltsverzeichnis

§ 22 § 23 § 24 § 25 § 26

Kosten von Amtshandlungen nach diesem Gesetz..............................................423 Elektronische Kommunikation............................................................................427 Anlagenfonds ......................................................................................................430 Einheitliche Anlage.............................................................................................437 Übergangsregelung .............................................................................................443

Zuteilungsgesetz – ZuG 2012......................................................................... 447 ABSCHNITT 1 ALLGEMEINE VORSCHRIFTEN .................................................................447 § 1 Zweck des Gesetzes ............................................................................................447 § 2 Anwendungsbereich............................................................................................452 § 3 Begriffsbestimmungen ........................................................................................455 ABSCHNITT 2 MENGENPLANUNG .................................................................................460 § 4 Nationale Emissionsziele ....................................................................................460 § 5 Reserve ...............................................................................................................468 ABSCHNITT 3 ZUTEILUNGSREGELN ..............................................................................475 Vor §§ 6 ff. Geteilte Grundkonzeption für Industrie- und Energieanlagen...............475 § 6 Zuteilung für bestehende Anlagen mit Inbetriebnahme bis zum 31. Dezember 2002.............................................................................................479 § 7 Zuteilung für bestehende Anlagen der Energiewirtschaft mit Inbetriebnahme bis zum 31. Dezember 2002 ...............................................................................496 § 8 Zuteilung für bestehende Anlagen mit Inbetriebnahme in den Jahren 2003 bis 2007 .....................................................................................................504 § 9 Zuteilung für Neuanlagen ...................................................................................512 § 10 Einstellung des Betriebes von Anlagen...............................................................518 § 11 Kuppelgas ...........................................................................................................525 § 12 Besondere Härtefallregelung...............................................................................538 § 13 Nähere Bestimmung der Berechnung der Zuteilung ...........................................542 § 14 Antragsfristen ......................................................................................................545 § 15 Überprüfung von Angaben..................................................................................546 § 16 Kosten der Zuteilung...........................................................................................550 ABSCHNITT 4 AUSGABE UND ABGABE VON BERECHTIGUNGEN .....................................552 § 17 Ausgabe ..............................................................................................................552 § 18 Erfüllung der Abgabepflicht ...............................................................................554 ABSCHNITT 5 VERÄUßERUNG VON BERECHTIGUNGEN ..................................................556 § 19 Umfang und Verwendung ...................................................................................556 § 20 Aufkommen ........................................................................................................574 § 21 Verfahren ............................................................................................................576 ABSCHNITT 6 GEMEINSAME VORSCHRIFTEN ................................................................578 § 22 Bußgeldvorschriften............................................................................................578 § 23 Zuständige Behörde ............................................................................................580

Inhaltsverzeichnis

IX

ANHÄNGE ............................................................................................................ 581 Kyoto-Protokoll .............................................................................................. 583 Richtlinie 2003/87/EG – Emissionshandelsrichtlinie ................................... 607 Mitteilung der Kommission vom 29. November 2006 ................................. 635 Entscheidung der Kommission vom 29. November 2006 ............................ 653 Projekt-Mechanismen-Gesetz........................................................................ 675 Zuteilungsverordnung 2012 – ZuV 2012 ...................................................... 687 Datenerhebungsverordnung 2012 – DEV 2012 ............................................707 Literaturverzeichnis.............................................................................................713 Sachwortverzeichnis ............................................................................................731

Abkürzungsverzeichnis

a.A. a.E. a.F. a.M. abl. ABl. Abs. abw. AG AktG Alt. Anm. AöR Art. AtG Aufl. ausf. Az. BananenmarktVerordnung BayVBl. BayVerfGH BB BBodSchG Bd. BDSG bes. BGB BGBl. I/II BGHZ BImSchG BImSchV BMU BR-Drucks. BStBl. I/II BT-Drucks. Bull. EG BVerfG BVerfGE BVerwG BVerwGE

anderer Ansicht am Ende alte Fassung anderer Meinung ablehnend Amtsblatt Absatz abweichend Aktiengesellschaft Aktiengesetz Alternative Anmerkung Archiv des öffentlichen Rechts Artikel Atomgesetz Auflage ausführlich Aktenzeichen VO (EWG) Nr. 404/93 des Rates vom 13. Februar 1993 über die gemeinsame Marktorganisation für Bananen, ABl. L 47, S. 1 Bayerische Verwaltungsblätter Bayerischer Verfassungsgerichtshof Betriebsberater Bundes-Bodenschutzgesetz Band Bundesdatenschutzgesetz besonders Bürgerliches Gesetzbuch Bundesgesetzblatt, Teil I und II Entscheidungen des Bundesgerichtshofes in Zivilsachen Bundes-Immissionsschutzgesetz Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit Bundesratsdrucksache Bundessteuerblatt, Teil I und II Bundestags-Drucksache Bulletin der Europäischen Gemeinschaften Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bundesverwaltungsgericht Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts

XII

Abkürzungsverzeichnis

bzgl. bzw. CDM CH4 CO CO2 d.h. DB DEHSt ders. DÖV DStJG DStR DV DVBl. EC ECCP EEG EG

EGBGB EGV EHKostV Einf. Einl. endg. et et al. etc. EU

EuG EuGH EuGRZ EuR EurUP EUV EuZW evtl. EWS f./ff. FAZ FCKW FKW Fn. FS gem.

bezüglich beziehungsweise Clean Development Mechanism Methan Kohlenmonoxid Kohlendioxid das heißt Der Betrieb Deutsche Emissionshandelsstelle beim Umweltbundesamt derselbe Die Öffentliche Verwaltung Veröffentlichungen der Deutschen Steuerjuristischen Gesellschaft e.V. Deutsches Steuerrecht Deutsche Verwaltung Deutsches Verwaltungsblatt European Commission European Climate Change Programme Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien (Erneuerbare-EnergienGesetz) Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft in der Fassung des Vertrages von Nizza vom 26.2.2001, geändert durch die Beitrittsakte vom 16.4.2003 Einführungsgesetz zum Bürgerlichen Gesetzbuch Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft in der Fassung des Vertrages von Maastricht vom 7.2.1992 Emissionshandelskostenverordnung Einführung Einleitung endgültig Energiewirtschaftliche Tagesfragen et alii/und andere et cetera/und so weiter Europäische Union/Vertrag von Maastricht über die Europäische Union in der Fassung des Vertrages von Nizza vom 26.2.2001, geändert durch die Beitrittsakte vom 16.4.2003 Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften Europäischer Gerichtshof Europäische Grundrechte-Zeitschrift Europarecht Zeitschrift für europäisches Umwelt- und Planungsrecht Vertrag von Maastricht über die Europäische Union vom 7.2.1992 Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht eventuell Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht folgende Seite(n) Frankfurter Allgemeine Zeitung Fluor-Chlor-Kohlen-Wasserstoffe Fluorkohlenwasserstoffe Fußnote Festschrift gemäß

Abkürzungsverzeichnis GewArch. GewO GG ggf. GGK I GmbH grds. GSG GVG h.M. Hrsg./hrsg. HS. i.d.F. i.H.v. i.S.d. i.S.v. i.V.m. insbes. IPCC IVU-Richtlinie

JI Jura KAG KG KKW KOM krit. KRK KrW-/AbfG KWG kWh KWK KWKG Lit. lit. LK StGB Ltd. m.N. m.w.N. MinöStG Mio. MW n.F. N2O Nachw. NAPG NE-Metalle NJW Nr.

XIII

Gewerbearchiv Gewerbeordnung Grundgesetz gegebenenfalls Grundgesetzkommentar, Band 1 Gesellschaft mit beschränkter Haftung grundsätzlich Gerätesicherheitsgesetz (Gesetz über technische Arbeitsmittel) Gerichtsverfassungsgesetz herrschende Meinung Herausgeber/herausgegeben Halbsatz in der Fassung in Höhe von im Sinne des/der im Sinne von in Verbindung mit insbesondere Intergovernmental Panel on Climate Change RL 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung, ABl. L 257, S. 26 Joint Implementation Juristische Ausbildung Kommunalabgabengesetz Kommanditgesellschaft Kernkraftwerk Dokument der Europäischen Kommission kritisch Klimarahmenkonvention Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz Kreditwesengesetz Kilowattstunde(n) Kraft-Wärme-Kopplung Kraft-Wärme-Kopplungsgesetz Literatur Buchstabe Leipziger Kommentar zum Strafgesetzbuch Limited/Private Limited Company (by Shares) mit Nachweisen mit weiteren Nachweisen Mineralölsteuergesetz Million(en) Megawatt neue Fassung Distickstoffoxid Nachweis Entwurf eines Nationalen Allokationsplan-Gesetzes Nichteisenmetalle Neue Juristische Wochenschrift Nummer

XIV

Abkürzungsverzeichnis

NRW NuR NVwZ NVwZ-RR NZPG o. OHG OLG OVG OWiG RdE RL Rn. Rs. Rspr. s. S. s.o. s.u. SF6 Slg. sog. st. Rspr. StGB StrEG StromStG t TA TEHG TJ TÜV Tz. u. u.a. u.ä. UAbs. UBA UIG UmwG UPR Urt. usw. UVP v. v.a. VerwArch. VG VGH

Nordrhein-Westfalen Natur und Recht Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht-Rechtsprechungsreport Verwaltungsrecht Entwurf eines Gesetzes über den Nationalen Zuteilungsplan oben Offene Handelsgesellschaft Oberlandesgericht Oberverwaltungsgericht Ordnungswidrigkeitengesetz Recht der Energiewirtschaft Richtlinie Randnummer Rechtssache Rechtsprechung siehe Satz/Seite siehe oben siehe unten Schwefelhexafluorid Sammlung der Rechtsprechung des Gerichtshofes und des Gerichts erster Instanz sogenannte(r, s) ständige Rechtsprechung Strafgesetzbuch Stromeinspeisungsgesetz Stromsteuergesetz Tonne(n) Technische Anleitung Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz) Terajoule Technischer Überwachungsverein Teilziffer und/unten und andere/unter anderem und ähnliche(s) Unterabsatz Umweltbundesamt(es) Umweltinformationsgesetz Umwandlungsgesetz Umwelt- und Planungsrecht Urteil und so weiter Umweltverträglichkeitsprüfung von/vom vor allem Verwaltungsarchiv Verwaltungsgericht Verwaltungsgerichtshof

Abkürzungsverzeichnis vgl. v.H. VO VR VVDStRL VwGO VwKostG VwVfG WHG wistra WiVerw. WpHG z.B. z.T. ZBB ZfU ZfW ZG ZHR Ziff. ZPO ZRP ZuG ZUR ZuV ZWeR

XV

vergleiche von Hundert Verordnung Verwaltungsrundschau Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer Verwaltungsgerichtsordnung Verwaltungskostengesetz Verwaltungsverfahrensgesetz Wasserhaushaltsgesetz Zeitschrift für Wirtschafts- und Steuerstrafrecht Wirtschaft und Verwaltung Wertpapierhandelsgesetz zum Beispiel zum Teil Zeitschrift für Bankrecht und Bankwirtschaft Zeitschrift für Umweltpolitik & Umweltrecht Zeitschrift für Wasserrecht Zeitschrift für Gesetzgebung Zeitschrift für das gesamte Handels- und Wirtschaftsrecht Ziffer Zivilprozessordnung Zeitschrift für Rechtspolitik Zuteilungsgesetz Zeitschrift für Umweltrecht Zuteilungsverordnung Zeitschrift für Wettbewerbsrecht

Die anderen Abkürzungen erklären sich selbst bzw. ergeben sich aus Kirchner, Hildebert/ Fiala, Jana: Abkürzungsverzeichnis der Rechtssprache, 6. Aufl. 2007.

Gesetzestexte

Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen 1 (Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz – TEHG)

Abschnitt 1 Allgemeine Vorschriften §1

Zweck des Gesetzes

Zweck dieses Gesetzes ist es, für Tätigkeiten, durch die in besonderem Maße Treibhausgase emittiert werden, die Grundlagen für den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen in einem gemeinschaftsweiten Emissionshandelssystem zu schaffen, um damit durch eine kosteneffiziente Verringerung von Treibhausgasen zum weltweiten Klimaschutz beizutragen. Das Gesetz dient auch der Verknüpfung des gemeinschaftsweiten Emissionshandelssystems mit den projektbezogenen Mechanismen im Sinne der Artikel 6 und 12 des Protokolls von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen vom 11. Dezember 1997 (BGBl. II 2002 S. 967).

§2

Anwendungsbereich

(1) Dieses Gesetz gilt für die Emission der in Anhang 1 zu diesem Gesetz genannten Treibhausgase durch die dort genannten Tätigkeiten. Dieses Gesetz gilt auch für die in Anhang 1 genannten Anlagen, die gesondert immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftiger Anlagenteil oder Nebeneinrichtung einer Anlage sind, die nicht in Anhang 1 aufgeführt ist. (2) Der Anwendungsbereich dieses Gesetzes erstreckt sich bei den in Anhang 1 genannten Anlagen auf alle 1. Anlagenteile und Verfahrensschritte, die zum Betrieb notwendig sind, und 2. Nebeneinrichtungen, die mit den Anlagenteilen und Verfahrensschritten nach Nummer 1 in einem räumlichen und betriebstechnischen Zusammenhang stehen und die für das Entstehen von den in Anhang 1 genannten Treibhausgasen von Bedeutung sein können. 1

Vom 8.7.2004 (BGBl. I Nr. 35 vom 14.07.2004, S. 1578; vom 21.7.2004, S. 1756; vom 22.12.2004, S. 3704; vom 22.9.2005, S. 2826; vom 31.10.2006, S. 2407; vom 16.7.2007, S. 1330; vom 7.8.2007, S. 1788).

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TEHG – Gesetzestext

(3) Die in Anhang 1 bestimmten Voraussetzungen liegen auch vor, wenn mehrere Anlagen derselben Art in einem engen räumlichen und betrieblichen Zusammenhang stehen und zusammen die maßgebenden Leistungsgrenzen oder Anlagengrößen erreichen oder überschreiten werden. Ein enger räumlicher und betrieblicher Zusammenhang ist gegeben, wenn die Anlagen 1. auf demselben Betriebsgelände liegen, 2. mit gemeinsamen Betriebseinrichtungen verbunden sind und 3. einem vergleichbaren technischen Zweck dienen. (4) Dieses Gesetz gilt nicht für die Emissionen von Anlagen, soweit sie der Forschung, Entwicklung oder Erprobung neuer Einsatzstoffe, Brennstoffe, Erzeugnisse oder Verfahren im Labor- oder Technikumsmaßstab dienen; hierunter fallen auch solche Anlagen im Labor- oder Technikumsmaßstab, in denen neue Erzeugnisse in der für die Erprobung ihrer Eigenschaften durch Dritte erforderlichen Menge vor der Markteinführung hergestellt werden, soweit die neuen Erzeugnisse noch weiter erforscht oder entwickelt werden. (5) Anlagen nach Anhang 1 Nr. I bis V zur ausschließlichen Verbrennung von gefährlichen Abfällen oder Siedlungsabfällen – unabhängig, ob zur Beseitigung oder Verwertung – sowie Anlagen nach § 3 Abs. 2 des Erneuerbare-Energien-Gesetzes, in denen Strom gewonnen wird, für den ein Anspruch nach § 5 Abs. 1 des Erneuerbare-Energien-Gesetzes besteht, unterliegen nicht dem Anwendungsbereich dieses Gesetzes.

§3

Begriffsbestimmungen

(1) Emission im Sinne dieses Gesetzes ist die Freisetzung von Treibhausgasen durch eine Tätigkeit im Sinne dieses Gesetzes. (2) Treibhausgase im Sinne dieses Gesetzes sind Kohlendioxid (CO2), Methan (CH4), Distickstoffoxid (N2O), Fluorkohlenwasserstoffe (FKW), perfluorierte Kohlenwasserstoffe und Schwefelhexafluorid (SF6). (3) Als Tätigkeit im Sinne dieses Gesetzes gelten die in Anhang 1 genannten Tätigkeiten. Bei genehmigungsbedürftigen Anlagen im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 3 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes sind die Festlegungen der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung maßgeblich. (4) Berechtigung im Sinne dieses Gesetzes ist die Befugnis zur Emission von einer Tonne Kohlendioxidäquivalent in einem bestimmten Zeitraum. Eine Tonne Kohlendioxidäquivalent ist eine Tonne Kohlendioxid oder die Menge eines anderen Treibhausgases, die in ihrem Potenzial zur Erwärmung der Atmosphäre einer Tonne Kohlendioxid entspricht. Die Bundesregierung kann durch Rechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, im Rahmen internationaler Standards die Kohlendioxidäquivalente für die einzelnen Treibhausgase bestimmen. (5) Emissionsreduktionseinheit im Sinne dieses Gesetzes ist eine Einheit im Sinne des § 2 Nr. 20 des Projekt-Mechanismen-Gesetzes.

TEHG – Gesetzestext

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(6) Zertifizierte Emissionsreduktion im Sinne dieses Gesetzes ist eine Einheit im Sinne des § 2 Nr. 21 des Projekt-Mechanismen-Gesetzes. (7) Verantwortlicher im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die die unmittelbare Entscheidungsgewalt über eine Tätigkeit im Sinne dieses Gesetzes innehat und dabei die wirtschaftlichen Risiken der Tätigkeit trägt. Bei genehmigungsbedürftigen Anlagen im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 3 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes ist Verantwortlicher der Betreiber der Anlage.

Abschnitt 2 Genehmigung und Überwachung von Emissionen §4

Emissionsgenehmigung

(1) Die Freisetzung von Treibhausgasen durch eine Tätigkeit im Sinne dieses Gesetzes bedarf der Genehmigung. (2) Die Genehmigung setzt voraus, dass der Verantwortliche in der Lage ist, die durch seine Tätigkeit verursachten Emissionen zu ermitteln und darüber Bericht zu erstatten. (3) Der Genehmigungsantrag ist vom Verantwortlichen spätestens mit dem Zuteilungsantrag nach § 10 bei der zuständigen Behörde zu stellen. Dem Genehmigungsantrag sind beizufügen 1. die Angabe des Namens und der Anschrift des Verantwortlichen, 2. eine Darstellung der Tätigkeit, ihres Standortes und von Art und Umfang der dort durchgeführten Verrichtungen und der verwendeten Technologien, 3. eine Aufstellung der Rohmaterialien und Hilfsstoffe, deren Verwendung voraussichtlich mit Emissionen verbunden ist, 4. Angaben über die Quellen von Emissionen, 5. Angaben zur Ermittlung und Berichterstattung nach § 5, 6. die Angabe, zu welchem Zeitpunkt die Anlage in Betrieb genommen worden ist oder werden soll, und 7. alle zur Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen erforderlichen Unterlagen. Dem Antrag ist eine nichttechnische Zusammenfassung der in Satz 2 genannten Punkte beizufügen. (4) Die zuständige Behörde kann vorschreiben, dass der Antragsteller nur die auf ihrer Internetseite zur Verfügung gestellten elektronischen Formularvorlagen zu benutzen hat und die vom Antragsteller ausgefüllten Formularvorlagen in elektronischer Form zu übermitteln sind. Sie gibt Anforderungen nach Satz 1 rechtzeitig vor Ablauf der Antragsfristen nach § 10 Abs. 3 im Bundesanzeiger und auf der Internetseite der zuständigen Behörde bekannt. (5) Die Genehmigung enthält folgende Angaben und Bestimmungen: 1. Name und Anschrift des Verantwortlichen,

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TEHG – Gesetzestext

2. eine Beschreibung der Tätigkeit und ihrer Emissionen sowie des Standortes, an dem die Tätigkeit durchgeführt wird, 3. Überwachungsauflagen, in denen Überwachungsmethode und -häufigkeit festgelegt sind, 4. Auflagen für die Berichterstattung gemäß § 5 und 5. eine Verpflichtung zur Abgabe von Berechtigungen gemäß § 6. (6) Bei Anlagen, die einer Genehmigung nach § 4 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes bedürfen, ist die immissionsschutzrechtliche Genehmigung die Genehmigung nach Absatz 1. Die Absätze 2 bis 5 finden im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren Anwendung, soweit sie zusätzliche Anforderungen enthalten. (7) Bei Anlagen im Sinne von Anhang 1, die vor dem 15. Juli 2004 nach den Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes genehmigt worden sind, sind die Anforderungen der §§ 5 und 6 Abs. 1 als Bestandteil dieser Genehmigung anzusehen. Soweit im Einzelfall die für die Durchführung dieses Gesetzes erforderlichen Nebenbestimmungen in der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nicht enthalten sind und die Genehmigung insbesondere bezüglich der Überwachung und Berichterstattung einer weiteren Konkretisierung bedarf, kann die zuständige Behörde die erteilte Genehmigung durch nachträgliche Anordnung nach § 17 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes anpassen. Die Betreiber haben Anlagen nach Satz 1 der zuständigen Behörde innerhalb von drei Monaten nach Inkrafttreten dieses Gesetzes anzuzeigen. (8) Erfüllt der Verantwortliche die in § 5 genannten Pflichten nicht, haben Maßnahmen nach den §§ 17 und 18 dieses Gesetzes Vorrang vor Maßnahmen nach § 17 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes. Bei Verstößen gegen die Pflichten nach § 5 finden die §§ 20 und 21 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes keine Anwendung. Erfüllt der Verantwortliche die in § 6 Abs. 1 genannten Pflichten nicht, finden ausschließlich die Regelungen dieses Gesetzes Anwendung. (9) Der Verantwortliche ist verpflichtet, der zuständigen Behörde eine geplante Änderung der Tätigkeit, insbesondere der Lage, der Betriebsweise, des Betriebsumfangs sowie die Stilllegung einer in Anhang 1 bezeichneten Anlage mindestens einen Monat vor ihrer Verwirklichung anzuzeigen, soweit diese Auswirkungen auf die Emissionen haben können. (10) Ändert sich die Identität oder die Rechtsform des Verantwortlichen, so hat der neue Verantwortliche dies unverzüglich nach der Änderung der zuständigen Behörde anzuzeigen. Der neue Verantwortliche übernimmt die Pflichten des ursprünglich Verantwortlichen nach den §§ 5 und 6 ab Beginn des Kalenderjahres, in dem der Wechsel in der Person des Verantwortlichen stattgefunden hat. (11) Die nach § 20 Abs. 1 Satz 1 zuständige Behörde teilt der nach § 20 Abs. 1 Satz 2 zuständigen Behörde unverzüglich mit, dass für eine von Anhang 1 erfasste Anlage eine Genehmigung erteilt wurde. Soweit Auswirkungen auf die Emissionen zu erwarten sind, teilen die zuständigen Behörden auch die vollständige oder

TEHG – Gesetzestext

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teilweise Stilllegung von Anlagen sowie die Änderung, die Rücknahme oder den Widerruf von Genehmigungen mit.

§5

Ermittlung von Emissionen und Emissionsbericht

(1) Der Verantwortliche hat ab dem 1. Januar 2005 die durch seine Tätigkeit in einem Kalenderjahr verursachten Emissionen nach den Maßgaben des Anhangs 2 Teil I zu ermitteln und der zuständigen Behörde nach den Maßgaben des Anhangs 2 Teil II zu diesem Gesetz bis zum 1. März des Folgejahres über die Emissionen zu berichten. Die Bundesregierung kann Einzelheiten zur Bestimmung der zu ermittelnden Emissionen nach Maßgabe des Anhangs 2 Teil I zu diesem Gesetz durch Rechtsverordnung, die der Zustimmung des Bundesrates bedarf, regeln. (2) § 4 Abs. 4 findet entsprechende Anwendung. (3) Der Emissionsbericht nach Absatz 1 muss vor seiner Abgabe von einer durch die zuständige Behörde bekannt gegebenen sachverständigen Stelle nach den Maßgaben des Anhangs 3 zu diesem Gesetz geprüft werden. Eine Bekanntgabe als sachverständige Stelle erfolgt auf Antrag, sofern der Antragsteller unbeschadet weiterer Anforderungen nach Satz 4 die Anforderungen nach Anhang 4 zu diesem Gesetz erfüllt. Ohne weitere Prüfung werden auf Antrag 1. unabhängige Umweltgutachter oder Umweltgutachterorganisationen mit einer Zulassung nach dem Umweltauditgesetz, die für ihren jeweiligen Zulassungsbereich zur Prüfung von Erklärungen nach Absatz 1 berechtigt sind, und 2. Personen, die entsprechend den Vorgaben dieses Gesetzes oder auf Grund dieses Gesetzes nach § 36 Abs. 1 der Gewerbeordnung zur Prüfung von Emissionsberichten öffentlich als Sachverständige bestellt worden sind, bekannt gemacht. Die Bundesregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates die Voraussetzungen und das Verfahren der Prüfung sowie die Voraussetzungen und das Verfahren der Bekanntgabe von Sachverständigen durch die zuständige Behörde näher zu regeln. (4) Der Emissionsbericht nach Absatz 1 und der Bericht über die Prüfung nach Absatz 3 werden von der zuständigen Behörde stichprobenartig überprüft und der nach § 20 Abs. 1 Satz 2 zuständigen Behörde spätestens bis zum 31. März des Folgejahres im Sinne des Absatzes 1 zugeleitet.

Abschnitt 3 Berechtigungen und Zuteilung §6

Berechtigungen

(1) Der Verantwortliche hat bis zum 30. April eines Jahres, erstmals im Jahr 2006, eine Anzahl von Berechtigungen an die zuständige Behörde abzugeben, die den durch seine Tätigkeit im vorangegangenen Kalenderjahr verursachten Emissionen entspricht.

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(1a) Der Verantwortliche kann in der ersten Zuteilungsperiode die Abgabepflicht nach Absatz 1 auch durch die Abgabe von zertifizierten Emissionsreduktionen erfüllen. (1b) In der zweiten und den darauffolgenden Zuteilungsperioden kann der Verantwortliche die Abgabepflicht nach Absatz 1 auch durch die Abgabe von Emissionsreduktionseinheiten oder zertifizierten Emissionsreduktionen bis zu der im jeweiligen Zuteilungsgesetz festzulegenden Höchstgrenze erfüllen. (1c) Die Abgabepflicht nach Absatz 1 kann nicht durch die Abgabe von Emissionsreduktionseinheiten oder zertifizierten Emissionsreduktionen erfüllt werden, die aus Nuklearanlagen oder Projekttätigkeiten, an denen keine Vertragspartei der Anlage I des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen vom 9. Mai 1992 (BGBl. II 1993 S. 1784) teilgenommen hat, stammen. Die Abgabepflicht nach Absatz 1 kann auch nicht durch die Abgabe von Emissionsreduktionseinheiten oder zertifizierten Emissionsreduktionen erfüllt werden, die aus den Bereichen Landnutzung, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft stammen. (2) Berechtigungen werden von der zuständigen Behörde nach Maßgabe von § 9 an die Verantwortlichen zugeteilt und ausgegeben. (3) Die Berechtigungen sind zwischen Verantwortlichen sowie zwischen Personen innerhalb der Europäischen Union oder zwischen Personen innerhalb der Europäischen Union und Personen in Drittländern im Sinne von § 13 Abs. 3 übertragbar. (4) Die Berechtigungen gelten jeweils für eine Zuteilungsperiode. Die erste Zuteilungsperiode beginnt am 1. Januar 2005 und endet am 31. Dezember 2007. Die sich anschließenden Zuteilungsperioden umfassen einen Zeitraum von jeweils fünf Jahren. Berechtigungen einer abgelaufenen Zuteilungsperiode werden vier Monate nach Ende einer Zuteilungsperiode in Berechtigungen der laufenden Zuteilungsperiode überführt. Das Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan kann für eine Überführung von Berechtigungen von der ersten in die zweite Zuteilungsperiode Abweichungen von Satz 4 vorsehen. Der Inhaber einer Berechtigung kann jederzeit auf sie verzichten und ihre Löschung verlangen.

§7

Nationaler Zuteilungsplan

Die Bundesregierung beschließt für jede Zuteilungsperiode einen nationalen Zuteilungsplan. Dieser ist die Grundlage für ein Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan; auf Basis des Gesetzes erfolgt die Zuteilung. Der Zuteilungsplan enthält eine Festlegung der Gesamtmenge der in der Zuteilungsperiode zuzuteilenden Berechtigungen sowie Regeln, nach denen die Gesamtmenge der Berechtigungen an die Verantwortlichen für die einzelnen Tätigkeiten zugeteilt und ausgegeben wird. Die Gesamtmenge der zuzuteilenden Berechtigungen soll in einem angemessenen Verhältnis zu Emissionen aus volkswirtschaftlichen Sektoren stehen, die nicht in den Anwendungsbereich dieses Gesetzes fallen. Die Regelungen für zusätzliche Neuanlagen und Anlagenerweiterungen nach Beginn der ersten Zuteilungsperiode werden in den jeweiligen Gesetzen über die nationalen Zuteilungspläne für die Zuteilungsperioden 2005 bis 2007 und 2008 bis 2012 so ausgestaltet, dass, sobald

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die in den Gesetzen vorgesehene Reserve erschöpft ist oder weitere Zuteilungsanträge sie erschöpfen würden, zusätzlich ausreichend Berechtigungen für eine kostenlose Zuteilung zur Verfügung stehen.

§8

Verfahren der Planaufstellung, Notifizierung

(1) Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit hat den innerhalb der Bundesregierung abgestimmten Entwurf des nationalen Zuteilungsplans für die zweite sowie für jede weitere Zuteilungsperiode nach Anhörung der Länder spätestens drei Monate vor dem in Absatz 3 bezeichneten Zeitpunkt im Bundesanzeiger und über einen Zeitraum von sechs Wochen auf seiner Internetseite zu veröffentlichen. Bis zum dritten Werktag nach Ablauf der Internetveröffentlichung kann jedermann zum Entwurf Stellung nehmen. Die innerhalb der Frist nach Satz 2 eingereichten Stellungnahmen sind zu berücksichtigen. (2) Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit fügt dem Beschluss nach § 7 Satz 1 im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie eine Auflistung bei, die vorbehaltlich der Zuteilungsentscheidung nach § 9 für jede Tätigkeit die vorgesehene Zuteilungsmenge ausweist. (3) Der Zuteilungsplan einschließlich der Auflistung nach Absatz 2 ist für die zweite sowie für jede weitere Zuteilungsperiode 18 Monate vor deren jeweiligem Beginn der Kommission der Europäischen Gemeinschaften und den übrigen Mitgliedstaaten zu übermitteln und spätestens zu diesen Zeitpunkten im Bundesanzeiger und über das Internet zu veröffentlichen. (4) Die Bundesregierung kann durch Rechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, Bestimmungen erlassen über die Daten, die für die Aufstellung des nationalen Zuteilungsplans für die nächste Zuteilungsperiode erhoben werden sollen sowie über das Verfahren zu ihrer Erhebung durch die zuständige Behörde.

§9

Zuteilung von Berechtigungen

(1) Verantwortliche haben für jede Tätigkeit im Sinne dieses Gesetzes einen Anspruch auf Zuteilung von Berechtigungen nach Maßgabe des Gesetzes über den nationalen Zuteilungsplan. (2) Die Zuteilung erfolgt jeweils bezogen auf eine Tätigkeit für eine Zuteilungsperiode. Die Zuteilungsentscheidung legt nach Maßgabe des Gesetzes über den nationalen Zuteilungsplan fest, welche Teilmengen jährlich auszugeben sind. Die zuständige Behörde gibt diese Teilmengen, außer bei Aufnahme oder Erweiterung einer Tätigkeit nach diesem Zeitpunkt, bis zum 28. Februar eines Jahres, für das Berechtigungen abzugeben sind, aus.

§ 10

Zuteilungsverfahren

(1) Die Zuteilung setzt einen schriftlichen Antrag bei der zuständigen Behörde voraus. Dem Antrag sind die zur Prüfung des Anspruchs nach § 9 Abs. 1 erforderlichen Unterlagen beizufügen. Soweit im jeweiligen Gesetz über den nationalen

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Zuteilungsplan oder in einer Rechtsverordnung nach Absatz 5 Nr. 1 nichts anderes bestimmt ist, müssen die Angaben im Zuteilungsantrag von einer von der zuständigen Behörde bekannt gegebenen sachverständigen Stelle verifiziert worden sein. Ohne weitere inhaltliche Prüfung der Befähigung werden auf Antrag 1. unabhängige Umweltgutachter oder Umweltgutachterorganisationen, die im Rahmen ihrer jeweiligen Zulassung nach dem Umweltauditgesetz zur Verifizierung nach Satz 3 berechtigt sind, und 2. Personen, die nach § 36 Abs. 1 der Gewerbeordnung zur Verifizierung von Zuteilungsanträgen nach Satz 3 öffentlich als Sachverständige bestellt worden sind, gebührenfrei bekannt gegeben. (2) § 4 Abs. 4 findet entsprechende Anwendung. (3) Zuteilungsanträge für die erste Zuteilungsperiode sind innerhalb von drei Wochen nach Inkrafttreten des Gesetzes über den nationalen Zuteilungsplan, Zuteilungsanträge für jede weitere Zuteilungsperiode bis zu den im jeweiligen Zuteilungsgesetz für bestehende Anlagen und Neuanlagen festzulegenden Zeitpunkten, zu stellen. Danach besteht der Anspruch nicht mehr. (4) Die Zuteilungsentscheidung ergeht vor Beginn der Zuteilungsperiode; dies gilt nicht im Falle der Aufnahme oder Erweiterung einer Tätigkeit nach diesem Zeitpunkt. Die Zuteilungsentscheidung für die erste Zuteilungsperiode ergeht abweichend von Satz 1 erster Halbsatz spätestens sechs Wochen nach Ablauf der Antragsfrist. Die nach Landesrecht zuständige Behörde erhält einen Abdruck der Zuteilungsentscheidung an Verantwortliche, die in ihrem Zuständigkeitsbereich eine Tätigkeit nach § 3 Abs. 3 ausüben. (5) Die Bundesregierung kann die Einzelheiten des Zuteilungsverfahrens, insbesondere 1. die im Antrag nach Absatz 1 zu fordernden Angaben und Unterlagen sowie die Art der beizubringenden Nachweise, 2. die Kriterien für die Verifizierung von Zuteilungsanträgen nach Absatz 1 Satz 3 und 3. die Voraussetzungen und das Verfahren der Bekanntgabe von Sachverständigen durch die zuständige Behörde durch Rechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, regeln.

§ 11

Überprüfung der Zuteilungsentscheidung und Durchsetzung von Rückgabeverpflichtungen

(1) Die zuständige Behörde kann die Richtigkeit der im Zuteilungsverfahren gemachten Angaben auch nachträglich überprüfen. Eine Überprüfung ist insbesondere vorzunehmen, wenn Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Zuteilungsentscheidung auf unrichtigen Angaben beruht.

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(2) Soweit der Verantwortliche im Falle der Aufhebung der Zuteilungsentscheidung nach den Regelungen des Zuteilungsgesetzes für die jeweilige Zuteilungsperiode oder nach den Regelungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes zur Rückgabe zu viel ausgegebener Berechtigungen verpflichtet ist, kann die zuständige Behörde diese Verpflichtung nach den für die Vollstreckung von Verwaltungsmaßnahmen geltenden Vorschriften durchsetzen. Die Höhe des Zwangsgeldes beträgt bis zu 500.000 Euro.

§ 12

Rechtsbehelfe gegen die Zuteilungsentscheidung

Widerspruch und Anfechtungsklage gegen Zuteilungsentscheidungen nach § 9 haben keine aufschiebende Wirkung.

§ 13

Anerkennung von Berechtigungen und Emissionsgutschriften

(1) Berechtigungen, die von anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union in Anwendung der Richtlinie 2003/87/EG für die laufende Zuteilungsperiode ausgegeben worden sind, stehen in der Bundesrepublik Deutschland ausgegebenen Berechtigungen gleich. (2) In den §§ 14, 16, 17, 18 und 24 Abs. 2 Satz 2 gelten Emissionsreduktionseinheiten und zertifizierte Emissionsreduktionen als Berechtigungen im Sinne des § 3 Abs. 4. (3) Berechtigungen, die von Drittländern ausgegeben werden, mit denen Abkommen über die gegenseitige Anerkennung von Berechtigungen gemäß Artikel 25 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87/EG geschlossen wurden, werden von der zuständigen Behörde nach Maßgabe der auf Grundlage von Artikel 25 Abs. 2 der Richtlinie 2003/87/EG erlassenen Vorschriften in Berechtigungen überführt. Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit kann im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie Einzelheiten zur Überführung solcher Berechtigungen durch Rechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, regeln.

§ 14

Emissionshandelsregister

(1) Die zuständige Behörde führt nach Maßgabe der Verordnung (EG) Nr. 2216/2004 der Kommission vom 21. Dezember 2004 über ein standardisiertes und sicheres Registrierungssystem gemäß der Richtlinie 2003/87/EG sowie der Entscheidung 280/2004/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. EU Nr. L 386 S. 1) ein Emissionshandelsregister in der Form einer standardisierten elektronischen Datenbank. Das Register enthält Konten für Berechtigungen. Es enthält ein Verzeichnis der geprüften und berichteten Emissionen der einzelnen Tätigkeiten. Bei der Einrichtung des Registers sind dem jeweiligen Stand der Technik entsprechende Maßnahmen zur Sicherstellung von Datenschutz und Datensicherheit zu treffen. Personenbezogene Daten, die für die Einrichtung und Führung der Konten erforderlich sind, werden am Ende einer Zuteilungsperiode gelöscht, wenn ein Konto keine Berechtigungen mehr verzeichnet und der Kontoinhaber die Löschung seines Kontos beantragt.

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(2) Jeder Verantwortliche erhält ein Konto, in dem die Ausgabe, der Besitz, die Übertragung und die Abgabe von Berechtigungen verzeichnet werden. Abgegebene Berechtigungen werden von der zuständigen Behörde gelöscht. Jede Person erhält auf Antrag ein Konto, in dem Besitz und Übertragung von Berechtigungen verzeichnet werden. Der Inhaber eines Kontos kann nach Maßgabe dieses Gesetzes und der Verordnung (EG) Nr. 2216/2004 über sein Konto verfügen. (3) Jeder Kontoinhaber hat freien Zugang zu den auf seinen Konten gespeicherten Informationen. (4) Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit kann durch Rechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, Einzelheiten zur Einrichtung und Führung des Registers, insbesondere die in Anhang V der Verordnung (EG) Nr. 2216/2004 aufgeführten Fragen regeln.

Abschnitt 4 Handel mit Berechtigungen § 15

Anwendbarkeit von Vorschriften über das Kreditwesengesetz

Berechtigungen nach diesem Gesetz sind keine Finanzinstrumente im Sinne des § 1 Abs. 11 des Kreditwesengesetzes oder des § 2 Abs. 2b des Wertpapierhandelsgesetzes.

§ 16

Übertragung von Berechtigungen

(1) Die Übertragung von Berechtigungen erfolgt durch Einigung und Eintragung auf dem in § 14 Abs. 2 bezeichneten Konto des Erwerbers. Die Eintragung erfolgt auf Anweisung des Veräußerers an die kontoführende Stelle, Berechtigungen von seinem Konto auf das Konto des Erwerbers zu übertragen. (2) Soweit für jemanden eine Berechtigung eingetragen ist, gilt der Inhalt des Registers als richtig. Dies gilt nicht, wenn die Unrichtigkeit dem Empfänger ausgegebener Berechtigungen bei Ausgabe bekannt ist.

Abschnitt 5 Sanktionen § 17

Durchsetzung der Berichtspflicht

(1) Liegt der zuständigen Behörde nicht bis zum 31. März eines Jahres, erstmals im Jahr 2006, ein den Anforderungen nach § 5 entsprechender Bericht vor, so verfügt sie die Sperrung des Kontos des Verantwortlichen für die Übertragung von Berechtigungen an Dritte. Dies gilt nicht, wenn der Bericht zum 1. März eines Jahres bei der nach § 20 Abs. 1 Satz 1 zuständigen Behörde vorgelegen hat. Die Sperrung ist unverzüglich aufzuheben, sobald der Verantwortliche der zuständigen Behörde nach Satz 1 einen den Anforderungen nach § 5 entsprechenden Bericht vorgelegt hat oder eine Schätzung der Emissionen nach § 18 Abs. 2 erfolgt.

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(2) Widerspruch und Anfechtungsklage gegen die nach Absatz 1 Satz 1 verfügte Kontosperrung haben keine aufschiebende Wirkung.

§ 18

Durchsetzung der Abgabepflicht

(1) Kommt der Verantwortliche seiner Pflicht nach § 6 Abs. 1 nicht nach, so setzt die zuständige Behörde für jede emittierte Tonne Kohlendioxidäquivalent, für die der Verantwortliche keine Berechtigungen abgegeben hat, eine Zahlungspflicht von 100 Euro, in der ersten Zuteilungsperiode von 40 Euro, fest. Von der Festsetzung einer Zahlungspflicht kann abgesehen werden, wenn der Verantwortliche seiner Pflicht nach § 6 Abs. 1 auf Grund höherer Gewalt nicht nachkommen konnte. (2) Soweit der Verantwortliche nicht ordnungsgemäß über die durch seine Tätigkeit verursachten Emissionen berichtet hat, schätzt die zuständige Behörde die durch die Tätigkeit im vorangegangenen Kalenderjahr verursachten Emissionen. Die Schätzung ist unwiderlegliche Basis für die Verpflichtung nach § 6 Abs. 1. Die Schätzung unterbleibt, wenn der Verantwortliche im Rahmen der Anhörung zum Festsetzungsbescheid nach Absatz 1 seiner Berichtspflicht ordnungsgemäß nachkommt. (3) Der Verantwortliche bleibt verpflichtet, die fehlenden Berechtigungen, im Falle des Absatzes 2 nach Maßgabe der erfolgten Schätzung, bis zum 31. Januar des Folgejahres abzugeben. Gibt der Verantwortliche die fehlenden Berechtigungen nicht bis zum 31. Januar des Folgejahres ab, so werden Berechtigungen, auf deren Zuteilung oder Ausgabe der Verantwortliche einen Anspruch hat, auf seine Verpflichtung nach Satz 1 angerechnet. (4) Die Namen der Verantwortlichen, die gegen ihre Verpflichtung nach § 6 Abs. 1 verstoßen, werden im Bundesanzeiger veröffentlicht. Die Veröffentlichung setzt einen bestandskräftigen Zahlungsbescheid voraus.

§ 19

Ordnungswidrigkeiten

(1) Ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig 1. eine Tätigkeit ohne die erforderliche Genehmigung nach § 4 durchführt, 2. entgegen § 4 Abs. 3 Angaben nicht richtig oder nicht vollständig macht, 3. entgegen § 4 Abs. 9 und 10 Anzeigen nicht, nicht richtig, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig erstattet, 4. einer Rechtsverordnung nach § 8 Abs. 4 oder § 10 Abs. 5 Nr. 1 zuwiderhandelt, soweit sie für einen bestimmten Tatbestand auf diese Bußgeldvorschrift verweist, oder 5. entgegen § 21 Abs. 2 Auskünfte nicht, nicht richtig, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig erteilt, eine Maßnahme nicht duldet, Unterlagen nicht vorlegt oder einer dort sonst genannten Verpflichtung zuwiderhandelt. (2) Die Ordnungswidrigkeit kann mit einer Geldbuße von bis zu fünfzigtausend Euro geahndet werden.

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Abschnitt 6 Gemeinsame Vorschriften § 20

Zuständigkeiten

(1) Zuständige Behörde für den Vollzug der §§ 4 und 5 sind bei genehmigungsbedürftigen Anlagen im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 3 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes die dafür nach Landesrecht zuständigen Behörden. Im Übrigen ist das Umweltbundesamt zuständig. (2) Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit kann durch Rechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, die Wahrnehmung der Aufgaben des Umweltbundesamtes nach diesem Gesetz mit den hierfür erforderlichen hoheitlichen Befugnissen ganz oder teilweise auf eine juristische Person übertragen, wenn diese Gewähr dafür bietet, dass die übertragenen Aufgaben ordnungsgemäß und zentral für das Bundesgebiet erfüllt werden. Dies gilt nicht für Befugnisse nach Abschnitt 5 dieses Gesetzes. Eine juristische Person bietet Gewähr im Sinne von Satz 1, wenn 1. diejenigen, die die Geschäftsführung oder Vertretung der juristischen Person ausüben, zuverlässig und fachlich geeignet sind, 2. die juristische Person die zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendige Ausstattung und Organisation und ein ausreichendes Anfangskapital hat und 3. eine wirtschaftliche oder organisatorische Nähe zu den dem Anwendungsbereich dieses Gesetzes unterfallenden Personen ausgeschlossen ist. Die Beliehene untersteht der Aufsicht des Umweltbundesamtes. (3) Soweit für Streitigkeiten nach diesem Gesetz der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist, ist bei Anfechtungsklagen gegen Verwaltungsakte des Umweltbundesamtes das Gericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk der Verwaltungsakt erlassen wurde. Satz 1 gilt entsprechend für Verpflichtungsklagen sowie für Klagen auf Feststellung der Nichtigkeit von Verwaltungsakten.

§ 21

Überwachung

(1) Die nach § 20 Abs. 1 jeweils zuständige Behörde hat die Durchführung dieses Gesetzes und der auf dieses Gesetz gestützten Rechtsverordnungen zu überwachen. (2) Verantwortliche sowie Eigentümer und Besitzer von Grundstücken, auf denen Tätigkeiten durchgeführt werden, sind verpflichtet, den Angehörigen der zuständigen Behörde und deren Beauftragten 1. den Zutritt zu den Grundstücken und 2. die Vornahme von Prüfungen einschließlich der Ermittlung von Emissionen zu den Geschäftszeiten zu gestatten sowie 3. die Auskünfte zu erteilen und die Unterlagen vorzulegen, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich sind. Im Rahmen der Pflichten nach Satz 1 haben die Verantwortlichen Arbeitskräfte sowie Hilfsmittel bereitzustellen.

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(3) § 52 Abs. 5 und 7 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes findet entsprechende Anwendung.

§ 22

Kosten von Amtshandlungen nach diesem Gesetz

(1) Für die Einrichtung eines Kontos nach § 14 Abs. 2 Satz 1 und 3 erhebt die nach § 20 Abs. 1 Satz 2 zuständige Behörde eine Gebühr von 200 Euro pro Zuteilungsperiode. (2) Im Falle der vollständigen oder teilweisen Zurückweisung eines Widerspruchs gegen Entscheidungen der zuständigen Behörde nach den §§ 9, 17 und 18 beträgt die Gebühr entsprechend dem entstandenen Verwaltungsaufwand 50 bis 2.000 Euro. Dies gilt nicht, wenn der Widerspruch nur deshalb keinen Erfolg hat, weil die Verletzung einer Verfahrens- oder Formvorschrift nach § 45 des Verwaltungsverfahrensgesetzes unbeachtlich ist. Wird der Widerspruch nach Beginn der sachlichen Bearbeitung, jedoch vor deren Beendigung zurückgenommen, ermäßigt sich die Gebühr um mindestens 25 Prozent. (3) Auslagen werden nicht erhoben.

§ 23

Elektronische Kommunikation

Die zuständige Behörde kann für die Bekanntgabe von Entscheidungen und die sonstige Kommunikation die Verwendung der elektronischen Form, eine bestimmte Verschlüsselung sowie die Eröffnung eines Zugangs für die Übermittlung elektronischer Dokumente vorschreiben. Soweit das Umweltbundesamt zuständige Behörde ist, werden Anordnungen nach Satz 1 im elektronischen Bundesanzeiger bekannt gemacht.

§ 24

Anlagenfonds

(1) Die zuständige Behörde erteilt Verantwortlichen, deren Tätigkeit demselben Tätigkeitsbereich nach Anhang 1 der Richtlinie 2003/87/EG unterfallen, auf Antrag die Erlaubnis, einen Anlagenfonds zu bilden, wenn ein Treuhänder benannt wird, der die ordnungsgemäße Erfüllung der sich nach Absatz 2 ergebenden Pflichten gewährleistet, und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften nicht widerspricht. Anlagenfonds können in der ersten und in der zweiten Zuteilungsperiode gebildet werden. (2) Im Falle der Erlaubnis wird die Gesamtmenge der Berechtigungen, die den von dem Anlagenfonds erfassten Verantwortlichen zustehen, abweichend von § 9 an den Treuhänder ausgegeben. Dieser hat gemäß § 6 Abs. 1 eine Anzahl von Berechtigungen abzugeben, die den im vorangegangenen Kalenderjahr verursachten Gesamtemissionen der durch den Anlagenfonds erfassten Tätigkeiten entspricht. Dem Treuhänder ist die Übertragung von Berechtigungen an Dritte untersagt, wenn einer der von dem Anlagenfonds erfassten Verantwortlichen keinen den Anforderungen nach § 5 entsprechenden Bericht vorgelegt hat. Die Sanktionen nach § 18 werden gegen den Treuhänder verhängt; kommt der Treuhänder seiner Zahlungspflicht nicht nach, so bleibt es bei der Regelung des § 18.

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(3) Anträge auf Einrichtung eines Anlagenfonds sind bis spätestens fünf Monate vor Beginn der jeweiligen Zuteilungsperiode bei der zuständigen Behörde zu stellen.

§ 25

Einheitliche Anlage

Auf Antrag stellt die zuständige Behörde fest, dass das Betreiben mehrerer Anlagen im Sinne von Anhang 1 Nr. VI sowie VII bis IXb, die von demselben Betreiber an demselben Standort in einem technischen Verbund betrieben werden, als Betrieb einer einheitlichen Anlage gilt, wenn die erforderliche Genauigkeit bei der Ermittlung der Emissionen gewährleistet ist.

§ 26

Übergangsregelung

(1) Für Anlagen der Tätigkeiten nach den Nummern IXa, IXb, XIIa, XIII sowie XVI bis XVIII des Anhangs 1, die ab dem 11. August 2007 erstmals vom Anwendungsbereich dieses Gesetzes erfasst sind, gelten die §§ 5 und 6 nicht für die Zuteilungsperiode 2005 bis 2007. Dies gilt auch für den Anspruch nach § 9. (2) Für Anlagen der Tätigkeit nach Nummer XIII des Anhangs 1, die ab dem 11. August 2007 erstmals nicht mehr vom Anwendungsbereich dieses Gesetzes erfasst wären, gilt Anhang 1 bis zum 1. Januar 2008 in seiner bis zum 11. August 2007 geltenden Fassung fort. (3) Für die Emissionen in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 gilt Anhang 2 bis zum 1. Januar 2008 in seiner bis zum 11. August 2007 geltenden Fassung fort. (4) Zur Erhebung von Gebühren und zur Erstattung von Auslagen für Amtshandlungen, die sich auf die Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 beziehen, gilt § 22 in seiner bis zum 11. August 2007 geltenden Fassung fort.

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Anhang 1

I

II

III

IV

V

Tätigkeiten Energieumwandlung und -umformung Anlagen zur Erzeugung von Strom, Dampf, Warmwasser, Prozesswärme oder erhitztem Abgas durch den Einsatz von Brennstoffen in einer Verbrennungseinrichtung (wie Kraftwerk, Heizkraftwerk, Heizwerk, Gasturbinenanlage, Verbrennungsmotoranlage, sonstige Feuerungsanlage), einschließlich zugehöriger Dampfkessel, mit einer Feuerungswärmeleistung von 50 MW oder mehr Anlagen zur Erzeugung von Strom, Dampf, Warmwasser, Prozesswärme oder erhitztem Abgas durch den Einsatz von Kohle, Koks, einschließlich Petrolkoks, Kohlebriketts, Torfbriketts, Brenntorf, naturbelassenem Holz, emulgiertem Naturbitumen, Heizölen, gasförmigen Brennstoffen (insbesondere Koksofengas, Grubengas, Stahlgas, Raffineriegas, Synthesegas, Erdölgas aus der Tertiärförderung von Erdöl, Klärgas, Biogas), Methanol, Ethanol, naturbelassenen Pflanzenölen, Pflanzenölmethylestern, naturbelassenem Erdgas, Flüssiggas, Gasen der öffentlichen Gasversorgung oder Wasserstoff mit einer Feuerungswärmeleistung von mehr als 20 MW bis weniger als 50 MW in einer Verbrennungseinrichtung (wie Kraftwerk, Heizkraftwerk, Heizwerk, Gasturbinenanlage, Verbrennungsmotoranlage, sonstige Feuerungsanlage), einschließlich zugehöriger Dampfkessel, ausgenommen Verbrennungsmotoranlagen für Bohranlagen und Notstromaggregate Anlagen zur Erzeugung von Strom, Dampf, Warmwasser, Prozesswärme oder erhitztem Abgas durch den Einsatz anderer als in Nummer II genannter fester oder flüssiger Brennstoffe in einer Verbrennungseinrichtung (wie Kraftwerk, Heizkraftwerk, Heizwerk, Gasturbinenanlage, Verbrennungsmotoranlage, sonstige Feuerungsanlage), einschließlich zugehöriger Dampfkessel, mit einer Feuerungswärmeleistung von mehr als 20 MW bis weniger als 50 MW Verbrennungsmotoranlagen zum Antrieb von Arbeitsmaschinen für den Einsatz von Heizöl EL, Dieselkraftstoff, Methanol, Ethanol, naturbelassenen Pflanzenölen, Pflanzenölmethylestern oder gasförmigen Brennstoffen (insbesondere Koksofengas, Grubengas, Stahlgas, Raffineriegas, Synthesegas, Erdölgas aus der Tertiärförderung von Erdöl, Klärgas, Biogas, naturbelassenem Erdgas, Flüssiggas, Gasen der öffentlichen Gasversorgung, Wasserstoff) mit einer Feuerungswärmeleistung von 20 MW oder mehr, ausgenommen Verbrennungsmotoranlagen für Bohranlagen mit einer Feuerungswärmeleistung von mehr als 20 MW bis weniger als 50 MW Gasturbinenanlagen zum Antrieb von Arbeitsmaschinen für den Einsatz von Heizöl EL, Dieselkraftstoff, Methanol, Ethanol, naturbelassenen Pflanzenölen, Pflanzenölmethylestern

Treibhausgas CO2

CO2

CO2

CO2

CO2

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VI

VII VIII IX

IXa

IXb

X

XI

XII

XIIa

TEHG – Gesetzestext

oder gasförmigen Brennstoffen (insbesondere Koksofengas, Grubengas, Stahlgas, Raffineriegas, Synthesegas, Erdölgas aus der Tertiärförderung von Erdöl, Klärgas, Biogas, naturbelassenem Erdgas, Flüssiggas, Gasen der öffentlichen Gasversorgung, Wasserstoff) mit einer Feuerungswärmeleistung von mehr als 20 MW, ausgenommen Anlagen mit geschlossenem Kreislauf mit einer Feuerungswärmeleistung von mehr als 20 MW bis weniger als 50 MW Anlagen zur Destillation oder Raffination oder sonstigen Weiterverarbeitung von Erdöl oder Erdölerzeugnissen in Mineralöl- oder Schmierstoffraffinerien Anlagen zur Trockendestillation von Steinkohle oder Braunkohle (Kokereien) Eisenmetallerzeugung und -verarbeitung Anlagen zum Rösten, Schmelzen oder Sintern von Eisenerzen

CO2

CO2 CO2

Anlagen zur Herstellung oder zum Erschmelzen von Roheisen oder Stahl einschließlich Stranggießen, auch soweit Konzentrate oder sekundäre Rohstoffe eingesetzt werden, mit einer Schmelzleistung von 2,5 Tonnen oder mehr je Stunde, soweit nicht in integrierten Hüttenwerken betrieben Integrierte Hüttenwerke (Anlagen zur Gewinnung von Roheisen und zur Weiterverarbeitung zu Rohstahl, bei denen sich Gewinnungs- und Weiterverarbeitungseinheiten nebeneinander befinden und in funktioneller Hinsicht miteinander verbunden sind) mit Weiterverarbeitungseinheiten mit einer Feuerungswärmeleistung von 20 MW oder mehr Weiterverarbeitungseinheiten innerhalb Integrierter Hüttenwerke (Anlagen zum Warmwalzen von Stahl, Gießereien, Anlagen zum Aufbringen von metallischen Schutzschichten) mit einer Feuerungswärmeleistung von jeweils 20 MW oder mehr, soweit nicht Teil einer Tätigkeit nach Nummer IXa

CO2

Tätigkeiten Mineralverarbeitende Industrie Anlagen zur Herstellung von Zementklinker mit einer Produktionsleistung von mehr als 500 Tonnen je Tag in Drehrohröfen oder mehr als 50 Tonnen je Tag in anderen Öfen Anlagen zum Brennen von Kalkstein oder Dolomit mit einer Produktionsleistung von mehr als 50 Tonnen Branntkalk oder gebranntem Dolomit je Tag Anlagen zur Herstellung von Glas, auch soweit es aus Altglas hergestellt wird, einschließlich Anlagen zur Herstellung von Glasfasern, mit einer Schmelzleistung von mehr als 20 Tonnen je Tag Anlagen zum Schmelzen mineralischer Stoffe, einschließlich Anlagen zur Herstellung von Mineralfasern, mit einer Schmelzleistung von mehr als 20 Tonnen je Tag

Treibhausgas

CO2

CO2

CO2

CO2

CO2

CO2

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XIII

Anlagen zum Brennen keramischer Erzeugnisse mit einer Produktionsleistung von mehr als 75 Tonnen je Tag, soweit der Rauminhalt der Brennanlage 4 m3 oder mehr und die Besatzdichte 300 kg/m3 oder mehr beträgt.

XIV

Anlagen zur Gewinnung von Zellstoff aus Holz, Stroh oder ähnlichen Faserstoffen Anlagen zur Herstellung von Papier, Karton oder Pappe mit einer Produktionsleistung von mehr als 20 Tonnen je Tag Anlagen zur Herstellung von Propylen oder Ethylen mit einer Produktionsleistung von 50.000 Tonnen oder mehr je Jahr Anlagen zur Herstellung von Ruß mit einer Feuerungswärmeleistung von 20 MW oder mehr Anlagen zum Abfackeln von gasförmigen Stoffen in See-/ Land-Übergabestationen für Mineralöl oder Gas mit einer Feuerungswärmeleistung von 20 MW oder mehr

Sonstige Industriezweige

XV XVI XVII XVIII

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CO2

Treibhausgas CO2 CO2 CO2 CO2 CO2

Anhang 2 Anforderungen an die Ermittlung von Treibhausgasemissionen und die Abgabe von Emissionsberichten nach § 5 Teil I Anforderungen an die Ermittlung von Treibhausgasemissionen

1. Die Ermittlung von Treibhausgasemissionen hat nach Maßgabe der Entscheidung der Kommission nach Artikel 14 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87/EG zu erfolgen, soweit sich aus diesem Gesetz oder einer Verordnung auf Grundlage dieses Gesetzes nichts anderes ergibt. 2. Bei Oxidationsprozessen ist ein Oxidationsfaktor von 1 zugrunde zu legen. Eine unvollständige Verbrennung bleibt auch bei der Bestimmung des Emissionsfaktors unberücksichtigt. 3. Soweit in einer Rechtsverordnung aufgrund des jeweiligen Gesetzes über den nationalen Zuteilungsplan für die Ermittlung der historischen Emissionen im Rahmen der Zuteilung vereinheitlichte Berechnungsmethoden und Rechengrößen festgelegt wurden, müssen diese auch im Rahmen der Ermittlung der verursachten Emissionen nach § 5 verwendet werden. 4. Die CO2-Emissionen von Anlagen im Sinne von Anhang 1 Nr. VII bis IXb sind über die Bilanzierung und Saldierung der Kohlenstoffgehalte der CO2relevanten Inputs und Outputs zu erfassen, soweit diese Anlagen nach § 25 als einheitliche Anlage gelten. Verbundkraftwerke am Standort von Anlagen zur Eisen- und Stahlerzeugung dürfen nicht gemeinsam mit den übrigen Anlagen bilanziert werden.

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TEHG – Gesetzestext Teil II Anforderungen an die Emissionsberichte

1. Ein Emissionsbericht muss die nach der Entscheidung der Kommission nach Artikel 14 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87/EG erforderlichen Angaben enthalten. 2. Gelten mehrere Anlagen als gemeinsame Anlage im Sinne von § 25, ist für diese Anlagen ein gemeinsamer Emissionsbericht abzugeben.

Anhang 3 Kriterien für die Prüfung nach § 5 Abs. 3 Satz 1

A. Allgemeine Grundsätze

1. Die Emissionen aus allen in Anhang 1 aufgeführten Anlagen unterliegen einer Prüfung. 2. Im Rahmen des Prüfungsverfahrens wird auf die Emissionserklärung nach § 5 Abs. 1 und auf die Emissionsermittlung im Vorjahr eingegangen. Geprüft werden ferner die Zuverlässigkeit, Glaubhaftigkeit und Genauigkeit der Überwachungssysteme sowie die übermittelten Daten und Angaben zu den Emissionen, insbesondere a) die übermittelten Tätigkeitsdaten und damit verbundenen Messungen und Berechnungen, b) Wahl und Anwendung der Emissionsfaktoren, c) die Berechnungen für die Bestimmung der Gesamtemissionen und d) bei Messungen die Angemessenheit der Wahl und Anwendung des Messverfahrens. 3. Die Validierung der Angaben zu den Emissionen setzt zuverlässige und glaubhafte Daten und Informationen voraus, die eine Bestimmung der Emissionen mit einem hohen Zuverlässigkeitsgrad gestatten. Ein hoher Zuverlässigkeitsgrad verlangt vom Betreiber den Nachweis, dass a) die übermittelten Daten zuverlässig sind, b) die Erhebung der Daten in Übereinstimmung mit geltenden wissenschaftlichen Standards erfolgt ist und c) die einschlägigen Angaben über die Anlage vollständig und schlüssig sind. 4. Die sachverständige Stelle erhält Zugang zu allen Standorten und zu allen Informationen, die mit dem Gegenstand der Prüfung in Zusammenhang stehen. 5. Die sachverständige Stelle berücksichtigt, ob die Anlage im Rahmen des Gemeinschaftssystems für das Umweltmanagement und die Betriebsprüfung (EMAS) registriert ist. B. Methodik

Strategische Analyse

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6. Die Prüfung basiert auf einer strategischen Analyse aller Tätigkeiten, die in der Anlage durchgeführt werden. Dazu benötigt die sachverständige Stelle einen Überblick über alle Tätigkeiten und ihre Bedeutung für die Emissionen. Prozessanalyse 7. Die Prüfung der übermittelten Informationen erfolgt bei Bedarf am Standort der Anlage. Die sachverständige Stelle führt Stichproben durch, um die Zuverlässigkeit der übermittelten Daten und Informationen zu ermitteln. Risikoanalyse 8. Die sachverständige Stelle unterzieht alle Quellen von Emissionen in der Anlage einer Bewertung in Bezug auf die Zuverlässigkeit der Daten über jede Quelle, die zu den Gesamtemissionen der Anlage beiträgt. 9. Anhand dieser Analyse ermittelt die sachverständige Stelle ausdrücklich die Quellen mit hohem Fehlerrisiko und andere Aspekte des Überwachungs- und Berichterstattungsverfahrens, die zu Fehlern bei der Bestimmung der Gesamtemissionen führen können. Hier sind insbesondere die Wahl der Emissionsfaktoren und die Berechnungen zur Bestimmung der Emissionen einzelner Emissionsquellen zu nennen. Besondere Aufmerksamkeit ist Quellen mit einem hohen Fehlerrisiko und den genannten anderen Aspekten des Überwachungsverfahrens zu widmen. 10. Die sachverständige Stelle berücksichtigt etwaige effektive Verfahren zur Beherrschung der Risiken, die der Betreiber anwendet, um Unsicherheiten so gering wie möglich zu halten. C. Bericht

11. Die sachverständige Stelle erstellt einen Bericht über die Prüfung, in dem angegeben wird, ob die Emissionserklärung nach § 5 Abs. 1 zufrieden stellend ist. In diesem Bericht sind alle für die durchgeführten Arbeiten relevanten Aspekte aufzuführen. Die Emissionserklärung ist als zufrieden stellend zu bewerten, wenn die sachverständige Stelle zu der Ansicht gelangt, dass zu den Gesamtemissionen keine wesentlich falschen Angaben gemacht wurden.

Anhang 4 Kriterien für Sachverständige nach § 5 Abs. 3 Satz 2

Ein Sachverständiger muss unabhängig von dem Betreiber sein, dessen Erklärung geprüft wird, seine Aufgabe professionell und objektiv ausführen und vertraut sein mit a) den Anforderungen dieses Gesetzes sowie den Normen und Leitlinien, die von der Kommission der Europäischen Gemeinschaften zur Konkretisierung der Anforderungen des § 5 verabschiedet werden, b) den Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die für die zu prüfenden Tätigkeiten von Belang sind, und

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c) dem Zustandekommen aller Informationen über die einzelnen Emissionsquellen in der Anlage, insbesondere im Hinblick auf Sammlung, messtechnische Erhebung, Berechnung und Übermittlung von Daten.

Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan für Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 1 (Zuteilungsgesetz 2012 – ZuG 2012)

Abschnitt 1 Allgemeine Vorschriften §1

Zweck des Gesetzes

Zweck dieses Gesetzes ist es, im Hinblick auf die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 nationale Ziele für die Emission von Treibhausgasen in Deutschland sowie Regeln für die Zuteilung, die Ausgabe und die Veräußerung von Emissionsberechtigungen festzulegen.

§2

Anwendungsbereich

Dieses Gesetz gilt für diejenige Freisetzung von Treibhausgasen durch Anlagen, welche dem Anwendungsbereich des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes unterliegt. Soweit nichts anderes bestimmt ist, gilt es für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012. Soweit sich Regelungen des Zuteilungsgesetzes 2007 über die Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 hinaus erstrecken, werden sie durch die Regelungen dieses Gesetzes ersetzt.

§3

Begriffsbestimmungen

(1) Soweit nichts anderes bestimmt ist, gelten die Begriffsbestimmungen des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes. (2) Im Sinne dieses Gesetzes sind 1. Neuanlagen: Anlagen, deren Inbetriebnahme nach dem 31. Dezember 2007 erfolgt, 2. Inbetriebnahme: die erstmalige Aufnahme des Regelbetriebes nach Abschluss des Probebetriebes, 3. Probebetrieb: der zeitweilige Betrieb einer Anlage zur Prüfung ihrer Betriebstüchtigkeit entsprechend dem vorgesehenen Ablauf der Inbetriebsetzung, 1

Vom 7.8.2007 (GVBl. Nr. 38 vom 10.8.2007, S. 1788).

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4. Produktionsmenge: die Menge der je Jahr in einer Anlage erzeugten Produkteinheiten, 5. Kapazität: die tatsächlich und rechtlich maximal mögliche Produktionsmenge pro Jahr, 6. Kapazitätserweiterung: eine Erhöhung der Kapazität aufgrund einer immissionsschutzrechtlich genehmigten Änderung der Anlage, 7. Inbetriebnahme einer Kapazitätserweiterung: die Aufnahme des Regelbetriebs der Anlage mit der erweiterten Kapazität, 8. Standardauslastungsfaktor: der Quotient aus den nach Anhang 4 für die jeweiligen Tätigkeiten festgelegten Vollbenutzungsstunden und der Anzahl der genehmigten maximalen Vollbenutzungsstunden pro Jahr; für die Berechnung des Standardauslastungsfaktors ist Anhang 4 maßgeblich, 9. Kuppelgas: als Nebenprodukt bei der Erzeugung von Grundstoffen entstehendes Gicht-, Kokerei- oder Konvertergas oder eine Mischung aus diesen Gasen.

Abschnitt 2 Mengenplanung §4

Nationale Emissionsziele

(1) Es wird eine Gesamtmenge für die Emission von Treibhausgasen in Deutschland festgelegt, welche die Einhaltung der Minderungsverpflichtung der Bundesrepublik Deutschland nach der Entscheidung des Rates 2002/358/EG vom 25. April 2002 über die Genehmigung des Protokolls von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen im Namen der Europäischen Gemeinschaft sowie die gemeinsame Erfüllung der daraus erwachsenden Verpflichtungen (ABl. EG Nr. L 130 S. 1, Nr. L 176 S. 47) gewährleistet. In der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 beträgt die Gesamtmenge 973,6 Millionen Tonnen Kohlendioxid-Äquivalente je Jahr. (2) Die Gesamtmenge der zuteilbaren Berechtigungen in der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 beträgt 442,07 Millionen Berechtigungen pro Jahr zuzüglich einer Menge von bis zu 11 Millionen Berechtigungen pro Jahr für die Zuteilungen an Anlagen, auf die § 26 Abs. 1 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes Anwendung findet. Diese Gesamtmenge umfasst auch die Berechtigungen, die als Reserve nach § 5 Abs. 1 und für eine Veräußerung nach § 19 zurückbehalten werden. (3) Übersteigt die Gesamtmenge der nach den Vorschriften dieses Gesetzes mit Ausnahme der nach § 9 für Neuanlagen zuzuteilenden Berechtigungen die Menge von 379,07 Millionen Berechtigungen je Jahr zuzüglich der Menge von Berechtigungen, die an Anlagen zuzuteilen sind, auf die § 26 Abs. 1 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes Anwendung findet, werden die Zuteilungen für Anlagen nach Anhang 1 Ziffern I bis V des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes nach den §§ 7 und 8 entsprechend dem Effizienzstandard der Anlage nach Maßgabe von Anhang 5 anteilig gekürzt. Bei einer Unterschreitung des Wertes nach Satz 1 fließen die verbleibenden Berechtigungen der Reserve zu. Von der anteiligen Kür-

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zung ausgenommen sind Zuteilungen an Anlagen, die in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 eine Zuteilung nach § 12 Abs. 1 des Zuteilungsgesetzes 2007 erhalten haben, soweit der Zeitraum von zwölf auf den Abschluss der Modernisierungsmaßnahme folgenden Kalenderjahren in die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 hineinreicht oder der Nachweis nach § 12 Abs. 1 Satz 5 des Zuteilungsgesetzes 2007 erbracht wurde.

§ 5 Reserve (1) 23 Millionen Berechtigungen pro Jahr werden als Reserve für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 zurückbehalten. (2) Die Reserve dient vorbehaltlich des Absatzes 3 der Erfüllung von Ansprüchen: 1. auf Zuteilung von Berechtigungen a) für Neuanlagen nach § 9, b) in den Fällen, in denen die Ansprüche nach Abschluss des Zuteilungsverfahrens rechtskräftig festgestellt worden sind und soweit diese Ansprüche über die ursprüngliche Zuteilungsmenge hinausgehen, sowie 2. auf Zuweisung von Berechtigungen nach § 6 Abs. 3 Satz 2 des Zuteilungsgesetzes 2007. (3) Die Kosten, die dem Bund durch die Wahrnehmung der ihm im Rahmen des Emissionshandels zugewiesenen Aufgaben entstehen, werden in der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 durch Veräußerung von Berechtigungen aus der Reserve gedeckt. § 21 gilt entsprechend. Die Erhebung von Verwaltungsgebühren bleibt hiervon unberührt. (4) Soweit Berechtigungen infolge der Aufhebung oder Änderung von Zuteilungsentscheidungen zurückgegeben oder nicht ausgegeben werden, fließen sie der Reserve zu. Berechtigungen in der Reserve, die bis zum Ende der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 nicht für in den Absätzen 1 bis 3 genannten Zwecke benötigt werden, können veräußert, nach Maßgabe von § 6 Abs. 4 Satz 4 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes in die nachfolgende Zuteilungsperiode überführt oder gelöscht werden. (5) Soweit es zur Erfüllung der in Absatz 2 Nr. 1 genannten Ansprüche oder zur Deckung der Kosten nach Absatz 3 erforderlich ist, beauftragt das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen eine Stelle, auf eigene Rechnung Berechtigungen zu kaufen und diese der zuständigen Behörde kostenlos zur Verfügung zu stellen. Zum Ausgleich erhält die beauftragte Stelle in der Zuteilungsperiode 2013 bis 2017 aus der für diese Periode gebildeten Reserve eine Menge an Berechtigungen zum Verkauf am Markt zugewiesen, die der Menge der in der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 durch die beauftragte Stelle für die Zwecke des Satzes 1 zugekauften Berechtigungen entspricht.

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Abschnitt 3 Zuteilungsregeln §6

Zuteilung für bestehende Industrieanlagen mit Inbetriebnahme bis zum 31. Dezember 2002

(1) Für Anlagen nach Anhang 1 Ziffern VI bis XVIII des TreibhausgasEmissionshandelsgesetzes, deren Inbetriebnahme bis zum 31. Dezember 2002 erfolgte, werden auf Antrag Berechtigungen in einer Anzahl zugeteilt, die dem rechnerischen Produkt aus den durchschnittlichen jährlichen KohlendioxidEmissionen der Anlage in einer Basisperiode, einem Erfüllungsfaktor von 0,9875 und der Anzahl der Jahre der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 entspricht. Die durchschnittlichen jährlichen Kohlendioxid-Emissionen einer Anlage werden bestimmt nach Absatz 5 und den Vorschriften einer Rechtsverordnung nach § 13. Die Emissionsmenge, für die Berechtigungen nach Satz 1 zuzuteilen sind, errechnet sich nach Formel 1 des Anhangs 1 sowie nach den Vorschriften einer Rechtsverordnung nach § 13. (2) Für Anlagen, deren Inbetriebnahme bis zum 31. Dezember 1999 erfolgte, ist Basisperiode der Zeitraum vom 1. Januar 2000 bis zum 31. Dezember 2005. (3) Für Anlagen, deren Inbetriebnahme im Zeitraum vom 1. Januar 2000 bis zum 31. Dezember 2002 erfolgte, ist Basisperiode der Zeitraum vom 1. Januar des Jahres, das auf das Jahr der Inbetriebnahme folgt, bis zum 31. Dezember 2005. (4) Sofern die Kapazitäten einer Anlage zwischen dem 1. Januar 2000 und dem 31. Dezember 2002 erweitert oder verringert wurden, ist für die Bestimmung der Basisperiode der Zeitpunkt der letztmaligen Erweiterung oder Verringerung von Kapazitäten der Anlage nach ihrer Inbetriebnahme maßgeblich. (5) Für die Bestimmung der durchschnittlichen jährlichen KohlendioxidEmissionen nach Absatz 1 Satz 1 in der Basisperiode sind die Daten maßgeblich, 1. die der Zuteilungsentscheidung für die Handelsperiode 2005 bis 2007 durch die zuständige Behörde zugrunde gelegt wurden, 2. die der Betreiber auf Grundlage der Datenerhebungsverordnung 2012 mitgeteilt hat oder die bei nicht rechtzeitiger Mitteilung durch den Betreiber von der zuständigen Behörde im Rahmen der Auswertung der Datenerhebung zugrunde gelegt wurden und 3. die der Betreiber für das Jahr 2005 nach § 5 Abs. 1 des TreibhausgasEmissionshandelsgesetzes berichtet hat. Die zuständige Behörde kann für die Zuteilungsentscheidung die Datenbasis nach Satz 1 korrigieren, soweit die Angaben des Betreibers nicht den für die Ermittlung und Mitteilung von Daten jeweils geltenden Anforderungen nach § 5 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes, der Zuteilungsverordnung 2007 oder der Datenerhebungsverordnung 2012 entsprechen. Satz 2 gilt nicht für Daten nach Satz 1 Nr. 1, soweit der Zuteilungsbescheid bestandskräftig ist, sowie ebenfalls nicht für Daten nach Satz 1 Nr. 3, soweit die zuständige Behörde kein Verfahren zur Schätzung der Emissionen nach § 18 Abs. 2 des TreibhausgasEmissionshandelsgesetzes

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eingeleitet hat. Rechtsbehelfe gegen Entscheidungen nach Satz 2 können nur mit den gegen die Zuteilungsentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden. Auf Verlangen der zuständigen Behörde hat der Betreiber einer Anlage die für die Bestimmung der durchschnittlichen jährlichen KohlendioxidEmissionen in der Basisperiode zusätzlich erforderlichen Angaben unverzüglich zu übermitteln. Die Sätze 1 bis 5 gelten nur für Anlagen, auf die das Zuteilungsgesetz 2007 Anwendung findet. (6) Bedeutet eine Zuteilung nach den vorstehenden Absätzen eine unzumutbare Härte für den Anlagenbetreiber und für ein mit diesem verbundenes Unternehmen, das mit seinem Kapital aus handels- oder gesellschaftsrechtlichem Rechtsgrund für die wirtschaftlichen Risiken des Anlagenbetriebes einstehen muss, teilt die zuständige Behörde auf Antrag des Betreibers zusätzliche Berechtigungen in der für einen Ausgleich angemessenen Menge zu. (7) Für bestehende Anlagen mit einer Kapazitätserweiterung in den Jahren 2003 bis 2007 erfolgt die Zuteilung für die Anlage nach § 8 Abs. 2. (8) Für Anlagen, die eine Zuteilung nach § 12 Abs. 1 des Zuteilungsgesetzes 2007 in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 erhalten haben, findet diese Regelung auf Antrag bei der Zuteilung entsprechende Anwendung. (9) Für Anlagen, deren jahresdurchschnittliche Emissionsmenge 25.000 Tonnen Kohlendioxid in der Basisperiode nicht überschreitet, wird bei der Berechnung der Zuteilungsmenge nach Absatz 1 kein Erfüllungsfaktor angewendet. Die Emissionsmenge, für die Berechtigungen zuzuteilen sind, errechnet sich nach Formel 2 des Anhangs 1. Für Anlagen mit einer höheren Emissionsmenge beträgt die Mindestzuteilungsmenge 25.000 Berechtigungen pro Jahr. (10) Für Anlagen, auf die das Zuteilungsgesetz 2007 keine Anwendung findet, muss der Antrag auf Zuteilung nach § 10 Abs. 1 des TreibhausgasEmissionshandelsgesetzes die nach den vorstehenden Absätzen erforderlichen Angaben über die durchschnittlichen jährlichen Kohlendioxid-Emissionen der Anlage in der jeweils gültigen Basisperiode enthalten, soweit diese Angaben nicht bereits Gegenstand der Datenmitteilung nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 der Datenerhebungsverordnung 2012 waren. § 12 Abs. 1 bis 4 des Zuteilungsgesetzes 2007 findet für diese Anlagen entsprechende Anwendung.

§7

Zuteilung für bestehende Anlagen der Energiewirtschaft mit Inbetriebnahme bis zum 31. Dezember 2002

(1) Für Anlagen nach Anhang 1 Ziffern I bis V des TreibhausgasEmissionshandelsgesetzes, deren Inbetriebnahme bis zum 31. Dezember 2002 erfolgte, werden auf Antrag Berechtigungen in einer Anzahl zugeteilt, die dem rechnerischen Produkt aus der durchschnittlichen jährlichen Produktionsmenge der Anlage in einer Basisperiode, dem Emissionswert je erzeugter Produkteinheit nach Anhang 3 oder den Vorschriften einer Rechtsverordnung nach § 13 und der Anzahl der Jahre der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 entspricht. Für die Bestimmung der Basisperiode gilt § 6 Abs. 2 bis 4 entsprechend. Für die Ermittlung der durchschnittlichen jährlichen Produktionsmenge einer Anlage sind die Vorschrif-

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ten einer Rechtsverordnung nach § 13 maßgeblich. Die Emissionsmenge, für die Berechtigungen nach Satz 1 zuzuteilen sind, errechnet sich nach Formel 3 des Anhangs 1 sowie nach den Vorschriften einer Rechtsverordnung nach § 13. (2) Sofern in einer Anlage mehrere Brennstoffe eingesetzt werden konnten, errechnet sich der Emissionswert je erzeugter Produkteinheit nach Absatz 1 mit der Maßgabe, dass eine Zuordnung zu den brennstoffdifferenzierten Emissionswerten je erzeugter Produkteinheit entsprechend den Anteilen der Brennstoffenergie der in den Jahren 2005 und 2006 eingesetzten Brennstoffe an der Gesamtbrennstoffenergie dieser Jahre erfolgt. In diesem Fall errechnet sich der Emissionswert je erzeugter Produkteinheit nach Formel 4 des Anhangs 1. (3) Bei Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen nach Absatz 1 erfolgt eine Zuteilung unter Zugrundelegung einer technisch vergleichbaren Anlage zur ausschließlichen Erzeugung von Strom und mechanischer Arbeit; daneben erfolgt eine Zuteilung nach Absatz 1 unter Zugrundelegung einer technisch vergleichbaren Anlage zur ausschließlichen Erzeugung von Wärme. Abweichend von Absatz 1 Satz 4 errechnet sich die Emissionsmenge, für die Berechtigungen zuzuteilen sind, nach Formel 5 des Anhangs 1. (4) Anlagen, deren jahresdurchschnittliche Emissionsmenge 25.000 Tonnen Kohlendioxid in der Basisperiode nicht überschreitet, erhalten abweichend von Absatz 1 eine Zuteilung nach § 6 ohne Anwendung eines Erfüllungsfaktors. (5) § 6 Abs. 6 und 7 gilt entsprechend.

§8

Zuteilung für bestehende Anlagen mit Inbetriebnahme in den Jahren 2003 bis 2007

(1) Für Anlagen, deren Inbetriebnahme im Zeitraum vom 1. Januar 2003 bis zum 31. Dezember 2007 erfolgte, werden auf Antrag Berechtigungen in einer Anzahl zugeteilt, die dem rechnerischen Produkt aus der Kapazität der Anlage, dem für die Anlage maßgeblichen Standardauslastungsfaktor, dem Emissionswert je erzeugter Produkteinheit und der Anzahl der Jahre der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 entspricht. Für die Bestimmung des Emissionswertes je erzeugter Produkteinheit gilt § 9 Abs. 2 bis 4 entsprechend. Die Emissionsmenge, für die Berechtigungen nach Satz 1 zuzuteilen sind, errechnet sich nach Formel 6 des Anhangs 1. Bei Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen errechnet sich die Zuteilungsmenge nach Formel 7 des Anhangs 1. (2) Bei Inbetriebnahme einer Kapazitätserweiterung einer bestehenden Anlage zwischen dem 1. Januar 2003 und dem 31. Dezember 2007 werden auf Antrag Berechtigungen für die gesamte Anlage nach Maßgabe der Sätze 2 bis 4 zugeteilt. Bei der Berechnung der Zuteilungsmenge für die Kapazitätserweiterung findet Absatz 1 entsprechende Anwendung. Bei einer Anlage nach § 6 werden für die Anlage im Übrigen zusätzlich Berechtigungen nach § 6 Abs. 1 zugeteilt; dabei sind bei Inbetriebnahme einer Kapazitätserweiterung zwischen dem 1. Januar 2003 und dem 31. Dezember 2005 zur Ermittlung der durchschnittlichen jährlichen Kohlendioxid-Emissionen von den gesamten Kohlendioxid-Emissionen der Anlage in der Basisperiode abzuziehen:

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1. die der Kapazitätserweiterung im Zeitraum von der Inbetriebnahme bis zum Ende der Basisperiode nach Maßgabe von Absatz 1 Satz 1 anteilig zuzurechnende Emissionsmenge sowie 2. die Kohlendioxid-Emissionen, die durch die Kapazitätserweiterung bis zu deren Inbetriebnahme entstanden sind. Bei einer Anlage nach § 7 werden für die Anlage im Übrigen zusätzlich Berechtigungen nach § 7 Abs. 1 zugeteilt; dabei sind bei Inbetriebnahme einer Kapazitätserweiterung zwischen dem 1. Januar 2003 und dem 31. Dezember 2005 zur Ermittlung der durchschnittlichen jährlichen Produktionsmenge von der gesamten Produktionsmenge der Anlage in der Basisperiode abzuziehen: 1. die der Kapazitätserweiterung im Zeitraum von der Inbetriebnahme bis zum Ende der Basisperiode nach Maßgabe von Absatz 1 Satz 1 anteilig zuzurechnende Produktionsmenge sowie 2. die Produktionsmenge der Kapazitätserweiterung bis zu deren Inbetriebnahme. (3) Bei Anlagen, deren Inbetriebnahme in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 erfolgte, umfasst die Inbetriebnahme im Sinne dieser Vorschrift auch den Probebetrieb. Abweichend von Absatz 1 erhalten Ersatzanlagen nach § 10 des Zuteilungsgesetzes 2007, deren Emissionswert je erzeugter Produkteinheit den nach § 9 Abs. 2 bis 4 maßgeblichen Emissionswert nicht überschreitet, für einen Zeitraum von insgesamt vier Betriebsjahren ab der Inbetriebnahme der Neuanlage Berechtigungen in einem Umfang, wie er sich aus der Zuteilungsentscheidung für die Ersatzanlage aus der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 ergibt, soweit dieser Zeitraum in die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 hineinreicht.

§9

Zuteilung für Neuanlagen

(1) Für Neuanlagen werden auf Antrag Berechtigungen für die Jahre 2008 bis 2012 in einer Anzahl zugeteilt, die dem rechnerischen Produkt aus der Kapazität der Anlage, dem für die jeweilige Anlage maßgeblichen Standardauslastungsfaktor, dem Emissionswert je erzeugter Produkteinheit sowie der Anzahl der Kalenderjahre in der Zuteilungsperiode seit Inbetriebnahme entspricht. Sofern die Neuanlage nicht vom Beginn eines Kalenderjahres an betrieben worden ist, sind für das Kalenderjahr der Inbetriebnahme für jeden Tag des Betriebes ein Dreihundertfünfundsechzigstel in Ansatz zu bringen. Die Emissionsmenge, für die Berechtigungen nach Satz 1 zuzuteilen sind, errechnet sich nach Formel 8 des Anhangs 1. Für die Dauer eines Probebetriebes werden Berechtigungen in einer Anzahl zugeteilt, die dem rechnerischen Produkt aus dem Emissionswert je erzeugter Produkteinheit und den während des Probebetriebes hergestellten Produkteinheiten entspricht. (2) Die Emissionswerte je erzeugter Produkteinheit sind in Anhang 3 festgelegt. Die Bundesregierung kann Emissionswerte für weitere Produkte sowie für die Zuordnung anderer als der in Anhang 3 Teil A Nr. I genannten Brennstoffe zu den jeweiligen Emissionswerten durch Rechtsverordnung festlegen. (3) Soweit einer Neuanlage kein Emissionswert je erzeugter Produkteinheit nach Anhang 3 oder aufgrund einer Rechtsverordnung nach Absatz 2 zuzuordnen ist,

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bestimmt sich dieser nach dem Emissionswert, der bei Anwendung der besten verfügbaren Techniken zur Herstellung einer Produkteinheit in den nach Maßgabe von Anhang 2 vergleichbaren Anlagen erreichbar ist. Sofern in der Anlage unterschiedliche Produkte hergestellt werden, bestimmt sich der für die Anwendung von Absatz 1 Satz 1 maßgebliche Emissionswert als Durchschnitt der Emissionswerte der Einzelprodukte entsprechend des Anteils der Einzelprodukte an der Gesamtproduktionsmenge. Für die Bestimmung des Emissionswertes nach den vorstehenden Sätzen sind die näheren Festlegungen in einer Rechtsverordnung nach § 13 maßgeblich. (4) Bei Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen erfolgt eine Zuteilung nach Absatz 1 unter Zugrundelegung einer technisch vergleichbaren Anlage zur ausschließlichen Erzeugung von Strom und mechanischer Arbeit; daneben erfolgt eine Zuteilung nach Absatz 1 unter Zugrundelegung einer technisch vergleichbaren Anlage zur ausschließlichen Erzeugung von Wärme. Abweichend von Absatz 1 Satz 3 errechnet sich die Emissionsmenge, für die Berechtigungen zuzuteilen sind, nach Formel 9 des Anhangs 1. (5) Bei der Inbetriebnahme einer Kapazitätserweiterung einer bestehenden Anlage nach dem 31. Dezember 2007 finden die Absätze 1 bis 4 für die neuen Kapazitäten entsprechende Anwendung. Die Zuteilung für die Anlage im Übrigen bleibt unberührt.

§ 10

Einstellung des Betriebes von Anlagen

(1) Wird der Betrieb einer Anlage vor oder innerhalb der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 eingestellt, so widerruft die zuständige Behörde die Zuteilungsentscheidung. In diesem Fall hat der Betreiber bis zum 31. Mai des auf den Widerruf folgenden Jahres die für das Jahr der Betriebseinstellung zu viel ausgegebenen Berechtigungen zurückzugeben. (2) Der Betreiber einer Anlage hat der zuständigen Behörde die Einstellung des Betriebes einer Anlage nach Absatz 1 unverzüglich anzuzeigen. (3) Die zuständige Behörde kann den fortdauernden Betrieb einer Anlage überprüfen. § 21 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes findet insoweit entsprechende Anwendung. (4) Der Widerruf nach Absatz 1 Satz 1 unterbleibt, wenn der Betreiber beantragt, die Produktion der Anlage von einer oder mehrerer seiner Anlagen nach § 6 oder § 7 zu übernehmen, und er jeweils bis zum 31. Januar eines Jahres nachweist, dass die tatsächliche Mehrproduktion aufgrund der Produktionsübernahme insgesamt mindestens 80 Prozent der jahresdurchschnittlichen Produktionsmenge der übernommenen Anlage in der Basisperiode beträgt. Der Nachweis nach Satz 1 ist erstmals für das auf die Anzeige der Produktionsübernahme folgende Kalenderjahr zu erbringen. Wird der nach Satz 1 erforderliche Nachweis nicht erbracht, wird die Zuteilung der Anlage, deren Betrieb eingestellt wurde, mit Wirkung für die Zukunft widerrufen. (5) Für Anlagen, deren Betrieb bis zum 31. Dezember 2007 eingestellt wird, werden keine Berechtigungen zugeteilt. Satz 1 gilt auch für Anlagen, deren durch-

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schnittliche jährliche Kohlendioxid-Emissionen in dem Zeitraum vom 1. Januar 2005 bis zum 31. Dezember 2006 infolge von Produktionsrückgängen weniger als 25 Prozent der durchschnittlichen jährlichen Kohlendioxid-Emissionen in dem Zeitraum vom 1. Januar 2000 bis 31. Dezember 2004 betragen haben, soweit die Produktionsrückgänge nicht nachweislich auf Stillstandszeiten der Anlage wegen der Durchführung von Modernisierungsmaßnahmen oder Reparaturarbeiten beruhen. (6) Sofern eine Anlage bis zum Ablauf der Frist nach § 14 Abs. 1 ihren Betrieb eingestellt hat und die Voraussetzungen für eine Produktionsübernahme nach § 9 Abs. 4 Satz 1 des Zuteilungsgesetzes 2007 vorliegen, werden auf Antrag für die übernehmende Anlage zusätzlich zu der Zuteilung nach § 6 oder § 7 auf Antrag Berechtigungen in einer Anzahl zugeteilt, die dem rechnerischen Produkt aus dem Emissionswert je erzeugter Produkteinheit, der nachgewiesenen und auf ein Betriebsjahr bezogenen Mehrproduktion der übernehmenden Anlage seit der Betriebseinstellung sowie der Anzahl der Kalenderjahre in der Zuteilungsperiode entspricht. Für die Bestimmung des Emissionswertes je erzeugter Produkteinheit gilt § 9 Abs. 2 bis 4 entsprechend. Für den Nachweis der Mehrproduktion sind die näheren Festlegungen in einer Rechtsverordnung nach § 13 maßgeblich.

§ 11

Kuppelgas

(1) Für Anlagen im Sinne von Anhang 1 Nr. VII, IX oder IXa des TreibhausgasEmissionshandelsgesetzes, bei denen im Rahmen des Produktionsverfahrens Kuppelgase anfallen (Kuppelgas erzeugende Anlage), sowie für andere Anlagen im Anwendungsbereich des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes, die Kuppelgase verwerten, erfolgt die Zuteilung nach Maßgabe der Absätze 2 bis 6. Diese Zuteilung lässt die Zuordnung der Pflichten nach den §§ 5 und 6 des TreibhausgasEmissionshandelsgesetzes unberührt. (2) Im Rahmen der Zuteilung von Berechtigungen nach § 6 an Kuppelgas erzeugende Anlagen werden zu den nach § 6 Abs. 5 maßgeblichen Emissionen die Emissionen hinzugerechnet, die aus der Verwertung der weitergeleiteten Kuppelgase in Anlagen im Sinne von Anhang 1 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes resultieren. Bei Anlagen, die weitergeleitete Kuppelgase verwertet haben und eine Zuteilung nach § 6 erhalten, werden von den nach § 6 Abs. 5 maßgeblichen Emissionen die Emissionen abgezogen, die aus der Verwertung der weitergeleiteten Kuppelgase resultieren. § 6 Abs. 9 findet keine Anwendung. (3) Im Rahmen der Zuteilung von Berechtigungen nach § 7 an Anlagen, die weitergeleitete Kuppelgase verwertet haben, wird von der für die Zuteilung maßgeblichen Produktionsmenge die Produktionsmenge abgezogen, die dem Einsatz der weitergeleiteten Kuppelgase zuzurechnen ist. Bei der Ermittlung des Emissionswertes je erzeugter Produkteinheit der Anlage bleibt der Kuppelgaseinsatz unberücksichtigt. § 7 Abs. 4 findet keine Anwendung. (4) Bei der Zuteilung von Berechtigungen nach den §§ 8 und 9 an Kuppelgas erzeugende Anlagen hat die zuständige Behörde den Emissionswert je erzeugter Produkteinheit entsprechend der Zuordnung von Kuppelgasen nach Absatz 2 Satz 1 festzusetzen. Im Falle von Kapazitätserweiterungen gilt Satz 1 entsprechend.

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(5) Für die Zuteilung von Berechtigungen nach den §§ 8 und 9 für Anlagen, die weitergeleitete Kuppelgase verwerten und für die ein Emissionswert je erzeugter Produkteinheit nach § 9 Abs. 2 festgelegt ist, wird bei der Berechnung des Standardauslastungsfaktors an Stelle der in Anhang 4 festgelegten Vollbenutzungsstunden ein Wert von 400 Vollbenutzungsstunden zugrunde gelegt. Soweit kein Emissionswert je erzeugter Produkteinheit nach § 9 Abs. 2 festgelegt ist, bleibt der Kuppelgaseinsatz bei der Bestimmung des Emissionswertes je erzeugter Produkteinheit unberücksichtigt. Im Falle von Kapazitätserweiterungen gelten die Sätze 1 und 2 entsprechend. (6) Für die Hinzurechnung und den Abzug nach Absatz 2, für die Bestimmung der dem Kuppelgaseinsatz zuzurechnenden Produktionsmenge nach Absatz 3 sowie für die Neuberechnung nach den Absätzen 3 bis 5 sind die näheren Festlegungen in einer Rechtsverordnung nach § 13 maßgeblich. Sind für Berechnungen nach den Absätzen 2 bis 5 zusätzliche Angaben oder Daten erforderlich, ist der Betreiber verpflichtet, diese auf Verlangen der zuständigen Behörde unverzüglich zu übermitteln. (7) Betreiber der Kuppelgas erzeugenden Anlage sind verpflichtet, den Betreibern der Anlagen, die das weitergeleitete Kuppelgas verwerten, jeweils bis zum 1. März eines Jahres, erstmals im Jahr 2009, eine Anzahl von Berechtigungen kostenlos zu übertragen, die dem Kohlendioxid-Äquivalent der im vorangegangenen Kalenderjahr verwerteten Kuppelgasmenge entspricht.

§ 12

Besondere Härtefallregelung

(1) Wurde durch die Gesamtheit der von demselben Unternehmen betriebenen und nach Maßgabe des Anhangs 2 vergleichbaren Anlagen nach § 6 oder § 7 im Durchschnitt der Kalenderjahre 2005 und 2006 mindestens 10 Prozent mehr produziert als im Durchschnitt der Kalenderjahre 2000 bis 2004, so wird auf Antrag für jede dieser Anlagen abweichend von § 6 oder § 7 eine Anzahl an Berechtigungen zugeteilt, die dem rechnerischen Produkt aus der durchschnittlichen jährlichen Produktionsmenge der Anlage in den Kalenderjahren 2005 und 2006, dem für eine entsprechende Neuanlage nach § 9 Abs. 2 bis 4 geltenden Emissionswert je erzeugter Produkteinheit und der Anzahl der Kalenderjahre in der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 entspricht. Anlagen nach § 7 unterliegen der anteiligen Kürzung nach § 4 Abs. 3. Bei Anlagen nach § 6 wird der Erfüllungsfaktor angewendet. (2) Absatz 1 findet keine Anwendung auf nach Anhang 2 vergleichbare Anlagen eines Unternehmens, deren Kohlendioxid-Emissionen im Kalenderjahr 2005 insgesamt mehr als eine Million Tonnen betrugen, es sei denn, der Umsatz des Unternehmens betrug im letzten Geschäftsjahr vor dem 1. Januar 2007 weniger als 250 Millionen Euro. Sofern die Gesamtsumme der Zuteilungen nach Absatz 1 gegenüber den Zuteilungen für die betroffenen Anlagen nach § 6 oder § 7 den Gegenwert von acht Millionen Tonnen Kohlendioxid für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 übersteigt, wird die über die Zuteilungen nach § 6 oder § 7 hinausgehende Zuteilungsmenge anteilig gekürzt. (3) War das betreibende Unternehmen zum Abschluss des maßgeblichen Geschäftsjahres nach Absatz 2 ein abhängiges Unternehmen im Sinne von § 17 des

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Aktiengesetzes oder ein Konzernunternehmen im Sinne von § 18 des Aktiengesetzes, sind die so verbundenen Unternehmen für die Anwendung dieser Vorschrift als einheitliches Unternehmen anzusehen. Wirken mehrere Unternehmen derart zusammen, dass sie gemeinsam einen beherrschenden Einfluss auf ein anderes Unternehmen ausüben können, gilt jedes von ihnen als herrschendes. Steht einer Person oder Personenvereinigung, die nicht Unternehmen ist, die Mehrheitsbeteiligung an einem Unternehmen zu, gilt sie als Unternehmen.

§ 13

Nähere Bestimmung der Berechnung der Zuteilung

Die Bundesregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrates Vorschriften zu erlassen für 1. die Bestimmung der durchschnittlichen jährlichen Kohlendioxid-Emissionen sowie Festlegungen zur Vereinheitlichung der anzuwendenden Berechnungsgrößen zur Berechnung der Anzahl zuzuteilender Berechtigungen nach § 6 Abs. 1; 2. die Bestimmung der durchschnittlichen jährlichen Produktionsmenge und für die Berechnung der Anzahl zuzuteilender Berechtigungen nach § 7 Abs. 1; 3. die Festlegung zusätzlicher Emissionswerte je erzeugter Produkteinheit und die Zuordnung von Brennstoffen zu den Emissionswerten je erzeugter Produkteinheit nach § 9 Abs. 2; 4. die Bestimmung der Kapazität einer Neuanlage und des Emissionswertes je erzeugter Produkteinheit, die bei der Berechnung zuzuteilender Berechtigungen nach § 9 zugrunde zu legen ist; 5. die nähere Bestimmung des maßgeblichen Standardauslastungsfaktors nach § 3 Nr. 8; 6. die Hinzurechnung und den Abzug nach § 11 Abs. 2, für die Bestimmung der dem Kuppelgaseinsatz zuzurechnenden Produktionsmenge nach § 11 Abs. 3 sowie für die Neuberechnung nach § 11 Abs. 3 bis 5; 7. die von Anhang 3 Teil A Nr. I abweichende Zuordnung eines Emissionswertes je erzeugter Produkteinheit, soweit Anlagen nach § 7 Abs. 1 Synthesegas aus Kohlevergasung einsetzen, sowie für Anforderungen an den Nachweis des Synthesegaseinsatzes; 8. die von Anhang 5 Nr. 2 abweichende Zuordnung eines Produktstandards, soweit Anlagen nach § 7 Abs. 1 Synthesegas aus Kohlevergasung einsetzen; 9. den Nachweis der Mehrproduktion im Falle der Produktionsübernahme nach § 10 Abs. 6.

§ 14

Antragsfristen

(1) Anträge auf Zuteilungen nach den §§ 6 bis 8 oder § 12 sind innerhalb von drei Monaten nach Inkrafttreten der Verordnung nach § 13 zu stellen. (2) Anträge auf Zuteilungen nach § 9 sind spätestens bis zur Inbetriebnahme der Neuanlage zu stellen.

34

§ 15

ZuG 2012 – Gesetzestext

Überprüfung von Angaben

Die zuständige Behörde überprüft die nach diesem Gesetz oder aufgrund einer Rechtsverordnung nach § 10 Abs. 5 Nr. 1 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes erforderlichen Angaben des Betreibers. Sie kann zur Überprüfung der Angaben des Betreibers nach § 9 Abs. 3 einen Sachverständigen beauftragen. Die zuständige Behörde teilt Berechtigungen nur zu, soweit die Richtigkeit der Angaben ausreichend gesichert ist.

§ 16

Kosten der Zuteilung

Von der zuständigen Behörde nach den §§ 6 bis 9 zugeteilte Berechtigungen sind kostenlos. Die Erhebung von Gebühren nach § 22 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes bleibt hiervon unberührt.

Abschnitt 4 Ausgabe und Abgabe von Berechtigungen § 17

Ausgabe

(1) Die zugeteilten Berechtigungen werden zu den Terminen nach § 9 Abs. 2 Satz 3 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes in jeweils gleich großen Teilmengen ausgegeben. (2) Abweichend von Absatz 1 werden in den Fällen des § 9 für das erste Betriebsjahr zugeteilte Berechtigungen unverzüglich nach der Zuteilungsentscheidung ausgegeben, sofern diese nicht vor dem 28. Februar eines Kalenderjahres erfolgt ist. Ergeht die Zuteilungsentscheidung vor dem 28. Februar eines Kalenderjahres, so werden Berechtigungen nach Satz 1 erstmals zum 28. Februar desselben Jahres ausgegeben.

§ 18

Erfüllung der Abgabepflicht

Bei der Erfüllung der Abgabepflicht nach § 6 Abs. 1 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes durch die Abgabe von Emissionsreduktionseinheiten gemäß § 2 Nr. 20 des Projekt-Mechanismen-Gesetzes oder zertifizierten Emissionsreduktionen gemäß § 2 Nr. 21 des Projekt-Mechanismen-Gesetzes darf die Anzahl der innerhalb der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 für eine Anlage abgegebenen Emissionsreduktionseinheiten oder zertifizierten Emissionsreduktionen insgesamt nicht höher sein als 22 Prozent der für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 dem Betreiber zugeteilten Menge an Berechtigungen.

ZuG 2012 – Gesetzestext

35

Abschnitt 5 Veräußerung von Berechtigungen § 19

Umfang und Verwendung

In der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 werden unbeschadet des § 5 Abs. 3 40 Millionen Berechtigungen pro Jahr nach Maßgabe der §§ 20 und 21 veräußert. Die Erlöse aus der Veräußerung stehen dem Bund zu. Sie werden in den Einzelplan des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit eingestellt. Über die Verwendung der Erlöse wird im Rahmen des jährlichen Haushaltsgesetzes entschieden.

§ 20

Aufkommen

Zur Erzielung des Berechtigungsaufkommens für die Veräußerung wird bei Anlagen nach Anhang 1 Ziffern I bis V des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes, die eine Zuteilung nach den §§ 7 bis 9 oder nach § 12 erhalten, die auf die Produktion von Strom entfallende Zuteilungsmenge um einen Faktor verringert, der dem Verhältnis von 38 Millionen Berechtigungen pro Jahr zur gesamten jährlichen Zuteilung für die Stromproduktion an bestehende Anlagen nach den §§ 7, 8 und 12 entspricht.

§ 21

Verfahren

(1) Die Berechtigungen werden entweder an den Handelsplätzen für Berechtigungen zum Marktpreis verkauft oder spätestens ab dem Jahr 2010 im Rahmen einer Versteigerung abgegeben. Im Falle des Verkaufs werden die Berechtigungen mit dem Ziel einer möglichst geringen Beeinflussung des Marktes kontinuierlich an den Handelsplätzen für Berechtigungen angeboten. Im Falle der Versteigerung wird die in den Jahren 2008 bis 2012 zur Verfügung stehende Menge von 40 Millionen Berechtigungen pro Jahr in regelmäßigen Abständen in gleichen Teilmengen angeboten. (2) Die Bundesregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrates ein Versteigerungsverfahren vorzusehen. Die Rechtsverordnung bedarf der Zustimmung des Bundestages. In der Rechtsverordnung sind die zuständige Stelle und die Regeln für die Durchführung des Versteigerungsverfahrens festzulegen; diese müssen objektiv, nachvollziehbar und diskriminierungsfrei sein und Vorkehrungen gegen die Beeinflussung der Preisbildung durch das Verhalten einzelner Bieter treffen. (3) Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit beauftragt im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen eine geeignete Stelle mit der Abwicklung des Verfahrens nach Absatz 1 Satz 1. Im Falle der Versteigerung macht das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit die Versteigerungstermine nach Absatz 1 Satz 3 spätestens zwei Monate im Voraus im elektronischen Bundesanzeiger bekannt; bei der Festlegung der Versteigerungstermine sollen Überschneidungen mit Versteigerungsterminen in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union vermieden werden.

36

ZuG 2012 – Gesetzestext

Abschnitt 6 Gemeinsame Vorschriften § 22

Bußgeldvorschriften

(1) Ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig 1. entgegen § 10 Abs. 2 eine Anzeige nicht, nicht richtig oder nicht rechtzeitig erstattet oder 2. entgegen § 10 Abs. 3 Satz 2 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 oder 2 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes eine dort genannte Maßnahme nicht gestattet. (2) Die Ordnungswidrigkeit kann mit einer Geldbuße bis zu fünfzigtausend Euro geahndet werden.

§ 23

Zuständige Behörde

Zuständige Behörde im Sinne dieses Gesetzes ist die Behörde nach § 20 Abs. 1 Satz 2 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes.

ZuG 2012 – Gesetzestext

37

Anhang 1 Berechnungsformeln

Formel 1 Zuteilung für Anlagen nach Anhang 1 Ziffern VI bis XVIII des TreibhausgasEmissionshandelsgesetzes, die bis zum 31. Dezember 2002 in Betrieb gegangen sind

EB

EM BP EF t p

Formel 2 Zuteilung für Anlagen nach Anhang 1 Ziffern VI bis XVIII des TreibhausgasEmissionshandelsgesetzes mit durchschnittlichen jährlichen Emissionen von weniger als 25.000 t CO2, die bis zum 31. Dezember 2002 in Betrieb gegangen sind

EB

EM BP t p

Formel 3 Zuteilung vor Anwendung einer anteiligen Kürzung für Anlagen nach Anhang 1 Ziffern I bis V des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes, die bis zum 31. Dezember 2002 in Betrieb gegangen sind a) für Anlagen zur Stromerzeugung

EB

PBP BM t p KFVer

b) für sonstige Anlagen

EB

PBP BM t p

Formel 4 Ermittlung des Emissionswertes je erzeugter Produkteinheit in den Fällen des § 7 Abs. 2

BM

Wg BM g Ws BMs Wg Ws

Formel 5 Zuteilung für Anlagen nach Anhang 1 Ziffern I bis V des TreibhausgasEmissionshandelsgesetzes mit Kraft-Wärme-Kopplung, die bis zum 31. Dezember 2002 in Betrieb gegangen sind, vor Anwendung einer anteiligen Kürzung

EB

P

BP - A

BM A KFVer PBP - Q BM Q BM W PBP - W t p

Formel 6 Zuteilung für Anlagen, die zwischen dem 1. Januar 2003 und dem 31. Dezember 2007 in Betrieb gegangen sind, vor Anwendung einer anteiligen Kürzung a) für Anlagen zur Stromerzeugung

EB

K S BM t p KFVer

38

ZuG 2012 – Gesetzestext

b) für sonstige Anlagen

EB

K S BM t p

Formel 7 Zuteilung für Anlagen mit Kraft-Wärme-Kopplung, die zwischen dem 1. Januar 2003 und dem 31. Dezember 2007 in Betrieb gegangen sind, vor Anwendung einer anteiligen Kürzung

EB

K

A

BM A KFVer K Q BM Q K W BM W S t p

Formel 8 Zuteilung für Anlagen mit Inbetriebnahme ab dem 1. Januar 2008 a) für Anlagen zur Stromerzeugung

EB

K S BM

RTI t p KFVer GTP

b) für sonstige Anlagen

EB

K S BM

RTI tp GTP

Formel 9 Zuteilung für Anlagen mit Kraft-Wärme-Kopplung mit Inbetriebnahme ab dem 1. Januar 2008

EB

K

A

BM A KFVer K Q BM Q K W BM W S

RTI tp GTP

Erläuterung der Abkürzungen BM Emissionswert (benchmark) je erzeugter Produkteinheit (z. B. in t CO2Äquiv./MWh oder t CO2-Äquiv./t) BMA Emissionswert (benchmark) je erzeugter Produkteinheit für Stromerzeugung (in t CO2-Äquiv./MWh) BMQ Emissionswert (benchmark) je erzeugter Produkteinheit für Wärmeerzeugung (in t CO2-Äquiv./MWh) BMW Emissionswert (benchmark) je erzeugter Produkteinheit für Wellenarbeit (in t CO2-Äquiv./MWh) BMg Emissionswert (benchmark) je erzeugter Produkteinheit für den Einsatz gasförmiger Brennstoffe (in t CO2-Äquiv./MWh) BMs Emissionswert (benchmark) je erzeugter Produkteinheit für den Einsatz sonstiger Brennstoffe (in t CO2-Äquiv./MWh) EB Menge der Emissionsberechtigungen für die Zuteilungsperiode nach Anwendung der für die Anlage maßgeblichen Zuteilungsregel (in t CO2-Äquiv.)

ZuG 2012 – Gesetzestext

EF EMBP GTP K KA KQ KW KFVer PBP PBP-A PBP-Q PBP-W RTI S tp Wg Ws

39

Erfüllungsfaktor für die Zuteilungsperiode für Anlagen nach Anhang 1, Nr. VI bis XVIII des TEHG Durchschnittliche jährliche Emissionen der Anlage in der Basisperiode Gesamtanzahl der Tage der jeweiligen Zuteilungsperiode (Gesamttage) Kapazität der Anlage (z. B. in MWh pro Jahr oder t pro Jahr) Kapazität der Nettostromerzeugung der KWK-Anlage (in MWh pro Jahr) Kapazität der Nettowärmeerzeugung der KWK-Anlage (in MWh pro Jahr) Kapazität der Nettoerzeugung von Wellenarbeit der KWK-Anlage (in MWh pro Jahr) Kürzungsfaktor nach § 20 zur Erzielung des Berechtigungsaufkommens für die Veräußerung Durchschnittliche jährliche Nettoproduktion der Anlage in der Basisperiode (in MWh pro Jahr) Durchschnittliche jährliche Nettostromproduktion der Anlage in der Basisperiode (in MWh pro Jahr) Durchschnittliche jährliche Nettowärmeproduktion der Anlage in der Basisperiode (in MWh pro Jahr) Durchschnittliche jährliche Nettoproduktion von Wellenarbeit der Anlage in der Basisperiode (in MWh pro Jahr) Anzahl der Tage von der Inbetriebnahme der Anlage bis zum Ende der Zuteilungsperiode (Resttage) Standardauslastungsfaktor Anzahl der Jahre der Zuteilungsperiode Brennstoffenergie der eingesetzten gasförmigen Brennstoffe in den Jahren 2005 und 2006 (in MWh pro Jahr) Brennstoffenergie der eingesetzten sonstigen Brennstoffe in den Jahren 2005 und 2006 (in MWh pro Jahr)

Anhang 2 (zu § 9 Abs. 3 und § 12 Abs. 1) Vergleichbarkeit von Anlagen

Anlagen sind vergleichbar, wenn sie derselben der nachfolgenden Kategorien zuzuordnen sind. Kategorie 1: Anlagen zur Erzeugung von Strom einschließlich Kraft-WärmeKopplungs-Anlagen, die dem Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz nach dessen Anhang 1, Nummern I bis III unterliegen. Kategorie 2: Anlagen zur Erzeugung von Dampf, Warmwasser, Prozesswärme oder erhitztem Abgas einschließlich zugehöriger Dampfkessel einschließlich Kraft-Wärme-Kopplungs-Anlagen, die dem Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz nach dessen Anhang 1, Nummern I bis III unterliegen.

40

ZuG 2012 – Gesetzestext

Kategorie 3:

Kategorie 4:

Kategorie 5:

Kategorie 6:

Kategorie 7:

Kategorie 8:

Kategorie 9:

Kategorie 10:

Kategorie 11:

Kategorie 12:

Kategorie 13:

Kategorie 14:

Verbrennungsmotoranlagen und Gasturbinenanlagen zum Antrieb von Arbeitsmaschinen, die dem Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz nach dessen Anhang 1, Nummern IV und V unterliegen. Anlagen zur Destillation oder Raffination oder sonstiger Weiterverarbeitung von Erdöl oder Erdölerzeugnissen in Mineralöl- oder Schmierstoffraffinerien, die dem Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz nach dessen Anhang 1, Nummer VI unterliegen. Anlagen zur Trockendestillation von Steinkohle oder Braunkohle (Kokereien), die dem Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz nach dessen Anhang 1, Nummern VII unterliegen. Anlagen zum Rösten, Schmelzen oder Sintern von Eisenerzen, die dem Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz nach dessen Anhang 1, Nummer VIII unterliegen. Anlagen zur Herstellung oder zum Erschmelzen von Roheisen oder Stahl einschließlich Stranggießen, soweit die Anlagen nicht in integrierten Hüttenwerken betrieben werden, die dem TreibhausgasEmissionshandelsgesetz nach dessen Anhang 1, Nummer IX unterliegen, sowie Anlagen, als integrierte Hüttenwerke betrieben, zur Gewinnung von Roheisen und zur Weiterverarbeitung zu Rohstahl, bei denen sich Gewinnungs- und Weiterverarbeitungseinheiten nebeneinander befinden und in funktioneller Hinsicht miteinander verbunden sind, die dem Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz nach dessen Anhang 1, Nummer IX a unterliegen. Anlagen zur Herstellung von Zementklinker, die dem TreibhausgasEmissionshandelsgesetz nach dessen Anhang 1, Nummer X unterliegen. Anlagen zum Brennen von Kalkstein oder Dolomit, die dem Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz nach dessen Anhang 1, Nummer XI unterliegen. Anlagen zur Herstellung von Glas, auch soweit Altglas hergestellt wird, einschließlich Anlagen zur Herstellung von Glasfasern, die dem Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz nach dessen Anhang 1, Nummer XII unterliegen. Anlagen zum Schmelzen mineralischer Stoffe einschließlich Anlagen zur Herstellung von Mineralfasern, die dem TreibhausgasEmissionshandelsgesetz nach dessen Anhang 1, Nummer XII a unterliegen. Anlagen zum Brennen keramischer Erzeugnisse, die dem Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz nach dessen Anhang 1, Nummer XIII unterliegen. Anlagen zur Gewinnung von Zellstoff aus Holz, Stroh oder ähnlichen Faserstoffen, die dem Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz nach dessen Anhang 1, Nummer XIV unterliegen. Anlagen zur Herstellung von Papier, Karton oder Pappe, die dem Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz nach dessen Anhang 1,

ZuG 2012 – Gesetzestext

Kategorie 15:

Kategorie 16:

Kategorie 17:

41

Nummer XV unterliegen. Anlagen zur Herstellung von Propylen oder Ethylen, die dem Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz nach dessen Anhang 1, Nummer VI oder XVI unterliegen. Anlagen zur Herstellung von Ruß, die dem Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz nach dessen Anhang 1, Nummer XVII unterliegen. Anlagen zum Abfackeln von gasförmigen Stoffen in See/LandÜbergabestationen für Mineralöl oder Gas, die dem TreibhausgasEmissionshandelsgesetz nach dessen Anhang 1, Nummer XVIII unterliegen.

Anhang 3 (zu § 7 Abs. 1 und 2, § 8 Abs. 1 und § 9 Abs. 2 Satz 1) Teil A Produktbezogene Emissionswerte

I.

Anlagen zur Stromproduktion, zur Erzeugung von Wellenarbeit und zur Erzeugung von Wärme (thermische Energie) Als Emissionswert je erzeugter Produkteinheit gilt 1. bei Anlagen zur Stromproduktion a. 365 Gramm Kohlendioxid je Kilowattstunde Nettostromerzeugung, sofern gasförmige Brennstoffe verwendet werden können und in der Rechtsverordnung nach § 13 nichts anderes bestimmt ist; andernfalls b. 750 Gramm Kohlendioxid je Kilowattstunde Nettostromerzeugung; 2. bei Anlagen zur Erzeugung von Wellenarbeit einheitlich 530 Gramm Kohlendioxid je Kilowattstunde; 3. bei Anlagen zur Erzeugung von Wärme a. 225 Gramm Kohlendioxid je Kilowattstunde, sofern gasförmige Brennstoffe verwendet werden können und in der Rechtsverordnung nach § 13 nichts anderes bestimmt ist; andernfalls b. 345 Gramm Kohlendioxid je Kilowattstunde. II. Neuanlagen zur Herstellung von Zement und zur Herstellung von Glas Als Emissionswert je Produkteinheit gilt 1. bei Anlagen zur Herstellung von Zement oder Zementklinkern in Produktionsanlagen mit a. drei Zyklonen 845 Gramm Kohlendioxid je erzeugtem Kilogramm Zementklinker, b. vier Zyklonen 815 Gramm Kohlendioxid je erzeugtem Kilogramm Zementklinker, c. fünf oder sechs Zyklonen 805 Gramm Kohlendioxid je erzeugtem Kilogramm Zementklinker;

42

ZuG 2012 – Gesetzestext

2. bei Anlagen zur Herstellung von Glas a. für Behälterglas 330 Gramm Kohlendioxid je erzeugtem Kilogramm Glas und b. für Flachglas 670 Gramm Kohlendioxid je erzeugtem Kilogramm Glas. III. Neuanlagen zur Herstellung von Keramik Als energiebedingter Emissionswert je Produkteinheit bei Anlagen zur Herstellung von Keramik gilt a. für Vormauerziegel 115 Gramm Kohlendioxid je erzeugtem Kilogramm Ziegel, b. für Hintermauerziegel 68 Gramm Kohlendioxid je erzeugtem Kilogramm Ziegel, c. für Dachziegel (U-Kassette) 130 Gramm Kohlendioxid je erzeugtem Kilogramm Ziegeln und d. für Dachziegel (H-Kassette) 158 Gramm Kohlendioxid je erzeugtem Kilogramm Ziegel. Zu diesem Emissionswert für kommerzielle und nichtkommerzielle Brennstoffe ist ein den Emissionen aus Karbonaten und aus fossilem organischem Kohlenstoff entsprechender Wert hinzuzurechnen. Teil B Anwendungsregeln für die Zuteilung nach den §§ 8 und 9

I. Die genehmigungsrechtlich zulässige Möglichkeit, gasförmige Brennstoffe zu verwenden, bleibt bei der Festlegung des Emissionswertes nur unberücksichtigt, soweit sie ausschließlich zum Zwecke der notwendigen Zünd- und Stützfeuerung erfolgt. II. Sofern die Anlage als gemeinsame Anlage aus mehreren, ansonsten selbständig genehmigungsbedürftigen Teilanlagen besteht, gilt die Zuordnung nach Teil A für jede Teilanlage gesondert.

Anhang 4 (zu § 3 Abs. 2 Nr. 8 in Verbindung mit § 8 und § 9) Vollbenutzungsstunden

I.

Vollbenutzungsstunden

Vollbenutzungsstunden pro Jahr Energieumwandlung und -umformung: Tätigkeiten nach Anhang 1, Nr. I bis V des TreibhausgasEmissionshandelsgesetzes Kondensationskraftwerke 7.500

Tatigkeit

Kondensationskraftwerke zum Einsatz von Braunkohle

8.250

Gasturbinenanlagen als „Offene Gasturbine“

1.000

Anlagen zur Verdichtung von Erdgas zu Transportzwecken

4.200

Anlagen zur Verdichtung von Erdgas zur Untergrundspeicherung

3.100

ZuG 2012 – Gesetzestext

Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen zur Versorgung der Papier-, Zellstoff-, Mineralöl- oder chemischen Industrie sowie zur Versorgung von Anlagen zur Herstellung von Bioethanol

43

8.000

Sonstige Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen

7.500

Prozesswärmeanlagen zur Versorgung der Papier-, Mineralöl- und chemischen Industrie

8.000

Heizwerke der öffentlichen Fernwärme

2.500

Prozesswärmeanlagen zur Versorgung der Nahrungsmittel und Zuckerindustrie, Wärmeanlagen zur Versorgung des Sektors Gewerbe, Handel und Dienstleistungen, der sonstigen Industrie und von Krankenhäusern

7.500

Tätigkeiten nach Anhang 1, Nr. VI bis XVIII des TreibhausgasEmissionshandelsgesetzes Anlagen der Mineralölindustrie 8.000 Kokereien

8.300

Sinteranlagen

8.300

Anlagen zur Eisenmetallerzeugung und -verarbeitung

8.300

Anlagen zur Herstellung von Zement

7.500

Produktion von Kalk in Anlagen der Kalkindustrie

7.500

Produktion von Kalk in Anlagen der Zuckerindustrie

2.500

Anlagen zur Herstellung von Glas

8.500

Anlagen zum Brennen keramischer Erzeugnisse

7.500

Anlagen zur Gewinnung von Zellstoff

8.000

Anlagen zur Herstellung von Papier oder Pappe

8.000

Anlagen zur Herstellung von Propylen oder Ethylen

8.500

Anlagen zur Herstellung von Ruß

8.000

Anlagen zum Abfackeln von gasförmigen Stoffen in See/ Land-Übergabestationen für Mineralöl oder Gas II.

500

Berechnung des Standardauslastungsfaktors und Zuordnung von Vollbenutzungsstunden

1. Sofern für die Anlage keine Beschränkung der immissionsschutzrechtlich genehmigten maximalen Vollbenutzungsstunden pro Jahr vorliegt, berechnet sich der Standardauslastungsfaktor als Quotient aus den Vollbenutzungsstunden nach Nummer I und 8.760. Ansonsten berechnet er sich als Quotient aus den Vollbenutzungsstunden nach Nummer I und den genehmigten maximalen Vollbenutzungsstunden pro Jahr. Liegt eine produktionsbezogene Beschränkung der genehmigten Kapazität vor, so ist diese auf eine entsprechende Beschränkung der maximal zulässigen Vollbenutzungsstunden, die eine äquivalente Beschränkung der maximalen Produktionsmenge bewirken würde, umzu-

44

ZuG 2012 – Gesetzestext

rechnen. Hierzu ist der Quotient aus der maximal zulässigen Produktionsmenge und der sich bei 8.760 Vollbenutzungsstunden ergebenden Produktionsmenge mit 8 760 zu multiplizieren. 2. Für den Standardauslastungsfaktor gilt ein Höchstwert von 1. 3. Sofern die tatsächlich mögliche Produktionsmenge aufgrund beschränkter Weiterverarbeitungskapazitäten, durch Einschränkungen der für den Absatz der Produktionsmenge erforderlichen technischen Infrastruktur oder durch witterungsabhängigen Anlagenbetrieb nicht erreicht wird, kann die zuständige Behörde die Anzahl der Vollbenutzungsstunden nach Nummer I entsprechend reduzieren. 4. Sofern die Anlage als gemeinsame Anlage aus mehreren, ansonsten selbständig genehmigungsbedürftigen Teilanlagen besteht, gilt die Zuordnung nach Nummer I für jede Teilanlage gesondert. 5. Kraftwerke gelten auch dann als Kondensationskraftwerke, wenn sie Nutzwärme auskoppeln, sofern der Quotient aus der Kapazität der Wärmeerzeugung in KraftWärme-Kopplung und der tatsächlich und rechtlich maximal möglichen gesamten Brennstoffwärme der Anlage im Jahr der Beantragung der Zuteilung einen Wert von 0,1 nicht überschreitet. 6. Sind für die Zuordnung von Vollbenutzungsstunden Abnehmer der erzeugten Produkte einer Neuanlage maßgeblich, so ist im Fall mehrerer möglicher Abnehmer für die Zuordnung von Vollbenutzungsstunden der Hauptabnehmer maßgeblich.

Anhang 5 (zu § 4 Abs. 3) Anteilige Kürzung der Zuteilungsmenge entsprechend dem Effizienzstandard der Anlage

1. Grundsatz Die anteilige Kürzung erfolgt durch Anwendung eines Kürzungsfaktors auf die Zuteilungsmenge, die sich aus der Anwendung der für die Anlage maßgeblichen Zuteilungsregel ergibt. Die Zuteilungsmenge nach Anwendung der anteiligen Kürzung berechnet sich nach Formel 1 dieses Anhangs. Der Umfang der anteiligen Kürzung berechnet sich in Abhängigkeit vom Effizienzstandard der Anlage und dem Anpassungsfaktor. Die anteilige Kürzung berechnet sich nach Formel 2 dieses Anhangs. a. Bestimmung des Effizienzstandards der Anlage Der Effizienzstandard der Anlage entspricht dem Verhältnis der Emissionsmenge, die sich aus der Multiplikation der Produktionsmenge der Anlage im Referenzjahr und dem Produktstandard nach Nummer 2 ergibt, zu den Emissionen der Anlage im Referenzjahr. Stellt eine Anlage mehrere Produkte her, erfolgt die Berechnung für die Produkte Strom, Wärme und Wellenarbeit; maßgeblich ist dabei die Summe der für die Einzelprodukte berechneten Emissionen. Der Höchstwert für den Effizienzstandard der Anlage beträgt 1. Der Effizienzstandard berechnet sich nach Formel 3 dieses Anhangs.

ZuG 2012 – Gesetzestext

45

b. Bestimmung des Anpassungsfaktors Soweit die Summe aller entsprechend dem Effizienzstandard berechneten Kürzungen von dem Gesamtminderungsbedarf abweicht, der durch die anteilige Kürzung insgesamt zu erbringen ist, werden die einzelnen Kürzungen durch Anwendung eines Anpassungsfaktors korrigiert. Der Anpassungsfaktor entspricht dem Verhältnis zwischen dem Gesamtminderungsbedarf und der Summe aller entsprechend dem Effizienzstandard berechneten Kürzungen. Die Summe der entsprechend dem Effizienzstandard berechneten Kürzungen berechnet sich aus der Differenz der Summe aller Zuteilungen und der Summe aller Zuteilungen nach Anwendung des Effizienzstandards. Der Anpassungsfaktor berechnet sich nach Formel 4 dieses Anhangs. 2. Produktstandards für die Berechnung der anteiligen Kürzung a. Erzeugung von Strom: aa) 365 Gramm Kohlendioxid je Kilowattstunde Nettostromerzeugung, sofern im Referenzjahr gasförmige Brennstoffe eingesetzt wurden und in der Rechtsverordnung nach § 13 nichts anderes bestimmt ist, bb) 990 Gramm Kohlendioxid je Kilowattstunde Nettostromerzeugung, sofern im Referenzjahr Braunkohle eingesetzt wurde mit dem beim Abnahmeversuch der Anlage ermittelten Wirkungsgrad und der am Standort nutzbaren Braunkohle, ansonsten cc) 750 Gramm Kohlendioxid je Kilowattstunde Nettostromerzeugung; b. Erzeugung von Wärme: aa) 225 Gramm Kohlendioxid je Kilowattstunde, sofern im Referenzjahr gasförmige Brennstoffe eingesetzt wurden und in der Rechtsverordnung nach § 13 nichts anderes bestimmt ist, ansonsten bb) 400 Gramm Kohlendioxid je Kilowattstunde; c. Erzeugung von Wellenarbeit 530 Gramm Kohlendioxid je Kilowattstunde. Sofern in einer Anlage im Referenzjahr mehrere Brennstoffe eingesetzt wurden, errechnet sich der Produktstandard mit der Maßgabe, dass eine Zuordnung zu den Produktstandards entsprechend den Anteilen der Brennstoffenergie der im Referenzjahr eingesetzten Brennstoffe an der Gesamtbrennstoffenergie dieses Jahres erfolgt. 3. Bestimmung des Referenzjahres Für Anlagen mit Inbetriebnahme bis zum 31. Dezember 2004 ist Referenzjahr das Jahr 2005. Für Anlagen mit Inbetriebnahme im Jahr 2005 ist Referenzjahr das Jahr 2006. Für Anlagen mit Inbetriebnahme nach dem 31. Dezember 2005 ist Referenzjahr das Jahr, das dem Jahr der Inbetriebnahme folgt; abweichend von Nummer 1 Buchstabe a sind dabei die für das Referenzjahr prognostizierten Produktionsmengen und Emissionen maßgeblich.

46

ZuG 2012 – Gesetzestext

4. Berechnungsformeln Formel 1 Berechnung der Zuteilungsmenge nach Anwendung der anteiligen Kürzung

EBend

EB AK Formel 2 Berechnung der anteiligen Kürzung

AK 1 - AF 1 - ES Formel 3 Bestimmung des Effizienzstandards

ES

PS

Q

PQ PSA PA PSW PW EM RJ Formel 4 Bestimmung des Anpassungsfaktors

AF

¦ EB - BU ¦ EB - ¦ ES EB

Erläuterung der Abkürzungen AK Anteilige Kürzung der Zuteilungsmenge AF Anpassungsfaktor BU Gesamtzuteilungsmenge für Bestandsanlagen in der Zuteilungsperiode EB Menge der Emissionsberechtigungen nach Anwendung der für die Anlage maßgeblichen Zuteilungsregel EBend Menge der Emissionsberechtigungen für die Zuteilungsperiode nach anteiliger Kürzung EMRJ Emissionen der Anlage im Referenzjahr ES Effizienzstandard der Anlage PA Nettowärmeproduktion der Anlage im Referenzjahr (in MWh) Nettostromproduktion der Anlage im Referenzjahr (in MWh) PQ PW Nettoproduktion von Wellenarbeit der Anlage im Referenzjahr (in MWh) PSA Produktstandard für die Erzeugung von Wärme PSQ Produktstandard für die Erzeugung von Strom PSW Produktstandard für die Erzeugung von Wellenarbeit

Kommentierung

Einführung

Übersicht I.

II.

III.

Überblick über die Rechtsquellen im Emissionshandelsrecht ................. 1. Völkerrecht ....................................................................................... 2. Europäisches Recht...........................................................................

Rn. 1-22 1-3 4-15

a) Entscheidung 2002/358/EG ............................................................. b) Emissionshandelsrichtlinie 2003/87/EG .......................................... aa) Kompetenzgrundlage................................................................. bb) Subsidiaritätsprinzip .................................................................. cc) Gebot der Erforderlichkeit ......................................................... dd) Verhältnis zur IVU-Richtlinie.................................................... ee) Europäische Grundrechte........................................................... c) Mitteilung der Kommission vom 7. Januar 2004, NAP-Guidance vom 22. Dezember 2005 und weitere Mitteilungen ......................... d) Integration von JI und CDM ............................................................ e) Verordnung über ein Emissionshandelsregister ...............................

4 5-12 6-8 9 10 11 12

3. Deutsches Recht................................................................................

16-20

a) Gesetze............................................................................................. b) Rechtsverordnungen ........................................................................ c) Der Nationale Allokationsplan (NAP) .............................................

16 17-19 20

4. Selbstverpflichtungen der Wirtschaft................................................ 5. Überblick .......................................................................................... Entstehungsgeschichte von TEHG und ZuG........................................... 1. TEHG................................................................................................ 2. ZuG 2007 .......................................................................................... 3. ZuG 2012 ..........................................................................................

21 22 23-34 23-28 29-32 33-34

a) Entstehungsgeschichte ..................................................................... b) Wesentliche Änderungen .................................................................

33 34

Ausblick ..................................................................................................

35-39

Frenz

13 14 15

50

Einführung

I.

Überblick über die Rechtsquellen im Emissionshandelsrecht

1.

Völkerrecht

1 Die Idee eines Emissionshandelssystems wurde durch die Annahme des Protokolls von Kyoto am 11. Dezember 19971 zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (Klimarahmenkonvention)2 in einem völkerrechtlichen Dokument in der Folge des Rio-Prozesses und des Gedankens der nachhaltigen Entwicklung3 fixiert.4 Im Kyoto-Protokoll haben sich die Vertragsparteien verpflichtet, die Gesamtemissionen der Treibhausgase bis 2012 um 5 % gegenüber 1990 zu senken, wobei sich die EU zur Senkung um 8 % bereit erklärt hat.5 Zur Erfüllung dieser Ziele schlägt das Kyoto-Protokoll drei so genannte flexib2 le Mechanismen vor.6 Die Einführung eines Emissionshandels wird dabei nicht zwingend vorgeschrieben, sondern ist lediglich als Ergänzung zu den sonstigen im eigenen Land ergriffenen Maßnahmen zur Erfüllung der Reduktionsverpflichtungen vorgesehen.7 Die Emissionshandels-Option wird durch zwei projektbezogene Mechanismen 3 ergänzt. Die sog. Joint Implementation (JI), d.h. die gemeinsame Umsetzung, gibt die Möglichkeit, mit Projekten in anderen Unterzeichnerstaaten des Kyoto-Protokolls Emissionsgutschriften zu erwerben, die auf die eigenen Verpflichtungen angerechnet werden können.8 Der sog. Clean Development Mechanism (CDM), d.h. der Mechanismus für eine umweltverträgliche Entwicklung, betrifft die Möglichkeiten, mit Klimaschutzprojekten in Entwicklungs- und Schwellenländern (ohne eigene Reduktionsverpflichtung) Emissionsgutschriften zu erwerben, die auf die eigenen Verpflichtungen angerechnet werden können.9 Das Kyoto-Proto-

1

2

3 4

5 6 7 8 9

Protokoll von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen vom 11.12.1997 (abgedruckt im Anhang). Durch die EG ratifiziert am 31.5.2002, Art. 1 der Entscheidung 2002/358/EG des Rates vom 25.4.2002, ABl. L 130. In Deutschland umgesetzt durch Gesetz vom 27.4.2002, BGBl. II S. 966. Näher § 1 TEHG Rn. 38 ff. Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen, am 9.5.1992 in New York angenommen, in Kraft seit 21.3.1994, in Deutschland umgesetzt durch BGBl. II S. 1784. Näher zur Entwicklung und den theoretischen Grundlagen etwa Frenz/Unnerstall, Nachhaltige Entwicklung im Europarecht, 1999, S. 113 ff. sowie § 1 TEHG Rn. 33 ff. Zum internationalen Klimaschutzprozess Oberthür/Ott, Das Kyoto-Protokoll, 2000, S. 78 ff.; Giesberts/Hilf, Handel mit Emissionszertifikaten, 2002, S. 23 ff.; Sach/Reese, ZUR 2002, 65 (68 ff.); Graichen/Harders, ZUR 2002, 73 ff. Art. 3 i.V.m. Anlagen A u. B. Näher § 1 TEHG Rn. 41 ff. Art. 17 des Kyoto-Protokolls: „… Vertragsparteien können sich an dem Handel mit Emissionen beteiligen, …“. Vgl. Art. 6 des Kyoto-Protokolls. Art. 12 des Kyoto-Protokolls. Frenz

Einführung

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koll trat mittlerweile wegen Erreichens des erforderlichen Quorums in Kraft,10 so dass sich aus diesem völkerrechtliche Verpflichtungen ergeben.11 Mittlerweile wurde es bereits fortentwickelt. Die Montrealer Konferenz vom 28. November bis 9. Dezember 2005 ergänzte es um wichtige Detailregelungen, die insbesondere ein Erfolgskontrollverfahren beinhalten. Allerdings gelangte man noch zu keinen konkreten Perspektiven für eine Verlängerung des Emissionshandels über 2012 hinaus. Diese ergeben sich nunmehr aus der Konferenz auf Bali im Dezember 2007.12

2.

Europäisches Recht

a)

Entscheidung 2002/358/EG

In der Europäischen Union wurde das Kyoto-Protokoll durch Art. 1 der Entschei- 4 dung 2002/358/EG vom 25. April 2002 ratifiziert.13 Art. 2 dieser Entscheidung enthält i.V.m. Anhang II das sog. Burden-Sharing-Agreement, die Lastenteilungsvereinbarung, mit der die Lasten beim Klimaschutz innerhalb der EU zur Erfüllung der gemeinschaftlichen Verpflichtungen aus dem Kyoto-Protokoll zwischen den Mitgliedstaaten verteilt werden. Deutschland hat sich hier für die erste KyotoPeriode 2008-2012 zur Reduktion von 21 % aller Treibhausgase gegenüber 1990 verpflichtet. b)

Emissionshandelsrichtlinie 2003/87/EG

In der Europäischen Union wurde die Einführung eines Systems für den Handel 5 mit Treibhausgasemissionszertifikaten zum 1. Januar 2005 durch die Emissionshandelsrichtlinie 2003/87/EG vom 13. Oktober 200314 für alle Mitgliedstaaten verbindlich vorgeschrieben.15 Während die Reduktionsziele sich weiterhin an die Mitgliedstaaten richten, soll der Emissionshandel zwischen den beteiligten Unter10

11 12 13

14

15

Nach Art. 25 tritt das Kyoto-Protokoll in Kraft, wenn es von mindestens 55 % der Vertragsparteien, auf die insgesamt mindestens 55 % der gesamten Kohlendioxidemissionen des Jahres 1990 entfielen, ratifiziert worden ist. Im Einzelnen § 1 TEHG Rn. 38. S. auch Holtwisch, Das Nichteinhaltungsverfahren des Kyoto-Protokolls, 2006. Näher u. Rn. 35. Entscheidung 2002/358/EG des Rates vom 25.4.2002 über die Genehmigung des Protokolls von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen im Namen der Europäischen Gemeinschaft sowie die gemeinsame Erfüllung der daraus erwachsenden Verpflichtungen, ABl. L 130, S. 1; Berichtigung ABl. L 176, S. 47. RL 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.10.2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der RL 96/61/EG des Rates, ABl. L 275, S. 32. Näher dazu Spieth, Europäischer Emissionshandel und deutsches Industrieanlagenrecht, 2002; Mehrbrey/Reuter, Europäischer Emissionshandel, 2003; Stewing, Emissionshandel in der Europäischen Gemeinschaft, 2004; Brattig, Handel mit TreibhausgasEmissionszertifikaten in der EG, 2004. S. § 13 TEHG Rn. 11 ff. Frenz

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nehmen stattfinden. Auf eine ordnungsrechtliche Lösung mit der Vorgabe von festen Reduktionszielen für jede Anlage wird verzichtet. aa)

Kompetenzgrundlage

6 Verschiedentlich wurden Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit der Emissionshandelsrichtlinie mit europäischem Primärrecht geäußert. Der Schwerpunkt der Richtlinie liegt im Umweltrecht. Daher greift die Umweltkompetenz nach Art. 175 EG, auch wenn der Energiebereich berührt wird.16 Es wurde eine einstimmige Verabschiedung nach Art. 175 Abs. 2 EG gefordert.17 Als einschlägig wurde der 3. Spiegelstrich dieser Vorschrift angesehen, dass nämlich Maßnahmen im Zusammenhang mit dem Emissionshandel insbesondere die Kohle zugunsten von Erdgas zurückdrängen und damit die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich berühren.18 Durch die hinreichende Ausgabe von Emissionszertifikaten je nach dem vorhan7 denen Emissionsausstoß soll indes eine solche erhebliche Umstrukturierung des Energiemix gerade nicht eintreten. Die Anforderungen in Art. 175 Abs. 2 3. Spiegelstrich EG sind entsprechend den gewählten Begriffen „Wahl … zwischen verschiedenen Energiequellen“ und „die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung“ entsprechend hoch anzusetzen. Eine bloße Verschiebung von Prozentanteilen zwischen verschiedenen Energieträgern genügt hierfür nicht. Anders wäre die Sachlage bei der Verdrängung eines Energieträgers. Eine solche ist aber angesichts der möglichen Ausgestaltung des Emissionshandels nicht absehbar. Einstimmigkeit ist gem. Art. 175 Abs. 2 1. Spiegelstrich EG auch bei Maßnah8 men überwiegend steuerlicher Art erforderlich. Zertifikate werden indes zwischen Privaten gehandelt und können daher nicht mit vom Staat erhobenen Steuern gleichgesetzt werden. bb)

Subsidiaritätsprinzip

9 Weiter wird ein Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip des Art. 5 Abs. 2 EG19 bejaht.20 Insofern wird vor allem davon ausgegangen, dass die Mitgliedstaaten mit Hilfe des Ordnungsrechts oder von Selbstverpflichtungen21 in der Lage waren, die 16

17

18 19

20 21

Schröder, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder (Hrsg.), Emissionszertifikate und Umweltrecht, 2004, S. 35 (55 f.), auch unter Hinweis auf die Ratifikation des KyotoProtokolls durch die EU. Der EuGH sieht insoweit eine spezielle Kompetenzgrundlage, EuGH, Slg. 2001, I-779 (826); nach a.A. handelt es sich lediglich um eine Verfahrensvorschrift, Frenz, Europäisches Umweltrecht, 1997, Rn. 71. Spieth u.a., Luftbewirtschaftung durch europäischen Emissionshandel. Rechtsgutachten im Auftrag des BDI, 2002, S. 19 f. S. auch das Protokoll zum Vertrag von Amsterdam über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit von 1997, ABl. C 340 vom 10.11.1997. Mehrbrey/Reuter, Europäischer Emissionshandel, 2003, S. 27 ff. S.u. Rn. 21. Frenz

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durch das Kyoto-Protokoll und die Lastenteilungsvereinbarung vorgesehenen Emissionsverringerungen selbst zu erreichen, so dass das Negativkriterium des Subsidiaritätsprinzips nicht erfüllt ist. Es existiere auch keine völkerrechtliche Verpflichtungen zur Einführung eines gemeinschaftsweiten Emissionshandelssystems, da dieses Instrument selbst nach dem Kyoto-Protokoll lediglich eine Option darstellt. Auch das Positivkriterium sei nicht erfüllt, da die Einführung eines gemeinschaftsweiten Emissionshandelssystems für das Ziel, die Emissionen von Treibhausgasen zu verringern, gegenüber nationalen Regelungen (Ordnungsrecht oder Selbstverpflichtungen) auch hinsichtlich der Kosten keinen Vorteil verspricht. Dass der EuGH die Emissionshandelsrichtlinie wegen eines Verstoßes gegen das Subsidiaritätsprinzips für nichtig erklären wird, ist dennoch eher unwahrscheinlich,22 da der EuGH einen Rechtsakt bisher nie an dieser Voraussetzung scheitern ließ. Vielmehr ergeben sich Auswirkungen auf die Ausgestaltung des Emissionshandels in den Mitgliedstaaten.23 cc)

Gebot der Erforderlichkeit

Auch ein Verstoß gegen das Gebot der Erforderlichkeit gem. Art. 5 Abs. 3 EG,24 10 aus dem sich auch Begrenzungen der Regelungsbefugnis der EG ergeben können, wird verschiedentlich gesehen.25 Begründet wird dies damit, dass die Emissionshandelsrichtlinie durch die verbindliche Einführung des Emissionshandels den Mitgliedstaaten nicht genügend Freiraum für ihre bewährten Umweltschutzmaßnahmen lässt. Zumindest gebiete der Verhältnismäßigkeitgrundsatz, Mitgliedstaaten eine Wahlmöglichkeit für einzelne Gruppen von Unternehmen einzuräumen. Auch insoweit ist aber eine Berücksichtigung bei der Ausgestaltung des Emissionshandels möglich.26 dd)

Verhältnis zur IVU-Richtlinie

Problematisch sind weiter Widersprüche zur IVU-RL 96/61/EG.27 Hier ist unklar, 11 ob diese Divergenzen im Rahmen der Abstimmungsverpflichtung in Art. 8 Emissionshandelsrichtlinie durch die Mitgliedstaaten aufgelöst werden können.28

22 23 24

25 26 27 28

Anders aber Mehrbrey/Reuter, Europäischer Emissionshandel, 2003, S. 33. Ausführlich § 9 TEHG Rn. 32 ff. S. auch das Protokoll zum Vertrag von Amsterdam über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit von 1997, ABl. C 340 vom 10.11.1997. Mehrbrey/Reuter, Europäischer Emissionshandel, 2003, S. 35 ff. S.u. § 9 TEHG Rn. 37 ff., bes. 42, 55 ff. RL 96/61/EG des Rates vom 24.9.1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung, ABl. L 257, S. 26. Zu den Ungereimtheiten Mehrbrey/Reuter, Europäischer Emissionshandel, 2003, S. 39 ff.; Frenz, RdE 2003, 32 ff. Näher § 9 TEHG Rn. 71 ff. Frenz

54

ee)

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Europäische Grundrechte

12 Breiten Raum in der Diskussion nimmt auch die Verletzung europäischer Grundrechte ein.29 Auch aus Grundrechtsaspekten ergeben sich aber vielmehr Konsequenzen für die Zuteilung von Berechtigungen; sie werden daher dort näher behandelt.30 c)

Mitteilung der Kommission vom 7. Januar 2004, NAP-Guidance vom 22. Dezember 2005 und weitere Mitteilungen

13 Neben der Emissionshandelsrichtlinie ist die Mitteilung der Kommission vom 7. Januar 2004 über die Hinweise zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Anwendung der in Anhang III der Emissionshandelsrichtlinie aufgelisteten Kriterien31 zu beachten.32 Von Relevanz ist auch der „Further Guidance on Allocation Plans for the 2008 to 2012 Trading Period of the EU Emission Trading Scheme” (NAP-Guidance) vom 22. Dezember 2005.33 Zusätzliche Anhaltspunkte, wie die Mitgliedstaaten ihre nationalen Allokationspläne aufstellen mussten, lieferten die Mitteilung der Kommission vom 20. Oktober 2004 an den Rat und das Europäische Parlament betreffend die Entscheidungen der Kommission über die nationalen Pläne zur Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen von Belgien, Estland, Finnland, Frankreich, Lettland, Luxemburg, Portugal und der Slowakischen Republik gemäß der Richtlinie 2003/87/EG34 und die Mitteilung der Kommission an der Rat und an das Europäische Parlament zu den Entscheidungen der Kommission vom 7. Juli 2004 über die nationalen Pläne für die Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen, die von Dänemark, Deutschland, Irland, den Niederlanden, Österreich, Slowenien, Schweden und dem Vereinigten Königreich gemäß der Richtlinie 2003/87/EG mitgeteilt wurden35 sowie die Mitteilung der Kommission vom 29. November 2006 über die Bewertung der nationalen Pläne für die Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen im zweiten Zeitraum des EU-Emissionshandelssystems.36 Eine Mitteilung ist mangels Nennung in Art. 249 EG eigentlich rechtlich nicht bindend. Dessen ungeachtet sind nach der Rechtsprechung des EuGH jedoch auch rechtlich nicht verbindliche Empfehlungen zur Auslegung innerstaatlicher, Gemeinschaftsrecht durchführender Rechtsvor29 30 31

32 33

34 35 36

Z.B. Mehrbrey/Reuter, Europäischer Emissionshandel, 2003, S. 46 ff. Im Einzelnen u. § 9 TEHG Rn. 49 ff. und zu den nationalen Grundrechten Rn. 83 ff. Mitteilung der Kommission vom 7.1.2004 über Hinweise zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Anwendung der in Anhang III zur RL 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der RL 96/61/EG des Rates aufgelisteten Kriterien sowie über die Bedingungen für den Nachweis höherer Gewalt, KOM (2003) 830 endg. Näher zum Anhang III s. § 9 TEHG Rn. 13 ff. COM (2005) 703 final = Mitteilung der Kommission „Neue Hinweise zu den Zuteilungsplänen für den Handelszeitraum 2008-2012 des Systems für den EU-Emissionshandel“, KOM (2005) 703 endg. KOM (2004) 681 – nicht im ABl. veröffentlicht. KOM (2004) 500 – nicht im ABl. veröffentlicht. KOM (2006) 725 endg. Frenz

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schriften oder zur Ergänzung verbindlicher gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften heranzuziehen.37 Die Kommission beschränkt durch Mitteilungen ihr Ermessen und verstößt u.a. gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung, der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes, wenn sie von ihnen ohne sachgerechten Grund abweicht.38 d)

Integration von JI und CDM

Mittlerweile sind auch die projektbezogenen Mechanismen des Kyoto-Protokolls 14 in Form von Joint Implementation und Clean Development Mechanism39 in die Emissionshandelsrichtlinie integriert. Die Linking-Directive40 stellt zumindest eine 1:1-Anerkennung von Berechtigungen aus JI und CDM im Rahmen der nationalen Emissionshandelssysteme sicher.41 e)

Verordnung über ein Emissionshandelsregister

Zudem erging die Verordnung über ein Emissionshandelsregister (EG-Regis- 15 terVO).42 Auch sie schloss eine erhebliche Lücke, wodurch die Funktionsfähigkeit des Emissionshandelssystems erheblich verbessert wurde.

3.

Deutsches Recht

a)

Gesetze

Die sich aus der Emissionshandelsrichtlinie ergebende Verpflichtung zur Einfüh- 16 rung eines Emissionshandelssystems zum 1. Januar 2005 wurde in Deutschland grundlegend durch das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG)43 umgesetzt.44 Es wurde am 14. Juli 2004 als Artikel 1 des Gesetzes zur Umsetzung der RL 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgas-Emissionszer37 38 39 40

41 42

43 44

EuGH, Slg. 1989, 4407 (4421) – Grimaldi. Spezifisch für den Emissionshandel EuG, Urt. vom 7.11.2007, Rs. T-374/04 (Rn. 111 f.) – Deutschland/Kommission m.w.N. S.o. Rn. 3. RL 2004/101/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.10.2004 zur Änderung der RL 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft im Sinne der projektbezogenen Mechanismen des Kyoto-Protokolls, ABl. L 336, S. 18. Ausführlich u. § 13 TEHG Rn. 12 f., 20 ff. VO (EG) Nr. 2216/2004 der Kommission vom 21.12.2004 über ein standardisiertes und sicheres Registrierungssystem gemäß der RL 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates sowie der Entscheidung 280/2004/EG des Europäischen Parlaments und des Rates, ABl. L 386, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 916/2007 der Kommission vom 31.7.2007, ABl. L 200, S. 5. S.u. § 14 TEHG Rn. 5 ff. Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz – TEHG). Zur Entstehungsgeschichte s. Rn. 23 ff. Frenz

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tifikaten in der Gemeinschaft45 verkündet. Artikel 2 ergänzte § 5 Abs. 1 BImSchG. Artikel 3 regelte das In-Kraft-Treten zum 15. Juli 2004. Der Anspruch auf Zuteilung von Berechtigungen wurde für die erste Handelsperiode durch das Zuteilungsgesetz 2007 (ZuG 2007)46 näher ausgestaltet.47 Es wurde am 30. August 2004 verkündet und ist nach § 24 ZuG 2007 am 31. August 2004 in Kraft getreten. Die Verfassungsmäßigkeit des deutschen Emissionshandelsrechts und dabei jedenfalls des TEHG wurde von der Rechtsprechung anerkannt.48 Im Hinblick auf die zweite Emissionshandelsperiode erging das Gesetz zur Änderung der Rechtsgrundlagen zum Emissionshandel im Hinblick auf die Zuteilungsperiode 2008-2012, welches am 22. Juni 2007 vom Bundestag verabschiedet wurde, gem. seinem Art. 4 am 11. August 2007 in Kraft trat und insbesondere das Zuteilungsgesetz 2012 (ZuG) enthält, aber auch das TEHG und das Projekt-Mechanismen-Gesetz49 ändert. Letzteres erging, um die Berücksichtigung im Ausland auf der Basis von JI und CDM erworbener Zertifikate im Inland zu regeln. b)

Rechtsverordnungen

17 Auf der Basis von TEHG und ZuG 2007 wurden bisher die Zuteilungsverordnung 2007 (ZuV 2007)50 und die Emissionshandelskostenverordnung 2007 (EHKostV 2007)51 erlassen. Hinzu kam die Projekt-Mechanismen-Gebührenverordnung

45 46

47 48

49

50

51

Vom 8.7.2004, BGBl. I S. 1578. Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan für Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 (Zuteilungsgesetz 2007 – ZuG 2007) vom 26.8.2004, BGBl. I S. 2211. Zur Entstehungsgeschichte s. Rn. 29 ff. BVerwGE 124, 51; bereits VG Würzburg, NVwZ 2005, 471; aus der Lit. Weinreich/Marr, NJW 2005, 1078 (1079 f.); Ehrmann/Greinacher, RdE 2006, 97 (98); gegen die vorgenannten Urteile sowie gegen §§ 3-9, 17-21 TEHG wurde aber mit Antrag vom 26.9.2005 Verfassungsbeschwerde eingelegt; s. denn auch Weidemann, NVwZ 2006, 623 (626 ff.). Diese wurde aber mit Beschl. vom 14.5.2007 (1 BvR 2036/05, NVwZ 2007, 942) nicht zur Entscheidung angenommen (s. auch die mit Beschl. vom 3.5.2007 als verspätet zurückgewiesene Verfassungsbeschwerde 1 BvR 1847/05, GewArch. 2007, 333). Abgewiesen wurde ebenso ein Normenkontrollantrag des Landes Sachsen-Anhalt (BVerfG, 1 BvR 1/05, NVwZ 2007, 937 ff.). Art. 1 des Gesetzes zur Einführung des projektbezogenen Mechanismen nach dem Protokoll von Kyoto, zur Umsetzung der RL 2004/101/EG und zur Änderung des KraftWärme-Koppelungsgesetzes vom 22.9.2005, BGBl. I S. 2826. VO über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 (Zuteilungsverordnung 2007 – ZuV 2007) vom 31.8.2004, BGBl. I S. 2255, verkündet am 31.8.2004, nach dessen § 16 in Kraft seit 1.9.2004; erlassen auf der Grundlage von § 16 ZuG 2007 u. § 10 Abs. 5 Nr. 1 u. 2 TEHG. Kostenverordnung zum Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz und zum Zuteilungsgesetz 2007 (Emissionshandelskostenverordnung 2007 – EHKostV 2007) vom 31.8.2004, BGBl. I S. 2273, verkündet am 31.8.2004, nach dessen § 4 in Kraft seit 1.9.2004; erlassen auf der Grundlage von § 22 S. 3 TEHG, § 23 ZuG 2007 und des Verwaltungskostengesetzes. Frenz

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(ProMechGebV).52 Die Folgeverordnung auf der Basis des ZuG 2012 bildet die Zuteilungsverordnung 2012 (ZuV 2012).53 Die EHKostV entfällt. Weitere Verordnungen waren geplant, so z.B. eine Registerverordnung nach 18 § 14 Abs. 4 TEHG.54 Wie die zahlreichen Ermächtigungsgrundlagen im TEHG zeigen, sind weitere Rechtsverordnungen vorgesehen. Nach § 3 Abs. 4 S. 3 TEHG kann die Bundesregierung durch Rechtsverordnung im Rahmen internationaler Standards die Kohlendioxid-Äquivalente für die einzelnen Treibhausgase bestimmen. Diese Ermächtigung macht erst nach der Einbeziehung weiterer Treibhausgase als CO2 einen Sinn. Bisher wird von den in § 3 Abs. 2 TEHG genannten Treibhausgasen nur CO2 erfasst (§ 2 Abs. 1 S. 1 TEHG i.V.m. Anhang 1 zum TEHG). Nach § 5 Abs. 1 S. 2 TEHG können Einzelheiten zur Bestimmung der für den Emissionsbericht zu ermittelnden Emissionen durch Rechtsverordnung geregelt werden. Durch Rechtsverordnung können nach § 5 Abs. 3 S. 4 TEHG auch „die Voraussetzungen und das Verfahren der Prüfung sowie die Voraussetzungen und das Verfahren der Bekanntgabe von Sachverständigen“ näher festgelegt werden, die berechtigt sind, die Emissionsberichte zu prüfen. Weiter kann die Bundesregierung nach § 8 Abs. 4 TEHG durch Rechtsverordnung nähere Vorgaben zur Aufstellung des (nächsten) nationalen Zuteilungsplans erlassen. Die zahlreichen Ermächtigungsgrundlagen im ZuG 2007 wurden im Wesentli- 19 chen mit der genannten ZuV 2007, einer Rechtsverordnung nach § 16 ZuG 2007, ausgeschöpft. Es fehlte allerdings eine Rechtsverordnung nach § 7 Abs. 7 S. 4 ZuG 2007 zur Verifizierung der Altanlagenregelung, mit der ein Anreiz zur Modernisierung von alten Kohlekraftwerken geschaffen werden soll. Durch das Zuteilungsgesetz 2012 trat aber insoweit ein Systemwechsel ein. Darauf ist die ZuV 2012 abgestimmt, die im Übrigen ebenfalls die Regelungsmöglichkeiten nach dem ZuG 2012 weitestgehend nutzt. c)

Der Nationale Allokationsplan (NAP)

Als Vorlage für das jeweilige Zuteilungsgesetz, auf dessen Grundlage die Emissi- 20 onsberechtigungen an die Unternehmen verteilt werden, dient nach § 7 S. 2 HS. 1 TEHG der Nationale Allokationsplan (NAP).55 Der Erste wurde am 31. März 2004 von der Bundesregierung beschlossen und der Kommission zur Prüfung übermittelt.56 Die Kommission stimmte ihm mit Entscheidung vom 7. Juli 200457 unter

52

53

54 55 56

Vom 16.11.2005, BGBl. I S. 3167, in Kraft getreten am 30.9.2005 nach ihrem § 4, erlassen aufgrund des § 14 des Projekt-Mechanismen-Gesetzes vom 22.9.2005, BGBl. I S. 2826, i.V.m. dem 2. Abschnitt des Verwaltungskostengesetzes vom 23.6.1970, BGBl. I S. 821. VO über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 (Zuteilungsverordnung 2007 – ZuV 2007) vom 31.8.2004, BGBl. I S. 2255. S. § 14 TEHG Rn. 39 ff. Näher § 7 TEHG Rn. 53 ff. Näher § 8 TEHG Rn. 23 ff. Frenz

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Auflagen zu.58 Das Verbot der nachträglichen Anpassung von Zuteilungen wurde indes vom EuG für nichtig erklärt.59 Der NAP für die zweite Handelsperiode wurde am 30. Juni 2006 der Kommission übersandt. Diese senkte die Obergrenze der für in das Emissionshandelssystem einbezogenen Anlagen von 482 Mio. t CO2 auf lediglich 453 Mio. t. Außerdem wurden insbesondere Bestandschutzregelungen beanstandet.60 Diesen Änderungsverlangen hat die Bundesregierung durch ihren NAP vom 18. April 2007 Rechnung getragen. Der NAP ist jedoch rechtlich nicht verbindlich;61 die verbindliche Entscheidung über die Höhe der Zuteilung trifft die DEHSt durch Verwaltungsakt allein auf der Grundlage des TEHG und des jeweils geltenden ZuG (§§ 7 Abs. 1 S. 2 HS. 2, 9 Abs. 1 TEHG).

4.

Selbstverpflichtungen der Wirtschaft

21 Schon vor der verbindlichen Einführung des Emissionshandelssystems durch die Emissionshandelsrichtlinie haben sich die Bundesregierung und Vertreter der deutschen Wirtschaft in Selbstverpflichtungen auf Emissionsminderungen verständigt. Zu nennen sind hier die sog. Klimaschutzvereinbarung zur Klimavorsorge vom 9. November 2000 und die so genannte KWK-Vereinbarung zur Minderung der CO2-Emissionen und der Förderung der Kraft-Wärme-Kopplung vom 25. Juni 2001. In diesen Selbstverpflichtungserklärungen verpflichteten sich die wichtigsten Wirtschaftsverbände freiwillig zu bestimmten Leistungen, für die bei Abschluss keine rechtliche Verpflichtung bestand und die rechtlich auch nicht durchgesetzt werden können, ohne dass damit allerdings Rechtswirkungen völlig ausgeschlossen sind.62 Im Gegenzug verzichtet die Bundesregierung auch weiterhin auf eine gesetzliche Regelung. Dementsprechend wird die dennoch erfolgte Einbeziehung der an der Selbstverpflichtung beteiligten Unternehmen in den Emissionshandel kritisiert.

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61 62

Entscheidung der Kommission vom 7.7.2004 über den nationalen Plan zur Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen, der von Deutschland gemäß der RL 2003/87/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates übermittelt wurde. Näher § 7 TEHG Rn. 5 ff. EuG, Urt. vom 7.11.2007, Rs. T-374/04 – Deutschland/Kommission. Entscheidung der Kommission vom 29.11.2006 über den nationalen Plan zur Zuteilung von Treibhausgasemissionszertifikaten, den Deutschland gemäß der RL 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates Übermittelt hat; s. auch Mitteilung der Kommission vom 29.11.2006 über die Bewertung der nationalen Pläne für die Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen im zweiten Zeitraum des EU-Emissionshandelssystems, KOM (2006) 725 endg. § 7 TEHG Rn. 2 f., 10 ff. S.u. § 9 TEHG Rn. 47 f., 56 ff., 106 ff. und auch allgemein zu diesem Typ von Selbstverpflichtungen Frenz, Selbstverpflichtungen der Wirtschaft, 2001, S. 220 ff. Frenz

Einführung

5.

59

Überblick

Im Überblick stellen sich die verschiedenen Rechtsquellen im Emissionshandels- 22 recht wie folgt dar: • Völkerrecht - Klimarahmenkonvention von 1992 - Kyoto-Protokoll von 1997 • EU-Recht - Entscheidung 2002/358/EG vom 25. April 2002 mit der Ratifizierung des Kyoto-Protokolls (Art. 1) und dem „Burden-Sharing-Agreement“ (Art. 2 Abs. 2 i.V.m. Anlage II) - RL 2003/87/EG vom 13. Oktober 2003 – Treibhausgasemissionshandelsrichtlinie - Mitteilung der Kommission vom 7. Januar 2004 zum Anhang III der RL 2003/87/EG, KOM (2003) 830 endg.; NAP-Guidance vom 22.12.2005, KOM (2005) 703 endg. - Mitteilung vom 29.11.2006 über die Bewertung der nationalen Zuteilungspläne, KOM (2006) 725 endg. - Linking Directive • Nationale Gesetze - Treibhausgasemissionshandelsgesetz (TEHG) - Projekt-Mechanismus-Gesetz (ProMechG) - Zuteilungsgesetz 2012 (ZuG 2012) • Nationale Verordnungen - Zuteilungsverordnung 2012 (ZuV 2012) - Projekt-Mechanismen-Gebührenverordnung (ProMechGebV) - Datenerhebungsverordnung 2012 (DEV 2012) vom 11. Juli 2006 - weitere Rechtsverordnungen (geplant) • Selbstverpflichtungen der Wirtschaft - Klimaschutzvereinbarung vom 9. November 2000 zwischen der Bundesregierung und der Deutschen Wirtschaft zur Klimavorsorge - KWK-Vereinbarung vom 25. Juni 2001

II.

Entstehungsgeschichte von TEHG und ZuG

1.

TEHG

Nach verschiedenen Vorarbeiten durch das federführende BMU hat die Bundesre- 23 gierung am 17. Dezember 2003 einen Entwurf eines Treibhausgasemissionshandelsgesetzes (TEHG) mit Begründung und den Entwurf einer Artikelverordnung zum TEHG mit Begründung vorgelegt. Diese Artikelverordnung sah in Artikel 1 die Einführung einer Verordnung über die Emission von Treibhausgasen als 34. BImSchV und in Artikel 2 verschiedene Änderungen der Verordnung über das Genehmigungsverfahren, der 9. BImSchV, vor.

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Einführung

Die Entwürfe samt Begründung wurden im Wege des sog. Parallelverfahrens63 in das Gesetzgebungsverfahren64 eingebracht: Die Bundesregierung hat den Gesetzentwurf am 2. Januar 2004 zur Stellungnahme an den Bundesrat geleitet65; gleichzeitig wurde ein wortgleicher Entwurf von den Fraktionen der SPD und den Grünen am 13. Januar 2004 direkt in den Bundestag eingebracht.66 Im Bundesrat wurde die Beratung über den TEHG-Entwurf und den Entwurf der 34. BImSchV wegen der Uneinigkeit der Bundesländer vertagt. Um eine weitere Blockade und eine damit einhergehende Verzögerung zu vermeiden, wurde am 25. Februar 2004 ein weiterer Entwurf eines TEHG vorgelegt. In diesem wurde der Regelungsgehalt, der zuvor für die 34. BImSchV vorgesehen war, in den TEHG-Entwurf aufgenommen. Die Umsetzung war ausschließlich durch den Bund vorgesehen, so dass eine Zustimmungspflicht des Bundesrates entfallen sollte. So sollte sichergestellt werden, dass das TEHG und das NAPG entsprechend den Vorgaben der Emissionshandelsrichtlinie spätestens zum 1. Juli 2004 in Kraft treten könnten. Dieser Entwurf vom 25. Februar 2004 ging in die Beschlussempfehlung des federführenden Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit ein67 und wurde am 12. März 2004 im Rahmen des Gesetzes zur Umsetzung der RL 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft im Rahmen eines Artikelgesetzes vom Deutschen Bundestag verabschiedet.68 Der Bundesrat stimmte dem Gesetz nicht zu und verlangte vor allem Zuständigkeiten für die Landesbehörden. Die Zuständigkeit für den Vollzug des TEHG wurde daher entsprechend der Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses vom 28. Mai 200469 in § 20 Abs. 1 TEHG geteilt.70 Endgültig wurde das TEHG schließlich als Artikel 1 dieses Artikelgesetzes am 8. Juli 2004 ausgefertigt und am 14. Juli 2004 im Bundesgesetzblatt verkündet.71 Artikel 2 enthält die einzige noch notwendige Anpassung des BImSchG. Nach Artikel 3 trat das Artikelgesetz am 15. Juli 2004 in Kraft. Das TEHG wurde in § 10 Abs. 3, Abs. 4 S. 2 und § 23 bereits durch Artikel 2 des Gesetzes zur Änderung des Futtermittelgesetzes und des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes72 geändert, wodurch insbesondere die Antragsfristen für die Zuteilungsanträge verschoben wurden.73 Weiter wurde das TEHG durch Art. 2 des Gesetzes zur Einführung der projektbezogenen Mechanismen nach dem Protokoll 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73

Zur Zulässigkeit Degenhart, Staatsrecht I, Rn. 675. Zum Gesetzgebungsverfahren s. Art. 76-78 GG; aus der Lit. z.B. Degenhart, Staatsrecht I, Rn. 667 ff. BR-Drucks. 14/04. BT-Drucks. 15/2328. Beschlussempfehlung vom 10.3.2004, Drucks. 15/2681; Bericht vom 11.3.2004, Drucks. 15/2693. BR-Drucks. 198/04. BT-Drucks. 15/3250. Näher § 20 TEHG Rn. 1 ff. BGBl. I S. 1578 vom 14.7.2004. Vom 21.7.2004, BGBl. I S. 1756 (1762). S. § 10 TEHG Rn. 21 u. 29. Frenz

Einführung

61

von Kyoto, zur Umsetzung der Richtlinie 2004/101/EG und zur Änderung des KWK-Gesetzes vom 22. September 200574 modifiziert und integriert seitdem die auf der Basis von JI und CDM erworbenen Zertifikate in das deutsche Emissionshandelssystem. Eine weitere Aktualisierung brachte das Gesetz zur Änderung der Rechtsgrundlagen zum Emissionshandel im Hinblick auf die Zuteilungsperiode 2008-2012.75

2.

ZuG 2007

Als Grundlage für das Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan wurde zunächst ein nationaler Zuteilungsplan erarbeitet.76 Dieser „Nationale Allokationsplan für die Bundesrepublik Deutschland 2005-2007“ (NAP)77 wurde vom Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit erarbeitet, am 31. März 2004 von der Bundesregierung beschlossen und der Kommission zur Prüfung übermittelt.78 Auf seiner Grundlage beschloss das Bundeskabinett am 21. April 2004 ein Zuteilungsgesetz (NAPG), das am 27. April 2004 von den Fraktionen der SPD und von Bündnis 90/Die Grünen in den Deutschen Bundestag eingebracht wurde.79 Dieser Entwurf enthielt gegenüber dem am 31. März 2004 vom Kabinett beschlossenen und an die EU-Kommission gemeldeten NAP einige Änderungen, verschiedene Erweiterungen von Sonderregelungen und die damit verbundene Verschärfung des Erfüllungsfaktors. Mit zahlreichen weiteren Änderungen wie insbesondere der Einführung weiterer Sonderregelungen und einer erneuten Verschärfung des Erfüllungsfaktors wurde das Gesetz als Zuteilungsgesetz 2007 (ZuG 2007) am 28. Mai 2005 im deutschen Bundestag beschlossen.80 Die ganz am Schluss aufgenommene Optionsregel nach § 7 Abs. 12 ZuG 2007 führt nicht zu einem sog. Erfüllungsfaktor, verweist sie doch umfassend auf § 11 ZuG 2007 und damit auch auf dessen Abs. 1 S. 3, der einen Erfüllungsfaktor ausschließt.81 Nach einem kontroversen Vermittlungsverfahren wurde das Zuteilungsgesetz 2007 (ZuG 2007) am 26. August 2004 ausgefertigt und am 30. August 2004 im

74 75 76 77 78 79

80 81

BGBl. I S. 2826. Vom 7.8.2007, BGBl. I S. 1788. Vgl. zu diesem Verfahren s. nunmehr §§ 7 u. 8 TEHG. Näher § 7 TEHG Rn. 53 ff. S.o. Rn. 20. Entwurf eines Gesetzes über den nationalen Zuteilungsplan für Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 (Zuteilungsgesetz – NAPG), BT-Drucks. 15/2966 vom 27.4.2004. BR-Drucks. 424/04. BVerwG, Urt. vom 16.10.2007, 7 C 29/07, Rn. 21 ff.; bereits etwa Frenz, ZUR 2006, 393 (397) m.w.N. Frenz

29

30

31

32

62

Einführung

Bundesgesetzblatt verkündet.82 Es trat nach dessen § 24 ZuG 2007 am 31. August 2004 in Kraft.

3.

ZuG 2012

a)

Entstehungsgeschichte

33 Zusammen mit den letzen Aktualisierungen des TEHG83 erging als Art. 1 des Gesetzes zur Änderung der Rechtsgrundlagen zum Emissionshandel im Hinblick auf die Zuteilungsperiode 2008-2012 das Zuteilungsgesetz 2012, welches die aktuellen Zuteilungsregeln in Übereinstimmung mit den Vorgaben der Kommission in ihrer Mitteilung vom 29. November 2006 enthält.84 Auf Vorlage des Bundesumweltministeriums vom 17. April 2007 beschloss das Bundeskabinett am 18. April 2007 seinen Entwurf eines Gesetzes zur Änderung der Rechtsgrundlagen zum Emissionshandel im Hinblick auf die Zuteilungsperiode 2008-2012. Er wurde zur Beschleunigung als Gesetzentwurf der Fraktionen von CDU/CSU und SPD in den Bundestag eingebracht und am 10. Mai 2007 in erster Lesung beraten. Umstritten war bis zuletzt insbesondere, ob, inwieweit und zu welchem Verwendungszweck Emissionszertifikate im Rahmen der durch die Emissionshandelsrichtlinie ermöglichten 10 % der Gesamtmenge entgeltlich ausgegeben werden sollten.85 Eine solche Festlegung findet sich in §§ 19 ff. ZuG 2012. b)

Wesentliche Änderungen

34 Zwar verfolgt das ZuG 2012 die Absicht, die Zuteilungsregeln erheblich zu vereinfachen. Das ist insofern gelungen, als viele Sonderbehandlungen spezifischer Bereiche entfallen sind. Gleichwohl handelt es sich immer noch um ein sehr verschachteltes Regelwerk. Das mag daran liegen, dass der Emissionshandel punktgenau auf die Gegebenheiten und Auslastungen der einzelnen Anlagentypen Rücksicht nehmen soll. Zudem ist bewusst zwischen Industrie- und Energieanlagen unterschieden worden. Diese unterliegen daher jeweils unterschiedlichen Zuteilungsregeln, die vor allem auch der Wettbewerbssituation auf dem europäischen Binnenmarkt Rechnung tragen. Gleichwohl wird es insbesondere kleinen und mittleren Unternehmen immer noch schwerfallen, diese Regelungen ganz zu durchdringen. Daher wurde für sie auch der Erfüllungsfaktor gestrichen. Am bes82

83 84 85

Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan für Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2005-2007 (Zuteilungsgesetz 2007 – ZuG 2007) vom 26.8.2004, BGBl. I S. 2211. S.o. Rn. 28 a.E. S.o. Rn. 20. Eine solche Möglichkeit aus finanzverfassungsrechtlichen Bedenken abl. Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit einer entgeltlichen Zuteilung von Emissionszertifikaten, 2007; vgl. allerdings zu ökologischen Flexibilisierungen der Finanzverfassung in anderem Zusammenhang Frenz, Die Verwirklichung des Verursacherprinzips im Abfallrecht, 1996, S. 148 ff.; näher u. § 19 ZuG 2012 Rn. 6 ff. Frenz

Einführung

63

ten wäre es, sie gänzlich vom Emissionshandelssystem auszunehmen, entfallen doch auf sie nur wenige Berechtigungen, die einen überproportionalen Verwaltungsaufwand auch im Vergleich zu dem vorhandenen Reduktionspotenzial mit sich bringen.

III.

Ausblick

Der europaweite Emissionshandel mag eine wichtige Vorbildfunktion in der Welt 35 haben, damit sich andere Länder zur Reduktion von CO2-Emissionen bereit finden. Entscheidend für eine Verlangsamung oder gar ein Stoppen der Erderwärmung ist aber eine weltweite Verringerung der sechs Kyoto-Gase. Da ist es elementar, dass eine weltweit funktionierende Regelung gefunden wird.86 Die Konferenz von Montreal hat hier bereits das Tor zu einer dritten Handelsperiode angestoßen, aber wegen insoweit nicht konkreter Festlegungen noch nicht aufgestoßen. Damit hängt es von weiteren Konferenzen ab, ob das Kyoto-Protokoll nicht ausläuft und verlängert wird, so dass der Emissionshandel eine langfristige Perspektive erlangt. China und Japan verpflichteten sich schon vor dem G8-Gipfel in Heiligendamm zur Mitarbeit an einer Nachfolgeregelung.87 Die Konferenz von Bali einigte sich immerhin am 16.12.2007 auf einen Zeitplan für ein neues UN-Klimaschutzabkommen, um das 2012 auslaufende Kyoto-Protokoll zu ersetzen. Konkrete Reduktionsziele wurden nicht vereinbart und auch nicht notwendig in Aussicht genommen.88 Lediglich ein Fonds wurde beschlossen, der durch eine Abgabe auf den Handel mit von Entwicklungsländern an Unternehmen aus Industriestaaten schon jetzt verkaufte Emissionszertifikate gespeist wird und die Anpassung armer Länder an den Klimawandel unterstützen soll. Inhaltlich wollen sich auch die Entwicklungsländer – bei finanzieller Unterstützung – an Maßnahmen beteiligen, die den Treibhauseffekt eindämmen, aber nur im Rahmen ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit. Die USA äußerten indes bereits unmittelbar nach diesem Kompromiss „ernsthafte Bedenken“, für konkrete Maßnahmen gegen die Erderwärmung nur die Industriestaaten zu fordern.89 Allerdings stellt sich hier die Frage, ob das bestehende System beibehalten wer- 36 den kann. Das in Europa und in Deutschland etablierte Emissionshandelssystem erfuhr erhebliche Kritik. Dem bisherigen System wurde insbesondere eine mangelnde Effizienz bescheinigt.90 Tiefergehend wurde eine verfehlte Wettbewerbsdebatte bemängelt.91 Aus Sicht der betroffenen Industriebetriebe stellt sich die Frage, ob nicht eine Abkehr von einem pauschalen Emissionshandel erforderlich ist. An dessen Stelle könnte ein sog. Baseline-and-Credit-Ansatz treten. Die Baseline ergibt sich aus der jeweils europaweiten durchschnittlichen Emission je Pro86 87 88 89 90 91

Latif, EurUP 2006, 267. FAZ Nr. 85 v. 12.4.2007, S. 1: „China und Japan verpflichten sich zum Klimaschutz“. S. auch u. Rn. 39 a.E. FAZ Nr. 293 vom 17.12.2007, S. 1: „Amerika distanziert sich von Klimakompromiss“. S. etwa Cosack, EurUP 2007, 40 (46 f.). Hentrich/Matschoss/Michaelis, EurUP 2006, 144 ff. Frenz

64

Einführung

dukteinheit. Sie wird ganzheitlich auch aus dem Einsatz von Vorprodukten und aus Gutschriften für die Verwertung von Nebenprodukten ermittelt. Es wird auf den jeweilgen Produktionsprozess abgestellt. Damit kommt es zu einem sektoralen Handelssystem. Mit der Differenz zwischen den spezifischen Emissionen und dem Wert der Baseline können die Unternehmen handeln. Der Umfang der Zuteilung der Zertifikate wird ex post an die Produktion angepasst.92 Damit würde an die technischen Realisierungsmöglichkeiten in jedem einzelnen Sektor angeknüpft. Technische Minderungsoptionen würden ausreichend berücksichtigt. Die EU verfolgt jedenfalls ehrgeizige Ziele. Sie will ihre Treibhausgase bis 37 2020 um mindestens 20 % verringern. Schließen sich die anderen Industriestaaten der Welt diesen Anstrengungen an, ist die EU sogar bereit, den Ausstoß bis 2020 um 30 % zu reduzieren.93 Weiter ist geplant, zusätzliche Sektoren in den Emissionshandel einzubeziehen. Das gilt insbesondere für den Luftverkehr94 und die Schifffahrt.95 Noch ehrgeiziger sind die deutschen Klimaschutzziele. Die große Koalition 38 will die Kohlendioxid-Emissionen bis 2020 um 40 % unter das Niveau von 1990 senken, wenn sich die übrigen Staaten auf eine Kürzung um 30 % verständigen.96 Bundeskanzlerin Merkel forderte am 9. Oktober 2007, bis 2050 dürfe jeder Mensch nur noch 2 t Kohlendioxid-Emissionen jährlich hervorrufen statt wie derzeit 20 t in den USA und 11 t in Deutschland, um eine Erwärmung der Erdatmosphäre über den kritischen Schwellenwert von 2°C abzuwenden. Jeder Mensch soll dabei in einer „Ära der Kohlenstoff-Gerechtigkeit“ das gleiche Recht auf

92 93

94

95 96

Näher dazu Theuer, in: Frenz (Hrsg.), Richtlinie bergbauliche Abfälle und Emissionshandel, 2007, S. 217 ff. So bereits am 10.1.2007 durch Präsident Barroso angekündigt, FAZ Nr. 9 vom 11.1.2007, S. 11: „EU soll Ausstoß von Treibhausgas einseitig weiter senken“. Näher Mitteilung der Kommission vom 10.10.2007 an den Rat, das Europäische Parlament, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen – Begrenzung des globalen Klimawandels auf 2 Grad Celsius – Der Weg in die Zukunft bis 2020 und darüber hinaus, KOM (2007) 2 endg. Vorschlag für eine RL des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20.12.2006 zur Änderung der RL 2003/87/EG zwecks Einbeziehung des Luftverkehrs in das System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft, KOM (2006) 818 endg.: Einbeziehung von Flügen zwischen EU-Flughäfen ab 1.1.2011, von solchen aus der bzw. in die EU ab 1.1.2012. Für eine sofortige Einbeziehung auch von Interkontinentalflügen Beschluss des Europäischen Parlamentes vom 13.11.2007, FAZ Nr. 265 vom 14.11.2007: „Emissionshandel für Fluglinien“; wo auch eine Versteigerung von einem Viertel der benötigten Zertifikate sowie eine Obergrenze für Emissionen vom 90 % des Durchschnitts der Jahre 2000 bis 2004 verlangt werden. Die EUUmweltminister beschlossen am 20.12.2007 aber nur eine Reduktion auf den Durchschnitt der Jahre 2004 bis 2006 sowie eine Versteigerung von 10 %, FAZ Nr. 297 vom 21.12.2007, S. 1: „Luftverkehr wird Teil des Emissionshandels“. Zu Hindernissen aus dem internationalen Luftverkehrsrecht Klement, DVBl. 2007, 1007 ff. Deren Einbeziehung plant die Kommission spätestens ab 2013, FAZ Nr. 90 vom 18.4.2007, S. 14. FAZ Nr. 91 vom 19.4.2007, S. 12: „Gabriel: Strom wird nicht teurer. Kabinett billigt Emissionsplan“. Frenz

Einführung

65

CO2-Emissionen haben. Die Treibhausgasemissionen in den Industriestaaten müssten daher überproportional zurückgehen – in Deutschland 82 % pro Kopf.97 Eine gewisse Perspektive für einen weltweiten Klimaschutz brachte das G8- 39 Treffen in Heiligendamm vom 6.-8. Juni 2007. Die Teilnehmer erkannten den sog. IPCC-Bericht an, nach dem sich das Klima der Welt nicht um mehr als 2°C erwärmen darf; ein maximaler Anstieg von 1,5-2,5°C ist danach gerade noch zulässig. Alle acht Gipfelteilnehmer wollen daher, dass der Kohlendioxidausstoß bis 2050 im Vergleich zu 1990 halbiert wird. Eine weltweite Senkung um 50 % kann freilich nur gelingen, wenn reiche Länder darüber hinausgehen und ca. 80 % erreichen, da die ärmeren Staaten weniger zu reduzieren vermögen. Dazu soll eine Vereinbarung im Rahmen des UN-Prozesses zustande kommen.98 Wird diese Absicht verwirklicht, könnte auf das Kyoto-Abkommen eine Regelung folgen, welche über 2012 hinausreicht. Zieldatum für Verhandlungen über ein solches Folgeabkommen war vor der Bali-Konferenz 2009.99 Diese Konferenz erteilte nun ein solches Mandat, aber ohne festzulegen, ob internationale Verpflichtungen installiert werden sollen oder sich die Staaten ihre eigenen Ziele setzen.100 Eine mögliche Vorreiterrolle der Industriestaaten mit einer Kürzung ihrer Emissionen zwischen 25 und 40 % bis 2020 ergibt sich nur aus einer zweizeiligen Fußnote in der Präambel, die insoweit auf den diesjährigen IPPC-Bericht verweist.101

97 98 99 100 101

FAZ Nr. 235 vom 10.10.2007, S. 1: „Merkel: Nur zwei Tonnen Kohlendioxid im Jahr“. FAZ Nr. 130 vom 8.6.2007, S. 3 und Nr. 131 vom 9.6.2007, S. 11. FAZ Nr. 131 vom 9.6.2007, S. 11: „Der wichtigere Klimatest folgt im Dezember“. S. auch o. Rn. 35. FAZ Nr. 293 vom 17.12.2007, S. 2: „Der Kompromiss in der Fußnote“. Frenz

Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen 1 (Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz – TEHG)

Abschnitt 1 Allgemeine Vorschriften

§1

Zweck des Gesetzes

Zweck dieses Gesetzes ist es, für Tätigkeiten, durch die in besonderem Maße Treibhausgase emittiert werden, die Grundlagen für den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen in einem gemeinschaftsweiten Emissionshandelssystem zu schaffen, um damit durch eine kosteneffiziente Verringerung von Treibhausgasen zum weltweiten Klimaschutz beizutragen. Das Gesetz dient auch der Verknüpfung des gemeinschaftsweiten Emissionshandelssystems mit den projektbezogenen Mechanismen im Sinne der Artikel 6 und 12 des Protokolls von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen vom 11. Dezember 1997 (BGBl. II 2002 S. 967).

1

Art. 1 des Gesetzes zur Umsetzung der RL 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft vom 8.7.2004, BGBl. I 2004 S. 1578, zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 7.8.2007, BGBl. I S. 1788. Dieses Gesetz dient der Umsetzung der RL 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.10.2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der RL 96/61/EG des Rates (ABl. L 275, S. 32). Frenz

68

TEHG – Kommentierung

Übersicht I. II. III.

IV.

V.

Zweck und supranationale Ausrichtung des TEHG ................................ Verortung in der Instrumentendiskussion ............................................... Problem der Instrumentenvielfalt............................................................ 1. Prinzip widerspruchsfreier Normgebung .......................................... 2. Erstreckung auch auf Normierungen derselben gesetzgebenden Körperschaft ..................................................................................... 3. Konsequenzen für den Einsatz verschiedener umweltpolitischer Instrumente ....................................................................................... Einbettung des TEHG in ein europäisches Gesamtsystem...................... 1. Gemeinschaftsrechtlicher Grundansatz ............................................ 2. Rückkoppelung an die europäische Richtlinie.................................. Völkerrechtlicher Hintergrund ................................................................ 1. Die Entwicklung bis zur Rio-Konferenz........................................... 2. Das Kyoto-Protokoll......................................................................... a) b) c) d) e) f) g)

I.

Rn. 1-5 6-15 16-24 17-18 19-20 21-24 25-32 25-27 28-32 33-57 35-37 38-56

Grundpflichten.................................................................................. Die sog. flexiblen Mechanismen ...................................................... Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung (CDM)............. Gemeinsame Projektumsetzung (JI) ................................................. Emissionshandel ............................................................................... Senkenproblematik ........................................................................... Erfolgskontrolle ................................................................................

38-40 41-42 43-44 45-46 47-52 53-55 56

3. Ausblick............................................................................................

57

Zweck und supranationale Ausrichtung des TEHG

1 Das TEHG will den Emissionshandel als kosteneffizientes, marktwirtschaftliches Instrument in Deutschland etablieren, um durch die Einbeziehung der Hauptemittenten den Ausstoß an Treibhausgasemissionen zu reduzieren. Dieses nationale System ist Bestandteil des europäischen Emissionshandelssystems, das gemeinschaftsweit durch die am 25. Oktober 2003 in Kraft getretene Emissionshandelsrichtlinie (RL 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der RL 96/61/EG) vom 13. Oktober 20032 etabliert wurde. Es soll zugleich den weltweiten Klimaschutz fördern und der Umsetzung des Protokolls von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen vom 11. Dezember 19973 (Kyoto-Protokoll) dienen. 2 3

ABl. L 275, S. 32. BGBl. II 2002 S. 966. Frenz

§1

Zweck des Gesetzes

69

Durch die zentrale Zweckvorschrift des § 1 TEHG wird der Rückbezug zum 2 europäischen und zum internationalen Klimaschutz deutlich gemacht. Dieser prägt daher auch die Auslegung und Anwendung des Gesetzes. Für die europarechtlichen Vorgaben ergibt sich eine solche Ausrichtung des 3 TEHG bereits aus der Anpassungspflicht des nationalen Rechts. Die Notwendigkeit der Umsetzung der Emissionshandelsrichtlinie wird in der Gesetzesbegründung sogleich im ersten Absatz benannt: „Der Gesetzgeber ist aufgefordert, die Vorgaben der RL 2003/87/EG so umzusetzen, dass das gemeinschaftsweite Emissionshandelssystem zum 1. Januar 2005 in Deutschland funktionsfähig ist.“4

Durch diese europarechtliche Vorgabe treten auch national-verfassungsrecht- 4 liche Bedenken zurück,5 der Staat könne überhaupt keine Emissionsberechtigungen (gegen Entgelt) verleihen, da das Recht zur Nutzung der Luft unmittelbar aus dem Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG abzuleiten sei.6 Zudem geht es um den Schutz der durch Luftverschmutzung bedrohten, in Art. 2 Abs. 2 GG ebenfalls grundrechtlich gewährleisteten Gesundheit. Die grundrechtlichen Schutzpflichten für Leben und Gesundheit sowie auch das Eigentum gebieten einen hinreichenden Schutz durch den Staat vor privaten Beeinträchtigungen.7 Davon geht gerade auch der Beschluss des BVerfG zu den Waldschäden aus, der zwar das Vorliegen einer öffentlich-rechtlichen Benutzungsordnung für Luft ablehnt, aber daraus die Unzurechenbarkeit von Emissionen an den Staat ableitet.8 Durch den Emissionshandel ist nicht die Nutzung der Luft als solcher beschränkt, sondern nur deren Belastung mit Treibhausgasen genehmigungspflichtig sowie an die Innehabung von Rechten gekoppelt (s. §§ 4, 6 Abs. 1 TEHG). Dadurch wird die Belastung begrenzt und keine dem Wasserrecht vergleichbare umfassende Benutzungsordnung etabliert. Hinzu kommt, dass das TEHG bei weitem nicht alle Emittenten erfasst: So sind die von privaten Haushalten und durch den Verkehr verursachten Emissionen – die fast die Hälfte aller Treibhausgasemissionen ausmachen – nicht einbezogen.9 Die völkerrechtlichen Vorgaben des Kyoto-Protokolls werden wie die europa- 5 rechtlichen im ersten Absatz der Gesetzesbegründung genannt. Sie sollen durch die gemeinschaftliche Emissionshandelsrichtlinie verwirklicht werden.10 Diesem Ziel diente daher schon bisher das TEHG zumindest mittelbar, weil dieses Gesetz die 4 5

6 7

8 9 10

Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 7. Zur praktischen Irrelevanz im Hinblick auf Vorgaben des Gemeinschaftsrechts allgemein BVerfGE 89, 155 (175) – Maastricht; 102, 147 – Bananen; dazu Nettesheim, NVwZ 2002, 932; spezifisch zum Emissionshandel BVerfG, Beschl. vom 14.5.2007, 1 BvR 2036/05; BVerwGE 124, 51 (56 f.). S. Rebentisch, in: FS für Kutscheidt, 2003, S. 185 (191) unter Verweis auf BVerfG, NJW 1998, 3264 – Waldschäden; Ossenbühl, VR 1983, 301 (303). Erstmals für Immissionen BVerfGE 56, 54 – Fluglärm; später z.B. BVerfG, NJW 1996, 651 – Ozon; auch auf der Basis von Art. 14 Abs. 1 GG BVerfG, NJW 1998, 3264 – Waldschäden. BVerfG, NJW 1998, 3264 (3265) – Waldschäden. S. Mager, DÖV 2004, 561 (563). Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 7. Frenz

70

TEHG – Kommentierung

Emissionshandelsrichtlinie umsetzen soll. Nach § 1 S. 2 TEHG dient nunmehr das TEHG explizit auch der Verknüpfung mit den projektbezogenen Mechanismen des Kyoto-Protokolls,11 die mittlerweile auch fester Bestandteil der Emissionshandelsrichtlinie ist.12 Von daher eigentlich überflüssig, zeigt § 1 S. 2 TEHG unmittelbar die Verflechtung mit diesem Abkommen. Sie wurde näher in § 6 Abs. 1a bis 1c sowie § 13 Abs. 2 TEHG ausgeformt. Da das Kyoto-Protokoll mittlerweile von dem für sein In-Kraft-Treten erforderlichen Quorum an Staaten unterzeichnet wurde,13 sind seine Vorgaben völkerrechtlich verbindlich. Weil die europarechtlichen Vorgaben und die nationale Gesetzgebung zum Klimaschutz an diesem Protokoll und seinem Inhalt ausgerichtet sind, wirken diese völkerrechtlichen Vorgaben auf diese Rechtsetzung zurück. Ihr Einfluss beruht zwar nicht unmittelbar auf diesem völkerrechtlichen Regelwerk, aber auf der Ausrichtung der europäischen und nationalen Gesetzgebungsorgane auf sie.

II.

Verortung in der Instrumentendiskussion

6 Das Zertifikatmodell nimmt in der Instrumentendiskussion angesichts der vielfach konstatierten Defizite des herkömmlichen Ordnungsrechts breiten Raum ein. Das gilt insbesondere für die Luftreinhaltung und den Klimaschutz. Der Emissionsrechtehandel wird gar als Paradebeispiel für die Internalisierung externer Kosten gesehen, indem die Freisetzung von CO2 an die Atmosphäre ihren Preis bekommt.14 Diese positive Bewertung kann allerdings nur für den Grundansatz gelten, zeigten sich doch in der ersten Handelsperiode zahlreiche Fehlallokationen und weitere praktische Schwierigkeiten. In diesem Bereich hat das Zertifikatmodell aber seinen ersten größeren Praxistest in Deutschland bestanden.15 Das Zertifikatmodell gilt regelmäßig als auf die Gegebenheiten des Marktes 7 angepasst.16 Bislang wurde es insbesondere in den USA zur Reduzierung von SO2Emissionen eingesetzt.17 Eine weltweite Verwirklichung ist im Kyoto-Protokoll vorgesehen. Danach können Staaten von anderen Staaten Verschmutzungsrechte kaufen, um den CO2-Ausstoß nur in entsprechend geringerem Maße durch eigene Anstrengung absenken zu müssen.18 11 12 13 14 15

16

17 18

S.o. Einf. Rn. 3. S.o. Einf. Rn. 14 sowie näher u. § 13 TEHG Rn. 12 f., 20 ff. Näher u. Rn. 38. Vierhaus/v. Schweinitz, in: Körner/Vierhaus, § 1 TEHG Rn. 17. Zum vorherigen Modellversuch im „Kannenbäckerland“ Gawel/Ewringmann, NuR 1994, 120 ff.; ausführlich Ewringmann/Gawel, Kompensationen im Immissionsschutzrecht, 1994, S. 51 ff. Zu schon früher bestehenden Ansätzen im BImSchG Enders, Kompensationsregelungen im Immissionsschutzrecht, 1996, S. 169 ff. Grundlegend Crocker, in: Wolozin (Hrsg.), The Economics of Air Pollution, 1966, S. 61 ff.; Dales, Canadian Journal of Economics 1 (1986), 791 ff.; ders., Pollution, Property and Prices, 1968, passim; auch Mishan, Technology and Growth: The Price We Pay, 1969, S. 36 ff.; Bonus, Umwelt 7 (1977), 252 ff.; bereits ders., Jahrbuch für Sozialwissenschaften 23 (1972), 342 ff. S. bereits Wasmeier, NuR 1992, 219 ff. Näher u. Rn. 47 ff. Frenz

§1

Zweck des Gesetzes

71

Beim Zertifikatmodell auf nationaler Ebene legt der Staat durch politische Ent- 8 scheidung fest, inwieweit ein Umweltmedium (ggf. in einer bestimmten Region) belastet werden darf. In Höhe dieser Gesamtbelastungsmenge schafft er Zertifikate bzw. Lizenzen, die er kostenlos oder kostenpflichtig an interessierte Emittenten von Umweltbelastungen abgibt. Diese Berechtigungen verleihen den Inhabern das Recht, in der dadurch zugewiesenen Höhe die Umwelt zu belasten.19 Zugleich können diese Zertifikate verkauft werden. Dadurch entsteht ein Anreiz, Belastungen zu vermindern. Hingegen werden diejenigen, für die die Kosten der Verminderung über dem Handelspreis für die Zertifikate liegen, solche Lizenzen kaufen. Damit soll erreicht werden, dass die Umweltbelastungen dort reduziert werden, wo es am kostengünstigsten ist.20 Deshalb wird dem Zertifikatmodell die höchste Effizienz zugesprochen.21 Als Vorteile auch des Emissionshandels werden daher vor allem die Realisie- 9 rung eines vorgegebenen Vermeidungszieles zu minimalen Kosten22 und die Schaffung eines dynamischen Innovationsanreizes bezeichnet.23 Besteht für Emittenten jenseits ordnungsrechtlicher Grenzwerte regelmäßig kein Ansporn, neue Vermeidungstechnologien zu entwickeln, so liegt der Innovationsanreiz von Zertifikatmodellen darin, dass für Emittenten so lange ein Anreiz zur überobligatorischen Emissionsreduktion besteht, wie die Grenzvermeidungskosten unter dem Preis für entsprechende Emissionsrechte liegen.24 Weiter verspricht man sich durch den Emissionshandel die Anregung eines 10 Wettbewerbs der Unternehmen bei der Suche nach kosteneffizienten Möglichkeiten zur Emissionsreduktion.25 Die Wirkung des Zertifikatmodells nach der EURichtlinie wird allerdings dadurch abgeschwächt, dass nicht alle Branchen einbezogen sind und bislang lediglich Kohlendioxid-Emissionen erfasst werden.26 Aus ökologischer Sicht ist ein Wettbewerb der Vermeidungsoptionen insofern unproblematisch, als die zulässige Gesamtemissionsmenge zuvor festgelegt wurde.27 Die19 20 21

22

23 24 25 26 27

Zur Verfassungsmäßigkeit der Verleihung von Rechten zur Verschmutzung der Luft o. Rn. 4. Näher Kemper, Das Umweltproblem in der Marktwirtschaft, 1989, S. 42. Bes. deutlich Weimann, Umweltökonomik, 1990, S. 169 ff.; für die Abfallwirtschaft Knüppel, Umweltpolitische Instrumente, 1989, S. 153 ff., allerdings ausgehend von einem ordnungsrechtlichen Rahmen; krit. aber Feldhaus, DVBl. 1984, 552 (554 f.). Krit. zu diesem Kostenargument unter Hinweis auf die Kosten für gesetzgeberische und administrative Einrichtung des neuen Systems, Rebentisch, in: FS für Kutscheidt, 2003, S. 185 (195). Bader, Europäische Treibhauspolitik mit handelbaren Emissionsrechten, 2000, S. 37 f., 41 f. Vgl. Rehbinder, in: Endres/Rehbinder/Schwarze, Umweltzertifikate und Kompensationslösungen aus ökonomischer und juristischer Sicht, 1994, S. 92 (99). Vgl. Hansjürgens, ZfU 1998, 1 (25) sowie Grünbuch zum Handel mit Treibhausgasen in der Europäischen Union vom 8.3.2000, KOM (2000) 87 endg., S. 8, 11. Endres/Ohl, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder (Hrsg.), Emissionszertifikate und Umweltrecht, 2004, S. 11 (23 f.) mit weiteren Aspekten. Vgl. Rehbinder, in: Endres/Rehbinder/Schwarze, Umweltzertifikate und Kompensationslösungen aus ökonomischer und juristischer Sicht, 1994, S. 92 (100): „Das Emissionslizenzmodell ist immer dann ohne weiteres brauchbar, wenn es allein um die Reduzierung der

Frenz

72

TEHG – Kommentierung

ses planerische Element sichert erst einen bestimmten ökologischen Effekt und ist daher mit einem Zertifikatmodell notwendig verbunden,28 das feste Reduktionsmengen erreichen soll, wie sie von der EU und von Deutschland für das KyotoProtokoll zugesagt wurden. Ob eine vorgegebene Emissionsreduktion durch Substitution von Brennstoffen wie den Austausch CO2-intensiver Kohle durch CO2armes Gas29 oder durch sonstige Vermeidungsstrategien, etwa die Erhöhung des Wirkungsgrades eines Kraftwerkes, erfüllt wird, ist insofern unerheblich. Insoweit bestehen Gestaltungsspielräume der Betroffenen.30 Das marktwirtschaftliche Element ist somit enthalten, wenn auch durch den planenden Rahmen staatlicher Zielfestlegung begrenzt. Das EuG betont dieses Element gerade, indem es das Ziel zur Emissionsverringerung von Treibhausgasen „weitgehend unter Berücksichtigung der Bedürfnisse der europäischen Wirtschaft verwirklicht“ wissen will.31 Damit ist das System entsprechend Art. 1 und der 5. Begründungserwägung der Emissionshandelsrichtlinie auch auf nationaler Ebene so auszugestalten, dass es die wirtschaftliche Entwicklung möglichst wenig beeinträchtigt.32 Indem das Zertifikatmodell an die bestehenden Marktmechanismen anknüpft 11 und diesen nicht allenfalls partiell Raum lässt wie (sog. weiche) ordnungsrechtliche Lösungen oder lediglich als Kostenfaktor auf sie einwirkt wie Abgabenlösungen, ist es auch am ehesten geeignet, die für einen dauerhaften Zielerfolg besonders wichtigen nachhaltigen Verhaltensänderungen zu erzielen, die nicht mehr von außen aufoktroyiert werden müssen, sondern verinnerlicht werden und daher von selbst kommen. Gleichwohl stellt sich bei Zertifikaten das – allerdings auch bei den anderen Verwirklichungsformen auftretende – Problem der Durchsetzbarkeit, weil sich manche Marktteilnehmer auch ohne bzw. über den Erwerb von Lizenzen hinaus schädigend verhalten.33 Bei erfolgreicher Übernahme der vom Staat intendierten Verhaltensänderung in den normalen Verhaltenskodex, die beim Zertifikatmodell immer noch am wahrscheinlichsten ist, besteht aber am ehesten die Aussicht, dass die Verursacher entsprechend handeln. Flankiert wird das dadurch, dass ihnen andernfalls soziale Wertschätzungsverluste drohen, soziale Anerkennung indes eine zentrale Antriebsfeder menschlichen Handelns bildet.34 Zertifikate weisen vor allem den Nachteil auf, dass durch die Kräfte des Mark12 tes bei hoher Nachfrage Preise entstehen, die einzelne Wirtschaftsteilnehmer nicht mehr bezahlen können.35 Auch bei einer Beschränkung des Zertifikatmodells auf Gesamtmenge eines Schadstoffs geht, also insbesondere bei ubiquitär verbreiteten, nicht lokal akkumulierbaren Stoffen wie … CO2.“ 28 29 30 31 32 33 34 35

Hingegen deshalb Planwirtschaft annehmend Weidemann, DVBl. 2004, 727 (729). Vgl. zu diesem Handlungsansatz bereits den Bericht der Bundesregierung, BT-Drucks. 13/7054, S. 39, 42. Diese vermisst Weidemann, DVBl. 2004, 727 (729). EuG, Rs. T-178/05, NVwZ 2006, 75 (77) – Vereinigtes Königreich/Kommission. Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 1 Rn. 12; näher Frenz, DVBl. 2006, 728 (729 ff.). Dickertmann/Gelbhaar, ZfU 1995, 341 (344), die daher für eine Koppelung mit Geldstrafen eintreten. Dazu Holländer, American Economic Review 80 (1990), 1157 ff.; Dickertmann/Gelbhaar, ZfU 1995, 341 (355 f.) m.w.N. Im Einzelnen Gawel, Umweltpolitik durch gemischten Instrumenteneinsatz, 1991, S. 45. Frenz

§1

Zweck des Gesetzes

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die Wirtschaft können Unternehmen von einer solchen Entwicklung betroffen sein. Immerhin werden durch den Emissionshandel nach Anhang 1 zum TEHG nunmehr durchgehend lediglich Einheiten ab einer bestimmten Produktionsleistung erfasst. Für Kleinemittenten greift gem. § 6 Abs. 9 und § 7 Abs. 4 ZuG 2012 kein Erfüllungsfaktor und damit auch keine Reduktionsverpflichtung ein. Zudem waren die Zertifikatpreise in der ersten Handelsperiode zumeist recht niedrig. In der Spitze betrugen sie freilich über 30 €. Dadurch kann für Neuankömmlinge auf dem Markt jedenfalls zeitweise das Problem entstehen, dass sie Zertifikate nur zu hohen Preisen erwerben und sich damit letztlich nicht etablieren können. Aus parallelen Gründen wird daher das Zertifikatmodell für den Abfallbereich ausgeschlossen.36 Das nunmehr etablierte Emissionshandelssystem hilft sich mit einer staatlich zu vergebenden Reserve für Newcomer (§ 5 ZuG 2012). Ein generelles Manko von Lizenzmodellen besteht in der Abhängigkeit von ei- 13 nem funktionierenden Lizenzhandel. Bei Einführung des Zertifikathandels in Europa konnte auf die Erfahrungen mit dem amerikanischen SO2 Allowance Trading Program zurückgegriffen werden.37 Im Verlauf der ersten Periode des Emissionsrechtehandels ergab sich – von einer kurzen Hochpreisphase abgesehen – das Problem, dass Zertifikate eher zurückhaltend ausgetauscht wurden. Zudem konnten Unternehmen starke europaweite Preisdifferenzen ausnutzen. Allerdings handelte es sich auch erst um eine Erprobungsphase. Zudem besteht auch etwa bei der Energiesteuer das Problem einer tatsächlichen Anreizwirkung zur Verhaltensänderung.38 Eine Einführung bietet sich daher weniger isoliert als vielmehr in Kombination 14 mit bereits etablierten Instrumenten an, wenngleich nur als Beimischung. Als Grundmodell für eine Verwirklichung des Verursacherprinzips kommt das Zertifikatmodell am ehesten in einem Bereich in Betracht, in dem keine dringende Verhaltensänderung aufgrund drohender irreversibler Schäden an hochrangigen Rechtsgütern notwendig ist.39 Im Immissionsschutzrecht besteht freilich bereits eine solide ordnungsrechtliche Grundlage insbesondere in Gestalt der IVU-Richtlinie auf europäischer und des BImSchG40 auf nationaler Ebene, die nicht aufgegeben werden darf.41 36

37 38 39

40 41

Näher Frenz, Die Verwirklichung des Verursacherprinzips im Abfallrecht, 1996, S. 22 ff.; vgl. hingegen Wicke/Huckestein, Umwelt Europa, 1991, S. 136 f.; auch Rehbinder, in: Endres/Rehbinder/Schwarze, Umweltzertifikate und Kompensationslösungen aus ökonomischer und juristischer Sicht, 1994, S. 216 (243 ff.). Dazu Bader, Europäische Treibhauspolitik mit handelbaren Emissionsrechten, 2000, S. 56 ff., 334; s. auch Hansjürgens, ZfU 1998, 1 ff. S. krit. insbes. P. Kirchhof, in: ders. (Hrsg.), Umweltschutz im Abgaben- und Steuerrecht, DStJG 15 (1993), S. 3 (6); F. Kirchhof, DÖV 1992, 233 (234). Becker-Neetz, Rechtliche Probleme der Umweltzertifikatmodelle in der Luftreinhaltepolitik, 1988, S. 62 ff., 82, 86 ff.; Heister/Michaelis et al., Umweltpolitik mit handelbaren Emissionsrechten, 1991, S. 203 (207), Wasmeier, NuR 1992, 219 (222); vgl. auch Rehbinder/Sprenger, Möglichkeiten und Grenzen der Übertragbarkeit neuerer Konzepte der amerikanischen Lufreinhaltepolitik in die deutsche Umweltpolitik, 1985, S. 353, 386. Zum Verhältnis von Emissionshandel und Anlagenordnungsrecht gem. BImSchG s. Mager, DÖV 2004, 561 (564 ff.). So auch Siems, NuR 2005, 443 (446). Frenz

74

15

TEHG – Kommentierung

So kann sich ein Zertifikathandel als Beimischung zu ordnungsrechtlichen Lösungen mit ihren aufgezeigten Mängeln insbesondere in Gestalt einer permanenten, über die Zielvorgaben hinausgehenden Anreizwirkung eignen. Kontraproduktiv erscheint demgegenüber eine Auflockerung des Ordnungsrechts, wie sie nach Art. 26 Emissionshandelsrichtlinie vorgegeben ist und in Art. 2 des deutschen Umsetzungsgesetzes durch Änderung von § 5 Abs. 1 BImSchG verwirklicht wird. Aus umweltökonomischer Sicht wird eine Verbindung mit den Umweltabgaben günstig beurteilt.42

III.

Problem der Instrumentenvielfalt

16 Mittlerweile stellt sich vor allem das Problem der Instrumentenvielfalt, die eine vernünftige, effektive Abstimmung fraglich erscheinen lässt. Diese Frage wurde vom BVerfG nicht zuletzt für das Immissionsschutzrecht (hier in seinem Verhältnis zum Abfallrecht) problematisiert und nunmehr durch die Einführung des Emissionshandels erheblich verschärft.

1.

Prinzip widerspruchsfreier Normgebung

17 In seinen Entscheidungen zur kommunalen Verpackungsteuer und zu landesrechtlichen Abfallabgaben prägte das BVerfG den Grundsatz widerspruchsfreier Normgebung. Danach ist dann, wenn mehrere staatliche Einheiten die Gesetzgebungskompetenz in einem Bereich besitzen, deren Ausübung nur insoweit zulässig, als dadurch die Rechtsordnung nicht widersprüchlich wird. „Das Rechtsstaatsprinzip und die bundesstaatliche Kompetenzordnung verpflichten alle rechtsetzenden Organe, ihre Regelungen jeweils so aufeinander abzustimmen, dass den Normadressaten nicht gegenläufige Vorschriften erreichen, die Rechtsordnung also nicht aufgrund unterschiedlicher Anordnungen widersprüchlich wird.“43

Die Regelung einer gesetzgebenden Körperschaft darf deshalb weder der Gesamtkonzeption der bundesgesetzlichen Normierung noch dem Gehalt von Einzelbestimmungen zuwiderlaufen. Diese Rechtsprechung wurde wieder aufgegriffen im Urteil des BVerfG vom 27. Oktober 1998 zum Bayerischen Schwangerenhilfeergänzungsgesetz.44

42

43 44

Dickertmann/Gelbhaar, ZfU 1995, 341 (358) unter Hinzufügung von Geldstrafen. Umfassend vergleichend Gawel, Umweltpolitik durch gemischten Instrumenteneinsatz, 1991. Die Vereinbarkeit mit der sog. Ökosteuer bejahend Kloepfer, in: Hendler/ Marburger/Reinhardt/Schröder (Hrsg.), Emissionszertifikate und Umweltrecht, 2004, S. 71 (112 f.). BVerfGE 98, 83 (97) – Landesrechtliche Abfallabgaben; ebenso BVerfGE 98, 106 (118 f.) – Kommunale Verpackungsteuer. BVerfGE 98, 265 (301). Frenz

§1

Zweck des Gesetzes

75

Diese Rechtsprechung des BVerfG stieß auf unterschiedliche Resonanz. Einer- 18 seits sieht man sich schon auf einer „Reise nach Absurdistan“.45 Andererseits ist von „einem sehr vernünftigen Prinzip“ die Rede.46 Es dient dazu, zwei unterschiedliche Normsetzungsgefüge nicht isoliert zu sehen, sondern in Harmonie zueinander zu bringen. Die Widerspruchsfreiheit von Normen ist Konsequenz des Rechtsstaatsprinzips. Dies gilt in mehrfacher Hinsicht: Zum einen muss die einzelne Norm in sich inhaltlich klar und bestimmt sein.47 Die inhaltliche Klarheit schließt dabei die Widerspruchsfreiheit mit ein,48 die Bestimmtheit erfordert, dass die Adressaten die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach ausrichten können.49 Damit gilt das Erfordernis der Widerspruchsfreiheit zum anderen auch im Verhältnis unterschiedlicher Normgefüge zueinander.50 Darüber hinaus kann es auch in zeitlicher Hinsicht im Verhältnis von Altnormen und Neuregelungen eingesetzt werden. Die schon wieder erfolgten Änderungen über die erste Handelsperiode hinausreichender Vorschriften des ZuG 2007 sind aber eher unter dem Blickwinkel des Bestands- und des Vertrauensschutzes zu betrachten.51

2.

Erstreckung auch auf Normierungen derselben gesetzgebenden Körperschaft

Die verschiedenen Instrumente im Bereich des Immissionsschutzes treffen weni- 19 ger aufgrund der Normierungen verschiedener gesetzgebender Einheiten aufeinander als vielmehr durch verschiedene Gesetze desselben Normgebers. Die Entscheidungen des BVerfG zum Grundsatz widerspruchsfreier Normgebung erfassten hingegen nur Widersprüche von Landesregelungen bzw. kommunalen Regelungen zur Bundesgesetzgebung. Eine Beschränkung auf diese Widersprüche52 ist allenfalls dann gerechtfertigt, wenn das Prinzip widerspruchsfreier Normgebung notwendig mit dem Bundesstaatsprinzip gekoppelt ist. Darauf deuten Sentenzen in den Verfassungsgerichtsentscheidungen, die das Rechtsstaatsprinzip in Zusammenhang mit der bundesstaatlichen Kompetenzordnung benennen und ihm in diesem Zusammenhang nur präzisierende und ausdehnende Funktion zumessen.53 Hingegen wird das Prinzip widerspruchsfreier Normgebung im Urteil zu den Landesabfallabgaben gleichermaßen auf das Rechtsstaatsprinzip und die bundesstaatliche Kompetenzordnung zurückgeführt.54 Daher ist auch eine Beschränkung le45 46 47 48 49 50 51 52 53 54

Als solche bezeichnet Sendler, NJW 1998, 2875 (2877) die Herleitung des Gebots der Widerspruchsfreiheit aus dem Rechtsstaatsprinzip. Bothe, NJW 1998, 2333 (2333). Dazu Stern, Staatsrecht I, S. 829 und BVerfGE 99, 216 (243) zu den Anforderungen des Rechtsstaatsprinzips an die Steuergesetzgebung. Bereits BVerfGE 1, 14 (45); 17, 306 (314); 25, 216 (227). BVerfGE 87, 234 (263); 84, 133 (149); bereits 31, 255 (264); auch BVerwGE 96, 110 (111). Im Einzelnen Frenz, DÖV 1999, 41 (44). Näher Frenz, RdE 2007, 65 ff. Limitierend auch Jarass, AöR 126 (2001), 588 (599 ff.). BVerfGE 98, 106 (118 f.) – Kommunale Verpackungsteuer. BVerfGE 98, 83 (97). Frenz

76

TEHG – Kommentierung

diglich auf Konflikte zwischen Steuer- und Sachgesetzgebung ausgeschlossen,55 so dass nicht näher darauf einzugehen ist, inwieweit Zertifikate Steuern gleichzusetzen sind. Für eine Rückführbarkeit allein auf das Rechtsstaatsprinzip sprechen die ange20 führten Komponenten der Rechtsklarheit und -bestimmtheit.56 Aus Sicht des Bürgers ist es gleichgültig, ob widersprüchliche Normen von verschiedenen Gesetzgebern kommen oder von ein und demselben gemacht sind. In beiden Fällen trifft der Bürger auf Schwierigkeiten, die Rechtslage klar erkennen und sich nach ihr richten zu können.57 Das gilt auch, wenn divergierende Bundesgesetze aufeinander treffen.58 Werden sämtliche Normierungsebenen erfasst, haben sich die gesetzgebenden Einheiten der Bundesrepublik Deutschland auch auf bestehendes Gemeinschaftsrecht auszurichten.59

3.

Konsequenzen für den Einsatz verschiedener umweltpolitischer Instrumente

21 Sind bereits umweltrechtliche Regelungen des Bundes vorhanden, haben sich sämtliche gesetzgebenden Einheiten einschließlich ihm selbst in ihrer Normierung nach diesen zu richten. Wollen sie konzeptionelle Änderungen durchführen, die zum bisherigen Recht in Widerspruch treten, müssen sie notwendigerweise das bisherige Recht ändern. Von daher ist die Änderung des BImSchG durch Art. 2 des Umsetzungsgesetzes zur Emissionshandelsrichtlinie konsequent. Somit hat der Bund die Möglichkeit, durch eine umfassende Normierung insgesamt einen Rechtszustand herzustellen, wie er ihn konzipiert hat, soweit er bestehende gemeinschaftsrechtliche Vorgaben einhält. Die Länder dagegen sind an gegenläufiges Bundesrecht gebunden und können insoweit ihre Konzeption nicht verwirklichen. Eine Ausnahme gilt allerdings nach der Föderalismusreform60 für den Fall, dass sie nach Art. 72 Abs. 3 GG eine Abweichungskompetenz besitzen, sie sich aber nicht auf das Immissionsschutz- und sonstige Luftreinhaltungsrecht erstreckt. Was das Verhältnis von Einzelinstrumenten zueinander anbelangt, hat das 22 BVerfG ein Nebeneinander von Ordnungsrecht und Abgaben als problematisch angesehen. Hintergrund war allerdings die Ausrichtung der Vorschriften des KrW-/ AbfG bzw. des BImSchG auf die konkreten Verhältnisse der Adressaten namentlich durch das Abstellen auf die wirtschaftliche Zumutbarkeit und die technische 55

56 57

58 59 60

So Kloepfer/Bröcker, DÖV 2001, 1 (6 ff.); lediglich diese Konstellation ansprechend auch Jobs, DÖV 1998, 1039 (1044 f.); Weidemann, DVBl. 1999, 73 (78); dagegen ausführlich Frenz, in: Kloepfer (Hrsg.), Umweltföderalismus, 2002, S. 227 (236 ff.). S.o. Rn. 18. S. auch BVerfGE 99, 216 (243), bezogen auf eine Bundesregelung, die wegen des rechtsstaatlichen Gebotes der Voraussehbarkeit und Berechenbarkeit der Steuerlasten einfach und klar sein muss. Ebenso Franzius, AöR 126 (2001), 403 (421). Näher Frenz, DÖV 1999, 41 (49 f.) auch auf der Grundlage von Art. 23 Abs. 1 GG. Dazu etwa Ipsen, NJW 2006, 2801 ff.; Rengeling, DVBl. 2006, 1537 ff.; Frenz, Jura 2007, 165 ff.; spezifisch zum Umweltbereich Schulze-Fielitz, NVwZ 2007, 249 ff. Frenz

§1

Zweck des Gesetzes

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Möglichkeit und damit auf Wahlmöglichkeiten zugunsten der Betroffenen, während die in Frage stehenden Abgaben die Verpflichteten pauschal belasteten.61 Eine durchgehende Belastung bei Vorliegen des unerwünschten Verhaltens erfolgt auch durch ein Zertifikatsystem. Die Widersprüchlichkeit der beiden Maßnahmetypen beruhte aber entsprechend 23 den Untersuchungen des BVerfG auf der konkreten Ausgestaltung. Somit ist es eine Frage des Einzelfalles, ob eine ordnungsrechtliche Lösung zusätzlich mit Abgaben oder Zertifikaten ergänzt werden kann. Dies ist etwa dann der Fall, wenn Abgaben in dieselbe Richtung zielen, aber ein Verhalten erfassen, das durch die ordnungsrechtliche Regelung nicht geregelt ist.62 Andernfalls bedarf es einer Harmonisierung, indem ein Mittel den Vorrang genießt, wie dies nunmehr nach Art. 2 des Umsetzungsgesetzes zur Emissionshandelsrichtlinie entsprechend deren Vorgabe in Art. 26 grundsätzlich zugunsten des Zertifikatsystems und zulasten des bewährten ordnungsrechtlichen Pflichtenregimes nach dem BImSchG erfolgt ist. Aufgrund der Vielzahl der mittlerweile die Luftreinhaltung erfassenden Rege- 24 lungen ist es für den Einzelnen generell ein Problem, sich hier zurecht zu finden. Die Rechtslage aus verschiedenen Einzelregelungen ist häufig so verwirrend, dass sie dem Bürger keine klare und bestimmte Handlungsanweisungen vermitteln kann. Eine derart verworrene Rechtslage läuft dem Grundsatz der Klarheit und Bestimmtheit der Gesetzgebung63 als Gebot des Rechtsstaatsprinzips zuwider. Deshalb sind umweltpolitische Instrumente insgesamt so einzusetzen, dass sie harmonisch und zielgenau sind, ohne den Bürger zu verwirren. Gefordert ist mithin schlichte Klarheit. Eine Erleichterung bringt nunmehr das ZuG 2012 insofern, als kleine Betriebe, welche mangels ausreichenden Personals die aktuelle Rechtsentwicklung oft nur schwer nachvollziehen können, keinen Reduktionsverpflichtungen unterliegen.64

IV.

Einbettung des TEHG in ein europäisches Gesamtsystem

1.

Gemeinschaftsrechtlicher Grundansatz

Das TEHG ist Teil des Gesetzes zur Umsetzung der Emissionshandelsrichtlinie 25 und bildet dessen Art. 1. In ihr wird entsprechend der ursprünglichen Konzeption der Kommission in ihrem Grünbuch65 das sog. Downstream-System präferiert. Dieses setzt am Emissionsausstoß bestimmter Quellen, d.h. bei den CO2-Emittenten an. Aus Gründen der verwaltungsmäßigen Praktikabilität muss hierbei eine Beschränkung auf größere CO2-Quellen erfolgen. In Anlehnung an die Richtlinie zur Begrenzung von Schadstoffemissionen von Großfeuerungsanlagen und die 61 62 63 64 65

BVerfGE 98, 83 (103 ff.) – Landesrechtliche Abfallabgaben; 98, 106 (130 ff.) – Kommunale Verpackungsteuer. S. auch Bothe, NJW 1998, 2333 (2334). S.o. Rn. 18. S.o. Rn. 12. Grünbuch vom 8.3.2000, KOM (2000) 87 endg. Frenz

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TEHG – Kommentierung

IVU-Richtlinie sollten ursprünglich nur große Punktquellen, also Anlagen auf den Sektoren der Strom- und Wärmeerzeugung mit einer Kapazität von über 50 MW in den Emissionshandel einbezogen werden, so dass ca. 45 % der CO2-Emissionen in der Europäischen Union erfasst worden wären.66 In der schließlich verabschiedeten Emissionshandelsrichtlinie ergaben sich insoweit Erweiterungen; so werden Feuerungsanlagen mit einer Feuerungswärmeleistung über 20 MW erfasst. Ein Alternativvorschlag favorisierte demgegenüber den Ansatz am jeweiligen 26 Energieträger, das sog. Upstream-System bzw. Brennstoffmodell.67 Argumentiert wurde, dass Kohlendioxid-Emissionen im Gegensatz etwa zu SchwefeldioxidEmissionen nicht durch Filter o.ä. reduziert werden können. Daher und aufgrund des linearen Zusammenhangs zwischen eingesetzter Brennstoffmenge, deren Kohlenstoffgehalt und der Höhe der CO2-Emissionen könnten Kohlendioxid-Emissionen über die eingesetzte Menge fossiler Brennstoffe und deren Kohlenstoffgehalt berechnet werden. Damit bestehe zum einen das Problem der unvollständigen Emissionserfassung nicht.68 Zum anderen könnte man nahezu sämtliche europäische Produktions- und Importmengen an Brennstoffen durch Einbeziehung der Kohle- und Erdgasaufbereitungsanlagen, der Ferngasimportgesellschaften und Raffinerien bei einer Teilnehmerzahl von ca. 700 Lizenzpflichtigen erfassen. Ein Nachteil des „Brennstoffmodells“ gegenüber dem „Quellenmodell“ wird allerdings darin gesehen, dass die Abnehmer und Importeure von Brennstoffen nicht den gleichen Vermeidungsanreizen ausgesetzt sind wie die Emittenten, so dass das Innovationspotenzial des Lizenzmodells nicht voll ausgeschöpft werde.69 Das sog. Downstream-System wurde in der Emissionshandelsrichtlinie detail27 liert verwirklicht und geregelt. Entsprechend dem Emissionsausstoß der erfassten Quellen werden zunächst Zertifikate ausgegeben; daraufhin soll sich ein Zertifikathandel entwickeln, der die ihre Emissionen nicht wie geplant absenkenden Anlagenbetreiber zu Zukäufen zwingt. Dessen Bedingungen und Regeln sowie verschiedene Sondertatbestände werden durch die Emissionshandelsrichtlinie im Einzelnen bestimmt. Den Mitgliedstaaten werden nur partiell eigene Gestaltungsspielräume gegeben. Im Vordergrund stehen die Erfordernisse für die Umsetzung von Richtlinien.

66 67

68 69

Grünbuch vom 8.3.2000, KOM (2000) 87 endg., S. 15 f. Grundlegend Heister/Michaelis et al., Umweltpolitik mit handelbaren Emissionsrechten, 1991, S. 55 ff.; dazu Rehbinder, in: Endres/Rehbinder/Schwarze, Umweltzertifikate und Kompensationslösungen aus ökonomischer und juristischer Sicht, 1994, S. 103 ff.; ebenfalls das Brennstoffmodell favorisierend Bader, Europäische Treibhauspolitik mit handelbaren Emissionsrechten, 2000, S. 337. So Bader, Europäische Treibhauspolitik mit handelbaren Emissionsrechten, 2000, S. 336. Rehbinder, in: Endres/Rehbinder/Schwarze, Umweltzertifikate und Kompensationslösungen aus ökonomischer und juristischer Sicht, 1994, S. 104. Frenz

§1

2.

Zweck des Gesetzes

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Rückkoppelung an die europäische Richtlinie

Die Vorgaben der Emissionshandelsrichtlinie hat der nationale Gesetzgeber nach 28 den allgemeinen Regeln zur Umsetzung von Richtlinien in mitgliedstaatliches Recht zu gießen. Die innerstaatliche Umsetzung von Richtlinien verlangt nach Art. 249 Abs. 3 EG nicht, dass ihre Bestimmungen förmlich und wörtlich in einer ausdrücklichen besonderen Gesetzesvorschrift wiedergegeben werden. Schließlich sind an sich nur die Richtlinienziele verbindlich. Je nach dem Inhalt der Richtlinie kann daher ein allgemeiner rechtlicher Rahmen genügen. Dieser muss aber, soweit die Richtlinie Ansprüche des Einzelnen begründen soll, tatsächlich die vollständige Anwendung der Richtlinie in so klarer und bestimmter Weise gewährleisten, dass die Begünstigten in der Lage sind, von allen ihren Rechten Kenntnis zu erlangen und diese ggf. vor nationalen Gerichten geltend zu machen.70 Weiter gehend verlangt der EuGH eine im Wesentlichen auch strukturelle Deckungsgleichheit.71 Erste Bedingung dafür ist, dass die entsprechenden nationalen Vorschriften un- 29 zweifelhaft verbindlich sind.72 Eine bloß übereinstimmende Praxis gewährleistet dieses Erfordernis nicht.73 Auch genügen dem EuGH Verwaltungsvorschriften nicht: Ihr zwingender Charakter sei nicht in einer Weise anerkannt, dass der Einzelne Gewissheit über den Umfang seiner Rechte haben könne.74 Konsequenterweise erfolgt die Umsetzung der Emissionshandelsrichtlinie ausschließlich durch Gesetze und Verordnungen. Zweite Bedingung ist, dass den Betroffenen und damit gerade auch den Perso- 30 nen aus anderen EU-Mitgliedstaaten die Einfindung in das den Richtlinien korrespondierende nationale Recht leicht möglich ist. Der Rechtsverkehr einschließlich der Gerichte muss erkennen können, zu welchem Zeitpunkt welches Recht in Umsetzung welcher Richtlinie gelten soll.75 Nur so ist auch eine richtlinienkonforme Auslegung sicher gewährleistet. Das ist weiter die Voraussetzung für ein Mindestmaß an Rechtssicherheit auf Gemeinschaftsebene. Ansonsten ist auch die Effektivität der Richtlinienverwirklichung deshalb gefährdet, weil insbesondere ausländische Personen ihren Gehalt im nationalen Recht nicht wiedererkennen und sich daher auch kaum auf ihn berufen werden. Somit kann es grundsätzlich nicht genügen, dass das innerstaatliche Recht im Ergebnis die Einhaltung der geforderten Verpflichtung gewährleistet und in der Praxis kein Rechtsverstoß vorgekom70

71 72 73 74

75

EuGH, Slg. 1987, 1733 (1742) – Kommission/Italien; Slg. 1991, I-825 (867) – Kommission/Deutschland; Slg. 1991, I-2567 (2600 f.) – Kommission/Deutschland sowie Slg. 1991, I-2607 (2631) – Kommission/Deutschland. S. insbes. EuGH, Slg. 1991, I-825 (868 ff.) – Kommission/Deutschland. EuGH, Slg. 1996, I-4845 (4884) – Dillenkofer. EuGH, Slg. 1991, I-2607 (2633 f.) – Kommission/Deutschland; bereits Slg. 1982, 1791 (1804 f.) – Kommission/Niederlande. EuGH, Slg. 1991, I-2607 (2632) – Kommission/Deutschland; ebenso Slg. 1991, I-825 (867 f.) – Kommission/Deutschland; Slg. 1991, I-2567 (2602) – Kommission/Deutschland; Slg. 1991, I-4983 (5023) – Kommission/Deutschland; krit. etwa Breuer, Entwicklungen des europäischen Umweltrechts, 1993, S. 80 ff.; v. Danwitz, VerwArch. 84 (1993), 73 ff. Hilf, EuR 1993, 1 (13). Frenz

80

TEHG – Kommentierung

men ist.76 Etwas anderes gilt nur, wenn eine Richtlinie sich tatsächlich auf bloße Ergebniszielvorgaben beschränkt und diese im nationalen Recht genannt sind. Die Emissionshandelsrichtlinie ist indes wesentlich detaillierter. Verbindlich sind insbesondere auch die darin aufgestellten Kriterien für die Zuteilung der Emissionshandelsrechte. Halten sich die Mitgliedstaaten daran, sind sie aber im Übrigen frei, wie sie ihren nationalen Zuteilungs- bzw. Allokationsplan gestalten. Das System für den Handel mit Treibhausgasemissionen beruht gerade auf den von den Mitgliedstaaten in Anwendung der in der Emissionshandelsrichtlinie vorgesehenen Kriterien ausgearbeiteten nationalen Pläne.77 Werden Richtlinien entsprechend diesen Vorgaben ordnungsgemäß umgesetzt, 31 ergeben sich die Rechtsfolgen aus den die Richtlinie umsetzenden nationalen Vorschriften. Aus ihnen wird der Einzelne berechtigt und verpflichtet. Die Richtlinien bilden jedoch immer noch den Hintergrund für diese nationalen Bestimmungen. Daher ist auf sie zu Auslegungszwecken zurückzugreifen.78 Dabei können Konflikte zu nationalrechtlichen Auslegungsvorgaben – nament32 lich aus der Verfassung – auftreten. Ob diese zum Zuge kommen können, richtet sich danach, welchen Spielraum die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Richtlinie haben. Im Rahmen der Emissionshandelsrichtlinie besteht ein solcher in erster Linie bei der Aufstellung des NAP.79 Soweit eine Frage durch die Richtlinie vorgegeben ist, muss aufgrund des grundsätzlichen Vorrangs des Gemeinschaftsrechts richtlinienkonform ausgelegt werden.80 Nur wenn mehrere richtlinienkonforme Auslegungsmöglichkeiten in Betracht kommen, muss die eher den nationalen Auslegungsvorgaben entsprechende gewählt werden. Hier findet auch die geforderte „richtlinienfreundliche“ Auslegung81 ihre Grenzen.

V.

Völkerrechtlicher Hintergrund

33 Nach seinem § 1 ist es der Zweck des TEHG, zum weltweiten Klimaschutz beizutragen. Damit trägt das Gesetz der weltweiten Dimension des Klimaschutzes Rechnung, der infolge der Rückwirkungen des CO2-Ausstoßes auf das Gesamtklima nicht isoliert nach Ländern betrachtet werden kann. Dementsprechend steht der Klimaschutz auch im Zentrum des Umweltvölkerrechts. Der drohende Klimawandel, insbesondere als Folge anthropogener Treibhaus34 gasemissionen, ist mit dem Bericht des zwischenstaatlichen Ausschusses über

76 77 78

79 80 81

EuGH, Slg. 1991, I-825 (867 f.) – Kommission/Deutschland; krit. Lübbe-Wolff, in: Behrens/Koch, Umweltschutz in der Europäischen Gemeinschaft, 1991, S. 127 (138 f.). EuG, Rs. T-178/05, NVwZ 2006, 75 (76) – Vereinigtes Königreich/Kommission. EuGH, Slg. 1984, 1891 (1909) – Colson und Kamann; Slg. 1987, 3969 (3986 f.) – Kolpinghuis Nijmegen; Slg. 1988, 4635 (4662) – Beentjes; 1990, I-4135 (4158) – Marleasing SA; umfassend Brechmann, Die richtlinienkonforme Auslegung, 1994, S. 31 ff., 77 ff., 127 ff. S. vorstehend Rn. 30. Ausführlich § 9 TEHG Rn. 9. A.A. Di Fabio, NJW 1990, 947 (948 ff.). Dafür Vierhaus/v. Schweinitz, in: Körner/Vierhaus, § 1 Rn. 9. Frenz

§1

Zweck des Gesetzes

81

Klimaänderungen (IPCC82) aus dem Jahre 199083 schlagartig ins Rampenlicht der internationalen Politik getreten. Angesichts der globalen Dimension des Klimawandels bildete die Klimapolitik fortan einen Schwerpunkt im Umweltvölkerrecht. Dabei haben sich die Klimaschutzproblematik und der Sustainable Development-Gedanke, der im deutschsprachigen Raum mit nachhaltiger Entwicklung übersetzt wird,84 parallel zueinander entwickelt.85 Wichtige Etappen sind der Brundtland-Bericht aus dem Jahre 1987,86 die Rio-Konferenz aus dem Jahre 199287 und schließlich die Kyoto-Konferenz 1997.88 Nunmehr sorgte der Bericht des IPPC von April 2007 für Aufsehen, weil darin die Verursachung der Erderwärmung auch durch den Menschen als sehr wahrscheinlich anerkannt wurde. Der Bericht sieht darin keine bloße Möglichkeit, sondern fordert zum Gegensteuern auf. Er macht die weltweite Dimension des Klimaschutzes deutlich. Umso besorgniserregender ist daher die zögernde Haltung mancher Staaten, konkrete Maßnahmen zu ergreifen.89 Europa kann allenfalls eine Vorreiterrolle einnehmen. Entscheidend bleiben weltweite Aktivitäten.90

1.

Die Entwicklung bis zur Rio-Konferenz

Bereits von der Brundtland-Kommission geprägt, wurde der Gedanke der Nach- 35 haltigen Entwicklung in den Dokumenten der Umweltkonferenz in Rio de Janeiro und insbesondere in der Agenda 21 aufgegriffen und näher ausgestaltet. Zwar greift die Agenda 21 den „Schutz der Atmosphäre“ in Kapitel 9 eigens auf; gleichwohl ergeben sich hieraus keine klaren Verpflichtungen für die Unterzeichner. Demgegenüber bildet das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (sog. Klimarahmenkonvention)91 das erste grundlegende klimapolitische völkerrechtliche Dokument. Es wurde von einem von den Vereinten Nationen eingesetzten zwischenstaatlichen Verhandlungsausschuss (INC92) erarbeitet und ist, nachdem es auf der Konferenz der Vereinten Nationen über Klima 82 83 84 85 86 87

88 89 90 91

92

Intergovernmental Panel on Climate Change. The IPCC Scientific Assessment, Climate Change, 1990. Weltkommission für Umwelt und Entwicklung, Unsere gemeinsame Zukunft, 1987, S. 4 (korrigierte Übersetzung), zuvor lautete die Übersetzung „dauerhafte Entwicklung“. S. auch Steeg, RdE 1998, 129 (130). World Commission on Environment and Development, Our Common Future, 1987. Dazu näher Ruffert, in: Breuer/Kloepfer/Marburger/Schröder (Hrsg.), Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1993, S. 397 ff.; Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung im Umweltrecht nach der Rio-Konferenz, 1997, S. 7 ff.; zu den Konsequenzen insbes. für die Rohstoffgewinnung Frenz, Sustainable Development durch Raumplanung, 2000, S. 14 ff. Bail, EuZW 1998, 457 ff. FAZ Nr. 83 vom 10.4.2007, S. 6: „Geteiltes Echo auf UN-Klimabericht“. Näher o. Einf. Rn. 35 ff. Sekretariat der Klimarahmenkonvention (Hrsg.), Klimarahmenkonvention; ebenfalls abgedruckt in BGBl. II 1993 S. 1784 sowie in: Breuer/Kloepfer/Marburger/Schröder (Hrsg.), Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1993, S. 423 ff. Intergovernmental Negotiating Committee for a Convention on Climate Change. Frenz

82

TEHG – Kommentierung

und Entwicklung (UNCED93) in Rio de Janeiro von rund 160 Staaten unterzeichnet wurde, am 21. März 1994 in Kraft getreten, da es dann von über 50 Staaten ratifiziert war (Art. 23 KRK).94 Hauptziel der Klimarahmenkonvention (KRK) ist es nach Art. 2, „die Stabili36 sierung der Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre auf einem Niveau zu erreichen, auf dem eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems verhindert wird“. Folglich wurde zum damaligen Zeitpunkt noch keine Reduktion, sondern eine Stabilisierung der Treibhausgase in der Atmosphäre angestrebt.95 Art. 3 KRK greift mit dem Vorsorgeprinzip (Abs. 3) und der Forderung, das Klimasystem zum Wohle heutiger und künftiger Generationen zu schützen (Abs. 1), einzelne Komponenten des Grundsatzes der nachhaltigen Entwicklung auf. Explizit genannt wird das Ziel einer „nachhaltigen Entwicklung in allen Vertragsparteien“ in Art. 3 Abs. 5 KRK. Spezifisch für den Energiebereich sind folgende Aussagen besonders relevant: 37 Nach Art. 4 Abs. 2 lit. a) KRK verpflichten sich die in Anlage I aufgeführten sog. entwickelten Länder, nationale Politiken zu ergreifen und Maßnahmen zu beschließen, die durch Emissionsbegrenzungen und den Schutz von Treibhausgasspeichern und -senken zu einer Abschwächung der Klimaänderungen führen. Über entsprechende Maßnahmen ist der Vertragsstaatenkonferenz nach Art. 4 Abs. 2 lit. b) KRK in regelmäßigen Abständen Rechenschaft abzulegen mit dem Ziel, bis zum Jahr 2000 „einzeln oder gemeinsam die anthropogenen Emissionen von Kohlendioxid und anderen nicht durch das Montrealer Protokoll96 geregelten Treibhausgasen auf das Niveau von 1990 zurückzuführen“.

2.

Das Kyoto-Protokoll

a)

Grundpflichten

38 Im Gefolge der Rio-Konferenz hat die internationale Klimapolitik eine deutliche Aufwertung erfahren. Anlässlich der dritten Tagung der Vertragsstaatenkonferenz (COP-3)97 der Klimarahmenkonvention in Kyoto wurde am 12. Dezember 1997 das sog. Kyoto-Protokoll verabschiedet, das im Vergleich zur Klimarahmenkonvention erstmals rechtsverbindliche98 Emissionsziele für die sechs Gase des Kyoto-Korbes der Industrie- und Transformationsländer vorsieht. Das Kyoto-Protokoll ist mittlerweile gem. Art. 25 Abs. 1 völkerrechtlich bindend, weil es über 55 Ver93 94 95 96 97

98

United Nations Conference on Environment and Development. Zum Ganzen Breier, EuZW 1999, 11 (12); Bail, EuZW 1998, 457 ff.: „Meilenstein des Umweltvölkerrechts“ sowie Ehrmann, NVwZ 1997, 874 (874). Krit. dazu Hohmann, NVwZ 1993, 311 (316). Vom 16.9.1987, BGBl. II 1988 S. 1015. Dieses Protokoll zielte in erster Linie auf den Schutz der Ozonschicht durch ein schrittweises Verbot der Verwendung von FCKW. Zur klimapolitischen Entwicklung zwischen dem Umweltgipfel 1992 in Rio de Janeiro bis zur dritten Vertragsstaatenkonferenz 1997 in Kyoto näher Ehrmann, NVwZ 1997, 874 ff. Breier, EuZW 1999, 11 (12); Bail, EuZW 1998, 457 (460). Frenz

§1

Zweck des Gesetzes

83

tragsparteien ratifiziert und die entsprechende Ratifikationsurkunde bei dem Generalsekretär der Vereinten Nationen hinterlegt haben und sich darunter zudem Anlage-I-Staaten99 befinden, auf die – ohne die Ukraine – insgesamt mindestens 55 % der in dieser Anlage für das Jahr 1990 festgehaltenen Emissionen entfallen. Die Zielperiode des Kyoto-Protokolls ist gem. Art. 3 Abs. 1 auf fünf Jahre an- 39 gelegt (2008-2012), in deren Durchschnitt die in Anlage B für einzelne Länder definierten Ziele erreicht werden müssen. Zentrale Vorschrift ist Art. 3. Danach verpflichten sich die in Anlage I aufgeführten Industriestaaten – einzeln oder gemeinsam100 – ihre eigenen länderspezifischen Begrenzungs- bzw. Reduktionsziele, die in Anlage B aufgelistet sind, nicht zu überschreiten. Ziel ist, die Gesamtemissionen aller in Anlage I aufgeführten Industriestaaten um mindestens 5 % unter das Niveau von 1990 zu senken.101 Nach Anlage B sind alle EU-Mitgliedstaaten eine Reduktionsverpflichtung von 8 % eingegangen.102 Neben einer Verringerung der Emissionen kann nach Art. 3 Abs. 3 prinzipiell auch die Erhöhung des Abbaus von Treibhausgasen mittels CO2-Absorbtion durch Landnutzungsänderungen und forstwirtschaftliche Maßnahmen in Ansatz gebracht werden. Das Kyoto-Protokoll erklärt den Klimaschutz zu einem Kernelement einer 40 „nachhaltigen Entwicklung“. Im Hinblick auf die Umsetzung dieser Zielvorgabe durch die Anlage-I-Staaten gilt es, zwischen nationalen und internationalen Maßnahmen zu unterscheiden. Welche nationalen Politiken und Maßnahmen aus Sicht des Kyoto-Protokolls der Förderung einer nachhaltigen Entwicklung dienen, lässt sich – wenn auch rudimentär – der beispielhaften Aufzählung des Art. 2 Abs. 1 lit. a) entnehmen. Für den Energiebereich besonders relevant sind die Forderungen nach einer „Verbesserung der Energieeffizienz“, nach der „Erforschung und Förderung, Entwicklung und vermehrten Nutzung von neuen und erneuerbaren Energieformen, … und innovativen umweltverträglichen Technologien“ sowie nach einer Begrenzung und/oder Reduktion von Treibhausgasen.103 Nach Art. 2 Abs. 1 lit. b) sind die Vertragsparteien zur Zusammenarbeit angehalten, um die Wirksamkeit der einzelnen Politiken und Maßnahmen durch Erfahrungs- und Informationsaustausch zu verstärken. b)

Die sog. flexiblen Mechanismen

Das Kyoto-Protokoll dient vor allem einem ökonomisch effizienten Klimaschutz. 41 Ziel ist es, eine Senkung der weltweiten Treibhausgasemissionen mit maximaler

99 100 101 102 103

Anlage-I-Staaten sind diejenigen Industrieländer, die in Anlage I der Klimarahmenkonvention aufgelistet sind. Sog. Joint Implementation (gemeinsame Erfüllung von Verpflichtungen). Art. 3 Abs. 1. USA: –7 %; Japan, Kanada, Polen und Ungarn: –6 %; Kroatien: –5 %; Neuseeland, Russland, Ukraine: 0 %; Norwegen: +1 %; Australien: +8 %; Island: +10 %. Zu entsprechenden gemeinschaftlichen Maßnahmen s. Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament vom 8.3.2000, Politische Konzepte und Maßnahmen der EU zur Verringerung der Treibhausgasemissionen: zu einem Europäischen Programm zur Klimaänderung (ECCP), KOM (2000) 88 endg., S. 4. Frenz

84

TEHG – Kommentierung

Kosteneffizienz zu erreichen. Hierfür sind drei neue völkerrechtliche Mechanismen vorgesehen: 1. Der Erwerb von Emissionsreduktionseinheiten, welche aus Projekten in anderen Industriestaaten resultieren, sog. Joint Implementation (JI) bzw. Gemeinsame Projektumsetzung;104 2. der Erwerb von durch Projektmaßnahmen in Entwicklungsländern erreichten und zertifizierten Emissionsreduktionen, sog. Clean Development Mechanism (CDM) bzw. Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung105 und 3. der Handel mit Emissionsrechten zwischen den Industrieländern, sog. Emission Trading.106 Des Weiteren eröffnet Art. 3 Abs. 13 den Vertragsparteien die Möglichkeit, Emissionsguthaben anzusparen. Vorgesehen ist auch eine gemeinsame Erfüllung der mengenmäßigen Emissi42 onsreduktions- und Begrenzungsverpflichtungen.107 Streben einzelne Industriestaaten eine gemeinsame Zielerreichung nach Art. 3 Abs. 1, also die Bildung einer Zielgemeinschaft an, so müssen sie dies gem. Art. 4 Abs. 2 spätestens bei Ratifikation des Protokolls bekannt geben. Eine dahingehende Vereinbarung haben die Mitgliedstaaten der EU getroffen. Die nach Art. 4 Abs. 1 S. 2 erforderliche Festlegung, welche prozentuale Verpflichtung die einzelnen Parteien im Rahmen der gemeinsamen Reduktionsverpflichtung übernehmen (sog. Lastenverteilungsvereinbarung),108 wurde auf dem EU-Umweltministerrat am 16./17. Juni 1998 getroffen. Demzufolge hat sich Deutschland im Rahmen dieser EU-internen Lastenverteilung zur Verringerung seiner Treibhausgasemissionen um 21 % verpflichtet. c)

Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung (CDM)

43 Der im Protokoll vorgesehene Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung (Art. 3 Abs. 12 i.V.m. Art. 12) erlaubt den Anlage-I-Staaten, emissionsmindernde Projekte in Entwicklungsländern durchzuführen und die solchermaßen zertifizierten Emissionsreduktionen für ihre Begrenzungs- bzw. Reduktionspflichten zu verwenden.109 Nach Art. 12 Abs. 2 bezweckt dieser Mechanismus, „die nicht in Anlage I aufgeführten Vertragsparteien dabei zu unterstützen, eine nachhaltige Entwicklung zu erreichen und … die in Anlage I aufgeführten Vertragsparteien dabei 104 105 106 107

108 109

Art. 3 Abs. 10 und 11 i.V.m. Art. 6. Art. 3 Abs. 12 i.V.m Art. 12. Art. 3 Abs. 10 und 11 i.V.m. Art. 17. Art. 3 Abs. 1, 4 Abs. 1. Hierin sah die zu dieser Zeit amtierende Bundesregierung ein „zentrales Instrument zur Vertiefung der internationalen Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Klimaschutzes“, vgl. Beschl. der Bundesregierung zum Klimaschutzprogramm der Bundesrepublik Deutschland auf der Basis des Vierten Berichts der Interministeriellen Arbeitsgruppe „CO2-Reduktion“ (IMA „CO2-Reduktion“), BT-Drucks. 13/8936, S. 26. Vgl. Grünbuch, KOM (2000) 87 endg., S. 10. Näher Pohlmann, Kyoto-Protokoll: Erwerb von Emissionsrechten durch Projekte in Entwicklungsländern, 2004. Frenz

§1

Zweck des Gesetzes

85

zu unterstützen, die Erfüllung ihrer quantifizierten Emissionsbegrenzungs- und -reduktionsverpflichtungen aus Art. 3 zu erreichen“. Ziel ist also einmal die Ermöglichung einer kosteneffizienten Verwirklichung der Reduktionsziele auf Seiten der Industrieländer110 und zum anderen eine Förderung der Zusammenarbeit bzw. des Technologietransfers zwischen Industrie- und Entwicklungsländern. Indes dürfen die Industriestaaten nach Art. 12 Abs. 3 lit. b) nur einen Teil ihrer Emissions- bzw. Reduktionsverpflichtungen durch zertifizierte Emissionsreduktionen aus CleanDevelopment-Projekten erfüllen. Im TEHG wurde der Mechanismus für eine umweltverträgliche Entwicklung in 44 § 13 Abs. 2 aufgenommen; die aus der Teilnahme daran resultierenden Emissionsgutschriften werden danach entsprechend den Maßgaben der Emissionshandelsrichtlinie in Berechtigungen überführt. Als Grundlage richtet sich die Anerkennung von Clean Development-Projekten danach, ob die völkerrechtlichen Regeln eingehalten wurden. Insbesondere aber sind die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften insbesondere nach der „Linking Directive“111 zu wahren.112 d)

Gemeinsame Projektumsetzung (JI)

Eine Erfüllung der völkerrechtlichen Reduktionsverpflichtungen auf fremdem Ter- 45 ritorium, allerdings beschränkt auf das Gebiet der Anlage I-Staaten, eröffnet auch die Möglichkeit zur gemeinsamen Projektumsetzung nach Art. 3 Abs. 10 und 11 i.V.m. Art. 6 Abs. 1. Danach könnte sich beispielsweise ein westeuropäischer Staat durch emissionswirksame Modernisierungsmaßnahmen an veralteten osteuropäischen113 Kraftwerken die dadurch entstehenden Emissionsminderungen auf die eigenen Reduktionsverpflichtungen anrechnen lassen. Dem solchermaßen eröffneten Erwerb von Reduktionseinheiten darf jedoch nach Art. 6 Abs. 1 lit. d) lediglich eine Ergänzungsfunktion zu Maßnahmen im eigenen Land zukommen. Damit darf keinesfalls mehr als die Hälfte der bestehenden Reduktionsverpflichtungen abgedeckt werden. Die Hauptlast ist durch Anstrengungen im eigenen Umfeld zu tragen. Zudem erfasst Art. 6 nur solche Reduktionseinheiten, die aus konkreten emissionsmindernden Projekten stammen. 110 111

112 113

Dies hebt die Kommission in ihrem Grünbuch vom 8.3.2000, KOM (2000) 87 endg., S. 4, 6, ausdrücklich hervor. RL 2004/101/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.10.2004 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft im Sinne der projektbezogenen Mechanismen des Kyoto-Protokolls, ABl. L 336, S. 18. Ausführlich § 13 TEHG Rn. 20. Für die Mitgliedstaaten, die der Union am 1.5.2004 beigetreten sind, gilt die Verpflichtung zur Veröffentlichung und Mitteilung der nationalen Zuteilungspläne und damit zur Teilnahme am europäischen Emissionshandel allerdings ab dem Beitrittsdatum, Ziff. 1.1. der Mitteilung der Kommission über Hinweise zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Anwendung der in Anhang III zur RL 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der RL 96/61/EG des Rates aufgelisteten Kriterien sowie über die Bedingungen für den Nachweis höherer Gewalt, KOM (2003) 830 endg. Frenz

86

46

TEHG – Kommentierung

Wie für Clean-Development-Projekte besteht für Emissionsgutschriften aus Joint Implementation die Möglichkeit der Überführung in Berechtigungen gem. § 13 Abs. 2 TEHG nach den gemeinschaftsrechtlich auf der Basis von Art. 30 Abs. 3 S. 2 Emissionshandelsrichtlinie festgelegten Regeln. Grundvoraussetzung ist, dass die völkerrechtlich aufgestellten Regeln eingehalten wurden. e)

Emissionshandel

47 Der Emissionshandel zwischen Industrieländern ermöglicht gleichfalls eine Verlagerung von Verpflichtungen. Dabei brauchen in dem Umfang keine tatsächlichen Anstrengungen unternommen zu werden, wie Rechte von einem Staat angekauft werden, der unterhalb der auf ihn entfallenden Verpflichtungen bleibt und dieses Unterschreiten nicht zu einer überobligatorischen Erfüllung nutzt, sondern durch den Verkauf von Zertifikaten kapitalisiert. Dieses Vorgehen ist in § 13 TEHG auch nicht aufgenommen und daher jeden48 falls für die Zahl der Emissionsberechtigungen irrelevant, die nach der Ausgabe der Emissionshandelsrechte den Unternehmen zur Verfügung stehen. Denkbar ist aber, dass EU-Mitgliedstaaten die auf sie entfallenden Reduktions49 verpflichtungen auch durch den zwischenstaatlichen Emissionshandel zu erfüllen suchen. Völkerrechtlich ist ihnen dies mit In-Kraft-Treten des Kyoto-Protokolls möglich, da sie auch einzeln Vertragsstaaten sind. In der Emissionshandelsrichtlinie ist ein solches Vorgehen nicht ausgeschlos50 sen. Es wird freilich in Art. 30 Abs. 3 im Gegensatz zu den vorgehend beschriebenen beiden Maßnahmen nicht benannt. Diese Vorschrift betrifft indes lediglich die projektbezogenen Mechanismen, die sich auf die den Anlagenbetreibern unmittelbar zur Verfügung stehenden Berechtigungen und damit den Emissionshandel zwischen Unternehmen auswirken. Art. 30 Abs. 3 Emissionshandelsrichtlinie thematisiert nicht die zwischenstaatlichen Vorgänge. Kommen diese den eigenen Unternehmen zugute, indem sie deren Reduktionslast verringern, stellt sich die Frage der Vereinbarkeit mit dem Beihilfenverbot.114 Eine Absenkung der von den eigenen Unternehmen geforderten Reduktions51 leistungen und eine Anhebung der an diese ausgegebenen Emissionsberechtigungen kommt allerdings a priori nur dann in Betracht, wenn die völkerrechtlich festgelegten Regeln des zwischenstaatlichen Emissionshandels eingehalten werden. Für diesen zwischenstaatlichen Handel mit Emissionsrechten setzt Art. 17 Kyo52 to-Protokoll ebenfalls eine Obergrenze voraus, indem auch dieser lediglich „ergänzend“ zu den im eigenen Land ergriffenen Maßnahmen erfolgen soll. Die Auslegung dieses Tatbestandsmerkmales ist äußerst umstritten. Während die Vereinigten Staaten von Amerika auf voller Flexibilität beharren, setzt sich die Europäische Union dafür ein, dass die Hälfte der Reduktionsverpflichtungen im eigenen Land erfüllt werden müssen.115 „Ergänzend“ bedeutet nicht „ausschließlich“, sondern impliziert eine bloße Zusatzfunktion, mithin eine Obergrenze von höchstens 114 115

Näher § 9 TEHG Rn. 151. Vgl. FAZ Nr. 269 vom 18.11.2000, S. 15: „Nur ein Tropfen auf den heißen Stein“; FAZ Nr. 273 vom 23.11.2000, S. 19: „BDI: Klimavereinbarung ist zwingend nötig“. Frenz

§1

Zweck des Gesetzes

87

50 %,116 besser nur von 49 %, damit entsprechend dem Wortlaut des Kyoto-Protokolls der Hauptteil im eigenen Land und nur der hinzukommende Ergänzungsteil in einem fremden Land erbracht wird. f)

Senkenproblematik

Problematisch ist, inwieweit ein Abbau bzw. eine Speicherung von Treibhausga- 53 sen durch sog. Senken aufgrund von Landnutzungsänderungen und forstwirtschaftlichen Maßnahmen im Rahmen der Reduktionsverpflichtungen der Vertragsstaaten Berücksichtigung finden soll. Die Anrechenbarkeit von Kohlenstoffsenken ist derzeit wissenschaftlich wenig fundiert und wirft bei genauerer Betrachtung eine Vielzahl von Fragen auf.117 In der Emissionshandelsrichtlinie ist sie nicht vorgesehen, ebenso wenig im TEHG. Damit kommt eine Anrechnung solcher Senken auf die Reduktionsverpflichtungen von EU-Mitgliedstaaten nicht in Betracht. Sie kann daher auch nicht dazu führen, dass ein Mitgliedstaat seinen Unternehmen Reduktionsleistungen erlässt und deshalb in großzügigerer Weise Berechtigungen ausgibt, als dies ohne eine Anrechnung von Kohlenstoffsenken möglich wäre. Angesichts der engen Verknüpfung von Klimaschutz und (umwelt-)völker- 54 rechtlichem Nachhaltigkeitspostulat im Kyoto-Protokoll stellt sich auch völkerrechtlich die Frage, inwieweit Kohlenstoffsenken für Reduktionsverpflichtungen beachtlich sein können, um das in Art. 2 KRK festgeschriebene, langfristig anvisierte Ziel der Verhinderung einer gefährlichen anthropogenen Störung des Klimasystems zu erreichen. Die Beantwortung dieser Frage hat insbesondere unter Berücksichtigung der sog. intergenerationellen Komponente des Nachhaltigkeitsgedankens zu erfolgen. Damit ist die Verantwortung der jetzt Lebenden gegenüber künftigen Generationen angesprochen. Diesen Gedanken aufgreifend heißt es in Art. 3 Abs. 1 KRK: „Die Vertragsparteien sollen auf der Grundlage der Gerechtigkeit und entsprechend ihren gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten und ihren jeweiligen Fähigkeiten das Klimasystem zum Wohle heutiger und künftiger Generationen schützen. Folglich sollen die Länder, die entwickelte Länder sind, bei der Bekämpfung der Klimaänderungen und ihrer nachteiligen Auswirkungen die Führung übernehmen.“

Im Juli 2001 auf der Folgekonferenz in Bonn erzielte die EU einen Kompro- 55 miss mit Japan, Kanada und Russland, um das Protokoll ratifizierungsfähig zu machen. Der Preis war aber eine weitgehende inhaltliche Aushöhlung: Biologische Senken als Speicher von Kohlendioxid sollen in weitem Umfang und je nach Lage von Land zu Land unterschiedlich angerechnet werden. Das begünstigt insbesondere die drei am Kompromiss beteiligten Staaten und verringert die Verpflichtung der Industriestaaten um ca. 169 Mio. t CO2. Der sog. flexible Mechanismus, Aktivitäten außerhalb des eigenen Staatsgebietes auf die eigenen Verpflichtungen zur Emissionsminderung anrechnen zu lassen, darf großzügig eingesetzt werden, wenngleich keine Kernkraftwerke berücksichtigt werden dürfen. Entwicklungsländer, die OPEC-Staaten eingeschlossen, erhalten von den EU- und 116 117

Müller-Kraenner, ZUR 1998, 113 (114): Obergrenze von 50 %. Zu neueren Forschungsergebnissen Janssens, Science 2003, 1538 ff. Frenz

88

TEHG – Kommentierung

anderen Industriestaaten Projekte zum Klimaschutz mit bis zu 410 Mio. Dollar gefördert.118 g)

Erfolgskontrolle

56 Eine strenge Erfolgskontrolle in Form rechtlich bindender Sanktionsmechanismen bei Nichteinhaltung der Abbauverpflichtungen wurde auch in Bonn nicht vereinbart und war Gegenstand einer Nachfolgekonferenz vom 29. Oktober bis 9. November 2001 in Marrakesch. Auf dieser Konferenz wurden nähere Berichtspflichten vereinbart und eine sog. Erfüllungskontrolle beschlossen, deren völkerrechtliche Verbindlichkeit aber offen gelassen wurde. Über die Nichterfüllung von Vertragspflichten beschließt eine „Enforcement Branch“, die sich aus sechs Vertretern aus den Entwicklungsländern und vier Vertretern aus den Industriestaaten zusammensetzt. Sie stellt einen umzusetzenden Aktionsplan für den Fall auf, dass Emissionsminderungs- und Berichtspflichten nicht eingehalten werden. Verfehlen Staaten Reduktionspflichten, dürfen sie ihre Emissionserlaubnisse nicht mehr an andere Vertragsparteien verkaufen.

3.

Ausblick

57 Aufgrund der weltweiten Dimension des Klimawandels und seiner Ursachen119 bedarf es weiterer Anstrengungen und vor allem einer langfristigen Perspektive. Dabei ergab der jüngste IPPC-Bericht vom April 2007, dass vor allem die Industriestaaten ihren Ausstoß an Treibhausgasen bis 2050 noch stark120 reduzieren müssen, um die Erderwärmung zu stoppen. Allerdings nützen die ehrgeizigen Anstrengungen der klassischen Industrieländer wenig, wenn nicht die aufstrebenden Staaten wie China und Indien in konkrete Reduktionsmaßnahmen einbezogen werden. Die Konferenz von Bali vom Dezember 2007 erteilte ein Mandat zu Verhandlungen für ein neues UN-Klimaschutzabkommen, das alle Staaten einbeziehen soll.121

118 119 120 121

FAZ Nr. 169 vom 24.7.2001, S. 1 f.; Handelsblatt vom 23.7.2001. S.o. Rn. 34. Nach Berechnungen des UBA sind es 80 %, FAZ Nr. 83 vom 10.4.2007, S. 6. S. näher o. Einf. Rn. 35 ff. Frenz

§2

Anwendungsbereich

(1) 1Dieses Gesetz gilt für die Emission der in Anhang 1 zu diesem Gesetz genannten Treibhausgase durch die dort genannten Tätigkeiten. 2Dieses Gesetz gilt auch für die in Anhang 1 genannten Anlagen, die gesondert immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftiger Anlagenteil oder Nebeneinrichtung einer Anlage sind, die nicht in Anhang 1 aufgeführt ist. (2) Der Anwendungsbereich dieses Gesetzes erstreckt sich bei den in Anhang 1 genannten Anlagen auf alle 1. Anlagenteile und Verfahrensschritte, die zum Betrieb notwendig sind, und 2. Nebeneinrichtungen, die mit den Anlagenteilen und Verfahrensschritten nach Nummer 1 in einem räumlichen und betriebstechnischen Zusammenhang stehen und die für das Entstehen von den in Anhang 1 genannten Treibhausgasen von Bedeutung sein können. (3) 1Die in Anhang 1 bestimmten Voraussetzungen liegen auch vor, wenn mehrere Anlagen derselben Art in einem engen räumlichen und betrieblichen Zusammenhang stehen und zusammen die maßgebenden Leistungsgrenzen oder Anlagengrößen erreichen oder überschreiten werden. 2Ein enger räumlicher und betrieblicher Zusammenhang ist gegeben, wenn die Anlagen 1. auf demselben Betriebsgelände liegen, 2. mit gemeinsamen Betriebseinrichtungen verbunden sind und 3. einem vergleichbaren technischen Zweck dienen. (4) Dieses Gesetz gilt nicht für die Emissionen von Anlagen, soweit sie der Forschung, Entwicklung oder Erprobung neuer Einsatzstoffe, Brennstoffe, Erzeugnisse oder Verfahren im Labor- oder Technikumsmaßstab dienen; hierunter fallen auch solche Anlagen im Labor- oder Technikumsmaßstab, in denen neue Erzeugnisse in der für die Erprobung ihrer Eigenschaften durch Dritte erforderlichen Menge vor der Markteinführung hergestellt werden, soweit die neuen Erzeugnisse noch weiter erforscht oder entwickelt werden. (5) Anlagen nach Anhang 1 Nr. I bis V zur ausschließlichen Verbrennung von gefährlichen Abfällen oder Siedlungsabfällen – unabhängig, ob zur Beseitigung oder Verwertung – sowie Anlagen nach § 3 Abs. 2 des ErneuerbareEnergien-Gesetzes, in denen Strom gewonnen wird, für den ein Anspruch nach § 5 Abs. 1 des Erneuerbare-Energien-Gesetzes besteht unterliegen nicht dem Anwendungsbereich dieses Gesetzes.

Übersicht I. II. III.

Einleitung ................................................................................................ Tätigkeiten (Abs. 1)................................................................................. Anhang 1 zum TEHG..............................................................................

Theuer

Rn. 1-2 3-9 10-26

90

TEHG – Kommentierung

1. Energieumwandlung und -umformung .............................................

11-19

a) Feuerungsanlagen (Anhang 1 Ziff. I-V) ........................................... b) Mineralöl- oder Schmierstoffraffinerien (Anhang 1 Ziff. VI)........... c) Kokereien (Anhang 1 Ziff. VII)........................................................

11-15 16-18 19

2. Eisenmetallerzeugung und -verarbeitung ......................................... 3. Mineralverarbeitende Industrie......................................................... 4. Sonstige Industriezweige .................................................................. IV. Eigenständig genehmigungsbedürftige Anlagenteile oder Nebeneinrichtungen (Abs. 1 S. 2) ........................................................... 1. Schmelzaggregate............................................................................. 2. Feuerungsanlagen (Prozessfeuerungen)............................................ V. Anlagenumfang (Abs. 2)......................................................................... VI. Gemeinsame Anlagen (Abs. 3) ............................................................... 1. Anlagen derselben Art ...................................................................... 2. Lage auf demselben Betriebsgelände................................................ 3. Gemeinsame Betriebseinrichtungen ................................................. 4. Vergleichbarer technischer Zweck ................................................... VII. Anlagen der Forschung und Entwicklung (Abs. 4) ................................. VIII. Abfallverbrennungsanlagen und EEG-Anlagen (Abs. 5) ........................ 1. Abfallverbrennungsanlagen .............................................................. 2. EEG-Anlagen ................................................................................... IX. Herausfallen aus dem Anwendungsbereich.............................................

20-23 24 25-26

I.

27-41 29 30-41 42-49 50-56 53 54 55 56 57-59 60-68 60-64 65-68 69-74

Einleitung

1 Die Gesetzesfassung geht im Wesentlichen auf die Neu-Konzeption des TEHG durch den Deutschen Bundestag1 zurück, wonach geplant war, auch die Genehmigungstatbestände der Art. 4 und 6 Emissionshandelsrichtlinie durch eine Bundesbehörde durchführen zu lassen. Aus diesem Grunde wurde eine „Entkoppelung“ der Vorschriften des TEHG von denen des BImSchG vorgenommen, die auch nach dem Vermittlungsergebnis von Bundestag und Bundesrat noch Bestand hatte.2 Die vom Bundestag vorgelegte Fassung krankte insbesondere an der nicht kla2 ren Verwendung der Begrifflichkeiten „Tätigkeit“ und „Anlage“. Dies hat schon der Bundesrat in seinem Beschluss zur Anrufung des Vermittlungsausschusses kritisiert;3 jedoch ist diese gesetzestechnisch verunglückte Regelung durch den Vermittlungsausschuss nicht bereinigt worden. Angelegt sind diese nicht eindeutig 1 2 3

Gesetzesbeschl. vom 12.3.2004, BR-Drucks. 198/04. Bericht des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit des Deutschen Bundestages, BT-Drucks. 15/2693, S. 7. Beschl. des Bundesrates vom 2.4.2004, BT-Drucks. 15/2901, S. 1. Theuer

§2

Anwendungsbereich

91

verwendeten Begrifflichkeiten bereits in der Emissionshandelsrichtlinie, insbesondere in den Art. 2, 3 lit. e) und Anhang I der Emissionshandelsrichtlinie, deren Vorschriften teilweise durch § 2 TEHG in deutsches Recht umgesetzt werden. Der deutsche Gesetzgeber hat versucht, sich möglichst an diese Systematik zu halten und hat damit die Unschärfe des europäischen Sekundärrechts in das deutsche Recht eingeschleppt.

II.

Tätigkeiten (Abs. 1)

§ 2 Abs. 1 S. 1 TEHG übernimmt im Wesentlichen Art. 1 Abs. 1 Emissionshandelsrichtlinie, wonach diese Richtlinie für die Emissionen aus den in Anhang I aufgeführten Tätigkeiten und die Emissionen der in Anhang II aufgeführten Treibhausgase gilt. Das TEHG gilt entsprechend für Emissionen4 der in Anhang 1 genannten Treibhausgase durch die dort genannten Tätigkeiten. In Anhang 1 zum TEHG ist den dort aufgeführten Tätigkeiten nur das Treibhausgas CO2 zugeordnet, so dass das Gesetz nur die Emission von CO2 behandelt.5 Andere Treibhausgase können nur durch eine Änderung des Gesetzes in das Handelssystem aufgenommen werden. Anhang 1 zum TEHG enthält eine Liste von Tätigkeiten, die im Wesentlichen dem Wortlaut des Anhangs I der Emissionshandelsrichtlinie entspricht.6 Der Begriff der „Tätigkeit“ und die Regelungssystematik der Emissionshandelsrichtlinie geht zurück auf die IVU-Richtlinie der EU aus dem Jahre 1996.7 Er ist daher auch i.V.m. der dort vorgefundenen Regelungssystematik auszulegen. Insofern ist auf die Definition des Begriffes „Anlage“ in Art. 2 Ziff. 3 IVU-Richtlinie zurückzugreifen, der wortlautgleich der Definition der „Anlage“ in Art. 3 lit. e) der Emissionshandelsrichtlinie entspricht. Für beide Richtlinien findet eine „Tätigkeit“ ausschließlich in einer Anlage statt. Es heißt dort:

3

4 5

6 7

„Anlage [ist] eine ortsfeste technische Einheit, in der eine oder mehrere der in Anhang I genannten Tätigkeiten sowie andere unmittelbar damit verbundene Tätigkeiten durchgeführt werden, die mit den an diesem Standort durchgeführten Tätigkeiten in einem technischen Zusammenhang stehen und die Auswirkungen auf die Emissionen und die Umweltverschmutzung haben können.“

Sofern also das TEHG von einer „Tätigkeit“ spricht, meint es damit eine Tätig- 8 keit, die in einer Anlage stattfindet. Wenn in § 2 Abs. 1 S. 1 TEHG von der Emission durch eine Tätigkeit die Rede, ist damit die Emission aus einer Anlage ge-

4 5 6 7

Zum Begriff der Emission vgl. § 3 TEHG Rn. 1 ff. Zur Definition der Treibhausgase vgl. § 3 TEHG Rn. 8 ff. Zu Unterschieden vgl. sogleich Rn. 11 ff. RL 96/61/EG über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung vom 24.9.1996, ABl. L 257, S. 26. So auch ausdrücklich die Begründung der EU-Kommission bei Vorlage des Richtlinienentwurfs, Beschl. der Kommission, KOM (2001) 581 endg., S. 9. Theuer

92

TEHG – Kommentierung

meint. Insofern existiert kein gegenüber dem Anlagenbegriff überschießender Inhalt des Begriffes „Tätigkeit“.8 Erstaunlicherweise hat der Gesetzgeber, obwohl er das TEHG vom BImSchG 9 abkoppeln wollte, den Begriff der Anlage nicht besonders definiert. Damit wird man bei der Auslegung des Begriffes vorrangig auf die oben zitierte Definition in Art. 3 lit. e) Emissionshandelsrichtlinie im Wege der richtlinienkonformen Auslegung zurückgreifen müssen und nur hilfsweise auf die Begriffsbestimmung in § 3 Abs. 5 BImSchG.

III.

Anhang 1 zum TEHG

10 Der in Anhang 1 zum TEHG aufgeführte Anlagenkatalog ist weitgehend der 4. Verordnung zur Durchführung des BImSchG entnommen und entspricht im Wesentlichen dem Anhang I der Emissionshandelsrichtlinie. Die den Gesetzgeber leitenden Überlegungen zur Abfassung dieses Anlagenkataloges finden sich in der Begründung zu der ursprünglich geplanten 34. BImSchV.9 Aus diesen sehr kurz gehaltenen Erwägungen scheint auf, dass der Gesetzgeber allerdings nicht an eine sklavische Übertragung der in der 4. BImSchV enthaltenen Begrifflichkeiten dachte. Dies geht schon aus den anderen Kapitelüberschriften hervor, die denen der deutschen Fassung des Anhangs I der Emissionshandelsrichtlinie entsprechen. Anhang 1 ist durch die Novelle des TEHG 2007 um einige Anlagenkategorien erweitert worden. Es handelt sich hierbei um Anlagentypen, deren Einbeziehung in den Emissionshandel während der ersten Handelsperiode im europäischen Rechtsraum streitig war. So haben einige Mitgliedstaaten der Europäischen Union bestimmte Anlagen mit Prozessfeuerungen (z.B. Etylen- oder Propylen-Cracker oder Wärmöfen in integrierten Hüttenwerken der Stahlindustrie) in den Emissionshandel einbezogen, andere jedoch nicht oder nur teilweise. Die europäische Kommission hat sich in ihren „NAP Hinweisen“ ausführlich mit diesen Zweifelsfällen beschäftigt und die Mitgliedstaaten aufgefordert, in der zweiten Handelsperiode bestimmte Anlagen zusätzlich in den Anwendungsbereich des Emissionshandels aufzunehmen.10 Die Bundesregierung ist ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfes diesem Ansinnen gefolgt und hat bestimmte Arten von Prozessfeuerungen zusätzlich dem Emissionshandel unterworfen.11

8 9 10

11

So auch Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 2 Rn. 5. BR-Drucks. 955/03, S. 34. Vgl. Mitteilung der Kommission vom 22.12.2005, KOM (2005) 703 endg. „Neue Hinweise zu den Zuteilungsplänen für den Handelszeitraum 2008-2012 des Systems für den EU-Emissionshandel“, dort Ziff. 4.1 und Anhang 8. BR-Drucks. 276/07, S. 59. Theuer

§2

1.

Energieumwandlung und -umformung

a)

Feuerungsanlagen (Anhang 1 Ziff. I-V)

Anwendungsbereich

93

Nach der Richtlinie sind erfasst

11

„Feuerungsanlagen mit einer Feuerungswärmeleistung über 20 MW (ausgenommen Anlagen für die Verbrennung von gefährlichen oder Siedlungsabfällen).“

Im Gegensatz zu Ziff. 1.1 Anhang I der IVU-Richtlinie erfasst die Emissionshandelsrichtlinie auch Feuerungsanlagen bis zu einem Schwellenwert von 20 MW Feuerungswärmeleistung. Diese Erweiterung der von der Richtlinie erfassten Anlagen war schon im ursprünglichen Kommissionsvorschlag enthalten. Es sollte die Erfassung weiterer bedeutender Quellen von Kohlendioxid-Emissionen ermöglicht werden, deren Zahl nach Auffassung der Kommission noch weiter zunehmen werde.12 Im Gegensatz zu der sehr knappen Anlagenbeschreibung in der Emissionshandelsrichtlinie hat der deutsche Gesetzgeber die sehr detaillierte Anlagenbeschreibung aus Nr. 1.1, 1.2, 1.3, 1.4 und 1.5 Anhang der 4. BImSchV fast wortlautgleich übernommen und lediglich einige Anlagentypen redaktionell zusammengefasst. Ansonsten beschränkt sich der Gesetzgeber auf die Anpassung des Schwellenwertes von 20 MW im Text. Die praktische Bedeutung der Erfassung dieser Anlagen in Deutschland ist außerordentlich groß. Legt man die Datenerhebung aus dem revidierten NAP 20082012 zugrunde, so entfielen auf den Sektor Energieerzeugung und -umwandlung im Jahre 2004 etwa 382 Mio. t CO2-Emissionen, die tatsächlichen CO2-Emissionen des Sektors Energie betrugen im Jahr 2006 etwa 380,5 Mio. t CO2.13 Vergleicht man dies mit der Gesamtmenge der Zertifikate für die emissionshandelspflichtigen Anlagen von 456,1 Mio. pro Jahr, so erkennt man den sehr hohen Anteil, den dieser Sektor im Gesamtsystem des Emissionshandels ausmacht. Während ein Großteil der Anlagen der Ziff. I-V des Anhangs keiner näheren Erläuterung bedarf, stellen sich Problemlagen ein bei der Behandlung von Anlagen, die „Prozesswärme“ erzeugen und die Bestandteil von industriellen Prozessen sind, die selbst nicht diesem Anhang unterfallen. Hier entstehen rechtliche Grauzonen, da insbesondere die Frage, ob diese Anlagen (oder Anlagenteile) „gesondert immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftig sind“, umstritten sein kann.14 Der Gesetzgeber hat dabei einen Teil der Problematik durch die Aufnahme bestimmter Prozessfeuerungen in den Tätigkeitskatalog des Anhangs 1 gelöst. Von größter praktischer Bedeutung ist nunmehr die Abgrenzung von Anlagen der Ziff. I-V gegenüber den sonstigen Tätigkeiten. Dies hängt mit den außerordentlich großen Unterschieden in der Höhe der Zuteilung zwischen diesen beiden Kategorien zusammen (s. hierzu § 3 Rn. 14).

12 13 14

Begründung der EU-Kommission bei Vorlage des Richtlinienentwurfs vom 23.10.2001, Beschl. der Kommission, KOM (2001) 581 endg., S. 11. Revidierter NAP 2008-2012, S. 18 Tabelle 1, Kohlendioxidemissionen der emissionshandelspflichtigen Anlagen im Jahr 2006, Stand: 11.5.2007, UBA Berlin 2007. Hierzu s.u. Rn. 30 ff. Theuer

12

13

14

15

94

b)

TEHG – Kommentierung

Mineralöl- oder Schmierstoffraffinerien (Anhang 1 Ziff. VI)

16 Ziff. VI definiert den Anlagentyp der Mineralöl- oder Schmierstoffraffinerien. Die Anlagendefinition setzt eine Tätigkeit voraus, nämlich die Destillation oder Raffination oder sonstige Weiterverarbeitung von Erdöl oder Erdölerzeugnissen, und diese Tätigkeiten müssen in Mineralöl- oder Schmierstoffraffinerien stattfinden. Hier ist für die praktische Anwendung des Gesetzes insbesondere die Abgrenzung zur chemischen Industrie von Bedeutung, denn die Destillation, Raffination oder Weiterverarbeitung von Erdölerzeugnissen findet im großen Umfang auch in der chemischen Industrie statt. Da diese zwar der IVU-Richtlinie, nicht aber der Emissionshandelsrichtlinie bzw. dem TEHG unterliegt, ist eine Abgrenzung unerlässlich. Bei der Auslegung kann der Wortlaut der Emissionshandelsrichtlinie helfen. 17 Dort wird in Anhang I lediglich von „Mineralölraffinerien“ gesprochen. Dies deutet auf einen engeren Anlagenbegriff hin, als ihn das deutsche Gesetz vorsieht. Man wird daher insbesondere bei der Frage der Weiterverarbeitung von Erzeugnissen aus der Destillation und Raffination eine wertende Betrachtungsweise anlegen müssen. Wenn diese Verarbeitung nach der Anschauung der betroffenen Verkehrskreise nicht mehr in einer Mineralölraffinerie stattfindet, sondern als Produktionsschritt einer chemischen Erzeugungsanlage gilt, ist der Anwendungsbereich des Anhang 1 Ziff. VI verlassen. Sobald das Mineralölerzeugnis als Einsatzstoff für die Produktion eines chemischen Erzeugnisses anzusehen ist, unterliegt die entsprechende Erzeugungsanlage nicht mehr Ziff. VI. Dies kann auch der Fall sein, wenn derselbe Betreiber auf demselben Standort eine Raffinerie und eine chemische Erzeugungsanlage betreibt. Streitig in der ersten Handelsperiode war insbesondere die unterschiedliche Be18 handlung von Crackern in Anlagen der chemischen Industrie und der Mineralölwirtschaft.15 Nach Maßgabe der Auslegungshinweise der EU-Kommission hat der Gesetzgeber diesen Streitfall durch Aufnahme der Tätigkeit XVI „Anlagen zur Herstellung von Propylen oder Ethylen mit einer Produktionsleistung von 50.000 t oder mehr je Jahr“ im Wesentlichen gelöst. Nunmehr spielt es keine Rolle mehr, ob eine solche Tätigkeit in einer der Verkehrsanschauung nach Mineralölraffinerie oder einer chemischen Anlage stattfindet. Damit unterfallen nunmehr ausdrücklich auch Anlagen der chemischen Industrie dem Emissionshandel. c)

Kokereien (Anhang 1 Ziff. VII)

19 Erfasst werden weiter Anlagen zur Trockendestillation von Steinkohle oder Braunkohle, die sog. Kokereien.

15

S. hierzu die Voraufl. § 2 TEHG Rn. 18. Theuer

§2

2.

Anwendungsbereich

95

Eisenmetallerzeugung und -verarbeitung

Der zweite Abschnitt erfasst Kernaggregate der Eisen- und Stahlerzeugung. Die Weiterverarbeitung von Stahl, also insbesondere das Gießen, Walzen und die Oberflächenbehandlung ist, im Gegensatz zur Situation in der ersten Handelperiode, nunmehr teilweise erfasst. Die Erzeugung und Weiterverarbeitung von NEMetallen (z.B. Kupfer, Aluminium) ist nicht Gegenstand des Emissionshandels. Von Anhang 1 Ziff. VIII werden die Sinteranlagen erfasst, die das für die Roheisenerzeugung benötigte Eisenerz sintern, also für den Einsatz im Hochofen stückig machen. Unter Ziff. IX fallen • die Anlagen zur Herstellung von Roheisen, das sind z.B. Hochöfen, Schachtöfen, nicht jedoch Direktreduktionsöfen, • Anlagen zur Erschmelzung von Roheisen, also Anlagen, die Roheisen verflüssigen, • Anlagen zur Herstellung von Stahl, dies sind hauptsächlich sog. Oxygenstahlwerke, aber auch AOD-Konverter bei der Edelstahlerzeugung, • Anlagen zum Erschmelzen von Stahl, dies sind hauptsächlich Öfen, die den zur Stahlherstellung benötigten Stahlschrott einschmelzen, also z.B. Elektrolichtbogenöfen. All diesen Anlagen muss gemeinsam sein, dass sie nicht in integrierten Hüttenwerken betrieben werden (s.u. Rn. 23), wobei der Genehmigungsbescheid maßgebend ist. Bedeutende Teile der Anlagen der Stahlherstellung sind sekundärmetallurgische Verfahren, die räumlich und betriebstechnisch Teil der Stahlherstellung sind. Ebenfalls ausdrücklich als Teil der Anlagen definiert sind die Stranggussanlagen, die aus dem flüssigen Stahl einen festen Stahlblock gießen. Neu hinzugetreten durch die Novelle des TEHG 2007 sind die Tätigkeiten der Ziff. IXa und IXb. Die Regelung ist gesetzestechnisch verunglückt und nur vor dem Hintergrund der gemeinschaftsrechtlichen Entstehungsgeschichte zu interpretieren. Erfasst sind hier zwei Fälle, die das Vorhandensein mindestens eines integrierten Hüttenwerkes voraussetzen. Die Legaldefinition der integrierten Hüttenwerke (Anlagen zur Gewinnung von Roheisen und zur Weiterverarbeitung zu Rohstahl, bei denen sich Gewinnungs- und Weiterverarbeitungseinheiten nebeneinander befinden und in funktioneller Hinsicht miteinander verbunden sind) im TEHG entspricht der Definition im Anhang zur 4. BImschV Ziff. 3.2 a) Spalte 1. Gemeint sind Hüttenwerke, in denen Hochöfen und (Oxygen-)Stahlwerke eines Betreibers sich auf einem Hüttengelände befinden.16 Dieser bereits als genehmigungsbedürftige Anlage definierter Anlagentypus ist in Ziff. IXa erweitert um „Weiterverarbeitungseinheiten mit einer Feuerungswärmeleistung von 20 MW oder mehr.“ Was unter solchen Weiterverarbeitungsein-

16

Vgl. auch Ludwig, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, 4. BImSchV zu Anhang Nr. 3.2 Rn. 7 u. 8. Theuer

20

21

22

23

96

TEHG – Kommentierung

heiten etwa erfasst werden sollte, lässt sich aus Dokumenten der EU-Kommission herleiten. Ausweislich der Gesetzesbegründung der Bundesregierung wollte sie mit der Aufnahme dieser Tätigkeiten den Auslegungshinweisen der EU-Kommission zum Anwendungsbereich der Emissionshandelsrichtlinie nachkommen.17 Erfasst werden sollten nach Auffassung der Kommission in der deutschen Fassung der Mitteilung „Verbrennungsprozesse in Stahlwerken“, wobei nach einer Fußnote „Warmwalzwerke, Erhitzer, Industrieöfen (Dampfmischung und Durchglühen) und Beizen“ erfasst werden sollten.18 In der englischen Fassung heißt es dagegen im Text „integrated steelworks“ und in der Fußnote „including rolling mills, re-heaters, annealing furnaces and pickling“ und auch die französische Textfassung erwähnt die „production d´acier intégrée“. Der Gesetzgeber hat zu Recht den Begriff „integrierte Hüttenwerke“ und nicht nur „Stahlwerke“ in das TEHG übernommen. Nach der Verkehrsanschauung bestehen integrierte Hüttenwerke nicht nur aus Stahlwerken, sondern als vorgeschaltetet Produktionsstufe auch aus Anlagen zur Erzeugung von Roheisen. Sie unterscheiden sich damit von Stahlwerken ohne eine solche Vorstufe, die z.B. über einen Elektroofen zum Einschmelzen von Schrott oder anderen Eisenträgern verfügen und damit nicht flüssiges Roheisen als Rohstoffbasis verwenden.19 Reine Elektrostahlwerke sind nicht von Ziff. IXa oder IXb erfasst, sie fallen unter die Tätigkeit IX. Weiterverarbeitungsanlagen in integrierten Hüttenwerken sind z.B. Anlagen zum Warmwalzen von Stahl oder Anlagen zum Aufbringen von metallischen Schutzschichten. Die Weiterverarbeitungseinheiten müssen in funktioneller Hinsicht mit den Gewinnungseinheiten verbunden sein. Dabei ist schon durch den Begriff „Weiterverarbeitung“ weniger auf einen rein technischen als vielmehr auf einen Produktionsverbund abzustellen. Entscheidend ist daher nicht nur, ob die Weiterverarbeitungseinheit technisch mit dem integrierten Hüttenwerk verbunden ist (z.B. durch die Einbindung in ein Infrastrukturnetz zur Energie- und Brennstoffversorgung oder Entsorgung), sondern zusätzlich muss ein produktionstechnischer Verbund bestehen, also die Weiterverarbeitungseinheit im Wesentlichen Produkte aus dem integrierten Hüttenwerk weiter verarbeiten. Die einzelnen Weiterverarbeitungseinheiten müssen über eine Feuerungswärmeleistung von 20 MW oder mehr verfügen. Da diese Weiterverabeitungseinheiten im immissionschutzrechtlichen Sinne keine Teile oder Nebeneinrichtungen des integrierten Hüttenwerkes sind, ist hier keine kumulative Betrachtung, sondern jeweils eine auf die einzelne Weiterverarbeitungseinheit bezogene Sichtweise erforderlich.

17 18 19

Vgl. o. Rn. 10 und BR-Drucks. 276/07, S. 59. KOM (2005) 703 endg., S. 11 Fn. 14. Zum integrierten Hüttenwerk wird zutreffend die Hochofenanlage und – kumulativ – das Oxygenstahlwerk (einschließlich Stranggussanlage) gezählt, manchmal auch mit der Sinteranlage, vgl. Ludwig, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, 4. BImSchV zu Anhang Nr. 3.2 Rn. 8. Theuer

§2

Anwendungsbereich

97

Ob und welche Anlagen zu einem „integrierten Hüttenwerk“ zählen, ist zuerst durch die immissionschutzrechtliche Genehmigung festzustellen (§ 3 Abs. 3 S. 2, s. dort Rn. 14). Liegt daher für einen Standort kein Genehmigungsbescheid für ein integriertes Hüttenwerk vor, so findet IXa oder IXb keine Anwendung. Erhebliche Probleme bereitet in diesem Zusammenhang die Abrenzung zwischen den Tätigkeiten IXa und IXb. Im immissionschutzrechtlichen Sinne sind die genannten Weiterverarbeitungseinheiten nicht Teil (Nebeneinrichtungen) eines integrierten Hüttenwerkes. Warmwalzwerke oder Beschichtungsanlagen sind keine Verfahrensschritte der Herstellung von Roheisen und Stahl.20 Der Wortlaut von Ziff. IXa spricht von „Integrierten Hüttenwerken mit Weiterverarbeitungseinheiten“. Dies deutet darauf hin, dass für die Tätigkeit IXa die Weiterverarbeitungseinheiten als Teil der Genehmigung des integrierten Hüttenwerks erfasst wurden, was in der Praxis wohl nur sehr selten der Fall sein dürfte. Dagegen soll die Tätigkeit IXb Weiterverarbeitungseinheiten „innerhalb“ integrierter Hüttenwerke erfassen, die es aber im immissionschutzrechtlichen Sinne, wie eben festgestellt, wohl nur sehr selten geben dürfte. Ziff. IXb würde daher faktisch leer laufen, wenn man die Tätigkeit ausschließich betreiberbezogen definiert. Der einzige sinnvolle Anwendungsbereich von Ziff. IXb entsteht, wenn man die Tätigkeit betreiberneutral anwendet. Denn es ist denkbar, dass auf dem Standort eines integrierten Hüttenwerksgeländes („innerhalb“ als örtlichen Bezug verstanden) der Betreiber des integrierten Hüttenwerkes selber oder andere Personen Weiterverarbeitungseinheiten der genannten Art betreiben. Diese Anlagen wären nicht Teil der Tätigkeit nach IXa, da diese Tätigkeit eine genehmigungsbezogene Verknüfung (im Sinne eines genehmigungstechnischen Teils oder Nebeneinrichtung des integrierten Hüttenwerks) voraussetzt. Der Begriff „innerhalb“ ist dahingehend auszulegen, dass ein enger räumlicher Bezug zwischen dem integrierten Hüttenwerk und der Weiterverarbeitungseinheit bestehen muss. Zudem muss eine funktionelle Verbundenheit zwischen dem integrierten Hüttenwerk und der Weiterverarbeitungseinheit als ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal vorliegen. Insoweit besteht kein sachlicher Unterschied zwischen Ziff. IXa (in der die funktionelle Verbindung ausdrücklich betont wird) und der Tätigkeit nach IXb. Insoweit bedarf es auch bei der Tätigkeit nach IXb nicht nur einer technischen, sondern auch einer produktionstechnischen Verknüpfung der Anlagen zur Stahlerzeugung und zur Weiterverarbeitung. IXb erfasst nach seinem eindeutigen Wortlaut zudem auch nicht Anlagen zum Kaltwalzen von Metallen (Anhang 4. BImSchV Ziff. 3.6 Spalte 2 a) bb), Anlagen zum Kaltwalzen von Stahl mit einer Bandbreite ab 650 mm) sowie Anlagen zum Beschichten von Stahlband mit Lacken (Anhang 4. BImSchV Ziff. 5.1 Spalte 1).

20

Zum integrierten Hüttenwerk wird zutreffend die Hochofenanlage und – kumulativ – das Oxygenstahlwerk (einschließlich Stranggussanlage) gezählt, manchmal auch mit der Sinteranlage, vgl. Ludwig, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, 4. BImSchV zu Anhang Nr. 3.2 Rn. 8. Theuer

98

TEHG – Kommentierung

Keine Weiterverarbeitungseinheiten sind Anlagen zur Dampferzeugung, sie können jedoch Teil des integrierten Hüttenwerkes als Nebeneinrichtung sein und damit von der Tätigkeit IXa (oder auch IX) erfasst werden.

3.

Mineralverarbeitende Industrie

24 Von der mineralverarbeitenden Industrie sind die bedeutendsten Emittentengruppen erfasst. Dies ist die Zementindustrie mit der Klinkerherstellung (Ziff. X), die Kalkindustrie mit dem Brennen von Kalkstein oder Dolomit (XI), die Glasindustrie mit ihren Glashütten für Behälter- und Flachglas (XII) sowie die keramische Industrie. Nach den Auslegungshinweisen der DEHSt21 fallen nur die nach Nr. 2.10 Spalte 1 des Anhangs zur 4. BImSchV genehmigungsbedürftigen Anlagen unter die Ziff. XIII. Nicht erfasst sind danach Anlagen zum Blähen von Perlite, Schiefer oder Ton (Nr. 2.7 Spalte 2 Anhang 4. BImSchV), obwohl diese auch Teile der keramischen Industrie sind. Durch die Novelle des TEHG 2007 neu aufgenommen wurde die Tätigkeit Nr. XIIa. Anlagen zum Schmelzen mineralischer Stoffe, einschließlich Anlagen zur Herstellung von Mineralfasern mit einer Schmelzleistung von mehr als 20 t je Tag. Dies entspricht, mit Ausnahme der Schmelzleistungsbegrenzung, der Ziff. 2.11 Anhang zur 4. BImSchV. Auch diese Erweiterung geht zurück auf die Harmonisierung des Anlagenkatalogs im Bereich der Prozessfeuerungen.22

4.

Sonstige Industriezweige

25 An sonstigen Industriezweigen ist dem Emissionshandel, die Papier, Karton und Pappe herstellende Industrie sowie die Zellstoffherstellung unterworfen (Ziff. XIV, XVI). Die Novelle des TEHG 2007 hat dann einige Anlagen der chemischen Industrie bzw. der Mineralölindustrie neu erfasst, insbesondere die Propylen und EthylenAnlagen (enthalten in Ziff. 4.1 a) Anhang 4.BImSchV) und Anlagen zur Herstellung von Ruß (Ziff. 4.6 Anhang 4. BImSchV) mit einer Feuerungswärmeleistung von 20 MW oder mehr. Hinzu treten Fackeln von Off-Shore-Anlagen (einschließlich See-/Land-Übergabestationen) für Mineralöl oder Gas (Tätigkeit Ziff. XVIII). All die vorgenannten neuen Anlagentypen gehen zurück auf die europaweit gewünschten Harmonisierungsbestrebungen des vom Emissionshandel erfassten Anlagenbereichs.23 21 22

23

Zum Anwendungsbereich des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz – TEHG, Informationen der DEHSt im UBA, Stand: 1.9.2004, S. 9. Vgl. Mitteilung der Kommission vom 22.12.2005, KOM (2005) 703 endg. „Neue Hinweise zu den Zuteilungsplänen für den Handelszeitraum 2008-2012 des Systems für den EU-Emissionshandel“, dort Ziff. 4.1 Fn. 13 „Industrieöfen einschließlich Steinwolle“. S. auch „Informationen des Bundesumweltministeriums zu den Änderungen des Anwendungsbereiches des CO2-Emissionshandels in der zweiten Handelsperiode (2008Theuer

§2

Anwendungsbereich

99

Von den vorgenannten Industriezweigen ist die eisen- und stahlerzeugende In- 26 dustrie die mit Abstand bedeutendste Emittentengruppe nach der Energiewirtschaft. Der Monitoring-Bericht für das Jahr 2006 ergibt im Einzelnen an direkten CO2Emissionen:24 • Stahl 32 Mio. t (einschl. Kokereien, ohne Hüttenkraftwerke) • Zement 20,4 Mio. t • Kalk 9,6 Mio. t • Papier 5,0 Mio. t • Glas 3,9 Mio. t • Keramik 1,8 Mio. t.

IV.

Eigenständig genehmigungsbedürftige Anlagenteile oder Nebeneinrichtungen (Abs. 1 S. 2)

§ 2 Abs. 1 S. 2 TEHG ist durch den Vermittlungsausschuss in das Gesetz einge- 27 bracht worden. Er war weder im Regierungsentwurf noch im Gesetzesbeschluss des Deutschen Bundestages enthalten. Zweck der Vorschrift ist es, klarzustellen, dass auch solche genehmigungsbedürftigen Anlagen nach Anhang 1 TEHG dem Emissionshandelssystem unterworfen sind, die lediglich als Anlagenteil oder Nebeneinrichtung von industriellen oder gewerblichen Prozessen verwendet werden, die selbst nicht im Anlagenkatalog des Anhangs 1 TEHG aufgeführt sind.25 Da die meisten Anlagen der erfassten Industrieprozesse sehr spezieller Natur 28 sind, werden hier bis auf die unten näher erläuterten Feuerungsanlagen nur wenige dieser Sonderfälle vorkommen.

1.

Schmelzaggregate

Für den Eisen- oder Stahlgießprozess muss das Gusseisen oder der Stahl flüssig 29 sein. Die benötigten Schmelzaggregate sind jedoch keine Anlagen nach Ziff. IX, weil dort das „Erschmelzen“ mit der Zweckrichtung Herstellung von Roheisen oder Stahl erfasst ist. Auch der Gesetzgeber trifft diesen Unterschied in der Wortwahl zwischen dem „Erschmelzen“ der Ziff. 3.2 Anhang 4. BImSchV und dem „Schmelzen“ z.B. in Ziff. 3.4 Anhang 4. BImSchV. Schmelzaggregate in Eisenoder Stahlgießereien fallen demnach nicht unter den Emissionshandel. Ein Sonderfall betrifft Eisengießereien die unter die Tätigkeiten nach IXa oder IXb fallen. Wären hier Feuerungen über 20 MW Feuerungswärmeleistung vorhanden, könn-

24 25

2012)“ vom 27.7.2006, veröffentlicht auf der Internet-Seite des Bundesumweltministeriums, http://www.bmu.de/emissionshandel. Kohlendioxidemissionen der emissionshandelspflichtigen Anlagen im Jahr 2006, Stand: 11.5.2007, UBA Berlin 2007, S. 18. S. jüngst VG Augsburg, Beschl. vom 1.9.2004, Az.: Au 4 E 04.1237 für eine HTAnlage in der chemischen Industrie. Theuer

100

TEHG – Kommentierung

ten sie emissionshandelspflichtig sein. Dies ist jedoch dann keine Anwendung von § 2 Abs. 2, sondern direkter Bestandteil der Tätigkeit.

2.

Feuerungsanlagen (Prozessfeuerungen)

30 Der wesentliche Anwendungsbereich des § 2 Abs. 1 S. 2 TEHG werden die sog. Prozessfeuerungen sein. Bei einer Vielzahl von industriellen Produktionsprozessen wird Energie für 31 spezifische Prozessschritte benötigt. Dabei kann man differenzieren zwischen der Art der Befeuerung (direkte und indirekte Befeuerungen) und dem Zweck der Befeuerung im Produktionsprozess. Im Kern stellt sich daher die Frage, ob Anlagenteile in industriellen Produkti32 onsanlagen, die als Ganzes ausdrücklich nicht von der Emissionshandelsrichtlinie erfasst sind, über eine Interpretation des Begriffes „Feuerungsanlage“ gleichermaßen durch die Hintertür dem Handelssystem unterworfen werden. Ein Blick auf die europarechtlichen Grundlagen gibt hier keine klare Lösung. 33 Der Oberbegriff der betroffenen Tätigkeit in Anhang I der deutschen Fassung der Emissionshandelsrichtlinie spricht von „Energieumwandlung und -umformung“.26 Andere Sprachfassungen übernehmen dagegen fast wörtlich die Kapitelüberschrift des Anhangs I Ziff. 1 der IVU-Richtlinie.27 Die Übernahme der Konzeption der IVU-Richtlinie, bestimmte industrielle Tätigkeitsfelder als Oberbegriffe der Anlagendefinition zu wählen, kann hier darauf hindeuten, dass eine sehr weite Auslegung des Begriffes „Feuerungsanlage“ mit seinen Auswirkungen auf andere Industriebranchen als solche der Energiewirtschaft möglicherweise nicht vom EUGesetzgeber intendiert war. Aus der Verwendung des Begriffes „Feuerungsanlage“ in anderen Vorschriften 34 des Gemeinschaftsrechts kann Ähnliches geschlossen werden. So verwendet auch die Großfeuerungsanlagen-Richtlinie der EU diesen Begriff, schließt aber bestimmte industrielle Prozesse ausdrücklich davon aus.28 Insbesondere sind nach deren Art. 7 Abs. 2 nur Feuerungsanlagen zum Zwecke der Energieerzeugung erfasst, nicht jedoch solche, bei denen die Verbrennungsprodukte unmittelbar bei Herstellungsverfahren verwendet werden. Ausdrücklich, aber nicht abschließend werden in Art. 7 Großfeuerungsanlagen-Richtlinie unter anderem erwähnt: Anlagen, in denen die Verbrennungsprodukte unmittelbar zum Erwärmen, zum Trocknen oder zu einer anderweitigen Behandlung von Gegenständen oder Materialien 26

27

28

Diese Fassung weicht von der deutschen Fassung der IVU-RL ab, die als Überschrift von Anhang I Ziff. 1 den Begriff der „Energiewirtschaft“ einführt. Jedoch soll diese Änderung ausweislich der Begründung des Regierungsentwurfes nur Ausdruck der erweiterten unteren Erfassungsgrenze von 20 MW sein, vgl. BR-Drucks. 955/03, S. 34. So z.B. die englische Sprachfassung: „energy activities“; die französische: „activités dans le secteur de l´énergie“; die schwedische: „Energiesektom“; die niederländische: „Energieactiviteiten“. RL 2001/80/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 23.10.2001 zur Begrenzung von Schadstoffemissionen von Großfeuerungsanlagen in die Luft, ABl. L 309, S. 1. Theuer

§2

Anwendungsbereich

101

verwendet werden, z.B. Wärmöfen, Wärmebehandlungsöfen, Nachverbrennungsanlagen (Abgasreinigungseinrichtungen), in der chemischen Industrie verwendete Reaktoren, Einrichtungen zum Regenerieren von Katalysatoren für katalytisches Kracken. Die Emissionshandelsrichtlinie hat diese speziellen Regelungen nicht ausdrück- 35 lich übernommen. Allerdings zeigt die starke Differenzierung der Großfeuerungsanlagen-Richtlinie, dass sich der EU-Gesetzgeber über die sehr großen technischen Unterschiede der einzelnen Anlagen im Klaren war, und als Großfeuerungsanlagen nur Anlagen der klassischen Energieerzeugung, also im Wesentlichen die Erzeugung von Strom und Dampf erfassen wollte. Eine bestimmte Konzentration des Begriffes der Feuerungsanlage auf einen en- 36 geren energiewirtschaftlichen Anwendungsbereich ist daher europarechtlich jedenfalls nicht auszuschließen, allerdings auch nicht zwingend aus der Emissionshandelsrichtlinie abzuleiten. Das deutsche Recht hat diese Auslegungsspielräume eingeengt, aber nicht sehr 37 klar gefasst. Während das TEHG zum einen den Wortlaut der 4. BImSchV wiederholt und damit den Begriff der Anlage zur Erzeugung von Prozesswärme wieder aufgreift, übernimmt es zum anderen die Kapitelüberschriften aus der Emissionshandelsrichtlinie, die weniger einen Anlagenbezug aufweisen, sondern eher einen Bezug auf wirtschaftliche Bereiche oder Branchen. Auch die Begründung des Regierungsentwurfes deutet daraufhin, dass der Gesetzgeber durchaus auch diesen Branchenbezug im Auge hatte. Es heißt dort: „Änderungen gegenüber dem Wortlaut der 4. BImSchV berücksichtigen zum einen den 20 MW Schwellenwert bei den Feuerungsanlagen und sind zum anderen Ausdruck der sektoralen Betrachtungsweise, die einen vom rein anlagentechnischen Verständnis abweichenden Zuschnitt der betroffenen Anlagen erfordert. Insoweit sind die dem Emissionshandel unterliegenden Anlagen in der Regel eine Teilmenge der nach dem entsprechenden Eintrag in der 4. BImSchV genehmigungsbedürftigen Anlagen.“29

Gestützt wird diese differenzierende Ansicht auch durch Aussagen im Nationa- 38 len Allokationsplan zum Anlagenbegriff. Dort heißt es: „Feuerungen in Anlagen, deren Zweck nicht die Energieumwandlung und -umformung ist, sondern etwa die thermische Unterstützung eines chemischen oder physikalischen Prozesses (z.B. Röhrenöfen zum Spalten von Kohlenwasserstoffen in einer chemischen Anlage oder Trocknungsanlagen für bestimmte Güter) sind hingegen nur emissionshandelspflichtig, sofern sie in einer der im Anhang aufgeführten Branche betrieben werden.“30

Vor diesem Hintergrund hat sich der Deutsche Gesetzgeber durch die Novelle 39 zum TEHG 2007 entschlossen, bestimmte Arten von Prozessfeuerungen ausdrücklich als emissionshandelspflichtige Anlage zu bestimmen (s.o. Rn. 10). Für die übrigen Prozessfeuerungen muss jedoch die Frage einer möglichen Erfassung durch das TEHG geklärt werden. Bestimmte Ofen- und Trocknungsanlagen, die integraler Bestandteil von industriellen Herstellungsprozessen sind, sind nicht als „Feuerungsanlagen“ über § 2 Abs. 1 S. 2 TEHG emissionshandelspflichtige Anlagen anzusehen, wenn sie nicht 29 30

Begründung des Regierungsentwurfes zu Anhang I der 34. BImSchV, BR-Drucks. 955/03, S. 34. NAP 2005-2007, Ziff. A. 3. Theuer

102

TEHG – Kommentierung

ausdrücklich in der Tätigkeitsliste des Anhang zum TEHG aufgeführt sind. Als wesentlichen Abgrenzungsparameter wird man hier die schon erwähnte Hauptzweckbestimmung der Feuerung anwenden können. Wenn der Hauptzweck der Wärmeerzeugung in der direkten oder indirekten Behandlung des zu erzeugenden Gutes liegt und die Verkehrsauffassung dies auch als integralen Bestandteil des speziellen industriellen Prozesses ansieht, tritt der spezifische Branchenbezug in den Vordergrund. Werden beispielsweise Stahlbänder geglüht, um die Kristallstruktur des Stahls zu verändern, oder Stahlblöcke erhitzt, um sie zu schmieden oder zu walzen, so steht die Behandlung des Gutes im Vordergrund.31 Dabei spielt es auch keine Rolle, ob aufgrund einer andersgearteten Genehmigungspraxis vereinzelt solche Feuerungen speziell nach der Ziff. 1 des Anhangs zur 4. BImSchV genehmigt worden sind. Insofern weicht, wie oben gesehen, der bereichsbezogene Anlagenbegriff des TEHG von dem anlagentechnischen engeren Begriff der 4. BImSchV ab. Dieser Betrachtung folgt im Wesentlichen auch die DEHSt in ihren Ausle40 gungshinweisen zum Anwendungsbereich des TEHG. Nach dieser Darstellung handelt es sich in den vorgenannten Fällen um „prozessintegrierte Brenner“: diese führen dem Rohstoff oder verarbeiteten Einsatzstoff ohne Zwischenschaltung eines Wärmeträgers Wärmeenergie zu.32 Anders wird dies, wohl zutreffend, für die primäre und gezielte Erhitzung von Wärmeträgermedien gesehen, sei dies Wasser, Dampf oder Öl. In solchen Fällen soll es sich um Feuerungsanlagen handeln, die bei Überschreiten der 20-MW-Schwelle die Anlage i.S.d. § 2 Abs. 1 S. 2 TEHG emissionshandelspflichtig werden lassen. Auch bei Abgasbehandlungsanlagen, in denen schadstoffbelastete Abgase ver41 brannt werden, ist nicht Hauptzweck die Energieumwandlung oder -umformung, sondern die Beseitigung des Schadpotenzials der Abgase.33 Auch diese Anlagen, sind daher, sofern sie 20 MW Feuerungswärmeleistung übersteigen, keine selbstständig genehmigungsbedürftigen Feuerungsanlagen i.S.v. Abs. 1 S. 2.

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32

33

Aus diesem Grunde unterliegen Wärm- und Wärmebehandlungsöfen der Eisen- und Stahlindustrie einschließlich der Schmieden nicht dem Emissionshandel, sofern sie nicht sondergesetzlich unter die Tätigkeit IXa oder IXb fallen. Wärmebehandlungsöfen oder Glühlinien an Standorten von Elektrostahlwerken oder als stand-alone-Anlage sind von der Tätigkeit IXa oder IXb nicht erfasst. Von großer technischer Bedeutung ist dabei der Zusatz, dass erhitztes Abgas oder erhitzte Rohrwandungen nicht als Wärmeträger angesehen werden. Damit sind auch indirekte Beheizungen, die zum Schutz des zu behandelnden Gutes die Behälterwandung/Rohrwandung erhitzen, solche prozessintegrierten Brenner. Dabei kann es keine Rolle spielen, welches Medium im Behälter mit dem Produktionsgut oder Rohstoff enthalten ist (Schutzgas, Öl oder andere Flüssigkeiten), da die Wärmeübertragung über die Erhitzung der Wand erfolgt. Zum Anwendungsbereich des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz – TEHG, Informationen der DEHSt im UBA, Stand: 1.9.2004, S. 4 ff. Beispielsweise Nachverbrennungseinrichtungen zur Begrenzung der Emissionen flüchtiger organischer Verbindungen. Theuer

§2

V.

Anwendungsbereich

103

Anlagenumfang (Abs. 2)

§ 2 Abs. 2 TEHG bestimmt den Umfang der Anlage. Der Wortlaut ist § 1 Abs. 2 der 4. BImSchV nachgebildet und an die Erfordernisse des Emissionshandels angepasst. § 2 Abs. 2 Nr. 1 TEHG legt fest, dass zur Anlage alle Anlagenteile und Verfahrensschritte gehören, die zum Betrieb notwendig sind. Zur Identifizierung dieser Anlagenteile wird man grundsätzlich auf die Genehmigung und die zugehörigen Antragsunterlagen nach dem BImSchG zurückgreifen können. Im Regelfall fasst die immissionsschutzrechtliche Literatur diese als den sog. Anlagenkern auf.34 Zu den für den Betrieb notwendigen Anlagenteilen können auch Feuerungseinrichtungen gehören, die für sich nicht die 20-MW-Schwelle überschreiten oder u.U. auch nicht für sich gesondert genehmigungsbedürftige Anlagenteile sind. Solange diese jedoch zum Anlagenkern und damit zur Haupteinrichtung der Anlagen gehören, unterfallen sie gleichwohl auch dem Emissionshandelssystem, sofern sie in Anlagen des Anhangs I Ziff. VI-XV betrieben werden.35 In Abs. 2 Nr. 2 ist die entsprechende Bestimmung der 4. BImSchV modifiziert worden. Nebeneinrichtungen der Anlagen unterfallen nur dann dem Anwendungsbereich des TEHG, wenn sie mit den Anlagenteilen und Verfahrensschritten der Nr. 1 • in einem räumlichen und betriebstechnischen Zusammenhang stehen und • für das Entstehen von Treibhausgasen (also zunächst nur CO2) von Bedeutung sein können. Der Begriff der Nebeneinrichtung wird im Immissionsschutzrecht definiert als eine technische Einrichtung, die dem Betrieb der Haupteinrichtung (dem Anlagenkern) zu dienen bestimmt ist und dort eine untergeordnete unselbstständige Funktion einnimmt.36 Dabei soll die Nebeneinrichtung nicht unbedingt notwendig zur Erfüllung des Anlagenzweckes sein, aber auf die Haupteinrichtung bezogen und betrieblich ausgerichtet.37 Nicht jede Einrichtung, die auf die Haupteinrichtung bezogen ist, ist auch Nebeneinrichtung i.S.d. TEHG. Zunächst wird als qualifizierendes Merkmal verlangt, dass Haupteinrichtung und Nebeneinrichtung in einem räumlichen und betriebstechnischen Zusammenhang stehen müssen. Ein Vormateriallager für eine Anlage kann z.B. in einem betriebstechnischen Zusammenhang mit dem Anlagenkern stehen, kann aber räumlich weit entfernt davon liegen. Abgrenzungsprobleme tauchen zudem dann auf, wenn technische Einrichtungen mehreren Anlagen dienen. Dies können z.B. Medienversorgungseinrichtungen, Kühlaggregate, aber auch Umweltschutzeinrichtungen wie Abwasserbehandlungsanlagen oder Filteranlagen sein. 34 35

Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 1 4. BImSchV Rn. 14. So zutreffend auch der NAP 2005-2007, Ziff. A. 3.: „Feuerungen in Anlagen, die gemäß § 2 Abs. 2 der 4. BImSchV unter einer maßgebenden spezielleren Anlagenbezeichnung genehmigt wurden, sind, soweit sie in Anlagen nach den Ziff. VI bis XV betrieben werden, unabhängig von der Feuerungswärmeleistung zu erfassen.“

36 37

Kutscheid, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 4 BImSchG Rn. 23; Jarass, BImSchG, § 4 Rn. 54 f. Jarass, BImSchG, § 4 Rn. 54. Theuer

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TEHG – Kommentierung

Hier wird man oft noch einen räumlichen und betriebstechnischen Zusammenhang finden können, jedoch kann dann im Einzelfall fraglich sein, ob diese technische Einrichtung noch einer bestimmten Anlage in dienender Funktion zugeordnet ist.38 Insbesondere wird dann eine dienende Funktion verneint, wenn die Einrichtung für sich durch betrieblichen Umfang und organisatorischen Aufbau im Vergleich zu den übrigen Anlagen eine selbstständige Stellung einnimmt und sie einer bestimmten Anlage nicht mehr zugeordnet werden kann. Gegenüber der 4. BImSchV ist das weitere qualifizierende Merkmal in § 2 48 Abs. 2 Nr. 2 TEHG geändert. Nur insofern, als die Nebeneinrichtung auch für das Entstehen von CO2 von Bedeutung ist, wird sie vom Anwendungsbereich des TEHG erfasst. Einrichtungen, die nur indirekt und mittelbar auch Auswirkungen auf CO2-Emissionen an anderer Stelle innerhalb oder außerhalb der Anlage haben, sind damit keine Nebeneinrichtungen. Denn da das Emissionshandelssystem an die unmittelbaren CO2-Quellen anknüpft, sind mittelbare Verursacher auch nur mittelbar vom Handelssystem erfasst. Z.B. ist eine Nebeneinrichtung, in der Dampf verwendet wird, der an anderer Stelle in der Anlage oder außerhalb der Anlage erzeugt wurde, keine Nebeneinrichtung i.S.v. § 2 Abs. 2 TEHG. Ebenso gilt dies für die Strom verbrauchenden Anlagen, wo der Strom in anderen Aggregaten erzeugt oder aus dem Netz bezogen wird. Beispielsweise sind Rückkühlwerke, die Strom für ihre Pumpen verbrauchen, keine Nebeneinrichtungen i.S.d. TEHG, auch wenn sie möglicherweise eine Nebeneinrichtung im immissionsschutzrechtlichen Sinne sein können. Dies bedeutet, dass es technische Einrichtungen geben kann, die zwar Neben49 einrichtungen der Anlagen nach BImSchG sind, nicht jedoch von den Bestimmungen des TEHG erfasst werden. Praktische Bedeutung erlangt diese Unterscheidung im Bereich der Überwachung und Berichterstattung. Solche Nebeneinrichtungen bedürfen keiner besonderen Überwachung, und die Berichterstattung (und Verifizierung) bezieht diese Nebeneinrichtungen nicht ein.

VI.

Gemeinsame Anlagen (Abs. 3)

50 Europarechtlicher Hintergrund der Regelung des § 2 Abs. 3 TEHG ist Nr. 2 des Anhangs I der Emissionshandelsrichtlinie. Nach dessen Vorspann zu den Kategorien der Tätigkeiten beziehen sich die nachstehend angegebenen Grenzwerte im Allgemeinen auf Produktionskapazitäten oder -leistungen. Führt ein Betreiber mehrere Tätigkeiten unter der gleichen Bezeichnung in einer Anlage oder an einem Standort durch, werden die Kapazitäten dieser Tätigkeiten addiert.39 Die deutsche Umsetzung dieser Vorgabe orientiert sich an dem entsprechenden 51 Vorbild aus § 1 Abs. 3 der 4. BImSchV, wobei der Wortlaut identisch ist, bis auf den Klammerzusatz „gemeinsame Anlage“, der im TEHG fehlt.

38 39

S. insbes. hierzu die Rückkühlwerk-Entscheidung des BVerwG, NVwZ 1985, S. 46 und Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 1 4. BImSchV Rn. 15 u. 16. Dieser Vorspann ist identisch mit Nr. 2 Anhang I zur IVU-RL. Theuer

§2

Anwendungsbereich

105

Anwendungsbereich der Vorschrift sind Anlagen des Anhangs I, die durch 52 Schwellenwerte bzw. Anlagenkapazitäten näher bestimmt werden. Praktische Bedeutung hat die Regelung bei den Feuerungsanlagen des Anhangs I Ziff. I-V sowie den Anlagen der mineralverarbeitenden Industrie (Anhang I Ziff. X-XIII).40 Die Vorschrift bestimmt vier qualifizierende Merkmale.

1.

Anlagen derselben Art

Anlagen derselben Art liegen vor, wenn Anlagen derselben Tätigkeitskategorie 53 i.S.v. Anhang 1 TEHG betrieben werden, z.B. mehrere Feuerungsanlagen nach Anhang 1 Ziff. I-V, wobei es zunächst auf die technische Vergleichbarkeit und gerade nicht auf die Schwellenwerte ankommt. Allerdings beschreiben die Ziff. I-V sehr unterschiedliche Anlagentechniken. Zwischen einer Gasturbinenanlage, einem Dampfkessel und einer Verbrennungsmotoranlage sind große technische Unterschiede. Zudem können diese mit ganz unterschiedlichen Brennstoffen gefahren werden. Man wird daher auf die technische Vergleichbarkeit der Anlagenart und des Brennstoffes abstellen müssen und nicht nur auf den Oberbegriff „Feuerungsanlage“.

2.

Lage auf demselben Betriebsgelände

Die Einrichtungen müssen gem. § 2 Abs. 3 S. 2 Nr. 1 TEHG auf demselben Be- 54 triebsgelände liegen. Einschränkend ist dabei zu beachten, dass der Begriff zur näheren Bestimmung des Terminus „enger räumlicher Zusammenhang“ verwendet wird. Ein „enger“ Zusammenhang muss also auch bei einem weitläufigen Betriebsgelände noch erkennbar sein. Entscheidend wird es daher von der Gesamtsituation des konkreten Betriebsstandortes abhängen, ob man von einem Betriebsgelände und einem engen Zusammenhang noch sprechen kann. Bei großen Industriekomplexen, die über ein zusammenhängendes Werksgelände verfügen, kann daher das Merkmal des „engen“ räumlichen Zusammenhangs möglicherweise selbst dann nicht erfüllt sein, wenn man den Komplex als ein Betriebsgelände ansehen würde.41

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Insoweit gehen die Auslegungshinweise der DEHSt zum Anwendungsbereich des TEHG fehl, s. dort S. 12. Nach diesen soll die Kumulierungsregel des § 2 Abs. 3 TEHG nur in Ausnahmefällen Anwendung finden, da die wortlautgleiche Kumulierungsregel nach § 1 Abs. 4 der 4. BImSchV bereits im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren erfolgt sei. Da jedoch das TEHG eine vom BImSchG losgelöste Anlagendefinition enthält, muss die Kumulationsregel des § 2 Abs. 3 TEHG auch originär Anwendung finden. Auch nach Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 1 4. BImSchV Rn. 25, kommt es letztlich auf die Gesamtbeurteilung aller Umstände an, wobei auch organisatorische und produktionstechnische Gesichtspunkte eine Rolle spielen können. Theuer

106

TEHG – Kommentierung

3.

Gemeinsame Betriebseinrichtungen

55 Die Einrichtungen müssen weiter gem. § 2 Abs. 3 S. 2 Nr. 2 TEHG mit gemeinsamen Betriebseinrichtungen verbunden sein. Betriebseinrichtungen sind Anlagenteile, Maschinen, Geräte und sonstige technische Einheiten, die für den Anlagenzweck von Bedeutung sind.42 Z.B. können gemeinsame Abgasreinigungseinrichtungen oder Kamine dieses Merkmal erfüllen. Streitig in der immissionsschutzrechtlichen Literatur ist, ob die gemeinsamen Betriebseinrichtungen selbst wiederum genehmigungsrelevante Einrichtungen sein müssen, also selbst als Anlagenteile oder Nebeneinrichtungen der jeweiligen Einzelanlagen anzusehen wären.43 Bei den Feuerungsanlagen kann dies z.B. Bedeutung erlangen bei Rohrleitungsnetzen, an die die Anlagen zur Brennstoffversorgung angeschlossen sind.

4.

Vergleichbarer technischer Zweck

56 Die Anlagen müssen gem. § 2 Abs. 3 S. 2 Nr. 3 TEHG auch einem vergleichbaren technischen Zweck dienen. Im Gegensatz zu dem ersten qualifizierenden Merkmal ist hier nicht die vergleichbare Anlagentechnik von Bedeutung, sondern der mit der Anlage zu erreichende Erfolg. Ist dieser vergleichbar, so soll es jedenfalls nach der immissionsschutzrechtlichen Literatur nicht darauf ankommen, ob durch ein Zusammenwirken der Anlagen selbst ein gemeinsames Ziel erreicht wird.44 Vielmehr soll ausreichend sein, wenn der Erfolg, wie z.B. „Wärmeerzeugung“ gleichartig ist.

VII. Anlagen der Forschung und Entwicklung (Abs. 4) 57 Mit § 2 Abs. 4 TEHG soll das in Anhang I Nr. 1 Emissionshandelsrichtlinie enthaltene Privileg für Anlagen der Forschung und Entwicklung in deutsches Recht umgesetzt werden. Danach fallen Anlagen oder Anlagenteile, die für Zwecke der Forschung, Entwicklung und Prüfung neuer Produkte und Verfahren genutzt werden, nicht unter diese Richtlinie. Von dieser generellen Bestimmung weicht der Wortlaut von § 2 Abs. 4 TEHG 58 ab. Insbesondere beschränkt er, insofern den Wortlaut von § 1 Abs. 6 4. BImSchV übernehmend, den Anwendungsbereich der Vorschrift lediglich auf Anlagen im Labor- oder Technikumsmaßstab. Diese Abweichung ist von der Emissionshandelsrichtlinie nicht gedeckt, denn diese kennt keine Beschränkung auf Labor- oder Technikumsanlagen. Weder aus dem Wortlaut noch aus dem Zweck der Emissi42 43 44

Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 1 4. BImSchV Rn. 27 unter Verweis auf die Entstehungsgeschichte der Norm in der 4. BImSchV. So Ludwig, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, 4. BImSchV § 1 Rn. 23, a.A. Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 1 4. BImSchV Rn. 27. Diese engere Auffassung ist wohl seit der Neufassung der Bestimmung in § 1 Abs. 3 4. BImSchV überholt, vgl. zum Hintergrund und der Entstehungsgeschichte Ludwig, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, 4. BImSchV § 1 Rn. 24. Theuer

§2

Anwendungsbereich

107

onshandelsrichtlinie ist ableitbar, dass Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten nur in Laboranlagen oder Technika stattfinden können. Die Bundesregierung hat eine Abweichung von der Richtlinie für diese Anla- 59 gen nicht nach dem Verfahren des Art. 23 Abs. 2 Emissionshandelsrichtlinie billigen lassen, obwohl die Richtlinie nach Art. 24 diesen Weg für eine Erweiterung des Anwendungsbereiches vorschreibt. Da der Wortlaut der Emissionshandelsrichtlinie eindeutig ist, werden Anlagenbetreiber sich gegenüber den deutschen Vollzugsbehörden wohl auf die unmittelbare Wirkung dieser Bestimmung berufen können.

VIII. Abfallverbrennungsanlagen und EEG-Anlagen (Abs. 5) 1.

Abfallverbrennungsanlagen

Nach § 2 Abs. 5 Alt. 1 TEHG unterliegen Anlagen nach Anhang 1 Nr. I-V zur ausschließlichen Verbrennung von gefährlichen Abfällen oder Siedlungsabfällen, unabhängig ob zur Beseitigung oder Verwertung, nicht dem Anwendungsbereich des TEHG. Bereits die Emissionshandelsrichtlinie hat Feuerungsanlagen aus dem Anwendungsbereich ausgenommen, soweit es sich um Anlagen für die Verbrennung von gefährlichen oder Siedlungsabfällen handelt. Es muss sich um Anlagen zur ausschließlichen Verbrennung der genannten Abfallarten handeln.45 Unerheblich sollen nach den Auslegungshinweisen der DEHSt dabei betriebsnotwendige Zünd- oder Stützfeuerungen der Abfallverbrennungsanlagen sein. Die Nichtanwendung des TEHG gelte danach auch für die Mitbehandlung von nicht gefährlichen Abfällen in solchen Anlagen, die keine Siedlungsabfälle sind.46 Einen Sonderfall bilden mögliche Hilfsdampferzeuger von solchen Abfallverbrennungsanlagen, denn diese könnten nach § 2 Abs. 1 S. 2 TEHG gesondert genehmigungsbedürftige Anlagenteile sein und damit bei Überschreiten der 20-MWSchwelle selbst emissionshandelspflichtig werden.47 Diese Auslegung der DEHSt steht im ausdrücklichen Widerspruch zur Begründung des Bundestages, der davon ausging, dass auch alle Nebeneinrichtungen einschließlich der Hilfsdampferzeuger, Zwischenüberhitzer und Stützbrenner unabhängig von der installierten Feuerungswärmeleistung aus dem Regelungsbereich des TEHG befreit werden.48 Der Einsatz von Abfällen in Mitverbrennungsanlagen (nach deutschem Recht Anlagen nach § 2 Nr. 7 der 17. BImSchV), soweit es sich bei den Mitverbrennungsanlagen um Anlagen nach dem Anhang 1 TEHG handelt, unterliegt im Um45 46 47 48

S. VG Augsburg, Beschl. vom 1.9.2004, Az.: Au 4 E 04.1237; so auch Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 3 TEHG Rn. 71 Vgl. „Zum Anwendungsbereich des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz – TEHG“, Informationen der DEHSt im UBA, Stand: 1.9.2004, S. 7, Ziff. 3.1. Vgl. „Zum Anwendungsbereich des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz – TEHG“, Informationen der DEHSt im UBA, Stand: 1.9.2004, S. 7, Ziff. 3.2. Vgl. BT-Drucks. 15/2693, S. 8. Theuer

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TEHG – Kommentierung

kehrschluss damit dem Anwendungsbereich des Gesetzes.49 Eine thermische Verwertung von Abfällen, z.B. in industriellen Anlagen nach Anhang 1 Nr. X, kann daher nicht dazu führen, dass diese Anlagen aus dem Anwendungsbereich des Gesetzes fallen.50

2.

EEG-Anlagen

65 Die 2. Alternative des § 2 Abs. 5 TEHG nimmt Anlagen nach § 3 Abs. 2 des Erneuerbaren-Energien-Gesetzes aus dem Anwendungsbereich des TEHG aus, soweit in ihnen Strom gewonnen wird, für den ein Vergütungsanspruch nach § 5 Abs. 1 dieses Gesetzes besteht. Es handelt sich dabei um Feuerungsanlagen, die ausschließlich „Erneuerbare Energien“51 oder Grubengas einsetzen. Eine solche Ausnahme sieht die Emissionshandelsrichtlinie nicht vor. Der Ein66 satz von „erneuerbaren“ Energieträgern, wie etwa Deponiegas, Grubengas oder Biomasse in Feuerungsanlagen ist nur insofern durch die Emissionshandelsrichtlinie privilegiert, als Anhang IV Emissionshandelsrichtlinie festlegt, dass der Emissionsfaktor für Biomasse null ist, also das aus der Verbrennung von Biomasse entstehende CO2 rechtlich nicht als „Emission“ von CO2 im Rahmen des Handelssystems gewertet wird.52 Die nunmehr erfolgte Klarstellung des Gesetzgebers, dass nur solche Anlagen 67 aus dem Anwendungsbereich fallen, soweit sie ausschließlich „erneuerbare Energien“ einsetzen, beendet auch die in der ersten Handelsperiode noch bestehende Unsicherheit, inwieweit der Einsatz von fossilen Brennstoffen schädlich für die Einordnung der Anlage in das Emissionshandelssystem ist.53 Damit finden die Auslegungshinweise der DEHSt nunmehr eine rechtliche Ba68 sis wonach vom Anwendungsbereich des TEHG solche Anlagen erfasst werden, die nach dem Genehmigungsbescheid (jedenfalls über die Funktion als Stütz- oder Zündfeuerung hinaus) andere Brennstoffe, als nach EEG geregelt, einsetzen können und rechtlich und tatsächlich mit fossilen Brennstoffen über 20 MW Feuerungswärmeleistung betrieben werden können.54 49

Mitverbrennungsanlagen sind nach § 2 Nr. 7 der 17. BImSchV: „Anlagen, deren Hauptzweck in der Energiebereitstellung oder der Produktion stofflicher Erzeugnisse besteht und • in denen Abfälle … als regelmäßiger oder zusätzlicher Brennstoff verwendet werden oder • in denen Abfälle … mit dem Ziel der Beseitigung thermisch behandelt werden.“

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Auch Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 3 TEHG Rn. 72 für das Beispiel der Klärschlammverbrennung. „Erneuerbare Energien“ sind nach § 3 Abs. 1 EEG: Wasserkraft, Windenergie, solare Strahlungsenergie, Geothermie, Energie aus Biomasse (aus Biogas, Deponiegas, Klärgas etc.). Eine detaillierte Auflistung der Stoffe, die als „Biomasse“ i.S.d. RL und damit auch für das deutsche Recht zu verstehen sind, findet sich in Anhang 1 Ziff. 12 der MonitoringLeitlinien der Kommission. S. Voraufl. § 2 TEHG Rn. 67. Vgl. „Zum Anwendungsbereich des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz – TEHG“, Informationen der DEHSt im UBA, Stand: 1.9.2004, S. 8, Ziff. 4.2. Theuer

§2

IX.

Anwendungsbereich

109

Herausfallen aus dem Anwendungsbereich

Das TEHG wie auch die Emissionshandelsrichtlinie enthalten keine Bestimmungen, wie in den Fällen zu verfahren ist, wenn eine Anlage rechtlich (und tatsächlich) ihren Betrieb einschränkt und damit die Schwellenwerte des Anhangs 1 unterschreitet. Soweit der Anlagenbetreiber vor dem 1. Januar 2005 (oder für die neu hinzutretenden Tätigkeiten vor dem 1. Januar 2008) rechtsverbindlich auf die Ausnutzung seiner Genehmigung bis zur einschlägigen Genehmigungsschwelle nach Anhang 1 verzichtet hat (z.B. Begrenzung der Feuerungsanlagen-Genehmigung auf 20 MW Feuerungswärmeleistung), fällt die Anlage von vornherein nicht unter den Anwendungsbereich des TEHG. Ein teilweiser Verzicht auf die Genehmigung wird jedenfalls dann möglich sein, wenn die Anlage in dem noch rechtlich und tatsächlich betreibbaren Umfang genehmigt werden kann.55 Sofern der Verzicht erst während der Handelsperiode erfolgt, stellt sich die Frage, ob die Anlage aus dem Handelssystem ausscheidet und welche Konsequenzen dies nach sich zieht. Dass ein Ausscheiden von Anlagen aus dem Handelssystem während der Handelsperiode nicht ausgeschlossen ist, zeigt § 10 ZuG 2012. § 10 ZuG 2012 regelt den Fall, dass eine Anlage während der Handelsperiode den Betrieb einstellt. Konsequent wäre es daher, dass bei einem wirksamen Verzicht die sich aus der Genehmigung nach § 4 TEHG ergebenden Pflichten (die Bestandteil der Genehmigung nach dem BImSchG geworden sind) und ggf. erlassenen nachträglichen Anordnungen nach § 17 BImSchG i.V.m. § 4 Abs. 7 und 8 TEHG mit dem Verzicht erledigen. Nicht geklärt ist damit das Schicksal der für die Anlage ausgegebenen Berechtigungen. Die Berechtigungen könnten dem Anlagenbetreiber nur im Wege des Widerrufes der Zuteilungsentscheidung entzogen werden. Eine Ermächtigungsgrundlage im TEHG oder im ZuG 2012 findet sich hierfür allerdings nicht. Zu denken ist hier allerdings an eine analoge Anwendung des § 10 ZuG 2012. Dies begegnet jedoch rechtssystematischen Bedenken, da der Rechtsgedanke des § 10 ZuG 2012 nicht verallgemeinerungsfähig ist. § 10 ZuG 2012 will verhindern, dass eine Betriebseinstellung im Handelssystem wie eine Emissionsminderungsmaßnahme wirkt und damit eine Anreizwirkung für eine Betriebseinstellung geschaffen wird. Der teilweise Verzicht auf eine Genehmigungsposition und das damit verbundene tatsächliche Zurückfahren einer Anlage ist jedoch ein anderer Sachverhalt. Hier werden tatsächlich Emissionen einer noch weiter betriebenen Anlage vermindert. Nach hiesiger Sicht verbleibt damit für die Zuteilungsbehörde nur die Möglichkeit, auf Basis des § 49 VwVfG vorzugehen.

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Vgl. Jarass, BImSchG, § 18 Rn. 10. Theuer

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§3

Begriffsbestimmungen

(1) Emission im Sinne dieses Gesetzes ist die Freisetzung von Treibhausgasen durch eine Tätigkeit im Sinne dieses Gesetzes. (2) Treibhausgase im Sinne dieses Gesetzes sind Kohlendioxid (CO2), Methan (CH4), Distickstoffoxid (N2O), Fluorkohlenwasserstoffe (FKW), perfluorierte Kohlenwasserstoffe und Schwefelhexafluorid (SF6). (3) Als Tätigkeit im Sinne dieses Gesetzes gelten die in Anhang 1 genannten Tätigkeiten. Bei genehmigungsbedürftigen Anlagen im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 3 des Bundes-Immissionschutzgesetzes sind die Festlegungen der immissionschutzrechtlichen Genehmigung maßgeblich. (4) 1Berechtigung im Sinne dieses Gesetzes ist die Befugnis zur Emission von einer Tonne Kohlendioxidäquivalent in einem bestimmten Zeitraum. 2 Eine Tonne Kohlendioxidäquivalent ist eine Tonne Kohlendioxid oder die Menge eines anderen Treibhausgases, die in ihrem Potenzial zur Erwärmung der Atmosphäre einer Tonne Kohlendioxid entspricht. 3Die Bundesregierung kann durch Rechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, im Rahmen internationaler Standards die Kohlendioxidäquivalente für die einzelnen Treibhausgase bestimmen. (5) Emissionsreduktionseinheit im Sinne dieses Gesetzes ist eine Einheit im Sinne des § 2 Nr. 20 des Projekt-Mechanismen-Gesetzes. (6) Zertifizierte Emissionsreduktion im Sinne dieses Gesetzes ist eine Einheit im Sinne des § 2 Nr. 21 des Projekt-Mechanismen-Gesetzes. (7) 1Verantwortlicher im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die die unmittelbare Entscheidungsgewalt über eine Tätigkeit im Sinne dieses Gesetzes innehat und dabei die wirtschaftlichen Risiken der Tätigkeit trägt. 2Bei genehmigungsbedürftigen Anlagen im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 3 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes ist Verantwortlicher der Betreiber der Anlage.

Übersicht I. II. III. IV. V. VI.

Emission (Abs. 1).................................................................................... Treibhausgase (Abs. 2)............................................................................ Tätigkeit (Abs. 3) .................................................................................... Berechtigung (Abs. 4) ............................................................................. Andere Emissionsreduktionseinheiten (Abs. 5 und 6) ............................ Verantwortlicher (Abs. 7) .......................................................................

Theuer

Rn. 1-7 8-13 14 15-20 21 22-35

§3

I.

Begriffsbestimmungen

111

Emission (Abs. 1)

Der Begriff der Emission ist für eine Vielzahl von Tatbeständen im nationalen Emissionshandelssystem von grundlegender Bedeutung. Grundlegend wird er in § 3 Abs. 1 TEHG und in § 2 Abs. 1 TEHG angesprochen. Er hat im Gesetz eine eigene Definition erfahren, die auf eine Vorgabe der Emissionshandelsrichtlinie zurückgeht. Der Wortlaut der Definition in Art. 3 lit. b) Emissionshandelsrichtlinie ist von der deutschen Gesetzesfassung etwas verschieden. Danach bezeichnet der Ausdruck „Emissionen“ die Freisetzung von Treibhausgasen in die Atmosphäre aus Quellen in einer Anlage. Im Wortsinne bedeutet emittieren „etwas aussenden“ oder „etwas freisetzen“ und hat lateinischen Ursprung. Auch die Definition nach § 3 Abs. 1 TEHG enthält den Begriff des „Freisetzens“, ebenso Art. 3 lit. b) Emissionshandelsrichtlinie. Freisetzen bedeutet, dass etwas aus einem umschlossenen Raum in die Umgebung gelangt.1 Solange sich also der betrachtete Gegenstand, hier also das Treibhausgas, noch innerhalb eines geschlossenen Raumes oder Systems befindet, kann begrifflich nicht von einer Emission gesprochen werden. Nach Art. 3 lit. b) Emissionshandelsrichtlinie muss es sich um eine Freisetzung in die „Atmosphäre“ handeln. Dieses Tatbestandsmerkmal findet sich nicht ausdrücklich im TEHG. Die Gesetzesmaterialien weisen jedoch nicht darauf hin, dass der Gesetzgeber an dieser Stelle von den Vorgaben der Emissionshandelsrichtlinie abweichen wollte. Eine richtlinienkonforme Auslegung der Definition erlaubt es daher, die Freisetzung in die Atmosphäre als ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal der „Emission“ anzunehmen. Das Treibhausgas muss also in die Umgebungsluft gelangen. Eine Freisetzung in eine Halle, die aus der Umgebungsluft belüftet ist, wird aber bereits als Freisetzung in die Atmosphäre anzusehen sein. Unerheblich ist, auf welche Art und Weise die Freisetzung erfolgt. Nicht entscheidend ist daher, ob die Freisetzung gewollt oder ungewollt oder an welcher Stelle und mit welchen Mitteln die Freisetzung erfolgt.2 Ein Freisetzen kann daher mit den Begrifflichkeiten des Immissionsschutzes gesprochen durch geführte Quellen, aber auch durch diffuse Quellen erfolgen. Geführte Quellen sind beispielsweise Kamine von Kraftwerken. Diffuse Quellen können zurückgehen auf Undichtigkeiten von Anlagen oder Rohrleitungen, Fackeln,3 offen oder unvollständig geschlossene industrielle Prozesse usw. Gerade die diffusen Quellen stellen dabei hohe Anforderungen an die Erfassung, Bewertung und Überwachung dar. Die erfassten Tätigkeiten ergeben sich gem. § 3 Abs. 3 TEHG aus dessen Anhang 1.4 Nach Art. 3 lit. b) Emissionshandelsrichtlinie muss die Freisetzung aus den Quellen in einer Anlage erfolgen. Die deutsche Definition könnte dagegen so ausgelegt werden, dass auch Quellen außerhalb der Anlage erfasst sein könnten, so1 2 3 4

So etwa Jarass, BImSchG, § 3 Rn. 12 für die Definition der Emission in § 3 Abs. 3 BImSchG. So auch Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 3 TEHG Rn. 3. Auch wenn Rohrleitungen zur Fackel hinführen ist doch der Freisetzungsprozess durch Verbrennung an der Fackel diffus. S. näher § 2 TEHG Rn. 10 ff. Theuer

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TEHG – Kommentierung

lange nur die Freisetzung auf die jeweilige Tätigkeit zurückgeht (also dort kausal angelegt wurde). Bei einer solchen Interpretation ließen sich auch Emissionen aus dem Verkehrsbereich einer Anlage zuordnen, wenn es sich um einen der Anlage zuzurechnenden Verkehr handelt.5 Es ist aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift jedoch nicht ableitbar, dass der deutsche Gesetzgeber hier einen gegenüber dem EU-Recht umfassenderen Tatbestand beschreiben wollte. Da das Gesetz nach § 2 Abs. 2 TEHG nur Emissionen aus stationären Anlagen erfasst, können über den Weg des Absatzes 1 hier nicht sonstige (beispielsweise nicht-stationäre) Quellen von Treibhausgasen außerhalb der Anlage gemeint sein.

II.

Treibhausgase (Abs. 2)

8 Der Begriff der Treibhausgase ist abschließend in § 3 Abs. 2 TEHG definiert. D.h. am Ort der Freisetzung (der Quelle) muss das Treibhausgas in seiner chemisch definierten Form austreten. Von praktischer Bedeutung ist dies bei der derzeitigen Fassung des Gesetzes für Emissionen von Kohlenmonoxid (CO). Kohlenmonoxid ist in der Atmosphäre nicht stabil und wandelt sich in der Atmosphäre nach einer längeren Zeit zwangsläufig in Kohlendioxid um. Trotz dieser chemischen Zwangsläufigkeit ist die Emission von CO aus einer Anlage keine Emission des Treibhausgases Kohlendioxid. Unerheblich ist dagegen der Aggregatzustand des Treibhausgases am Ort der 9 Freisetzung. Sollte also flüssiges (tiefgekühltes) CO2 in der Anlage austreten und es bei atmosphärischem Druck daher sofort verdampfen, reicht dies für den Tatbestand der Freisetzung aus. In § 3 Abs. 2 TEHG werden sechs chemische Stoffe als Treibhausgase i.S.d. 10 Gesetzes definiert. Es handelt sich dabei um Stoffe, die in der Anlage A des Kyoto-Protokolls ebenfalls als Treibhausgase bezeichnet werden und die gleichlautend in Anhang II Emissionshandelsrichtlinie übernommen wurden. Bei allen Stoffen handelt es sich um Substanzen, die bei atmosphärischem 11 Druck und bei Temperaturen über null Grad Celsius entweder bereits gasförmig sind oder in die Gasphase übergehen. Obwohl das Gesetz damit in Absatz 2 einen Regelungsrahmen für sechs chemi12 sche Substanzen ermöglicht, werden Rechtsfolgen nur für das Treibhausgas Kohlendioxid durch das TEHG begründet. Denn nach § 2 Abs. 1 TEHG gilt das Gesetz nur für Emissionen der in Anhang 1 genannten Treibhausgase. Dort ist bisher nur Kohlendioxid aufgeführt.6 Für die zweite Handelsperiode wird erwartet, dass zwar nicht in Deutschland 13 aber in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union im Wege eines „opt-in“ andere Treibhausgase (z.B. N2O) in bestimmten Anlagen erfasst werden sollen.

5 6

Vergleichbar mit der Zuordnung von Verkehrsgeräuschen nach Ziff. 7.4 TA Lärm zum Betrieb der Anlage. S.o. § 2 TEHG Rn. 5. Theuer

§3

III.

Begriffsbestimmungen

113

Tätigkeit (Abs. 3)

Welche Tätigkeiten das TEHG erfasst, folgt aus dessen Anhang 1, insoweit 14 stimmt § 3 Abs. 3 S. 1 TEHG mit § 2 Abs. 1 S. 1 TEHG überein. Die erneute Definition an dieser Stelle ist überflüssig und hat keinen zusätzlichen Erkenntniswert.7 Praktische Bedeutung wird aber der durch die TEHG-Novelle eingefügte Satz 2 erfahren. Danach ist für die Zuordnung zu einer Tätigkeit jedenfallls bei genehmigungsbedürftigen Anlagen (was derzeit alle emissionshandelspflichtigen Anlagen sind) der Genehmigungsbescheid maßgeblich. Die Zuordnung zu einer Tätigkeit ist insbesondere von großer wirtschaftlicher Bedeutung, da in der Handelsperiode 2008-2012 unterschiedliche Zuteilungsmechanismen für unterscheidliche Tätigkeitskategorien gelten. Die Zuteilung von Berechtigungen für bestehende Anlagen der Energiewirtschaft (Anlagen nach Anhang 1 Ziff. I-V TEHG) ist deutlich geringer als die für die sonstigen Anlagen (Industrieanlagen).8 Die Zuordnung einer Anlage zu einer bestimmten Anlagenkategorie wird in den neueren Genehmigungsbescheiden üblicherweise im Tenor festgelegt durch einen Verweis auf die herangezogenen Ziffern des Anhangs zur 4. BImSchV. Fehlt eine solche Angabe, können die Antragsunterlagen sowie der sonstige Text der Genehmigungsurkunde zur Auslegung herangezogen werden. Problematisch sind Fälle, in denen Energieerzeugungsanlagen oder Verbrennungseinrichtungen, z.B. Dampferzeugungsanlagen oder Prozessöfen, Teile oder Nebeneinrichtungen von industriellen Anlagen sind, z.B. weil sie Dampf für Produktionszwecke erzeugen oder direkt oder indirekt Prozesswärme. Es kann daher sein, dass in der Genehmigungsurkunde verschiedene Ziffern der 4. BImSchV zur Beschreibung des Genehmigungsinhalts herangezogen wurden. Dies erfolgt entweder durch die Anwendung von § 1 Abs. 4 der 4. BImSchV oder weil der Typus der Anlage unter zwei Anlagenkategorien passt. Soweit die Energieerzeugungseinrichtung 20 MW oder weniger Feuerungswärmeleistung hat und sie als Teil oder Nebeneinrichtung der Industrieanlage genehmigt wurde, erhält sie die Zuteilung nach Maßgabe der Regelungen für die Industrieanlage. Problematisch sind die Fälle in denen die Feurungswärmeleistung 20 MW überschreitet. Hier kann die Auslegung zu den Prozessfeuerungen herangezogen werden.9 Integrierte Prozessfeuerungen sind damit auch dann nicht emissionshandelspflichtig, wenn im Genehmigungsbescheid der industriellen Anlage selbst neben der Haupttätigkeit auch die Ziff. 1.2 oder 1.3 des Anhangs zur 4. BImSchV erwähnt werden.

7 8 9

Zum Begriff der Tätigkeit s. daher o. § 2 TEHG. S.u. Frenz, § 7 ZuG 2012. Vgl. o. § 2 Rn. 39 ff. Theuer

114

TEHG – Kommentierung

IV.

Berechtigung (Abs. 4)

15 Eine Berechtigung ist nach der Legaldefinition des § 3 Abs. 4 TEHG die Befugnis zur Emission einer Tonne Kohlendioxid oder Kohlendioxidäquivalent in einem bestimmten Zeitraum. Obwohl sich diese Definition vordergründig als leicht verständlich und unprob16 lematisch darstellt, birgt sie eine Vielzahl rechtsdogmatisch ungelöster Fragen. Diese sind jedoch insbesondere für Fragen des Handels mit Berechtigungen von Bedeutung. Im Verhältnis zwischen einem Anlagenbetreiber, dessen Anlage dem TEHG 17 unterfällt, und dem Staat dient die Berechtigung zur Erfüllung der öffentlichrechtlichen Abgabepflicht nach § 6 TEHG, die zugleich über die Bestimmung des § 4 Abs. 5 Nr. 5 und Abs. 7 TEHG eine in der Anlagengenehmigung verankerte Rechtspflicht ist. Die Berechtigung vermittelt in diesem öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnis aber nicht die Befugnis, eine bestimmt Menge CO2 zu emittieren, denn eine solche ist für den Anlagenbetreiber gar nicht erforderlich.10 Die Befugnis zur Emission hat der Anlagenbetreiber über die Genehmigung nach § 4 TEHG, deren Inhalt gerade die Freisetzung von Treibhausgasen ist. Für den laufenden Betrieb seiner Anlage benötigt er keine darüber hinaus ge18 hende Berechtigung. Es ist daher auch irreführend zu sagen, dass der Anlagenbetreiber für die Emission von CO2 Berechtigungen benötigen oder vorhalten müsse. Es gibt keine durch das TEHG oder mittelbar über die Betreiberpflicht des § 5 Abs. 1 BImSchG angeordnete Pflicht, während der Emission eines Treibhausgases Berechtigungen vorzuhalten.11 Die einzige und wichtigste Pflicht (neben den Überwachungs- und Berichterstattungspflichten) ist allein die Abgabepflicht. Diese Pflicht kann nur mit einer (entweder in Deutschland zugeteilten oder nach § 13 TEHG anerkannten) Berechtigung erfüllt werden. Im Verhältnis zwischen Anlagenbetreiber und Staat hat daher die Berechtigung die Funktion einer gesetzlich geschaffenen „Währung“ sui generis. Dieses spezifisch und unbestreitbar öffentlich-rechtliche Verhältnis wandelt 19 sich jedoch im Falle der Übertragung an eine Person, die kein Anlagenbetreiber im Geltungsbereich des TEHG ist. Diese Person hat keine Rechtspflicht zur Abgabe und kann die „Währung“ nicht einlösen.12 Sie steht in keinem öffentlichrechtlichen Rechtsverhältnis zum deutschen Staat und ist durch die Bestimmung des § 16 Abs. 2 TEHG weitestgehend vor Mängeln der Zuteilungsentscheidung geschützt.13 Die eine Berechtigung haltende Person bekommt über die Berechti10 11

12

13

Krit. ebenfalls Rebentisch, NVwZ 2006, 752 ff. Dies ist mit einem einfachen Beispiel zu belegen. Der Anlagenbetreiber könnte unmittelbar nach Zuteilung seiner Berechtigungen für das Jahr 2008 diese Menge verkaufen und rechtzeitig vor dem Abgabetermin in 2009 seine benötigte Menge an Berechtigungen wieder kaufen. Es ist auch sehr fraglich, ob eine solche Person überhaupt eine Abgabepflicht eines Anlagenbetreibers z.B. durch Anweisung an die Registerstelle erfüllen könnte. Denn nach den bisher bekannten Entwürfen der Registerverordnung kann die Abgabepflicht allein aus einem speziellen Konto des Anlagenbetreibers erfüllt werden. Vgl. u. Frenz, § 16 TEHG Rn. 18 ff. Theuer

§3

Begriffsbestimmungen

115

gung auch keine tatsächliche Befugnis gegenüber dem deutschen Staat vermittelt, eine Tonne CO2 zu emittieren, denn dies setzte ja eine entsprechende Pflichtenstellung der betreffenden Person voraus. Daher kann auch eine Berechtigung für diese Person kein „Wertpapier“ sein, weil diese keine Forderung gegenüber dem Staat verkörpert. Es ist daher sehr zweifelhaft, ob auf den Übertragungsakt von einem Anlagen- 20 betreiber auf einen Dritten das öffentliche Recht Anwendung finden sollte, wenn mit der Berechtigung keine irgendwie geartete öffentlich-rechtliche Rechts- oder Pflichtenstellung verbunden ist. Das einzige öffentlich-rechtliche Verhältnis, das ein solcher Inhaber einer Berechtigung im Inland hat, ist das Verhältnis zur Register führenden Stelle, was jedoch nicht für den Übertragungsakt ausschlaggebend sein kann. Denn auch die zivilrechtliche Übertragung eines Grundstücks hat natürlich Berührung zum Grundbuch und damit zu einem Register der öffentlichen Hand. Nach der hier vertretenen Auffassung ist daher der Übertragungsakt dem Zivilrecht zuzuordnen.14 § 3 Abs. 4 S. 2 TEHG regelt die Berechtigung der Bundesregierung, durch Rechtsverordnung die Kohlendioxidäquivalente für die einzelnen Treibhausgase zu bestimmen. Von dieser Ermächtigung wird voraussichtlich aber erst dann Gebrauch gemacht, wenn auch andere Treibhausgase als CO2 in das Emissionshandelssystem einbezogen werden.

V.

Andere Emissionsreduktionseinheiten (Abs. 5 und 6)

Absatz 5 und 6 sind in das TEHG durch das Projekt-Mechanismen-Gesetz aufge- 21 nommen worden.15 Diese Legaldefinitionen sind für den Betreiber einer emissionshandelspflichtigen Anlage im Wesentlichen durch die Verknüpfung mit § 6 Abs. 1b) und 1c) TEHG von Bedeutung. Danach kann nämlich der Betreiber in der zweiten Handelsperiode seine Abgabepflicht nicht nur durch Berechtigungen sondern auch durch die in Absatz 5 und 6 definierten, durch das Kyoto-Protokoll anerkannten Treibhausgasreduktionseinheiten, sog. CERs und ERUs erfüllen.16

VI.

Verantwortlicher (Abs. 7)

Die Definition des Verantwortlichen ist von zentraler Bedeutung für die Frage der 22 personellen Zuordnung von Rechten und Pflichten, die durch das Gesetz begründet werden. Erwähnt seien beispielsweise die Pflicht, für eine Tätigkeit, die Treibhausgase freisetzt, eine Genehmigung zu haben (§ 4 TEHG), oder die Pflicht, für 14 15

16

A.A. Frenz, § 16 TEHG Rn. 5 ff. m.w.N. Vgl. Art. 2 Nr. 3 des Gesetzes zur Einführung der projektbezogenen Mechanismen nach dem Protokoll von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen vom 11.12.1997, zur Umsetzung der RL 2004/101/EG und zur Änderung des Kraft-Wärme-Kopplungsgesetzes vom 22.9.2005, BGBl. I S. 2826. Vgl. hierzu ausführlich u. Frenz, § 6 TEHG Rn. 14. Theuer

116

TEHG – Kommentierung

die freigesetzten Treibhausgase eines Kalenderjahres Berechtigungen an den Staat zurück zu geben (§ 6 Abs. 1 TEHG). Die Emissionshandelsrichtlinie spricht dagegen in Art. 3 lit. f) von dem so ge23 nannten „Betreiber“. Das TEHG hat diesen Begriff nicht übernommen, obwohl dies vor dem Hintergrund des umweltrechtlichen nationalen Regelungsumfeldes und insbesondere der engen Bezüge zum Immissionsschutzrecht zu erwarten gewesen wäre. Nach der Richtlinie ist ein „Betreiber“ eine Person, die eine Anlage betreibt 24 oder besitzt oder der vorbehaltlich der nationalen Rechtsordnungen die ausschlaggebende wirtschaftliche Verfügungsmacht über den technischen Betrieb einer Anlage übertragen worden ist. Die Definition ist identisch mit der Begriffsbestimmung in Art. 2 Ziff. 12 der IVU-Richtlinie. Die Begründung des in den Bundestag eingebrachten Entwurfes verweist aus25 drücklich auf den Anlagenbetreiber. Es heißt dort: „Vor dem Hintergrund des derzeitigen Anwendungsbereiches des Gesetzes ist Verantwortlicher immer der Betreiber einer Anlage.“17

26

Der Grund, warum der Gesetzgeber nicht einfach den Begriff des Betreibers übernommen hat, lässt sich nur indirekt erschließen. Der Begriff des Betreibers ist immissionsschutzrechtlich vorbestimmt und setzt den Betrieb einer genehmigungsbedürftigen oder nicht-genehmigungsbedürftigen Anlage voraus, die dem Immissionsschutzrecht unterfällt. Um deutlich zu machen, dass auch Emissionen aus Tätigkeiten in das Emissionshandelssystem einbezogen sind oder später einmal einbezogen werden können, die nicht aus Anlagen stammen, die auch unter das BImSchG fallen, hat man sich offensichtlich von der Begrifflichkeit des Immissionsschutzrechtes trennen wollen. So heißt es auch in der Einleitung der Begründung zu § 3 des Regierungsentwurfes zum TEHG: „Der Emissionshandel ist ein Instrument zum Klimaschutz, dem prinzipiell alle Emittenten von Treibhausgasen unterstellt werden könnten, wenn der Gesetzgeber dies in einer erneuten Entscheidung vorsieht. Mit den genannten Begriffen wird diese prinzipielle Offenheit des Emissionshandels signalisiert und das Gesetz für das Hinzukommen weiterer Emittenten offengehalten.“18

27

In der ersten Handelsperiode waren offensichtlich alle Anlagen, die in der Anlagenliste des NAP aufgeführt sind, auch genehmigungsbedürftige Anlagen nach 17 18

Begründung des Gesetzesentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 10. Begründung des Gesetzesentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 10, den die Bundesregierung übernahm, BTDrucks. 15/2540, Anlage 1. Dies wird auch gestützt durch eine Äußerung der Bundesregierung im Bundesratsverfahren. In der Gegenäußerung der Bundesregierung zu Nr. 2 des Änderungsvorschlages des Bundesrates heißt es: „Es ist richtig, dass von dem Gesetz bis auf weiteres nur Anlagen nach dem Bundes-Immissionschutzgesetz betroffen sind … Nach der RL 2003/87/EG ist allerdings eine Erweiterung des Emissionshandelssystem möglich, so dass auch treibhausgasintensive Tätigkeiten erfasst sein könnten, die nicht notwendigerweise mit dem Betrieb von Anlagen nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz verbunden sind. In einem solchen Fall wäre eine Änderung des TEHG erforderlich, wobei sich aber nach dem Willen der Bundesregierung nicht die Begrifflichkeiten des TEHG ändern sollen.“ BT-

Drucks 15/2540, Anlage 3. Theuer

§3

Begriffsbestimmungen

117

§ 4 BImSchG. Der sehr umfassende Anwendungsbereich des BImSchG und der 4. BImSchV im Bereich des Anlagenrechtes erlaubt kaum Ausnahmen.19 Verantwortliche können natürliche oder juristische Personen sein. Juristische Personen können sowohl dem Privatrecht als auch dem öffentlichen Recht angehören. Juristische Personen des Privatrechts sind Personengesellschaften, beispielsweise Kommanditgesellschaften (KG) oder Offene Handelsgesellschaften (OHG), oder es handelt sich um Kapitalgesellschaften wie etwa Gesellschaften mit beschränkter Haftung (GmbH) oder Aktiengesellschaften. Möglicherweise werden zukünftig auch vermehrt EU-ausländische Kapitalgesellschaften (z.B. englische beschränkt haftende Gesellschaften sog. „Ltd.“) den inländischen Gesellschaftsformen im Rechtsverkehr gleichgestellt und damit auch „Verantwortliche“. Juristische Personen des öffentlichen Rechts sind zum Beispiel Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen Rechts, die Anlagen betreiben. Z.B. werden vereinzelt Feuerungsanlagen noch von Eigenbetrieben der Kommunen betrieben, so dass die kommunale Körperschaft „Verantwortliche“ wäre. Zumeist werden heute aber solche Anlagen in rechtlich als juristische Person des Privatrechts organisierten Einheiten betrieben. Nach § 3 Abs. 7 TEHG ist entscheidend, welche Person die unmittelbare Entscheidungsgewalt über die Tätigkeit innehat und dabei die wirtschaftlichen Risiken trägt. Diese Tatbestandsmerkmale entsprechen dem Stand der Diskussion über den immissionsschutzrechtlichen Betreiberbegriff.20 Sie bedürfen einer näheren Betrachtung bei Verhältnissen, in denen das privatrechtliche Eigentum an der Anlage und die wirtschaftliche Ausnutzungsberechtigung über diese auseinanderfallen, so z.B. bei Miet- oder Leasingverhältnissen oder bei tatsächlichen Gebrauchsüberlassungen der Anlage. Im Regelfall werden die Mieter oder Leasingnehmer die wirtschaftlichen Risiken der Tätigkeit (nicht unbedingt jedoch auch das Verlustrisiko der Anlage) tragen und die unmittelbare Entscheidungsgewalt über die Anlage haben. Hier wird es gleichwohl immer auf eine Untersuchung des Einzelfalles ankommen, um festzustellen, wie tatsächlich die Entscheidungsstrukturen und die Verteilung der wirtschaftlichen Risiken geregelt sind. So kann ein Leasingnehmer auch einen Betriebsführer als juristische Person mit dem Betrieb einer Anlage betrauen (der dann die betriebliche Entscheidungsgewalt hat) und trotzdem noch bestimmenden Einfluss auf die Anlage und deren wirtschaftliches Schicksal behalten. Ausschlaggebend wird sein, wer die finanziellen und tatsächlichen Geschicke der Anlage im eigenen Namen maßgeblich steuern kann und bei wertender Betrachtungsweise den wirtschaftlichen Nutzen aus der Anlage zieht.21 19

20

21

So können auch Feuerungsanlagen auf Flugplätzen materiell dem BImSchG unterworfen sein, obwohl nach § 2 Abs. 2 Errichtung und Betrieb von Flugplätzen nicht dem BImSchG unterworfen ist, vgl. Jarass, BImSchG, § 2 Rn. 17. S. hierzu ausführlich Friedrich, NVwZ 2002, 1174 (1175 f.). Insofern sind die Bedenken des Bundesrates in dem Beschl. zur Anrufung des Vermittlungsausschusses, dass der Begriff „mit vollzugstechnisch kaum bewältigbaren Tatbestandsmerkmalen angereichert“ sei, nicht nachvollziehbar, s. BT-Drucks 15/2901, 5. Spiegelstrich. Zum Betreiberbegriff bei industriellem Contracting s. Altenschmidt, CuR 2006, 43 ff. Theuer

28

29

30

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32

118

TEHG – Kommentierung

Konzernleitende Gesellschaften22 sind im Regelfall keine zusätzlichen Betreiber neben den konzerneigenen juristischen Personen, die die Anlagen tatsächlich betreiben.23 Die für die juristische Person jeweils handelnden Organe, z.B. geschäftsfüh34 rende Gesellschafter, Geschäftsführungsmitglieder, Vorstandsmitglieder usw. sind nicht als natürliche Personen zusätzlich Verantwortliche i.S.v. § 3 Abs. 7 TEHG neben der juristischen Person, auch wenn sie faktisch den maßgebenden Einfluss auf das Schicksal des Anlagenbetriebes haben würden.24 Für den Regelfall, dass es sich um eine genehmigungsbedürftige Anlage nach 35 § 4 Abs. 1 S. 3 BImSchG handelt, stellt das Gesetz die bereits oben gefundenen Lösung auch ausdrücklich klar. Nach § 3 Abs. 7 S. 2 TEHG ist dort gesetzlich festgelegt, dass Verantwortlicher immer der (immissionsschutzrechtliche) Betreiber der genehmigungsbedürftigen Anlage ist. 33

22

23 24

Gesellschaften, die Beherrschungs- und Gewinnabführungsverträge nach § 291 AktG mit Konzerngesellschaften geschlossen haben oder faktisch über eine andere Gesellschaft herrschende Gesellschaft. Friedrich, NVwZ 2002, 1174 (1176). Jarass, BImSchG, § 3 Rn. 84. Theuer

Abschnitt 2 Genehmigung und Überwachung von Emissionen

§4

Emissionsgenehmigung

(1) Die Freisetzung von Treibhausgasen durch eine Tätigkeit im Sinne dieses Gesetzes bedarf der Genehmigung. (2) Die Genehmigung setzt voraus, dass der Verantwortliche in der Lage ist, die durch seine Tätigkeit verursachten Emissionen zu ermitteln und darüber Bericht zu erstatten. (3) 1Der Genehmigungsantrag ist vom Verantwortlichen spätestens mit dem Zuteilungsantrag nach § 10 bei der zuständigen Behörde zu stellen. 2Dem Genehmigungsantrag sind beizufügen 1. die Angabe des Namens und der Anschrift des Verantwortlichen, 2. eine Darstellung der Tätigkeit, ihres Standortes und von Art und Umfang der dort durchgeführten Verrichtungen und der verwendeten Technologien, 3. eine Aufstellung der Rohmaterialien und Hilfsstoffe, deren Verwendung voraussichtlich mit Emissionen verbunden ist, 4. Angaben über die Quellen von Emissionen, 5. Angaben zur Ermittlung und Berichterstattung nach § 5, 6. die Angabe, zu welchem Zeitpunkt die Anlage in Betrieb genommen worden ist oder werden soll, und 7. alle zur Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen erforderlichen Unterlagen. 3 Dem Antrag ist eine nichttechnische Zusammenfassung der in Satz 2 genannten Punkte beizufügen. (4) 1Die zuständige Behörde kann vorschreiben, dass der Antragsteller nur die auf ihrer Internetseite zur Verfügung gestellten elektronischen Formularvorlagen zu benutzen hat und die vom Antragsteller ausgefüllten Formularvorlagen in elektronischer Form zu übermitteln sind. 2Sie gibt Anforderungen nach Satz 1 rechtzeitig vor Ablauf der Antragsfristen nach § 10 Abs. 3 im Bundesanzeiger und auf der Internetseite der zuständigen Behörde bekannt. (5) Die Genehmigung enthält folgende Angaben und Bestimmungen: 1. Name und Anschrift des Verantwortlichen,

Theuer

120

TEHG – Kommentierung

2. eine Beschreibung der Tätigkeit und ihrer Emissionen sowie des Standortes, an dem die Tätigkeit durchgeführt wird, 3. Überwachungsauflagen, in denen Überwachungsmethode und -häufigkeit festgelegt sind, 4. Auflagen für die Berichterstattung gemäß § 5 und 5. eine Verpflichtung zur Abgabe von Berechtigungen gemäß § 6. (6) 1Bei Anlagen, die einer Genehmigung nach § 4 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes bedürfen, ist die immissionsschutzrechtliche Genehmigung die Genehmigung nach Absatz 1. 2Die Absätze 2 bis 5 finden im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren Anwendung, soweit sie zusätzliche Anforderungen enthalten. (7) 1Bei Anlagen im Sinne von Anhang 1, die vor dem 15. Juli 2004 nach den Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes genehmigt worden sind, sind die Anforderungen der §§ 5 und 6 Abs. 1 als Bestandteil dieser Genehmigung anzusehen. 2Soweit im Einzelfall die für die Durchführung dieses Gesetzes erforderlichen Nebenbestimmungen in der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nicht enthalten sind und die Genehmigung insbesondere bezüglich der Überwachung und Berichterstattung einer weiteren Konkretisierung bedarf, kann die zuständige Behörde die erteilte Genehmigung durch nachträgliche Anordnung nach § 17 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes anpassen. 3Die Betreiber haben Anlagen nach Satz 1 der zuständigen Behörde innerhalb von drei Monaten nach Inkrafttreten dieses Gesetzes anzuzeigen. (8) 1Erfüllt der Verantwortliche die in § 5 genannten Pflichten nicht, haben Maßnahmen nach den §§ 17 und 18 dieses Gesetzes Vorrang vor Maßnahmen nach § 17 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes. 2Bei Verstößen gegen die Pflichten nach § 5 finden die §§ 20 und 21 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes keine Anwendung. 3Erfüllt der Verantwortliche die in § 6 Abs. 1 genannten Pflichten nicht, finden ausschließlich die Regelungen dieses Gesetzes Anwendung. (9) Der Verantwortliche ist verpflichtet, der zuständigen Behörde eine geplante Änderung der Tätigkeit, insbesondere der Lage, der Betriebsweise, des Betriebsumfangs sowie die Stilllegung einer in Anhang 1 bezeichneten Anlage mindestens einen Monat vor ihrer Verwirklichung anzuzeigen, soweit diese Auswirkungen auf die Emissionen haben können. (10) 1Ändert sich die Identität oder die Rechtsform des Verantwortlichen, so hat der neue Verantwortliche dies unverzüglich nach der Änderung der zuständigen Behörde anzuzeigen. 2Der neue Verantwortliche übernimmt die Pflichten des ursprünglich Verantwortlichen nach den §§ 5 und 6 ab Beginn des Kalenderjahres, in dem der Wechsel in der Person des Verantwortlichen stattgefunden hat. (11) 1Die nach § 20 Abs. 1 Satz 1 zuständige Behörde teilt der nach § 20 Abs. 1 Satz 2 zuständigen Behörde unverzüglich mit, dass für eine von Anhang 1 erfasste Anlage eine Genehmigung erteilt wurde. 2Soweit Auswirkungen auf die Emissionen zu erwarten sind, teilen die zuständigen Behörden

Theuer

§4

Emissionsgenehmigung

121

auch die vollständige oder teilweise Stilllegung von Anlagen sowie die Änderung, die Rücknahme oder den Widerruf von Genehmigungen mit.

Übersicht Rn. Emissionsgenehmigung (Abs. 1)............................................................. 1-5 Materielle Voraussetzungen der Genehmigung (Abs. 2)......................... 6-9 Zeitpunkt der Antragstellung und Inhalt der Antragsunterlagen (Abs. 3) 10-24 1. Zeitpunkt der Antragstellung ............................................................ 11-13 2. Inhalt................................................................................................. 14-24 IV. Formale Anforderungen an den Antrag (Abs. 4)..................................... 25-27 V. Angaben und Bestimmungen in der Genehmigung (Abs. 5)................... 28-33 1. Auflagen zur Überwachung und Berichterstattung ........................... 30-31 2. Rechtsschutz gegen Auflagen ........................................................... 32 3. Sanktionen bei Verstoß gegen Auflagen........................................... 33 VI. Verhältnis zur Genehmigung nach dem BundesImmissionsschutzgesetz (Abs. 6) ............................................................ 34-40 VII. Übergangsvorschrift für bestehende Anlagen (Abs. 7) ........................... 41-63 1. Bestandsanlagen mit einer Genehmigung nach § 4 BImSchG, § 16 GewO und § 25 Abs. 1 GewO .................................................. 45 2. Nach § 67 Abs. 2 und § 67a Abs. 1 BImSchG angezeigte Anlagen . 46-48 3. Nachträgliche Anordnungen (Abs. 7 S. 2) ........................................ 49-60 4. Anzeigepflicht (Abs. 7 S. 3) ............................................................. 61-63 VIII. Verhältnis der Sanktionen des TEHG und des BImSchG (Abs. 8) ......... 64-76 1. Vorrang der §§ 17 und 18 TEHG...................................................... 66-70 2. Konkurrenz zwischen § 5 TEHG und §§ 20, 21 BImSchG .............. 71-74 3. Durchsetzung der Abgabepflicht ...................................................... 75-76 IX. Anzeigepflicht von anlagenbezogenen Änderungen (Abs. 9) ................. 77-87 X. Anzeigepflicht von betreiberbezogenen Änderungen (Abs. 10).............. 88-103 1. Änderung der Rechtsform des Verantwortlichen.............................. 89-90 2. Änderung der Identität des Verantwortlichen ................................... 91-93 3. Zeitpunkt der Anzeige ...................................................................... 94-95 4. Rechtsfolgen der Anzeige ................................................................. 96-103 XI. Mitteilungen der Landesbehörde an die Bundesbehörde (Abs. 11)......... 104-112 I. II. III.

Theuer

122

TEHG – Kommentierung

I.

Emissionsgenehmigung (Abs. 1)

1 Nach § 4 Abs. 1 TEHG bedarf die Freisetzung von Treibhausgasen, also nach dem derzeitigen Anwendungsbereich die Freisetzung von CO2, durch eine Tätigkeit der Genehmigung. Die Genehmigung ist ausgestaltet nach dem Prinzip des klassischen ordnungs2 rechtlichen Instruments des Erlaubnisvorbehalts. Dieses soll nach der überkommenen polizeirechtlichen Dogmatik der präventiven Gefahrenabwehr dienen und die Aufnahme einer bestimmten (potenziell gefahrenträchtigen) Tätigkeit von der vorherigen Durchführung einer behördlichen Prüfung abhängig machen.1 Das Genehmigungserfordernis ergibt sich aus Art. 4 ff. Emissionshandelsricht3 linie. Warum die Richtlinie einen solchen Genehmigungstatbestand für die Durchführung eines sog. ökonomischen Instrumentes des Umweltschutzes eingeführt hat, ist nicht ohne weiteres verständlich und begegnet jedenfalls deutsch-verfassungsrechtlichen Bedenken. Die inhaltliche Ausgestaltung der Genehmigung konzentriert sich im Wesentli4 chen auf Festlegungen zur Überwachung und Berichterstattung der Emissionen von CO2 und der Verpflichtung des Verantwortlichen zur Rückgabe der Berechtigungen nach § 6 TEHG. Es ist fraglich, ob zu diesem Zweck ein präventives Erlaubnisverfahren überhaupt in Deutschland eingeführt werden kann. Namentlich ist anzuzweifeln, ob es verhältnismäßig ist, einen behördlichen Gestattungsakt für die Emission eines Gases zu fordern, das ubiquitär vorhanden und kein Luftschadstoff ist, sondern ein wesentlicher Bestandteil der natürlichen Atmosphäre der Erde. Der gefahrenrechtliche Ansatzpunkt ist jedenfalls bei Kohlendioxid als Begründungstopos nicht offensichtlich. Die von der Richtlinie vorgesehenen, zur Errichtung und zum Betrieb des Handelsystems notwendigen Pflichten der Anlagenbetreiber, hätten mit milderen Mitteln, insbesondere mit sanktionierten öffentlichrechtlichen Pflichten ohne zusätzliches Gestattungsverfahren eingeführt werden können. So ist die zentrale Pflicht zur Abgabe der Anzahl von Berechtigungen, die den 5 durch die Tätigkeit verursachten Emissionen des vorangegangenen Kalenderjahres entsprechen, unmittelbar in § 6 Abs. 1 TEHG geregelt und in § 18 TEHG sanktioniert. Warum es darüber hinaus erforderlich ist, diese Pflicht zusätzlich als Inhalt der Genehmigung (zumeist nach dem BImSchG) vorzusehen2 und damit einen zusätzlichen Eingriff in bereits bestehende Rechtspositionen des Betreibers vorzunehmen, ist nicht ersichtlich. Wie die Regelungen in § 4 Abs. 8 TEHG zeigen, hat auch der Gesetzgeber diesen Konflikt gesehen und versucht, ihn dort zu entschärfen. Ob dies allerdings ausreichend ist, um einen verhältnismäßigen Eingriff in die Grundrechtspositionen des Betreibers zu rechtfertigen, erscheint zweifelhaft. Ebenso zeigt sich bei den Pflichten zur Überwachung und Ermittlung, dass es einer zusätzlichen Genehmigung nicht bedurft hätte. Denn § 5 TEHG i.V.m. Anhang 2 regelt bereits unmittelbar diese Pflichten des Anlagenbetreibers. Sollten darüber 1 2

Zur Dogmatik der Eröffnungskontrolle im Umweltrecht vgl. nur Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl. 1998, § 5 Rn. 40 ff. S. Abs. 5 Nr. 5 TEHG. Theuer

§4

Emissionsgenehmigung

123

hinaus weitere Konkretisierungen bezogen auf einzelne Anlagen erforderlich sein, hätte das Gesetz eine einfache Anordnungsermächtigung für die zuständige Behörde vorsehen können.3

II.

Materielle Voraussetzungen der Genehmigung (Abs. 2)

Die außerordentlich schwache gesetzliche Rechtfertigung für die Einführung eines Genehmigungstatbestandes zeigt auch der Inhalt von Absatz 2. Hier werden die materiellen Anforderungen an die Erteilung der Genehmigung abschließend geregelt. Der Verantwortliche muss danach in der Lage sein, die durch seine Tätigkeit verursachten Emissionen zu ermitteln und darüber Bericht zu erstatten. Der Umfang der Ermittlungspflicht ist in § 5 Abs. 1 TEHG i.V.m. Anhang 2 Teil I bestimmt.4 Die Pflicht zur Berichterstattung ist geregelt in § 5 Abs. 1 i.V.m. Anhang 2 Teil II TEHG. In beiden Fällen wird maßgeblich auf die MonitoringLeitlinien der EU-Kommission gesetzlich verwiesen. Das Vermögen des Verantwortlichen, diese Pflichten zu erfüllen, kann er durch die nach § 4 Abs. 3 Nr. 5 TEHG beizubringenden Angaben nachweisen.

III.

6

7 8

9

Zeitpunkt der Antragstellung und Inhalt der Antragsunterlagen (Abs. 3)

§ 4 Abs. 3 TEHG regelt den Zeitpunkt der Antragstellung und den Inhalt der An- 10 tragsunterlagen.

1.

Zeitpunkt der Antragstellung

Nach § 4 Abs. 3 S. 1 TEHG ist der Genehmigungsantrag vom Verantwortlichen, 11 also im Regelfall dem Betreiber der genehmigungsbedürftigen Anlage, spätestens mit dem Zuteilungsantrag nach § 10 TEHG bei der zuständigen Behörde zu stellen. § 10 Abs. 3 TEHG sah bis zum 11. August 2007 vor, dass für die erste Zutei- 12 lungsperiode der Zuteilungsantrag bis zum 20. September 2004 zu stellen ist.5 Die jetzige Fassung verweist nunmehr auf die Antragsfristen des jeweiligen Zuteilungsgesetzes für bestehende Anlagen und Neuanlagen. Für Neuanlagen ist dies nach § 14 ZuG 2012 spätestens der Zeitpunkt der Inbetriebnahme der Neuanlage.

3 4 5

Wie etwa die Anordnungsbefugnisse in § 41 GefStoffV. Vgl. § 5 TEHG Rn. 2 ff. Nach § 10 Abs. 3 TEHG ist der Antrag innerhalb von drei Wochen nach dem In-KraftTreten des Zuteilungsgesetzes zu stellen. Das ZuG 2007 ist am 31.8.2004 in Kraft getreten. Theuer

124

13

Der Antrag ist nur für solche Anlagen zu stellen, die nicht vor dem In-KraftTreten des TEHG, also vor dem 15. Juli 2004 nach den Vorschriften des BImSchG genehmigt worden sind.6

2. 14

15

16 17

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19 20

21 22 23

TEHG – Kommentierung

Inhalt

§ 4 Abs. 3 S. 2 TEHG führt enumerativ einen Katalog von sieben Angaben auf, die dem Genehmigungsantrag beizufügen sind. Nach Abs. 6 S. 2 ist dabei die Vorlage dieser Angaben Bestandteil im Genehmigungsverfahren. Soweit daher in den sonstigen immissionsschutzrechtlich geforderten Unterlagen, insbesondere nach den Vorschriften der 9. BImSchV, diese Angaben bereits enthalten sind, wird man diesbezüglich besondere Angaben nicht mehr machen müssen. Der überwiegende Teil der in § 4 Abs. 3 S. 2 TEHG aufgeführten Angaben wird ohnehin bereits in den Antragsunterlagen enthalten sein. Dies gilt namentlich für die folgenden Angaben, wobei den Vorgaben des TEHG die jeweilige Vorschrift der 9. BImSchV zugeordnet ist. Die Angabe des Namens und der Anschrift des Verantwortlichen ist auch in § 3 S. 1 Nr. 1 der 9. BImSchV vorgesehen. Nach Nr. 2 ist die „Darstellung der Tätigkeit, ihres Standortes und von Art und Umfang der dort durchgeführten Verrichtungen und der verwendeten Technologien“ anzugeben. Dies ist ebenfalls durch § 3 S. 1 Nr. 3 und 4 sowie § 4a Nr. 1, 3 und 4 der 9. BImSchV vorgeschrieben und in der Genehmigungspraxis z.B. als „Anlagen- und Betriebsbeschreibung“ bezeichnet. Die „Aufstellung der Rohmaterialien und Hilfsstoffe, deren Verwendung voraussichtlich mit Emissionen verbunden ist“, wird in § 4a Nr. 3 und 4 der 9. BImSchV angesprochen. § 4a Nr. 6 der 9. BImSchV fordert ebenfalls wie Nr. 4 die „Angaben über die Quellen der Emissionen“. „Angaben zur Ermittlung und Berichterstattung nach § 5 TEHG“ sind nicht Bestandteil der Angaben nach der 9. BImSchV. Die Anforderungen an Umfang und Detaillierungsgrad der Angaben sind vor dem Hintergrund der Nr. 7 und der Genehmigungsvoraussetzung des Absatzes 2 zu sehen. Die Behörde muss durch die Angaben und Unterlagen die Prognose machen können, dass der Betreiber in der Lage sein wird, die durch seine Anlage emittierten CO2-Emissionen dem Gesetz entsprechend zu überwachen und darüber Bericht zu erstatten. Die „Angabe, zu welchem Zeitpunkt die Anlage in Betrieb genommen worden ist oder werden soll“ ist ebenfalls nach § 3 Nr. 5 der 9. BImSchV zu machen. Vorzulegen ist sodann eine „nicht-technische Zusammenfassung“ der sieben oben angeführten Bereiche. Der Begriff stammt aus der IVU-Richtlinie und ist im deutschen Recht in § 4 Abs. 3 der 9. BImSchV umgesetzt. Dort wird von einer „Kurzbeschreibung“ des Vorhabens gesprochen, die allgemein verständlich sein soll.

6

Vgl. u. Rn. 35. Theuer

§4

Emissionsgenehmigung

125

Soweit ohnehin im Rahmen eines Genehmigungsverfahrens nach dem 24 BImSchG eine solche Kurzbeschreibung erforderlich ist, ist sie ggf. um die Themenfelder des § 4 Abs. 3 der 9. BImSchV zu erweitern.

IV.

Formale Anforderungen an den Antrag (Abs. 4)

Die nach Landesrecht zuständige Behörde kann nach § 4 Abs. 4 TEHG vorschrei- 25 ben, dass der Antragsteller nur die auf ihrer Internetseite zur Verfügung gestellten elektronischen Formularvorlagen zu benutzen hat und diese elektronisch übermitteln soll. Dieser Absatz stammt noch aus dem Gesetzentwurf des Bundestages, als die 26 Genehmigung nach § 4 TEHG ebenfalls vom UBA durchgeführt werden sollte und hier Zuteilungsanträge nach § 10 TEHG und Genehmigungsanträge nach § 4 TEHG gleichlaufend nur auf elektronischem Wege beantragt werden sollten.7 Da durch das Vermittlungsergebnis zwischen Bundestag und Bundesrat die Zuständigkeit für die Genehmigungsverfahren nach § 4 TEHG den Ländern zugewiesen wurde, hätte eigentlich auch die Vorschrift angepasst werden müssen. Denn für den Regelfall, dass die Antragsunterlagen des § 4 Abs. 3 TEHG materiell im Genehmigungsverfahren nach dem BImSchG vorzulegen sind,8 macht eine vom Genehmigungsverfahren des BImSchG abweichende, separate elektronische Übermittlung aus verwaltungspraktischen Überlegungen keinen Sinn. Denn das Verfahren nach dem BImSchG und der 9. BImSchV ermöglicht es in der Praxis trotz § 10 Abs. 1 S. 4 BImSchG nicht, das Verfahren komplett elektronisch abzuwickeln. § 4 Abs. 4 TEHG wird daher praktisch voraussichtlich wenig Relevanz haben. 27

V.

Angaben und Bestimmungen in der Genehmigung (Abs. 5)

§ 4 Abs. 5 TEHG setzt fast wortgleich Art. 6 Abs. 2 TEHG der Emissionshandels- 28 richtlinie in deutsches Recht um. Er enthält Vorgaben, welche Angaben und Bestimmungen in der Genehmigung enthalten sein müssen. Die Angaben der Nr. 1 und 2 werden im Regelfall bereits durch die Vorgaben 29 aus dem Immissionsschutzrecht erfüllt. Soweit sie sich, wie etwa die Beschreibung der Emissionen der Anlage, nicht aus dem Text des Genehmigungsbescheides selbst ergeben werden, sind sie doch in den Antragsunterlagen enthalten. Die Antragsunterlagen werden aber in der heutigen Verwaltungspraxis durch entsprechende Verweise zum Genehmigungsinhalt gemacht, so dass sie auch formal in der Genehmigung enthalten sind.

7 8

S. § 4 Abs. 4 i.d.F. des Gesetzesbeschlusses des Deutschen Bundestages vom 12.3.2004, BR-Drucks. 198/04. Vgl. u. Rn. 34 ff. Theuer

126

TEHG – Kommentierung

1.

Auflagen zur Überwachung und Berichterstattung

30 Die Genehmigung muss nach § 4 Abs. 5 Nr. 3 TEHG auch Überwachungsauflagen enthalten, in denen Überwachungsmethode und -häufigkeit festgelegt sind. Dem eindeutigen Wortlaut des Gesetzes ist zu entnehmen, dass es sich vorlie31 gend um „Auflagen“, also um Nebenbestimmungen zur Genehmigung handelt. Da im Regelfall kein selbstständiges Genehmigungsverfahren nach § 4 TEHG durchgeführt wird, wird eine solche Auflage nur als Nebenbestimmung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung in Betracht kommen.

2.

Rechtsschutz gegen Auflagen

32 Der Gesetzgeber hat Festlegungen zur Überwachung und zur Berichterstattung ausdrücklich als „Auflagen“ bezeichnet. Da unterstellt werden muss, dass der Gesetzgeber die Dogmatik der Nebenbestimmungen und die Rechtsprechung der Senate des BVerwG zur Frage der isolierten Anfechtbarkeit von Auflagen kennt, ist hier zunächst zu vermuten, dass die Festlegungen im Bescheid isoliert gerichtlich anfechtbar sind, ohne dass es Raum zu Erwägungen gibt, sie womöglich als Inhaltsbestimmung der Genehmigung zu qualifizieren.9

3.

Sanktionen bei Verstoß gegen Auflagen

33 Der Verstoß gegen eine vollziehbare Auflage kann nicht mit dem Instrumentarium des §§ 20 Abs. 1 oder 21 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG durchgesetzt werden.10 Allerdings kann es sich um eine Ordnungswidrigkeit nach § 62 Abs. 1 S. 3 BImSchG handeln, wenn der Betreiber die Auflagen nicht erfüllt. Dieser Ordnungswidrigkeiten-Tatbestand erfasst nur Auflagen nach § 12 Abs. 1 BImSchG. Die Auflagen nach § 4 Abs. 5 TEHG sind jedoch zugleich auch solche des § 12 Abs. 1 BImSchG. Denn sie dienen zur Erfüllung der in § 6 BImSchG genannten Genehmigungsvoraussetzungen, die über § 6 Abs. 1 Nr. 1 die Pflichten des § 5 Abs. 1 S. 2 BImSchG und damit wiederum die Pflichten des § 5 TEHG erfassen.

VI.

Verhältnis zur Genehmigung nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz (Abs. 6)

34 § 4 Abs. 6 TEHG ist die zentrale verfahrensleitende Vorschrift des § 4. Bei Anlagen, die einer Genehmigung nach dem BImSchG bedürfen, und dies sind beim derzeitigen Stand der vom Handelssystem erfassten Anlagen und Treibhausgase 9

10

Zum Rechtschutz gegen Auflagen und Inhaltsbestimmungen im Immissionsschutzrecht vgl. Jarass, BImSchG, § 12 Rn. 2 ff; Czajka, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, § 12 Rn. 116 ff. Vgl. u. Rn. 71 ff. Theuer

§4

Emissionsgenehmigung

127

die ganz überwiegende Zahl, wird keine gesonderte Genehmigung nach § 4 TEHG erteilt, sondern die Genehmigung nach § 4 TEHG ist die immissionsschutzrechtliche Genehmigung. In zeitlicher Hinsicht ist § 4 Abs. 6 TEHG von dem Anwendungsbereich des Absatz 7 abzugrenzen. Absatz 6 betrifft nur solche Anlagen, die nach dem 14. Juli 2004 nach den Vorschriften des BImSchG genehmigt wurden.11 Für die Anlagen, die vor dem 15. Juli 2004 nach dem BImSchG genehmigt wurden, gilt die gesetzliche Vermutung des Absatz 7.12 In materieller Hinsicht sind zunächst Genehmigungsverfahren für Neuanlagen (§ 4 BImSchG) und Verfahren zur wesentlichen Änderung einer genehmigungsbedürftigen Anlage (§ 16 BImSchG) zu unterscheiden. In Genehmigungsverfahren für Neuanlagen ist § 4 Abs. 6 TEHG uneingeschränkt anwendbar. In diesen Verfahren finden nach der Festlegung des Abs. 6 S. 2 die Absätze 2-5 Anwendung, soweit sie zusätzliche Anforderungen enthalten. Wie bereits oben festgestellt, enthalten die Bestimmungen der Absätze 2-5 nur wenige zusätzliche Anforderungen an die Antragsunterlagen und an den materiellen Regelungsbedarf im Genehmigungsbescheid. Vor allem wird man hier die Angaben zur Ermittlung und Berichterstattung, Auflagen zur Überwachung und Berichterstattung und die Verpflichtung zur Abgabe der Berechtigungen als „zusätzliche“ Anforderungen sehen müssen. In Verfahren nach § 16 BImSchG ist bereits eine Anlage vorhanden. Diese Bestandsanlage hat, sofern sie vor dem 15. Juli 2004 immissionsschutzrechtlich genehmigt war, eine gesetzlich fingierte Genehmigung nach § 4 Abs. 7 TEHG.13 In diesen Fällen ist zu prüfen, ob Anlass zur Änderung der bestehenden CO2-Genehmigung besteht. Dies könnte dann der Fall sein, wenn sich das Änderungsvorhaben auf Tatbestände bezieht, die wesentlich CO2-emissionsrelevant sind. Dies wäre etwa der Fall, wenn zusätzliche Feuerungsanlagen installiert werden oder die Anlagenkapazität und damit der emissionsrelevante Brennstoffverbrauch erhöht werden. Allerdings werden die hierfür erforderlichen Angaben ohnehin im Genehmigungsverfahren vorgelegt. Raum für zusätzliche materielle Regelungen scheint nur dort zu sein, wo Auflagen zur Überwachung und Berichterstattung aufgrund des Änderungsvorhabens entweder erstmalig notwendig werden oder, falls diese nach Absatz 7 nachträglich erlassen wurden, erneut geändert werden müssen. Da § 4 Abs. 6 TEHG bereits gesetzlich die Genehmigung nach dem BImSchG als Genehmigung nach § 4 Abs. 1 TEHG ansieht, bedürfte es keiner ausdrücklichen Regelung in dem Genehmigungsbescheid. Es wird sich aber empfehlen, gleichwohl im Genehmigungsbescheid deklaratorisch festzustellen, dass die Genehmigung nach § 4 TEHG eingeschlossen ist.

11 12 13

So auch VG Augsburg, Beschl. vom 1.9.2004, NVwZ 2004, S. 1389, Körner, in: Körner/Vierhaus, § 4 TEHG Rn. 32 f. S. dort Rn. 41 ff. S.u. Rn. 41 ff. Theuer

35

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40

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TEHG – Kommentierung

VII. Übergangsvorschrift für bestehende Anlagen (Abs. 7) 41 § 4 Abs. 7 TEHG ist materiell eine Übergangsvorschrift. Sie regelt das Verhältnis der bestehenden, nach dem BImSchG genehmigten Anlagen zu dem neu durch das TEHG eingeführten Genehmigungserfordernis für Treibhausgase. § 4 Abs. 7 TEHG ist Ergebnis des Vermittlungsverfahrens von Bundestag und 42 Bundesrat, das insbesondere geprägt war durch den Streit um die Durchführungskompetenz der Länder im Bereich des Emissionshandelssystems. So sah noch der ursprüngliche Gesetzesbeschluss des Bundestages den Erlass einer gesonderten CO2-Genehmigung durch das UBA vor,14 was ohne eine Übergangsvorschrift zur Folge gehabt hätte, dass für alle am Handelssystem teilnehmenden Anlagen binnen weniger Wochen ein Genehmigungsverfahren bei einer mit diesen Verfahren bisher nicht betrauten Bundesoberbehörde hätte durchgeführt werden müssen. Dies wurde vom Bundesrat ausdrücklich in der Begründung zur Anrufung des Vermittlungsausschusses als nicht akzeptabel kritisiert.15 Der im Vermittlungsverfahren gefundene Kompromiss ermöglicht es nunmehr, 43 den überwiegenden Teil der Bestandsanlagen ohne ein gesondertes Verwaltungsverfahren in den neuen Rechtsrahmen des TEHG zu überführen. Dabei bedient sich das Gesetz einer Fiktion,16 wonach bei Anlagen, die vor dem 15. Juli 2004 nach den Vorschriften des BImSchG genehmigt worden sind, die Anforderungen des § 5 und § 6 Abs. 1 TEHG als Bestandteil dieser Genehmigung anzusehen sind. Diese gesetzgeberische Anordnung gilt jedenfalls auch für die Anlagen, die erst durch die Novelle des TEHG 2007 in den Anhang 1 aufgenommen wurden. Für die neu aufgenommenen Anlagen, die nach dem 14. Juli 2004 genehmigt wurden und die als bestehende Anlagen der zweiten Handelsperiode gelten, musste dagegen bis zum 19. November 2007 (dem Fristablauf der Stellung der Zuteilungsanträge nach § 14 Abs. 1 ZuG 2012) der Genehmigungsantrag gestellt werden.17 Der gesetzgeberische Eingriff in die Bestandskraft bestehender Genehmigun44 gen könnte als fiktiver Verwaltungsakt gewertet werden. Auf der Basis dieser Überlegung ist vertreten worden, dass ein unmittelbarer Rechtsschutz gegen die Änderung der Genehmigung durch Absatz 7 als Anfechtungsklage zulässig sei.18 Das Bundesverwaltungsgericht hat dies zutreffend abgelehnt, da es an einem fingierten, einer Genehmigungsbehörde zuzurechnenden Verwaltungsakt fehle. Denn im Regelfall gibt der Inhalt der Genehmigung nur die gesetzlichen Anforderungen der §§ 5 und 6 wieder, so dass eine eigenständige „Regelung“ nicht vorhanden sei.19 14 15 16 17 18 19

§ 4 Abs. 1 i.V.m. § 20 Abs. 1 des Gesetzentwurfes i.d.F. des Gesetzesbeschlusses des Deutschen Bundestages vom 12.3.2004, BR-Drucks 198/04. Vgl. BT-Drucks 15/2901 vom 6.4.2004. Diesen Begriff im Hinblick auf die Fiktion einer Emissionsgenehmigung explizit abl. VG Augsburg, Beschl. vom 1.9.2004, NVwZ 2004, 1389. S.o. Rn. 12. So Weidemann, FAZ Nr. 71 vom 24.3.2004, S. 31; näher ders., DVBl. 2004, 727 (736 Fn. 93). BVerwG, NVwZ 2005, 1179. Theuer

§4

1.

Emissionsgenehmigung

129

Bestandsanlagen mit einer Genehmigung nach § 4 BImSchG, § 16 GewO und § 25 Abs. 1 GewO

Erfaßt sind zunächst Anlagen, die eine Genehmigung nach dem § 4 BImSchG er- 45 halten haben. Ebenso gilt dies für Anlagen, die nach § 16 GewO oder § 25 Abs. 1 GewO genehmigt oder eine Planfeststellung oder eine Genehmigung nach dem Abfallgesetz haben. Insoweit wird auf die eindeutigen Vorschriften des § 67 Abs. 1 und § 67 Abs. 7 S. 1 BImSchG verwiesen.

2.

Nach § 67 Abs. 2 und § 67a Abs. 1 BImSchG angezeigte Anlagen

Anlagen, die nach den Vorschriften des BImSchG angezeigt wurden (§ 67 Abs. 2 46 Abs. 7 S. 2 und 3 BImSchG, § 67a Abs. 1 BImSchG), haben keine Ursprungsgenehmigung nach dem BImSchG.20 Gleichwohl benötigen diese Anlagen nach dem Zweck des Gesetzes keine gesonderte CO2-Emissions-Genehmigung nach Absatz 1.21 Zweck der Regelung ist es, tausende bereits bestehende Anlagen in das „cap and trade“ Handelssystem kurzfristig einzubeziehen, ohne Anlagenbetreiber und Behörden mit einem erneuten Genehmigungsverfahren zu belasten. Diese Gründe gelten für nach BImSchG genehmigte wie für angezeigte Anlagen gleichermaßen. Auch materiell entstehen durch die Einbeziehung der angezeigten Anlagen keine Lücken in der Gesetzesanwendung. Denn ggf. erforderliche Anordnungen nach § 4 Abs. 7 S. 2 TEHG i.V.m. § 17 BImSchG sind auch gegenüber angezeigten Anlagen zulässig.22 Die in der immissionsschutzrechtlichen Rechtsprechung und Literatur vertrete- 47 ne Auffassung, dass eine Legalisierungswirkung durch die Anzeige nach BImSchG nicht eintrete, spielt im Rahmen des TEHG dagegen keine Rolle. Denn im Immissionsschutzrecht werden zumeist bestandsschutzrechtliche Argumente angeführt, also insbesondere die Frage, ob neben dem immissionsschutzrechtlichen Instrumentarium gegen die Anlagen öffentlich-rechtlich auch auf Basis der ordnungsrechtlichen Generalklausel vorgegangen werden kann oder ob die Anlagen den privatrechtlichen Bestandschutz nach § 14 BImSchG genießen.23 Für Anlagen, die nach der Anzeige wesentlich geändert wurden und die hierfür 48 eine Genehmigung nach § 16 BImSchG erhalten haben, gilt ebenfalls die Fiktion des § 4 Abs. 7 TEHG.

20 21 22 23

Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 67 BImSchG Rn. 30 ff. So auch Körner, in: Körner/Vierhaus, § 4 TEHG Rn. 36. Zur Anordnungsbefugnis nach § 17 BImSchG gegenüber angezeigten Anlagen vgl. ausdrücklich § 17 Abs. 5 BImSchG. Vgl. hierzu Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 67 BImSchG Rn. 30 m.w.N. zum genannten Themenkreis. Theuer

130

TEHG – Kommentierung

3.

Nachträgliche Anordnungen (Abs. 7 S. 2)

49 § 4 Abs. 7 S. 2 TEHG ermöglicht es den zuständigen Landesbehörden, „im Einzelfall“ nachträgliche Anordnungen zu erlassen, um die immissionsschutzrechtliche Genehmigung auf die Erfordernisse des TEHG anzupassen. Die Vorschrift ist sprachlich wie auch inhaltlich verunglückt. § 4 Abs. 7 S. 1 TEHG fingiert die gesetzlich bereits unmittelbar den Verant50 wortlichen treffenden Pflichten des §§ 5 und 6 Abs. 1 TEHG als in der Genehmigung enthalten. Zusätzliche ausdrücklich angeordnete Nebenbestimmungen in der Genehmigung sind daher nach der Logik des Gesetzes im Regelfall nicht mehr erforderlich. Folgerichtig beschränkt § 4 Abs. 7 S. 2 TEHG das Ermessen der Behörde zum Erlass einer nachträglichen Anordnung auf den „Einzelfall“. Dies entspricht auch dem Zweck der Regelung, die als Übergangsvorschrift konzipiert wurde, um die Masse der Bestandsanlagen ohne erheblichen verwaltungstechnischen Aufwand in das Handelssystem aufnehmen zu können. Der „Einzelfall“ wird nach dem Wortlaut des Gesetzes nur dann vorliegen, 51 wenn die Genehmigung hinsichtlich der Anforderungen des §§ 3, 5 oder 6 Abs. 1 TEHG einer weiteren Konkretisierung bedarf. Hinsichtlich des § 6 Abs. 1 TEHG ist eine weitere Konkretisierung ausgeschlossen, denn die Pflicht auf Rückgabe der Berechtigungen ist unzweideutig geregelt. Die Pflichten zur Überwachung und Berichterstattung nach § 5 TEHG sind 52 ebenfalls schon sehr detailliert durch die Verweise auf die Monitoring-Leitlinien der Kommission geregeltwobei kaum noch Raum für weitere spezielle Regelungen verbleibt. Liegt das Erfordernis der nachträglichen Regelung im Einzelfall vor, so steht es 53 im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde, die erteilte Genehmigung durch nachträgliche Anordnung nach § 17 BImSchG anzupassen. Die vom Gesetzgeber geregelte Verquickung von gesetzlichen Pflichten des Anlagenbetreibers nach TEHG und immissionsschutzrechtlicher Genehmigung ist hier besonders misslungen. Denn durch die Rechtsgrundverweisung auf § 17 BImSchG hat der Gesetzgeber die Anordnungsbefugnis ohne Grund weiter verkompliziert.24 Eine Anordnung ist nur zulässig, wenn die weiteren Tatbestandsmerkmale des 54 § 17 BImSchG im gegebenen Fall vorliegen.25 Nach § 17 Abs. 1 S. 1 BImSchG ist eine Anordnung u.a. nur zulässig zur Erfüllung der sich aus dem Gesetz ergebenden Pflichten; das sind im Wesentlichen die so genannten Grundpflichten des § 5 BImSchG.26 Damit müssten die Anforderungen des § 5 TEHG auch Betreiberpflichten nach 55 § 5 BImSchG sein. Dies wird man aus der mit dem Artikelgesetz eingeführten Er-

24

25 26

Gegen eine bloße Rechtsfolgenverweisung – so Körner, in: Körner/Vierhaus, § 4 TEHG Rn. 39 u. 41 – spricht wie u. Rn. 55 gezeigt wird die Erweiterung der Betreiberpflicht in § 5 Abs. 1 S. 2 BImSchG. Näher Frenz, in: Kotulla (Hrsg.), BImSchG, § 17 Rn. 35 ff. Jarass, BImSchG, § 17 Rn. 12a. Theuer

§4

Emissionsgenehmigung

131

weiterung des § 5 BImSchG annehmen können.27 Es heißt nunmehr in § 5 Abs. 1 S. 2 BImSchG: „Zur Erfüllung der Vorsorgepflicht nach S. 1 Nr. 2 sind bei genehmigungsbedürftigen Anlagen, die dem Anwendungsbereich des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes unterliegen, die Anforderungen der §§ 5 und 6 Abs. 1 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes einzuhalten.“

Unabhängig davon, ob es sich hierbei um eine Rechtsgrundverweisung des BImSchG in das TEHG handelt oder nicht,28 wird man aber die Pflichten des §§ 5 und 6 Abs. 1 TEHG nunmehr auch als Grundpflicht des BImSchG ansehen müssen. Insofern liegt diese Voraussetzung zum Erlass einer Anordnung nach § 17 BImSchG vor. Hinsichtlich der weiteren Tatbestandsmerkmale des § 17 BImSchG spielt insbesondere die Verhältnismäßigkeitsprüfung nach § 17 Abs. 2 S. 1 BImSchG eine besondere Rolle. Danach dürfen nachträgliche Anordnungen nur getroffen werden, wenn sie verhältnismäßig sind, vor allem der mit der Erfüllung der Anordnung verbundene Aufwand außer Verhältnis zu dem mit der Anordnung angestrebten Erfolg steht. Verhältnismäßigkeitserwägungen werden von der Behörde insbesondere im Bereich der angeordneten Überwachungstätigkeiten anzustellen sein. Unverhältnismäßig kann es beispielsweise sein, dem Betreiber einer kleinen Feuerungsanlage den Einbau eines modernen Messgerätes zur Ermittlung der eingesetzten Brennstoffe vorzuschreiben, wenn der Einbau des Messgeräts höhere Investitionen verursacht, als die CO2-Berechtigungen für ein Jahr der Handelsperiode wert sind. Darf eine nachträgliche Anordnung wegen Unverhältnismäßigkeit nicht getroffen werden, so soll die zuständige Behörde nach § 17 Abs. 2 S. 2 BImSchG die Genehmigung unter den Voraussetzungen des § 21 Abs. 1 Nr. 3-5 BImSchG ganz oder teilweise widerrufen. Diese Sollvorschrift ist im Anwendungsbereich des § 4 Abs. 7 TEHG und 5 Abs. 1 S. 2 BImSchG nicht anwendbar. Denn § 4 Abs. 8 S. 2 TEHG schließt bei Verstößen gegen Pflichten nach § 5 TEHG die Anwendung der §§ 20 und 21 BImSchG aus (lex specialis zu § 17 Abs. 2 S. 2 BImSchG). Die Durchsetzung einer nachträglichen Anordnung nach § 17 BImSchG unterliegt einer partiellen Sperrwirkung durch Absatz 8.29 Der Verstoß gegen eine sofort vollziehbare Anordnung nach § 17 BImSchG kann eine Ordnungswidrigkeit nach § 62 Abs. 1 Nr. 5 BImSchG sein und ist mit einer Geldbuße von bis zu 50.000 € bedroht.

4.

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60

Anzeigepflicht (Abs. 7 S. 3)

§ 4 Abs. 7 S. 3 TEHG regelt eine eigenständige Anzeigepflicht für die Betreiber, 61 die Anlagen nach Abs. 7 S. 1 betreiben. Solche Anlagen sind innerhalb von drei 27 28 29

Art. 2 des Gesetzes zur Umsetzung der RL 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft. Krit. Rebentisch, Vortrag gehalten anlässlich der Sondertagung der Gesellschaft für Umweltrecht am 14.6.2004. Hierzu und zu weiteren damit verbundenen Fragen s.u. Rn. 64 ff. Theuer

132

TEHG – Kommentierung

Monaten nach In-Kraft-Treten des TEHG, also bis zum 15. Oktober 2004 bei der nach Landesrecht zuständigen Behörde anzuzeigen.30 Die Regelung enthält keine weiteren Details über Art und Umfang der Anzeige. 62 Die Anzeige kann mündlich, schriftlich oder in anderer Weise erfolgen. Aus Beweissicherungsgründen empfiehlt es sich, die Anzeige schriftlich gegenüber der Behörde abzugeben. Die Nichtabgabe der Anzeige ist nicht vom Tatbestand der Ordnungswidrigkeiten nach § 19 TEHG erfasst. Da die Pflichten aus § 4 TEHG auch nicht von der Erweiterung der Vorsorgepflicht nach § 5 Abs. 1 S. 2 BImSchG umfasst sind, kommt auch eine Verfügung nach § 17 BImSchG zur Durchsetzung der Anzeige nicht in Betracht. Eine selbstständige Anordnungsermächtigung enthält das TEHG nicht. Für die durch die Novelle des TEHG neu aufgenommenen Anlagen gilt die An63 zeigepflicht nicht. Denn die Frist war speziell für den Beginn der ersten Handelsperiode konzipiert worden und der Gesetzgeber hat die Bestimmung nicht an den Beginn der zweiten Handelsperiode angepasst.

VIII. Verhältnis der Sanktionen des TEHG und des BImSchG (Abs. 8) 64 § 4 Abs. 8 TEHG regelt das Verhältnis zwischen dem Sanktionsinstrumentarium des TEHG und des BImSchG. Durch die „Aufladung“ des BImSchG mit den Pflichten aus §§ 5 und 6 Abs. 1 TEHG und die Verknüpfung der CO2-Emissionsgenehmigung mit der Genehmigung des BImSchG wurde rechtlich ein Konkurrenzverhältnis zweier umweltrechtlich sehr verschiedener Instrumentarien geschaffen. Um Wertungswidersprüche zu vermeiden, wurde zum einen § 5 Abs. 1 S. 2 BImSchG geschaffen, zum anderen in § 4 Abs. 8 TEHG der Vorrang des Sanktionsrechts des TEHG vor dem des BImSchG postuliert. Der grundsätzliche Vorrang des Sanktionsrechts des TEHG ist begründet im 65 eigenständigen Regelungsumfeld des Handelssystems der Emissionshandelsrichtlinie, die zwar eine Genehmigung vorsieht, eine Verknüpfung und Integrierung in das bestehende Genehmigungssystem für Anlagen aber nicht vorschreibt. Art. 8 der Emissionshandelsrichtlinie fordert nur, dass das Verfahren der Genehmigung mit dem nach der IVU-Richtlinie abgestimmt wird und die Mitgliedstaaten die Genehmigung nach der Emissionshandelsrichtlinie in das IVU-Verfahren integrieren können. Das besondere und stark verfeinerte Sanktionsinstrumentarium des BImSchG würde aber bei einer Vollintegration der verfahrensrechtlichen Seite der Emissionshandelsrichtlinie in das BImSchG unbeschränkt zur Anwendung kommen und damit die spezielleren Sanktionen des Art. 16 Emissionshandelsrichtlinie noch erheblich erweitern. Dies war politisch nicht gewollt und hätte wohl auch die ordnungsrechtliche Seite des Handelssystems zu stark betont. 30

Das TEHG tritt nach Art. 3 des Gesetzes zur Umsetzung der RL 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft am Tag nach der Verkündung in Kraft. Es ist am 14.7.2004 im BGBl. bekannt gemacht worden, also am 15.7.2004 in Kraft getreten. Zur Zuständigkeit vgl. § 20 Abs. 1 S. 1. Theuer

§4

1.

Emissionsgenehmigung

133

Vorrang der §§ 17 und 18 TEHG

Nach § 4 Abs. 8 S. 1 TEHG haben Maßnahmen nach den §§ 17 und 18 TEHG Vorrang vor Maßnahmen nach § 17 BImSchG, wenn der Verantwortliche die in § 5 TEHG geregelten Pflichten nicht erfüllt. Durch § 5 TEHG trifft den Betreiber im Wesentlichen die Pflicht • zur Ermittlung der CO2-Emissionen, die im jeweiligen Kalenderjahr durch seine Anlage verursacht wurden, • den Emissionsbericht durch eine sachverständige Stelle prüfen zu lassen, • der zuständigen Landesbehörde den geprüften Emissionsbericht bis zum 1. März des Folgejahres zu übermitteln.31 Zur Durchsetzung der Berichtspflicht nach § 5 TEHG kennt das TEHG die Sanktion der Kontensperrung nach § 17 Abs. 1. Da die Kontensperrung nach dem Gesetz Vorrang vor Anordnungen nach § 17 BImSchG hat, ist bis zu einer Sperrung des Kontos durch die zuständige Bundesbehörde für eine Anordnung der Landesbehörde auf Abgabe eines ordnungsgemäßen Berichts kein Raum. Dieser Konsequenz begegnen Bedenken hinsichtlich ihrer Verhältnismäßigkeit, da die Kontensperrung erhebliche wirtschaftliche Schäden beim Betreiber verursachen könnte. Der Betreiber kann während der Dauer der Kontensperrung Berechtigungen nicht an Dritte übertragen.32 Er kann daher Rechte nicht verkaufen, also ihm günstige Marktpositionen nicht ausnutzen.33 Es ist zweifelhaft, ob ein solcher starker Eingriff in die Rechte des Betreibers als Sanktion für die Nichterfüllung einer Berichtspflicht angemessen ist, oder ob es nicht der geringere Eingriff ist, eine Durchsetzungsanordnung nach § 17 BImSchG zu erlassen.34 Für Maßnahmen nach § 17 BImSchG ist dagegen Raum, wenn nicht die Durchsetzung der Berichtspflicht, sondern die Durchsetzung der anderen Pflichten aus § 5 TEHG erfolgen soll. So könnte die Behörde die Durchsetzung der Ermittlungspflicht, die z.B. in Anordnungen nach § 4 Abs. 7 S. 2 TEHG oder in Auflagen nach § 4 Abs. 5 Nr. 3 TEHG konkretisiert ist, durch Verfügung nach § 17 BImSchG durchsetzen. Denn der Vorrang des § 17 TEHG kann sich nur auf den dort erfassten Sanktionstatbestand beziehen. Es ist weder aus dem Wortlaut noch aus dem Zweck der Vorschrift ersichtlich, dass hinsichtlich aller Pflichten des § 5 TEHG eine absolute Sperrwirkung durch den § 17 TEHG erfolgen sollte. Der Verweis des § 4 Abs. 8 S. 1 TEHG auf § 18 TEHG ist rechtstechnisch überflüssig. Denn die Vorrangregelung von Abs. 8 S. 1 betrifft ausdrücklich nur die Pflichten aus § 5 TEHG. § 18 TEHG ist jedoch eine Sanktionsregelung zur Pflicht des § 6 Abs. 1 TEHG, die Berechtigungen in der Höhe an die Bundesbehörde abzugeben, wie sie den im vorangegangenen Kalenderjahr durch die Anlage verursachten Emissionen entsprechen. Zudem ist in Abs. 8 S. 3 eine spezielle Konkurrenzregel hinsichtlich der Pflicht des § 6 Abs. 1 TEHG getroffen worden.35 31 32 33 34 35

Zum Inhalt der einzelnen Pflichten s. § 5 TEHG Rn. 2 ff. § 17 TEHG Abs. 1 S. 1. Dagegen wird er wohl während der Phase der Kontensperrung Rechte kaufen können. Für eine verfassungskonforme Auslegung in diese Richtung auch Körner, in: Körner/Vierhaus, § 4 TEHG Rn. 45. S.u. Rn. 75 ff. Theuer

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134

TEHG – Kommentierung

2.

Konkurrenz zwischen § 5 TEHG und §§ 20, 21 BImSchG

71 § 4 Abs. 8 S. 2 TEHG regelt das Konkurrenzverhältnis hinsichtlich der Pflichten des § 5 TEHG und der Anwendung der schärfsten Sanktionen des BImSchG, namentlich der Untersagungs-, Stilllegungs- und Beseitigungsverfügung nach § 20 BImSchG und dem Widerruf der Genehmigung nach § 21 BImSchG. Diese Instrumente, die „scharfen Schwerter“ der Immissionsschutzbehörden gegen den Anlagenbetreiber, können hinsichtlich der Pflichten des § 5 TEHG nicht angewendet werden. Soweit eine Durchsetzung der Pflichten des BImSchG durch eine nachträgliche 72 Anordnung des § 17 BImSchG nicht getroffen werden kann, weil sie nach Maßgabe des § 17 Abs. 2 S. 1 BImSchG unverhältnismäßig wäre, soll die Behörde unter den Voraussetzungen des § 21 Abs. 1 Nr. 3-5 BImSchG ganz oder teilweise die Genehmigung widerrufen. Die Anwendung dieser Sollbestimmung im Bereich der Pflichten des § 5 TEHG ist durch den eindeutigen Wortlaut des Abs. 8 S. 2 ausgeschlossen. Auch der Verstoß gegen eine Überwachungsauflage nach § 4 Abs. 5 Nr. 3 TEHG oder eine Auflage zur Berichterstattung nach § 4 Abs. 5 Nr. 4 TEHG kann den Widerruf der Genehmigung nach § 21 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 BImSchG nicht zur Folge haben. Ebenso wenig kann bei Nichterfüllung dieser Auflagen eine zeitweilige Stilllegung der Anlage nach § 20 Abs. 1 BImSchG getroffen werden. Ebenso können sofort vollziehbare Anordnungen nach § 17 BImSchG, die 73 Pflichten des § 5 TEHG betreffen, nicht über das Sanktionsinstrument des § 20 Abs. 1 BImSchG durchgesetzt werden. Der Ausschluss der §§ 20 und 21 BImSchG bedeutet jedoch nicht, dass Anord74 nungen zur Durchsetzung von Pflichten des § 5 TEHG, sofern sie nach § 4 Abs. 8 S. 1 TEHG nicht der Vorrangssperrwirkung unterliegen, nicht auch von den Landesbehörden durchgesetzt werden könnten. Sofern die Anordnung nach § 17 BImSchG für sofort vollziehbar erklärt wurde, kann sie auch mit Mitteln des Verwaltungszwangs, insbesondere bei den hier vorliegenden Pflichten durch die Androhung und den Vollzug von Zwangsgeld nach den Verwaltungsvollstreckungsgesetzen der Länder durchgesetzt werden.

3.

Durchsetzung der Abgabepflicht

75 § 4 Abs. 8 S. 3 TEHG ist eine spezielle Konkurrenzregel hinsichtlich der Sanktionen zur Durchsetzung der Abgabepflicht des § 6 Abs. 1 TEHG. Im Falle der Verletzung der Rückgabepflicht finden danach ausschließlich die Regelungen des TEHG Anwendung. Es ist verwunderlich, dass der Gesetzgeber hier nicht ausdrücklich den § 18 TEHG erwähnt hat, denn nur § 18 TEHG enthält abschließend die Sanktionen bei Nichterfüllung der Abgabepflicht.36 Die Rechtspflicht des § 6 Abs. 1 TEHG ist nicht nur als eigenständige Rechts76 pflicht im TEHG geregelt, sondern verstärkt worden durch § 4 Abs. 5 Nr. 5 TEHG 36

So ist die Nichterfüllung der Abgabepflicht auch keine Ordnungswidrigkeit nach § 19 TEHG. Theuer

§4

Emissionsgenehmigung

135

bzw. durch § 4 Abs. 7 TEHG. Danach enthalten zusätzlich auch die BImSchGGenehmigungen ausdrücklich oder qua gesetzlicher Fiktion die Rechtspflicht des § 6 Abs. 1 TEHG. Ohne die absolute Vorrangregelung des § 4 Abs. 8 S. 3 TEHG hätten damit die Sanktionsregeln des BImSchG für Verstöße gegen die Inhalte der Genehmigung Anwendung gefunden. Zu erwähnen sind hier insbesondere das Ordnungswidrigkeitenrecht (§ 62 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG), die Widerrufsmöglichkeit bei Verstoß gegen Auflagen (§ 21 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG) und möglicherweise auch § 20 Abs. 1 BImSchG.37

IX.

Anzeigepflicht von anlagenbezogenen Änderungen (Abs. 9)

§ 4 Abs. 9 TEHG geht zurück auf Art. 7 S. 1 Emissionshandelsrichtlinie, wonach „der Betreiber die zuständige Behörde von allen geplanten Änderungen der Art oder Funktionsweise der Anlage sowie für eine Erweiterung der Anlage unterrichtet, die eine Aktualisierung der Genehmigung zur Emission von Treibhausgasen erfordern könnte“. Inhaltlich weicht diese EG-rechtliche Vorgabe von dem Wortlaut des § 4 Abs. 9 TEHG ab. Der ursprüngliche Regierungsentwurf zur geplanten 34. BImSchV lehnte sich dagegen sehr eng an den Text der Emissionshandelsrichtlinie an.38 Die jetzige Gesetzesfassung ist durch den Deutschen Bundestag erarbeitet worden. Eine nähere Begründung für die neue Textfassung findet sich nicht.39 Wie man insbesondere dem oben zitierten Text der Emissionshandelsrichtlinie entnehmen kann, dient die Anzeigepflicht dazu, der zuständigen Behörde die Tatsachen zur Kenntnis zur geben, die erforderlich sind, um ggf. auf eine Änderung der Genehmigung hinzuwirken. Folglich sind Änderungen, die sich im Rahmen der Genehmigung nach dem BImSchG halten, keine Änderungen, die eine Anzeigepflicht begründen könnten. Ist für eine Anlage beispielsweise der Einsatz von zwei unterschiedlichen Brennstoffen genehmigt und setzt der Betreiber diese nacheinander ein, so muss er nicht jeden geplanten Wechsel des Brennstoffes der Behörde anzeigen. Zuständige Behörde für die Anzeige ist die nach Landesrecht zuständige Behörde (§ 20 Abs. 1 S. 1 TEHG). Die Änderung der Tätigkeit als solche wird praktisch relativ selten sein, weil dies eine gravierende Änderung des Anlagenzweckes voraussetzen würde. Denkbar wäre der Fall, wenn die Anlage durch einen (teilweisen) Genehmigungsver37 38 39

Allerdings könnte fraglich sein, ob die Rückgabepflicht eine Auflage ist, die die Beschaffenheit oder den Betrieb der Anlage betrifft, so aber § 20 Abs. 1 BImSchG. Art. 1 § 4 des Entwurfs einer VO zur Umsetzung der Emissionshandelsrichtlinie für Anlagen nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz, BR-Drucks. 955/03, S. 3. Vgl. Änderungsantrag der Fraktionen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 10.3.2004, BT-Drucks. 15/2693 und zugleich Ausschussdrucks. 15 (15)250 des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit des Deutschen Bundestages, S. 21. Theuer

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TEHG – Kommentierung

zicht aus dem Anwendungsbereich des TEHG herausfallen würde.40 Die Veränderung der Lage einer Anlage wird selten Auswirkungen auf die Emissionen haben können. Von erheblicher praktischer Relevanz ist die Anzeigepflicht für geplante Ände82 rungen der Betriebsweise und des Betriebsumfanges. Da allerdings genehmigungskonforme Änderungen nach der hier vertretenen Auffassung nicht relevant sind, werden sich die einschlägigen Fälle zumeist in einem Bereich bewegen, der auch durch die Anzeigepflicht nach § 15 BImSchG oder eine Änderungsgenehmigung nach § 16 BImSchG abgedeckt ist. Plant beispielsweise der Betreiber den Einsatz eines neuen, bisher nicht zugelassenen Brennstoffes mit einem deutlich abweichenden Emissionsfaktor oder den Einsatz eines neuen Rohstoffes mit Auswirkungen auf die Emissionen und fällt diese Konstellation nicht unter § 16 BImSchG, so wird neben der Anzeige nach § 15 BImSchG auch eine Anzeige nach § 4 Abs. 9 TEHG in Betracht kommen. Wenn, wie abzusehen ist, in den Ländern die gleichen Behörden für die Entgegennahme der Anzeigen nach TEHG und BImSchG zuständig sind, empfiehlt es sich, beide Anzeigen in einem Dokument zu vereinen. Die Fristen zur Abgabe sind gleichlautend, jeweils einen Monat vor der Verwirklichung der Änderung. Sofern für die Änderungen eine Änderungsgenehmigung nach § 16 BImSchG beantragt wird, wird die Anzeige nach § 4 Abs. 9 TEHG ohnehin überflüssig, da die Genehmigung nach dem BImSchG automatisch auch die Anpassung der Genehmigung nach § 4 TEHG umfasst und damit der Zweck der Anzeige entfällt. Die Änderung des Betriebsumfanges ist eine Begrifflichkeit, die das BImSchG 83 in § 15 und § 16 nicht kennt. Dort wird von der „Beschaffenheit“ oder dem „Betrieb“ der Anlage gesprochen. Art. 7 S. 1 Emissionshandelsrichtlinie erwähnt dagegen „Art und Funktionsweise“ sowie die „Erweiterung der Anlage“. Möglicherweise wollte der deutsche Gesetzgeber mit dem Rechtsbegriff der „Betriebsweise“ die EU-rechtlichen Begriffe „Art und Funktionsweise“ erfassen und mit dem Begriff „Betriebsumfang“ das EU-rechtliche Merkmal der „Erweiterung der Anlage“. Dieses Verständnis hätte zur Folge, dass „Änderung des Betriebsumfanges“ eine Veränderung der Kapazität der Anlage, gleich ob Verringerung oder Erweiterung, bedeutet. Sofern diese nicht ohnehin genehmigungsbedürftig nach § 16 BImSchG ist, wäre dafür eine Anzeige nach § 4 Abs. 9 TEHG erforderlich. Eine Änderung der Auslastung der Anlage im Rahmen der genehmigten Kapazitäten (etwa aufgrund konjunktureller Schwankungen) wäre jedenfalls keine anzeigepflichtige Tatsache. Ebenfalls anzeigebedürftig ist die geplante Stilllegung der Anlage. Eine Anlage 84 wird stillgelegt, wenn der Anlagenbetrieb vollständig (nicht nur teilweise) beendet wird. Die im Immissionsschutzrecht vertretene Sichtweise, dass das Herausfallen aus dem Anwendungsbereich der 4. BImSchV den Tatbestand der Anzeigepflicht erfülle,41 ist jedoch hier nicht einschlägig. Denn im Immissionsschutzrecht geht es um die Durchsetzung von bestimmten Stilllegungspflichten, die im Regelungsumfeld des TEHG keine Entsprechung haben. 40 41

S. § 2 TEHG Rn. 69 ff. Hansmann, NVwZ 1993, 921 (925). Theuer

§4

Emissionsgenehmigung

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Da nach § 15 Abs. 3 BImSchG der Betreiber einer genehmigungsbedürftigen 85 Anlage der Behörde unverzüglich anzuzeigen hat, wenn er beabsichtigt, den Betrieb der Anlage einzustellen, wird auch diese Anzeige mit der nach § 4 Abs. 9 TEHG zusammenfallen. Es ist nicht ersichtlich, dass materiell § 4 Abs. 9 TEHG einen anderen Stilllegungsbegriff regelt als § 15 Abs. 3 BImSchG.42 Die Einstellung des Betriebes einer Anlage ist auch Gegenstand einer eigen- 86 ständigen Anzeigepflicht des Betreibers aufgrund von § 10 Abs. 2 ZuG 2012. Diese ist gegenüber der zuständigen Bundesbehörde, also dem UBA unverzüglich zu erstatten.43 Nach § 19 Abs. 1 Nr. 3 TEHG handelt ordnungswidrig, wer die Anzeige nach 87 § 4 Abs. 9 TEHG nicht, nicht richtig, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig erstattet.

X.

Anzeigepflicht von betreiberbezogenen Änderungen (Abs. 10)

§ 4 Abs. 10 TEHG regelt eine spezielle Anzeigepflicht im Hinblick auf den Wech- 88 sel der Person des Verantwortlichen sowie seiner Rechtsform. Absatz 10 geht damit zum Teil über Art. 7 S. 3 der Emissionshandelsrichtlinie hinaus. Dort wird zum einen keine besondere Anzeigepflicht gefordert, zum anderen bezieht sich die Vorschrift nur auf die Identität des Anlagenbetreibers, nicht jedoch auf den Wechsel der Rechtsform.

1.

Änderung der Rechtsform des Verantwortlichen

Die Änderung der Rechtsform wird nur in Betracht kommen, wenn Anlagen- 89 betreiber eine juristische Person des Zivilrechts ist, die nach den Regelungen des Zivilrechts ihre Rechtsform ändert.44 Hierbei sind insbesondere die Rechtsformumwandlungen einschlägig, die das fünfte Buch des Umwandlungsgesetzes zur Verfügung stellt. Der Formwechsel wird wirksam mit Eintragung in das Handelsregister. Der reine Formwechsel ändert nicht die Identität der juristischen Person.45 In der Anzeige sind die frühere Form des Anlagenbetreibers und die nunmehr 90 gültige Form zu bezeichnen. Zudem sind die Anlagen zu bezeichnen, die in den Geltungsbereich des TEHG fallen und deren Betreiber die Form wechselnde juristische Person ist. Zudem ist das Datum des Formwechsels mitzuteilen und ein entsprechender Auszug aus dem Handelsregister beizufügen. 42 43 44

45

Nach Jarass, BImSchG, § 15 Rn. 41 wird unter „Betriebseinstellung“ die Beendigung des Anlagenbetriebes verstanden. S. § 9 ZuG 2007 Rn. 3 ff. u. 16 ff. Änderungen der Rechtsform von juristischen Personen des öffentlichen Rechts sind zwar auch möglich, werden hier aber als kaum praxisrelevanten Fall nicht weiter behandelt, vgl. dazu z.B. §§ 301 ff. UmwG. § 202 UmwG. Theuer

138

TEHG – Kommentierung

2.

Änderung der Identität des Verantwortlichen

91 Wie bereits zu § 3 Abs. 5 TEHG ausgeführt,46 ist die Person des Verantwortlichen bei genehmigungsbedürftigen Anlagen nach dem BImSchG immer der jeweilige Anlagenbetreiber. Wechselt also der Anlagenbetreiber, so hat der neue Anlagenbetreiber dies unverzüglich nach Wechsel der Betreibereigenschaft der zuständigen Landesbehörde anzuzeigen. Der Betreiberwechsel kann durch sehr unterschiedliche Handlungen erfolgen. 92 Denkbar sind Betreiberwechsel durch Umwandlungsvorgänge, die keine Rechtsformwechsel sind, also insbesondere durch Verschmelzung, Spaltung oder Vermögensübertragung nach dem Umwandlungsgesetz.47 Häufig vorkommen werden aber auch Betreiberwechsel durch andere zivilrechtliche Übertragungsvorgänge, wie etwa dem Verkauf oder der Vermietung der Anlage entweder unmittelbar oder im Rahmen von Erwerbsvorgängen ganzer Unternehmungen oder Geschäftszweigen. In der Anzeige sind die Anlagen zu bezeichnen, auf die sich der Betreiberwech93 sel bezieht, sofern bekannt auch die Aktenzeichen der den Anlagen erteilten Genehmigungen nach dem BImSchG und die Genehmigungsbehörde. Zudem ist das Datum des Betreiberwechsels mitzuteilen, da aus Gründen der Rechtssicherheit die Behörde den Übergang der Betreibereigenschaft zeitgenau festzustellen hat.48 Unterlagen zu Tatsachen, die den Wechsel der Betreibereigenschaften begründen, sind dagegen nicht einzureichen. Die Behörde wäre regelmäßig überfordert, wollte sie die zivilrechtlich dem Betreiberwechsel zugrunde liegenden Vorgänge und Verträge dahingehend überprüfen, ob und wann der Betreiberwechsel tatsächlich im Rechtssinne stattgefunden hat. Vielmehr wird sie die Klärung dieser Frage den beteiligten Personen überlassen müssen.49 Es empfiehlt sich daher, dass der alte und der neue Betreiber eine einvernehmliche Abstimmung über Inhalt und Zeitpunkt der Anzeige vornehmen.

3.

Zeitpunkt der Anzeige

94 Die Anzeige hat unverzüglich nach Wechsel der Identität oder der Rechtsform zu erfolgen. Unverzüglich bedeutet nach der im Bürgerlichen Recht entwickelten Bedeutung „ohne schuldhaftes Zögern“.50 Im Hinblick auf den Formwechsel muss daher der Betreiber alsbald nach Vorliegen der Voraussetzungen des Formwechsels, also kurz nachdem die neue Rechtsform im Handelsregister wirksam eingetragen und ihm mitgeteilt wurde, die Anzeige einreichen. Im Falle des Identitätswechsels muss der neue Betreiber kurz nach dem Wirksamwerden des Betreiberwechsels handeln. Dabei hat der neue Betreiber die Pflicht, in eigener Verantwor46 47 48 49 50

§ 3 Rn. 22 ff. TEHG. Vgl. das Zweite, Dritte und Vierte Buch des Umwandlungsgesetzes. S.u. Rn. 97. Vgl. u. Rn. 97. Vgl. § 121 Abs. 1 BGB. Theuer

§4

Emissionsgenehmigung

139

tung zu prüfen, wann die Voraussetzungen eines Betreiberwechsels nach den Vorschriften des TEHG (und des BImSchG) vorliegen. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang auch § 19 Abs. 1 Nr. 3 TEHG: Da- 95 nach ist mit einer Geldbuße von bis zu 50.000 € bedroht, wer entgegen § 4 Abs. 10 TEHG Anzeigen nicht, nicht richtig, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig erstattet.

4.

Rechtsfolgen der Anzeige

Die Rechtsfolgen der Anzeige werden im Gesetz nur für einen speziellen Fall in Satz 2 geregelt. Die Anlagengenehmigung des BImSchG ist eine reine Sachkonzession, so dass z.B. die Übereignung der Anlage und der damit verbundene Wechsel der Identität des Betreibers nicht anzeigepflichtig nach § 15 BImSchG ist.51 In der Praxis ist es auch nicht üblich, bei Wechsel der Identität oder der Rechtsform des Betreibers den Tenor der Genehmigung zu ändern. Art. 7 S. 3 TEHG Emissionshandelsrichtlinie enthält dagegen die Verpflichtung der zuständigen Behörde, die Genehmigung beim Wechsel der Identität des Anlagenbetreibers in Bezug auf Name und Anschrift des neuen Betreibers zu aktualisieren. Diese Verpflichtung ist nicht in deutsches Recht umgesetzt worden. Da jedoch Art. 7 Abs. 3 TEHG Emissionshandelsrichtlinie hinreichend bestimmt ist, wird man eine Verpflichtung der zuständigen Landesbehörde unmittelbar aus der Richtlinie zur Änderung des Tenors der BImSchG-Genehmigung annehmen müssen. Diese Umschreibung ist in Form eines feststellenden Verwaltungsaktes mit Wirkung gegenüber dem neuen Anlagenbetreiber und dem alten Anlagenbetreiber zu erlassen. Denn da die Anzeige von einer Person erfolgt, die sich als neuer Anlagenbetreiber bezeichnet, und die Behörde die dem Wechsel der Betreibereigenschaft zugrunde liegenden Tatsachen nicht ohne weiteres überprüfen kann, muss dem alten Betreiber ein Recht auf Beteiligung an diesem Verfahren zugestanden werden. In dem Verwaltungsakt ist zudem das Datum des Wechsels der Betreibereigenschaft festzustellen. Wie bereits oben dargestellt, ist mit dem Formwechsel des Unternehmens nach deutschem Recht kein Wechsel der Identität der juristischen Person verbunden. Eine Änderung der Genehmigung ist daher weder europarechtlich vorgeschrieben, noch sachlich gerechtfertigt. Die Landesbehörde ist nach dem Wortlaut § 4 Abs. 11 TEHG nicht verpflichtet, die Änderung der Rechtsform oder der Identität des Verantwortlichen der Bundesbehörde (DEHSt) zu melden. Von der Meldepflicht erfasst sind nur Informationen über die Erteilung einer Genehmigung und Änderungen, soweit sie Auswirkungen auf die Emissionen haben.52 Die in Absatz 10 geregelten Anzeigepflichten fallen offensichtlich nicht unter diesen Tatbestand.

51 52

Jarass, BImSchG, § 15 Rn. 5; zur Aufteilung der Betreibereigenschaft bei bestehenden Anlagen vgl. auch Friedrich, NVwZ 2002, 1174 ff. Vgl. u. Rn. 104 ff. Theuer

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TEHG – Kommentierung

Änderungen der Identität und der Form des Verantwortlichen haben im Hinblick auf die Zuteilungsverfahren der DEHSt und der Kontenführung erhebliche Auswirkungen. Verwaltungsakte im Rahmen des Zuteilungsverfahrens, also die Zuteilungsentscheidung nach § 9 TEHG und Widerrufsentscheidungen nach dem ZuG 2012 müssen gegenüber dem Verantwortlichen ergehen. Auch die Inhaberschaft und Verfügungsberechtigung über die Konten nach § 14 TEHG ist personenbezogen.53 Es ist daher nicht zu bestreiten, dass ein Interesse der zuständigen Bundesbehörde an einer Datenübermittlung besteht. Allerdings ist dies nicht ausreichend, um eine Rechtspflicht zur Übermittlung abzuleiten. Hinsichtlich der Inhaberschaft und Verfügungsbefugnis über die Konten ist ei101 ne Änderung nur auf Antrag oder jedenfalls mit ausdrücklicher Zustimmung des Inhabers des Kontos zulässig. Dies ergibt sich bereits aus dem Grundsatz der Registervermutung des § 16 Abs. 2 TEHG, wonach der Inhalt des Registers als richtig gilt, soweit für jemanden eine Berechtigung eingetragen ist. Die Identität des Inhabers der Berechtigung hat also einen überragenden Stellenwert. Die Änderung des Inhabers des Kontos hätte sogleich die Auswirkung, dass gesetzlich vermutet wird, dass sich auch die Inhaberschaft der Berechtigungen des Kontos geändert hat. Ein solch erheblicher Eingriff in die Rechtssphäre des Kontoinhabers wird aber mangels bisher vorliegender spezieller gesetzlicher Ermächtigung nur mit Zustimmung des Inhabers erfolgen können. Die Mitteilung der Landesbehörde an die DEHSt über die Anzeige nach § 4 102 Abs. 10 TEHG könnte nach dieser Auffassung nicht die DEHSt ermächtigen, die Inhaberschaft an dem Konto oder die Verfügungsberechtigungen zu ändern. Die Information könnte also allenfalls dazu genutzt werden, bei dem bisherigen Kontoinhaber von Amts wegen nachzufragen, ob der Formwechsel oder der Betreiberwechsel auch Änderungen der Inhaberschaft der Konten nach sich zieht. Auch im Bereich der Entscheidungen im Zuteilungsverfahren könnte die DEHSt 103 Informationen aus Anzeigen nach § 4 Abs. 10 TEHG nur zum Anlass nehmen, bei dem Antragsteller bzw. dem bisher bekannten Verantwortlichen nachzufragen, ob er weiter Beteiligter des Verwaltungsverfahrens bzw. Adressat einer Zuteilungsentscheidung oder Widerrufsentscheidung ist. Die Novelle des TEHG hat lediglich in einem speziellen Fall eine Klarstellung erbracht. Nunmehr übernimmt qua gesetzlicher Anordnung der neue Verantwortliche die Pflichten des ursprünglich Verantwortlichen nach den §§ 5 und 6 ab Beginn des Kalenderjahres in dem der Wechsel der Person des Verantwortlichen stattgefunden hat. Die Regelung findet ausschließlich Anwendung in denen der Betreiber der Anlage tatsächlich wechselt, also nicht in Fällen, in denen bei Personenidentität lediglich ein Formwechsel stattfindet. Diese Regelung erfordert zwingend bei Tatbeständen, die einen echten Betreiberwechsel beinhalten, z.B. den Erwerb einer Anlage im Wege eines Sachkaufes, dass der Erwerber alle zur Erfüllung seiner Berichts- und Abgabepflichten erforderlichen Informationen und Rechte vom Veräußerer erhält. Hierzu bedarf es entsprechender vertraglicher Vereinbarungen zwischen Veräußerer und Erwerber. 100

53

S. etwa § 14 Abs. 2 TEHG. Theuer

§4

XI.

Emissionsgenehmigung

141

Mitteilungen der Landesbehörde an die Bundesbehörde (Abs. 11)

Die zuständige Landesbehörde hat nach § 4 Abs. 11 S. 1 TEHG der DEHSt unverzüglich mitzuteilen, dass für eine von Anhang 1 erfasste Anlage eine Genehmigung erteilt wurde. Die Mitteilungspflicht bezieht sich auf die nach Absatz 6 erteilten Genehmigungen, die in den jeweiligen immissionschutzrechtlichen Genehmigungen enthalten sind.54 Der Anwendungsbereich der Vorschrift ist daher auf solche neuen Genehmigungen nach dem BImSchG beschränkt, die ab dem 15. Juli 2004 erteilt wurden55 und erstmals eine CO2-Genehmigung nach § 4 Abs. 6 TEHG einschließen. Die Änderungen von Genehmigungen sind nur nach Maßgabe von § 4 Abs. 11 S. 2 TEHG mitteilungspflichtig. Die Mitteilung umfasst nach dem klaren Wortlaut der Vorschrift nicht die Mitteilung der nach § 4 Abs. 7 S. 3 TEHG den Landesbehörden angezeigten Anlagen. Die Mitteilungspflicht des § 4 Abs. 11 S. 2 TEHG umfasst die Tatbestände • vollständige Stilllegung der Anlage, • teilweise Stilllegung der Anlage, • die Änderungen von Genehmigungen, • die Rücknahme von Genehmigungen, • den Widerruf von Genehmigungen, soweit Auswirkungen auf die Emissionen zu erwarten sind. Die Pflicht zur Mitteilung der vollständigen oder teilweisen Stilllegung, soweit Auswirkungen auf die Emissionen zu erwarten sind, deckt sich mit der Pflicht des Betreibers nach § 4 Abs. 9 TEHG; diesbezüglich erfüllt die zuständige Behörde ihre Pflicht, indem sie die entsprechende Anzeige des Betreibers an die DEHSt weiterleitet.56 Allerdings umfasst die Anzeigepflicht des Absatzes 9 nicht die teilweise Stilllegung. Die Änderung von Genehmigungen (nach dem BImSchG) ist dann mitteilungspflichtig, wenn Auswirkungen auf die Emissionen zu erwarten sind. Dies ist bei Änderungsgenehmigungen nach § 16 BImSchG dann der Fall, wenn z.B. Kapazitätserhöhungen von industriellen Anlagen auch einen höheren Brennstoffeinsatz zur Folge haben oder zusätzliche Feuerungsanlagen installiert werden. Auswirkungen liegen aber auch dann vor, wenn andere Brennstoffe zum Einsatz kommen, die andere Emissionsfaktoren haben, z.B. der Wechsel von Erdöl auf Erdgas. Mitteilungspflichtig sind aber diese Vorgänge nur, wenn damit auch eine Änderung der Genehmigung verbunden ist. Nach § 15 BImSchG angezeigte Vorgänge sind nicht an die DEHSt weiter zu leiten. Die Mitteilung von Rücknahme und Widerruf von Genehmigungen bezieht sich auf die Tatbestände der §§ 21 BImSchG bzw. 48 VwVfG. Auswirkungen auf die Emissionen der Anlage können diese Verwaltungsakte allerdings nur dann haben, wenn die Rücknahme bzw. der Widerruf auch zu einer Stilllegung oder Teilstillle54 55 56

Nur diese Genehmigungen werden praxisrelevant sein. Von Genehmigungsverfahren nach dem BImSchG isolierte CO2-Genehmigungen wird es vorerst kaum geben. Ebenso VG Augsburg, Beschl. vom 1.9.2004, Az.: Au 4 E 04.1237. Zum Umfang der Pflicht nach Absatz 9, s.o. Rn. 77. Theuer

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TEHG – Kommentierung

gung führen. Solange dies nicht der Fall ist, besteht auch nicht die Verpflichtung der Landesbehörde zur Meldung dieser Vorgänge. Ob die umfangreichen Mitteilungspflichten überhaupt erforderlich sind, ist zweifelhaft. Denn es ist sehr fraglich, ob die Bundesbehörde überhaupt diese Mitteilungen zur Durchführung ihrer Aufgaben benötigt. Zweck des § 4 Abs. 11 TEHG ist es, der DEHSt im Hinblick auf die nachträglichen Korrekturmöglichkeiten der Zuteilung von Berechtigungen die entsprechenden Tatsachen zu übermitteln. Da in der zweiten Handelsperiode die so genannte Ex-post-Anpassung nicht mehr zur Anwendung gelangt, verbleibt eigentlich nur der Fall des § 10 Abs. 1 ZuG 2012, wonach die Bundesbehörde die Zuteilungsentscheidung für die Zukunft widerruft, wenn der Betrieb einer Anlage eingestellt wird. Hier existiert jedoch die spezielle Anzeigepflicht des Betreibers nach § 10 Abs. 2 ZuG 2012 direkt gegenüber der DEHSt. Andere Informationen über das Emissionsverhalten der Anlage erfährt das UBA ohnenhin über die jährlichen Emissionsberichte. Die weiteren Begründungen für diese Vorschrift sind außerordentlich dürftig. In der Begründung zu § 4 der ursprünglich geplanten 34. BImSchV wird darauf hingewiesen, dass mit dieser Vorschrift die nach dem TEHG hinsichtlich der Berechtigungen kontoführende Stelle über die am Emissionshandel teilnehmenden Anlagenbetreiber informiert wird.57 Doch ist dies nicht nachvollziehbar, da die Zuteilungsbehörde bereits im Zuge der Antragsverfahren nach § 10 TEHG über die Anlagenbetreiber informiert ist und über Anzeigen nach Abs. 7 S. 3 muss eine Mitteilung nicht erfolgen.

57

BR-Drucks. 955/03, S. 31. Theuer

§5

Ermittlung von Emissionen und Emissionsbericht

(1) 1Der Verantwortliche hat ab dem 1. Januar 2005 die durch seine Tätigkeit in einem Kalenderjahr verursachten Emissionen nach den Maßgaben des Anhangs 2 Teil I zu ermitteln und der zuständigen Behörde nach den Maßgaben des Anhangs 2 Teil II zu diesem Gesetz bis zum 1. März des Folgejahres über die Emissionen zu berichten. 2Die Bundesregierung kann Einzelheiten zur Bestimmung der zu ermittelnden Emissionen nach Maßgabe des Anhangs 2 Teil I zu diesem Gesetz durch Rechtsverordnung, die der Zustimmung des Bundesrates bedarf, regeln. (2) § 4 Abs. 4 findet entsprechende Anwendung. (3) 1Der Emissionsbericht nach Absatz 1 muss vor seiner Abgabe von einer durch die zuständige Behörde bekannt gegebenen sachverständigen Stelle nach den Maßgaben des Anhangs 3 zu diesem Gesetz geprüft werden. 2Eine Bekanntgabe als sachverständige Stelle erfolgt auf Antrag, sofern der Antragsteller unbeschadet weiterer Anforderungen nach Satz 4 die Anforderungen nach Anhang 4 zu diesem Gesetz erfüllt. Ohne weitere Prüfung werden auf Antrag 1. unabhängige Umweltgutachter oder Umweltgutachterorganisationen mit einer Zulassung nach dem Umweltauditgesetz, die für ihren jeweiligen Zulassungsbereich zur Prüfung von Erklärungen nach Absatz 1 berechtigt sind, und 2. Personen, die entsprechend den Vorgaben dieses Gesetzes oder auf Grund dieses Gesetzes nach § 36 Abs. 1 der Gewerbeordnung zur Prüfung von Emissionsberichten öffentlich als Sachverständige bestellt worden sind, bekannt gemacht. Die Bundesregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates die Voraussetzungen und das Verfahren der Prüfung sowie die Voraussetzungen und das Verfahren der Bekanntgabe von Sachverständigen durch die zuständige Behörde näher zu regeln. (4) Der Emissionsbericht nach Absatz 1 und der Bericht über die Prüfung nach Absatz 3 werden von der zuständigen Behörde stichprobenartig überprüft und der nach § 20 Abs. 1 Satz 2 zuständigen Behörde spätestens bis zum 31. März des Folgejahres im Sinne des Absatzes 1 zugeleitet.

Übersicht I. II.

Allgemeines............................................................................................. Ermittlung von Emissionen (Abs. 1) ....................................................... 1. Berechnung der Emissionen ............................................................. a) Berechnungsverfahren mit Tätigkeitsdaten und Emissionsfaktoren

Theuer

Rn. 1 2-26 6-22 7-14

144

TEHG – Kommentierung b) Bilanzierung von Kohlenstoff-Input und -Output............................. c) Genauigkeit der Überwachung (Ebenenkonzept) .............................

15-17 18-22

V.

2. Messung der Emissionen .................................................................. Emissionsbericht (Abs. 1, 2) ................................................................... 1. Inhalt des Emissionsberichts............................................................. 2. Zeitpunkt der Berichterstattungspflicht und Form............................ Prüfung des Emissionsberichts durch sachverständige Stelle (Abs. 3) ... 1. Prüfung des Emissionsberichts ......................................................... 2. Sachverständige Stelle ...................................................................... Überprüfung durch zuständige Behörde (Abs. 4)....................................

23-26 27-35 30-33 34-35 36-51 36-41 42-51 52-56

I.

Allgemeines

III.

IV.

1 § 5 TEHG regelt die für die Funktionsfähigkeit des Handelssystems bedeutenden Pflichten der Ermittlung der Emissionen, der Berichterstattung über die ermittelten Emissionen und deren Berichterstattung an die Landes- und Bundesbehörden. Die in § 5 TEHG angeordneten Pflichten sind zum einen unmittelbar gegenüber dem Verantwortlichen (dem Anlagenbetreiber) wirksam, zum anderen sind oder werden sie aufgrund § 4 Abs. 5 und 7 TEHG Gegenstand der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung der Anlage. Sie sind zudem durch § 5 Abs. 1 S. 2 BImSchG unmittelbar Betreiberpflicht.

II.

Ermittlung von Emissionen (Abs. 1)

2 Der Verantwortliche, also der Anlagenbetreiber, hat nach § 5 Abs. 1 S. 1 TEHG ab dem 1. Januar 2005 die durch seine Tätigkeit verursachten Emissionen nach Maßgabe des Anhangs 2 Teil I TEHG und weiterer Vorschriften, insbesondere der Überwachungs-Leitlinie der EU-Kommission, zu ermitteln.1 Während Absatz 1 von „Ermittlung“ spricht, verwendet das TEHG in diesem 3 Zusammenhang auch den Begriff der „Überwachung“, so etwa in § 4 Abs. 5 Nr. 3 TEHG. Inhaltlich ist aber das Gleiche gemeint. Die deutsche und englische Fassung der Emissionshandelsrichtlinie sprechen an den einschlägigen Stellen einheitlich von „Überwachung“ bzw. vom „Monitoring“ (so etwa in Art. 5 und Anhang IV Emissionshandelsrichtlinie). Erklären lassen sich die sprachlichen Unterschiede damit, dass im Deutschen mit dem Begriff „ermitteln“ ein zielgerichtetes Verhalten auf ein bestimmtes, zu bestimmendes Ergebnis verbunden ist, während „überwachen“ ein laufendes, lediglich kontrollierendes Verhalten beschreibt. Das TEHG fordert also eine Überwachung der Emission mit dem Ziel, die Emissionen aufgrund der Ergebnisse zu ermitteln. 1

Auch die ZuV 2012 enthält nähere Bestimmungen über die Ermittlung von Emissionen. Diese gelten jedoch nur für das Zuteilungsverfahren. Theuer

§5

Ermittlung von Emissionen und Emissionsbericht

145

Die Emissionshandelsrichtlinie (dort Anhang IV) und die über Anhang 2 Teil I 4 TEHG in Bezug genommenen Monitoring-Leitlinien legen grundsätzlich zwei Verfahren fest, wie die Emissionen überwacht und ermittelt werden können. Es kommen die Berechnung der Emissionen (im Folgenden unter 1.) sowie die 5 Messung von Emissionen (2.) in Betracht.

1.

Berechnung der Emissionen

Anhang 2 Teil I Nr. 1 zum TEHG verweist auf die grundsätzliche Anwendung der 6 Monitoring-Leitlinien der Europäischen Union.2 Hiernach werden zwei Arten der Ermittlung der Emissionen durch Berechnung vorgesehen, wobei die Bilanzierung von Kohlenstoff-Inputs und -Outputs einen Sonderfall darstellt, der unten unter b) näher behandelt wird. Die Monitoring-Leitlinien gelten ab dem 1. Januar 2008. a)

Berechnungsverfahren mit Tätigkeitsdaten und Emissionsfaktoren

Die üblicherweise, insbesondere für Emissionen aus der Verbrennung zu verwendende Berechnungsmethode ist in den Monitoring-Leitlinien unter Anhang I Ziff. 5 kurz beschrieben. Für die praktische Anwendung ist es unerlässlich, die Monitoring-Leitlinien zu Hilfe zu nehmen. Emissionen aus Prozessen, die sog. prozessbedingten Emissionen, unterliegen besonderen Ermittlungsmethoden.3 Die folgenden Ausführungen gelten daher nur für die energiebedingten Emissionen (Emissionen aus der Verbrennung).4 Insbesondere bei den industriellen Anlagen gelten spezielle Anhänge der Monitoring-Leitlinien, die vorrangig zu beachten sind. Die grundsätzliche Berechnungsformel setzt sich aus drei Teilen zusammen: Tätigkeitsdaten * Emissionsfaktor * Oxidationsfaktor. Die Tätigkeitsdaten werden über den Brennstoffeinsatz bestimmt wobei, je nach angewendetem Ebenenkonzept5 die Berechnung über Messungen des Brennstoffeinsatzes oder über Berechnungen aus dem Brennstoffankauf und der Lagerhaltung erfolgen. In die Formel eingesetzt wird der Energiegehalt des gesamten Brennstoffeinsatzes (verbrauchter Brennstoff * spezifischer Heizwert, als Terajoule/TJ). Für die praktische Berechnung von Bedeutung ist der spezifische Heizwert, wobei sich nähere Einzelheiten in den Monitoring-Leitlinien finden. 2

3 4

5

Entscheidung der Kommission vom 18.7.2007 zur Festlegung von Leitlinien für die Überwachung und Berichterstattung betreffend Treibhausgasemissionen im Sinne der RL 2003/87/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates (Monitoring-Leitlinien), 2007/589/EG, ABl. L 229, S. 1. S. zur Definition Anhang I Nr. 2 b) Monitoring-Leitlinien und die Kommentierung zu § 13 ZuG 2007 der Voraufl. „Emissionen aus der Verbrennung“ sind nach Anhang I Ziff. 2 a) der ÜberwachungsLeitlinie Treibhausgasemissionen, die bei der exothermen Reaktion eines Brennstoffes mit Sauerstoff entstehen. S.u. Rn. 18 ff. Theuer

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146

TEHG – Kommentierung

Der Emissionsfaktor weist jeder Tonne eingesetzten Brennstoff (Energiegehalt) eine spezifische emittierte Menge CO2 zu. Dabei kommt der Anwendung des „richtigen“ Emissionsfaktors eine erhebliche Rolle zu. Bei großen Massenströmen, beispielsweise in Kraftwerken, können schon kleine Unterschiede bei den Emissionsfaktoren große Auswirkungen auf das Berechnungsergebnis haben. Je nach gewählter Genauigkeitsebene werden hier Standardemissionsfaktoren 12 des IPCC bzw. des Umweltbundesamtes oder vom Betreiber bestimmte brennstoffspezifische Emissionsfaktoren verwendet. Für die Zuteilung nach § 6 ZuG 2012 gelten die in Anhang 1 ZuV 2012 aufgeführten Faktoren.6 Der Emissionsfaktor für Biomasse ist nach Anhang I Ziff. 5.5 Abs. 5 Monito13 ring-Leitlinien null. Mit dieser Festlegung werden die Emissionen aus dem Einsatz von Biomasse aus dem Emissionshandelssystem herausgenommen.7 Der Oxidationsfaktor ist nach Anhang 2 Teil I Nr. 2 TEHG immer 1, eine un14 vollständige Verbrennung bleibt auch bei der Bestimmung des Emissionsfaktors unberücksichtigt. 11

b)

Bilanzierung von Kohlenstoff-Input und -Output

15 Diese Bilanzierungsmethode dient zur Vereinfachung und zur Erhöhung der Genauigkeit der Ermittlung der CO2-Emissionen. Die Methode ist speziell für bestimmte Anlagentypen der Mineralölwirtschaft und der Eisen- und Stahlindustrie vorgesehen. Einzelheiten dieser Bilanzierungsmethode finden sich auch in den Anhängen Nr. III (Mineralölraffinerien), IV (Kokereien), V (Röst- und Sinteranlagen für Metallerz) und VI (Herstellung von Roheisen oder Stahl einschließlich Stranggießen) der Überwachungs-Leitlinie. Bei diesen Anlagentypen werden kohlenstoffhaltige Rohstoffe in großen Mengen eingesetzt und kohlenstoffhaltige Produkte, Nebenprodukte und Abfälle erzeugt. Diese Berechnungsmethode betrachtet einen Bilanzraum, der aus einzelnen oder 16 mehreren der oben angeführten Anlagen besteht.8 Es werden die in den Bilanzraum im Ermittlungszeitraum eingebrachten Kohlenstoffmengen (Input) mit den im Betrachtungszeitraum aus dem Bilanzraum herausgebrachten Kohlenstoffmengen (Output) saldiert. Die Differenz an Kohlenstoff (umgerechnet in CO2), die im Bilanzraum verbleibt, wird als CO2-Emission des Bilanzraumes im Betrachtungszeitraum gewertet.9 Anhang 2 Teil I Nr. 4 TEHG bestimmt dies jetzt auch ausdrücklich. Es heißt 17 dort, dass die CO2-Emissionen von Anlagen der Ziffern VII bis IXb über die Bilanzierung und Saldierung der Kohlenstoffgehalte der CO2-relevanten Inputs und Outputs zu erfassen sind, soweit diese Anlagen als einheitliche Anlage nach § 25 TEHG gelten. Gegenüber den Monitoring-Leitlinien ist dies insofern eine Erweite6 7 8 9

Vgl. § 4 Abs. 1 ZuV 2012. S. auch § 2 TEHG Rn. 66. Mehrere Anlagen werden dabei zu einer einheitlichen Anlage nach § 25 TEHG zusammengefasst, s.u. Rn. 17. Dabei müssen Lagerbestandsveränderungen mit betrachtet werden, vgl. auch z.B. Anhang VI Ziff. 2.1.1 der Monitoring-Leitlinien. Theuer

§5

Ermittlung von Emissionen und Emissionsbericht

147

rung, als auch Verbrennungsprozesse in Weiterverabeitungsanlagen der Stahlerzeugung in diese Input-Output Bilanz einbezogen werden können. Dagegen dürfen Verbundkraftwerke am Standort von Anlagen zur Eisen- und Stahlerzeugung nicht mit in den Bilanzraum aufgenommen werden.10 c)

Genauigkeit der Überwachung (Ebenenkonzept)

Die Genauigkeit der Ermittlung der Emissionen ist nicht im TEHG selbst, sondern in den Monitoring-Leitlinien geregelt. Diese führt ein „Ebenenkonzept“ ein, indem unterschiedliche Ebenen der Genauigkeit der Ermittlung definiert werden.11 Die Ebenen sind durchnummeriert, wobei die Genauigkeit von eins bis vier steigt. Auf den einzelnen Ebenen sind gleichwertige Ermittlungs-Konzepte möglich, die durch kleine Buchstaben gekennzeichnet sind. Die Wahl der Ebene hat sich nach den detaillierten Ausführungen in den Monitoring-Leitlinien zu richten. Abweichungen hiervon bedürfen der Genehmigung durch die für das Überwachungskonzept zuständige Behörde. Nach Anhang I Ziff. 5.2 Abs. 4 Monitoring-Leitlinien sollten die Betreiber stets das höchste Ebenenkonzept wählen. Allerdings können auch niedrigere Ebenen gewählt werden, sofern das jeweils höhere entweder technisch nicht machbar ist (beispielsweise weil Messgeräte mit der geforderten Genauigkeit auf dem Markt nicht erhältlich sind) oder mit unverhältnismäßig hohen Kosten verbunden sind. Der Begriff der „unverhältnismäßig hohen Kosten“ ist in den Monitoring-Leitlinien legal definiert. In Anhang I Nr. 4 a) heißt es: „Unverhältnismäßig hohe Kosten: Kosten einer Maßnahme, die nach Auffassung der zuständigen Behörde zum Gesamtnutzen der Maßnahme in keinem angemessenen Verhältnis stehen. In Bezug auf die Wahl der Ebenen kann der Schwellenwert als der einer Verbesserung des Genauigkeitsgrades entsprechende Wert der Zertifikate definiert werden. Für Maßnahmen, die die Qualität berichteter Emissionen verbessern, sich jedoch nicht unmittelbar auf die Genauigkeit auswirken, können unverhältnismäßig hohe Kosten einer Größe entsprechen, die über einen indikativen Schwellenwert von 1 % des Durchschnittswertes der für die vorangegangene Handelsperiode vorliegenden Emissionsdaten hinausgeht. Für Anlagen ohne vergleichbaren Hintergrund werden Daten aus repräsentativen Anlagen, die dieselben oder vergleichbare Tätigkeiten durchführen als Bezugsgrößen verwendet und entsprechend ihrer Kapazität eingestuft.“ Rechtlich ist zweifelhaft, ob die Konzeption zu immer höheren Messgenauigkeiten auf Kosten des Anlagenbetreibers überhaupt für die Umsetzung der Ziele der Emissionshandelsrichtlinie erforderlich ist. Messunsicherheiten, wie überhaupt alle Unsicherheiten der Ermittlung, haben statistisch keine Auswirkung auf die individuelle Zuteilung. Denn die Unsicherheit definiert sich gerade dadurch, dass nicht bekannt ist, ob die Anlage tatsächlich mehr oder weniger CO2 emittiert hat. 10

11

Eine sachliche Begründung fehlt hier allerdings. Bei Mineralölraffinerien werden die Standort-Kraftwerke in die einheitliche Anlage und in den einheitlichen Bilanzraum einbezogen. Anhang I Ziff. 5.2 Monitoring-Leitlinien. Theuer

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22

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TEHG – Kommentierung

Die Messgenauigkeit spielt also für die Gerechtigkeit innerhalb des Handelssystems statistisch jedenfalls dann keine Rolle, sofern alle Marktteilnehmer in einer bestimmten Bandbreite der Unsicherheit liegen. Sofern also die Erhöhung der Messgenauigkeit mit Aufwand für den Anlagenbetreiber verbunden ist, besteht an sich keine Notwendigkeit für den Staat, die Erhöhung der Messgenauigkeit vorzuschreiben, sofern der Betreiber die vorgegebene Bandbreite nicht verlässt. In einem Handelssystem wäre es Aufgabe des Anlagenbetreibers zu entscheiden, ob er die Messgenauigkeit erhöht oder nicht.

2.

Messung der Emissionen

23 Die Messung der CO2-Emissionen ist die zweite grundsätzlich zugelassene Überwachungsmethode. Nach Anhang I Ziff. 4.2. Monitoring-Leitlinien ist die Messung als Überwa24 chungsmethode nur in Ausnahmefällen denkbar. Sie ist danach nur dann zulässig, wenn • mit ihr genauere Ergebnisse erzielt werden können, als mit der Berechnungsmethode und gleichzeitig unverhältnismäßig hohe Kosten vermieden werden und • sich der Vergleich der Mess- und Berechnungsmethodik auf dieselben Emissionsquellen und Stoffströme bezieht. Die Anwendung der Messmethodik muss von der für die Überwachung zustän25 digen Behörde genehmigt werden. Die Anwendung der Messmethode ist auch deswegen aufwendig, weil der 26 Betreiber nach den Monitoring-Leitlinien das Ergebnis der Messungen anhand flankierender Emissionsberechnungen bestätigen muss.

III.

Emissionsbericht (Abs. 1, 2)

27 Nach § 5 Abs. 1 S. 1 HS. 2 TEHG hat der Betreiber der zuständigen Behörde nach den Maßgaben des Anhangs 2 Teil II zum TEHG bis zum 1. März des Folgejahres über die Emissionen zu berichten. Zweck des Emissionsberichtes ist es, der Deutschen Emissionshandelsstelle 28 Kenntnis über die durch die Tätigkeit (Anlage) verursachten CO2-Emissionen in einem bestimmten Kalenderjahr zu verschaffen. Der Berichtszeitraum muss immer ein Kalenderjahr umfassen, weil der Emissionsbericht mit der Abgabepflicht des § 6 Abs. 1 TEHG korrespondiert, die sich ebenfalls auf Emissionen des vorangegangenen Kalenderjahres bezieht. Die Vorlage des – geprüften – Berichtes bei der Emissionshandelsstelle ermög29 licht es dem Betreiber erst, auch seiner Abgabepflicht nachzukommen.

Theuer

§5

1.

Ermittlung von Emissionen und Emissionsbericht

149

Inhalt des Emissionsberichts

Der Inhalt und der Aufbau des Emissionsberichts ergibt sich über eine Verweisung aus Anhang 2 Teil II zum TEHG auf und Anhang I Ziff. 8 der MonitoringLeitlinien. Der Emissionsbericht spiegelt im Wesentlichen die Ergebnisse der Überwachung und Ermittlung der Emissionen wider. Dabei müssen insbesondere die gewählte Art der Ermittlung (Berechnungsverfahren, Messverfahren), die Einzelheiten über das gewählte Ebenenkonzept sowie die mit der Ermittlung zu erwartenden Unsicherheiten angegeben werden. Kern des Berichtes ist die Angabe der Gesamtemission der Anlage in Tonnen CO2 in dem Berichts-Kalenderjahr. Der Bericht bezieht sich jeweils auf eine am Standort durchgeführte Tätigkeit, also jeweils auf eine Anlage. Werden mehrere Anlagen betrieben, müssen daher auch entsprechend viele Berichte abgegeben werden. Für einheitliche Anlagen nach § 25 TEHG wird jedoch nur ein Bericht (nach Anhang 1 Teil II Nr. 2 TEHG der sog. gemeinsame Emissionsbericht) abgegeben, was auch konsequent ist, da für die einzelnen, in der einheitlichen Anlage zusammengefassten Anlagen, keine separate Ermittlung der Emissionen erfolgt. Die Aufstellung des Berichts liegt im Verantwortungsbereich des Betreibers. Dies ergibt sich aus einem Umkehrschluss zu § 5 Abs. 3 S. 1 TEHG wonach der Bericht von einer sachverständigen Stelle zu überprüfen ist. Diese kann jedoch den Bericht nur unabhängig überprüfen, wenn sie den Bericht nicht selbst angefertigt hat.12

2.

30

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33

Zeitpunkt der Berichterstattungspflicht und Form

Der Bericht ist bis zum 1. März des Folgejahres an die nach Landesrecht zuständi- 34 ge Landesbehörde zu übermitteln. Vorher muss er jedoch noch von einer sachverständigen Stelle nach Maßgabe des § 5 Abs. 3 TEHG überprüft worden sein.13 Daher ergibt sich für den Anlagenbetreiber nur ein knapper Zeitraum von wenigen Wochen nach Ende des Kalenderjahres, in dem er den Bericht aufstellen muss. Praktisch empfiehlt es sich daher bei größeren Anlagen, schon während des laufenden Kalenderjahres Daten für den Bericht zu erheben. Nach § 5 Abs. 2 TEHG ist § 4 Abs. 4 TEHG entsprechend anzuwenden. Daher 35 kann die zuständige Behörde vorschreiben, dass der Emissionsbericht in elektronischen Formatvorlagen vorgelegt und in elektronischer Form an die Behörde zu übermitteln ist.

12 13

Zur Unabhängigkeit der sachverständigen Stelle vgl. Anhang 4 TEHG und u. Rn. 50. S.u. Rn. 36 ff. Theuer

150

TEHG – Kommentierung

IV.

Prüfung des Emissionsberichts durch sachverständige Stelle (Abs. 3)

1.

Prüfung des Emissionsberichts

36 Der Emissionsbericht ist vor Abgabe an die Landesbehörde durch eine von der Landesbehörde bekannt gegebene sachverständige Stelle prüfen zu lassen. Das Prüfprogramm der sachverständigen Stelle ist dabei in Anhang 3 TEHG nach dem Vorbild von Anhang V der Emissionshandelsrichtlinie geregelt. Das von der sachverständigen Stelle zu leistende Prüfprogramm ist umfang37 reich und anspruchsvoll. Im Ergebnis muss das gesamte vom Betreiber durchgeführte Ermittlungsprogramm, also Systematik und Art der Ermittlung sowie das damit erzielte Ergebnis überprüft werden. Zur Überprüfung der Angaben, der sog. Validierung, bedarf es Nachweise des Betreibers, dass die Daten vollständig, schlüssig, zuverlässig und in Übereinstimmung mit geltenden wissenschaftlichen Standards erfolgt sind. Die sachverständige Stelle untersucht sodann nach dem Programm des Anhangs 3 B. die Methodik der Ermittlung, deren Vollständigkeit und Unsicherheitsbereiche. Die sachverständige Stelle hat das Recht, Zugang zu allen betroffenen Standor38 ten und Informationen zum Prüfungsgegenstand vom Betreiber zu verlangen (Anhang 3 A. 5.). Obwohl für das Prüfungsverfahren der Berichte nicht verbindlich, ist es sinn39 voll, bis zum Erlass einer Rechtsverordnung die „Prüfungsrichtlinie“ der DEHSt als Erkenntnisquelle zu nutzen.14 Das Ergebnis der Überprüfung wird von der sachverständigen Stelle in einem 40 eigenständigen Prüfbericht dargestellt. Die sachverständige Stelle soll dabei nach Maßgabe des Anhangs 3 C. angeben, ob die Emissionserklärung (gemeint ist der Emissionsbericht) nach § 5 Abs. 1 TEHG zufrieden stellend ist. Eine solche Erklärung muss die sachverständige Stelle abgeben, wenn sie zu der Ansicht gelangt, dass zu den Gesamtemissionen keine wesentlich falschen Angaben gemacht wurden.15 Aus dieser gesetzlichen Formulierung lässt sich im Umkehrschluss ableiten, dass die Gesamtemission kaum oder nur unwesentlich beeinflussende Fehler im Emissionsbericht das „Testat“ der sachverständigen Stelle nicht verhindert. Die Erklärung des Sachverständigen über den zufrieden stellenden Inhalt des 41 Berichtes ist eine wesentliche Voraussetzung zur ordnungsgemäßen Erfüllung der Berichtspflicht. Die Abgabe eines Berichtes, den der Sachverständige als nicht zufrieden stellend ansieht, ist zwar möglich. Hier wird aber zumindest eine faktische (wenn auch keine rechtliche) Vermutung dafür streiten, dass der Emissionsbericht auch materiell nicht den Anforderungen des Anhangs 2 Teil II zum TEHG entspricht. Folglich wird auch die Kontensperrung (§ 17 Abs. 1 S. 1 TEHG) durch die Bundesbehörde zulässig sein, da kein den Anforderungen nach § 5 TEHG ent-

14 15

„Prüfungsrichtlinie zur Verifizierung von Zuteilungsanträgen und Emissionsberichten“, UBA, DEHSt, 20.1.2006. So wörtlich Anhang 3 C. 11. TEHG. Theuer

§5

Ermittlung von Emissionen und Emissionsbericht

151

sprechender Bericht vorgelegt wurde.16 In einem solchen Falle müsste der Betreiber, um eine Aufhebung der Kontensperrung zu erwirken, den Bericht so weit ändern, dass die sachverständige Stelle das Testat erteilen kann.17 Anderenfalls wäre zumindest eine Beweislastverlagerung zulasten des Betreibers anzunehmen, wonach der Betreiber gegenüber der DEHSt nachzuweisen hat, dass die sachverständige Stelle zu Unrecht die Erklärung verweigert habe.

2.

Sachverständige Stelle

Nach § 5 Abs. 3 S. 1 TEHG kann nur eine von der zuständigen Landesbehörde bekannt gegebene sachverständige Stelle den Emissionsbericht prüfen. Die Sachverständigenliste der bekanntgegebenen Sachverständigen ist auf der Internet-Seite der DEHSt abrufbar (www.dehst.de). Die materiellen Voraussetzungen für die Bekanntgabe der sachverständigen Stelle entsprechen denen von § 10 Abs. 1 S. 2 TEHG. Wie der Sachverständigenliste zu entnehmen ist offensichtlich der gleichePersonenkreis für die Verifizierung der Zuteilungsanträge nach § 10 TEHG und für die Prüfung des Emissionsberichts nach § 5 TEHG bekannt gegeben, da die Prüfungsaufträge ähnlich sind.18 Von großer praktischer Bedeutung ist, dass das Gesetz zwei Personengruppen ausdrücklich privilegiert. Umweltgutachter oder Umweltgutachterorganisationen sowie öffentlich bestellte Sachverständige werden ohne weitere Prüfung durch die Landesbehörden bekannt gemacht. Der Grund liegt darin, dass dieser Personenkreis die ansonsten nach Anhang 4 TEHG zu erfüllenden Voraussetzungen im Rahmen des speziellen Anerkennungsverfahrens dieser Sachverständigen nachweisen muss. Umweltgutachter bzw. Umweltgutachterorganisationen unterliegen einem speziellen im Umweltauditgesetz geregelten Berufsrecht, das auch für die Zulassung als sachverständige Stelle im Rahmen des TEHG herangezogen wird. Die Zulassungsstelle der Umweltgutachter, die vom Bund beliehene DAU GmbH in Bonn, regelt dabei ein spezielles Prüfungsverfahren für die Erweiterung der Zulassung als sachverständige Stelle nach dem TEHG. Öffentlich bestellte Sachverständige nach § 36 Abs. 1 GewO werden von den Industrie- und Handelskammern ebenfalls nur nach Überprüfung ihrer fachlichen und persönlichen Eignung bestellt. Auch hier vermutet der Gesetzgeber, dass die zulassende Industrie- und Handelskammer die Anforderungen des Anhangs 4 im Rahmen des Zulassungsverfahrens überprüft. Eine Person, die nicht dem oben angeführten privilegierten Personenkreis angehört, muss einen Antrag auf Bekanntgabe bei der zuständigen Landesbehörde stellen. Im Rahmen des Antragverfahrens hat der Antragsteller nachzuweisen, dass er die Anforderungen des Anhangs 4 TEHG erfüllt.

16 17 18

Vgl. dazu auch Frenz, § 17 TEHG Rn. 9. Vgl. auch Frenz, § 17 TEHG Rn. 18 ff. Vgl. auch Frenz, § 10 TEHG Rn. 15 ff. Theuer

42 43 44

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152

TEHG – Kommentierung

Dabei sind insbesondere fachliche Kenntnisse über die einschlägigen Rechtsvorschriften einschließlich europarechtlicher und untergesetzlicher Regelwerke, Normen und Leitlinien erforderlich. Persönlich muss die sachverständige Stelle unabhängig vom Betreiber sein und 50 ihre Aufgabe objektiv und professionell ausführen können müssen. Weitere Einzelheiten über die Voraussetzungen und das Verfahren der Prüfung 51 sowie die Voraussetzungen und das Verfahren der Bekanntgabe von Sachverständigen (sic!) können nach Abs. 3 S. 4 in einer Rechtsverordnung der Bundesregierung geregelt werden. Eine solche ist bisher nicht erlassen worden. 49

V.

Überprüfung durch zuständige Behörde (Abs. 4)

52 § 5 Abs. 4 TEHG führt eine weitere Überprüfungsebene ein. Danach muss der Emissionsbericht des Betreibers und die Prüfung der sachverständigen Stelle von der zuständigen Behörde stichprobenartig überprüft werden. Zuständige Behörde ist (im Umkehrschluss zu § 5 Abs. 4 HS. 2 TEHG) die Landesbehörde. Die Einführung eines weiteren Prüfschrittes ist durch die Emissionshandels53 richtlinie nicht vorgegeben. Art. 15 Abs. 1 Emissionshandelsrichtlinie fordert lediglich, dass die von den Betreibern vorgelegten Emissionsberichte anhand der Kriterien des Anhangs V geprüft werden. Anhang V Emissionshandelsrichtlinie entspricht Anhang 3 TEHG und regelt die Anforderungen an die Prüfung durch die sachverständige Stelle. Einen weiteren Prüfschritt sieht das Gemeinschaftsrecht nicht vor. Die Überprüfung der Landesbehörde muss sich auf den jeweiligen anlagenbe54 zogenen Emissionsbericht und den Prüfbericht des Sachverständigen beziehen. Stichprobenartig ist eine Prüfung, die entweder einzelne Angaben aus den zu prüfenden Berichten nach dem Zufallsprinzip auswählt und diese verifiziert oder einen ganzen Bericht einer Plausibilitätsprüfung unterwirft. Eine genauere Vorgabe hat der Gesetzgeber hier den Behörden nicht gemacht.19 Sofern ein Betreiber mehrere Berichte abgibt, muss sich die Überprüfung formal auf jeden Bericht erstrecken, wobei die Behörde hier ihre Spielräume sachgerecht nutzen kann. So kann sie z.B. insgesamt prüfen, ob für alle emissionshandelspflichtigen Anlagen Emissionsberichte abgegeben wurden und dann einzelne Berichte intensiver prüfen. Die überprüfende Landesbehörde hat nach § 5 Abs. 4 TEHG lediglich einen 55 Monat Zeit, die stichprobenartige Überprüfung vorzunehmen. Sofern alles gesetzmäßig erfolgt, erhält sie spätestens am 1. März die Berichte und muss diese bis zum 31. März der zuständigen Bundesbehörde, der DEHSt, zuleiten. Sofern die Berichte nicht elektronisch verfasst werden, muss daher auch der Postweg bei den Fristen beachtet werden. Das Risiko, dass die Landesbehörde einen rechtzeitig (zum 1. März) abgegebenen Bericht nicht rechtzeitig überprüft und an die DEHSt weiter sendet, trägt nicht der Anlagenbetreiber. Dies ergibt sich aus § 17 Abs. 1 19

In dem ursprünglichen Konzept einer 34. BImSchV wurde von der Behörde noch ausdrücklich gefordert, dass die Berichte stichprobenartig auf Plausibilität zu überprüfen seien, vgl. § 6 Abs. 2 des Entwurfs einer 34. BImSchV, BR-Drucks. 955/03. Theuer

§5

Ermittlung von Emissionen und Emissionsbericht

153

S. 2 TEHG, wonach eine Kontensperrung nicht zulässig ist, wenn der Bericht zum 1. März eines Jahres bei der zuständigen Behörde vorlag.20 Obwohl nicht ausdrücklich im § 5 TEHG geregelt, muss die Übersendung der 56 überprüften Berichte mit einem Prüfvermerk der zuständigen Landesbehörde erfolgen. Denn nur dann kann die DEHSt feststellen, dass ein dem § 5 TEHG entsprechender Emissionsbericht vorgelegt wurde.

20

Vgl. Frenz, § 17 TEHG Rn. 15. Theuer

Abschnitt 3 Berechtigungen und Zuteilung

§6

Berechtigungen

(1) Der Verantwortliche hat bis zum 30. April eines Jahres, erstmals im Jahr 2006, eine Anzahl von Berechtigungen an die zuständige Behörde abzugeben, die den durch seine Tätigkeit im vorangegangenen Kalenderjahr verursachten Emissionen entspricht. (1a) Der Verantwortliche kann in der ersten Zuteilungsperiode die Abgabepflicht nach Abs. 1 auch durch die Abgabe von zertifizierten Emissionsreduktionen erfüllen. (1b) In der zweiten und den darauffolgenden Zuteilungsperioden kann der Verantwortliche die Abgabepflicht nach Abs. 1 auch durch die Abgabe von Emissionsreduktionseinheiten oder zertifizierten Emissionsreduktionen bis zu der im jeweiligen Zuteilungsgesetz festzulegenden Höchstmenge erfüllen. (1c) 1Die Abgabepflicht nach Abs. 1 kann nicht durch die Abgabe von Emissionsreduktionseinheiten oder zertifizierten Emissionsreduktionen erfüllt werden, die aus Nuklearanlagen oder Projekttätigkeiten, an denen keine Vertragspartei der Anlage I des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen vom 9. Mai 1992 (BGBl. 1993 II S. 1784) teilgenommen hat, stammen. 2Die Abgabepflicht nach Abs. 1 kann auch nicht durch die Abgabe von Emissionsreduktionseinheiten oder zertifizierten Emissionsreduktionen erfüllt werden, die aus den Bereichen Landnutzung, Landnutzungsänderung und Fortwirtschaft stammen. (2) Berechtigungen werden von der zuständigen Behörde nach Maßgabe von § 9 an die Verantwortlichen zugeteilt und ausgegeben. (3) Die Berechtigungen sind zwischen Verantwortlichen sowie zwischen Personen innerhalb der Europäischen Union oder zwischen Personen innerhalb der Europäischen Union und Personen in Drittländern im Sinne von § 13 Abs. 3 übertragbar. (4) 1Die Berechtigungen gelten jeweils für eine Zuteilungsperiode. 2Die erste Zuteilungsperiode beginnt am 1. Januar 2005 und endet am 31. Dezember 2007. 3Die sich anschließenden Zuteilungsperioden umfassen einen Zeitraum von jeweils fünf Jahren. 4Berechtigungen einer abgelaufenen Zuteilungsperiode werden vier Monate nach Ende einer Zuteilungsperiode in Berechtigungen der laufenden Zuteilungsperiode überführt. 5Das Gesetz über den natioFrenz

§6

Berechtigungen

155

nalen Zuteilungsplan kann für eine Überführung von Berechtigungen von der ersten in die zweite Zuteilungsperiode Abweichungen von Satz 4 vorsehen. 6 Der Inhaber einer Berechtigung kann jederzeit auf sie verzichten und ihre Löschung verlangen.

Übersicht I. II.

III. IV. V. VI.

Grundmechanismus des Zertifikatsystems .............................................. Abgabe von Berechtigungen (Abs. 1 bis Abs. 1c)................................... 1. Bedeutung im Emissionshandelssystem und Ablauf ........................ 2. Bezug zu § 3 TEHG: Rechtsbeschränkung und inhaltliche Ausfüllung ........................................................................................ 3. Abgabefrist ....................................................................................... 4. Folgen der Nichteinhaltung............................................................... 5. CERs und ERUs (Abs. 1a-c)............................................................. Zuteilung und Ausgabe von Berechtigungen (Abs. 2) ............................ Zertifikathandel (Abs. 3) ......................................................................... Geltungsdauer (Abs. 4)............................................................................ Rechtsverzicht (Abs. 4 S. 6) ....................................................................

I.

Grundmechanismus des Zertifikatsystems

Rn. 1-5 6-15 6 7-11 12 13 14-15 16-18 19-24 25-35 36-40

In § 6 TEHG wird in Umsetzung von Art. 11, 12 und 13 Emissionshandelsrichtli- 1 nie die grundlegende Verbindung zwischen den Emissionszertifikaten und den Umweltbelastungen hergestellt. In der Höhe der ausgestoßenen Emissionen müssen Emissionsberechtigungen an die zuständige Behörde abgegeben werden. Damit wird in § 6 Abs. 1 TEHG ein jahresbezogenes Abflussprinzip aufgestellt: Berechtigungen fließen durch Abgabe an die Behörde in der Höhe ab, in der ihr Inhaber die vom TEHG erfassten Kyoto-Gase emittiert. Bezugspunkt ist das Vorjahr, also das der Abgabepflicht am 30. April vorangehende Jahr. Voraussetzung für eine Abgabe von Emissionsberechtigungen ist deren Erwerb. 2 Dies erfolgt zunächst ausschließlich gem. § 6 Abs. 2 TEHG nach Maßgabe von § 9 TEHG durch Zuteilung und Ausgabe an die Verantwortlichen per Verwaltungsakt.1 Damit ist ein Kreislauf in Gang gesetzt: Die zuständige Behörde gibt die jeweils auf einen Emittenten entfallenden Zertifikate gem. § 9 Abs. 2 S. 2 TEHG aus. An sie sind dann nach § 6 Abs. 1 TEHG die Zertifikate wieder abzugeben. Hierfür können nunmehr auch die entgeltlich bei einer Veräußerung nach §§ 19 ff.

1

Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 11. Frenz

156

TEHG – Kommentierung

ZuG 2012 erworbenen Zertifikate verwendet werden, ebenso nach Maßgabe von §§ 6 Abs. 1a bis 1c TEHG die aus JI und CDM stammenden Berechtigungen. Auf dieser Grundlage setzt der Zertifikathandel ein, die zweite Möglichkeit des 3 Zertifikaterwerbs. Er basiert auf einer Übertragbarkeit der Berechtigungen, welche behördlich zugeteilt und ausgegeben wurden. Er umfasst auch die entgeltlich nach §§ 19 ff. ZuG 2012 veräußerten. Die Übertragbarkeit der Berechtigungen und damit wie § 6 Abs. 1 TEHG nicht notwendig nur der nach § 9 TEHG zugeteilten und ausgegebenen, auf die § 6 Abs. 2 TEHG lediglich verweist, legt § 6 Abs. 3 TEHG umfassend fest und bestimmt zugleich deren Reichweite. Die Zertifikate sind nicht nur zwischen deutschen Emittenten übertragbar, sondern auch mit solchen aus anderen EU- und Drittstaaten austauschbar, im letzten Falle allerdings nur bei einer europarechtlichen Anerkennung. Die näheren Modalitäten der Übertragung ergeben sich aus §§ 15 f. TEHG. Voraussetzung der Möglichkeit, Zertifikate für ausgestoßene Emissionen ab4 zugeben (§ 6 Abs. 1 TEHG) oder zu übertragen (§ 6 Abs. 3 TEHG), ist deren Gültigkeit. § 6 Abs. 4 S. 1 TEHG lässt die Berechtigungen im Ansatz für eine Zuteilungsperiode gelten. Sie werden aber gem. § 6 Abs. 4 S. 3 TEHG in die jeweils nächste Zuteilungsperiode überführt; Satz 4 ermöglicht allerdings für die Rechte aus der ersten Zuteilungsperiode eine Ausnahmeregelung, die in § 20 ZuG 2007 auch getroffen wurde. Während also § 6 Abs. 1 und 2 TEHG das Verhältnis zwischen Emittenten und 5 zuständiger Behörde regeln und die Ab- und Ausgabe der Berechtigungen festlegen, betrifft § 6 Abs. 3 TEHG den Handel zwischen Privaten und § 6 Abs. 4 TEHG die für beide Rechtsebenen maßgebliche Geltungsdauer.

II.

Abgabe von Berechtigungen (Abs. 1 bis Abs. 1c)

1.

Bedeutung im Emissionshandelssystem und Ablauf

6 § 6 Abs. 1 TEHG gibt entsprechend Art. 12 Abs. 3 Emissionshandelsrichtlinie die Abgabe von Berechtigungen in der Höhe der im vorangehenden Kalenderjahr verursachten Emissionen vor. Verpflichtet sind die Verantwortlichen nach § 3 Abs. 5 TEHG, mithin regelmäßig die Anlagenbetreiber. Damit statuiert § 6 Abs. 1 TEHG die für den Zertifikathandel grundlegende Pflicht („Kardinalpflicht“2) zur Abgabe von Berechtigungen entsprechend den jeweils vom Rechteinhaber freigesetzten Treibhausgasemissionen. Daraus erklärt sich die Aussage in der Gesetzesbegründung, dass die in § 3 TEHG definierte Gestattungswirkung von Berechtigungen voraussetzt, dass diese zum 30. April eines Jahres in einem Umfang abgegeben werden, der den durch die jeweilige Tätigkeit freigesetzten Treibhausgasemissionen entspricht.3 Daher bedarf es auch keiner behördlichen Festsetzung der Abgabe 2 3

Körner, in: ders./Vierhaus, § 6 TEHG Rn. 1, 7; Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 6 Rn. 2. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 11. Frenz

§6

Berechtigungen

157

von Berechtigungen. Diese hat automatisch zu erfolgen, wie sich auch aus § 18 Abs. 1 TEHG e contrario ergibt.4 Gem. Art. 52 EG-RegVO5 weist der Anlagenbetreiber die registerführende Stelle an, die für das vergangene Jahr erforderliche Anzahl von Berechtigungen von dem Betreiberkonto auf das nationale Halterkonto zu übertragen und dann in die anlagenbezogene Abgabetabelle einzutragen, so dass sie gem. § 14 Abs. 2 S. 2 TEHG und Art. 58 EG-RegVO gelöscht werden. Kommt es somit bei der Abgabe von Zertifikaten auf den Stand des Betreiberkontos an, tritt ein etwaiger Fehler bei der Zuteilungsentscheidung oder beim Erwerb in den Hintergrund. Entscheidend ist die Eintragung (s. § 16 Abs. 2 S. 1 TEHG). Die Fehlerkorrektur erfolgt auf der Basis des verwaltungsrechtlichen Erstattungsanspruchs im Gefolge einer Rücknahme bzw. nach zivilrechtlichen Bereicherungsansprüchen, schlägt aber nicht auf die Abgabe von Berechtigungen nach § 6 Abs. 1 TEHG durch.6

2.

Bezug zu § 3 TEHG: Rechtsbeschränkung und inhaltliche Ausfüllung

Durch die in § 6 Abs. 1 TEHG festgelegte Pflicht zur Abgabe von Berechtigungen 7 wird die durch deren Ausgabe grundsätzlich nach § 3 Abs. 4 TEHG eingeräumte Befugnis zur Emission von Treibhausgasen beschränkt. Zwar bleibt dieses Recht wie dort bestimmt bestehen. Es ist indes an den tatsächlich noch nicht erfolgten Ausstoß von Treibhausgasen gekoppelt und zeitlich limitiert. Nach § 3 Abs. 4 TEHG berechtigt ein Zertifikat dazu, eine Tonne Kohlendi- 8 oxid-Äquivalent in einem bestimmten Zeitraum zu emittieren. Das entspricht einer Tonne Kohlendioxid oder der Menge eines anderen Treibhausgases, also Methan, Distickstoffoxid, Fluorkohlenwasserstoff, perfluoriertem Kohlenwasserstoff oder Schwefelhexafluorid (s. § 3 Abs. 2 TEHG), die in ihrem Potenzial zur Erwärmung der Atmosphäre einer Tonne Kohlendioxid entspricht. Sobald diese Menge ausgestoßen wurde, ist die im Zertifikat verbriefte Ausstoßberechtigung und damit dessen Wert erschöpft. Es ist deshalb ausgenutzt und praktisch wertlos. Die Abgabe vollzieht diesen Wertverlust nur formal nach, indem das Zertifikat aus dem privaten Verkehr genommen wird, weil es an die Behörde abgegeben werden muss. Nicht die Abgabepflicht beschränkt daher das Zertifikat, sondern der vorherige Verbrauch macht es wertlos und führt nur als Folge zur Abgabepflicht. Diese bildet daher nicht den Rechtsverlust, sondern ist dessen Konsequenz. Derart an den vorherigen Verbrauch aufgrund verursachter Emissionen geknüpft, kann die Abgabepflicht nicht entsprechend § 267 BGB durch einen Dritten erfüllt werden.7 § 6 Abs. 1 TEHG stellt vielmehr ausdrücklich auf den Verantwortlichen ab. Da konzernleitende Gesellschaften im Regelfall keine zusätzlichen Betreiber neben den die jeweilige Anlage tatsächlich betreibenden konzerneigenen juristischen Perso4 5 6 7

Körner, in: ders./Vierhaus, § 6 TEHG Rn. 8. EG-Registerverordnung, VO (EG) Nr. 2216/2004 der Kommission vom 21.12.2004. Körner, in: ders./Vierhaus, § 6 TEHG Rn. 11 ff.; s. auch § 16 Rn. 18 ff. Dafür Körner, in: ders./Vierhaus, § 6 TEHG Rn. 7. Frenz

158

TEHG – Kommentierung

nen sind,8 kommt keine konzernübergreifende Abgabe für eine Beteiligungsgesellschaft in Betracht.9 Das Emissionshandelssystem will jede einzelne emittierende Einheit zu Vermeidungsanstrengungen anhalten.10 Dieser individuelle Ansatz geriete sonst in den Hintergrund. Eine andere Frage ist die einer konzerninternen Übertragung von Zertifikaten. Indem ein Zertifikat gem. § 3 Abs. 4 TEHG nur zu einem Treibhausgasausstoß 9 in einem bestimmten Zeitraum berechtigt, ist es als solches in seiner Geltung von vornherein zeitlich begrenzt. Spätestens dann wird es wertlos, außer es wird gem. § 6 Abs. 4 TEHG in eine weitere Zuteilungsperiode überführt, wie es spätestens zur dritten Zuteilungsperiode hin vorgesehen ist. Dann muss es auch nicht abgegeben werden. § 6 Abs. 1 TEHG knüpft denn auch nur an den Wertverlust durch Verbrauch als Folge ausgestoßener Treibhausgasemissionen an. Dieser Verbrauch legt den Wertverlust zeitlich derart vor, dass er nicht erst mit Ende der entsprechenden Zuteilungsperiode eintritt. Daher ist das Zertifikat im dem Verbrauch folgenden Jahr abzugeben. § 6 Abs. 1 TEHG bemisst die Abgabe von Zertifikaten danach, inwieweit ein 10 Verantwortlicher durch seine Tätigkeit Emissionen verursacht hat. Die Zuordnung und damit die Kausalität ist deshalb relativ leicht, weil sie anlagenbezogen erfolgen kann. § 6 Abs. 1 TEHG knüpft zwar an Tätigkeiten an, und auch die Definitionsnorm des § 3 Abs. 3 TEHG bezieht sich auf Tätigkeiten, die dann in Anhang 1 näher genannt werden. Damit ist letztlich dieser Anhang 1 konstitutiv für den Begriff der Tätigkeiten. In diesem Anhang werden aber die Tätigkeiten mit Anlagen definiert, die in einem bestimmten Bereich betrieben werden. Diese bilden den Ausgangspunkt bestimmter Emissionen. Kausalitätsprobleme treten daher im Gegensatz zur Ermittlung der Herkunft von Immissionen regelmäßig nicht auf. Damit geht es darum, die von den Anlagen abgegebenen Emissionen zu ermit11 teln und mit den Berechtigungen des Inhabers zu verrechnen. Grundlage hierfür sind die Angaben des Anlagenbetreibers. Er musste ja die von ihm ausgehenden Emissionen im Hinblick auf die Zuteilung und Ausgabe von Zertifikaten bereits abschätzen. Die entsprechenden Angaben können nach Maßgabe von § 11 TEHG auch nachträglich überprüft werden. Die tatsächlichen Emissionen ergeben sich regelmäßig aus dem Emissionsbericht, den jeder Verantwortliche nach § 5 Abs. 1 TEHG abzugeben hat und vorher gem. § 5 Abs. 3 TEHG prüfen lassen muss. Damit besteht eine grundsätzliche Übereinstimmung zwischen verursachten Emissionen nach § 6 Abs. 1 TEHG und geprüften Gesamtemissionen, auf die Art. 12 Abs. 3 Emissionshandelsrichtlinie abstellt.11 Der Sinn der geprüften Berichte ist ja gerade, die tatsächlich verursachten Emissionen aufzuzeigen. Treten Widersprüche auf,12 die auf einem nicht ordnungsgemäßen Verhalten des Verantwortlichen beruhen, greift zur Not die Schätzung nach § 18 Abs. 2 S. 2 TEHG. Damit zählt letztlich die tatsächliche Emissionsmenge. Daraus ergibt sich insofern kein Wider8 9 10 11 12

S.o. Theuer, § 3 TEHG Rn. 33 ff. A.A. Körner, in: ders./Vierhaus, § 6 TEHG Rn. 7. Näher Frenz, NVwZ 2006, 1095 (1101). S. allerdings Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 6 Rn. 4. Dazu näher Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 5 Rn. 43 ff. Frenz

§6

Berechtigungen

159

spruch zu Art. 12 Abs. 3 Emissionshandelsrichtlinie, als diese den Fall defizitärer Prüfungen nicht anspricht.

3.

Abgabefrist

Die Abgabefrist für Emissionsberechtigungen läuft bis zum 30. April eines Jahres. 12 Eine vorherige Abgabe von Zertifikaten ist mithin möglich, nicht hingegen eine spätere. Es handelte sich um eine strikt auf 24 Stunden dieses Tages begrenzte Anschlussfrist, für die auch bei unverschuldetem Versäumnis keine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand möglich ist; § 18 Abs. 1 S. 2 TEHG sieht nur bei höherer Gewalt ein Absehen von einer Zahlungspflicht vor.13 Bezogen auf das vorangehende Kalenderjahr hatte die erstmalige Abgabe von Zertifikaten bis 30. April 2006 zu erfolgen, weil das Zertifikatsystem 2005 begann, daher ab diesem Jahr der Ausstoß von Emissionen mit einem Verbrauch von Berechtigungen einher ging und damit zu einer Abgabepflicht im darauffolgenden Jahr 2006 führte.

4.

Folgen der Nichteinhaltung

Bei Überschreiten dieser Frist ohne Gründe höherer Gewalt greift der Durchset- 13 zungs- bzw. Sanktionsmechanismus des § 18 TEHG ein, wonach für jede emittierte Tonne Kohlendioxid, für die keine Berechtigungen abgegeben wurden, zwingend eine Zahlungspflicht von 40 € und ab der zweiten Zuteilungsperiode von 100 € behördlich festgesetzt wird. Mit der Zahlung dieser Summe geht aber nicht etwa eine Entbindung von der Abgabepflicht einher, sondern diese Pflicht bleibt bestehen und wird ggf. mit Ansprüchen auf die Zuteilung bzw. Ausgabe neuer Zertifikate verrechnet (§ 18 Abs. 3 TEHG).14

5.

CERs und ERUs (Abs. 1a-c)

§ 6 Abs. 1a bis 1c TEHG sind mit dem am 30. Juni 2005 beschlossenen Ände- 14 rungsgesetz zum TEHG, welches seit 30. September 2005 gilt und zusammen mit dem Projekt-Mechanismus-Gesetz15 in einem Artikelgesetz erlassen wurde,16 in das TEHG eingefügt worden. Sie ermöglichen die Erfüllung der Abgabepflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG durch zertifizierte Emissionsreduktionen (Certified Emissions Reductions, CERs) und durch Emissionsreduktionseinheiten (Emissions Reduction Units, ERUs). Erstere stammen aus Projekten des Clean-DevelopmentMechanism, Letzere aus solchen in Form der Joint-Implementation. Damit werden die projektbezogenen Mechanismen nach dem Kyoto-Protokoll17 konkret in das 13 14 15 16 17

Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 6 Rn. 6. S. näher u. § 18 TEHG Rn. 24 ff. Dazu ausführlich u. § 13 TEHG Rn. 20 ff. BGBl. I 2005, S. 2826. S. näher dazu § 13 TEHG Rn. 13 ff. Frenz

160

TEHG – Kommentierung

deutsche Emissionshandelsrecht einbezogen, wie es § 1 Abs. 2 TEHG allgemein vorgibt. Dies erfolgt in Umsetzung der Linking-Directive.18 Diese verlangt die Anerkennung von CERs und ERUs als gleichwertig. Sie können im Verhältnis 1:1 gegen Emissionsberechtigungen umgetauscht werden. Darüber geht das deutsche Umsetzungsrecht hinaus, indem die CERs und ERUs gem. § 6 Abs. 1a und 1b TEHG nicht erst umgetauscht werden müssen, sondern unmittelbar für die Erfüllung der Abgabepflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG eingesetzt werden können. Dies gilt entsprechend den Vorgaben der Linking-Directive für CERs schon in der ersten Zuteilungsperiode (§ 6 Abs. 1a TEHG), für die ERUs hingegen erst ab der zweiten und in darauffolgenden Zuteilungsperioden (§ 6 Abs. 1b TEHG). Nach der gesetzlichen Regelung steht dabei nichts entgegen, die CERs und die ERUs von einer in die andere Handelsperiode zu überführen.19 § 6 Abs. 4 TEHG und damit auch der die Überführung von der ersten in die zweite Handelsperiode ausschließende § 20 ZuG 2007 bezieht sich auf die Berechtigungen. Die Begründung des Gesetzentwurfs nimmt zur Frage der Geltungsdauer der CERs selbst nicht Stellung.20 Entsprechend wird in der Literatur die Ansicht verteten, die CERs könnten von der ersten in die zweite Handelsperiode überführt werden.21 Gegen eine solche Annahme spricht lediglich, dass die CERs an die Stelle der Abgabe der Emissionsberechtigungen nach § 6 Abs. 1 TEHG treten und entsprechend auch an deren rechtliches Schicksal zu binden wären. Andererseits ist § 6 Abs. 4 TEHG durch das Änderungsgesetz vom 22. September 2005 in seinem Wortlaut nicht geändert worden und gilt weiterhin explizit nur für die Emissionsberechtigungen. Vor dem Hintergrund, dass das System der CERs Maßnahmen zur CO2Minderung in internationalen Klimaschutzprojekten anregen soll, besteht auch kein Anlass, Investitionsanreizen durch eine begrenzte Einsetzbarkeit die Attraktivität zu nehmen. Darüber hinaus wird in der zweiten und den darauf folgenden Zuteilungsperioden die Erfüllung der Abgabepflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG gem. § 6 Abs. 1b TEHG prozentual gedeckelt, so dass einer übermäßigen Geltendmachung von CERs Grenzen gesetzt sind. Nach allem steht nichts entgegen, CERs von der ersten in die zweite Handelsperiode zu überführen. ERUs können ohnehin erst ab dieser Handelsperiode eingesetzt werden. Allerdings können CERs und ERUs ab der zweiten Handelsperiode nur bis zu 15 der im jeweiligen Zuteilungsgesetz festzulegenden Höchstmenge eingesetzt werden. § 18 ZuG 2012 begrenzt diese Menge auf 22 % der dem Betreiber für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 zugeteilten Gesamtmenge an Berechtigungen. Diese Grenze korrespondiert letztlich damit, dass auch nach dem Kyoto-Protokoll JIund CDM-Projekte lediglich ergänzend zu eigenen Reduktionsanstrengungen der 18

19 20 21

RL 2004/101/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.10.2004 zur Änderung der RL 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft im Sinne der projektbezogenen Mechanismen des Kyoto-Protokolls, ABl. L 336, S. 18. Adam/Hentschke/Kopp-Assenmacher, Handbuch des Emissionshandelsrechts, 2006, S. 184; vgl. Ebsen, Emissionshandel in Deutschland, 2004, Rn. 215 ff. BT-Drucks. 15/5447. Adam/Hentschke/Kopp-Assenmacher, Handbuch des Emissionshandelsrechts, 2006, S. 184; vgl. Ebsen, Emissionshandel in Deutschland, 2004, Rn. 215 ff. Frenz

§6

Berechtigungen

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Verpflichteten treten sollen, diese also nicht vollständig ersetzen dürfen. Weitere Einschränkungen sieht § 6 Abs. 1 lit. c) TEHG vor. Ausgeklammert sind CERs und ERUs, welche aus Nuklearanlagen stammen oder aus Projekttätigkeiten, an denen keine Vertragspartei der Anlage I des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen vom 9. Mai 1992 teilgenommen hat. Weiter kann die Abgabepflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG nicht durch CERs und ERUs erfüllt werden, welche aus den Bereichen Landnutzung, Landnutzungsänderung sowie Forstwirtschaft und damit aus sog. Senkenprojekten stammen. Deren Nutzung ist zwar völkerrechtlich möglich, aber gem. Art. 11a Abs. 3 lit. b) Emissionshandelsrichtlinie unzulässig. Das gilt so lange, bis eine in Art. 30 Abs. 2 lit. o) RL 2003/87/EG vorgesehene Überprüfung der bestehenden Regelung zu einem anderen Ergebnis kommt und die Richtlinie entsprechend geändert wird.22 Damit muss es sich um Projekte handeln, welche zu einer anlagenbezogenen Reduzierung von Treibhausgasemissionen führen.

III.

Zuteilung und Ausgabe von Berechtigungen (Abs. 2)

§ 6 Abs. 2 TEHG legt als Grundlage für die Abgabe von Berechtigungen23 deren 16 staatliche Zuteilung und Ausgabe fest. Sie bildet auch die Basis dafür, dass der in § 6 Abs. 3 TEHG vorgesehene Emissionshandel in Gang kommen kann, da ohne vorherige behördliche Ausgabe an die Unternehmen zwischen Privaten zu handelnde Zertifikate nicht vorhanden sind. Bezogen auf die Abgabepflicht dem Staat gegenüber24 und damit eingebettet in ein Zwangsrechtsverhältnis zum Staat, der die zur Verfügung stehende Menge für die zweite Periode immer weiter verknappen kann,25 handelt es sich nicht um Teilrechte im Rahmen der privaten Nutzung einer emittierenden Anlage.26 Vielmehr liegen originär öffentlich-rechtliche Berechtigungen vor, die auch im Rahmen der Übertragung nicht zivilrechtlich werden.27 Angesiedelt in der für den Emissionshandel grundlegenden Systemvorschrift, bestimmt § 6 Abs. 2 TEHG nur die Zuteilung und Ausgabe von Zertifikaten als solche und verweist auf § 9 TEHG, der die näheren Maßgaben enthält. Daher hat § 6 Abs. 2 TEHG selbst keinen anspruchsbegründenden Charakter, sondern ist nur deklaratorisch.28 Indes handelt es sich um einen tragenden Systempfeiler in der Grundlagenvorschrift des § 6 TEHG und verdeutlicht die Bedeutung der Zuteilung und Ausgabe von Berechtigungen. Auf der Grundlage eines Anspruchs der Verantwortlichen nach § 3 Abs. 5 TEHG und damit regelmäßig der Anlagenbetreiber teilt das UBA bzw. die bei diesem eingerichtete DEHSt als gem. § 20 22 23 24 25 26 27 28

S. Begründung zur Änderung des TEHG, BT-Drucks. 15/5447, S. 61. S.o. Rn. 2. S.o. Theuer, § 3 TEHG Rn. 18. Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 6 Rn. 11. Wagner, ZBB 2003, 409 (412) kommt trotz dieser Konzeption zu einem öffentlichrechtlichen Charakter. S.u. § 16 TEHG Rn. 6 ff.; insoweit anders Theuer, § 3 TEHG Rn. 19 f. Körner, in: ders./Vierhaus, § 6 TEHG Rn. 14; Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 6 Rn. 42. Frenz

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TEHG – Kommentierung

Abs. 1 S. 2 TEHG zuständige Behörde gem. § 9 Abs. 2 S. 1 TEHG die Zertifikate zu, und zwar bezogen auf eine Tätigkeit für eine Zuteilungsperiode. Die konkrete Zuteilung erfolgt nach § 9 Abs. 2 S. 2 TEHG jährlich auf der Basis einer Zuteilungsentscheidung, welche die auszugebende Menge im Einzelfall bestimmt. Darin liegt die rechtliche Grundlage für die Aussage in der Begründung für den von der Bundesregierung übernommenen Gesetzentwurf von SPD und Bündnis 90/Die Grünen, „die Behörde trifft eine Zuteilungsentscheidung per Verwaltungsakt“.29 Aus der Gesamtmenge ist für die einzelnen Jahre eine jeweils gleich große 17 Teilmenge festzulegen, wie sich aus § 17 Abs. 1 ZuG 2012 ergibt, der eine so aufgeteilte Ausgabe der zugeteilten Berechtigungen vorsieht. Dem muss dann schon eine entsprechende Aufsplittung in der Zuteilungsentscheidung vorausgehen. Die in dieser Einzelfallentscheidung festgesetzten Teilmengen werden gem. § 9 Abs. 2 S. 3 TEHG bis zum 28. Februar eines Jahres, für das Berechtigungen abzugeben sind, ausgegeben. Die Abgabe muss dann gem. § 6 Abs. 1 TEHG bis zum 30. April des Folgejahres erfolgen. Dieser formelle Rahmen wird sowohl im Hinblick auf den Zuteilungsanspruch 18 als auch für die Zuteilungsentscheidung gem. § 9 Abs. 1 bzw. Abs. 2 S. 2 TEHG durch das ZuG ausgefüllt. Dieses Gesetz bildet daher die maßgebliche nationalrechtliche Grundlage für die entscheidenden Kriterien30 und damit für die gewichtige Frage, wie viele Zertifikate einem Einzelunternehmen zustehen. Das ZuG beruht seinerseits jeweils auf dem NAP. Die darin getroffenen Festlegungen müssen aber ihrerseits die übergeordneten nationalverfassungs- und europarechtlichen Vorgaben beachten. Gerade Letztere bestimmen daher ebenfalls mit, in welchem Umfang ein Emittent die in § 6 Abs. 2 TEHG vorgesehenen Berechtigungen zugeteilt und ausgegeben erhält.31

IV.

Zertifikathandel (Abs. 3)

19 § 6 Abs. 3 TEHG legt die Übertragbarkeit von Berechtigungen fest und ermöglicht damit einen Emissionsrechtehandel zwischen Privaten als notwendigen Bestandteil eines Zertifikatsystems. Dabei kommt es entsprechend dem offenen Wortlaut auf die Herkunft nicht an. Die Berechtigungen müssen also trotz der Stellung unmittelbar hinter § 6 Abs. 2 TEHG nicht aus behördlicher Ausgabe gem. § 9 TEHG stammen, sondern können auch entgeltlich bei einer staatlich veranlassten Veräußerung nach §§ 19 ff. ZuG 2012 oder beim Handel mit Privaten erworben worden sein. Entsprechend dem europarechtlichen Hintergrund und den Vorgaben der gemeinschaftlichen Emissionshandelsrichtlinie erstreckt sich dieses Handelssystems auf die gesamte Europäische Union. Daher sind die Berechtigungen gem. § 6 Abs. 3 TEHG nicht nur zwischen Verantwortlichen nach § 3 Abs. 5 29 30 31

Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 11. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 11. S. daher ausführlich § 9 TEHG Rn. 8 ff. Frenz

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TEHG und damit den Emittenten in Deutschland, sondern entsprechend Art. 12 Abs. 1 Emissionshandelsrichtlinie auch zwischen Personen innerhalb der Europäischen Union frei übertragbar, wie auch die Gesetzesbegründung hervorhebt.32 Dem räumlichen Geltungsbereich gemäß genügt die Teilnahme am Emissionshandel „innerhalb“ der Europäischen Union. Diese Formulierung bezeichnet nicht die Herkunft, sondern einen Transaktionsraum.33 Nach Art. 3 lit. g) Emissionshandelsrichtlinie werden daher alle am Handel partizipierenden juristischen und natürlichen Personen erfasst, unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit und auch von ihrem Sitz.34 Die dafür notwendige Anerkennung von Berechtigungen, die in anderen Mitgliedstaaten ausgegeben wurden, sichert § 13 Abs. 1 TEHG, indem er alle nach der gemeinschaftlichen Emissionshandelsrichtlinie für die laufende Zuteilungsperiode ausgegebenen Zertifikate den in Deutschland ausgegebenen gleichstellt.35 Dazu gehören aber auch die in die laufende Zuteilungsperiode überführten Berechtigungen, sind sie doch grundsätzlich ebenfalls vollwertig.36 Die freie Übertragbarkeit erstreckt sich indes entsprechend der weltweiten Kon- 20 zeption eines Kohlendioxidminderungssystems und der Einbettung der europäischen Zertifikatregelung in die Ziele des Kyoto-Protokolls37 auch auf Berechtigungen aus Drittstaaten außerhalb der Europäischen Union. Dementsprechend kann gem. § 6 Abs. 3 TEHG ein Austausch auch zwischen Personen innerhalb der Europäischen Union und solchen „in“ Drittländern erfolgen. Voraussetzung ist allerdings, dass eine Anerkennung der zu handelnden und von Drittländern ausgegebenen Zertifikate nach § 13 Abs. 3 TEHG erfolgte. Daher müssen diese die beteiligten Personen in diesen Drittstaaten erhalten haben. Inwieweit dies der Fall ist, hängt nicht notwendig vom Sitz ab,38 sondern von den Bestimmungen des Drittstaates. Grundlage für die Anerkennung von in Drittländern ausgegeben Zertifikaten ist ein entsprechendes Abkommen mit diesen Staaten zur gegenseitigen Anerkennung von Berechtigungen, wie es Art. 25 Abs. 1 Emissionshandelsrichtlinie vorsieht. Dann erfolgt gem. § 13 Abs. 3 S. 1 TEHG eine Überführung.39 Diese stellt die konkrete Übertragbarkeit im Einzelfall sicher, wie sie § 6 Abs. 3 TEHG vorsieht. Nicht erwähnt werden in § 6 Abs. 3 TEHG Emissionsgutschriften nach § 13 21 Abs. 2 TEHG. Diese erfolgen bei der Durchführung von Projekten nach Art. 6 und 12 des Kyoto-Protokolls, also den projektbezogenen Mechanismen der Joint Implementation (JI) und des Clean Development Mechanism (CDM). Die sich daraus ergebenden Emissionsgutschriften werden nach § 13 Abs. 2 TEHG gleichfalls in Berechtigungen überführt.40 Handelt es sich somit um vollgültige Emissionszer32 33 34 35 36 37 38 39 40

Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 11. Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 6 Rn. 49. Darauf abstellend Körner, in: ders./Vierhaus, § 6 TEHG Rn. 16. Zu Einzelfragen u. § 13 TEHG Rn. 1 ff. § 13 TEHG Rn. 8 ff.; generell zum Charakter sogleich Rn. 20 ff. Ausführlich o. § 1 TEHG Rn. 38 ff. Dahin Körner, in: ders./Vierhaus, § 6 TEHG Rn. 16 a.E. Näher u. § 13 TEHG Rn. 28 ff. Näher u. § 13 TEHG Rn. 11 ff. Frenz

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TEHG – Kommentierung

tifikate, müssen auch sie handelbar sein. Sie bilden ebenfalls „Berechtigungen“ i.S.v. § 6 Abs. 3 TEHG, ohne dass sie auf in Drittländern ansässige Personen beschränkt wären. Im Gegenteil können sich gerade Emittenten aus der Europäischen Union an 22 solchen Projekten in Drittstaaten beteiligen und dadurch Emissionsgutschriften erhalten, die dann in Berechtigungen für sie überführt werden. Abhängig von den Regelungen in Drittstaaten ist ein solches Vorgehen auch Emittenten aus diesen möglich. § 13 Abs. 2 TEHG ist indes nicht an eine Ausgabe von Zertifikaten in Drittländern gekoppelt. Deshalb ist eine eigenständige Nennung neben § 13 Abs. 3 TEHG nicht erforderlich, sondern die aus dieser Option stammenden Berechtigungen nehmen unabhängig davon am Zertifikathandel teil, seien sie durch Personen aus der Europäischen Union erworben oder seien sie durch Personen aus Drittstaaten infolge einer dortigen Emissionsgutschrift und Umwandlung in Berechtigungen erlangt und damit außerhalb der Europäischen Union gem. § 13 Abs. 3 TEHG ausgegeben. Diese Konstellationen nach § 13 Abs. 2 TEHG sind also durch § 6 Abs. 3 Alt. 1 oder 2 TEHG erfasst. Damit können alle vorgenannten Personen unabhängig von ihrer Ansässigkeit 23 oder Nationalität am Zertifikathandel teilnehmen und ihre Berechtigungen in Deutschland austauschen, sofern sie nur ein Konto nach § 14 Abs. 2 TEHG unterhalten und Inhaber von dort verzeichneten Berechtigungen sind. Dieses Konto kann sich in der Europäischen Union oder in den von § 13 Abs. 3 TEHG erfassten Drittstaaten befinden.41 Die Einzelheiten der Übertragung der vorstehend genannten Zertifikate zwi24 schen Privaten richtet sich in Deutschland nach §§ 15 f. TEHG. Den Kern bilden gem. § 16 Abs. 1 TEHG Einigung und Eintragung auf dem Konto des Erwerbers, das nach § 14 Abs. 2 TEHG für jeden Verantwortlichen gem. § 3 Abs. 5 TEHG eingerichtet wird. Die Eintragung erfolgt aufgrund der Einigung auf Anweisung des Veräußerers, die nach § 16 Abs. 1 S. 2 TEHG bewirkt, dass die kontoführende Stelle Berechtigungen von dessen Konto auf das des Erwerbers überträgt. Darin realisiert sich dann die vorher vereinbarte Übertragung. Der eigentliche Übertragungsakt erfolgt also behördlich. Die Grundlage bildet indes die durch § 6 Abs. 3 TEHG festgelegte Übertragbarkeit zwischen Privaten.

V.

Geltungsdauer (Abs. 4)

25 § 6 Abs. 4 TEHG bestimmt die Geltungsdauer und zieht damit zugleich der in § 6 Abs. 3 TEHG eröffneten Übertragbarkeit von Zertifikaten zeitliche Grenzen. Diese können nur so lange gehandelt werden, wie sie gelten. Mit Ablauf ihrer Geltungsdauer werden sie wertlos und können damit auch nicht mehr als Grundlage für ausstoßbare Emissionen übertragen werden. Die Zertifikate gelten gem. § 6 Abs. 4 S. 1 TEHG jeweils für eine Zuteilungs26 periode. Deren Dauer richtet sich nach dem in der Emissionshandelsrichtlinie (s. 41

Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 11. Frenz

§6

Berechtigungen

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Art. 10 f.) festgelegten und damit gemeinschaftsweit umzusetzenden Periodensystem, das § 6 Abs. 4 S. 2 und 3 TEHG übernehmen. Dementsprechend gelten die Emissionszertifikate in der ersten Periode vom 1. Januar 2005 bis zum 31. Dezember 2007 und in den folgenden Zuteilungsperioden jeweils fünf Jahre, erstmals beginnend am 1. Januar 2008. Diese Zäsuren und das mit ihnen in § 6 Abs. 4 S. 1 TEHG eigentlich gekoppelte Ende der Geltungsdauer von Berechtigungen treten aber dadurch in den Hintergrund, dass § 6 Abs. 4 S. 4 TEHG die Überführung von Berechtigungen einer abgelaufenen Zuteilungsperiode in eine neue vorsieht, und zwar innerhalb von vier Monaten nach deren Beginn. Dieser normativ bestimmte Automatismus verhindert einen Rechtsverlust und ermöglicht damit ein Ansparen von Zertifikaten für eine neue Zuteilungsperiode (sog. Banking). Man ist also nicht gezwungen, für eine bestimmte Zuteilungsperiode erlangte, aber in ihr nicht benötigte Berechtigungen zu verkaufen. Mangels Regelung ist e contrario der umgekehrte Vorgang des sog. Borrowing („Borgen“), also der vorgezogene Verbrauch von erst in einer nächsten Handelsperiode zustehenden Zertifikate in einer vorherigen, gänzlich ausgeschlossen.42 Die Emissionshandelsrichtlinie sieht das sog. Banking ab der zweiten Fünfjahresperiode und damit ab 2013 zwingend vor. Nach Art. 13 Abs. 3 UAbs. 2 vergeben die Mitgliedstaaten Zertifikate an Personen für den laufenden Zeitraum, um Zertifikate zu ersetzen, die diese Personen besaßen und die gem. UAbs. 1 gelöscht werden, ohne dass eine Dispensmöglichkeit oder eine Ausnahmeregelung in einzelnen Mitgliedstaaten vorgesehen ist. Art. 13 Abs. 3 UAbs. 1 bezieht sich auf jeden Fünfjahreszeitraum, der dem in Art. 11 Abs. 2 genannten und damit dem am 1. Januar 2008 beginnenden folgt. Er greift daher ab 2013 ein. Allerdings sieht Art. 13 Abs. 3 UAbs. 1 Emissionshandelsrichtlinie nach der Löschung für die vorhergehende Handelsperiode ausgegebener, wenn auch noch nicht für getätigte Emissionen verbrauchter Zertifikate die Vergabe neuer Zertifikate vor. Danach werden neue Berechtigungen ausgegeben, welche die alten und bereits gelöschten Zertifikate ersetzen. Die in § 6 Abs. 4 S. 4 TEHG vorgesehene Überführung ist gem. §§ 60 f. EG-RegVO entsprechend zu deuten,43 so dass auch kein Widerspruch zu der zeitlichen Begrenzung nach § 6 Abs. 4 S. 1 TEHG entsteht.44 Dieser Erhalt von Zertifikaten ist gemeinschaftsrechtlich gem. Art. 13 Abs. 2 UAbs. 2 Emissionshandelsrichtlinie schon ab dem ersten Fünfjahreszeitraum und damit ab 2008 möglich. Danach können Zertifikate an Personen für den laufenden Zeitraum vergeben werden, um Zertifikate zu ersetzen, die diese Personen besaßen und die gem. UAbs. 1 gelöscht wurden. UAbs. 1 des Art. 13 Abs. 2 Emissionshandelsrichtlinie bezieht sich auf die erste Fünfjahresperiode nach Art. 11 Abs. 2 Emissionshandelsrichtlinie, die am 1. Januar 2008 beginnt. Danach können bereits die nicht verbrauchten Zertifikate aus der Dreijahresperiode vom 1. Januar 2005 bis zum 31. Dezember 2007 in der nächsten Handelsperiode ersetzt werden. Den 42 43 44

Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 6 Rn. 59. Körner, in: ders./Vierhaus, § 6 TEHG Rn. 19. Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 6 Rn. 55. Frenz

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Mitgliedstaaten ist indes nur die Möglichkeit dazu eingeräumt; sie können auch dahinter zurückbleiben und damit das sog. Banking für den Wechsel von der ersten auf die zweite Zuteilungsperiode ausschließen. So in Einklang mit Art. 13 Abs. 2 UAbs. 2 Emissionshandelsrichtlinie stehend, sieht § 6 Abs. 4 S. 5 TEHG für den Wechsel von der ersten in die zweite Zuteilungsperiode und damit für die am 31. Dezember 2007 eintretende Zäsur die Möglichkeit vor, eine solche Überführung von Rechten nicht oder mit Abweichungen zu gestatten. Diese Option ermöglichte entsprechende Sonderregelungen. Hintergrund ist, dass im Zeitraum der zweiten Zuteilungsperiode die Vertragsparteien ihre Verpflichtungen aus dem Kyoto-Protokoll erfüllen müssen. Dies durfte im Hinblick auf die EU-Staaten nicht durch eine übermäßige Konzentration von Rechten in dieser Periode und einen damit einher gehenden hohen Emissionsausstoß gefährdet werden. Daher konnten die Mitgliedstaaten insoweit das grundsätzlich vorgesehene sog. Banking besonders regeln, es mithin gänzlich ausschließen oder nur beschränkt zulassen. Dabei hatten sie sich mit den anderen Mitgliedstaaten abzustimmen und die übrigen Einzelfragen der Allokation zu berücksichtigen.45 Unterstrichen und nahe gelegt wurde diese Option dadurch, dass die Kommission46 eine Beihilfe darin sieht, wenn von dieser gemeinschaftsrechtlich eröffneten Möglichkeit zu Sonderregelungen nicht Gebrauch gemacht wird. Darin wird ein normativ nicht vorgesehener und daher von dem jeweiligen Mitgliedstaat gewährter Vorteil zugunsten der nationalen Unternehmen gesehen. Voraussetzung für eine solche Sicht ist freilich, dass die Ausgabe von Zertifikaten überhaupt einen Beihilfetatbestand bildet.47 Zudem droht durch eine solch weite Interpretation des Beihilfenverbotes eine gemeinschaftsrechtlich vorgesehene Regelung ausgehöhlt und primärrechtlich verdrängt zu werden, obwohl sie in das Ermessen der Mitgliedstaaten gestellt ist. Im Übrigen haben diese die Beurteilung vor Ort vorzunehmen, ob eine solche Abweichung vom sog. Banking im Hinblick auf das Erreichen des jeweils auf sie entfallenden Reduktionszieles notwendig ist. Ist dies nicht der Fall, werden die Unternehmen in dem jeweiligen Staat solche Anstrengungen erbracht haben, dass eine Übertragung von Berechtigungen aus der ersten in die zweite Zuteilungsperiode möglich ist, ohne die Erreichung des Kyoto-Zieles zu gefährden. Damit liegt eine Gegenleistung der Unternehmen oder in den Worten der Kommission „an economic or environmental counterpart“ vor, der die Annahme einer einseitigen staatlichen Vergünstigung ausschließt.48 Im Hinblick auf die in Deutschland erbrachten Vorleistungen der Wirtschaft ist es daher problematisch, dass das ZuG 2007 in § 20 eine Übertragung von in der

45 46 47 48

Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 11. Schreiben der Generaldirektionen Umwelt und Wettbewerb „State Aid and National Allocation Plans“ vom 17.3.2004, ENV C2/PV/amh/D(2004)42019. Abl. bei Unentgeltlichkeit u. § 9 TEHG Rn. 133 ff., 160 f. Ausführlich zu diesem Problemkreis v.a. im Hinblick auf Selbstverpflichtungen u. § 9 TEHG Rn. 152 ff. Frenz

§6

Berechtigungen

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ersten Emissionshandelsperiode nicht aufgebrauchten Zertifikaten in die zweite Periode ausschließt und auch das ZuG 2012 davon nicht abweicht.

VI.

Rechtsverzicht (Abs. 4 S. 6)

Als Rechtsträger kann der Inhaber nach § 6 Abs. 4 S. 6 TEHG, wie durch Art. 12 36 Abs. 4 Emissionshandelsrichtlinie vorgegeben, jederzeit auf seine Berechtigung verzichten und ihre Löschung verlangen. Ein Verzicht ist eine einseitige Willenserklärung, die, gekoppelt mit dem Verlangen nach Löschung, an die dafür zuständige staatliche Stelle zu richten und damit empfangsbedürftig ist. Voraussetzungen für einen wirksamen Verzicht sind die allgemeinen zivilrechtlichen Regeln über Abgabe und Zugang einer Willenserklärung, die auch auf Erklärungen gegenüber Behörden Anwendung finden.49 Daher ist auch eine Anfechtung wegen Irrtums möglich. Das gilt aber nur sehr beschränkt. So, wenn der Erklärung eine falsche Bedeutung zugemessen wurde und daher ein Erklärungsirrtum (§ 119 Abs. 1 Alt. 1 BGB) vorliegt. Unterlief hingegen dem verzichtenden Emittenden eine offensichtliche Fehlkalkulation über die von ihm benötigten Emissionsberechtigungen, besteht kein Inhaltsirrtum (§ 119 Abs. 1 Alt. 2 BGB). Weder der offene Kalkulationsirrtum noch der verdeckte berechtigt zur Anfechtung. Gelöst wird dieser Fall über Auslegung, Dissens oder § 242 BGB (Rechtsmissbrauch).50 Hier kommt allenfalls eine entsprechende Auslegung in Betracht. Liegt eine wirksame Verzichtserklärung vor, die der Behörde zugegangen ist, 37 hat diese zu reagieren und die entsprechenden Berechtigungen auf dem Konto nach § 14 Abs. 2 TEHG zu löschen. Die Umsetzung des Rechtsverzichtes erfolgt damit über die kontoführende Stelle, die DEHSt beim UBA, die zugleich die Zertifikate ausgibt. Das Konto zeigt für jeden Emittenten die Zahl der ihm zur Verfügung stehenden Berechtigungen an und bildet damit die Grundlage für den weiteren Umgang mit diesen Zertifikaten. Es gibt also verschiedene Möglichkeiten, wie Zertifikate ihre Geltung verlieren: 38 Durch Verbrauch infolge Emissionsausstoßes sowie damit verbundene Abgabe (§ 6 Abs. 1 TEHG), durch Ablauf ihrer Geltungsdauer (§ 6 Abs. 4 S. 1-5 TEHG i.V.m. § 20 ZuG 2007) und durch eigenen Verzicht. Dieser Weg ist von dem zeitlichen System der anderen Arten des Geltungsverlustes losgelöst. Ein Verzicht kann nicht nur innerhalb von Fristen und dabei bis zur Abgabefrist für Zertifikate nach § 6 Abs. 1 TEHG oder entsprechend den Zuteilungsperioden nach § 6 Abs. 4 TEHG erklärt werden, sondern stets. Entsprechend der Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen kann so der Inhaber einer Berechtigung „die Gesamtmenge der berechtigten Treibhausgasemissionen reduzieren“.51 Danach sollen die Zertifikate, auf die verzichtet wurde, dem Handelssystem ent49 50 51

Palandt-Heinrichs, BGB, § 119 Rn. 6, § 130 Rn. 3, 15; vgl. auch § 130 Abs. 3 BGB. Zum Ganzen näher Kluth, NVwZ 1990, 608 (613 f.). Palandt-Heinrichs, BGB, § 119 Rn. 19 ff. m.w.N. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 11. Frenz

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TEHG – Kommentierung

nommen und nicht etwa auf andere Emittenten wie vor allem aus Neuanlagen übertragen werden. Insbesondere Umweltschutzorganisationen können ein solches Interesse haben,52 aber auch alle Unternehmen, die den Zertifikatpreis möglichst hoch halten wollen, um eigene Berechtigungen möglichst teuer abgeben oder zu hohem Wert in die Preisbildung energieintensiver Produkte einbeziehen zu können. Damit kann der Einzelne über die entsprechenden Emissionsberechtigungen 39 mit Wirkung für und gegen alle verfügen, und zwar dergestalt, dass insoweit keine Rechte Privater (mehr) bestehen. Die Zertifikate werden zwar gem. § 6 Abs. 2 TEHG staatlich ausgegeben und sind nach § 6 Abs. 1 TEHG wieder an eine staatliche Behörde zurückzugeben. Dem ist der Verzicht jedoch gleichzustellen, führt er doch zur staatlichen Löschung des Rechts. Indes verleihen Emissionshandelszertifikate a priori gem. § 6 Abs. 4 S. 1 TEHG 40 nur auf eine Handelsperiode bezogene Rechte. Der mit § 6 Abs. 4 S. 6 TEHG verbundene Rechtsverzicht kann damit nur ein vorübergehender sein. Er kann sich daher nur auf die Zuteilungsperiode erstrecken, in der er erklärt wurde und wirkt sich auf die Gesamtzahl der von einem Staat für die folgende Zuteilungsperiode auszugebenden Rechte nicht aus. Sie richtet sich nämlich jeweils nach den Gesamtreduktionszielen im Zuge des Kyoto-Prozesses, nicht jedoch nach dem Rechtsverzicht einzelner Emittenten. Die Gesamtzahl der für die laufende Zuteilungsperiode auszugebenden Rechte wird durch nachträglichen Verzicht ohnehin nicht berührt. Die Ausgabe ist vielmehr gerade im Hinblick auf den Verzichtenden erfolgt.

52

S. Körner, in: ders./Vierhaus, § 6 TEHG Rn. 21; Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 6 Rn. 61. Frenz

§7

Nationaler Zuteilungsplan

1

Die Bundesregierung beschließt für jede Zuteilungsperiode einen nationalen Zuteilungsplan. 2Dieser ist die Grundlage für ein Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan; auf Basis des Gesetzes erfolgt die Zuteilung. 3Der Zuteilungsplan enthält eine Festlegung der Gesamtmenge der in der Zuteilungsperiode zuzuteilenden Berechtigungen sowie Regeln, nach denen die Gesamtmenge der Berechtigungen an die Verantwortlichen für die einzelnen Tätigkeiten zugeteilt und ausgegeben wird. 4Die Gesamtmenge der zuzuteilenden Berechtigungen soll in einem angemessenen Verhältnis zu Emissionen aus volkswirtschaftlichen Sektoren stehen, die nicht in den Anwendungsbereich dieses Gesetzes fallen. 5Die Regelungen für zusätzliche Neuanlagen und Anlagenerweiterungen nach Beginn der ersten Zuteilungsperiode werden in den jeweiligen Gesetzen über die nationalen Zuteilungspläne für die Zuteilungsperioden 2005 bis 2007 und 2008 bis 2012 so ausgestaltet, dass, sobald die in den Gesetzen vorgesehene Reserve erschöpft ist oder weitere Zuteilungsanträge sie erschöpfen würden, zusätzlich ausreichend Berechtigungen für eine kostenlose Zuteilung zur Verfügung stehen.

Übersicht I. II. III.

Maßgebliche Grundlagenfunktion........................................................... Rechtsnatur.............................................................................................. Verhältnis zum ZuG ................................................................................ 1. Bedeutung des ZuG .......................................................................... 2. Prägung durch die Wesentlichkeitstheorie und Europarecht.............

Rn. 1-9 10-12 13-22 13 14-22

a) Vorgezogene Entscheidung.............................................................. b) Europarechtliche Zwänge ................................................................ c) Auswege ..........................................................................................

14 15-19 20-22

IV. V. VI.

Beschluss der Bundesregierung (S. 1)..................................................... 23-26 Zeitliche Abfolge (S. 1)........................................................................... 27-28 Weiteres Verfahren (S. 2)........................................................................ 29-40 1. Auf europäischer Ebene.................................................................... 29-34 2. Auf nationaler Ebene ........................................................................ 35-40 VII. Inhalt (S. 3).............................................................................................. 41-45 VIII. Ausgestaltungsvorgabe (S. 4).................................................................. 46-51 IX. Berechtigungen für zusätzliche Anlagen (S. 5) ....................................... 52 X. Grundzüge des zweiten Nationalen Allokationsplans (NAP II) .............. 53-103 1. Wesen und Zielsetzung des Nationalen Allokationsplans II............. 54-56 Frenz

170

TEHG – Kommentierung

2. Struktur des NAP.............................................................................. 3. Makroplan ........................................................................................

57-60 61-62

a) Grundlagen ....................................................................................... b) Zuteilungsbudget ..............................................................................

61 62

4. Festlegung der Menge der Zertifikate auf Ebene der Tätigkeitsbereiche ................................................................................................

63-71

a) b) c) d)

Begründung ...................................................................................... Tätigkeitsbereiche der Industrie........................................................ Tätigkeitsbereiche der Energieumwandlung und -umformung ......... Besonderer Erfüllungsfaktor für Kleinemittenten.............................

63-64 65 66-69 70-71

5. Mikroplan .........................................................................................

72-85

a) Grandfathering bei Bestandsanlagen im Industriesektor mit Inbetriebnahme bis 2002................................................................... b) Standardauslastungsfaktoren und BAT-Benchmarks bei industriellen Bestandsanlagen mit Inbetriebnahme von 2003-2007.. c) Frühzeitige Emissionsminderungen im Industriesektor .................... d) Allokationsregeln für die kostenlose Zuteilung für Bestandsanlagen des Energiesektors................................................. e) Frühzeitige Emissionsminderungen im Energiesektor...................... f) Jährliche Ausgabe der Emissionsberechtigungen .............................

79-83 84 85

6. Neuanlagen und Reservefonds..........................................................

86-90

a) Allokationsregeln für Neuanlagen in 2008-2012.............................. b) Übertragung von Emissionszertifikaten auf Ersatzanlagen............... c) Reserve .............................................................................................

86-88 89 90

75-76 77 78

7. Einstellung des Betriebs von Anlagen .............................................. 91-92 8. Sonderregeln..................................................................................... 93-102 a) b) c) d) e) f) g)

Malus-Regel ..................................................................................... 94 Prozessbedingte Emissionen............................................................. 95 Optionsregel ..................................................................................... 96 Härtefallregel.................................................................................... 97-98 Kraft-Wärme-Kopplung ................................................................... 99-100 Banking ............................................................................................ 101 Nutzung von Joint Implementation- und Clean Development Mechanism-Projekten ....................................................................... 102

9. Vergleich NAP I mit NAP II für Anlagenbetreiber ..........................

I.

103

Maßgebliche Grundlagenfunktion

1 Während § 6 TEHG das System des Emissionshandels etabliert und in Absatz 2 das grundlegende Element der Zuteilung und Ausgabe von Emissionsberechtigungen durch eine staatliche Behörde festlegt, bezieht sich § 7 TEHG auf die Basis für diese Zuweisung von Zertifikaten an Unternehmen, nämlich den nationalen

Frenz

§7

Nationaler Zuteilungsplan

171

Zuteilungsplan,1 welcher nach Art. 9 Abs. 1 S. 1 Emissionshandelsrichtlinie aufzustellen ist. Eher gebräuchlich ist die Bezeichnung nationaler Allokationsplan (NAP). So hieß auch der am 30. Juni 2006 nach Brüssel gemeldete zweite Plan. Allerdings bildet dieser Plan nicht die formale Grundlage für die Zuteilung und Ausgabe von Rechten. Das ist nach § 7 S. 2 HS. 2 und § 9 Abs. 1 TEHG, auf den die Grundvorschrift des § 6 Abs. 2 TEHG verweist, das Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan. Dieses ergeht indes nach § 7 S. 2 HS. 1 TEHG auf der Grundlage des nationalen Zuteilungsplanes. Es wird für jede Zuteilungsperiode neu verabschiedet. Nunmehr gilt das ZuG 2012 für den Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis zum 31. Dezember 2012.2 Dem nationalen Zuteilungsplan kommt damit bei der Zuteilung der Zertifikate selbst keine unmittelbare rechtliche Bedeutung zu. Er kann aber als Auslegungshilfe fungieren. Den letzten Stand der maßgeblichen Zuteilungsregeln enthält allerdings das nationale Gesetz, wurden doch im Zuge des parlamentarischen Verfahrens noch bislang im nationalen Zuteilungsplan vorgesehene Regeln geändert. Soweit nach dem normativen System des § 7 TEHG das Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan die Festlegungen des nationalen Zuteilungsplanes nur noch in Gesetzesform gießt, zeichnet bereits dieser Plan vor, wie viele Zertifikate den einzelnen Unternehmen zugeteilt und an sie ausgegeben werden. Das wird bestätigt durch § 7 S. 3 TEHG, wonach der Zuteilungsplan nicht nur die Gesamtmenge der zuzuteilenden Berechtigungen enthält, sondern auch die Regeln, wie diese den einzelnen Unternehmen zugewiesen werden. Daraus ergeben sich bereits die Mengen für die einzelnen Emittenten. Die endgültige Entscheidung über die Höhe der Zuteilung trifft letztendlich aber die DEHSt durch Verwaltungsakt nach § 9 Abs. 2 S. 2 TEHG auf der Grundlage des ZuG. Die tatsächliche Ausgabe nach § 9 Abs. 2 S. 3 TEHG bildet dann einen Verwaltungsrealakt, der auf der Zuteilungsentscheidung beruht und sich nach den Zuteilungsregeln richtet.3 Die Festlegungen des nationalen Zuteilungsplanes stehen unter dem Vorbehalt einer Prüfung durch die Kommission nach Art. 9 Emissionshandelsrichtlinie (Notifikationspflicht). Erst nach deren Abschluss steht der Gehalt des nationalen Zuteilungsplanes endgültig fest. Die Kommission verlangte beim deutschen Zuteilungsplan für die zweite Zuteilungsperiode erhebliche Änderungen.4 Der deutsche NAP war der Kommission gem. Art. 9 Emissionshandelsrichtlinie bis zum 30. Juni 2006 übermittelt worden.

1 2

3 4

So auch EuG, Rs. T-178/05, NVwZ 2006, 75 (76) – Vereinigtes Königreich/Kommission. Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan für Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2008-2012 (Zuteilungsgesetz 2012 – ZuG 2012) vom 22.6.2007, BGBl. I S. 1788. S. hierzu näher die gesonderte Kommentierung in diesem Buch. Damit wird indirekt auch die Ausgabe mitgeregelt. Diese Regeln meint § 7 S. 3 Alt. 2 TEHG; anders Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 7 Rn. 14. Mitteilung der Kommission vom 29.11.2006 über die Bewertung der nationalen Zuteilungspläne von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen im zweiten Zeitraum des EUEmissionshandelssystems, KOM (2006) 725 endg. Frenz

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TEHG – Kommentierung

Nach der Überprüfung durch die Kommission darf Deutschland in der zweiten Zuteilungsperiode 2008-2012 Berechtigungen für CO2-Emissionen für 453,1 Mio. t pro Jahr vergeben. § 4 Abs. 2 ZuG 2012 sieht eine Gesamtmenge von zuteilbaren Berechtigungen von 442,07 Mio. pro Jahr vor. Das betrifft die bisher vom Emissionshandel erfassten Anlagen. Hinzu kommen 11 Mio. Berechtigungen pro Jahr für ausweislich § 26 TEHG neu in den Emissionshandel einbezogene Anlagen, also solche nach Nummern IXa, IXb, XIIa, XIII sowie XVI bis XVIII des Anhangs 1 zum TEHG. Die Kommission prüfte die Pläne anhand der Zuteilungskriterien, die in An8 hang III zur Emissionshandelsrichtlinie festgelegt und in der Mitteilung der Kommission vom 7. Januar 20045 konkretisiert sind.6 Hinzu kam vor allem der NAPGuidance,7 in dem die Kommission ihre Vorstellungen zur Erstellung der nationalen Zuteilungspläne für die zweite Handelsperiode niederlegte. Insbesondere folgende Kriterien sah die Kommission in ihrer Entscheidung8 sowie in ihrer Mitteilung vom 29. November 20069 durch den eingereichten deutschen NAP verletzt: - Festlegung einer Obergrenze, die mit den Verpflichtungen des jeweiligen Mitgliedstaates aus dem Kyoto-Protokoll, der Entwicklung seiner Emissionen und seinem Verringerungspotenzial in Einklang steht (Ziff. 1 des Anhangs III zur Emissionshandelsrichtlinie) und zudem die tatsächlichen sowie die erwarteten Fortschritte und das Reduktionspotenzial (Ziff. 2 und 3 dieses Anhangs) adäquat widerspiegelt.10 Daher senkte Deutschland die Zahl der jährlich auszugebenden Berechtigungen von 482 Mio. auf 453 Mio. - Gebot der Nichtdiskriminierung nach Ziff. 5 des Anhangs III zur Emissionshandelsrichtlinie.11 Dieses Kriterium sah die Kommission durch über den betroffenen Handelszeitraum hinausgehende Zuteilungsgarantien verletzt. Durch sie würden die Begünstigten gegenüber anderen Bestandsanlagen bevorzugt, denen kostenlose Zertifikate im Rahmen der allgemeinen Methode zugeteilt werden. Das verzerrt den Wettbewerb auch über die Landesgrenzen hinaus. Daher soll in einer solchen Begünstigung nicht nur 7

5

6 7

8

9

10 11

Mitteilung der Kommission über Hinweise zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Anwendung der in Anhang III der RL 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der RL 96/61/EG des Rates aufgelisteten Kriterien sowie über die Bedingungen für den Nachweis höherer Gewalt, KOM (2003) 830 endg. S. § 9 TEHG Rn. 13 ff. Mitteilung der Kommission „Neue Hinweise zu den Zuteilungsplänen für den Handelszeitraum 2008-2012 des Systems für den EU-Emissionshandel“, KOM (2005) 703 endg.; s.o. Einf. Rn. 13 auch zu weiteren Mitteilungen. Erwägungsgrund 19 der Entscheidung der Kommission vom 29.11.2006 über den nationalen Plan zur Zuteilung von Treibhausgasemissionszertifikaten, den Deutschland gemäß der RL 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates übermittelt hat. Über die Bewertung der nationalen Pläne für die Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen im zweiten Zeitraum des EU-Emissionshandelssystems, KOM (2006) 725 endg. S.u. § 9 TEHG Rn. 13 ff. Dazu näher u. § 9 TEHG Rn. 21. Frenz

§7

Nationaler Zuteilungsplan

173

eine Ungleichbehandlung, sondern auch ein Verstoß gegen das Beihilfenverbot liegen.12 Indes berücksichtigt die Kommission nicht hinreichend die Bedeutung freiwilliger Anstrengungen der Wirtschaft zur CO2-Reduktion, die eine Gegenleistung bildet und daher den Beihilfencharakter daran geknüpfter Begünstigungen ausschließt.13 Entsprechend frühe Vorleistungen sind im Rahmen von Ziff. 7 des Anhangs III zur Emissionshandelsrichtlinie zu berücksichtigen. Wegen der langen Amortisationsdauer von Anlagen muss dies auch über mehrere Handelsperioden gelten,14 während die Kommission auf ihren notwendigen Spielraum für spätere Reduktionen verweist.15 Nach der Entscheidung zum ersten deutschen Allokationsplan vom 7. Juli 2004 9 soll die einmal festgelegte Zuteilung von Berechtigungen nicht mehr nachträglich geändert werden dürfen. Diese Wünsche stießen bei der Bundesregierung auf Unverständnis, da die von der Kommission kritisierten Regeln den Betrug mit nicht benötigten Zertifikaten unterbinden sollten. Sie hat daher vor dem EuG in Luxemburg geklagt.16 Die Kommission hielt an ihrem Verbot der Ex-post-Anpassungen nach Ziff. 10 des Anhangs III zur Emissionshandelsrichtlinie fest17 und verlangte wiederum die Angabe der im Vorhinein feststehenden Menge der pro Anlage im Einzelnen zuzuteilenden Zertifikate. Das EuG hielt nunmehr aber Ex-post-Anpassungen für zulässig.18

II.

Rechtsnatur

Weder die Emissionshandelsrichtlinie noch das TEHG enthalten eine Aussage zur 10 Rechtsform des nationalen Zuteilungsplans. Der Begriff „Plan“ ist eine Sammelbezeichnung für unterschiedliche Erscheinungen19 und lässt daher für sich keinen

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13 14 15

16 17

18 19

Erwägungsgrund 19 der Entscheidung der Kommission vom 29.11.2006 über den nationalen Plan zur Zuteilung von Treibhausgasemissionszertifikaten, den Deutschland gemäß der RL 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates übermittelt hat. Mitteilung der Kommission vom 29.11.2006 über die Bewertung der nationalen Pläne für die Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen im zweiten Zeitraum des EU-Emissionshandelssystems, KOM (2006) 725 endg., Ziff. 2.4. Näher u. § 9 TEHG Rn. 133 ff. S.u. § 9 TEHG Rn. 47 f. Mitteilung der Kommission vom 29.11.2006 über die Bewertung der nationalen Pläne für die Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen im zweiten Zeitraum des EU-Emissionshandelssystems, KOM (2006) 725 endg., Ziff. 2.4. a.E. Pressemitteilung des BMU Nr. 275/04 vom 21.9.2004 „Bundesrepublik ruft Europäisches Gericht an“. Mitteilung der Kommission vom 29.11.2006 über die Bewertung der nationalen Pläne für die Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen im zweiten Zeitraum des EU-Emissionshandelssystems, KOM (2006) 725 endg., Ziff. 2.2.; s. auch u. § 9 TEHG Rn. 28. EuG, Urt. vom 7.11.2007, Rs. T-374/04 – Deutschland/Kommission. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 16 Rn. 13. Frenz

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TEHG – Kommentierung

sicheren Schluss auf die Rechtsform zu.20 Nach früheren Entwürfen für ein TEHG sollte der nationale Zuteilungsplan „durch Rechtsverordnung für allgemeinverbindlich erklärt“21 oder „als Rechtsverordnung“22 erlassen werden.23 Die neueren Entwürfe sahen dann vor, dass die Bundesregierung für jede Zuteilungsperiode einen Allokationsplan beschließt, auf dessen Grundlage dann ein Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan erlassen wird.24 Diese Fassung wurde mit § 7 S. 1 und 2 TEHG übernommen.25 Der nationale Zuteilungsplan selbst fungiert aus dieser Sicht lediglich als ver11 waltungsinterner Vorbereitungsakt zur Abstimmung mit der Kommission. Jedenfalls hat er selbst keine Außenwirkung. Er ist damit insbesondere kein Verwaltungsakt, auch nicht in Form einer Allgemeinverfügung.26 Seine rechtliche Bedeutung beschränkt sich auf die Erfüllung der von Art. 9 Abs. 1 Emissionshandelsrichtlinie geforderten Notifikationspflicht. Er hat daher auch keine rechtliche Bedeutung als Vorlage i.S.v. Art. 76 GG für das Zuteilungsgesetz,27 sondern bildet einen bloßen nicht justiziablen Regierungsakt28 in Form eines Beschlusses, wie Art. 7 S. 1 TEHG explizit festlegt.29 Deutlich wird dies in der Gesetzesbegründung zu der dem Zuteilungsplan nach 12 § 8 Abs. 2 TEHG beizufügenden und gleichfalls nach Brüssel zu gebenden Auflistung der tätigkeitsbezogenen Zuteilungsmengen. Sie „dient allein dem Zwecke der Überprüfung des Plans durch die Kommission“. Rechtsverbindlichkeit kommt ihr nicht zu.30

III.

Verhältnis zum ZuG

1.

Bedeutung des ZuG

13 Formal gründet § 9 Abs. 1 TEHG die Ansprüche auf Zuteilung von Berechtigungen auf das Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan. Sie ergeben sich zwar in ihrem konkreten Zuschnitt bereits aus dem Zuteilungsplan, können aber im parlamentarischen Verfahren der Beratung und Verabschiedung des ZuG immer noch modifiziert werden. Der Zuteilungsplan bildet aber auch unabhängig davon und 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30

Auch Giesberts/Hilf, EurUP 2004, 21 (22). § 8 Abs. 6 TEHG-Entwurf vom 3.9.2003. § 8 Abs. 6 TEHG-Entwurf von Oktober 2003. Giesberts/Hilf, EurUP 2004, 21 (22). § 7 S. 1 und 2 TEHG-Entwurf vom 17.12.2003, BT-Drucks. 15/2318 und BR-Drucks. 14/04. Bereits im Gesetzesbeschl. vom 12.3.2004, BR-Drucks. 198/04, der insoweit unverändert blieb. Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 7 TEHG Rn. 5. S. auch u. Rn. 35. Näher Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 7 TEHG Rn. 6 ff.; s. zum Rechtsschutz u. § 12 TEHG Rn. 63. Zum Zustandekommen u. Rn. 23 ff. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 12. Frenz

§7

Nationaler Zuteilungsplan

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tiefergehend schon aus grundsätzlichen Erwägungen keine ausreichende rechtliche Grundlage. Die Ausgestaltung des Emissionshandels greift in vielfältiger Weise in die Grundrechte der betroffenen Anlagenbetreiber (Art. 12 Abs. 1, 14 Abs. 1, 3 Abs. 1 GG) ein.31 Der Gesetzgeber muss daher die für die Grundrechte der Betroffenen wesentlichen Entscheidungen selbst treffen und kann sie nicht der Exekutive überlassen.32 Deshalb bedarf es einer gesetzlichen Regelung. Das gilt auch im Hinblick auf eine durch den nationalen Zuteilungsplan etablierte staatliche Planung, die auf die Grundrechte der Anlagenbetreiber durchschlägt.33

2.

Prägung durch die Wesentlichkeitstheorie und Europarecht

a)

Vorgezogene Entscheidung

Vor diesem Hintergrund erweckt Bedenken, dass nach § 7 TEHG zuerst der natio- 14 nale Zuteilungsplan festgelegt wird und erst danach sowie auf dessen Grundlage das Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan. Die wesentlichen Inhalte stehen damit bereits durch einen Akt der Exekutive fest, welche das vorgesehene Gesetz lediglich nachzeichnet. Jedenfalls grundlegende Änderungen erscheinen deshalb schwer möglich, weil der nationale Zuteilungsplan nach Brüssel gemeldet und gem. Art. 11 Abs. 3 Emissionshandelsrichtlinie von der Kommission auf Einwände geprüft wird. Die eigentlichen Weichenstellungen fallen somit bereits bei der Festlegung des nationalen Zuteilungsplanes.34 Das Treffen der wesentlichen Entscheidungen durch den Gesetzgeber schließt indes ein, dass diese zum Zeitpunkt seiner Entscheidung noch nicht feststehen bzw. nicht schon früher präjudiziert sind.35 Wie jedoch die bisherigen deutschen Allokationspläne belegen, stehen diese in ihrem Gehalt nach der zu Modifikationen führenden Nachprüfung durch die Kommission fest, und erst auf diese hin ergeht das maßgebliche Gesetz. b)

Europarechtliche Zwänge

Die Entscheidungsfreiheit des deutschen Gesetzgebers wird damit durch die sich 15 aus dem europäischen Recht ergebenden Zwänge eingeschränkt. Die Umsetzung von Europarecht erfordert daher eine Anpassung der Anforderungen der Wesentlichkeitstheorie, die durch Art. 23 Abs. 1 GG legitimierbar sind. Das gilt für die Emissionshandelsrichtlinie deshalb in besonderem Maße, weil nicht nur ein Ziel

31 32

33 34 35

Ausführlich § 9 TEHG Rn. 83 ff. Sog. Wesentlichkeitstheorie, s. BVerfGE 49, 89 (126) – Kalkar; 57, 295 (320 f.) – Rundfunkordnung; 77, 170 (230 f.); 95, 267 (307); 98, 218 (251) – Rechtschreibreform. BVerwGE 65, 323 (325); 68, 69 (72); spezifisch im hiesigen Kontext Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 7 TEHG Rn. 20; Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 7 Rn. 7. Näher Weidemann, DVBl. 2004, 727 (734) m.w.N. Erhebliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Verfahrens äußern z.B. Schweer/Ludwig, DVBl. 2004, 932 (940); Weidemann, DVBl. 2004, 727 (734). Zu Letzterem Weidemann, DVBl. 2004, 727 (734). Frenz

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16

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19

TEHG – Kommentierung

vorgegeben wird (z.B. eine bestimmte Reduktionsverpflichtung), sondern detaillierte Vorgaben inhaltlicher und zeitlicher Art bestehen. Die Leitlinien der Zuteilung und Ausgabe von Zertifikaten an die einzelnen Unternehmen sind durch die Emissionshandelsrichtlinie und ergänzend aus dem Primärrecht und dabei insbesondere dem Beihilfenverbot vorgegeben. Der inhaltliche Entscheidungsspielraum des nationalen Gesetzgebers ist daher von vornherein eingeschränkt, ohne aber zu entfallen.36 Nur auf diese europarechtlich festgelegten Determinanten37 erstreckt sich aber die Nachprüfungsentscheidung der Kommission. Ihre Aufgabe ist dadurch begrenzt, ein europarechtskonformes nationales Zertifikatmodell sicherzustellen. Soweit nationale Spielräume bestehen, obliegt die Ausfüllung damit den nationalen Organen. Insoweit kann und muss der Wesentlichkeitstheorie entsprochen werden; die maßgeblichen Entscheidungen muss das Parlament treffen. Das gilt etwa für Optionen wie die einer nach Art. 13 Abs. 2 UAbs. 2 Emissionshandelsrichtlinie möglichen Sonderregelung für die Überführung von Berechtigungen aus der ersten in die zweite Zuteilungsperiode.38 Die nationalen Organe müssen diese Gestaltungsmöglichkeiten jedoch so nutzen, dass dabei nicht nur die Emissionshandelsrichtlinie eingehalten wird, die insoweit offen ist, sondern auch die primärrechtlichen Vorgaben gewahrt bleiben. Daher benötigt die Kommission den gesamten nationalen Zuteilungsplan, um eine abschließende Beurteilung zu treffen und die Genehmigung aussprechen zu können. Änderungen nach Vorlage sind allenfalls insoweit denkbar, als in jedem Fall gleichwohl europarechtliche Vorgaben nicht verletzt werden. Daher ist die Entscheidung des Parlamentes eigentlich vor der Verabschiedung und der Weiterleitung des nationalen Zuteilungsplanes an die Kommission herbeizuführen.39 Die Emissionshandelsrichtlinie hat dem nationalen Gesetzgeber durch die strengen Zeitvorgaben einen engen zeitlichen Rahmen gesteckt. Parlamentarischen Diskussionen sind hierdurch faktisch Grenzen gesetzt. Eine nachträgliche Änderung des der Kommission zu übermittelnden Plans im parlamentarischen Verfahren erfordert an sich eine erneute Notifikation, die dann aber nicht mehr fristgerecht nach Art. 9 Abs. 1 UAbs. 2 Emissionshandelsrichtlinie ist. Unabhängig von diesem Zeitdruck ist ein gestuftes Verfahren vorgegeben. Eine endgültige Entscheidung über die nationale Zuteilung und Vergabe von Berechtigungen kann sinnvollerweise erst nach einer Prüfung durch die Kommission erfolgen, da Art. 9 Abs. 3 S. 2 Emissionshandelsrichtlinie ein Befolgen der Änderungsvorschläge der Kommission durch die Mitgliedstaaten anordnet. Jedenfalls den dann bestehenden nationalen Gestaltungsspielraum kann das Parlament noch ausfüllen. 36 37 38

39

S. EuG, Rs. T-178/05, NVwZ 2006, 75 (76) – Vereinigtes Königreich/Kommission. Ausführlich § 9 TEHG Rn. 9 ff., 30 ff., 133 ff. Näher § 6 TEHG Rn. 29 f. S. demgegenüber für eine regelmäßige Gestattung vom zweiten Handelszeitraum an Mitteilung der Kommission vom 29.11.2006 über die Bewertung der nationalen Pläne für die Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen im zweiten Zeitraum des EU-Emissionshandelssystems, KOM (2006) 725 endg., Ziff. 2.4. Dafür der Bundesrat in seiner Stellungnahme vom 13.2.2004, BR-Drucks. 14/04, S. 15; Weidemann, DVBl. 2004, 727 (734). Frenz

§7

c)

Nationaler Zuteilungsplan

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Auswege

Von der Frage einer möglichen Beanstandung des nationalen Zuteilungsplanes 20 durch die Kommission, unabhängige Festlegungen können in einem anderen Gesetz verabschiedet werden, nämlich wie teilweise im TEHG erfolgt. Die Wesentlichkeitstheorie gibt nicht vor, in welchem Gesetz eine Parlamentsentscheidung erfolgt. Daher ist es denkbar, dass die für die Grundrechte wesentlichen Entscheidungen im Hinblick auf die Zuteilung und Ausgabe von Zertifikaten nicht (nur) im Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan, sondern jedenfalls in ihren grundlegenden Determinanten im TEHG getroffen werden, wenn Letzteres vom Bundestag vorher verabschiedet wird und Konflikte mit der Kommission ausgeschlossen sind. Dabei kann es dann auch genügen, wenn das Parlament Fragen zwar durch eine Regelung beschließt, diese aber optional ist. Dann hat das Parlament immerhin das Normprogramm festgelegt und sich ggf. eine spätere Entscheidung offen gehalten.40 So sieht § 6 Abs. 4 S. 5 TEHG die Möglichkeiten von Abweichungen für eine Überführung von Emissionszertifikaten von der ersten in die zweite Zuteilungsperiode vor. Gibt es keine abweichende Regelung wie in § 20 ZuG 2007, gilt ohnehin die allgemeine Regelung in § 6 Abs. 4 S. 4 TEHG. Durch eine solche gestufte Gesetzgebung in verschiedenen Normwerken wird 21 auch der Tatsache Rechnung getragen, dass die Verabschiedung des Gesetzes über den nationalen Zuteilungsplan eng mit der Genehmigung des nationalen Zuteilungsplanes durch die Kommission gekoppelt ist. Deren Entscheidung steht vorher nicht fest. Von diesem Ablauf her bietet es sich an, das Zuteilungsgesetz parallel zum nationalen Zuteilungsplan zu erarbeiten und erst dann endgültig zu verabschieden, wenn die Kommission den vorgelegten nationalen Zuteilungsplan genehmigt hat. Insoweit besteht dann gem. Art. 11 Emissionshandelsrichtlinie Zeit bis zwölf Monate vor dem Anlaufen der jeweiligen Zuteilungsperiode. Diese Zeiträume können sich allerdings deutlich verschieben, wenn die Kommission die in Art. 9 Abs. 3 Emissionshandelsrichtlinie vorgegebene Drei-Monats-Frist wie nach der Übermittlung des zweiten deutschen Allokationsplanes nicht einhält. Einen rechtlichen Ansatzpunkt, um die Anforderungen der Wesentlichkeitstheo- 22 rie derart den europarechtlichen Zwängen anzupassen, kann Art. 23 GG bilden. Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG sieht eigens die Mitwirkung der Bundesrepublik Deutschland an der Verwirklichung eines vereinten Europa vor. Dazu gehört auch die Fortentwicklung von gemeinschaftsrechtlichen Einzelgebieten und damit die Umsetzung des Sekundärrechts.41 Die Effektivität dieses Vorgangs kann Verschiebungen in der Abfolge nationaler Gesetzgebung erfordern.42 So ist die Emissionshandelsrichtlinie nur dann rechtzeitig umsetzbar, wenn der in ihr aufgestellte Zeitplan eingehalten wird und die Kontrollbefugnisse der Kommission gewahrt bleiben. Darauf ist das Gesetzgebungsverfahren notwendig abzustimmen. 40

41 42

Krit. im Hinblick auf den nur nach Maßgabe des Zuteilungsgesetzes bestehenden Anspruch nach § 9 TEHG allerdings Weidemann, DVBl. 2004, 727 (735): „Ein Anspruch, der unter Gesetzesvorbehalt steht, ist in Wahrheit kein Anspruch“. Jarass/Pieroth, GG, Art. 23 Rn. 15. Vgl. im Hinblick auf Ausnahmen von Art. 75 GG a.F. wegen der Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie Frenz, ZfW 2002, 222 ff. m.w.N. Frenz

178

TEHG – Kommentierung

IV.

Beschluss der Bundesregierung (S. 1)

23 § 7 S. 1 TEHG sieht vor, dass die Bundesregierung für jede Zuteilungsperiode einen (eigenen) Zuteilungsplan beschließt. Das Procedere für diesen Beschluss ist nicht näher bestimmt. § 8 Abs. 2 TEHG erfasst nur die dem Beschluss nach § 7 S. 1 TEHG beizufügende Auflistung über die einzelnen tätigkeitsbezogenen Zuteilungsmengen; die Vorschrift baut auf der Existenz eines Beschlusses auf, ohne dessen Zustandekommen zu beeinflussen; dieser liegt vielmehr voraus. § 8 Abs. 1 TEHG wiederum betrifft den Entwurf des nationalen Zuteilungspla24 nes, der die Vorstufe bildet, um insbesondere die Stellungnahmen der Öffentlichkeit in die weitere Erarbeitung einbeziehen zu können (s. § 8 Abs. 1 S. 3 TEHG). Dieser ist innerhalb der Bundesregierung nach § 8 Art. 1 S. 1 TEHG abzustimmen und nicht gem. § 7 S. 1 TEHG zu beschließen. Das Vorgehen bei dieser abschließenden Entscheidung muss daher aus allgemeinen Grundsätzen und Festlegungen erschlossen werden. Ist ein Beschluss der Bundesregierung erforderlich, bedarf es nach Art. 62 GG 25 einer Beteiligung des Bundeskanzlers sowie der Bundesminister und damit eines Kabinettsbeschlusses. Die Verantwortung für die Vorbereitung richtet sich gem. Art. 65 GG grundsätzlich nach dem Ressortprinzip. Gem. § 8 Abs. 1 TEHG erfolgt die Vorbereitung daher durch den Bundesumweltminister. Nach § 8 Abs. 2 TEHG ist das Einvernehmen des Wirtschaftsministeriums nur 26 bei der Anlagenliste erforderlich. Dieses wird aber infolge des Energiebezugs des Emissionshandels darüber hinaus in seinem Aufgabenbereich betroffen, ebenso das Umweltministerium. Diese beiden betroffenen Ressorts haben sich daher nicht nur über den vorläufigen, sondern auch über den endgültigen nationalen Zuteilungsplan jedenfalls abzustimmen.43 Erzielen sie keine Einigung, entscheidet, wie in § 7 S. 1 TEHG generell vorgesehen und in Art. 65 S. 3 GG für diesen Fall ohnehin festgelegt, die Bundesregierung. Dass nach Art. 65 S. 1 GG der Bundeskanzler die politischen Richtlinien festlegen kann, tritt insoweit zurück, als sich die Leitlinien des Emissionshandels aus dem Europarecht ergeben und für weitere Handelsperioden bereits im TEHG festgelegt sind, wenn der nationale Zuteilungsplan erarbeitet und beschlossen wird. Die Richtlinienkompetenz lebt aber auf, wenn es sich um eine bedeutsame politische Entscheidung handelt.44

V.

Zeitliche Abfolge (S. 1)

27 § 7 S. 1 TEHG sieht für jede Zuteilungsperiode den Beschluss eines nationalen Zuteilungsplanes vor. Die zeitliche Abfolge der Zuteilungsperioden ergibt sich aus § 6 Abs. 4 S. 1 und 2 TEHG: Die erste Periode dauert vom 1. Januar 2005 bis zum 31. Dezember 2007; alle fünf Jahre schließt sich eine weitere Zuteilungsperiode an. Art. 9 Emissionshandelsrichtlinie gibt für jeden explizit benannten Zuteilungs43 44

Dazu näher u. § 8 TEHG Rn. 4. Allgemein näher Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 65 Rn. 6 ff.; s. auch § 8 TEHG Rn. 5. Frenz

§7

Nationaler Zuteilungsplan

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zeitraum die Aufstellung eines nationalen Zuteilungsplanes vor. Art. 11 Emissionshandelsrichtlinie gibt den Mitgliedstaaten für die Dreijahresperiode ab 1. Januar 2005 und für die Fünfjahresperiode ab 1. Januar 2008 vor, eine Entscheidung über die Gesamtzahl der für diesen Zeitraum zuzuteilenden Zertifikate zu treffen, nachdem der nationale Zuteilungsplan von der Kommission akzeptiert wurde (Art. 9 Abs. 3 S. 2 Emissionshandelsrichtlinie). Also muss er vorher zu den entsprechenden Zeitpunkten angefertigt worden sein. Im Gegensatz zu § 7 enthält § 8 Abs. 3 TEHG in Übereinstimmung mit Art. 9 28 Abs. 1 UAbs. 2 Emissionshandelsrichtlinie auch Vorgaben für die Veröffentlichung des nationalen Zuteilungsplanes. Für den von der Bundesregierung verabschiedeten nationalen Zuteilungsplan sieht § 8 Abs. 3 TEHG neben der Übermittlung an die Kommission und die übrigen Mitgliedstaaten eine Veröffentlichung auf nationaler Ebene im Bundesanzeiger und über das Internet vor. Damit ist dieselbe Form wie für die Publikation des Entwurfs gem. § 8 Abs. 1 TEHG vorgesehen. Sie erfolgt indes etwa drei Monate später und damit nicht mindestens 21, sondern 18 Monate vor dem Beginn der jeweiligen Zuteilungsperiode.45

VI.

Weiteres Verfahren (S. 2)

1.

Auf europäischer Ebene

§ 7 S. 2 TEHG trifft nur Regelungen über das weitere Verfahren auf nationaler 29 Ebene. Wesentlich wichtiger für den Bestand des nationalen Zuteilungsplanes ist indes die auf Gemeinschaftsebene vorgesehene Billigung durch die Kommission. Der nationale Zuteilungsplan für die zweite Zuteilungsperiode war gem. Art. 9 Abs. 1 UAbs. 2 Emissionshandelsrichtlinie wie geschehen zum 30. Juni 2006 zu veröffentlichen sowie der Kommission und den übrigen Mitgliedstaaten zu übermitteln. Entsprechendes gilt für die nächste Periode zum 30. Juni 2011. Damit wird das Prüfungsverfahren auf Gemeinschaftsebene in Gang gesetzt. 30 Die nationalen Zuteilungspläne werden zunächst gem. Art. 9 Abs. 2, 23 Abs. 1 Emissionhandelsrichtlinie durch den Ausschuss für Klimaänderung46 erörtert, der aufgrund von Art. 8 der Entscheidung 93/389/EWG47 eingesetzt wurde. Die Kommission prüft den nationalen Zuteilungsplan dann auf seine Vereinbarkeit mit den Kriterien nach Anhang III48 und mit Art. 10 Emissionshandelsrichtlinie, also inwieweit hierin die kostenlose Ausgabe von mindestens 95 % der Zertifikate in der ersten Zuteilungsperiode und von mindestens 90 % in den weiteren Handelsspannen verwirklicht ist. Gem. Art. 211 1. Spiegelstrich EG auch Hüterin des gesamten Gemeinschaftsrechts, wird die Kommission aber auch zu prüfen haben, inwieweit die Vorschriften des primären Gemeinschaftsrechts eingehalten werden. Das dabei 45 46 47 48

Dazu näher § 8 TEHG Rn. 8 f. Vgl. Entscheidung der Kommission vom 7.7.2004, Erwägungsgrund (2). Entscheidung des Rates vom 24.6.1993 über ein System zur Beobachtung der Emissionen von CO2 und anderen Treibhausgasen in der Gemeinschaft, ABl. L 167, S. 31. Dazu ausführlich § 9 TEHG Rn. 10, 13 ff. Frenz

180

31

32

33

34

TEHG – Kommentierung

besonders sensible Beihilfenverbot ist in Art. 11 Abs. 3 Emissionshandelsrichtlinie und in Ziff. 5 des Anhangs III bereits genannt. Hinzu kommen aber vor allem grundrechtliche Aspekte, die allerdings im Wesentlichen eng mit objektiv fehlenden Reduktionsmöglichkeiten sowie bereits erbrachten Vorleistungen und damit mit Ziff. 3 und 7 des Anhangs III verbunden sind.49 Im Übrigen hat die Kommission die nationalen Gestaltungsspielräume zu achten.50 Die Kommission hat für diese Prüfung drei Monate Zeit. Nur innerhalb dieser Frist kann sie gem. Art. 9 Abs. 3 S. 1 Emissionshandelsrichtlinie den nationalen Zuteilungsplan ablehnen. Dies kann auch partiell geschehen. Jedenfalls muss sie eine Begründung dafür geben (Art. 9 Abs. 3 S. 3 Emissionshandelsrichtlinie). Die Mitgliedstaaten dürfen keine abschließende Entscheidung über eine Zuteilung und Vergabe von Zertifikaten treffen, und zwar weder in der Gesamtmenge noch im Hinblick auf die einzelnen Unternehmen, bevor von ihnen nicht die sich aus der Prüfung der Kommission ergebenden Änderungsvorschläge akzeptiert wurden (Art. 9 Abs. 3 S. 2). Damit haben die Mitgliedstaaten erst den Vorgaben der Kommission zu entsprechen, bevor sie einen nationalen Zuteilungsplan ins Werk setzen dürfen. Sie bestimmt daher letztlich anhand europarechtlicher Vorgaben die Zuteilung und Vergabe der Emissionshandelszertifikate, sofern und soweit die ihr unterbreiteten nationalen Pläne nicht europarechtskonform sind. Stimmen die Ausarbeitungen der Mitgliedstaaten hingegen mit den Vorgaben des Gemeinschaftsrechts überein, sieht Art. 9 Abs. 3 Emissionshandelsrichtlinie keine eigene Entscheidung der Kommission vor. Ihr steht aber auch nichts entgegen. Die Kommission kann also ihre Zustimmung signalisieren. Wenn sie nichts unternimmt, ist der nationale Zuteilungsplan als gebilligt anzusehen. Das Anbringen von Änderungsvorschlägen wird zwar im nachfolgenden Satz 2 nicht zeitlich begrenzt. Indem aber diese Handlungsoption unmittelbar nach der Möglichkeit ablehnender Entscheidung genannt wird, ist sie auf diese bezogen. Die Mitgliedstaaten müssen die von der Kommission angebrachten Änderungsvorschläge befolgen.51 Sind mit deren Entscheidung keine verbunden, haben sie keine mehr zu erwarten. Ein späteres Aufgreifen ist auch zeitlich schwerlich möglich.

2.

Auf nationaler Ebene

35 Der nationale Zuteilungsplan ist gem. § 7 S. 2 TEHG nur als erster Schritt für das Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan (ZuG) vorgesehen. Er bildet für dieses die Vorlage.52 Insoweit handelt es sich aber nicht um eine Gesetzesvorlage nach Art. 76 GG53 in Form einer vielfach einem zu verabschiedenden Gesetz vorgelagerten Verwaltungsvorlage, die von der Bundesregierung beschlossen und dann in den Gesetzgebungsprozess gegeben wird. Dem nationalen Zuteilungsplan liegt ein 49 50 51 52 53

Ausführlich § 9 TEHG Rn. 18, 23. S. EuG, Rs. T-178/05, NVwZ 2006, 75 (76) – Vereinigtes Königreich/Kommission. S. zum deutschen NAP o. Rn. 8 f. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 11. S.o. Rn. 11. Frenz

§7

Nationaler Zuteilungsplan

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eigener Kabinettsbeschluss zugrunde. Er bildet für das ZuG nur die inhaltliche Grundlage, ohne selbst als Gesetz verabschiedet zu werden. Gleichwohl legt der nationale Zuteilungsplan die Verteilung der Emissionsbe- 36 rechtigungen für CO2 weitgehend fest, ohne dass das ZuG insofern noch viel daran ändern kann, als nur der nationale Zuteilungsplan von der Kommission auf Einwände überprüft wird.54 In erster Linie stoßen daher Änderungsverlangen der Kommission Modifikationen der nationalen Zuteilungsregeln an. Darüber hinaus kommen sie nur in Betracht, soweit sie sich strikt im Rahmen der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben halten. Darin liegt eine europarechtsbedingte Abweichung von den Grundsätzen der Wesentlichkeitstheorie, die eine Entscheidung des parlamentarischen Gesetzgebers vor die der Exekutive stellt. Soweit als möglich sollte daher auf eine parallele Arbeit geachtet werden, damit das Parlament nicht nur die von der Kommission gebilligten Entscheidungen der Exekutive nachzuvollziehen vermag.55 Als Vorlage für das ZuG trifft der Zuteilungsplan die wesentlichen Entschei- 37 dungen. Er stellt damit die jedenfalls erste Basis dafür dar, wie viele Zertifikate ein Unternehmen erhält, wenn er auch nicht die formale Grundlage dafür bildet. Die Zuteilung erfolgt vielmehr gem. § 7 S. 2 HS. 2 TEHG auf der Basis des ZuG.56 Das sehen so auch die Grundlagenvorschrift des § 6 Abs. 2 TEHG, die das Zertifikatsystem in seinen Bestandteilen benennt, sowie die konkret die Zuteilung regelnden Bestimmungen des § 9 Abs. 1 und Abs. 2 S. 2 TEHG vor. Erst das ZuG bindet also die Betroffenen unmittelbar, was es in die Nähe sog. normativer Planung rückt,57 nicht schon der nationale Zuteilungsplan. Dieser ermächtigt aber als Grundlage der abschließenden Zuteilungsentscheidung nach Art. 11 Abs. 1 Emissionshandelsrichtlinie zum Handeln und ist daher eine Form der sog. imperativen Planung.58 Der nationale Zuteilungsplan steht daher am Beginn des Dreiklangs Plan – Ge- 38 setz – Zuteilung. Das Gesetz bildet aus nationaler Sicht nur einen der Wesentlichkeitstheorie geschuldeten Zwischenschritt. Europarechtlich lässt es sich so einfügen, dass insoweit die in Art. 11 Emissionshandelsrichtlinie vorgesehene endgültige Entscheidung über die Zuteilung und Vergabe von Zertifikaten getroffen wird. Diese kann im Hinblick auf die in Art. 9 Abs. 3 S. 2 Emissionshandelsrichtlinie vorgegebene Beachtung von Änderungsvorschlägen erst nach einer Prüfung der Kommission erfolgen und muss gem. Art. 11 Abs. 2 S. 2 Emissionshandelsrichtlinie mindestens zwölf Monate vor deren Beginn ergehen. Das ist aber nur möglich, wenn sich die Kommission ihrerseits an die Drei-Monats-Frist nach Art. 9 Abs. 3 Emissionshandelsrichtlinie hält. Die abschließende Zuteilungsentscheidung kann nur mit dem Inhalt getroffen werden, mit dem die Kommission die mitgliedstaatlichen Pläne gebilligt hat. Wird das ZuG vorher verabschiedet, kann es nur Bestand haben, wenn die in ihm enthaltenen Festlegungen von der Kommission bei der Prüfung des nationalen Zuteilungsplanes nicht abgelehnt werden. 54 55 56 57 58

O. Rn. 30. Näher o. Rn. 15 ff., 21. Zum Verhältnis näher o. Rn. 2 f. Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 7 TEHG Rn. 10. Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 7 TEHG Rn. 10. Frenz

182

TEHG – Kommentierung

Erfolgen auf europäischer Ebene keine Änderungen, kann das ZuG in der Gestalt ergehen, die der nationale Zuteilungsplan vorsieht. Hat die Kommission Änderungsbegehren, müsste insoweit auch der nationale Zuteilungsplan angepasst werden, welcher gem. § 7 S. 2 TEHG die Grundlage für den nationalen Zuteilungsplan ist, als solcher aber nur fungieren kann, wenn er europarechtskonform ist. Eine andere Möglichkeit besteht nur dann, wenn man den nationalen Zutei40 lungsplan lediglich als nationale Vorstufenplanung ansieht, die von der Kommission zu prüfen ist und in der dann gefundenen Gestalt in das ZuG Eingang findet,59 ohne dass der nationale Zuteilungsplan noch geändert werden müsste. Dann wird er mit dem ZuG funktionslos. Dagegen spricht seine wesentlich ausführlichere Fassung, die es ermöglicht, ihn als wirkliche Grundlage für das ZuG zu begreifen und damit ergänzend hinzuzuziehen, außer man gibt ausschließlich der ZuV diese Konkretisierungsfunktion. Das gilt etwa für die im nationalen Zuteilungsplan, jedoch auch in der ZuV aufgeführten Berechnungsregeln, die erst ein vollständiges Erfassen der im ZuG enthaltenen Zuteilungsvorschriften ermöglichen, indes in jedem Fall gemeinschaftsrechtskonform sein müssen, sollen sie insoweit herangezogen werden. Daher kommt indes der ZuV diese Konkretisierungsfunktion umso eher zu, je weitgehender die Änderungsverlangen der Kommission am nationalen Zuteilungsplan reichen, wie dies für die zweite Zuteilungsperiode zutrifft. 39

VII. Inhalt (S. 3) 41 § 7 S. 3 TEHG gibt die inhaltlichen Eckpunkte für den nationalen Zuteilungsplan vor, nach denen sich letztlich richtet, wie viele Zertifikate ein Unternehmen in einer Zuteilungsperiode erhält: das Gesamtkontingent60 sowie die Modi zu dessen Verteilung. Diese beiden Komponenten sind in Art. 9 Abs. 1 Emissionshandelsrichtlinie vorgegeben. Nähere Vorgaben für die Ausgestaltung ergeben sich aus den in Anhang III zur Emissionshandelsrichtlinie genannten Kriterien und der von der Kommission nach Art. 9 Abs. 1 S. 3 Emissionshandelsrichtlinie erarbeiteten Anleitung zu deren Anwendung.61 Im Übrigen aber obliegt die nähere Ausgestaltung des Emissionshandels den Mitgliedstaaten.62 Sie haben ein planerisches Ermessen.63 Zum einen hat der nationale Zuteilungsplan die Gesamtmenge festzulegen, die 42 in einer Zuteilungsperiode zur Verfügung steht. Diese richtet sich danach, welcher 59 60 61

62 63

S. § 8 TEHG Rn. 22. Anders aber Schlüter, NVwZ 2003, 1213 (1215). Mitteilung der Kommission vom 7.1.2004 über Hinweise zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Anwendung der in Anhang III der RL 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der RL 96/61/EG des Rates aufgelisteten Kriterien sowie über die Bedingungen für den Nachweis höherer Gewalt, KOM (2003) 830 endg. sowie die weiteren Mitteilungen, insbesondere den NAP-Guidance, s.o. Einf. Rn. 13. EuG, Rs. T-178/05, NVwZ 2006, 75 (76) – Vereinigtes Königreich/Kommission. Schlüter, NVwZ 2003, 1213 (1215). Frenz

§7

Nationaler Zuteilungsplan

183

Emissionsausstoß hinnehmbar ist, damit das auf Deutschland entfallende Reduktionsziel erreicht werden kann. Dieses ist eingebettet in die Gesamtverpflichtung der EU zur Erfüllung ihres Beitrages, um das Kyoto-Protokoll umzusetzen. Die Gesamtverpflichtung zur Reduktion von Treibhausgasemissionen beträgt für die gesamte EU 8 % und für Deutschland 21 %, jeweils bis 2012 gegenüber 1990.64 Zum anderen sieht § 7 S. 3 TEHG als Inhalt des nationalen Zuteilungsplans 43 Regeln vor, nach denen die Gesamtmenge der Berechtigungen an die Verantwortlichen für die einzelnen Tätigkeiten zugeteilt und ausgegeben wird. Damit wird also nach der Makro- auch die Mikroebene geordnet, unterteilt nach den Einzelmengen an Emissionsberechtigungen, die an die Verantwortlichen nach § 3 Abs. 5 TEHG und damit regelmäßig an die Anlagenbetreiber gehen. Dementsprechend enthält der NAP zum einen die Festlegung der Gesamtmenge der in der Zuteilungsperiode zuzuteilenden Berechtigungen (laut NAP „Makroplan“) und zum anderen Regeln, nach denen die Gesamtmenge der Berechtigungen an die Verantwortlichen für die einzelnen Tätigkeiten zugeteilt und ausgegeben wird (laut NAP „Mikroplan“). Es sind aber nicht notwendig die Gesamtaktivitäten der Anlagenbetreiber maßgeblich, sondern die Rechte werden für jede einzelne Tätigkeit bemessen. Inwieweit eine Zusammenschau erfolgt, wenn eine Person mehrere relevante Einzeltätigkeiten durchführt, bedarf einer ausdrücklichen Regelung, wie sie mit § 25 TEHG i.d.F. der Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses vom 28. Mai 2004 vorliegt.65 Als Grundsatz vorgesehen ist sie in § 7 S. 3 TEHG nicht. Die Zahl oder die Gestalt der Regeln, nach denen sich diese Einzelzuweisung 44 von Zertifikaten nach einzelnen Tätigkeiten richtet, ist in § 7 S. 3 TEHG nicht näher festgelegt. Nur Satz 466 trifft eine Teilregelung im Hinblick auf das Verhältnis zu den Sektoren, die nicht in den Anwendungsbereich des TEHG fallen. Und § 7 S. 5 TEHG enthält Vorgaben für die Zertifikatzuteilungen an Neuanlagen.67 Im Übrigen ergeben sich Vorgaben für diese Regeln vor allem aus Art. 10 sowie Anhang III zur Emissionshandelsrichtlinie,68 auf den Art. 9 Abs. 1 Emissionshandelsrichtlinie als gemeinschaftsrechtliche Vorgabe für den nationalen Zuteilungsplan eigens verweist. Somit enthält § 7 S. 3 TEHG im Wesentlichen nur eine Aussage über die not- 45 wendigen Regelungselemente des nationalen Zuteilungsplanes und nicht über deren materiellen Gehalt. Die Abfassung dieser Regeln hat sich freilich nach diesen materiellen Vorgaben zu richten, auch wenn sie an anderer Stelle geregelt wurden. Dabei sind auch die Eckpunkte aus übergeordnetem Recht und damit vor allem aus den Grundrechten und dem Beihilfenverbot zu wahren.69 In diesem Rahmen besteht eine planerische Gestaltungsfreiheit.70

64 65 66 67 68 69 70

S. Entscheidung des Rates 2002/358/EG vom 25.4.2002, ABl. L 130, S. 1. BT-Drucks. 15/3250. S. daher die Kommentierung dort, Rn. 46 ff. S. die Kommentierung dort, Rn. 52. S. im Einzelnen § 9 TEHG Rn. 13 ff. S.u. § 9 TEHG Rn. 49 ff., 83 ff., 133 ff. Zum planenden Charakter o. Rn. 37. Frenz

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TEHG – Kommentierung

VIII. Ausgestaltungsvorgabe (S. 4) 46 Im Zuge der Änderungen des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vor der Beschlussfassung des Bundestages wurde auf Vorschlag des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit71 Satz 4 hinzugefügt, der ein angemessenes Verhältnis zwischen den Berechtigungen, die an die vom TEHG erfassten Emittenten mit einer oder mehreren Tätigkeiten nach Anhang 1 ausgegeben werden, und den Emissionen aus anderen volkswirtschaftlichen Sektoren vorgibt. Hierdurch sollten die Vorgaben aus Ziff. 1 S. 1 Anhang III zur Emissionshandelsrichtlinie umgesetzt werden.72 Hintergrund ist, dass sich das gemeinschaftsweite Emissionshandelssystem nur auf ausgewählte Hauptemissionsquellen bezieht, hingegen die anderen Verursacher von Treibhausgasemissionen und damit etwa 55 % nicht erfasst.73 Bei ihnen muss eine Reduktion auf andere Weise sichergestellt werden.74 Satz 4 stellt im Hinblick darauf sicher, dass die in das TEHG einbezogenen Emittenten weder ein im Verhältnis zu ihrem Verursachungsbeitrag zu großer noch ein zu geringer Anteil an den erforderlichen Reduktionsanstrengungen trifft. Je höher die ausgegebene Gesamtmenge der zuzuteilenden Berechtigungen ausfällt, desto mehr können deren Inhaber emittieren und umso geringer müssen die Vermeidungsanstrengungen ausfallen. Das Kyoto-Protokoll, nach dem sich bezogen auf die gesamte EU wie auch auf 47 die einzelnen Mitgliedstaaten die insgesamt zu erbringende Reduktionsleistung bemisst, gibt nur Prozentzahlen vor, ohne nach dem Beitrag der einzelnen Sektoren in den jeweiligen Ländern zu differenzieren. Die Emissionshandelsrichtlinie beschränkt sich von vornherein nur auf die Hauptemittenten und erfasst die anderen Branchen nicht, enthält mithin auch keine auf diese bezogene Vorgabe. Gleichwohl ist eine solche auch nicht ausgeschlossen, da auch auf europäischer Ebene intendiert ist, die Kyoto-Ziele zu erreichen. Dazu bedarf es der Einhaltung und Umsetzung der auf die einzelnen Mitgliedstaaten entfallenden Reduktionsziele, die gleichfalls nicht auf die von der Emissionshandelsrichtlinie erfassten Branchen beschränkt sind, sondern sich davon unabhängig darstellen. Entscheidend ist damit die Zielerreichung als solche und als Ganze. Diese kann 48 indes nur mit Blick auch auf die nicht vom gemeinschaftlichen Emissionshandelssystem erfassten Branchen gewährleistet werden. Von den bei diesen erzielten Ergebnissen hängt ab, wie hoch die Reduktionsleistung der in Anhang 1 zum TEHG aufgeführten Tätigkeiten ausfallen muss. Damit ergibt sich schon aus der Natur der Sache vor dem Hintergrund der Konzeption der Kyoto-Verpflichtungen die Notwendigkeit, andere Branchen einzubeziehen. § 7 S. 4 TEHG stellt eine entsprechende rechtliche Vorgabe auf, die als Soll49 Vorgabe ausgestaltet ist, mithin im Regelfall eingehalten werden muss. Nur au71 72 73 74

BT-Drucks. 15/2681, S. 6. BT-Drucks. 15/2693, S. 13. S. Grünbuch zum Handel mit Treibhausgasemissionen in der Europäischen Union vom 8.3.2000, KOM (2000) 87 endg., S. 15 f. S. Reuter, RdE 2003, 262 (265); Heye, Rechtliche Instrumente zur Reduktion der Treibhausgasemissionen, 2004. Frenz

§7

Nationaler Zuteilungsplan

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ßergewöhnliche Umstände können ein Abweichen legitimieren. Sie sind dann näher darzulegen. Insoweit besteht nach allgemeinen Grundsätzen eine Begründungspflicht.75 Andere volkswirtschaftliche Sektoren, die nicht in das Emissionshandelssystem 50 einbezogen sind, bilden vor allem die Bereiche der Dienstleistungen sowie des Transports. Dies ist nur insoweit sachlich gerechtfertigt, als beim Verkehr lediglich kleine Emissionsquellen vorliegen, die jedenfalls allgemein schwerlich erfasst werden können.76 Zu überlegen wäre allerdings eine Erfassung der Flughafenbetreiber entsprechend dem Luftverkehrsaufkommen, die dann die Kosten für einen Emissionshandel über die Flughafengebühren weitergeben könnten.77 Entsprechendes könnte im Individualverkehr über ein Ansetzen an den Tankstellen und eine Umsetzung über den Benzinpreis erreicht werden. In beiden Fällen würde aber bereits die Energiequelle und nicht erst der Schadstoffausstoß belastet. Jedenfalls bedarf es aber eines angemessenen Verhältnisses im Hinblick auf die 51 jeweils emittierten CO2-Mengen, damit in Relation dazu namentlich die erfassten Industriezweige mit den zu erbringenden Vermeidungsanstrengungen nicht über Gebühr be- oder entlastet wird. Ansonsten bestehen auch Bedenken im Hinblick auf das allgemeine Gleichheitsgrundrecht nach Art. 3 Abs. 1 GG, außer es liegt ein sachlicher Differenzierungsgrund vor, der auch mit dem System des Emissionshandels übereinstimmt. In Betracht kommen unterschiedliche technische und finanziell zumutbare Reduktionsmöglichkeiten.78 Indes erfolgt die konkrete rechtliche Prüfung erst auf der Ebene der Zuteilung, die der nationale Allokationsplan vorbereitet, aber mangels Außenwirkung nicht bestimmt.79 Daher ist eine Verletzung von § 7 S. 4 TEHG ohne rechtliche Konsequenzen.80

IX.

Berechtigungen für zusätzliche Anlagen (S. 5)

Der erst im Vermittlungsausschuss zusammen mit § 6 Abs. 3 ZuG 2007 eingefüg- 52 te § 7 S. 5 TEHG gibt für die Gesetze über die nationalen Zuteilungspläne vor, dass sie eine hinreichende Zahl von Berechtigungen für eine kostenlose Zuteilung an zusätzliche Neuanlagen und Anlagenerweiterungen sicherstellen müssen, auch wenn die als Reserve vorgesehene Menge erschöpft ist bzw. wird. Damit wird der Vorgabe von Ziff. 6 Anhang III zur Emissionshandelsrichtlinie entsprochen, wonach die nationalen Zuteilungspläne Angaben darüber enthalten müssen, wie neue Marktteilnehmer sich am Gemeinschaftssystem in dem betreffenden Mitgliedstaat beteiligen können. Damit wird auch der Berufszugangsfreiheit der Newcomer aus

75 76 77 78 79 80

S. BVerwGE 49, 23. Frenz, VerwArch. 94 (2003), 345 (361). Zu Plänen auf europäischer Ebene o. Einf. Rn. 37. Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 7 Rn. 15; Frenz, DVBl. 2006, 728 ff.; s. näher u. § 9 TEHG Rn. 166 ff. S.o. Rn. 10 f. Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 7 TEHG Rn. 23. Frenz

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TEHG – Kommentierung

Art. 12 GG genügt,81 ebenso den europäischen Grundfreiheiten, könnte doch ansonsten ein Mitgliedstaat durch die Ausgabe aller Zertifikate den Marktzutritt gerade auch für Anbieter aus anderen Mitgliedstaaten verschließen. Nunmehr werden diese Vorgaben adäquat in § 5 ZuG 2012 umgesetzt, der die Zurückbehaltung einer Reserve von 23 Mio. Berechtigungen pro Jahr v.a. für die Erfüllung von Ansprüchen von Neuanlagen verlangt. Zukäufe, die § 5 Abs. 5 ZuG 2012 vorsieht, werden daher nur bei unerwartet vielen Newcomern erforderlich werden.

X.

Grundzüge des zweiten Nationalen Allokationsplans (NAP II)

53 Die durch § 7 TEHG vorgegebenen Elemente wurden für die erste Handelsperiode im NAP vom 31. März 2004 umgesetzt, der von der Bundesregierung beschlossen, an die Kommission weitergeleitet und von ihr mit Auflagen genehmigt wurde.82 Für die zweite Handelsperiode wurde ein neuer Zuteilungsplan erarbeitet, fristgemäß zum 30. Juni 2006 an die Kommission weitergeleitet und von dieser wiederum in einigen Punkten beanstandet.83 Das führte zu verschiedenen Anpassungen. Auf dieser Basis ist der zweite Nationale Allokationsplan im Folgenden dargestellt. Er umfasst wie schon der erste sowohl eine Festlegung der Zertifikatgesamtmenge als auch Regeln für deren Verteilung an die einzelnen Emittenten.84

1.

Wesen und Zielsetzung des Nationalen Allokationsplans II

54 Der Nationale Allokationsplan 2008-2012 (NAP II) baut auf den im Zuteilungsgesetz 2007 (ZuG 2007) festgelegten Budgetverteilungen auf und führt einige Regelungen fort, die für Anlagen im Rahmen des ZuG 2007 getroffen wurden und in die zweite Handelsperiode hineinreichen. Weiterhin bildet er nach Ziff. 3.2 NAP II die Grundlage des Zuteilungsgesetzes 2012. Durch den NAP II wird seitens der Bundesregierung sichergestellt, dass Deutschland sein Minderungsziel bis zur zweiten Handelsperiode gegenüber dem Basisjahr 1990/199585 erreicht. Dies soll durch Förderung von zukunftsorientierten Investitionen und CO2-Minderungsanreizen für den Industrie- und Energiesektor gelingen. Verstärkt sollen hierbei Clean Development Mechanism (CDM)- und Joint 55 Implementation (JI)-Projekte86 durch Anreize in den Klimaschutz miteinbezogen

81 82 83 84 85 86

Kloepfer, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder (Hrsg.), Emissionszertifikate und Umweltrecht, 2004, S. 71 (119 f.); Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 7 TEHG Rn. 24. S.o. Rn. 6 ff. Zum NAP s. auch Giesberts/Hilf, EurUP 2004, 21 ff.; Schweer/Ludwig, DVBl. 2004, 932 ff. S.o. Rn. 8. Zu den Unterschieden u. Rn. 103. Nach Ziff. 4.2 NAP II ist das Basisjahr des Kyoto-Protokolls für die CO2-, CH4-, und N2O-Emissionen 1990. Für die HFC- und SF6-Emissionen ist es das Jahr 1995. S.u. Rn. 102. Frenz

§7

Nationaler Zuteilungsplan

187

werden. Weiterhin soll der Fortführung der Einpreisung von Opportunitätskosten87 und der dadurch entstehenden „windfall profits“88 zulasten Dritter im Gefolge des NAP I entgegengewirkt werden. Vielmehr soll ein verstärkter Bürokratieabbau durch die Bundesregierung und die DEHSt den zum Emissionshandel verpflichteten Anlagenbetreibern klimaschutzwirksame Optimierungsanreize geben. Zusätzlich unterstützende Maßnahmen sind die Aktualisierung der Datenbasis des NAP I, die Schaffung weiterer Anreize für Innovationen sowie die Stilllegung und der Ersatz ineffizienter Anlagen innerhalb des NAP II. Abschließend wurden die Sonderregelungen des NAP I auf ein unverzichtbares Minimum (u.a. Wegfall der Optionsregel)89 beschränkt sowie Erleichterungen für Kleinanlagenbetreiber geschaffen. Nach Ziff. 2.2 NAP II dürfen im Rahmen einer Teil-Auktionierung maximal 56 10 % des Gesamtemissionsbudgets seitens der Bundesregierung in der Handelsperiode 2008-2012 versteigert werden. Der übrige Teil wird in dieser Periode noch kostenlos ausgegeben.

2.

Struktur des NAP

Der NAP 2008-2012 besteht aus dem Makroplan, welcher die Aufteilung und Gesamtzahl der Emissionszertifikate beschreibt sowie einem Mikroplan (Ziff. 3.2 NAP II). Der Mikroplan (Ziff. 4 NAP II) legt die Regeln, Methoden und Kriterien für die beabsichtigte Zuteilung von Zertifikaten an die Betreiber emissionshandelspflichtiger Anlagen sowie die Größe des Reservefonds fest. Im Makroplan (Ziff. 6 NAP II) konkretisiert die Bundesregierung die Ziele des Kyoto-Protokolls sowie die Vorgaben für Deutschland aus der Burden-SharingVereinbarung (21% Treibhausgas-Emissionsminderung in der zweiten Periode gegenüber 1990). Im Zuge der Optimierung des NAP II wurden im Hinblick auf die durchschnittlichen historischen Produktionsmengen für die Tätigkeiten I-IV, bzw. historischen Emissionen für die Tätigkeiten VI-XV90 die Jahre 2000-2005 zugrunde gelegt. Hierdurch können nun auch Anlagen, die nach 2002 ihren ersten Regelbetrieb aufnahmen, erfasst werden. Ebenfalls konnte durch die längere Periode der Datenerhebung erreicht werden, dass Auslastungsschwankungen durch Sondereinflüsse in Einzeljahren besser ausgeglichen werden. Positiver Nebeneffekt ist die damit verbundene Entbehrlichkeit der Sonderregel.91

87 88 89 90 91

S. Ziff. 5 sowie Ziff. 3.1 NAP II. S. Ziff. 1.IV NAP II. S.u. Rn. 96. Jeweils nach Anhang 1 TEHG. S.u. Rn. 93. Frenz

57

58

59

60

188

TEHG – Kommentierung

3.

Makroplan

a)

Grundlagen

61 Die Festlegung des Emissionsbudgets des NAP II basiert auf den Vorgaben des von der Bundesregierung unterzeichneten Burden-Sharing-Agreements.92 Dieses schreibt für Deutschland eine Verringerung der Treibhausgasemissionen in den Jahren 2008-2012 um 21% gegenüber dem Basisjahr 1990/1995 vor. Grundlage des Gesamtbudgets ist Ziff. 1 Anhang III zur Emissionshandelsrichtlinie, wonach die Gesamtzuteilungsmenge den Klimaschutzzielen der zweiten Handelsperiode entsprechen muss. Die Teilmenge vom Gesamtbudget, die für den Emissionshandel vorgesehen ist, unterliegt ebenfalls diesen Regelungen. b)

Zuteilungsbudget

62 Zur Umsetzung des Burden-Sharing-Zieles muss in der zweiten Handelsperiode die Summe der im NIR 200693 genannten sechs Treibhausgase94 von 1.230,3 Mio. t CO2-Äquivalenten pro Jahr auf ein jährliches durchschnittliches Emissionsbudget von 972 Mio. t CO2-Äquivalente reduziert werden. Nach einer Neubewertung der erforderlichen Minderungsbeiträge des NAP II, der Berücksichtigung der Datenerhebung nach der DEV 201295 sowie der Entscheidung der EU-Kommission vom 29. November 2006 zur ersten Fassung des NAP II96 wurde dieser revidiert.97 Die Gesamtzuteilungsmenge für die vom Emissionshandel betroffenen Anlagen (cap) beträgt in der zweiten Handelsperiode somit nur noch 456,1 Mio. t CO2-Äquivalente pro Jahr (Ziff. 1 NAP II).

4.

Festlegung der Menge der Zertifikate auf Ebene der Tätigkeitsbereiche

a)

Begründung

63 Wie bereits im NAP I wird im NAP II das zu verteilende Gesamtemissionsbudget auf die einzelnen Sektoren98 verteilt (Ziff. 5 NAP II). Im Gegensatz zur ersten Zuteilungsperiode werden im Allokationsverfahren des NAP II die emissionshandelspflichtigen Tätigkeitsbereiche (produzierendes Gewerbe99 und Energieum-

92 93 94 95 96 97 98 99

Art. 2 Abs. 2 i.V.m. Anlage II der Entscheidung 2002/358/EG. Nationaler Inventarbericht 2006, nach Ziff. 4.1 NAP II Berichterstattung unter der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen. CO2, CH4, N2O, HFCs, PFCs, SF6. Datenerhebungsverordnung 2012. S.o. Rn. 8. S. Ziff. 1 NAP II. Energie, Industrie, Verkehr, private Haushalte, Gewerbe, Handel und Dienstleistungen. Nr. VI-XV Anhang 1 zum TEHG Frenz

§7

Nationaler Zuteilungsplan

189

wandlung und -umformung100) differenziert behandelt. Realisiert wird dies mittels verminderter Reduktionsanforderungen für das produzierende Gewerbe. Nach Ziff. 5.1.1 NAP II geschieht dies aufgrund der folgenden Tatsachen, die durch den NAP I erst entstanden, bzw. in der ersten Zuteilungsperiode nicht ausreichend berücksichtigt wurden: • Windfall Profits der Stromversorger durch Opportunitätskosteneinpreisung,101 • internationale Wettbewerbsbedingungen für das produzierende Gewerbe, denen die Energiebranche nur bedingt unterliegt, • größere technische Emissionsminderungspotenziale der Energiewirtschaft, • ein einfacheres und effizienteres Minderungspotenzial hinsichtlich der energiebedingten Emissionen102 für das produzierende Gewerbe. Somit sah sich die Bundesregierung in der Erstellung des NAP II zu einer Op- 64 timierung der Zuteilungsbedingungen gezwungen. Für Anlagen der Kraft-WärmeKopplung (KWK-Anlagen) ersetzt eine Sonderregelung die bisherige Bonusregelung (§ 14 ZuG 2007).103 b)

Tätigkeitsbereiche der Industrie

Im Gegensatz zur ersten Handelsperiode wird aufgrund des hohen Anteils an pro- 65 zessbedingten Emissionen, welche bislang gem. § 13 ZuG 2007 einem Erfüllungsfaktor von 1 unterlagen, im produzierenden Gewerbe für die Industrie104 in der Periode 2008-2012 ein eigener Erfüllungsfaktor von 98,75 %105 festgelegt (Ziff. 5.1.1 NAP II). c)

Tätigkeitsbereiche der Energieumwandlung und -umformung

Energieanlagen (Tätigkeiten VI-XV) werden im Gegensatz zu Industrieanlagen 66 nahezu durchgehend auf der Basis von BAT-Benchmarks106 bewertet (Ziff. 5.1.2 NAP II). Die Höhe des Energie-Emissionsbudgets ergibt sich aus der Subtraktion verschiedener Zuteilungsmengen vom Gesamtemissionsbudget. Diese sind u.a. die Zuteilungen für • Industrieanlagen (~125 Mio. Emissionsberechtigungen pro Jahr) • Kleinemittenten (~10 Mio. Emissionsberechtigungen pro Jahr) • die Reserve (27 Mio. Emissionsberechtigungen pro Jahr) • Anlagen, die sich aus der Härtefallregel107 ergeben (max. 1 Mio. Emissionsberechtigungen pro Jahr). 100 101 102 103 104 105 106 107

Nr. I-V Anhang 1 zum TEHG. Vgl. o. Rn. 55. Im Gegensatz zu den prozessbedingten CO2-Minderungspotenzialen. S.u. Rn. 99. Anhang 1 TEHG. Dies entspricht einer Minderung nach Ziff 5. NAP II von 1,25 %. Die Emissionen werden dabei mit 0,9875 multipliziert. Benchmarks auf Basis der aktuell besten verfügbaren Technik. S.u. Rn. 97. Frenz

190

TEHG – Kommentierung

Die exakte Höhe des Emissionsbudgets für den Energiesektor ergibt sich erst nach vollständiger Durchführung des Zuteilungsverfahrens für die Handelsperiode 2008-2012. Durch die Anwendung des BAT-Benchmark-Systems erwartet die Bundesre68 gierung nur relativ wenige Kürzungen und geht nicht davon aus, dass ein Erfüllungsfaktor angewandt werden muss. Die Vollständigkeit der Daten ist jedoch erst mit der vollständigen Durchführung des Zuteilungsverfahrens Ende 2007 gewährleistet. Falls daraufhin das für den Energiesektor zur Verfügung stehende Zuteilungsbudget überschritten wird, wird die Bundesregierung eine anteilige Kürzung vornehmen. Hiervon ausgenommen sind lediglich folgende Fälle: 69 • Neuanlagen mit Aufnahme des Regelbetriebes ab dem 1. Januar 2008. • Anlagen, die mit hocheffizienten Neuanlagen108 technisch vergleichbar sind. 67

d)

Besonderer Erfüllungsfaktor für Kleinemittenten

70 Im Rahmen der Emissionshandelsrichtlinie wird der Kreis der emissionspflichtigen Anlagen nur über die Produktionskapazitäten und nicht über den tatsächlichen CO2-Ausstoß ermittelt. Hierdurch sind viele Anlagen trotz einer äußerst geringen Gesamtemissionsmenge emissionshandelspflichtig. Dadurch sah sich die Bundesregierung zu einer Privilegierung dieser sog. Kleinemittenten gezwungen. Nach Ziff. 5.1.3 NAP II gilt somit für alle Kleinemittenten bis zu 25.000 t CO2-Emissionen im Jahresdurchschnitt der Basisperiode ein Erfüllungsfaktor von 1. Weiterhin erhalten hierdurch Anlagen der Tätigkeiten I-V nach Ziff. 5.1.3 NAP 71 II, abweichend von den Festlegungen in Ziff. 5.1.1, eine Zuteilung auf Basis historischer Emissionen. Somit fallen Kleinemittenten des Energiesektors ebenfalls nicht unter die Regelungen der anteiligen Kürzung. Des Weiteren werden Kapazitätserweiterungen bestehender Anlagen nach Ziff. 5.1.3 NAP II nicht isoliert betrachtet.

5.

Mikroplan

72 Der Mikroplan enthält Regeln und Methoden für die konkreten Zuteilungen je Anlage sowie die Regelungen für das Reservebudget. Energieanlagen unterliegen nunmehr durchgehend dem Benchmark-Ansatz.109 Allen Bestandsanlagen des Industriesektors werden aufgrund der historischen Emissionen (Grandfathering) in der Basisperiode und der Anwendung des sektorspezifischen Erfüllungsfaktors kostenlose Emissionsberechtigungen zugeteilt (Ziff. 6.1 NAP II). Für Anlagen, die vor dem 1. Januar 2000 in Betrieb gingen, bezieht sich die 73 Basisperiode auf 2000-2005. Nach Ermittlung der jahresdurchschnittlichen historischen Emissionsdaten ergeben sich die Emissionsberechtigungen aus der Multiplikation mit dem jeweiligen Erfüllungsfaktor. 108 109

Dies ist im Zuteilungsverfahren von den Anlagenbetreibern nachzuweisen. S.u. Rn. 79 ff. Frenz

§7

Nationaler Zuteilungsplan

191

Ein verändertes Grandfathering erfolgt für Anlagen, die in den Jahren 2000- 74 2002 in Betrieb gegangen sind. Hierbei erfolgt die Bestimmung der benötigten Emissionsmenge der Basisperiode aus den hochgerechneten Emissionen des Jahres der Inbetriebnahme zuzüglich der Emissionen der Folgejahre bis einschließlich des Jahres 2005. a)

Grandfathering bei Bestandsanlagen im Industriesektor mit Inbetriebnahme bis 2002

Der Industriesektor erhält die Emissionszertifikate nach Ziff. 6.1.1 NAP II mittels 75 Grandfathering in der Basisperiode 2000-2005. Hierbei wird die jährliche Zuteilung noch mit dem bereits erwähnten Erfüllungsfaktor von 98,75 % belegt. Kleinemittenten erhalten jedoch eine Sonderbehandlung.110 Im Rahmen der Wahlmöglichkeit nach den Hinweisen der Kommission vom 76 7. Januar 2004111 hat sich die Bundesregierung dafür entschieden, in der zweiten Handelsperiode die Zuteilung für die Kuppelgase für die Eisen- und Stahlindustrie an die Kuppelgas erzeugenden Anlagenbetreiber zu vergeben (Ziff. 2.1 NAP II). Zur Vermeidung von Doppelzuteilungen erhalten Anlagenbetreiber, die Kuppelgas verwerten, eine um diesen Betrag geminderte Menge. b)

Standardauslastungsfaktoren und BAT-Benchmarks bei industriellen Bestandsanlagen mit Inbetriebnahme von 2003-2007

Anlagen, die ab 1. Januar 2003 ihren ersten Regelbetrieb aufnahmen, erhalten 77 nach Ziff. 6.1.2 NAP II eine Zuteilung auf Basis der BAT-Benchmarks sowie den für Neuanlagen festgelegten Standardauslastungsfaktoren. c)

Frühzeitige Emissionsminderungen im Industriesektor

Eine Privilegierung für Early-Action-Maßnahmen112 in Form einer Erlassung des 78 Erfüllungsfaktors für die zweite Handelsperiode erfolgt dann, wenn nach Ziff. 6.1.3 NAP II der Zeitraum von 12 Jahren nach Abschluss der Modernisierung bei den betroffenen Anlagen in die Periode 2008-2012 hineinreicht.

110 111

112

S.o. Rn. 70. Mitteilung der Kommission vom 7.1.2004 über Hinweise zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Anwendung der in Anhang III der RL 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgas-Emissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der RL 96/61/EG des Rates aufgelisteten Kriterien sowie über die Bedingungen für den Nachweis höherer Gewalt, KOM (2003) 830 endg., Tz. 92. Nach § 12 ZuG 2007. Frenz

192

TEHG – Kommentierung

d)

Allokationsregeln für die kostenlose Zuteilung für Bestandsanlagen des Energiesektors

79 Die kostenlose Zuteilung für Energieanlagen, die vor dem 1. Januar 2000 in Betrieb gingen, erfolgt nach Ziff.6.2 NAP II nach dem Grandfathering für die Basisperiode und dem BAT-Benchmarking-System. Die ermittelte jahresdurchschnittliche Produktion wird hiernach mit dem produktbezogenen BAT-Benchmark multipliziert. Befindet sich die Aufnahme des ersten Regelbetriebes innerhalb des Zeitraumes 80 2000-2002, so gelten die Jahre der Basisperiode beginnend ab dem Jahr, welches dem der Inbetriebnahme folgt, bis einschließlich des Jahres 2005. Es wurden für die Produkte Strom, Wärme, Prozesswärme und mechanische 81 Arbeit jeweils einheitliche BAT-Benchmarks für alle Anlagen definiert und angewandt, wobei noch nach den verwendeten Brennstoffen differenziert wird.113 Einige dieser produktbezogenen Emissionswerte sind beispielsweise die ener82 giebezogenen Emissionswerte je erzeugter Produkteinheit bei: a) Anlagen zur Stromproduktion: a. 750g CO2 je kWh Nettostromerzeugung b. 365g CO2 je kWh Nettostromerzeugung, sofern gasförmige Brennstoffe verwendet werden. Ausgenommen ist hier die reine Stützfeuerung. b) Anlagen zur Erzeugung von Prozessdampf: a. 345g CO2 je kWh b. 225g CO2 je kWh, sofern gasförmige Brennstoffe verwendet werden. Ausgenommen ist hier die reine Stützfeuerung. c) Anlagen zur Herstellung von Zement oder Zementklinker in Produktionsanlagen mit a. drei Zyklonen: 315g CO2 je erzeugtem Kilogramm Zementklinker b. vier Zyklonen: 285g CO2 je erzeugtem Kilogramm Zementklinker c. fünf oder sechs Zyklonen: 275g CO2 je erzeugtem Kilogramm Zementklinker d) Anlagen zur Herstellung von Glas: a. für Behälterglas 280g CO2 je erzeugtem Kilogramm Glas b. für Flachglas 510g CO2 je erzeugtem Kilogramm Glas Lediglich KWK-Anlagen werden wegen ihrer klimaschutzpolitischen Bedeutung durch Anwendung einer Doppel-Benchmark-Regelung gesondert behandelt.114 Ebenfalls eine veränderte Zuteilung erhalten Bestandsanlagen, die zwischen 83 dem 1. Januar 2003 und dem 31. Dezember 2007 ihren Regelbetrieb aufnahmen. Da für sie nicht genügend historisch repräsentative Produktionsdaten vorliegen, erhalten sie eine Zuteilung auf Basis der für Neuanlagen festgelegten Standardauslastungsfaktoren.115

113 114 115

Für eine vollständige Auflistung aller Benchmarks inklusive einer Differenzierung der verwendeten Brennstoffe s. Anhang 1 zum NAP II. S.u. Rn. 99 bzw. Ziff. 6.7 NAP II. S. Anhang 2 zum NAP II. Frenz

§7

e)

Nationaler Zuteilungsplan

193

Frühzeitige Emissionsminderungen im Energiesektor

Sofern Bestandsanlagen der Energie bereits nach § 12 Abs. 1 ZuG 2007 von Early- 84 Action-Maßnahmen profitiert haben und der Zeitraum von zwölf Jahren nach Modernisierung der Anlagen in die zweite Handelsperiode hineinreicht, sind diese von der ggf. anteiligen Kürzung ausgenommen. f)

Jährliche Ausgabe der Emissionsberechtigungen

Die Ausgabe je Anlage erfolgt in den fünf Jahren der Handelsperiode 2008-2012 85 jeweils zu einem Fünftel der Gesamtzuteilungsmenge zum 28. Februar eines jeden Jahres. Eine Rückgabe der Emissionsberechtigungen hat zum 30. April des Folgejahres zu geschehen. Hierbei ist wie in der ersten Handelsperiode ein „periodenbegrenztes borrowing“116 möglich. Beträgt der Rückgabebetrag nicht die volle Höhe der tatsächlich vom Anlagenbetreiber produzierten Emissionen, so sind Sanktionen in Höhe von 100 € je t zusätzlich verursachter CO2-Äquivalente vorgesehen.117 Weiterhin müssen die fehlenden Emissionsberechtigungen zusätzlich im Folgejahr abgegeben werden. Ein periodenbegrenztes Banking118 ist ebenfalls möglich.

6.

Neuanlagen und Reservefonds

a)

Allokationsregeln für Neuanlagen in 2008-2012

Neuanlagen (d.h. Anlagen, die ab 1. Januar 2008 in Betrieb gingen) erhalten nach 86 Ziff. 6.4.1 NAP II in der zweiten Handelsperiode eine Zuteilung auf der Grundlage eines BAT-Benchmarks. Eine anteilige Kürzung oder ein Erfüllungsfaktor werden in dieser Periode nicht angewandt. Im Falle von Kapazitätserweiterungen wird diese Regelung lediglich auf den erweiterten Anlagenteil angewandt. Der bereits zuvor bestehende Anlagenteil wird, gleich ob er vor der Erweiterung in den Anwendungsbereich der Richtlinie fiel oder nicht, nach den Zuteilungsregeln für Bestandanlagen bewertet. BAT-Benchmarks wurden für die Produktion von Strom, Warmwasser, Pro- 87 zesswasser, Zementklinker, Behälterglas, Flachziegel, Mauerziegel und Dachziegel definiert. Hierbei wird ebenfalls wieder nach Art der eingesetzten Brennstoffe (gasförmig oder nicht) differenziert.119 Dient der Einsatz gasförmiger Brennstoffe jedoch ausschließlich dem Zwecke der Stützfeuerung, so bleiben die festgelegten jeweiligen Benchmarks unberücksichtigt. Werden in Anlagen Produkte hergestellt, die nicht oben beschreiben werden, so 88 muss der Anlagenbetreiber der DEHSt innerhalb des Zuteilungsantrags nachwei116 117 118 119

S. Ziff. 2.2 NAP II. S. Ziff. 2.2 NAP II. Vgl. u. Rn. 101. Vgl. Anhang 1 zum NAP II. Frenz

194

TEHG – Kommentierung

sen, dass seine Produktion nach BAT erfolgt.120 Für das erste Betriebsjahr einer Neuanlage erfolgt die Ausgabe mit der Zuteilung, sofern die Zuteilung nach dem 28. Februar des jeweiligen Jahres erfolgt. Erfolgt diese vor dem 28. Februar, werden die Emissionsrechte zum 28. Februar des Jahres ausgegeben. Diese Regelung gilt auch für alle Folgejahre der Handelsperiode. b)

Übertragung von Emissionszertifikaten auf Ersatzanlagen

89 In der zweiten Zuteilungsperiode entfällt eine § 10 ZuG 2007 entsprechende Übertragungsregel.121 c)

Reserve

90 Durch die im Vergleich zum NAP I wegfallende Übertragungsregel, beträgt der Anteil der Reserve am Gesamtbudget nach Ziff. 6.4.3 NAP II 27 Mio. Emissionszertifikate.122 Diese ist für folgende 5 Zwecke gedacht: • Für die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten an Neuanlagen. • Für die Erhöhung der Zuteilungsmenge als Ergebnis eines erfolgreichen Rechtsmittelverfahrens. • Für die verfassungsrechtliche gebotene Kompensation unzumutbarer Härten im Einzelfall, sofern die Vorraussetzungen der hierfür vorgesehenen besonderen Zuteilungsregel erfüllt ist.123 • Zur Abdeckung der Systemkosten für die Administration des Emissionshandels. • Zur Abdeckung des vorgesehenen Ausgleichsanspruchs nach § 6 Abs. 3 ZuG 2007. Bei Minder-Inanspruchnahme der Reserve werden die jeweiligen Zertifikate am Markt zum Handel freigegeben.

7.

Einstellung des Betriebs von Anlagen

91 Bei einer Teil- oder Gesamtstilllegung von Anlagen muss der Anlagenbetreiber dies unverzüglich der DEHSt melden. Daraufhin werden – außer im Falle einer Übernahme der Produktion durch andere Bestandsanlagen – im Folgejahr keine Emissionsberechtigungen ausgegeben. Aufgrund der Stilllegungsregel nicht ausgegebene oder eingezogene Zertifikate werden nach Ziff. 6.5 NAP II der Neuanlagenreserve zugeführt. Um so genannte Stilllegungsprämien durch Führung eines Scheinbetriebs zu 92 unterbinden, werden für die zweite Handelsperiode keine Zertifikate für Anlagen ausgegeben, die in der ersten Periode eingestellt wurden. Dies gilt auch dann, wenn

120 121 122 123

Dies muss nach Ziff. 6.4.1 NAP II mittels Sachverständigen-Gutachten geschehen. S. Ziff. 6.4.2 NAP II. Nach § 5 ZuG 2012 nur och 23 Mio. Berechtigungen. S.u. Rn. 97. Frenz

§7

Nationaler Zuteilungsplan

195

produktionsbedingt weniger als 20 % der durchschnittlichen CO2-Menge der Jahre 2000-2004 emittiert wurde.

8.

Sonderregeln

Um die Transparenz des Emissionshandelssystems zu optimieren und die Kom- 93 plexität zu minimieren wurde die Vielzahl an Sonderregeln nach Ziff. 6.6 NAP II gegenüber der ersten Handelsperiode auf ein unverzichtbares Minimum reduziert. a)

Malus-Regel124

Nach Ziff. 6.6 NAP II entfällt die Malus-Regel des ZuG 2007 aufgrund der Ein- 94 führung von Benchmarks für Energieanlagen. b)

Prozessbedingte Emissionen

Nach Ziff. 6.6.2 NAP II wird die für die Periode 2005-2007 erfolgte individuelle 95 Zuteilung für prozessbedingte Emissionen nach § 13 ZuG 2007 in der Periode 2008-2012 durch eine Pauschalregelung ersetzt.125 Demnach werden in der zweiten Handelsperiode die prozessbedingten Emissionen gegenüber den energiebedingten durch einen niedrigeren und pauschalen Erfüllungsfaktor privilegiert. Hierdurch wird das Antragsverfahren für die Zuteilungen in 2008-2012 deutlich vereinfacht. Die Höhe der Gesamtentlastung bleibt jedoch unverändert. c)

Optionsregel

Für die zweite Handelsperiode entfällt nach Ziff. 6.6.3 NAP II die Optionsregel 96 gem. § 7 Abs. 12 ZuG 2007 (i.V.m. § 8 Abs. 6 ZuG 2007), statt der Zuteilung für Bestandsanlagen eine solche nach den Maßstäben für zusätzliche Neuanlagen zu beantragen, da diese in der ersten Periode maßgeblich zur Anwendung der anteiligen Kürzung beigetragen hat. d)

Härtefallregel

Durch die Pauschalisierung der Zuteilungsregeln des NAP II mit dem Ziel, u.a. die 97 Komplexität des NAP II zu reduzieren,126 kann es vereinzelt zu einer wirtschaftlich nicht mehr zumutbaren Belastung eines Anlagenbetreibers kommen. Tritt dieser Härtefall ein, wird dies durch eine entsprechende Erhöhung der Zuteilungsmenge ausgeglichen.127 124 125 126 127

Regel für den Modernisierungsanreiz für Altanlagen ab 2008. S.o. Rn. 65. Vgl. o. Rn. 54. Vgl. o. Rn. 90. Frenz

196

98

TEHG – Kommentierung

Eine erweiterte Härtefallregelung tritt nach Ziff. 6.6 NAP II zur Berücksichtigung von Härtefällen im mittelständischen Bereich in Kraft. Liegt für die Gesamtheit der von demselben Unternehmen betriebenen Anlagen in der Basisperiode eine erhebliche Unterauslastung vor, so greift diese Regelung. Hierzu darf jedoch das Verhältnis der Produktion im Durchschnitt der Jahre 2003-2004 im Vergleich zur durchschnittlichen Produktion in den Jahren 2005 und 2006 nicht 10 % überschreiten. Ist dies der Fall, so wird jeder dieser Anlagen auf Antrag eine Anzahl an Emissionsberechtigungen zugeteilt, die dem Produkt aus der durchschnittlichen jährlichen Produktionsmenge der Anlage in den Jahren 2005 und 2006, dem für eine entsprechende Neuanlage geltenden BAT-Benchmark und ggf. dem auf die Zuteilung anzuwendenden Erfüllungsfaktor entspricht. Hierbei ist die maximal zusätzliche Zuteilungsmenge für Härtefälle auf ein Volumen von 1 Mio. Zertifikaten pro Jahr begrenzt. e)

Kraft-Wärme-Kopplung

99 Zur Vermeidung negativer Anreize für die Wärmeauskopplung erfolgt nach Ziff. 6.7 NAP II die Zuteilung für bestehende und neue KWK-Anlagen analog zu den Regelungen des ZuG 2007 mittels einer doppelten Benchmark-Regel: Die Zuteilung für die erzeugte Strommenge erfolgt nach dem Strom-Benchmark; die Zuteilung für die erzeugte Wärmemenge nach dem Wärme-Benchmark. Maßgeblich für die Berechnung der KWK-Produktionsmengen sind die Be100 griffsbestimmungen und Rechenmethoden im Arbeitsblatt FW 308 (Zertifizierung von KWK-Anlagen) der Arbeitsgemeinschaft für Wärme und Heizkraftwirtschaft (AGFW e.V. beim VDEW, Bundesanzeiger Nr. 218a vom 22. November 2002). I.S.d. FW 308 sind KWK-Anlagen auch Anlagen, die gekoppelt mechanische Arbeit und thermische Energie erzeugen. Hierbei werden die Produkte elektrische und mechanische Arbeit gleichwertig betrachtet. f)

Banking

101 Das so genannte Banking, d.h. die Übertragung von Emissionsberechtigung aus der Periode 2008-2012 in die Folgeperiode (2013-2017), ist aus Gründen der dadurch entstehenden langfristig flexibleren Planbarkeit der Anlagenbetreibern ausdrücklich gewünscht. Hierzu werden verbleibende Zertifikate aus der Periode 2008-2012 gelöscht und durch Emissionsberechtigungen für die Folgeperiode 2013-2017 ersetzt. g)

Nutzung von Joint Implementation- und Clean Development Mechanism-Projekten

102 Innerhalb der zweiten Handelsperiode beträgt nach Ziff. 6.9 NAP II die anlagenbezogene Zuteilungsmenge für JI- und CDM-Projekte maximal 20 %.128 Dies be128

§ 18 ZuG 2012 sieht bis zu 22 % vor. Frenz

§7

Nationaler Zuteilungsplan

197

deutet, dass (bezogen auf das Gesamtzuteilungsbudget) durch JI- und CDM-Projekte jährlich rund 91 Mio. Emissionsberechtigungen zur Deckung der Abgabeverpflichtungen durch die Anlagenbetreiber genutzt werden können. Dieser Prozentsatz bezieht sich auf die gesamte Zuteilungsperiode. Es steht dem Anlagenbetreiber also frei, in welchem Jahr er auf JI-Zertifikate (ERUs) und/oder CDMZertifikate (CERs) zurückgreift. So kann er dies zu Beginn der Periode tun oder gegen Ende der Periode seine Abgabeverpflichtung mit einem höheren Anteil dieser Zertifikate erfüllen. Er darf jedoch nicht über die zweite Handelsperiode hinweg die festgelegte Grenze überschreiten. Es ist jedoch gestattet, CERs und ERUs (ebenso wie die Emissionszertifikate) am Markt zu handeln. Hierdurch kann der Inhaber den Überschuss an andere Betreiber veräußern und im Gegenzug Emissionszertifikate erwerben.

9.

Vergleich NAP I mit NAP II für Anlagenbetreiber

Vergleicht man den NAP II (Handelsperiode 2008-2012) mit dem NAP I (Han- 103 delsperiode 2004-2007), so ergeben sich für Anlagenbetreiber gravierende Veränderungen für die zweite Emissionshandelsperiode: • Die Zuteilungsmethode für Bestandsanlagen ergibt sich ausschließlich aus der Nutzung des Grandfathering-Systems.129 Die Möglichkeit zur Nutzung der Optionsregel entfällt. Auch bestehende Energieanlagen unterliegen dem Benchmark-Ansatz. • Im Energiesektor tritt an die Stelle des Erfüllungsfaktors eine anteilige Kürzung. Die Industrie wird nun jedoch nach einem BAT-Benchmark-System bewertet.130 • Kleinemittenten werden im NAP II besonders berücksichtigt.131 • Es wurde die Stilllegungsregel zur Vermeidung eines Scheinbetriebes einer Anlage verändert. Weiterhin wurde auf die Möglichkeit zur Nutzung nachträglicher Anpassungen von getroffenen Zuteilungsentscheidungen (sog. Ex-postKorrekturen) verzichtet.132 • Die Basisperiode wurde im Gegensatz zum NAP I (2000-2002) im NAP II auf die Jahre 2000-2005 ausgeweitet.133 • Die Malusregel entfällt. • Die Optionsregel entfällt.134 • Die Übertragungsregel entfällt.135 • Die Reserve wurde im NAP II auf 27 Mio. Zertifikate im Vergleich zum NAP I (nur 3 Mio. Zertifikate) angehoben.136 129 130 131 132 133 134 135 136

Vgl. o. Rn. 75, 79 sowie 96. Vgl. o. Rn. 75 sowie 79. Vgl. o. Rn. 70. Vgl. o. Rn. 91 sowie Ziff. 2.2 NAP II. Vgl. o. Rn. 57. Vgl. o. Rn. 96. Vgl. o. Rn. 89. Vgl. o. Rn. 90. S. aber § 5 ZuG 2012: 23 Mio. Berechtigungen. Frenz

198

• •

137 138

TEHG – Kommentierung

Die Early-Action-Regel läuft in der zweiten Handelsperiode aus.137 Emissionszertifikate aus ERUs und CERs dürfen im NAP II bis maximal 20 % der anlagenbezogenen Zuteilungsmenge betragen.138

Vgl. o. Rn. 78 sowie 84. Vgl. o. Rn. 102. S. aber § 18 ZuG 2012: 22 %. Frenz

§8

Verfahren der Planaufstellung, Notifizierung

(1) 1Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit hat den innerhalb der Bundesregierung abgestimmten Entwurf des nationalen Zuteilungsplans für die zweite sowie für jede weitere Zuteilungsperiode nach Anhörung der Länder spätestens drei Monate vor dem in Absatz 3 bezeichneten Zeitpunkt im Bundesanzeiger und über einen Zeitraum von sechs Wochen auf seiner Internetseite zu veröffentlichen. 2Bis zum dritten Werktag nach Ablauf der Internetveröffentlichung kann jedermann zum Entwurf Stellung nehmen. 3Die innerhalb der Frist nach Satz 2 eingereichten Stellungnahmen sind zu berücksichtigen. (2) Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit fügt dem Beschluss nach § 7 Satz 1 im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie eine Auflistung bei, die vorbehaltlich der Zuteilungsentscheidung nach § 9 für jede Tätigkeit die vorgesehene Zuteilungsmenge ausweist. (3) Der Zuteilungsplan einschließlich der Auflistung nach Absatz 2 ist für die zweite sowie für jede weitere Zuteilungsperiode 18 Monate vor deren jeweiligem Beginn der Kommission der Europäischen Gemeinschaften und den übrigen Mitgliedstaaten zu übermitteln und spätestens zu diesen Zeitpunkten im Bundesanzeiger und über das Internet zu veröffentlichen. (4) Die Bundesregierung kann durch Rechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, Bestimmungen erlassen über die Daten, die für die Aufstellung des nationalen Zuteilungsplans für die nächste Zuteilungsperiode erhoben werden sollen sowie über das Verfahren zu ihrer Erhebung durch die zuständige Behörde.

Übersicht I. II.

III.

IV.

Nationales Verfahren und Verflechtung mit der europäischen Ebene..... Veröffentlichung eines abgestimmten Entwurfs (Abs. 1 S. 1) ................ 1. Zuständigkeit des Bundesumweltministeriums................................. 2. Notwendige Abstimmung ................................................................. 3. Anhörung der Länder........................................................................ 4. Veröffentlichung des Entwurfs ......................................................... Stellungnahmen der Öffentlichkeit (Abs. 1 S. 2, 3)................................. 1. Abgabe durch jedermann (S. 2) ........................................................ 2. Berücksichtigung (S. 3) .................................................................... Auflistung über tätigkeitsbezogene Zuteilungsmengen (Abs. 2).............

Frenz

Rn. 1 2-11 2 3-5 6-7 8-11 12-18 12-15 16-18 19-22

200

TEHG – Kommentierung

V.

Übermittlung an die Kommission und die übrigen Mitgliedstaaten (Abs. 3) ................................................................................................... Verordnungsermächtigung (Abs. 4) ........................................................

VI.

I.

23-29 30-31

Nationales Verfahren und Verflechtung mit der europäischen Ebene

1 Während § 7 TEHG die Beschlussfassung als solche, die Stellung und die notwendigen inhaltlichen Komponenten des nationalen Zuteilungsplanes regelt, gibt § 8 TEHG das bei der Planaufstellung und damit im Vorfeld der Beschlussfassung einzuhaltende Verfahren vor. Zudem wird entsprechend den Vorgaben der Emissionshandelsrichtlinie die Notifizierung an die Kommission und damit die Verflechtung mit der europäischen Ebene geregelt. Daraus ergeben sich auch Rückwirkungen auf das Verhältnis von nationalem Zuteilungsplan und ZuG 2007, die eine Abschwächung der Anforderungen der Wesentlichkeitstheorie in diesem Falle bedingen.1

II.

Veröffentlichung eines abgestimmten Entwurfs (Abs. 1 S. 1)

1.

Zuständigkeit des Bundesumweltministeriums

2 § 8 Abs. 1 TEHG betrifft die Vorstufe der Beschlussfassung des nationalen Zuteilungsplanes nach § 7 S. 1 TEHG. Zu dessen Vorbereitung bedarf es der Veröffentlichung eines Entwurfes. Dieser wird vom Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit erstellt, da in dieser Vorschrift nur dieses Ministerium genannt und im Übrigen eine Abstimmung vorgegeben wird.

2.

Notwendige Abstimmung

3 Nach der Gesetzesbegründung erfolgt die Planaufstellung „federführend durch das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit“.2 Dieses hat damit das Erstgestaltungsrecht für den Entwurf eines nationalen Zuteilungsplanes, muss sich aber innerhalb der Bundesregierung abstimmen. Die Bundesregierung besteht nach Art. 62 GG aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern. Infolge der Aufgaben- und Verantwortungszuweisung an die Bundesminister nach Geschäftsbereichen gem. Art. 65 S. 2 GG bedarf es aber nur der Abstimmung mit den anderen betroffenen Ministerien und damit vor allem mit dem Wirtschaftsmi1 2

Ausführlich § 7 TEHG Rn. 15 ff. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 12. Frenz

§8

Verfahren der Planaufstellung, Notifizierung

201

nisterium. Grundlegende Weichenstellungen sind aufgrund seiner Richtlinienkompetenz gem. Art. 65 S. 1 GG mit dem Bundeskanzler abzustimmen. Abstimmung bedeutet mehr als bloße Berücksichtigung. Vielmehr bedarf es 4 des gegenseitigen Austausches. Dieser hat sich einmal auf einen frühzeitigen Informationstransfer zu beziehen, damit überhaupt noch eine Abstimmung möglich und die Entwicklung nicht so weit vorangeschritten ist, dass zusätzliche Aspekte nicht mehr adäquat in die inhaltliche Arbeit einfließen können. Weiter bedarf es des Austausches der vertretenen Sichtweisen und Argumente. Das Bundesumweltministerium als federführendes Ministerium ist verpflichtet, diese Positionen der anderen Ministerien sachgerecht zu verarbeiten und in seine inhaltliche Arbeit einfließen zu lassen. Allerdings bedarf es insoweit nicht notwendig eines Einvernehmens. Dieses 5 wäre zwar sachlich optimal. Doch wird diese stärkere Form der Kooperation erst in § 8 Abs. 2 TEHG genannt, so dass sie nicht bereits im Rahmen von § 8 Abs. 1 TEHG zu fordern ist. Bei inhaltlichen Differenzen kann allerdings der Bundeskanzler, soweit seine Richtlinienkompetenz eingreift, nach Art. 65 S. 1 GG die letzte Entscheidung treffen: Diese Kompetenz bezieht sich auf grundlegende und richtungsweisende Entscheidungen, wozu auch Einzelfälle mit großem politischem Gewicht gehören;3 für die Aufstellung des nationalen Zuteilungsplanes für den Emissionshandel trifft dies aufgrund der hohen Aufmerksamkeit sowohl der Betroffenen als auch der Öffentlichkeit regelmäßig zu.

3.

Anhörung der Länder

Aufgrund der Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses vom 28. Mai 6 20044 wurde in § 8 Abs. 1 S. 1 TEHG zugunsten der Länder eine Anhörungspflicht verankert. Die Länder werden regelmäßig durch die Landesregierung und damit den Ministerpräsidenten vertreten.5 Eine Veröffentlichung des Entwurfs kann erst nach deren Anhörung erfolgen. Diese Pflicht beinhaltet, dass den Ländern Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werden muss. Nehmen sie diese nicht wahr, wird dadurch allerdings die Aufstellung des nationalen Zuteilungsplanes nicht aufgehalten; schließlich ist er bis zu einem bestimmten Zeitpunkt zu veröffentlichen. Ansonsten hätten die Länder insoweit faktisch eine Blockademöglichkeit, die auch der Funktion der Anhörung widerspräche. Eine Anhörung impliziert, dass die von den Ländern vorgetragenen Gesichts- 7 punkte zur Kenntnis genommen und gewürdigt werden. Dies muss durch das Bundesumweltministerium als der für die Aufstellung des nationalen Zuteilungsplanes zuständigen Stelle6 erfolgen. Allerdings sind diese Aspekte nur zu berücksichtigen, nicht hingegen zwingend zu beachten. Über Bedenken und Einwände kann also

3 4 5 6

Näher Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 65 Rn. 6 ff. BT-Drucks. 15/3250. Näher problematisierend Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 8 TEHG Rn. 2. O. Rn. 2. Frenz

202

TEHG – Kommentierung

auch hinweggegangen werden. Sie müssen allerdings in den Überlegungen bei der Aufstellung des nationalen Zuteilungsplanes ihren Niederschlag gefunden haben.

4.

Veröffentlichung des Entwurfs

8 Der so zustande gekommene Entwurf eines nationalen Zuteilungsplanes (ohne die Liste nach § 8 Abs. 2 TEHG7) ist gem. § 8 Abs. 1 S. 1 TEHG im Bundesanzeiger sowie über einen Zeitraum von sechs Wochen auf der Internetseite des Bundesumweltministeriums („seiner“) zu veröffentlichen. Dies hat für die zweite (20082012) sowie für jede weitere Zuteilungsperiode spätestens drei Monate vor der Übermittlung an die Kommission und an die übrigen Mitgliedstaaten zu erfolgen. Da diese nach § 8 Abs. 3 TEHG 18 Monate vor dem jeweiligen Beginn der Zuteilungsperiode vorgesehen ist, muss(te) der Entwurf mindestens 21 Monate vor dem 1. Januar 2008 bzw. dann dem 1. Januar 2013 und somit jedenfalls bis zum 31. März 2006 bzw. dann bis zum 31. März 2011 veröffentlicht werden. Art. 9 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 Emissionshandelsrichtlinie gibt eine Veröffentli9 chung mindestens 18 Monate vor Beginn der jeweiligen Zuteilungsperiode vor; dieser Zeitraum ist allerdings auch für die Übermittlung an die Kommission und die übrigen Mitgliedstaaten verlangt. Damit wird aber deutlich, dass die Veröffentlichung nicht bereits zum 31. März 2006 bzw. 2011 etc. abgeschlossen sein muss, sondern auch zu diesem Zeitpunkt beginnen kann. Es muss(te) nach diesen gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben nur sichergestellt sein, dass der nationale Planentwurf mit seiner Weiterleitung an die Kommission hinreichend lange veröffentlicht war bzw. ist. Indes sieht Art. 9 Abs. 1 Emissionshandelsrichtlinie eine angemessene Berück10 sichtigung der Bemerkungen der Öffentlichkeit vor. Voraussetzung dafür ist eine rechtzeitige Kenntnisnahme, die daher erfolgen muss, bevor der nationale Zuteilungsplan im Entwurf der Kommission und den anderen Mitgliedstaaten übermittelt wird, und damit vor dem in Art. 9 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 Emissionshandelsrichtlinie vorgesehenen und auch auf diese beiden Maßnahmen bezogenen 18-MonatsVorlauf vor Beginn der jeweiligen Zuteilungsperiode. Deshalb ist auch die Internetveröffentlichung nach § 8 Abs. 1 S. 1 TEHG so 11 anzusetzen, dass sie bis spätestens 21 Monate vor dem Beginn der jeweiligen Zuteilungsperiode erfolgt. Allerdings muss(te) der Sechswochenzeitraum noch nicht zum 31. März 2006 bzw. 2011 etc. abgeschlossen sein, sondern konnte bzw. kann mit diesem Datum beginnen. Dass sich dieser Zeitraum anschließt und sein Ablauf den Endpunkt der Veröffentlichung bildet, ergibt sich auch aus § 8 Abs. 1 S. 2 und 3 TEHG, die darauf die Ausschlussfrist für Stellungnahmen beziehen.

7

S.u. Rn. 19. Frenz

§8

Verfahren der Planaufstellung, Notifizierung

III.

Stellungnahmen der Öffentlichkeit (Abs. 1 S. 2, 3)

1.

Abgabe durch jedermann (S. 2)

203

§ 8 Abs. 1 S. 2 TEHG sieht vor, dass jedermann zum Entwurf eines nationalen Zu- 12 teilungsplanes Stellung nehmen kann – nicht muss. Daher sind spätere Rügen und Klagen gegen die Zulassungsentscheidung, die gem. § 7 S. 2 HS. 2 TEHG ohnehin auf der Basis des Zuteilungsgesetzes erfolgt, auch nicht ausgeschlossen. Eine solche Präklusionswirkung wurde trotz anderer Pläne gerade nicht im Gesetz verankert.8 Sie wäre wegen des vorbereitenden Charakters des nationalen Allokationsplanes auch inkonsequent. Ihr Fehlen ist das Pendant zu den fehlenden Rechtsschutzmöglichkeiten gegen ihn9 und auf Einhaltung einer korrekten Öffentlichkeitsbeteiligung.10 Die daher nicht für die Wahrung der eigenen Rechte notwendige Stellungnahme kann bis zum dritten Werktag nach Ablauf der Internetveröffentlichung auf der Internetseite des Bundesumweltministeriums nach § 8 Abs. 1 S. 1 TEHG erfolgen, mithin je nach dem Zeitpunkt des Beginns der Internetveröffentlichung, die jedenfalls zum 31. März 2006 bzw. 2011 etc. zu starten hat(te), und der Verteilung der Feiertage bis spätestens Mitte Mai 2006 bzw. 2011 etc.11 Indem „jedermann“ zum Entwurf Stellung nehmen kann, geht der Kreis der 13 möglichen Personen über die betroffenen Anlagenbetreiber weit hinaus und erfasst sämtliche Bürger und Unternehmen sowie Verbände, ohne dass Letzteren allerdings in diesem Rahmen eine privilegierte oder gar ausschließliche Stellung zukommen darf.12 Eine Verbandsanhörung ersetzt keine Öffentlichkeitsbeteiligung. Dies entspricht der Vorgabe von Art. 9 Abs. 1 S. 2 Emissionshandelsrichtlinie, wonach die Bemerkungen der Öffentlichkeit angemessen zu berücksichtigen sind. Der Begriff „jedermann“ grenzt auch niemanden aufgrund seiner Staatsangehö- 14 rigkeit aus. Damit sind auch Personen aus anderen Staaten zur Abgabe von Stellungnahmen berechtigt. Zwar sind die jeweiligen Zuteilungspläne auf nationaler Basis zu erarbeiten. Gleichwohl sind sie Teil eines europäischen Emissionshandelsverbundes und damit eines Gesamtsystems. Das führt zur Einbeziehung von Bürgern aus anderen EU-Staaten. Jedoch erfolgt auch insoweit keine Begrenzung, so dass auch Angehörige von Drittstaaten ihre Stellungnahmen abgeben können. Das entspricht der weltweiten Konzeption des Klimaschutzes und findet seine Parallele vor allem in der gleichfalls nicht auf bestimmte Staatsangehörige beschränkten Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 10 Abs. 3 BImSchG;13 dieses Gesetz ist deshalb als Vergleich heranziehbar, weil letztlich auch das TEHG Teil des immissionsschutzrechtlichen Gesamtsystems ist, wie vor allem durch die Änderung

8 9 10 11 12 13

Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 8 TEHG Rn. 7. S.o. § 7 TEHG Rn. 11. S.u. Rn. 16. S. §§ 187 Abs. 1, 188 Abs. 2 BGB und mit Berechnungsbeispielen Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 8 TEHG Rn. 5. Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 8 Rn. 5, 41 f. Czajka, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, § 10 Rn. 57 f.; vgl. auch Jarass, BImSchG, § 10 Rn. 71; Frenz, in: Kotulla (Hrsg.), BImSchG, § 10 Rn. 103. Frenz

204

TEHG – Kommentierung

des BImSchG nach Art. 2 des Umsetzungsgesetzes zur Emissionshandelsrichtlinie deutlich wird. Die Stellungnahme ist an das nach § 8 Abs. 1 S. 1 TEHG federführende Bun15 desumweltministerium zu richten. Dieses sammelt und verarbeitet die inhaltlichen Gesichtspunkte und ist daher Adressat.

2.

Berücksichtigung (S. 3)

16 § 8 Abs. 1 S. 3 TEHG verpflichtet dazu, die fristgerecht eingereichten Stellungnahmen zu berücksichtigen. Diese Pflicht obliegt dem Bundesumweltministerium, da dieses den nationalen Zuteilungsplan ausarbeitet, bevor er nach § 7 S. 1 TEHG von der Bundesregierung beschlossen wird.14 Sie ist aber weder als solche noch in ihrer Art und Weise einklagbar, weil es sich um die Vorbereitung der Vorbereitung des rechtsverbindlichen Zuteilungsgesetzes handelt: Die Öffentlichkeitsbeteiligung bezieht sich auf den nationalen Allokationsplan, der einen verwaltungsinternen Vorbereitungsakt zur Abstimmung mit der Kommission15 und für das Zuteilungsgesetz nach § 7 S. 2 TEHG nur die Grundlage bildet – Letzteres erst nach Prüfung durch die Kommission16 und damit ggf. in modifizierter Form. Die Verabschiedung des Zuteilungsgesetzes erfolgt dabei verfahrensmäßig selbstständig, und ausschließlich nach ihm richtet sich gem. § 7 S. 2 HS. 2 TEHG die Zuteilung.17 Art. 9 Abs. 1 S. 3 Emissionshandelsrichtlinie ist zu entnehmen, dass eine an17 gemessene Berücksichtigung erfolgen muss. Hinter dieser gemeinschaftsrechtlichen Vorgabe darf die nationale Umsetzungsvorschrift nicht zurückbleiben.18 Die Angemessenheit ist daher in § 8 Abs. 1 S. 3 TEHG hineinzulesen. Mithin dürfen die vorgebrachten Stellungnahmen nicht einfach unbeachtet gelassen werden, sondern sie sind in die inhaltliche Ausarbeitung einzubeziehen. Sie brauchen allerdings nicht einfach übernommen zu werden, sondern sind nur zu verarbeiten und nach ihrem Gehalt zu gewichten. Indes hat sich das Bundesumweltministerium mit ihnen sachlich auseinander zu setzen. Das gilt erst recht, wenn man die englische und französische, mit ordnungsgemäße Berücksichtigung zu übersetzende Fassung zugrunde legt.19 Die Angemessenheit legt einen flexiblen Maßstab nahe, je nach dem, wie be18 deutsam die jeweilige Stellungnahme ist, welches sachliche Gewicht ihr also zukommt und welche Aussagekraft sie im Hinblick auf den zu erstellenden nationalen Zuteilungsplan hat. Das Maß der angemessenen Berücksichtigung richtet sich also auch nach dem Inhalt der vorgebrachten Stellungnahme.20 14 15 16 17 18 19 20

Dazu o. § 7 TEHG Rn. 25. S.o. § 7 TEHG Rn. 11. S.u. Rn. 23 ff. Im Einzelnen Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 8 TEHG Rn. 10 ff. Daher eine unzureichende, zur Europarechtswidrigkeit führende Umsetzung annehmend Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 8 TEHG Rn. 8. Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 8 TEHG Rn. 8. S.o. § 7 TEHG Rn. 11. Frenz

§8

IV.

Verfahren der Planaufstellung, Notifizierung

205

Auflistung über tätigkeitsbezogene Zuteilungsmengen (Abs. 2)

§ 8 Abs. 2 TEHG verlangt, dass das Bundesumweltministerium dem Beschluss über den nationalen Zuteilungsplan nach § 7 S. 1 TEHG eine Auflistung der Zuteilungsmengen beifügt, die für jede einzelne Tätigkeit vorgesehen sind. Nach Anhang 1 zum TEHG sind damit die einzelnen Anlagen gemeint, so dass auch die Konvergenz mit Ziff. 10 Anhang III zur Emissionshandelsrichtlinie gesichert ist.21 Diese Auflistung ist auf den Beschluss über den aus Sicht der Bundesregierung fertigen nationalen Zuteilungsplan bezogen, mithin noch nicht dem Entwurf beizufügen, wie er nach § 8 Abs. 1 TEHG vorgesehen ist und veröffentlicht wird. Diese Detailarbeit wird damit auch nicht der Stellungnahme durch die Öffentlichkeit ausgesetzt. Für diese Auflistung über tätigkeitsbezogene Zuteilungsmengen hat das Bundesumweltministerium das Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Wirtschaft herzustellen. Insoweit bedarf es also nicht nur der Berücksichtigung und damit der inhaltlichen Einbeziehung, sondern der Einigung. Die Auflistung nach § 8 Abs. 2 TEHG wird mithin zwar vom Bundesumweltministerium erarbeitet, kann indes nur gemeinsam mit dem Bundesministerium für Wirtschaft verabschiedet und damit dem nationalen Zuteilungsplan beigefügt werden. Kann ein Einvernehmen nicht hergestellt werden, bleibt nur die Einschaltung der Bundesregierung als Kollegialorgan nach Art. 62 GG, wie sie § 7 S. 1 TEHG für den nationalen Zuteilungsplan als solchen vorsieht,22 bzw. zuvor des Bundeskanzlers in Form einer Ministerbesprechung unter seinem Vorsitz nach § 17 Abs. 2 Geschäftsordnung der Bundesregierung.23 Diese dem nationalen Zuteilungsplan beigefügte Auflistung weist zwar für jede Tätigkeit die vorgesehene Zuteilungsmenge aus, bildet aber nicht die konkrete, subjektiv einforderbare und daher auch nicht rechtsschutzfähige24 Rechtsgrundlage für die Zuweisung im Einzelnen. Diese erfolgt vielmehr auf der Basis von § 9 TEHG. Grundlage dafür ist mithin das ZuG. Aus der Liste nach § 8 Abs. 2 TEHG können demgegenüber keine Ansprüche abgeleitet werden. Indes bedarf es insoweit der Konvergenz, damit nicht widersprüchliche Begünstigungen vorgenommen werden. Die Auflistung nach § 8 Abs. 2 TEHG ist denn auch nur vorläufig; ihr kommt daher wie dem nationalen Allokationsplan,25 dem sie beigefügt wird,26 „keine Rechtsverbindlichkeit zu, sondern (sie) dient allein dem Zwecke der Überprüfung des Plans durch die Kommission“.27 Damit handelt es sich lediglich um eine Vor21 22 23 24 25 26 27

Krit. Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 8 TEHG Rn. 14. S.o. § 7 TEHG Rn. 23 ff. Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 8 TEHG Rn. 16. Weder verpflichtend noch abwehrend, vgl. Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 8 TEHG Rn. 18. Dahin auch Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 8 TEHG Rn. 8. Daher mit Erst-recht-Schluss Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 8 TEHG Rn. 15. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 12. Frenz

19

20

21

22

206

TEHG – Kommentierung

stufe zu dem letztlich für die Zuteilung maßgeblichen ZuG, die unter dem Vorbehalt einer fehlenden Beanstandung durch die Kommission steht. Die Auflistung ist daher wie der nationale Zuteilungsplan etwaigen Vorgaben der Kommission anzupassen.

V.

Übermittlung an die Kommission und die übrigen Mitgliedstaaten (Abs. 3)

23 § 8 Abs. 3 TEHG gibt das weitere Procedere bis zum In-Kraft-Treten des nationalen Zuteilungsplanes entsprechend den Vorgaben des Art. 9 Abs. 1 UAbs. 2 Emissionshandelsrichtlinie nur hinsichtlich der Weiterleitung vor.28 Der Zuteilungsplan ist nach dem Beschluss gem. § 7 S. 1 TEHG zusammen mit der Auflistung der tätigkeitsbezogenen Zuteilungsmengen nach § 8 Abs. 2 TEHG an die Kommission sowie die übrigen Mitgliedstaaten zu übermitteln. Die Kommission kann dann gem. Art. 9 Abs. 3 Emissionshandelsrichtlinie innerhalb von drei Monaten den Plan ganz oder teilweise ablehnen, wenn er gegen die in Anhang III aufgeführten Kriterien29 einschließlich dem Beihilfenverbot (Ziff. 5)30 oder Art. 10 Emissionshandelsrichtlinie verstößt. Erst nach Ablauf dieser Frist bzw. bei Akzeptanz von Änderungsforderungen der Kommission kann dann ein Mitgliedstaat gem. Art. 9 Abs. 3 S. 2 Emissionshandelsrichtlinie endgültig über die Gesamtzahl der zu vergebenden Zertifikate entscheiden. Damit handelt es sich bei den der Kommission übermittelten Dokumenten um vorläufige Pläne, die erst der Bestätigung durch dieses europäische Organ bedürfen, um in den Mitgliedstaaten konkret umgesetzt werden zu können. Als Zeitraum gibt § 8 Abs. 3 TEHG in Übereinstimmung mit Art. 9 Abs. 1 24 UAbs. 2 S. 2 Emissionshandelsrichtlinie eine Übermittlung 18 Monate vor Beginn der zweiten und weiterer Emissionshandelsperioden vor, mithin – wie geschehen – zum 30. Juni 2006 bzw. zum 30. Juni 2011 etc. Dies kann trotz eines entsprechenden Zusatzes in § 8 Abs. 3 TEHG nach der Formulierung „mindestens“ in der Emissionshandelsrichtlinie auch früher erfolgen. Der nationale Zuteilungsplan für die erste Periode von 2005-2007 war gem. Art. 9 Abs. 1 UAbs. 2 S. 1 Emissionshandelsrichtlinie spätestens zum 31. März 2004 zu übermitteln, was Deutschland auch einhielt.

28 29 30

S. im Übrigen sowohl für die europäische als auch für die nationale Ebene o. § 7 TEHG Rn. 29 ff. Dazu ausführlich § 9 TEHG Rn. 13 ff. S.u. § 9 TEHG Rn. 133 ff. Auf eine daneben bestehende (allgemeine) Beihilfenaufsicht der Kommission (s. Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 8 Rn. 11) kommt es daher jedenfalls materiell nicht an. Für das Verfahren verweist Ziff. 5 Anhang III zur Emissionshandelsrichtlinie selbst auf Art. 88 EG; dazu Frenz, Handbuch Europarecht Bd. 3: Beihilfe- und Vergaberecht, 2007, Rn. 1223 ff.; im hiesigen Kontext Schweer/ v. Hammerstein, TEHG, § 8 Rn. 18 ff. Allerdings ist nach hier vertretener Auffassung das Vorliegen einer Beihilfe eher selten, s.u. § 9 TEHG Rn. 140 ff. Frenz

§8

Verfahren der Planaufstellung, Notifizierung

207

Zu diesem Zeitpunkt der Übermittlung hat zudem gem. § 8 Abs. 3 HS. 2 TEHG eine Veröffentlichung des Zuteilungsplanes im Bundesanzeiger31 und über das Internet zu erfolgen. Diese Veröffentlichung bezieht sich auf den der Kommission und den anderen Mitgliedstaaten übermittelten Plan; dieser entstand aus dem Planentwurf, der nach § 8 Abs. 1 TEHG ebenfalls zu veröffentlichen war, indes zum Zwecke der Einholung von Stellungnahmen. Der nationale Zuteilungsplan, welcher der Kommission und den Mitgliedstaaten übermittelt wurde, ist zwar insofern ebenfalls noch nicht endgültig, als die Kommission noch Einwände erheben darf. Indes wurde er immerhin bereits von der Bundesregierung nach § 7 S. 1 TEHG verabschiedet, und zwar unter angemessener Berücksichtigung der Stellungnahmen aus der Öffentlichkeit. Damit handelt es sich in § 8 Abs. 3 um eine von der nach § 8 Abs. 1 TEHG zu unterscheidende Veröffentlichung, die ihren eigenen Regeln unterliegt. Indes wird auch die Internetveröffentlichung trotz fehlender Spezifizierung wie in § 8 Abs. 1 TEHG über das Internet des Bundesumweltministeriums zu erfolgen haben, um erstens eine offizielle, für die Richtigkeit garantierende Stelle zu haben, zweitens Bürgern und Unternehmen keinen Wechsel zuzumuten und drittens die Zuständigkeit des Bundesumweltministeriums nicht nur bei der Aufstellung des Planentwurfs, sondern auch der gleichfalls zu publizierenden Auflistung nach § 8 Abs. 2 TEHG zu wahren. Die Zeitvorgaben des § 8 Abs. 3 TEHG galten nach seinem Wortlaut nicht für die erste Zuteilungsperiode. Der erste Zuteilungsplan war dennoch zu diesem Zeitpunkt im Internet veröffentlicht. Auch diese Veröffentlichung des nationalen Zuteilungsplanes einschließlich der Auflistung über die jeweilige tätigkeitsbezogene Zuteilungsmenge ist aber nicht endgültig, sondern dient nur der Information, welche Entscheidungsgrundlage der Kommission übermittelt wurde. Da diese den Plan nach Art. 9 Abs. 3 Emissionshandelsrichtlinie nicht ablehnen darf, steht die endgültige Fassung erst mit Ablauf der Einwendungsfrist von drei Monaten bzw. der Erfüllung vorgebrachter Einwendungen fest.32 Dass und wie diese Veröffentlichung der endgültigen Fassung des nationalen Zuteilungsplanes zu erfolgen hat, ist indes im TEHG nicht festgelegt. Jedoch ist die von der Kommission gebilligte Zuteilungsregelung in das Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan zu gießen und damit jedenfalls in dessen Form wie bei Gesetzen üblich gem. Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG im Bundesgesetzblatt zu veröffentlichen. Um Verwirrung zu vermeiden, sollte der nationale Zuteilungsplan einschließlich der Einzelauflistung über die vorgesehenen Zuteilungsmengen in seiner ggf. geänderten Form gleichfalls im Internet publiziert werden, und zwar dort, wo auch der zur Kommission und zu den anderen Mitgliedstaaten gesandte Plan mit Auflistung zu finden war. Für die erste Handelsperiode wurde der NAP zwar

31

32

Eine Publikation lediglich im elektronischen Bundesanzeiger soll mangels ausdrücklicher normativer Bestimmung nicht genügen, Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 8 TEHG Rn. 24. S. aktuell § 7 TEHG Rn. 8 f. Frenz

25

26

27

28

29

208

TEHG – Kommentierung

nur mit Änderungsauflagen akzeptiert. Diese mussten aber vor der Ausgabe der Zertifikate nicht umgesetzt sein.33

VI.

Verordnungsermächtigung (Abs. 4)

30 § 8 Abs. 4 TEHG ermächtigt die Bundesregierung dazu, nähere Vorgaben zur Aufstellung des nationalen Zuteilungsplanes zu erlassen. Diese Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung bezieht sich auf Daten, die für die Aufstellung des nationalen Zuteilungsplanes für die nächste Zuteilungsperiode erhoben werden sollen sowie das hierfür anzuwendende Verfahren. So kann eine nähere Basis für die Abschätzung der in einer Zuteilungsperiode verbrauchten und auf diese Weise für die nächste Zuteilungsperiode benötigten Zertifikate geschaffen und damit auch besser abgesehen werden, inwieweit Deutschland seine Reduktionsverpflichtung zur Umsetzung des Kyoto-Protokolls im Rahmen des gemeinschaftsweiten Emissionshandels einhält. Diese Verordnung soll nach § 8 Abs. 4 TEHG ohne Zustimmung des Bundesra31 tes erlassen werden können. Es erging die Datenerhebungsverordnung 2012 vom 11. Juli 2006.34

33

34

Art. 3 Ziff. 4 der Entscheidung der Kommission vom 7.7.2004 über den nationalen Plan zur Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen, der von Deutschland gemäß der RL 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates übermittelt wurde. BGBl. I S. 1572. Frenz

§9

Zuteilung von Berechtigungen

(1) Verantwortliche haben für jede Tätigkeit im Sinne dieses Gesetzes einen Anspruch auf Zuteilung von Berechtigungen nach Maßgabe des Gesetzes über den nationalen Zuteilungsplan. (2) 1Die Zuteilung erfolgt jeweils bezogen auf eine Tätigkeit für eine Zuteilungsperiode. 2Die Zuteilungsentscheidung legt nach Maßgabe des Gesetzes über den nationalen Zuteilungsplan fest, welche Teilmengen jährlich auszugeben sind. 3Die zuständige Behörde gibt diese Teilmengen, außer bei Aufnahme oder Erweiterung einer Tätigkeit nach diesem Zeitpunkt, bis zum 28. Februar eines Jahres, für das Berechtigungen abzugeben sind, aus.

Übersicht I. II. III. IV.

Zuteilungsanspruch (Abs. 1) ................................................................... Ausgestaltung der Zuteilung nach § 9 TEHG (Abs. 2)............................ Rechtliche Vorgaben für die Zuteilung aus dem nationalen Emissionshandelsrecht ............................................................................ Vorgaben der Emissionshandelsrichtlinie ............................................... 1. Allgemeiner Rahmen ........................................................................ 2. Anhang III......................................................................................... a) b) c) d) e) f) g) h) i)

V.

Rn. 1-3 4-7 8 9-29 9-12 13-29

Ziff. 1, 2: Zertifikatgesamtmenge .................................................... Ziff. 3: Minderungspotenzial ........................................................... Ziff. 4: Zielkohärenz ........................................................................ Ziff. 5: keine Einzelbevorzugung..................................................... Ziff. 6: Newcomer............................................................................ Ziff. 7: Vorleistungen....................................................................... Ziff. 8: saubere Technologien .......................................................... Ziff. 9: Einbeziehung der Öffentlichkeit .......................................... Ziff. 10, 11: notwendige Elemente...................................................

13-17 18-19 20 21 22 23-25 26 27 28-29

Vorgaben aus primärem Europarecht ...................................................... 1. Subsidiaritätsklausel nach Art. 5 (Abs. 2) EG .................................. 2. Erforderlichkeitsklausel nach Art. 5 (Abs. 3) EG ............................. 3. Vertrauensschutz...............................................................................

30-82 32-36 37-42 43-48

a) Favorisierung von Umweltvereinbarungen durch Gemeinschaftsorgane....................................................................... b) Schutz darauf aufbauender Investitionen .........................................

44-46 47-48

4. Europäische Grundrechte..................................................................

49-62

a) Beeinträchtigung der Eigentums- und Berufsfreiheit.......................

49-51

Frenz

210

VI.

TEHG – Kommentierung b) Geeignetheit...................................................................................... c) Erforderlichkeit................................................................................. aa) Allgemein ................................................................................... bb) Vorrang von Selbstverpflichtungen............................................

52-54 55-62 55 56-62

5. Allgemeiner Gleichheitssatz ............................................................. 6. Kohärenz mit anderen Maßnahmen ..................................................

63-66 67-81

a) Umweltvereinbarungen..................................................................... b) IVU-Richtlinie.................................................................................. aa) Bestehender Zielkonflikt ............................................................ bb) Nur teilweise Entschärfung ........................................................ cc) Berücksichtigung als Vorleistung...............................................

68-70 71-81 71-73 74-76 77-81

7. Vorgaben für die Umsetzung............................................................ 82 Grundgesetzliche Vorgaben .................................................................... 83-132 1. Vorhandene Ansätze für eine grundrechtliche Bewertung des Zertifikathandels............................................................................... 83-89 a) Berufsfreiheit.................................................................................... b) Eigentumsfreiheit..............................................................................

2. 3. 4. 5.

83-86 87-89

Das Ökosteuer-Urteil des BVerfG.................................................... 90-94 Eingriff in die Berufsfreiheit ............................................................ 95-101 Eingriff in die Eigentumsfreiheit ...................................................... 102-105 Rechtfertigung, insbesondere begrenzte Erforderlichkeit................. 106-113 a) Isolierte nationale Betrachtung ......................................................... 106-108 b) Europarechtliche Einflüsse auf die Grundrechtsprüfung .................. 109-113

6. Vertrauensschutz .............................................................................. 114-121 a) Vertrauen aufgrund der Klimavorsorgevereinbarungen zwischen Bundesregierung und deutscher Wirtschaft ...................................... 114-118 b) Konsequenzen für die Umsetzung auch in der zweiten Handelsperiode ................................................................................. 119-121

7. Grundsatz widerspruchsfreier Normgebung ..................................... 122-132 a) Fundierung und Bedeutung............................................................... 122-123 b) Kohärenz mit dem Bundes-Immissionsschutzgesetz ........................ 124-129 c) Folgen der Klimavorsorgevereinbarungen zwischen Bundesregierung und deutscher Wirtschaft ...................................... 130-132

VII.

Vereinbarkeit kostenloser Zuteilungen und sonstiger Begünstigungen... 133-173 1. Vereinbarkeit mit dem Beihilfenverbot ............................................ 133-165 a) Problematik vor dem Hintergrund des Standpunktes der Kommission...................................................................................... b) Das PreussenElektra-Urteil............................................................... c) Konsequenzen für eine Begünstigung bestimmter Wirtschaftszweige im Zertifikatsystem ............................................ aa) Einbettung des Zertifikathandels in marktwirtschaftliche Abläufe....................................................................................... bb) Irrelevanz der Entlastung von Verhaltensvorgaben ....................

Frenz

133-139 140-142 143-151 143-145 146-147

§9

d) e) f) g)

Zuteilung von Berechtigungen

cc) Fehlender staatlicher Einnahmenverzicht bei kostenloser Zertifikatausgabe ....................................................................... dd) Staatlicher Rechteerwerb zugunsten von Unternehmen............. Marktgerechte Gegenleistung einer Vergünstigung durch freiwillige Maßnahmen .................................................................... Anforderungen an die Ausgestaltung? ............................................. Klimaschutzvereinbarungen zwischen deutscher Wirtschaft und Bundesregierung als marktgerechte Gegenleistung ......................... Rechtsschutz ....................................................................................

211

148-150 151 152-155 156-158 159-164 165

2. Art. 3 Abs. 1 GG............................................................................... 166-173 a) Großzügige Zubilligung partieller Vergünstigungen durch das BVerfG ............................................................................................ 166-168 b) Folgerungen für Fördermaßnahmen im Rahmen des Emissionshandels............................................................................. 169-171 c) Bedeutung von Reduktionspotenzialen............................................ 172-173

I.

Zuteilungsanspruch (Abs. 1)

§ 9 TEHG setzt Art. 10 und 11 Emissionshandelsrichtlinie hinsichtlich der einzel- 1 fallbezogenen Zuteilung und Ausgabe von Emissionshandelszertifikaten an die Anlagenbetreiber um. § 9 Abs. 1 TEHG gibt den Verantwortlichen nach § 3 Abs. 5 TEHG und damit regelmäßig den Anlagenbetreibern für jede Tätigkeit nach § 3 Abs. 3 i.V.m. § 2 TEHG einen Anspruch auf Zuteilung von Emissionsberechtigungen. Er verleiht damit ein subjektives öffentliches Recht, das die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO bzw. einen Anordnungsanspruch nach § 123 Abs. 1 VwGO vermitteln kann. Die Zuteilung im Einzelnen erfolgt freilich nach dem Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan, also für die zweite Zuteilungsperiode nach dem ZuG 2012. Die darin getroffenen Verteilungsmodi gestalten den Anspruch nach § 9 Abs. 1 TEHG näher aus, ohne dem subjektiven Recht die Speerspitze zu nehmen; es ist gerichtlich durchsetzbar.1 § 9 Abs. 1 TEHG bildet damit die Drehnorm, die den Anspruchscharakter der 2 Zuteilungsentscheidung im eher verfahrensbezogenen TEHG herausstellt und so zugleich als zentrales Verbindungsglied zwischen ZuG und TEHG fungiert. Vor allem durch § 9 Abs. 1 TEHG werden diese beiden Gesetze miteinander verbunden. Vom Grundsätzlichen her macht diese Norm deutlich: Der Anspruch auf umfassende, lediglich durch Grenzwerte beschränkte Nutzung der Luft ist zum Anspruch auf eine Zuteilung von Berechtigungen mutiert, Treibhausgase in bestimmter Zahl und nicht mehr unbegrenzt zu emittieren. Diesen Rechtsverlust kompensiert der Zuteilungsanspruch teilweise.2 Angesichts des insgesamt be-

1 2

Im Einzelnen s.u. § 12 TEHG Rn. 37 ff., 42 ff. Körner, in: ders./Vierhaus, § 9 TEHG Rn. 1 a.E. Frenz

212

TEHG – Kommentierung

grenzten Kontingents ist dies ein Anspruch auf Teilhabe.3 Aus einem Freiheitsrecht ist ein partizipatives Recht geworden. Dieses steht nur Anlagenbetreibern mit einer Tätigkeit nach Anhang 1 zum TEHG zu und ist damit an das Innehaben einer Emissionsgenehmigung nach § 4 Abs. 1 TEHG geknüpft. Sie ermöglicht die Freisetzung von Treibhausgasen als solche, während dieses Recht gem. § 6 TEHG durch die Abgabepflicht mengenmäßig begrenzt wird,4 die § 4 Abs. 5 Nr. 5 TEHG als Inhalt der Emissionsgenehmigung nennt.5 § 9 Abs. 2 TEHG legt den Inhalt der Zuteilungsentscheidung über Emissions3 berechtigungen näher fest. Das Zuteilungsverfahren wird demgegenüber in der nachfolgenden Bestimmung des § 10 TEHG geregelt.6 Die endgültige Entscheidung über die Höhe der Zuteilung trifft die DEHSt durch Verwaltungsakt. Dadurch wird der normative Anspruch individuell konkretisiert. Darüber hinaus kann jeder Anlagenbetreiber weitere Zertifikate von Privaten oder durch staatlich veranlasste Veräußerung gem §§ 19 ff. ZuG 2012 erwerben.

II.

Ausgestaltung der Zuteilung nach § 9 TEHG (Abs. 2)

4 Die Zuteilung bezieht sich nach § 9 Abs. 2 TEHG zum einen auf jede einzelne Tätigkeit. Wenn ein Unternehmen mehrere Tätigkeiten betreibt, erfolgt die Zuteilung der Zertifikate bezogen auf jede von ihnen. Die einzelnen Tätigkeiten werden also auch separat betrachtet. Nach ihren jeweiligen Charakteristika werden daher die Zertifikate getrennt bemessen. Die Tätigkeiten werden in Anhang 1 zum TEHG anlagenbezogen unterteilt. Indes geht es hier um die Erfassung jeder einzelnen Anlage,7 die eine Tätigkeit nach § 2 TEHG („dieses Gesetzes“) aufweist. Verschiedene genehmigungsbedürftige Anlagen nach dem BImSchG werden allerdings separat betrachtet, soweit ihr Betrieb als Tätigkeit i.S.v. § 2 TEHG definiert ist.8 Der rechtliche Maßstab für die Abgrenzung der Tätigkeiten und Anlagen im Einzelnen richtet sich nach § 1 Abs. 3 der 4. BImSchV.9 Diese Vorschrift regelt die gemeinsame Anlage, deren Kriterien auch § 2 Abs. 3 TEHG für den Anwendungsbereich des TEHG aufnimmt. Daher gilt hier Entsprechendes.10 Die Ausgabe der Emissionshandelszertifikate erfolgt jeweils für eine Zutei5 lungsperiode. Deren Dauer bemisst sich entsprechend gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben und den Festlegungen in § 6 Abs. 2 TEHG. Die erste Periode dauert 3

4 5 6 7 8 9 10

In der Sache ebenso Burgi, NJW 2003, 2486 (2491); Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 9 Rn. 3; Spieth, Europäischer Emissionshandel und deutsches Industrieanlagenrecht, 2002, S. 86. Daher den Sinn der Emissionsgenehmigung in Frage stellend o. Theuer, § 4 TEHG Rn. 4 ff. Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 9 Rn. 8 f., der v.a. auf § 9 ZuG 2007 verweist. S. daher die Kommentierung dort. Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 9 Rn. 16. Im Einzelnen o. Theuer, § 2 TEHG Rn. 3 ff. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 12. S. daher o. Theuer, § 2 TEHG Rn. 50 ff. Frenz

§9

Zuteilung von Berechtigungen

213

vom 1. Januar 2005 bis zum 31. Dezember 2007, die zweite vom 1. Januar 2008 bis zum 31. Dezember 2012. Solchermaßen eingebunden in das gemeinschaftsrechtliche Emissionshandelssystem,11 erfolgt die Zuteilung entsprechend Ziff. 1 Anhang III zur Emissionshandelsrichtlinie nach Mitgliedstaaten. Diese müssen jeweils ein bestimmtes Reduktionsziel erreichen und können daher nur die auf ihrem Gebiet emittierenden Anlagen – wenn auch ggf. ausländischer Unternehmen12 – bedienen, nicht aber in anderen Mitgliedstaaten gelegene, auch wenn von diesen aus Waren (z.B. Strom)13 oder Dienstleistungen geliefert werden (können).14 Der Zuteilungsanspruch ist damit gebietsbezogen beschränkt. Die Richtlinienregelung bringt insoweit eine Teilharmonisierung, so dass nationales Recht diesbezüglich nur noch an ihr zu messen ist.15 Sie ist selbst durch die notwendigen Erfordernisse des an den die einzelnen EU-Staaten verpflichtenden Zielen des KyotoProtokolls ausgerichteten Emissionshandels16 und damit des Klimaschutzes17 gerechtfertigt. § 9 Abs. 2 S. 2 TEHG legt fest, dass nach diesen Zeitperioden ausgerichtet ge- 6 mäß den näheren Vorgaben des Gesetzes über den nationalen Zuteilungsplan Teilmengen jährlich ausgegeben werden. Die Gesamtmenge der einem Verantwortlichen zustehenden Berechtigungen für die gesamte Handelsperiode wird mithin geteilt und jährlich ausgegeben. Nach diesem Gesetz bestimmt sich einheitlich die Größe der einzelnen Tranchen.18 Die Ausgabe erfolgt an die anspruchsberechtigten Verantwortlichen nach § 9 Abs. 1 TEHG bzw. im Falle von Anlagenfonds gem. § 24 Abs. 2 S. 1 TEHG an den jeweiligen Treuhänder.19 Sie vollzieht die rechtsgestaltende Zuteilungsentscheidung lediglich und bildet daher einen bloßen Verwaltungsrealakt20 und keinen Verwaltungsakt. In der Zuteilungsentscheidung sind auch alle Elemente, welche die Ausgabe prägen, aufzunehmen, also Anspruchsberechtigte, die betroffene Tätigkeit bzw. Anlage, die Zuteilungsperiode, die Gesamtzahl der Zertifikate und deren Unterteilung in – gem. § 17 Abs. 1 ZuG 2012 gleich große – Jahrestranchen. Die Ausgabe erfolgt gem. § 9 Abs. 2 S. 3 TEHG durch das UBA bzw. durch 7 die bei diesem eingerichtete DEHSt als insoweit gem. § 20 Abs. 1 S. 2 TEHG zuständige Behörde grundsätzlich bis zum 28. Februar eines Jahres, für das Berechtigungen abzugeben sind; die Abgabe bezieht sich entsprechend der Gesetzesbegründung21 auf das Folgejahr. Der Termin des 28. Februar ist aber insofern nicht 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21

Näher o. § 1 TEHG Rn. 25 ff. S.u. § 12 TEHG Rn. 47. EuGH, Rs. C-393/92, Slg. 1994, I-1477 – Almelo. Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 9 Rn. 6. EuGH, Rs. C-324/99, Slg. 2001, I-9897 – DaimlerChrysler. S.o. § 1 TEHG Rn. 33, 39. EuGH, Rs. C-379/98, Slg. 2001, I-2099 (2185) – PreussenElektra. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 12. Näher u. § 24 TEHG Rn. 21 ff. Z.B. Greinacher/Ehrmann, in: Elspas/Salje/Stewing, Emissionshandel, Kap. 17 Rn. 3; Körner, in: ders./Vierhaus, § 9 TEHG Rn. 8. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 12. Frenz

214

TEHG – Kommentierung

zu halten, als eine emittierende Tätigkeit erst danach aufgenommen oder erweitert wird. Für solche Neuanlagen, denen nach § 9 Abs. 5 ZuG 2012 Kapazitätserweiterungen gleichgestellt werden, sind gem. § 17 Abs. 2 ZuG 2012 die für das erste Betriebsjahr zugeteilten Berechtigungen unverzüglich nach der Zuteilungsentscheidung auszugeben, außer diese erfolgte vor dem 28. Februar; dann ist wieder dieser Termin maßgeblich.22 Die Ausgabe wird mittels Überweisung der einem Berechtigten jeweils zustehenden Berechtigungen durchgeführt, die auf dessen nach § 14 Abs. 2 TEHG bestehendes Konto gehen. Es handelt sich also nicht um gegenständliche Zertifikate, sondern um „Buch-Berechtigungen“.23 Eine Übertragung erfolgt später gem. § 16 TEHG ebenfalls auf dem nach § 14 Abs. 2 TEHG bezeichneten Konto.24 Die Zertifikate verkörpern aber das Recht, eine bestimmte Menge CO2 auszustoßen, woraufhin sie nach § 6 Abs. 2 TEHG wieder abzugeben sind.

III.

Rechtliche Vorgaben für die Zuteilung aus dem nationalen Emissionshandelsrecht

8 Die rechtlichen Vorgaben aus nationalem Recht für die Zuteilung von Emissionszertifikaten ergeben sich gem. § 9 Abs. 1 TEHG aus dem ZuG, das weitgehend auf dem nationalen Zuteilungsplan beruht und diesen in gesetzliche Form gegossen hat.25 Die darin getroffenen Festlegungen determinieren die Zuweisung der Emissionshandelsrechte, soweit sich nicht durch die Prüfung der Kommission nach Art. 9 Abs. 3 Emissionshandelsrichtlinie Modifikationen ergeben. Zudem ist das jeweils maßgebende ZuG als normative Grundlage für die Zuteilung gemeinschaftskonform auszulegen und zu interpretieren. Daher behalten die Vorgaben der Emissionshandelsrichtlinie gerade für Zweifelsfälle ihre Bedeutung. Ebenso spielt übergeordnetes Recht eine wichtige Rolle, da es einige unabdingbare Eckpunkte enthält, die auch durch eine nähere Ausgestaltung des Emissionshandels nicht überwunden werden können.26

IV.

Vorgaben der Emissionshandelsrichtlinie

1.

Allgemeiner Rahmen

9 Die Emissionshandelsrichtlinie lässt den Mitgliedstaaten zwar große Umsetzungsspielräume. Art. 4 gibt nur das „Ob“ des Emissionshandels vor, während Art. 9 die Aufstellung nationaler Zuteilungspläne vorsieht und damit den Mitgliedstaaten die 22 23 24 25 26

Näher u. § 17 ZuG 2012 Rn. 1 ff. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 12. Im Einzelnen § 16 TEHG Rn. 13, 53 ff. S. daher näher § 7 TEHG Rn. 13. Ausführlich u. Rn. 30 ff. Frenz

§9

Zuteilung von Berechtigungen

215

nähere Ausgestaltung überlässt. Sogar die Festlegung der Anzahl der Berechtigungen und die Modi der Zuteilung stehen ihnen frei, wie sich auch aus Art. 11 ergibt, soweit dadurch die von dem jeweiligen Mitgliedstaat eingegangenen Reduktionsverpflichtungen gewahrt bleiben. Damit besitzen die Mitgliedstaaten einen weiten Ausgestaltungsspielraum; die Funktionsweise des Emissionshandels hängt entscheidend von ihrer Umsetzung ab.27 Die Mitgliedstaaten haben freilich gem. Art. 10 für den ersten Dreijahreszeit- 10 raum ab 1. Januar 2005 die Berechtigungen zu 95 % kostenlos auszugeben, für die zweite am 1. Januar 2008 beginnende Handelsperiode zu 90 %. Insbesondere haben sie gem. Art. 9 Abs. 1 S. 2 Emissionshandelsrichtlinie die in Anhang III festgelegten Kriterien bei der Ausgestaltung ihres nationalen Emissionshandelsmodells zu beachten. Damit sind konkrete inhaltliche Vorgaben bestimmt, welche die Mitgliedstaa- 11 ten zu wahren haben. Daneben werden ihnen Optionen eröffnet. Diese sind derart vielgestaltig, dass von einer abschließenden Festlegung auszugehen ist, über welche die Mitgliedstaaten nicht hinausgehen dürfen, indem sie etwa zusätzliche Komponenten aufnehmen. In formaler Hinsicht sind die Mitgliedstaaten nach Art. 9 Abs. 1 S. 2 Emissi- 12 onshandelsrichtlinie gehalten, objektive und transparente Kriterien zu verwenden. Diese müssen also von neutraler Seite nachprüfbare, nicht von subjektiven Einschätzungen der Beteiligten abhängige und klar verständliche, nachvollziehbare Maßstäbe beinhalten.

2.

Anhang III

a)

Ziff. 1, 2: Zertifikatgesamtmenge

Ziff. 1 des Anhangs III zur Emissionshandelsrichtlinie verlangt die Begrenzung der 13 im jeweiligen Zeitraum zugeteilten Zertifikate danach, dass der jeweilige Mitgliedstaat die von ihm eingegangenen Verpflichtungen zur Emissionsreduktion einhalten kann. Dabei hat dieser auch die anderen Emissionsquellen als die von der Emissionshandelsrichtlinie erfassten einzubeziehen. Mithin muss der jeweilige Mitgliedstaat darauf achten, dass auf seinem Territorium insgesamt die zugesagte Emissionsbegrenzung erreicht wird. Er muss also die Zahl der auszugebenden Emissionshandelszertifikate umso geringer bemessen, je stärker die nicht vom Emissionshandelssystem erfassten Bereiche und damit insbesondere private Haushalte und Verkehr CO2 emittieren. In die Bemessung der Zertifikate sind nach Ziff. 1 auch energiepolitische Maß- 14 nahmen einzubeziehen. So kann die verstärkte Nutzung erneuerbarer Energien stark CO2-intensive fossile Energieträger partiell entbehrlich machen und damit die Kohlendioxid-Emissionen senken. Umgekehrt kann der Ausstieg aus der friedlichen Nutzung der Kernenergie zur Notwendigkeit von Ersatzenergiequellen mit 27

EuG, Rs. T-178/05, NVwZ 2006, 75 (76) – Vereinigtes Königreich/Kommission. Dieses Fazit zog bereits Epiney, DVBl. 2002, 579 (584). Frenz

216

TEHG – Kommentierung

konventionellen Trägern und einem daraus gespeisten Anstieg von Emissionen führen. Als Sollens-Bestimmung wird in Ziff. 1 am Ende von Satz 1 auch die Überein15 stimmung mit nationalen Klimaschutzprogrammen angesprochen. Damit soll eine Kohärenz mit mitgliedstaatlichen Maßnahmen sichergestellt werden. Bei Konflikten gehen allerdings die gemeinschaftsrechtlichen Kriterien vor. Ziff. 1 des Anhangs III gibt in Satz 2 die absolute Obergrenze für die Gesamt16 menge der zuzuteilenden Zertifikate vor. Sie dürfen sich nur im Rahmen des wahrscheinlichen Bedarfs für die strikte Anwendung der Kriterien des Anhangs III bewegen. Satz 3 präzisiert weiter, dass die Menge (nur) so groß sein darf, dass sie mit einem Vorgehen harmoniert, das die Zielvorgaben jedes Mitgliedstaates nach der Entscheidung 2002/358/EG28 sowie dem Kyoto-Protokoll erreicht oder übererfüllt. Dieses Erfordernis der Erfüllung vereinbarter Kriterien wird in Ziff. 2 fortge17 führt. Danach muss die Gesamtmenge der insgesamt ausgeteilten Zertifikate mit den prognostizierbaren Entwicklungen übereinstimmen, um die Verpflichtungen der Gemeinschaft gemäß der Entscheidung 93/389/EWG29 einhalten zu können. Bezugspunkte sind dabei die tatsächlichen und die erwarteten Fortschritte im Klimaschutz. Auf der Basis des Erreichten und des Absehbaren soll die tatsächliche Entwicklung prognostiziert und so der mögliche Ausstoß an Emissionen abgeschätzt werden, der sich dann in einer Gesamtmenge zuzuteilender Zertifikate niederschlägt. Dabei sind die repräsentativsten Emissionszahlen heranzuziehen sowie das Wirtschaftswachstum und Verbesserungen der Kohlenstoffintensität zu berücksichtigen.30 b)

Ziff. 3: Minderungspotenzial

18 Während in den Ziff. 1 und 2 das Gesamtziel der Reduktion von Treibhausgasemissionen maßgeblich ist, bezieht Ziff. 3 die einzelnen Tätigkeiten in die Betrachtung mit ein. Auf diese muss eine Menge von Zertifikaten entfallen, wie es mit ihrem Potenzial vereinbar ist. Darunter ist entsprechend der Gesamtzielrichtung der Richtlinie und des Satzes 2 der Ziff. 3 das Potenzial zur Vermeidung von Treibhausgasemissionen gemeint. Mit erfasst ist das technische Potenzial. Wenn also eine Anlage von ihren technischen Gegebenheiten her nicht die Möglichkeit bietet, Treibhausgasemissionen zu vermindern, muss ihr eine Menge an Emissionshandelszertifikaten zufließen, die ihr einen dem Rechnung tragenden weiteren Betrieb ermöglicht, mithin eine fortlaufende Produktion ohne CO2-Minderungen 28

29 30

Entscheidung des Rates vom 25.4.2002 über die Genehmigung des Protokolls von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen im Namen der Europäischen Gemeinschaft sowie die gemeinsame Erfüllung der daraus erwachsenden Verpflichtungen, ABl. L 130, S. 1. Entscheidung des Rates vom 24.6.1993 über ein System zur Beobachtung der Emissionen von CO2 und anderen Treibhausgasen in der Gemeinschaft, ABl. L 167, S. 31. Erwägungsgrund 5 Entscheidung der Kommission vom 29.11.2006 über den nationalen Plan zur Zuteilung von Treibhausgasemissionszertifikaten, den Deutschland gemäß der RL 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates übermittelt hat. Frenz

§9

Zuteilung von Berechtigungen

217

sicherstellt. Nur wer reduzieren kann, muss dies auch tun. Das ist auch eine Frage der Umweltgerechtigkeit.31 Ziff. 3 stellt die Konvergenz zu dem marktbezogenen Ansatz des Emissionshandels sicher, Vermeidungsanstrengungen dort zu unternehmen, wo es am kostengünstigsten ist, und die wirtschaftliche Entwicklung möglichst wenig zu belasten.32 Daher ist bedenklich, dass die Kommission in ihrem NAP-Guidance für die zweite Handelsperiode33 in Ziff. 29 Sonderbestimmungen für Prozessemissionen auf Ebene der Anlagen nicht für angebracht hält. Weiter gehend können die Mitgliedstaaten nach Ziff. 3 Satz 2 des Anhangs III 19 zur Emissionshandelsrichtlinie bei der Aufteilung von Zertifikaten die durchschnittlichen Treibhausgasemissionen je Erzeugnis in den einzelnen Tätigkeitsbereichen und die in diesen Tätigkeitsbereichen erreichbaren Fortschritte zugrunde legen. Damit kann die Ausgabe der Emissionshandelszertifikate auch danach ausgerichtet werden, in welchem Ausmaße ein bestimmter Tätigkeitsbereich Emissionen zu reduzieren vermag. Nicht nur das „Ob“ der Möglichkeit ist also zu berücksichtigen, sondern auch das „Inwieweit“ kann in die nationale Ausgestaltung einbezogen werden. Nach der Mitteilung der Kommission können die Mitgliedstaaten bei der Zuteilung berücksichtigen, dass die technischen Optionen für die Verringerung der Emissionen und die damit verbundenen Kosten erheblich nach den verschiedenen von der Richtlinie erfassten Tätigkeiten variieren. Deshalb kann bei Tätigkeitsbereichen, bei denen eine kostengünstige Verringerung möglich ist, mehr verlangt werden als in Bereichen, bei denen die entsprechenden Kosten höher liegen.34 Zwar bleibt in diesem Zusammenhang der Fall, dass eine Emissionsverringerung aus technischen Gründen nicht möglich ist, unerwähnt. Indes lässt er sich vom Ansatz der Kommission bei einer richtlinienkonformen Interpretation ableiten. Ist schon eine Berücksichtigung geringerer Vermeidungskapazitäten vorgegeben, muss dies erst recht bei gänzlich fehlenden Möglichkeiten gelten. Insoweit variieren auch nicht technische Optionen für die Verringerung der Emissionen um eine Tonne Kohlendioxid, wie von der Kommission vorausgesetzt, sondern sie sind überhaupt nicht vorhanden.35 c)

Ziff. 4: Zielkohärenz

Ziff. 4 des Anhangs III verlangt die Zielkohärenz mit den übrigen rechtlichen und 20 politischen Instrumenten der Gemeinschaft. Es soll selbst ein Anstieg von Emissionen berücksichtigt werden, wenn dieser auf neue rechtliche Anforderungen zu31 32 33

34

35

S. Kloepfer, Umweltgerechtigkeit, 2006, S. 293. EuG, Rs. T-178/05, NVwZ 2006, 75 (77) – Vereinigtes Königreich/Kommission. Mitteilung der Kommission „Neue Hinweise zu den Zuteilungsplänen für den Handelszeitraum 2008-2012 des Systems für den EU-Emissionshandel“ vom 22.12.2005, KOM(2005) 703 endg.; näher dazu Frenz, DVBl. 2006, 728 (731 ff.). Mitteilung der Kommission über Hinweise zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Anwendung der in Anhang III der RL 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der RL 96/61/EG des Rates aufgelisteten Kriterien sowie über die Bedingungen für den Nachweis höherer Gewalt vom 7.1.2004, KOM (2003) 830 endg., Tz. 26. Näher Frenz, DVBl. 2006, 728 (731 f.). Frenz

218

TEHG – Kommentierung

rückzuführen ist. Damit wird das Gebot der Kohärenz des Gemeinschaftsrechts, das sich bereits aus dem Primärrecht ergibt, explizit festgeschrieben. Auch insoweit ist daher eine Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung verlangt. Daraus können sich Abmilderungen im Hinblick auf die zu erbringenden CO2-Reduktionsleistungen ergeben,36 wenn diese mit anderen Maßnahmen der Gemeinschaft in Widerspruch stehen und Letztere vorgehen. Anders verhält es sich demgegenüber, wenn der Emissionshandel gegenüber anderen Instrumenten wie nach Art. 26 Emissionshandelsrichtlinie in Bezug auf die Vorgaben der IVU-Richtlinie explizit für vorrangig erklärt wird. d)

Ziff. 5: keine Einzelbevorzugung

21 Ziff. 5 des Anhangs III zur Emissionshandelsrichtlinie verbietet ungerechtfertigte Bevorzugungen bestimmter Unternehmen oder Tätigkeiten. Auf ihn stützte die Kommission neben Ziff. 1037 ihre Ablehnung nachträglicher Korrekturen von Zuteilungsentscheidungen zugunsten neuer Marktteilnehmer und solcher Anlagenbetreiber, die eine andere Anlage stilllegen oder deren Kapazität oder Emissionen wider Erwarten (deutlich) niedriger liegen als erwartet.38 Damit sind der Gleichheitssatz sowie insbesondere das Beihilfenverbot angesprochen, auf das auch explizit verwiesen wird.39 Solche Ungleichbehandlungen bestehen aber nicht notwendig schon darin, dass einigen Wirtschaftsteilnehmern im Hinblick auf mögliche nachträgliche Anpassungen zunächst die beantragten Zertifikate ausgegeben werden. Diese geben deshalb nicht unbedingt überhöhte Prognosen ab.40 e)

Ziff. 6: Newcomer

22 Ziff. 6 des Anhangs III zur Emissionshandelsrichtlinie verlangt Angaben darüber, wie mit neuen Marktteilnehmern verfahren wird. Das Erfordernis von „Angaben darüber …, wie neue Marktteilnehmer sich am Gemeinschaftssystem in dem betreffenden Mitgliedstaat beteiligen können“, impliziert, dass auch Newcomer nach den nationalen Zuteilungsplänen eine reelle Chance haben müssen, sich am Zertifikathandel zu beteiligen. Das wiederum setzt voraus, dass sie Zutritt auf den Markt finden können. Es dürfen also nicht alle Zertifikate an Altanlagen verteilt werden, sondern eine hinreichende Menge muss reserviert werden, damit neue

36 37

38 39 40

Näher u. Rn. 67 ff. Art. 1 der Entscheidung der Kommission vom 7.7.2004 über den deutschen Zuteilungsplan, K(2004) 2515/2 endg. sowie Mitteilung der Kommission vom 29.11.2006 über die Bewertung der nationalen Zuteilungspläne von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen im zweiten Zeitraum des EU-Emissionshandelssystems, KOM (2006) 725 endg., Ziff. 2.4. S.u. Rn. 28. S. ausführlich u. Rn. 133 ff. EuG, Urt. vom 7.11.2007, Rs. T-374/04 (Rn. 158 ff.) – Deutschland/Kommission. Frenz

§9

Zuteilung von Berechtigungen

219

Marktteilnehmer ihre Aktivitäten entfalten können, obgleich sie Emissionen hervorrufen.41 f)

Ziff. 7: Vorleistungen

Nach Ziff. 7 des Anhangs III zur Emissionshandelsrichtlinie können die nationa- 23 len Zuteilungspläne Vorleistungen berücksichtigen. Darunter sind entsprechend dem Gesamtzweck der Richtlinie solche im Hinblick auf den Klimaschutz relevant. Sie müssen zum Ziel gehabt haben, noch vor der Veröffentlichung des nationalen Zuteilungsplans und dessen Mitteilung an die Kommission erfasste Emissionen zu verringern. Sie müssen weiter über das hinausgegangen sein, was gemeinschafts- und nationalrechtlich bereits verlangt war.42 Der Halbsatz 2 des Satzes 1 verlangt weiter gehend, dass die Mitgliedstaaten in ihren Plänen Angaben darüber aufnehmen müssen, wie Vorleistungen Rechnung getragen wird. Die einzelnen Länder sind also nur darin frei, wie sie diese Vorleistungen behandeln, nicht aber darin, ob diese Vorleistungen überhaupt relevant sein sollen.43 Werden sie berücksichtigt, sind sie notwendig bei der Verteilung der Zertifikate einzubeziehen. Reduktionsleistungen vor der Implementierung des gemeinschaftlichen Emissionshandelssystems müssen also in den nationalen Zuteilungsplänen derart angesetzt werden, dass diese Unternehmen einen entsprechenden Gegenwert von Zertifikaten erhalten.44 Bei dieser Berücksichtigung von Vorleistungen dürfen Benchmarks angesetzt 24 werden. Diese resultieren aus besten verfügbaren Technologien, die in Referenzdokumenten ersichtlich sind. Damit ist eine gewisse Verbindung zur IVU-Richtlinie hergestellt, die auf der besten verfügbaren Technik aufbaut und diese in Art. 2 Nr. 11 als „effizientesten und fortschrittlichsten Entwicklungsstand der Tätigkeiten und entsprechenden Tätigkeiten“ definiert, „der spezielle Techniken als praktisch geeignet erscheinen lässt, grundsätzlich als Grundlage für die Emissionsgrenzwerte zu dienen, um Emissionen in und Auswirkungen auf die gesamte Umwelt allgemein zu vermeiden oder, wenn dies nicht möglich ist, zu vermindern …“. Am besten ist eine Technik, wenn sie insgesamt gesehen am effektivsten zur Erreichung eines allgemein hohen Schutzniveaus für die Umwelt ist. Verfügbar ist sie, wenn sie unter Einbeziehung des Kosten-/Nutzen-Verhältnisses die Anwendung unter wirtschaftlich und technisch vertretbaren Verhältnissen in dem jeweiligen industriellen Sektor ermöglicht; sie muss mithin technisch und wirt-

41

42 43 44

Auch den Verweis auf einen allgemeinen Zukauf am Markt ermöglichend hingegen Mitteilung der Kommission über Hinweise zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Anwendung der in Anhang III der RL 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der in RL 96/61/EG des Rates aufgelisteten Kriterien sowie über die Bedingungen für den Nachweis höherer Gewalt vom 7.1.2004, KOM (2003) 830 endg., Tz. 69. Mitteilung der Kommission vom 7.1.2004, KOM (2003) 830 endg., Tz. 69. Für eine Flexibilität auch insoweit dagegen die Kommission ebda. Tz. 66, 69. Krit. dazu Kloepfer, Umweltgerechtigkeit, 2006, S. 294. Näher u. Rn. 47 f., 57, 112 f. Frenz

220

TEHG – Kommentierung

schaftlich machbar sein.45 Eine nähere Konkretisierung erfolgt in Anhang IV zur IVU-Richtlinie. Indem daran ausgerichtete Benchmarks ein Element der Ermöglichung frühzei25 tiger Maßnahmen enthalten können, ist auch nicht ausgeschlossen, insoweit fortlaufend den Emissionsausstoß reduzierende Maßnahmen außerhalb des Zertifikathandels als Reduktionsleistung anzuerkennen und mit einer entsprechend großzügigen Zertifikatmenge zu bedenken. g)

Ziff. 8: saubere Technologien

26 In Erweiterung dessen legt Ziff. 8 des Anhangs III zur Emissionshandelsrichtlinie die nationalen Zuteilungspläne auf Angaben darüber fest, wie saubere Technologien berücksichtigt werden. Die Erfüllung technologischer Standards und damit namentlich der besten verfügbaren Technik nach der IVU-Richtlinie46 kann also bei der Zuteilung von Emissionshandelszertifikaten nicht unberücksichtigt bleiben. Dies gilt vor allem im Hinblick auf energieeffiziente Technologien. Dadurch wird der Verbrauch von Energieträgern und damit das Entstehen von CO2-Emissionen a priori verhindert. Das soll vor allem für hocheffiziente Kraft-Wärme-Kopplung sowie Fernheizung gelten.47 h)

Ziff. 9: Einbeziehung der Öffentlichkeit

27 In Konkretisierung der allgemeinen Vorgabe nach Art. 9 Emissionshandelsrichtlinie muss der nationale Zuteilungsplan gem. Ziff. 9 des Anhangs III Bemerkungen der Öffentlichkeit ermöglichen und zudem vor einer Entscheidung über die Zuteilung der Zertifikate angemessen berücksichtigen. i)

Ziff. 10, 11: notwendige Elemente

28 Ziff. 10 des Anhangs III zur Emissionshandelsrichtlinie macht für die nationalen Zuteilungspläne nicht nur eine Liste der Anlagen verbindlich, die in dem jeweiligen Mitgliedstaat unter die Emissionshandelsrichtlinie fallen, sondern auch die Angabe der diesen Anlagen jeweils im Einzelnen zuzuteilenden Zertifikate. Diese sollen jedes Jahr weitgehend proportional ausgegeben werden48 und müssen im Vorhinein feststehen.49 Darin findet sich letztlich das Ergebnis, das sich aus der Anwendung der vorstehend aufgeführten Zuteilungskriterien ergibt. Aus diesem 45 46 47 48 49

Näher etwa Knopp/Heinze, UPR 2004, 212 (212). Mitteilung der Kommission vom 7.1.2004, KOM (2003) 830 endg., Tz. 91; s.o. Rn. 24. Mitteilung der Kommission vom 7.1.2004, KOM (2003) 830 endg., Tz. 90. Dies empfiehlt die Mitteilung der Kommission vom 7.1.2004, KOM (2003) 830 endg., Tz. 102 a.E. S. die 5. Begründungserwägung der Entscheidung der Kommission vom 7.7.2004 über den deutschen Zuteilungsplan sowie Ziff. 2.2. der Mitteilung der Kommission vom 29.11.2006 über die Bewertung der nationalen Zuteilungspläne von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen im zweiten Zeitraum des EU-Emissionshandelssystems, KOM (2006) 725 endg. Frenz

§9

Zuteilung von Berechtigungen

221

Grund wurden die im ZuG 2007 vorgesehenen Ex-post-Anpassungen der Zuteilungen von Zertifikaten u.a. für neue Marktteilnehmer, bei geringerer Kapazitätsauslastung der Anlage und bei Stilllegungen anderer Anlagen für unvereinbar mit der Emissionshandelsrichtlinie erklärt.50 Das EuG hielt nunmehr Ex-post-Kontrollen für zulässig, allerdings nur, wenn sie vor allem nicht der schon im Urteil Vereinigtes Königreich/Kommission51 betonten Konzeption des Emissionshandels zuwiderlaufen, die wirtschaftliche Entwicklung entsprechend Erwägungsgrund 5 zur Emissionshandelsrichtlinie möglichst gering zu beeinträchtigen und gemäß Erwägungsgrund 7 die Integrität des Binnenmarktes zu erhalten sowie Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden.52 So kann eine von vornherein restriktive Ausgabe die wirtschaftliche Entwicklung bremsen, die nicht tangiert würde, wenn Zertifikate erst wieder abgegeben werden müssten, sofern die Produktion später heruntergefahren wird; davon würden dann die Unternehmen ohnehin wegen der Rückgabepflicht abgehalten.53 Allerdings kann diese Einschätzung sehr schwierig sein, wie die seitenlangen Erörterungen des EuG zeigen. Dadurch entsteht ein hohes Maß an Rechtsunsicherheit; dabei setzt Art. 9 Abs. 1 S. 2 Emissionshandelsrichtlinie Transparenz voraus. Im Übrigen hat die Kommission für die zweite Handelsperiode das Verbot von Ex-post-Kontrollen in ihre Mitteilung54 aufgenommen55 und dadurch ihr Ermessen konkretisiert,56 was ihr angesichts des offenen Wortlauts von Ziff. 10 Anhang III zusteht,57 sofern sie sich dabei und auch im Einzelfall im Rahmen auch der Unterzwecksetzungen der Emissionshandelsrichtlinie bewegt. Fakultativ sind demgegenüber nach Ziff. 11 des Anhangs III zur Emissionshan- 29 delsrichtlinie Angaben darüber, wie dem Wettbewerb aus Ländern bzw. Anlagen außerhalb der EU Rechnung getragen wird. Diese Elemente haben also auf die zuzuteilenden Zertifikate keinen zwingenden Einfluss.

V.

Vorgaben aus primärem Europarecht

Diese Festlegungen in der Emissionshandelsrichtlinie konkretisieren und verstär- 30 ken teilweise nur Vorgaben aus dem primären Europarecht. Sich daraus ergebende Schranken können ohnehin den Gehalt einer gemeinschaftsrechtlichen Regelung 50

51 52 53 54

55 56 57

Art. 1 der Entscheidung der Kommission vom 7.7.2004 über den deutschen Zuteilungsplan. Näher die Voraufl. § 8 ZuG 2007 Rn. 35 f. Dagegen klagte Deutschland, s.o. § 7 TEHG Rn. 9. EuG, NVwZ 2006, 75 (76). EuG, Urt. vom 7.11.2007, Rs. T-374/04 (Rn. 123 f., 136, 143 f.) – Deutschland/Kommission. S. EuG, Urt. vom 7.11.2007, Rs. T-374/04 (Rn. 137) – Deutschland/Kommission. Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über die Bewertung der nationalen Pläne für die Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen im zweiten Zeitraum des EU-Emissionshandelssystems vom 29.11.2006, KOM (2006) 725 endg., Ziff. 2.2. Nicht dagegen für die erste Handelsperiode EuG, Urt. vom 7.11.2007, Rs. T-374/04 (Rn. 115 ff.) – Deutschland/Kommission. S.o. Einf. Rn. 13. S. EuG, Urt. vom 7.11.2007, Rs. T-374/04 (Rn. 93 ff.) – Deutschland/Kommission Frenz

222

TEHG – Kommentierung

verkürzen, indem sie zumindest eine gemeinschaftskonforme Auslegung erfordern. Zumal wenn dadurch allgemein geltende Regelungen durch Ausnahmetatbestände aufgelockert oder in sonstiger Weise aufgeweicht werden, können sich zugleich die nationalen Umsetzungsspielräume verbreitern. Diese Spielräume bestehen, soweit die gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben nicht strikt sind, sondern nationale Gestaltungen ermöglichen oder unter bestimmten Voraussetzungen erfordern. In diesem Rahmen vermag auch nationales Recht zur Anwendung zu kommen, soweit es nicht den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben widerspricht. Insoweit greifen auch nationale Einwände gegen eine Inpflichtnahme von Unternehmen trotz erbrachter freiwilliger Vorleistungen durch.58 Besondere Bedeutung hat dieser Ansatz vor allem, weil durch den Emissions31 handel Unternehmen in Übereinstimmung mit gemeinschaftsrechtlichen Grundsätzen und Erklärungen auf nationaler Ebene in Vorleistung getreten sind. Das stößt europarechtlich auf Grenzen vor allem aus dem Vertrauensschutzprinzip, der Eigentums- und der Berufsfreiheit sowie dem Kohärenzgebot. Bei zieladäquaten Lösungen auf nationaler Ebene stellt sich bereits das Problem, ob dann nicht gemeinschaftliches Handeln subsidiär ist.

1.

Subsidiaritätsklausel nach Art. 5 (Abs. 2) EG

32 Die Gemeinschaft ist nur regelungsbefugt, wenn eine Materie nicht gem. Art. 5 Abs. 2 EG zumindest genauso gut oder gar besser auf mitgliedstaatlicher Ebene geregelt werden kann. Diese ist grundsätzlich vorrangig, wie das mit dem „nur“59 unterstrichene Regel-Ausnahme-Verhältnis zeigt,60 so dass ein Handeln auf Gemeinschaftsebene deutliche Vorteile aufweisen muss.61 Die Gemeinschaft muss ihr Tätigwerden legitimieren62 und nachvollziehbar begründen.63 Diese Begründung muss nach Ziff. 4 des Protokolls über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit die Feststellung aufgrund von qualitativen oder – soweit möglich – von quantitativen Kriterien tragen, dass ein Gemeinschaftsziel deutlich besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden kann. Der Austausch der CO2-Emissionen erfolgt über Staatsgrenzen hinweg, so dass 33 eine europaweite Regelung als notwendig begründet werden kann. Indes besteht insoweit bereits eine rechtliche Gemengelage zwischen der EU und den Mitgliedstaaten. Zwar wurde nach Anlage B des Kyoto-Protokolls ein die EU insgesamt 58 59 60 61

62 63

S.u. Rn. 114 ff. Darauf abhebend auch Classen, ZRP 1993, 57 (58); Wilhelm, BayVBl. 1992, 705 (707 mit Anm. 12). Gutknecht, in: FS für Schambeck, 1994, S. 921 (935). Explizit Ziff. 5 3. Spiegelstrich des Protokolls zum EG-Vertrag über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit; bereits Europäischer Rat, in: Presse- und Informationsdienst der Bundesregierung (Hrsg.), Bulletin 1992, S. 1280 (1281); Jarass, Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG-Rechts, 1994, S. 19. Pieper, DVBl. 1993, 705 (711). BVerfGE 89, 155 (211); Scholz, in: FS für Helmrich, 1994, S. 411 (423). Frenz

§9

Zuteilung von Berechtigungen

223

erfassendes Gesamtminderungsziel in Höhe von 8 % bezogen auf 1990 festgelegt. Dessen Erreichung aber wurde auf die einzelnen EU-Mitgliedstaaten gänzlich unterschiedlich verteilt, so dass sich jeder von ihnen zu einem eigenen prozentualen Reduktionsziel verpflichtet hat; den „Löwenanteil“ trägt Deutschland mit 21 %. Wie diese für die einzelnen EU-Länder divergierende Zielmarke erreicht werden kann, bedarf mitgliedstaatlicher Festlegung und einer Anpassung an die jeweiligen Gegebenheiten, bestehend aus dem jeweiligen prozentualen Minderungsziel und der nationalen Emissionsstruktur, die ein Ansetzen an ganz verschiedenen Emissionszweigen erforderlich machen kann. Eine solche Feinabstimmung ist auf nationaler Ebene sogar besser zu bewerkstelligen. Eine entsprechende Einbeziehung nationaler Besonderheiten beinhaltet auch 34 Art. 175 Abs. 1 EG mit seiner Vorgabe, die unterschiedlichen Gegebenheiten in den einzelnen Regionen der Gemeinschaft zu berücksichtigen. Daher ist die Ausgestaltung des Zertifikathandels so weit wie möglich den Mitgliedstaaten zu überlassen. Die starke nationale Regelungskompetenz betonte auch das EuG.64 Nur das Ziel, durch den Zertifikathandel als solchen auf Gemeinschaftsebene 35 am effektivsten zur Reduktion beizutragen, kann eine gemeinschaftsweite Maßnahme rechtfertigen. Die Märkte in kleineren Ländern sind nicht hinreichend groß, um einen wirksamen Emissionsrechtehandel in Gang zu bringen. Damit auch die in ihnen ansässigen Unternehmen einem funktionierenden Zertifikatsystem unterworfen sind, bedarf es der Einbeziehung größerer Staaten. Indes greift die „Soweit“-Klausel des Art. 5 Abs. 2 EG ein, so dass der Emissi- 36 onshandel allenfalls als solcher gemeinschaftsweit vorgegeben werden darf, nicht hingegen hinsichtlich der Ausgestaltung im Einzelnen. Daraus ergibt sich eine entsprechend restriktive Interpretation einer Gemeinschaftsrichtlinie und die Eröffnung mitgliedstaatlicher Handlungsspielräume für die Umsetzung des Emissionshandels, deren Ausfüllung auch und gerade den nationalen Grundrechtsstandards genügen muss.65

2.

Erforderlichkeitsklausel nach Art. 5 (Abs. 3) EG

Überdies limitiert die Erforderlichkeitsklausel nach Art. 5 Abs. 3 EG die Reich- 37 weite gemeinschaftsrechtlicher Regelungen zum Emissionshandel und gibt den Mitgliedstaaten einen tendenziell weiten Gestaltungsspielraum. Diese Vorschrift begrenzt die Regelungsdichte von Gemeinschaftsrecht66 und bezieht sich ausschließlich auf das „Wie“ der Gemeinschaftstätigkeit.67 Ihr zufolge dürfen die Maßnahmen der Gemeinschaft nicht über das für die Erreichung der Ziele dieses 64 65 66 67

EuG, Rs. T-178/05, NVwZ 2006, 75 (76) – Vereinigtes Königreich/Kommission. Dazu u. Rn. 83 ff. Pieper, Subsidiarität, 1994, S. 256. Europäischer Rat (Edinburgh), Bull. EG, 12-1992, S. 13, 15 f.; Blanke, in: Hrbek (Hrsg.), Das Subsidiaritätsprinzip in der Europäischen Union, 1995, S. 95 (108); Jarass, Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG-Rechts, 1994, S. 27 f.; krit. nunmehr ders., AöR 121 (1996), 173 (194); s. auch v. Borries, EuR 1994, 263 (271); ohne Beschränkung BVerfGE 89, 155 (212). Frenz

224

TEHG – Kommentierung

Vertrages erforderliche Maß hinausgehen. So sind Richtlinien zu präferieren,68 die den Mitgliedstaaten die Wahl der Mittel überlassen und möglicherweise darüber hinaus einen breiten Spielraum für Anpassungen an nationale Besonderheiten einräumen. Insbesondere kann auch die Festlegung unabdingbarer Mindestvorgaben genügen.69 Indem das „Wie“ der Gemeinschaftstätigkeit limitiert wird, sind aus Art. 5 38 Abs. 3 EG weiter gehend Anhaltspunkte für die zu ergreifenden Maßnahmen ableitbar, wenn sich dieser Bestimmung Vorgaben für die Erhaltung von Spielräumen Privater entnehmen lassen. Das gilt zumal bei Annahme eines auch auf die Belastung des Einzelnen bezogenen Übermaßverbotes.70 Davon geht offenbar auch die Emissionshandelsrichtlinie selbst aus, indem sie entsprechend ihrer 30. Begründungserwägung gemäß dem in Art. 5 EG „genannten Verhältnismäßigkeitsprinzip … nicht über das für die Erreichung dieses Ziels (sic: Schaffung eines Gemeinschaftssystems) erforderliche Maß hinaus“ geht. Gegen die Annahme eines in Art. 5 Abs. 3 EG enthaltenen Verhältnismäßig39 keitsprinzips spricht allerdings, dass Art. 5 EG im Übrigen auf das Verhältnis zwischen Mitgliedstaaten und Gemeinschaft bezogen und in diesen Zusammenhang durch Art. 2 Abs. 2 EUV eingebunden ist.71 Das schließt indes einen besonderen Bezug zum Bürger nicht aus.72 Dieser wurde vom Europäischen Rat in Edinburgh hergestellt.73 Im Gefolge des Fünften Umweltaktionsprogramms wurde das Prinzip der Subsidiarität mit dem umfassenden Konzept einer gemeinsamen Verantwortung von Behörden und Unternehmen sowie jedes Einzelnen (als Bürger und Verbraucher) verknüpft74 und daraus je nach Ziel oder Problem die Mobilisierung der Ebene von Unternehmen, Öffentlichkeit und Verbrauchern gefordert, offensichtlich unter Zurückdrängung der gemeinschaftlichen oder nationalen bzw. regionalen Regierungsebene.75 Hintergrund dafür war neben dem Subsidiaritätsprinzip, dass nach dem damals neuen Art. A EUV (jetzt Art. 1 EU) Entscheidungen in

68 69 70

71 72 73 74

75

Jarass, EuGRZ 1994, 209 (214); Möschel, NJW 1993, 3025 (3026). Näher Schmidhuber/Hitzler, EuZW 1993, 8 (9). BVerfGE 89, 155 (212); Calliess, Subsidiaritäts- und Solidaritätsprinzip in der EU, 1996, S. 103 ff.; Lenaerts/van Ypersele, CDE 1994, 1 (52, bes. 61 ff., 69 f.); Schön, ZHR 160 (1996), 221 (230 f.); restriktiv und abl. Müller-Graff, ZHR 159 (1995), 34 (48). Näher Frenz, Nationalstaatlicher Umweltschutz und EG-Wettbewerbsfreiheit, 1997, S. 82 f. Bejahend Gutknecht, in: FS für Schambeck, 1994, S. 921 (931); Jarass, AöR 121 (1996), 173 (193); noch offen lassend ders., EuGRZ 1994, 209 (214). Europäischer Rat (Edinburgh), Bull. EG, 12-1992, S. 13, 15. S. die Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 1.2.1993 über ein Gemeinschaftsprogramm für Umweltpolitik und Maßnahmen im Hinblick auf eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung – Ein Programm der Europäischen Gemeinschaft für Umweltpolitik und Maßnahmen im Hinblick auf eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung, ABl. C 138, S. 1 (13, Tz. 11). Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 1.2.1993, ABl. C 138, S. 1 (78). Frenz

§9

Zuteilung von Berechtigungen

225

der Europäischen Union möglichst bürgernah getroffen werden sollten.76 Art. 1 Abs. 2 EU sieht als Grundlage und Aufgabe der Union vor, die Entscheidungen möglichst bürgernah zu treffen. Nach der 11. Erwägung der Präambel zum EU sollen „die Entscheidungen entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip möglichst bürgernah getroffen werden“. Die Präambel zum EU bringt dessen Grundanliegen zum Ausdruck und ist daher entscheidendes Auslegungshilfsmittel. Entsprechend der fehlenden Differenzierung in der Verweisung des Art. 2 Abs. 2 EU als rechtliche Statuierung und Verdichtung der Bürgernähe der Entscheidungen wird davon auch Art. 5 Abs. 3 EG erfasst.77 Eine Beschränkung der Regelungsintensität durch eine Begrenzung der Belas- 40 tung der Bürger78 gewährleistet, dass der Lebenskreis der Bürger durch das ferne Brüssel erst gar nicht berührt oder zumindest betroffenennah gestaltet wird. Sie steht für die Gestaltung der Umgebung durch die Bürger selbst. Die Wahl von Vorgaben, die den Bürgern einen recht großen Freiraum lassen, ist dabei nicht notwendig auf Freiheitseingriffe bezogen. In dieser zweiten Seite der Bürgernähe kann der tiefere Sinn dafür gesehen werden, dass Art. 5 Abs. 3 EG sich im Gegensatz zu Art. 5 Abs. 2 EG nicht ausdrücklich auf das Verhältnis zwischen gemeinschaftlicher und mitgliedstaatlicher Ebene bezieht. Vom Hintergrund her entspricht diese Sicht den tieferen dogmatischen Wurzeln des Subsidiaritätsprinzips insbesondere in der Katholischen Soziallehre,79 wo auch das Verhältnis Staat – Bürger erfasst wird.80 Diesem Hintergrund entsprechen eine Rücknahme der Regelungsintensität und 41 eine flexiblere Gestaltung gemeinschaftsrechtlicher Umweltregelungen. Statt auf die Statuierung von Ge- und Verboten abzuzielen, werden Vorgaben zu eigenständiger Gestaltung in Form von Selbstkontrolle und Umweltmanagement durch die Unternehmen selbst gemacht. Maßgebliche Anliegen sind Selbstregulierung bei einem Minimum behördlicher Kontrolle, ein integrierter Umweltschutz und die Offenlegung umweltrelevanter Informationen.81 Dem entpsricht es, wenn die Gemeinschaft den Abschluss von Umweltvereinbarungen in Richtlinien vorgibt oder ihnen zumindest positiv gegenübersteht.82 Ganz auf Regelungen verzichten 76 77 78 79

80

81 82

Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 1.2.1993, ABl. C 138, S. 1 (78). Frenz, Nationalstaatlicher Umweltschutz und EG-Wettbewerbsfreiheit, 1997, S. 83 f. auch zum Folgenden. Auf diese abhebend Europäischer Rat (Edinburgh), Bull. EG, 12-1992, S. 13, 15. Darauf verweisend auch Gutknecht, in: FS für Schambeck, 1994, S. 921 ff.; s. auch Möschel, in: Hrbek (Hrsg.), Das Subsidiaritätsprinzip in der Europäischen Union, 1995, S. 45 (45); abl. dagegen v. Borries, EuR 1994, 263 (273). S. insbes. die Enzyklika „Quadragesimo anno“ von Papst Pius XI. vom 15.5.1931, AAS XXIII, S. 177 (203 n. 79 f.); insgesamt zum Entstehungshintergrund Isensee, Subsidiaritätsprinzip und Verfassungsrecht, 1968, S. 18 ff.; Pieper, Subsidiarität, 1994, S. 33 ff. Héritier, in: Hrbek (Hrsg.), Das Subsidiaritätsprinzip in der Europäischen Union, 1995, S. 87 (92 f.). S. die Empfehlung der Kommission 96/733/EG vom 9.12.1996 über Umweltvereinbarungen zur Durchführung von RLn der Gemeinschaft, ABl. L 333, S. 59 sowie Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Wirtschafts- und Frenz

226

TEHG – Kommentierung

und damit in besonderem Maße Art. 5 Abs. 3 EG entsprechen kann die Gemeinschaft, wenn sie auf europäischer Ebene auf Selbstverpflichtungen hinwirkt und weiter gehende Regelungen unterlässt. Steht ihr dabei auch ein breiter Einschätzungsspielraum zu, wie dies generell für die Instrumentenwahl mit den dabei anzustellenden Erfolgsprognosen und ihren Unsicherheiten der Fall ist, so deutet doch Art. 5 Abs. 3 EG darauf hin, dass auf gemeinschaftliche Regulierungen verzichtet werden sollte, wenn dadurch der Freiraum der Unionsbürger geschont und das anvisierte Ziel trotzdem erreicht werden kann. Werden vor diesem Hintergrund schon keine Selbstverpflichtungen bzw. Umweltvereinbarungen gewählt, müssen diese doch im Rahmen einer gemeinschaftsrechtlichen Normierung adäquat berücksichtigt werden. Bezogen auf eine Richtlinie zum Emissionshandel folgt daraus, dass diese nur 42 so weit reichen kann, wie Selbstverpflichtungen nicht bereits die gemeinschaftlich verfolgten Ziele erfüllen. Ist dies der Fall, sind Branchen von Belastungen freizuhalten, die sich an solchen Selbstverpflichtungen beteiligen. Für eine weiter gehende Regelung zu ihren Lasten besteht keine Erforderlichkeit nach Art. 5 Abs. 3 EG. Ihre Einbeziehung kann daher nur im Hinblick darauf erfolgen, dass sie notwendig ist, um den gemeinschaftsweit als unabdingbar erachteten Emissionshandel abwickeln zu können. In dessen Rahmen bedarf es aber einer adäquaten Berücksichtigung erfolgreich praktizierter Selbstverpflichtungen durch eine entsprechend großzügige Zuteilung von Zertifikaten, die Zukäufe entbehrlich macht.

3.

Vertrauensschutz

43 Nach innerstaatlichen Maßstäben entfalteter Vertrauensschutz kann nicht gegen Rechtsakte von Gemeinschaftsorganen angeführt werden, soweit es sich um einen rein auf nationaler Rechtsgrundlage fundierten Einwand handelt. Indes ist der Vertrauensschutz auch im Gemeinschaftsrecht fest als eigenständiger Rechtsgrundsatz anerkannt.83 Im Hinblick auf die Rechtmäßigkeit von Gemeinschaftsrechtsakten ist er aber nur insoweit relevant, als er sich aufgrund des Verhaltens von Gemeinschaftsorganen entfalten konnte. Das BVerwG84 verneinte ihn, weil die künftige Ausgestaltung des Emissionshandels nach Art. 175 Abs. 1 i.V.m. Art. 174 EG zur Disposition des Gemeinschaftsgesetzgebers steht. Ein rückwirkender Entzug von Rechtspositionen findet nicht statt.85 Gleichwohl erfolgte eine zukunftsbezogene Neuordnung, die dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz unterliegt.86 In diesem Zu-

83

84 85 86

Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen vom 17.7.2002: Umweltvereinbarungen auf Gemeinschaftsebene im Rahmen des Aktionsplans „Vereinfachung und Verbesserung des Regelungsumfelds“, KOM (2002) 412 endg., insbes. Ziff. 4. S. EuGH, Slg. 1983, 2633 (2669) – Deutsche Milchkontor; Slg. 1990, I-3437 (3456) – BVG Aluminium; Slg. 1992, I-35 (62 f.) – Kühn; im Einzelnen Bungenberg, in: Heselhaus/Nowak, Handbuch der Europäischen Grundrechte, 2006, § 33 Rn. 5 ff., 58. E 124, 47 (62) unter Rückgriff auf EuGH, Slg. 1979, 2749 (2749) – Eridania. BVerfG, NVwZ 2007, 942 (945). So auch BVerwGE 124, 47 (62 ff.). Frenz

§9

Zuteilung von Berechtigungen

227

sammenhang spielt eine erhebliche Rolle, welche festen Vorstellungen zur Lösung von Umwelt- und Klimaschutzproblemen etabliert wurden. a)

Favorisierung von Umweltvereinbarungen durch Gemeinschaftsorgane

Die Gemeinschaftsorgane haben in jüngerer Zeit immer wieder den positiven Wert 44 von freiwilligen Maßnahmen der Wirtschaft betont und befürworten seit längerem kooperative Lösungen. Die Kommission begründete schon im Fünften Aktionsprogramm vom 3. April 1992 das Prinzip der Zusammenarbeit zwischen allen Beteiligten. Wirtschaft und Industrie haben „nicht nur wesentlichen Anteil am (Umwelt-)Problem“, sondern müssen auch ein Teil der Lösung des Problems sein. „Mit dem neuen Konzept sollen insbesondere der Dialog mit der Industrie verstärkt sowie – unter bestimmten Voraussetzungen – freiwillige Vereinbarungen und andere Formen der Selbstkontrolle unterstützt werden.“87

Der Rat hat diese Notwendigkeit, die Bandbreite der verfügbaren Instrumente zu erweitern und die ganze Gesellschaft im Sinne einer geteilten Verantwortung einzubeziehen, anerkannt.88 Die Kommission will diese Erkenntnis entsprechend einer Mitteilung über Umweltvereinbarungen dadurch praktisch umsetzen, dass „Umweltabgaben, der Förderung einer Steuerreform, dem Konzept der Umwelthaftung und freiwilligen Vereinbarungen besondere Beachtung zu schenken“ ist.89 Ausführliche Berücksichtigung fanden in dieser Mitteilung Vereinbarungen mit der Industrie. In der Empfehlung vom 9. Dezember 1996 über Umweltvereinbarungen zur Durchführung von Richtlinien der Gemeinschaft90 bekräftigt die Kommission diese Haltung und präzisiert sie im Hinblick auf die Umsetzung von Richtlinien durch die Mitgliedstaaten, allerdings nur für den Fall, dass diese Rechtsakte die Durchführung im Wege von Vereinbarungen ausdrücklich erlauben.91 Aus diesen Dokumenten ergibt sich zwar keine rechtlich zwingende Festschrei- 45 bung, Umweltvereinbarungen zu ergreifen. Durch Aktionsprogramme werden lediglich grundsätzliche Ziele und Richtungen gemeinschaftlicher Tätigkeit vorgegeben. Auch Empfehlungen sind gem. Art. 249 Abs. 5 EG nicht verbindlich. Indes war nach diesen Erklärungen zu erwarten, dass die Gemeinschaft verstärkt Umweltvereinbarungen einsetzen und billigen wird.92 In dieser Gesamtposition liegt eine Fortentwicklung der schon zuvor feststellbaren Tendenz, in gemeinschaftsrechtlichen Regelungen statt der Statuierung bzw. Vorgabe von Ge- und Verboten 87

88 89 90 91 92

„Fünftes Aktionsprogramm“ der Kommission: Ein Programm der Europäischen Gemeinschaft für Umweltpolitik und Maßnahmen im Hinblick auf eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung – für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung vom 3.4.1992, KOM (1992) 23/II endg., Tz. 31. Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 1.2.1993, ABl. C 138, S. 1 (bes. S. 13 u. 78). Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über Umweltvereinbarungen vom 27.11.1996, KOM (1996) 561 endg., Tz. 2. Empfehlung der Kommission 96/733/EG vom 9.12.1996 über Umweltvereinbarungen zur Durchführung von RLn der Gemeinschaft, ABl. L 333, S. 59. Empfehlung der Kommission vom 9.12.1996, ABl. L 333, S. 59 (Punkt 2.1.). Frenz, Selbstverpflichtungen der Wirtschaft, 2001, S. 16 ff. Frenz

228

TEHG – Kommentierung

eine eigenständige Gestaltung in Form von Kontrolle und Umweltmanagement durch die Unternehmen selbst vorzusehen. Die Tendenz zeigte sich namentlich in der EMAS-93 und in der UmweltzeichenVO94, die letztlich eine Selbstverpflichtung beinhalten.95 1998 einigte sich die Kommission mit dem Verband der europäischen Automo46 bilhersteller (ACEA) auf den Abschluss einer Selbstverpflichtung zur Reduktion der CO2-Emissionen im Mittel der in einem Jahr neu zugelassenen Personen-Kfz auf 140 g CO2/km bis zum Jahr 2008.96 Es erfolgte eine Anerkennung durch die Kommission97 und eine Ergänzung durch eine Entscheidung des Europäischen Parlamentes und des Rates zur Einrichtung eines Systems zur Überwachung der durchschnittlichen spezifischen CO2-Emissionen neuer Personenkraftwagen.98 Diese einseitige Vorgehensweise ohne Einbeziehung staatlicher Stellen wird in der Mitteilung vom 17. Juli 2002 zu Umweltvereinbarungen auf Gemeinschaftsebene im Rahmen des Aktionsplans „Vereinfachung und Verbesserung des Regelungsumfeldes“ umfassend gebilligt.99 Ein vorgeschlagenes Hauptaktionsfeld ist der Klimawandel und damit der CO2-Ausstoß, dessen Verminderung auch in andere Felder als die bereits erfassten PKW ausgedehnt werden soll.100 b)

Schutz darauf aufbauender Investitionen

47 Aufgrund der vorstehend dargestellten Entwicklung konnten nationale Selbstverpflichtungen eingehende Unternehmen eine Parallelentwicklung auf europäischer Ebene erwarten und Vertrauen darin aufbauen, dass freiwillige Anstrengungen hinreichend gewürdigt werden. In der Emissionshandelsrichtlinie selbst wurde durch die gem. Art. 22 feststehende Vorgabe einer Berücksichtigung freiwilliger 93

94 95 96

97

98 99

100

VO (EG) Nr. 761/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19.3.2001 über die freiwillige Beteiligung von Organisationen an einem Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung (EMAS), ABl. L 114, S. 1. VO (EWG) Nr. 80/92 des Rates vom 23.3.1992 betreffend ein gemeinschaftliches System zur Vergabe eines Umweltzeichens, ABl. L 99, S. 1 – nicht mehr rechtskräftig. Zu den Einzelheiten näher Frenz, Selbstverpflichtungen der Wirtschaft, 2001, S. 27 ff. S. Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament – Umsetzung der Strategie der Gemeinschaft zur Minderung der CO2-Emissionen von Personenkraftwagen: Eine Umweltvereinbarung mit der europäischen Automobilindustrie, KOM (1998) 495 endg. Empfehlungen der Kommission über die Minderung der CO2-Emissionen von Personenkraftwagen: 1999/125/EG vom 5.2.1999 (bekanntgegeben unter Az.: K(1999)107), ABl. L 40, S. 49; 2000/303/EG vom 13.4.2000 (KAMA) (bekanntgegeben unter Az.: K(2000)801), ABl. L 100, S. 55, und 2000/304/EG vom 13.4.2000 (JAMA) (bekanntgegeben unter Az.: K(2000)803), ABl. L 100, S. 57, auch bzgl. Vereinbarungen der japanischen und koreanischen Automobilhersteller. Entscheidung 1753/2000/EG vom 22.6.2000, ABl. L 202, S. 1. Noch unter Verweis auf die Mitteilung von 1996 die Mitteilung der Kommission vom 17.7.2002, KOM (2002) 412 endg. unter Ziff. 3; umfassend auch die reine Selbstregulierung neben der Koregulierung der Wirtschaft mit staatlichen Stellen näher behandelnd Ziff. 4. Mitteilung der Kommission vom 17.7.2002, KOM (2002) 412 endg., Ziff. 8. Frenz

§9

Zuteilung von Berechtigungen

229

Vorleistungen nach Ziff. 7 Anhang III101 ein zusätzlicher Vertrauenstatbestand geschaffen, der auch in die zweite und selbst in die dritte Handelsperiode hineinwirkt.102 Soweit daraus Aufwendungen erwachsen, stehen diese unter Vertrauensschutz. Sie dürfen also ohne ein überwiegendes öffentliches Interesse nicht entwertet werden. Ein solches fehlt aber jedenfalls dann, wenn die gemeinschaftlich angestrebten Ziele bereits durch die Selbstverpflichtung auf der Grundlage der getätigten Aufwendungen erreicht werden. Vertrauen konnte sich in besonderem Maße dann entfalten, wenn eine konkrete und individuelle Vereinbarung geschlossen wurde. Denn von der Kommission ursprünglich präferiert wurden verbindliche Verträge an der Stelle von lediglich einseitigen Verpflichtungen.103 Die Erfüllung solcher Verpflichtungen erfordert zumal bei energieintensiven 48 Großprojekten wie Kraft- oder Stahlwerken hohe und langfristige Investitionen. Dazu gehört der Bau von Anlagen, aber auch deren Planung und Konzeption. Werden solche Investitionen auch im Vertrauen auf die Präferenz von Umweltvereinbarungen durch die Gemeinschaftsorgane getätigt und werden sie nun durch neue, dem widersprechende Entwicklungen entwertet, wird Vertrauen enttäuscht und gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstoßen. Das kann nur verhindert werden, wenn entsprechende Aufwendungen zumindest im Rahmen der Zertifikatzuteilung angemessen berücksichtigt werden, so dass Zukäufe entbehrlich sind und bleiben, solange sämtliche getätigten Aufwendungen einschließlich der Entwicklungskosten nicht amortisiert sind. Eine Enttäuschung solchermaßen vor dem Hintergrund bisheriger Gemeinschaftsstrategien entwickelten Vertrauens ist unverhältnismäßig, wenn die geforderten Ergebnisse erzielt wurden.

4.

Europäische Grundrechte

a)

Beeinträchtigung der Eigentums- und Berufsfreiheit

Die Eigentums- und Berufsfreiheit sind als europäische Grundrechte fest aner- 49 kannt.104 Die Berufsfreiheit wird bereits dann angetastet, wenn für mit der Industrieproduktion verbundene Verschmutzungen Zertifikate erworben werden müssen bzw. die einmal erworbenen oder zugeteilten Berechtigungen abgewertet werden, also der Wert der durch sie verkörperten Emissionsrechte sinkt, so dass Zertifikatzukäufe oder Produktionsveränderungen erforderlich werden. Zudem kann die Ausübung eines Gewerbes unmöglich werden.105 Für diesen Fall ist auch aner101 102 103 104

105

S.o. Rn. 23 ff. Frenz, RdE 2007, 65 (68). Mitteilung der Kommission vom 27.11.1996, KOM (1996) 561 endg., Tz. 19. S. aber nunmehr Mitteilung der Kommission vom 17.7.2002, KOM (2002) 412 endg., Ziff. 4.1. EuGH, Slg. 1974, 491 (507 f.) – Nold; Slg. 1979, 3727 (3745, 3750) – Hauer; Slg. 1989, 2237 (2268 f.) – Schräder; Slg. 1991, I-415 (552) – Süderdithmarschen; Slg. 1994, I-4973 (5065) – Bananen m.w.N. S. nunmehr Art. 15 und 17 der Europäischen Grundrechtecharta. Näher Rehbinder, in: Endres/Rehbinder/Schwarze, Umweltzertifikate und Kompensationslösungen aus ökonomischer und juristischer Sicht, 1994, S. 92 (119 f., 126 ff.) sowie u. Rn. 83. Frenz

230

TEHG – Kommentierung

kannt, dass wegen einer Entwertung aufgebauter Unternehmenspositionen in die Eigentumsfreiheit eingegriffen wird.106 Davon ist auf europäischer Ebene ebenfalls die bloße Einschränkung der Eigentumsnutzung zu unterscheiden.107 Nur eine solche ist durch den Emissionshandel im Regelfall gegeben.108 Die Eigentumsfreiheit soll bei einer bloßen Beeinträchtigung der Gewinnchan50 cen und Verdienstmöglichkeiten schon nicht beeinträchtigt sein.109 Das Vermögen fällt auch auf Gemeinschaftsebene nicht in ihren Schutzbereich.110 Aber bereits dann, wenn ein Unternehmer nicht mehr so produzieren kann wie er will, vermag er angeschaffte Maschinen und sonstige Produktionsmittel nicht mehr frei zu nutzen. Er ist dann in der Freiheit beschränkt, sein Eigentum nach seinen Vorstellungen zu gebrauchen.111 Der Gebrauch des Eigentums ist in unserer auf Produktion ausgerichteten Wirtschaftsordnung der Zuordnung einer Sache gleichzustellen und damit gleichermaßen geschützt.112 Aus einer solchen Sicht folgt ein Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs113 als Verbindung des angehäuften und zu nutzenden Unternehmereigentums und der Arbeitsleistung des Unternehmers sowohl aus der Eigentums- als auch aus der Berufsfreiheit. So wurde denn auch in Art. 16 der Europäischen Grundrechtecharta die unternehmerische Freiheit nach Gemeinschaftsrecht und den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten anerkannt und zwischen Berufsfreiheit und Eigentumsrecht platziert. Das deutet darauf, dass die unternehmerische Freiheit die sie konstituierenden Teilelemente der Berufs- und Eigentumsfreiheit überspannt und daher eine eigenständige Bedeutung hat, die über diese Einzelbestandteile hinausreicht. Das legt die bisher nicht geklärte114 Anerkennung auch eines Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb nahe. Zumindest dieses wird durch den Zwang zum Erwerb von Zertifikaten beeinträchtigt. Zwar bleibt bislang die Rechtsprechung des EuGH zu Verletzungen der europä51 ischen Grundrechte hinter den Standards für die Prüfung der Rechtfertigung von 106 107 108

109 110 111

112 113 114

S. BVerfGE 78, 232 (243); 82, 159 (190); 87, 153 (169); Badura, in: FS zum 125jährigen Bestehen der Juristischen Gesellschaft zu Berlin, 1984, S. 1 (21). Schon EuGH, Slg. 1979, 3727 (3746) – Hauer; auch BVerfG, NVwZ 2007, 942 (945). Davon durchgehend ausgehend BVerfG, NVwZ 2007, 942 (945) unter Bezug auf Diehr, Rechtsschutz im Emissionszertifikate-Handelssystem, 2006, S. 190 ff.; Strube, Das deutsche Emissionshandelsrecht auf dem Prüfstand, 2006, S. 189; Zimmer, CO2Emissionsrechtehandel in der EU, 2004, S. 226. BVerfGE 28, 119 (142); 30, 292 (335); 68, 193 (222); 74, 129 (148); 78, 205 (211). Im Einzelnen in Auseinandersetzung mit dem Ökosteuer-Urteil u. Rn. 93. EuGH, Slg. 1991, I-415 (552 f.) – Süderdithmarschen, bezogen auf eine bloße Verpflichtung zur Abgabenzahlung. Vgl. BVerfGE 88, 366 (377), aber mit der Besonderheit, dass es nur um die Nutzungsmöglichkeiten eines Hengstes ging, ohne Anhaltspunkte für eine erwerbswirtschaftliche Betätigung. Im Hinblick auf die Baufreiheit Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 57. Einen solchen auf der Grundlage von Art. 14 GG abl. BVerfGE 81, 208 (227 f.). Näher u. Rn. 94. Günter, Berufsfreiheit und Eigentum in der Europäischen Union, 1998, S. 11 f.; v. Milczewski, Der grundrechtliche Schutz des Eigentums im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1994, S. 68. Frenz

§9

Zuteilung von Berechtigungen

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Beschränkungen der Grundfreiheiten und im Bereich der Grundrechtskontrolle auf nationaler Ebene deutlich zurück.115 Dieses Defizit erreicht aber kein solches Ausmaß, dass der jeweils als unabdingbar gebotene Grundrechtsschutz generell nicht gewährleistet ist. Daher ist auch der nach der Solange II-Entscheidung116 des BVerfG erforderliche Grundrechtsstandard gewahrt.117 Zudem steht zu erwarten, dass infolge der Verankerung der Grundrechte in einer eigenen Charta und des Verweises auf sie in einem europäischen Reformvertrag ihre Einhaltung verstärkt und genauer überprüft werden wird, wo doch die Rechtsprechung bereits auf die Grundrechtecharta zurückgreift.118 Das gilt zumal für die Überprüfung einer Richtlinie zum Emissionshandel, da diese in der 27. Begründungserwägung auf diese Charta eigens verweist und ihre Einhaltung verspricht. b)

Geeignetheit

Nach dem bisherigen Ansatz des EuGH sind Einschränkungen der Berufs- und der 52 Eigentumsfreiheit zulässig, wenn sie tatsächlich Gemeinwohlzielen der Gemeinschaft dienen und im Hinblick darauf verhältnismäßig sind, ohne die Grundrechte in ihrem Wesensgehalt anzutasten.119 Während das Verfolgen des Klimaschutzes und damit umweltpolitischer Ziele entsprechend den Verpflichtungen auch der EU aus dem Kyoto-Protokoll durch den Emissionshandel evident ist,120 bedarf die Eignung und vor allem die Erforderlichkeit für diesen Zweck näherer Prüfung. Im Hinblick auf die globale Dimension des Klimaschutzes von besonderer Relevanz ist die Frage der Sinnhaftigkeit eines gemeinschaftlichen Alleingangs, solange die USA das Kyoto-Protokoll nicht ratifizieren.121 Wegen der weltweiten Verflechtung der Treibhausgasemissionen wird daher im Rahmen der Verhältnismäßigkeit122 die Geeignetheit in Frage gestellt, freilich isoliert für die Gemeinschaft bejaht, da Zertifikate „jedenfalls einen Beitrag zum Klimaschutz leisten“,123 diesem also förderlich sind. Wirkliche Effektivität ist für die Geeignetheit nicht gefordert. Vielmehr erfolgt nur eine Evidenzkontrolle, dass eine Maßnahme bei einer exante-Betrachtung nicht offensichtlich ungeeignet ist, das angestrebte Ziel zu erreichen.124 Da die EU mit 20 % an den gesamten CO2-Emissionen der in Anlage I zum Kyoto-Protokoll aufgeführten Industriestaaten beteiligt ist, besitzt eine hier115 116 117 118 119 120 121 122 123 124

S. näher Storr, Staat 1998, 547 ff. Zu Änderungsansätzen näher Frenz, EuR 2002, 603 ff. BVerfGE 73, 339. BVerfG, NVwZ 2007, 942 (942). S. EuG, Slg. 2002, II-313 (337); m.w.N. Schwarze, EuZW 2001, 517 ff.; Calliess, EuZW 2001, 261 (267 f.). S. z.B. EuGH, Slg. 1979, 3727 (3747) – Hauer; Slg. 2003, I-7411 (7474 f.) – Booker Aquacultur. S. auch BVerwGE 124, 47 (64); BVerfG, NVwZ 2007, 942 (945). Zu dessen In-Kraft-Treten o. § 1 TEHG Rn. 38. Diese ist als allgemeines Rechtsprinzip auf Gemeinschaftsebene fest anerkannt, EuGH, Slg. 1989, 2237 (2269) – Schräder. Rengeling, DVBl. 2000, 1725 (1728 f.). EuGH, Slg. 1973, 125 (142) – Schroeder; GA Reischel, EuGH, Slg. 1982, 546 (551) – Padana. Frenz

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TEHG – Kommentierung

auf bezogene Reduktionsmaßnahme durchaus eine klimapolitische Geeignetheit auch über die Gemeinschaft hinaus. Der gemeinschaftsinterne Emissionshandel soll ausweislich des Grünbuchs der 53 Kommission „zusammen mit anderen Politiken und Maßnahmen … ein integraler und wesentlicher Bestandteil der gemeinschaftlichen Strategie zur Umsetzung des Kyoto-Protokolls sein“.125 Das in Art. 2 Klimarahmenkonvention126 vorgegebene Ziel, „eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems zu verhindern“, wird dort als „Endziel“ bezeichnet. Daher sind alle Maßnahmen zur Zielerreichung geeignet, die im Rahmen eines Gesamtkonzeptes einen Beitrag zum Klimaschutz leisten, zumal die EU eine andere Staaten nach- und mitziehende Rolle einnehmen will.127 Zudem besteht eine gewisse Einschätzungsprärogative bei der Ergreifung von Maßnahmen im Energiebereich, so dass die Einführung eines Zertifikatsystems nicht a priori, sondern allenfalls in ihrer konkreten Ausgestaltung mit dem Übermaßverbot in Konflikt geraten kann.128 So können Bedenken im Hinblick auf die Geeignetheit daraus erwachsen, dass 54 freiwillige Anstrengungen im Rahmen eines Zertifikatsystems nicht berücksichtigt werden. Werden Unternehmen doppelt belastet, indem sie sowohl eine Selbstverpflichtung erfüllen als auch an einem belastenden Emissionshandel partizipieren, liegt es nahe, nur die gesetzliche Vorgabe zu erfüllen und die freiwillige Verpflichtung zu vernachlässigen, kann doch Letztere nicht erzwungen werden. Damit besteht die Gefahr einer Effektivitätsminderung freiwilliger Anstrengungen bei mehreren gleichzeitigen Anreizinstrumenten, so dass ein Zertifikathandel gerade kontraproduktiv wirkt. Er ist dann ungeeignet. Das gilt jedenfalls dann, wenn die Minderung der CO2-Emissionen durch den Zwang zum Zertifikaterwerb niedriger ausfällt als durch freiwillige Anstrengungen im Rahmen einer Selbstverpflichtung, die dann nicht mehr weiter verfolgt wird. c)

Erforderlichkeit

aa)

Allgemein

55 Insbesondere stellt sich das vom EuGH hauptsächlich geprüfte Problem der Erforderlichkeit, also die Frage, ob die konkrete Maßnahme das mildere Mittel zur Erreichung des jeweiligen Zwecks darstellt.129 Die Angemessenheitsprüfung hat demgegenüber in der Rechtsprechung des EuGH regelmäßig keine eigenständige Be-

125 126 127 128

129

Grünbuch zum Handel mit Treibhausgasemissionen in der Europäischen Union vom 8.3.2000, KOM (2000) 87 endg., S. 4. S.o. § 1 TEHG Rn. 35 ff. S.o. Einf. Rn. 37. Vgl. Badura, in: Rengeling (Hrsg.), Handbuch zum europäischen und deutschen Umweltrecht, Bd. II/2, § 82 Rn. 21; s. auch Rehbinder, in: Endres/Rehbinder/Schwarze, Umweltzertifikate und Kompensationslösungen aus ökonomischer und juristischer Sicht, 1994, S. 92 (118). S. EuGH, Slg. 1989, 2237 (2269) – Schräder. Frenz

§9

Zuteilung von Berechtigungen

233

deutung.130 Es darf kein milderes Mittel existieren, das den angestrebten Erfolg genauso effektiv erreichen kann. Allerdings besteht gerade bei der Wahl und Ausgestaltung einer bestimmten Vorgehensweise ein breiter Einschätzungsspielraum.131 Erschwert wird dessen Ausfüllung durch die vorzunehmende ex-anteBetrachtung, da sich die künftige Wirkung nur prognostizieren, nicht aber sicher vorhersagen lässt. Eine Beurteilung, ob andere Maßnahmen vorrangig heranzuziehen sind, ist daher schwierig. bb)

Vorrang von Selbstverpflichtungen

Ein milderes Mittel existiert vor allem beim Erfolg von Selbstverpflichtungen.132 56 Selbstverpflichtungen beeinträchtigen schon deshalb die Grundrechte tendenziell weniger, weil sie aus eigenem Entschluss eingegangen wurden. Mag auch der Staat „nachgeholfen“ haben, blieb es den Unternehmen immer unbenommen, die Selbstverpflichtung nicht einzugehen.133 Funktionieren sie und decken sich die erreichten Erfolge mit den gemeinschaftlich verfolgten Reduktionszielen, bedarf es keiner weiter gehenden Regulierung mehr. Dann ist eine Normierung nicht mehr erforderlich, um den angestrebten Erfolg zu erreichen, und von daher unverhältnismäßig. Ausweislich der Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und der deutschen Wirtschaft vom 25. Juni 2001 hat die deutsche Wirtschaft bereits mit vorherigen Selbstverpflichtungen bis 1998 gegenüber 1990 die CO2-Emissionen in der Industrie um 16 % und in der Energiewirtschaft um 21 % gesenkt. Allerdings sind funktionierende Selbstverpflichtungen nicht europaweit etab- 57 liert. Jedenfalls in den insoweit defizitären Staaten entfällt daher die Erforderlichkeit zusätzlicher Maßnahmen nicht. Um ein hinreichend großes Handelsgebiet zu haben, kann daher die europaweite Einführung des Zertifikathandels begründet werden. Doch gibt Art. 174 Abs. 2 S. 1 EG eine Berücksichtigung der unterschiedlichen Gegebenheiten in den einzelnen Regionen vor. Dieses Postulat steht neben der elementaren Vorgabe eines hohen Schutzniveaus. Ein solches kann aber auch unter Berücksichtigung regionalspezifischer Gegebenheiten dadurch erreicht werden, dass gemeinschaftsweit nur solche Ziele festgelegt werden, deren Umsetzung den Mitgliedstaaten noch Spielräume für die Einbeziehung von auf ihrem Gebiet auftretenden Spezifika lässt.134 Wenn dann aber in einem Mitgliedstaat bereits die gemeinschaftsweit angestrebten Ziele erreicht sind, muss erst recht eine Regelung auf Gemeinschaftsebene getroffen und herangezogen werden, die solchen erfolgreichen Bemühungen weiter Raum lässt. Dies ist durch die in Ziff. 7 Anhang III zur Emissionshandelsrichtlinie vorgesehene Berücksichtigung von bereits erbrachten Vorleistungen bei der Aufstellung nationaler Allokationspläne der Fall. Infolge des grundrechtlichen Hintergrundes ist diese Regelung so anzuwen-

130 131 132 133 134

S. näher Frenz, Handbuch Europarecht Bd. 1: Europäische Grundfreiheiten, Rn. 533 ff. m.w.N. Etwa Hailbronner, Der nationale Alleingang im EG-Binnenmarkt, 1989, S. 32. A.A. Giesberts/Hilf, Handel mit Emissionszertifikaten, 2002, Rn. 301. Frenz, Selbstverpflichtungen der Wirtschaft, 2001, S. 44. Näher Frenz, Europäisches Umweltrecht, 1997, Rn. 133 f. Frenz

234

TEHG – Kommentierung

den, dass Unternehmen, die sich an erfolgreichen Selbstverpflichtungen beteiligt haben, keine zusätzlichen Belastungen erwachsen. Problematischer ist, wenn ein gemeinschaftliches Emissionshandelsmodell für 58 die Zeit nach Erreichen der Kyoto-Ziele ehrgeizigere Ziele enthält, als sie mit einer Selbstverpflichtung verfolgt werden. Dann geht die mit einer Regulierung anvisierte Zielsetzung über diejenige freiwilliger Eigenanstrengungen hinaus und ist deshalb wirksamer. Muss indes eine solche Regulierung erst etabliert werden, während die privaten Anstrengungen der Wirtschaft bereits in Gang gekommen sind, stellt sich schon die Frage, auf welchem Wege letztlich ein größerer Erfolg erzielt wird, da bei regulativen Maßnahmen immer wieder Wirkungsverluste durch Nichteinhaltung beklagt werden.135 Weiter gehend werden vielfach private Anstrengungen bei einem entsprechenden Umfeld verstärkt. So wurde die Selbstverpflichtung der deutschen Wirtschaft zur Klimavorsorge vom 9. November 2000 im Hinblick auf eine weiter spezifizierte Minderung der CO2-Emissionen und eine geplante Förderung von KWK-Anlagen durch eine Zusatzvereinbarung vom 25. Juni 2001 ergänzt. Damit hat der Normgeber zu prüfen, inwieweit eine Steigerung freiwilliger Anstrengungen der Wirtschaft möglich ist und ein Erreichen anspruchsvollerer Gemeinwohlziele erwarten lässt. Fällt diese Einschätzung positiv aus, ist dadurch die Erforderlichkeitsprüfung dahin vorgezeichnet, am einmal eingeschlagenen und bislang erfolgreich praktizierten Weg privater Selbstverpflichtung festzuhalten.136 Es müssen dann nur die privat zu erreichenden Ziele auf einem höheren Niveau festgelegt werden, was durch eine Abänderung der Selbstverpflichtung erfolgen kann. Auch in diesem Fall sind die bereits erfolgreich auf den Weg gebrachten Selbstverpflichtungen auf der Basis von Ziff. 7 Anhang III zur Emissionshandelsrichtlinie adäquat bei der Zuteilung von Zertifikaten zu berücksichtigen. Dafür spricht weiter eine allgemeine Überlegung. Selbstverpflichtungen erschei59 nen generell als normativen Maßnahmen überlegenes Mittel, wenn eine nachhaltige Verhaltensänderung angestrebt wird. Denn durch sie wird freiwilliges Verhalten angestoßen, das sich jedenfalls bei entsprechender Konstanz als eigene Überzeugung verfestigt und daher länger nachzuwirken verspricht als normativ erzwungenes.137 Die Dauerhaftigkeit des Resultats ist gerade im Umweltbereich angesichts der Verpflichtung auf eine nachhaltige Entwicklung des Wirtschaftslebens nach Art. 2 EG,138 der ebenfalls mit dem Nachhaltigkeitsgedanken verbundenen Querschnittsklausel des Art. 6 EG139 und des Vorsorgebezugs nach Art. 174 Abs. 1 EG140 besonders bedeutsam.141 I.V.m. der Vorgabe einer nachhaltigen Ent135

136 137 138 139 140 141

Etwa Gawel, Zeitschrift für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften 1993, 597 ff.; Weikard, ZfU 1995, 365 ff. Der BFH, BStBl. II 1993 S. 891 (893) geht davon selbstverständlich aus. Frenz, Selbstverpflichtungen der Wirtschaft, 2001, S. 223; dahin auch Di Fabio, DVBl. 1990, 338 (345); Hucklenbruch, Umweltrelevante Selbstverpflichtungen, 2000, S. 156. Näher Dickertmann/Gelbhaar, ZfU 1995, 341 (355 f.) m.w.N. Näher Frenz/Unnerstall, Nachhaltige Entwicklung im Europarecht, 1999, S. 175 ff. Calliess, DVBl. 1998, 559 ff. Bereits Appel, DVBl. 1995, 399 (402). Frenz, ZG 1999, 143 (145 ff.). Frenz

§9

Zuteilung von Berechtigungen

235

wicklung wird auf Gemeinschaftsebene gerade für den Energiebereich die Notwendigkeit einer aktiven Mitwirkung der Wirtschaft an der Problemlösung betont.142 Die entsprechenden Dokumente werden auch vom EuGH im Rahmen der Erforderlichkeitsprüfung herangezogen.143 Das spricht für eine fehlende Erforderlichkeit weiterer Belastungen bei vorhandenen Selbstverpflichtungen. Die daran beteiligten Unternehmen sind daher von Zukäufen freizustellen, wenn man schon die europaweite Etablierung eines Emissionshandelssystems für notwendig erachtet. Prognoseunsicherheiten über den eintretenden Erfolg bestehen nicht nur für 60 Selbstverpflichtungen, sondern auch für normative Maßnahmen. Bei schon ins Werk gesetzten und damit laufenden Selbstverpflichtungen ist die Prognosesicherheit dadurch erhöht, dass man den Beginn und die erste Entwicklung bereits beurteilen und damit eher abschätzen kann, inwieweit ein Erfolg eintritt. Die Betrachtung ist zwar im Hinblick auf die zu ergreifende Maßnahme immer noch ex ante, aber insofern ex post, als Ausgangspunkt der Beurteilung eine erprobte Selbstverpflichtung ist. Steht deren Erfolg fest bzw. lässt er sich zumindest absehen, ist dies im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung als Tatsache zu berücksichtigen. Eine fehlende rechtliche Durchsetzbarkeit ist unbeachtlich, da es auf sie wegen des eingetretenen Erfolges nicht mehr ankommt. Für die letztlich bei der Mittelwahl und -ausgestaltung entscheidende Erforderlichkeit zählen die tatsächlichen Verhältnisse. Aufgrund der Zielerreichung scheitert die im Rahmen der vergleichenden Betrachtung zwischen mehreren Mitteln anzustellende Geeignetheitsprüfung nicht an der fehlenden Erzwingbarkeit.144 Weiter gehend bedarf es dann, wenn der angestrebte Erfolg durch die Selbstverpflichtung bereits vollständig eingetreten ist oder absehbar eintreten wird, keiner vergleichenden Analyse mehrerer Handlungsmittel mehr. Es geht nur noch darum, ob weitere Belastungen weiterhin notwendig sind oder sich erübrigen.145 Daher fehlt die Erforderlichkeit für Vorschriften, die auch erfolgreiche Modelle 61 in den Mitgliedstaaten erfassen und mit zusätzlichen Belastungen überziehen. Vorhandene Regelungen sind vor diesem Hintergrund großzügig auszulegen. Eine grundrechtskonforme Auslegung, die auch der EuGH bereits praktizierte,146 öffnet vorhandene Gemeinschaftsbestimmungen dahin, dass keine Belastungen für solche Betroffene eintreten dürfen, die bereits Aufwendungen zur Erreichung der damit angestrebten Ziele getroffen haben. Eine Belastungswirkung für die an einer Selbstverpflichtung beteiligten Unter- 62 nehmen tritt dann nicht ein, wenn diese so viele Berechtigungen für CO2-Emissionen erhalten, dass sie keine zukaufen müssen, sofern sie sich im Rahmen der Selbstverpflichtung halten. Entsprechend sind die einschlägigen Regelungen der Emissionshandelsrichtlinie zu handhaben, nämlich insbesondere Art. 11 und Art. 9 142 143 144 145 146

Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 1.2.1993, ABl. C 138, S. 1, Tz. 11 mit S. 31. EuGH, Slg. 2001, I-2099 (2185) – PreussenElektra. Hucklenbruch, Umweltrelevante Selbstverpflichtungen, 2000, S. 157 f. Diese allgemeinen Überlegungen fanden positiv-rechtlichen Ausdruck in § 14 Abs. 2 AbfG, s. Atzpodien, DVBl. 1990, 559 (561). EuGH, Slg. 1991, I-3617 (3637 f.) – Neu. Frenz

236

TEHG – Kommentierung

i.V.m. Anhang III. Bei entsprechend großzügiger Zertifikatzuteilung kann daher auch keine Beihilfe entgegen Art. 11 Abs. 3 Emissionshandelsrichtlinie i.V.m. Art. 87 EG vorliegen, weil die Bemühungen im Rahmen der Selbstverpflichtung eine – im Rahmen der Emissionshandelsrichtlinie nach Ziff. 7 Anhang III zugrunde gelegte – Gegenleistung darstellen, welche durch die Zuteilung von zusätzlichen Berechtigungen adäquat honoriert wird.147 Damit erfolgt auch keine übermäßige, zu Diskriminierungen führende Bevorzugung, welche in Anhang III durch das 5. Kriterium für die nationalen Zuteilungspläne gem. Art. 9 Emissionshandelsrichtlinie ausgeschlossen wird.

5.

Allgemeiner Gleichheitssatz

63 Für das auf europäischer Ebene etablierte und in den Mitgliedstaaten umzusetzende Emissionshandelssystem stellt sich das Problem, dass es jedenfalls bislang148 nur auf wenige Branchen konzentriert ist und lediglich etwa die Hälfte der europaweiten Treibhausgasemissionen erfasst.149 Damit stellt sich die Frage, ob die einbezogenen nicht gegenüber den ausgeklammerten Branchen ungleich behandelt werden, woraus sich ggf. Ansprüche auf eine Freistellung von Belastungswirkungen und damit zusätzliche Zertifikate ergeben können, um zumindest so wieder eine Gleichbehandlung herzustellen. Eine höhere Zuteilung im Vergleich zu anderen einbezogenen Branchen kann sich daraus ergeben, dass im Rahmen des Gleichheitssatzes wesentlich Ungleiches auch ungleich behandelt werden muss.150 Das betrifft Branchen mit fehlenden Reduktionsmöglichkeiten wie im Falle von Prozessemissionen.151 Der allgemeine Gleichheitssatz findet auch auf europäischer Ebene Anwen64 dung.152 Er gebietet über das Diskriminierungsverbot des Art. 12 EG hinaus153 eine Gleichbehandlung im Rahmen der europäischen Rechtsetzung. Vergleichbare Sachverhalte dürfen nur dann ungleich behandelt werden, wenn dies objektiv gerechtfertigt ist,154 also ein sachlicher Grund vorliegt.155 Von der Zielsetzung der Richtlinie zum Emissionshandel kann dieser Grund nur darin liegen, dass die erfassten Branchen in erheblichem Maße Treibhausgase emittieren. Außerhalb des Emissionshandelssystems befindet sich etwa der Verkehr. Je65 denfalls der Kraftfahrzeugverkehr ist aber schwer fassbar, weil es sich um kleine Emissionsquellen handelt und deshalb ein Handelssystem nur schwer greifen 147 148 149 150 151 152 153 154 155

Näher u. Rn. 152 ff. sowie vorerst Frenz, RdE 2002, 201 ff. Sowohl der Flug- als auch der Schiffsverkehr sollen spätestens ab 2011 bzw. 2013 einbezogen werden, s.o. Einf. Rn. 37. Grünbuch vom 8.3.2000, KOM (2000) 87 endg., S. 15 f. Z.B. EuGH, Slg. 1993, I-3923 (3953) – Brandy. Greinacher/Ehrmann, in: Elspas/Salje/Stewing, Emissionshandel, Kap. 17 Rn. 151; Frenz, DVBl. 2006, 728 (733); s. auch u. Rn. 172. EuGH, Slg. 1980, 3005 – Hochstraß. Abgrenzend etwa Holoubek, in: Schwarze, EU, Art. 12 EGV Rn. 6. EuGH, Slg. 1993, I-3923 (3953). In diesem Kontext auch Giesberts/Hilf, Handel mit Emissionszertifikaten, 2002, Rn. 147. Frenz

§9

Zuteilung von Berechtigungen

237

kann.156 Ebenfalls nicht in Anhang I zur Emissionshandelsrichtlinie umfassend aufgeführt werden die chemische, die Nichteisenmetall- und die Aluminiumindustrie. Diese Branchen setzen je nach Produktions- bzw. Reaktionsprozess auch außerhalb der durch Anhang I erfassten Anlagen zur Energie- und Wärmeerzeugung von über 20 MW Kohlendioxid in nicht unerheblichem Umfange frei, und zwar jeweils aus einer Anlage an einem bestimmten Standort, so dass die Einbeziehung in ein Zertifikathandelssystem im Gegensatz zum Verkehr praktikabel wäre. Da die von diesen Industriezweigen ausgehenden CO2-Emissionen gleichfalls das Klima belasten, ist kein sachlicher Grund für ihre dauerhafte Ausklammerung erkennbar. Ein tauglicher Differenzierungsansatz könnte sein, dass die nunmehr erfassten 66 Branchen eine Vorreiterrolle übernehmen sollen und mit ihnen ein Zertifikathandelssystem erprobt wird, das später auch auf andere Branchen ausgedehnt werden kann. In der 15. Begründungserwägung ist eine Erweiterung auf Tätigkeiten der Aluminium- und Chemieindustrie angesprochen, die sich zudem auf andere Treibhausgase als Kohlendioxid erstrecken soll. Befinden sich solchermaßen die von der bestehenden Emissionshandelsrichtlinie erfassten Branchen in einer Pilotfunktion, müssen zumindest solche Unternehmen von tatsächlichen Belastungen durch eine großzügige Ausgabe von Zertifikaten freigestellt werden, die einer Vorreiterrolle bereits über freiwillige Leistungen gerecht geworden sind.

6.

Kohärenz mit anderen Maßnahmen

Das Zertifikathandelssystem ist eine neuartige Maßnahme im Kanon des bisher 67 schon reichhaltigen gemeinschaftsrechtlichen Umweltinstrumentariums. Bestehen in einem Bereich verschiedene Maßnahmen, sind neu hinzukommende auf der Basis des aus Art. 1 Abs. 3 S. 2 EU ableitbaren „inneren“157 Kohärenzprinzips im Sinne einer Gesamtstimmigkeit und Widerspruchsfreiheit158 abzugleichen. a)

Umweltvereinbarungen

Vor dem Hintergrund zahlreicher verschiedener Maßnahmen sieht auch die Kom- 68 mission Klärungsbedarf, inwieweit ein Emissionsrechtehandel u.a. mit bestehenden Umweltvereinbarungen kompatibel ist.159 Diesem Instrument stehen die Ge156 157 158

159

S. allerdings den Vorschlag des Sachverständigenrats für Umweltfragen, Michaelis, ZUR 2006, 449 ff. Zur Einbeziehung des Luft- und Schiffverkehrs o. Einf. Rn. 37. E. Klein, in: Hailbronner/Klein/Magiera/Müller-Graff, Handkommentar zu EUV/EGV, Art. A EUV Rn. 59. Inhaltliche Kohärenz, Pechstein, EuR 1995, 247 (253 f.), bzw. Maßnahmenkohärenz, verstanden als Gebot zu inhaltlich widerspruchsfreien Handlungen, Calliess, in: ders./ Ruffert, EUV/EGV, Art. 1 EUV Rn. 43. Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament vom 8.3.2000, Politische Konzepte und Maßnahmen der EU zur Verringerung von Treibhausgasemissionen: zu einem Europäischen Programm zur Klimaänderung (ECCP), KOM (2000) 88 endg., S. 23 ff. Frenz

238

TEHG – Kommentierung

meinschaftsorgane in verschiedenen Erklärungen und Dokumenten sehr positiv gegenüber. Das gilt mittlerweile auch bei einem Eingehen außerhalb einer vertraglichen Form zwischen Wirtschaft und Staat.160 Zunächst war keine formelle Beteiligung von Gemeinschaftsorganen vorgesehen.161 Damit blieben nur nationale Verwirklichungen von Umweltvereinbarungen, und es ist die Kohärenz mit diesen zumindest insoweit sicherzustellen, als diese weiterhin sinnvoll ins Werk gesetzt werden können. Ist die Teilnahme am Zertifikathandel wie in Art. 4 Emissionshandelsrichtlinie 69 vorgesehen verpflichtend, stoßen zwei Systeme aufeinander, die dasselbe Ziel erreichen wollen. Die Gefahr besteht, dass dann die Unternehmen sich auf das normativ vorgegebene Modell des Zertifikathandels beschränken und die Selbstverpflichtung nicht weiter verfolgen, um nicht zweifach belastet zu werden. Das zeigt die potenzielle Widersprüchlichkeit einer Parallelität von Zertifikathandel und Selbstverpflichtungen. Es drohen einander widersprechende Anreize.162 Deshalb bedarf es einer adäquaten Berücksichtigung von Selbstverpflichtungen in den einzelnen Mitgliedstaaten im Rahmen der Umsetzung des Zertifikatmodells in den nationalen Rechtsordnungen, um die Kohärenz beider Ansätze sicherzustellen. Die Kommission sieht denn auch in Ziff. 8 der allgemeinen Bemerkungen, die 70 sie ihrem im Wesentlichen erhalten gebliebenen Richtlinienvorschlag vom 23. Oktober 2001163 vorangestellt hat, vor: „Die Ziele der Umweltvereinbarungen können eine nützliche Grundlage für die Zuteilung von Berechtigungen durch die Mitgliedstaaten darstellen. Sollte ein Mitgliedstaat Berechtigungen seiner Industrie auf der Grundlage ausstoßbezogener Leistungsstandards bzw. ‚relativer Ziele‘ zuteilen wollen, wäre dies möglich. Auch wenn laut dieser Richtlinie die Emissionsmengen in Tonnen Kohlendioxidäquivalent festgelegt werden müssen, können relative Ziele mit Hilfe von Ausstoßvorausschätzungen immer in Emissionsmengen in einem bestimmten Zeitraum umgerechnet werden.“

Damit können auch prozentuale Ziele im Rahmen von Selbstverpflichtungen adäquat bei der Zuteilung von Berechtigungen auf der Basis von KohlendioxidÄquivalenten einbezogen und berücksichtigt werden.164 Die Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und der deutschen Wirtschaft zur Minderung der CO2Emissionen und der Förderung der KWK vom 25. Juni 2001 enthält ohnehin Mengenziele in Tonnen Kohlendioxid-Äquivalent. Sie sind daher adäquat bei der Emissionszuteilung zu berücksichtigen.

160 161

162 163

164

O. Rn. 44 ff. Mitteilung der Kommission vom 27.11.1996, KOM (1996) 561 endg., Tz. 41. Dazu krit. Frenz, EuR 1999, 27 (38 ff.). S. nunmehr Mitteilung der Kommission vom 17.7.2002, KOM (2002) 412 endg., Ziff. 7 und 8. S.o. Rn. 54. Kommissionsvorschlag für eine RL des Europäischen Parlaments und des Rates über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionsberechtigungen in der Gemeinschaft und zur Änderung der RL 96/61/EG des Rates vom 23.10.2001, KOM (2001) 581 endg. Ebenso Giesberts/Hilf, Handel mit Emissionszertifikaten, 2002, S. 56. Frenz

§9

b)

IVU-Richtlinie

aa)

Bestehender Zielkonflikt

Zuteilung von Berechtigungen

239

Schon früh wurde auf die Widersprüche zwischen einem Emissionsmodell und 71 dem ordnungsrechtlichen System nach der IVU-Richtlinie hingewiesen.165 Letztere enthält in Art. 3 S. 1 lit. a) eine Vorsorgepflicht gegen Umweltverschmutzungen und in lit. d) die Grundpflicht des Anlagenbetreibers, Energie effizient zu verwenden. Diese bleibt nach Art. 2 Abs. 2 Emissionshandelsrichtlinie unberührt. Da aber ein Emissionshandel den Anlagenbetreiber grundsätzlich in die Lage versetzt, Emissionsrechte zu erwerben und dementsprechend weiterhin – ggf. auch unvermindert – Kohlendioxid zu emittieren, kann ein Widerspruch zu diesen Vorgaben entstehen. Denn nur eine besonders wirksame und wirtschaftliche Energieverwendung i.S.d. Art. 3 S. 1 lit. d) IVU-Richtlinie, etwa infolge einer Anlagentechnik mit verbessertem Wirkungsgrad, senkt bei gleichbleibender Energieerzeugung den Bedarf an Energieträgern. Soweit aus deren Einsatz CO2-Emissionen resultieren, verringern sich diese entsprechend der Energieeinsparung. Das gilt erst recht bei einer konsequenten Befolgung der Pflicht, geeignete Vorsorgemaßnahmen gegen Umweltverschmutzungen zu treffen, und zwar durch den Einsatz der besten verfügbaren Technologien, wie Art. 3 S. 1 lit. a) IVU-Richtlinie hervorhebt, nicht etwa durch den Erwerb von Zertifikaten. Nur scheinbar verliert der Konflikt zu Art. 3 S. 1 IVU-Richtlinie an Brisanz, 72 wenn man dessen Funktionsweise mit in den Blick nimmt. Nach Art. 3 S. 2 IVURichtlinie reicht es zwar aus, wenn die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass die allgemeinen Prinzipien und Grundpflichten des Art. 3 bei der Festlegung der Genehmigungsauflagen „berücksichtigt“ werden. Insofern normiert diese Bestimmung keine Regel im technischen Sinne, gilt also nicht strikt, sondern enthält ein Berücksichtigungsgebot.166 Diese Funktionsweise auf Seiten der Behörden ändert aber nichts daran, dass nach Art. 3 S. 1 lit. a) IVU-Richtlinie Vorsorgemaßnahmen gegen Umweltverschmutzungen zu treffen sind sowie nach Art. 3 S. 1 lit. d) IVURichtlinie die Anlagenbetreiber Energie effizient zu verwenden und sich die zuständigen Behörden darüber zu vergewissern haben.167 Das impliziert eine Verbindlichkeit jedenfalls der Grundpflicht als solcher.168 Selbst wenn man auf die Unbestimmtheit der Vorgaben des Art. 3 IVU-Richt- 73 linie abstellt, ist nicht sicher, dass der Emissionshandel dieselben Reduktionen bringt wie die IVU-Richtlinie auf der Basis des Standes der Technik.169 Vielmehr ist nicht ausgeschlossen, dass diese Regelung damit ausgehöhlt wird, wenn nicht Emissionen reduziert, sondern Emissionsberechtigungen gekauft werden. 165 166 167 168 169

Vgl. dazu Grünbuch vom 8.3.2000, KOM (2000) 87 endg., S. 24; Rengeling, DVBl. 2000, 1725 (1728 f.). Frenz, Europäisches Umweltrecht, 1997, Rn. 483 f. Näher zu den Relativierungen Koch, in: Rengeling (Hrsg.), Klimaschutz durch Emissionshandel, 2002, S. 99 (105 ff.). Frenz, in: Stober/Vogel (Hrsg.), Umweltrecht und Umweltgesetzbuch aus wirtschaftsrechtlicher Perspektive, 2001, S. 37 (70 ff.). Vgl. trotz privater Spielräume BVerfGE 98, 83 (102 ff.) – Landessonderabfallabgabe. Epiney, DVBl. 2002, 579 (583 f.). Frenz

240

TEHG – Kommentierung

bb)

Nur teilweise Entschärfung

74 Durch die Emissionshandelsrichtlinie (Art. 26) wird lediglich Art. 9 Abs. 3 IVURichtlinie verändert. Dieser sieht die Festlegung von Emissionsgrenzwerten zwingend vor. Bei Erfassung einer Anlage durch den Handel mit Treibhausgasemissionsberechtigungen können hingegen Emissionsgrenzwerte nur noch dann festgesetzt und auch beibehalten werden, wenn dies zur Verhinderung einer erheblichen lokalen Umweltverschmutzung erforderlich ist. Dieser Restanwendungsbereich füllt die Nische aus, die der auf die europaweite bzw. die jeweilige nationale Luftverschmutzung bezogene Emissionshandel im Gegensatz zur IVU-Richtlinie nicht erfasst. Diese Vorgabe nimmt Art. 2 des Gesetzes zur Umsetzung der Emissionshandelsrichtlinie auf, indem er § 5 Abs. 1 BImSchG modifiziert und die Schutzpflichten nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG170 für von Anhang 1 zum TEHG erfassten Anlagen auf schädliche Umwelteinwirkungen im Einwirkungsbereich der jeweiligen Anlage beschränkt.171 Ebenfalls nur teilweise Harmonisierung bringt die Option zugunsten der Mit75 gliedstaaten, für die in den Emissionshandel einbezogenen Tätigkeiten nach Anhang I zur Emissionshandelsrichtlinie keine Energieeffizienzanforderungen in Bezug auf Verbrennungseinheiten oder andere Einheiten am Standort, die Kohlendioxid ausstoßen, festzulegen; diese Option greift Art. 2 des Gesetzes zur Umsetzung der Emissionshandelsrichtlinie ebenfalls durch Anfügung eines entsprechenden Zusatzes an § 5 Abs. 1 BImSchG auf. Damit wird zum einen nur eine Option eingeräumt, die nicht in allen Mitgliedstaaten ausgenutzt werden muss. Zum anderen werden nur keine Anforderungen im Rahmen der Genehmigung festgelegt, worauf sich Art. 9 Abs. 3 IVU-Richtlinie mit seiner Regelung der Genehmigungsauflagen bezieht; die Grundpflicht nach Art. 3 Abs. 1 lit. d) IVU-Richtlinie selbst wird aber nicht ausgeblendet. Indem solchermaßen die Pflicht zu Vorkehrungen für die Energieeffizienz be76 stehen bleibt, stellt sich die Frage, wie dies ohne eine Bestimmung des Standes der Technik und damit letztlich die Festlegungen im Hinblick auf CO2-Emissionen, also ohne bestimmte Grenzwerte bewerkstelligt werden soll, zumal sich die zuständigen Behörden über den danach ausgerichteten Betrieb der Anlage vergewissern können müssen. Damit holt Art. 2 Abs. 2 Emissionshandelsrichtlinie die Anforderungen nach Art. 9 Abs. 3 IVU-Richtlinie „durch die Hintertür zumindest mittelbar wieder herein. Konsequenterweise sollte sich eine Richtlinie über den Emissionsrechtehandel jedoch entweder für das eine oder für das andere entscheiden, nicht jedoch beides zugleich versuchen“.172 Tut sie das, ist sie widersprüchlich und wahrt damit nicht die erforderliche Kohärenz des Gemeinschaftsrechts.

170 171 172

Dazu im Einzelnen etwa Kotulla, in: ders. (Hrsg.), BImSchG, § 5 Rn. 18 ff. S. § 5 Abs. 1 S. 3 BImSchG, der aber nicht etwa überflüssig ist, Frenz, ZUR 2006, 393 (394); anders Kotulla, in: ders. (Hrsg.), BImSchG, § 5 Rn. 123 e. Rehbinder/Schmalholz, UPR 2002, 1 (8). Frenz

§9

cc)

Zuteilung von Berechtigungen

241

Berücksichtigung als Vorleistung

Dieser Widerspruch lässt sich allenfalls insoweit auflösen, als man infolge des Be- 77 zuges von Art. 3 Abs. 2 IVU-Richtlinie auf Art. 9 Abs. 3 IVU-Richtlinie auch die Anforderungen nach Art. 3 Abs. 1 IVU-Richtlinie173 für dem Emissionshandel unterliegende Anlagen ausblenden kann. Denn nach Art. 3 Abs. 2 IVU-Richtlinie genügt es für die Sicherstellung der Grundpflichten, dass sie bei der Festlegung der Genehmigungsauflagen, die in Art. 9 Abs. 3 IVU-Richtlinie geregelt werden, als allgemeine Prinzipien berücksichtigt werden. Können gem. Art. 26 Abs. 2 Emissionshandelsrichtlinie schon die scharfen Genehmigungsauflagen in Form von Emissionsgrenzwerten entfallen, könnte dies erst recht für die bloße Berücksichtigung als allgemeine Prinzipien gelten. Indes bedeutete dies eine noch weiter gehende Verdrängung der IVU-Richtlinie durch die Emissionshandelsrichtlinie, und auf Art. 3 IVU-Richtlinie verweisen weder Art. 26 Emissionshandelsrichtlinie noch der darin in Bezug genommene und explizit modifizierte Art. 9 Abs. 3 IVU-Richtlinie. Der andere, mit dieser begrenzten Änderung der IVU-Richtlinie durch die 78 Emissionshandelsrichtlinie in Einklang stehende Ansatz zur Auflösung des Widerspruchs zu Art. 3 IVU-Richtlinie besteht darin, dass die Anlagenbetreiber nicht durch den Emissionshandel belastet werden dürfen, die Effizienz- und Vorsorgeanforderungen als Grundpflichten wahren. Diese knüpfen ohnehin an die Leistung der Betreiber an, ohne eine Erzwingung durch die Behörden vorzusehen,174 so dass man bei einem weiten Verständnis darin auch Vorleistungen i.S.v. Ziff. 7 Anhang III zur Emissionshandelsrichtlinie sehen kann. Dass die Anlagenbetreiber in diesem Umfang vom Zertifikatsystem auszu- 79 klammern sind, schlagen Koch und Wieneke ohnehin zur Auflösung des Widerspruchs zwischen anlagenbezogenem Vorsorgegebot nach dem Stand der Technik und Emissionsrechtehandel vor. Dieser ist danach nur für solche Treibhausgasemissionen zulässig, die sich nach dem Stand der Technik nicht vermeiden lassen.175 Ihm kommt daher kein paralleler Anwendungsbereich, sondern nur noch eine Rest- oder Ergänzungsfunktion zu. Daraus wird abgeleitet, bei einer solchen Beschränkung würde die Effektivität des Emissionsrechtehandels insgesamt gefährdet; zudem würde die in der IVU-Richtlinie vorgesehene Genehmigungsfähigkeit der Überschreitung von Grenz- oder Richtwerten bei besserem Ergebnis für die Umwelt auch einen Zertifikathandel tragen.176 Indes geht es bei der IVURichtlinie um einzelne Flexibilisierungen, während Ordnungs- und Zertifikatmodell wesensverschieden sind und in der vorgenommenen Ausgestaltung zu unterschiedlichen Ansätzen und daher auch Anreizen führen. Daher können auch nicht ohne weiteres positive Anreize aufgrund der Funktionsweise des Zertifikatsystems177 erwartet werden.

173 174 175 176 177

S. vorstehend Rn. 71 ff. Näher Frenz, Europäisches Umweltrecht, 1997, Rn. 482 ff. Koch/Wieneke, DVBl. 2001, 1085 (1092 ff.). Rehbinder/Schmalholz, UPR 2002, 1 (7). So Rehbinder/Schmalholz, UPR 2002, 1 (7). Frenz

242

TEHG – Kommentierung

Infolge dieser grundlegenden Wesensverschiedenheit genügt es auch nicht, die Erfüllung ordnungsrechtlicher Grenzwerte lediglich bei der Erstzuteilung durch kostenlose Ausgabe von Zertifikaten sicherzustellen.178 Denn damit bleibt der Grundkonflikt ungelöst. Zudem werden Anlageninvestitionen oft langfristig getätigt. Das gilt gerade für die energieintensive Produktion in Großanlagen sowie den Energiebereich selbst, wie die eigentumsrechtlich bedingten langen Restlaufzeiten für die verbliebenen Kernkraftwerke belegen.179 Daher bedarf es a priori einer fortlaufenden Befreiung von Belastungen bei Einhaltung der geforderten Emissionsgrenzwerte, auch wenn diese nur zu Vorsorgezwecken den Stand der Technik definieren, und damit jedenfalls einer fortlaufenden Zuteilung kostenloser Zertifikate, damit keine zusätzlichen Anstrengungen erforderlich sind. Eine Angleichung ist nur insoweit möglich, als für genehmigte Anlagen Anpassungen zulässig sind – etwa durch nachträgliche Anordnungen mit den dabei einzuhaltenden Grenzen.180 Ansonsten entsteht auch ein Anreizkonflikt. Bei einer trotz Einhaltung norma81 tiver Standards erfolgenden zusätzlichen Belastung durch die Notwendigkeit, Zertifikate zuzukaufen, würden die Anlagenbetreiber versucht sein, durch entsprechende irrige Informationen diese Standards möglichst niedrig zu halten, damit sie durch einen schwachen Stand der Technik genügend Spielraum haben, um keine Zertifikate kaufen zu müssen. 80

7.

Vorgaben für die Umsetzung

82 Durch die Vorgabe der Berücksichtigung frühzeitigen Tätigwerdens, wie sie Ziff. 7 Anhang III zur Emissionshandelsrichtlinie enthält, ist mithin ein Ansatz geschaffen, über den die Kohärenz zu den Grundpflichten nach Art. 3 IVU-Richtlinie hergestellt und die europarechtlichen Wertungen aus Vertrauensschutz und Grundrechten Eingang finden können. Daraus ergibt sich, dass an erfolgreichen Selbstverpflichtungen beteiligten Unternehmen keine zusätzlichen Belastungen entstehen dürfen, ebenso wenig denen, die sich an die Grundpflichten nach Art. 3 Abs. 1 IVU-Richtlinie gehalten haben. Daher sind ihnen zumindest so viele Zertifikate zuzuteilen, dass ihre Anstrengungen honoriert werden und sie auch bei späterer Entgeltlichkeit keine zukaufen müssen. Diese Vorgaben sind als primärgemeinschaftsrechtlich vorgegebene Punkte zwingend einzuhalten, ohne dass der Emissionshandel als solcher rechtswidrig ist.181 Im Übrigen können und müssen die Mitgliedstaaten den ihnen zustehenden Umsetzungsspielraum182 nach nationalverfassungs-

178 179

180 181 182

Dafür Rehbinder/Schmalholz, UPR 2002, 1 (7). Näher Ossenbühl, AöR 124 (1999), 1 (9 ff.); Schmidt-Preuß, NJW 2000, 1524; zum Ganzen Di Fabio, Der Ausstieg aus der wirtschaftlichen Nutzung der Kernenergie, 1999, S. 127 ff.; anders Denninger, Verfassungsrechtliche Fragen des Ausstiegs aus der Nutzung der Kernenergie zur Stromerzeugung, 2000, S. 51 ff.; Koch, NJW 2000, 1529 (1533 ff.). Näher u. Rn. 103. BVerwGE 124, 47 (58 ff.); bestätigt durch BVerfG, NVwZ 2007, 942 ff. S. EuG, NVwZ 2006, 75 (76). Frenz

§9

Zuteilung von Berechtigungen

243

rechtlichen Vorgaben ausfüllen. Lediglich insoweit sind die nationalen Grundrechte einschlägig.183

VI.

Grundgesetzliche Vorgaben

1.

Vorhandene Ansätze für eine grundrechtliche Bewertung des Zertifikathandels

a)

Berufsfreiheit

Inwieweit die zwangsweise Teilnahme am Zertifikathandel Grundrechte beein- 83 trächtigen kann, wurde schon früher thematisiert. Bereits in der dem Emissionshandel immanenten Verpflichtung zur Reduktion von CO2-Emissionen für Anlagenbetreiber liegt eine neue Handlungspflicht, die einen Eingriff in die Berufsfreiheit darstellt.184 Werden die Erwerbsmöglichkeiten von Unternehmen durch die Pflicht zum Erwerb von Emissionsrechten oder durch eine spätere Abwertung der einmal zugeteilten oder erworbenen Lizenzen tangiert und dadurch Zertifikatzukäufe oder Produktionsveränderungen unausweichlich, liegt darin jedenfalls ein Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit.185 Wird dadurch darüber hinaus die weitere Ausübung oder für Neueinsteiger durch die Notwendigkeit von Zertifikatkäufen die Aufnahme eines Gewerbes unmöglich, beeinträchtigt dies die Berufswahlfreiheit.186 Auch für Altanlagen kann je nach dem Grad der (finanziellen) Belastung bei 84 schwerwiegenden Beeinträchtigungen eine subjektive oder auch objektive Berufszulassungsregelung vorliegen,187 wenn diese nämlich gezwungen sind, ihre Produktionstätigkeit einzustellen, weil sie keine hinreichende Zahl von Berechtigungen erlangen.188 Gleichzustellen ist, wenn sie dies präventiv tun, um der Belastungswirkung zu entgehen. Mag in diesen beiden Konstellationen auch formal eine Berufsausübungsregelung vorliegen, kommt sie in ihrer Wirkungsweise einer

183

184 185

186

187

188

BVerwGE 124, 47 (62 f.); vgl. BVerfG, NJW 1990, 974 – Tabakrichtlinie; weiter Weidemann, DVBl. 2004, 727 ff.; ders., NVwZ 2006, 623 (626 ff.); dagegen nunmehr BVerfG, NVwZ 2007, 942 (942); vorher dazu bereits o. Rn. 51; Frenz, ZUR 2006, 393 (395); ebenfalls Ehrmann/Greinacher, RdE 2006, 97 (98). Giesberts/Hilf, Handel mit Emissionszertifikaten, 2002, Rn. 308. Rehbinder, in: Endres/Rehbinder/Schwarze, Umweltzertifikate und Kompensationslösungen aus ökonomischer und juristischer Sicht, 1994, S. 92 (119, 126 ff.); ebenso Frenz, VerwArch. 94 (2003), 345 (354). Rehbinder, in: Endres/Rehbinder/Schwarze, Umweltzertifikate und Kompensationslösungen aus ökonomischer und juristischer Sicht, 1994, S. 92 (119 f.); Burgi, NJW 2003, 2486 (2490 f.): objektive Berufswahlschranke; ebenso Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 6 Rn. 38. Giesberts/Hilf, Handel mit Emissionszertifikaten, 2002, Rn. 309 f.; Mehrbrey, Verfassungsrechtliche Grenzen eines Marktes handelbarer Emissionsrechte, 2003, S. 159 ff., der aber regelmäßig eine Berufsausübungsregelung annimmt. Burgi, NJW 2003, 2486 (2491 mit Fn. 61). Frenz

244

TEHG – Kommentierung

Berufswahlregelung zumindest nahe und ist daher wie diese zu behandeln.189 Der Anwendungsbereich von Art. 12 GG ist insoweit also auch im Hinblick auf die Systemumstellung von Emissionsrechten in einzelne Zertifikateinheiten eröffnet und wird trotz Relevanz von Bestandsschutzaspekten insoweit nicht vollständig durch Art. 14 GG verdrängt.190 Zwar stellt der Klimaschutz ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut dar, 85 das die genannten Eingriffe in die Berufsfreiheit rechtfertigen kann.191 Doch darf dieser Schutzzweck nicht in jedem Fall pauschal herangezogen werden; sonst werden die in der Vergangenheit unternommenen Anstrengungen der Betreiber von Anlagen übergangen.192 Zu Recht wird daher eine unzulässige Verkürzung der Verhältnismäßigkeitsprüfung beklagt und mit der Ableitung zahlreicher Mindestanforderungen an die Festlegung der Gesamtmenge der Zertifikate und die Zuteilungskriterien beantwortet.193 Im Hinblick auf Neuanlagen wird es für ausreichend angesehen, dass für sie ei86 ne Reserve vorgehalten wird, die den Betreibern zumindest eine gleichberechtigte Chance auf einen Marktzugang einräumt.194 b)

Eigentumsfreiheit

87 Bei Altbetreibern ist nach traditioneller Dogmatik auch die Eigentumsfreiheit jedenfalls dann beeinträchtigt, wenn aufgebaute Unternehmenspositionen etwa durch die Notwendigkeit eines Zertifikatkaufes entwertet werden195 bzw. dieser eine erdrosselnde Wirkung hat.196 Indes ist die Zertifikatausgabe auch für die zweite Handelsperiode zu über 90 % kostenlos, und die nach § 22 TEHG anfallenden Auslagen und Gebühren haben eine solche Wirkung nicht. Auch eine leichte Reduktionsverpflichtung hat keinen solchen Effekt.197 Entsprechendes gilt dann für geringfügige Zukauferfordernisse, die letztlich denselben Effekt haben sollen. Das trifft zumal dann zu, wenn sie nur zwar vom Staat kostenlos abgegebene, aber bereits bisher als Kostenfaktor in die Preiskalkulation eingestellte Positionen entgeltlich machen.198 Eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung umfasste bisher eine bestimmte 88 Produktionskapazität und auch das Recht zum Ausstoß von umweltbelastenden 189 190 191 192 193 194 195 196 197 198

S. BVerfGE 11, 30 (44 f.); 86, 28 (38); Erichsen/Frenz, Jura 1995, 542 (543). Dazu Mehrbrey, Verfassungsrechtliche Grenzen eines Marktes handelbarer Emissionsrechte, 2003, S. 126, in Anwendung auch von Art. 12 Abs. 1 GG: S. 159 ff., 167. Giesberts/Hilf, Handel mit Emissionszertifikaten, 2002, Rn. 311 f. Dazu ausführlich u. Rn. 108, 112. Burgi, NJW 2003, 2486 (2491). Giesberts/Hilf, Handel mit Emissionszertifikaten, 2002, Rn. 313 ff. Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, 1997, S. 272 unter Verweis auf BVerfGE 78, 232 (243); 82, 159 (190); 87, 153 (169) und einschlägige Lit. in Fn. 205. Giesberts/Hilf, Handel mit Emissionszertifikaten, 2002, Rn. 303. Allgemein BVerfGE 93, 319 (351 f.) – Wasserpfennig. Insoweit eine Verletzung von Art. 14 Abs. 1 GG generell abl. Giesberts/Hilf, Handel mit Emissionszertifikaten, 2002, Rn. 305 f. Ansonsten erfolgte eine wettbewerbliche Begünstigung, Frenz, WuW 2006, 737 ff. Frenz

§9

Zuteilung von Berechtigungen

245

Stoffen in die Luft, ohne CO2-Emissionen auszuklammern. Ein Bestandsschutz gegenüber einer neuen Emissionsgenehmigung wird gleichwohl verneint, solange diese eine verhältnismäßige Inhalts- und Schrankenbestimmung i.S.d. Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG darstellt und insbesondere die Pflicht zum Zertifikaterwerb keine erdrosselnde Wirkung hat.199 Das BVerwG sieht die Luft nicht als entzugsfähiges Gut an.200 Danach stellt selbst eine öffentlich-rechtliche Benutzungsordnung keine Enteignung dar.201 Die Eigentümerpositionen an den emittierenden Anlagen werden durch den Emissionshandel nicht entzogen. Die Beschränkung ist durch umweltpolitische Ziele der Gemeinschaft legitimiert.202 Auch nach Burgi kommt den Inhabern von immissionsschutzrechtlich genehmigten Anlagen zwar Art. 14 GG zugute; aber auch er wertet die Einführung eines Emissionshandelssystems bei Beachtung des Verhältnismäßigkeitsprinzips als zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung.203 Eher kann eine spätere Abwertung von Emissionsrechten je nach dem Ausmaß des Verfalls zu einer Verletzung des Eigentumsgrundrechts führen; auch sie ist aber keinen grundsätzlichen Einwänden ausgesetzt.204 Zertifikate sind auf Veräußerung gerichtet205 und bilden damit als vermögens- 89 wertes Recht206 einen dem Eigentumsschutz unterfallenden Wertgegenstand. Jedenfalls bei käuflichem Erwerb sind sie Ausdruck eigener Leistung, aber auch bei staatlicher Zuteilung ohne Gegenleistung basieren sie nicht überwiegend auf staatlicher Gewährung, was dem Eigentumsschutz entgegenstünde,207 sondern beruhen auf privatem Verhalten, indem sie an den Betrieb einer bestimmten Produktion gekoppelt sind, die unternehmerischer Leistung entspringt.208

2.

Das Ökosteuer-Urteil des BVerfG

Diese Ansätze zur Erfassung von Grundrechtseingriffen durch die Pflicht zur 90 Teilnahme am Zertifikathandel bzw. durch eine Verringerung der durch ein Zertifikat verkörperten zulässigen Emissionsmenge bedürfen einer Überprüfung vor 199 200 201 202 203

204 205

206 207 208

Giesberts/Hilf, Handel mit Emissionszertifikaten, 2002, Rn. 298, 303. BVerwGE 124, 47 (59). BVerfG, NVwZ 2007, 942 (945). BVerwGE 124, 47 (61). Burgi, NJW 2003, 2486 (2491) mit Hinweis auf BVerfGE 83, 201 (211 ff.); 100, 226 (240); ebenso Kloepfer, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder (Hrsg.), Emissionszertifikate und Umweltrecht, 2004, S. 71 (96). S. näher nach hier vertretener Auffassung u. Rn. 102 ff. Mehrbrey, Verfassungsrechtliche Grenzen eines Marktes handelbarer Emissionsrechte, 2003, S. 110 ff. Becker-Neetz, Rechtliche Probleme der Umweltzertifikatmodelle in der Luftreinhaltepolitik, 1988, S. 158 ff.; Rehbinder, in: Endres/Rehbinder/Schwarze, Umweltzertifikate und Kompensationslösungen aus ökonomischer und juristischer Sicht, 1994, S. 92 (126). Vorsichtig Burgi, NJW 2003, 2486 (2492). Z.B. BVerfGE 72, 175 (193). Daher insoweit abl. Mehrbrey, Verfassungsrechtliche Grenzen eines Marktes handelbarer Emissionsrechte, 2003, S. 148 ff. Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, 1997, S. 272. Frenz

246

TEHG – Kommentierung

dem Hintergrund des BVerfG-Urteils vom 20. April 2004 zur Ökosteuer, das für diese staatliche Maßnahme einen Eingriff in Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG verneinte. Das Gericht wies im Ergebnis sämtliche in zwei Verfassungsbeschwerden erhobenen Einwände zurück. Im Kern ging es um die Einführung einer Steuer auf den Verbrauch von Strom und die Erhöhung der Mineralölsteuer, um durch eine Verteuerung des Energieverbrauchs den sparsamen Umgang und die Ressourcenschonung anzuregen, also letztlich zum Umweltschutz anzuleiten. Diese Zielsetzung ging allerdings mit einer geplanten Senkung der Lohnnebenkosten durch erhöhte Steuereinnahmen einher. Eine besondere Förderung durch teilweise Ausklammerung und ermäßigte Steuersätze wurde dem Produzierenden Gewerbe zuteil, das in die Lage versetzt werden sollte, die neuen Belastungen auch angesichts des internationalen Wettbewerbs zu schultern. Gegen diese lediglich partielle Begünstigung und die eigene Belastung mit höheren Energiekosten sowie damit einher gehenden Geschäftseinbußen bis hin zu existenzbedrohenden Wirkungen wandten sich Kühlhausbetreiber und Transportunternehmen. Dieser zweite Teil des Vorbringens wurde aber in der Sache nicht näher geprüft. Das BVerfG verneinte in weiten Teilen bereits die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden, weil nach seiner Auffassung eine Beeinträchtigung der Berufs- und der Eigentumsfreiheit von vornherein nicht in Betracht kam. Die stärkere steuerliche Belastung des Energieverbrauchs berührt zwar eine 91 Grundlage beruflicher Tätigkeit. Die Tätigkeit selbst sieht das BVerfG jedoch nicht berührt. Art. 12 Abs. 1 GG soll die Berufsfreiheit grundsätzlich nicht vor Veränderungen der Marktdaten und Rahmenbedingungen der unternehmerischen Entscheidungen schützen. Danach haben Marktteilnehmer keinen Anspruch „darauf, dass die Wettbewerbsbedingungen für sie gleich bleiben. Insbesondere gewährleistet das Grundrecht keinen Anspruch auf eine erfolgreiche Marktteilhabe oder künftige Erwerbsmöglichkeiten. Vielmehr unterliegen die Wettbewerbsposition und damit auch die erzielbaren Erträge dem Risiko laufender Veränderung je nach den Verhältnissen am Markt und damit nach Maßgabe seiner Funktionsbedingungen“.209 Daher fehlt es nach dem BVerfG an einem Eingriff. Noch deutlicher trat dieser Ansatz in der auch im Ökosteuer-Urteil in Bezug 92 genommenen Entscheidung des BVerfG zu staatlichen Warnungen und Empfehlungen im Hinblick auf glykolhaltige Substanzen enthaltende Weine zum Vorschein. In diesem Beschluss vom 26. Juni 2002 sieht das BVerfG als Grundlage für einen funktionierenden Wettbewerb ein möglichst hohes Maß an Informationen der Marktteilnehmer über marktrelevante Faktoren. Dabei soll der Staat fördernd wirken können.210 Er vermag danach fairen Wettbewerb mit zu schaffen; er gestaltet die Funktionsbedingungen der Berufsausübung mit. Art. 12 Abs. 1 GG soll nur die Teilhabe am Wettbewerb nach Maßgabe seiner Funktionsbedingungen sichern.211

209 210 211

BVerfGE 110, 274 – Ökosteuer. BVerfGE 102, 252 (266 f.) – Glykolweine. BVerfGE 105, 252 (265) – Glykolweine; ebenso BVerfGE 106, 275 (298) – Festbeträge für Arzneimittel. Frenz

§9

Zuteilung von Berechtigungen

247

Die Ökosteuer greift nach dem BVerfG auch nicht in die Eigentumsfreiheit ein. 93 Dieses Grundrecht „schützt nicht vor Preiserhöhungen infolge von neuen oder erhöhten Steuern. Die Erwartung, dass ein Unternehmen auch in Zukunft rentabel betrieben werden kann, fällt nicht in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG“.212 Etwas anderes kann sich daraus höchstens ergeben, wenn zur Deckung der Betriebskosten auf die vorhandene Kapitalbasis zurückgegriffen werden muss und solchermaßen nach traditioneller Diktion eine erdrosselnde Wirkung eintritt.213 Dass ein Rückgriff auf die Kapitalbasis etwa durch zusätzliche Steuern wie eine Stromsteuer notwendig ist, muss aber von den Betroffenen dargelegt werden.214 Denn ein Schutz der Eigentumsgarantie vor Preiserhöhungen im Gefolge von zusätzlichen Steuerlasten besteht grundsätzlich nicht.215 Nicht vom BVerfG geprüft wurde ein Eingriff in das Recht am eingerichteten 94 und ausgeübten Gewerbebetrieb. Soweit überhaupt von ihm anerkannt,216 sollen darunter nur solche Bestandteile des Unternehmens fallen, die bereits ins Werk gesetzt sind und damit zum Bestand des Unternehmens zählen.217 Nicht dazu gehören daher bloße Gewinnaussichten und zukünftige Verdienstchancen.218 Aber auch diese Chancen entspringen dem freien Gebrauch von Eigentumsgegenständen. Insoweit wird das Recht beeinträchtigt, das Eigentum nach seinen Vorstellungen zu nutzen.219

3.

Eingriff in die Berufsfreiheit

Ob die Pflicht zur Teilnahme am Zertifikathandel einen Eingriff in Art. 12 Abs. 1 95 GG darstellt, ist aus Sicht des Ökosteuer-Urteils insofern problematisch, als es sich lediglich um Rahmenbedingungen unternehmerischer Tätigkeit handeln könnte. Zudem wird das Zertifikathandelssystem als ein marktwirtschaftliches Instrument angesehen, so dass sich in ihm die Grundsätze des Wettbewerbs verwirklichen könnten, die Art. 12 Abs. 1 GG gerade schützen soll. Schließlich lassen sich der vom BVerfG für einen mittelbaren Eingriff geforderte220 besondere enge Zusammenhang mit einem Beruf und die objektiv berufsregelnde Tendenz deshalb bezweifeln, weil der Zertifikathandel zwar nicht wie die Ökosteuer auf Strom und Mineralöl alle Verbraucher ungeachtet ihrer beruflichen Betätigung betrifft, aber zahlreiche, besonders stark emittierende Wirtschaftszweige erfasst, also nicht eine Branche spezifisch herausgegriffen wurde. 212 213 214 215 216

217 218 219 220

BVerfGE 110, 274 (290) – Ökosteuer. BVerfGE 82, 159 (190); 87, 153 (169); 93, 319 (351 f.) – Wasserpfennig. BVerfGE 110, 274 (290 ff.) – Ökosteuer. BVerfGE 96, 375 (397), st. Rspr. Immer noch offen BVerfGE 96, 375 (397); 84, 212 (232); krit. zu dieser Rspr. m.w.N. Engel, AöR 118 (1993), 169 ff.; bejahend dagegen BVerwGE 81, 49 (54); Hess. VGH, DÖV 1995, 77; Sächs. OVG, DÖV 1996, 609 (610); aus der Lit. z.B. Lee, Eigentumsgarantie und Bestandsschutz im Immissionsschutzrecht, 1994, S. 68 ff. Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 161. BVerfGE 81, 208 (227); 68, 193 (222); BGHZ 76, 387 (394); 45, 150 (155). S.o. Rn. 50. BVerfGE 110, 274 – Ökosteuer. Frenz

248

TEHG – Kommentierung

Von der Ökosteuer unterscheiden sich Zertifikate aber dadurch, dass mit der Notwendigkeit zu ihrem Erwerb und den damit verbundenen Handlungsverpflichtungen die Berufstätigkeit selbst berührt wird. Das geschieht schon dadurch, dass die Freisetzung von Treibhausgasen einer Genehmigung nach § 4 Abs. 1 TEHG bedarf und zudem verschiedene Formalitäten zu erledigen sind, um darzulegen, dass die Emissionen sich im Rahmen der vorhandenen Zertifikate halten. Demgegenüber schlägt sich die Ökosteuer auf Strom und Mineralöl regelmäßig lediglich in erhöhten Preisen für die Abnehmer nieder. Sie führt außer bei den zur Steuerabführung verpflichteten Stromversorgern und Inhabern der Steuerlager, aus denen das Mineralöl in den freien Verkehr entnommen wird (§ 5 Abs. 2 StromStG, § 9 Abs. 1 MinöStG), nicht zu Handlungspflichten und wirkt sich nur indirekt über Preiserhöhungen unter Privaten aus. Zwar werden auch Zertifikate zwischen Privaten gehandelt. Sie sind aber Teil 97 eines staatlichen Überwachungssystems zum Emissionsausstoß, das direkt bei den Inhabern der Emissionsberechtigungen als Anlagenbetreiber ansetzt. Dadurch wird die Berufstätigkeit selbst berührt. Es werden nicht nur die Rahmenbedingungen dazu tangiert, da eine Handlungspflichten auslösende Modalität der Berufsausübung hinzugefügt wird. In die Berufsfreiheit wird damit unmittelbar eingegriffen. Zieht man gleichwohl Parallelen zwischen Ökosteuer und Zertifikathandel, 98 welche nach dem Ansatz im Stromsteuer-Urteil des BVerfG vom 20. April 2004 einen Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG ausschließen, ist dieses selbst auf seine Konsistenz zu untersuchen. Hauptansatzpunkt ist die Ausblendung einer staatlichen Beeinflussung der Wettbewerbsbedingungen schon aus dem Schutzbereich der Berufsfreiheit. „Die Reichweite des Freiheitsschutzes“ wird damit „auch durch die rechtlichen 99 Regeln mitbestimmt, die den Wettbewerb ermöglichen und begrenzen“.221 Diesen Satz wiederholt das BVerfG in seinem gleichfalls in der Ökosteuer-Entscheidung in Bezug genommenen Urteil vom 17. Dezember 2002 zu Festbeträgen für Arzneimittel.222 Die zitierte Sentenz erinnert an Art. 14 Abs. 1 GG, dessen Inhalt und Schranken gleichfalls durch den Staat bestimmt werden. Daraus folgt die stetige Wandelbarkeit des Eigentumsbegriffs.223 Parallel dazu sollen im Rahmen der Berufsfreiheit auch „die Wettbewerbspositionen … der Veränderung je nach den Marktverhältnissen“ unterliegen,224 wobei staatliche Maßnahmen unter diesen Veränderungsbegriff fallen können sollen. 96

„Die grundrechtliche Gewährleistung umfasst dementsprechend nicht einen Schutz vor Einflüssen auf die wettbewerbsbestimmenden Faktoren.“225

So zerfließen jedoch die Grenzen zwischen grundrechtlich geschützter privater Gestaltung und abwehrbarem staatlichen Eingreifen in den freien Wettbewerb als 221 222 223 224

225

BVerfGE 105, 252 (265) – Glykolweine. BVerfGE 106, 275 (298). Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl. 1995, Rn. 442. S. etwa BVerwGE 106, 228 (234 f.) für die Baufreiheit. BVerfGE 105, 252 (265) – Glykolweine; ebenso BVerfGE 106, 275 (299) – Festbeträge für Arzneimittel: „unterliegen die Wettbewerbspositionen … dem Risiko laufender Veränderung“. BVerfGE 105, 252 (265) – Glykolweine. Frenz

§9

Zuteilung von Berechtigungen

249

Grundlage beruflicher Entfaltung. Dabei steht der Berufsbegriff fest226 und ist gerade nicht normabhängig.227 Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG sieht nur eine Regelung der Berufsausübung vor, nicht wie Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG eine Bestimmung von Inhalt und Schranken. Die Berufsausübung liegt also in ihrem Gehalt der Beschränkung voraus und steht nicht der inhaltlichen Prägung durch den Staat offen. Die gravierenden Auswirkungen zeigen sich gerade in den vom BVerfG ent- 100 schiedenen Sachverhalten. Bereits die Listenveröffentlichung schädigt die Wettbewerbsposition der Betroffenen und beeinträchtigt daher faktisch den künftigen Absatz. Entsprechendes gilt für die Einführung der Strom- bzw. die Erhöhung der Mineralölsteuer. Diese Komponenten sind staatlich bedingt und individuell belastend. Die inhaltliche Prägung der Information bzw. die Anhebung der Steuerlast übersteigt den vom Staat zu gewährleistenden Wettbewerbsrahmen und fällt daher nicht bereits aus dem Schutzbereich von Art. 12 Abs. 1 GG. Infolge der unmittelbaren Belastungswirkung des Zertifikathandels braucht auf 101 die Probleme der Erfassung lediglich mittelbarer Grundrechtseingriffe in die Berufsfreiheit nicht näher eingegangen zu werden. Soweit man mit dem BVerfG eine wirtschafts- und berufsregelnde Tendenz verlangt,228 sind für mittelbar wirkende Maßnahmen unbeabsichtigte negative Auswirkungen auf die Berufsfreiheit gerade typisch. Will man einen effektiven Grundrechtsschutz erreichen, müssen sie genügen. Im Verhältnis zu unmittelbaren Eingriffen können sie in der Wirkung für den Grundrechtsträger vergleichbar sein.229

4.

Eingriff in die Eigentumsfreiheit

Die Eigentumsfreiheit schützt nach dem Ökosteuer-Urteil des BVerfG „nicht vor 102 Preiserhöhungen“ lediglich im Gefolge staatlicher Maßnahmen mit anderem Zweck, ebenso wenig die Erwartung eines künftig rentablen Unternehmensbetriebes.230 Auch der Erwerb von Zertifikaten bildet eine neue Belastung, die zu Preiserhöhungen führen wird und die Erwartung künftiger Rentabilität empfindlich enttäuschen kann, ohne dass dies nach der Konzeption des BVerfG eigentumsgrundrechtlich geschützt wäre. Indes können bisherige Anlagen, die seit der ersten Handelsperiode oder nun- 103 mehr erstmals Zertifikate benötigen bzw. zukaufen müssen, immerhin auf eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung verweisen, die ihnen die Abgabe von Luftschadstoffen erlaubt,231 ohne dass die Abgabe von CO2 gedeckelt gewesen wäre.232 226 227 228 229 230 231

S. z.B. BVerfGE 97, 228 (253). BVerwGE 96, 293 (296); 87, 37 (41); 22, 286 (289); Scholz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 12 Rn. 28; s. aber BVerfGE 81, 70 (85 f.); 7, 377 (397). Z.B. BVerfGE 97, 228 (254); krit. Frenz, Öffentliches Recht, Rn. 318 f. Näher zum Problemkreis Weber-Dürler, VVDStRL 57 (1998), 57 (91); Stern, Staatsrecht III/2, S. 182 ff.; Frenz, Selbstverpflichtungen der Wirtschaft, 2001, S. 274 ff. BVerfGE 110, 274 (290 ff.); näher o. Rn. 93. Ähnlich Kloepfer, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder (Hrsg.), Emissionszertifikate im Umweltrecht, 2004, S. 71 (95); auch Weidemann, DVBl. 2004, 727 (731 ff.). Näher u. Rn. 129. Frenz

250

TEHG – Kommentierung

Im BImSchG wird dem mit der Genehmigung verbundenen Bestandsschutz in verschiedenen Vorschriften Rechnung getragen, die nachträgliche Anforderungen weitgehend ausschließen. Ein Widerruf kommt bei (voller) Ausnutzung der Genehmigung gem. § 21 Abs. 1 Nr. 4 BImSchG nicht in Betracht und auch in anderen Fällen ggf. nur gegen Entschädigung (§ 21 Abs. 4 BImSchG).233 § 17 BImSchG als Grundlage für nachträgliche Anordnungen wird in Absatz 2 einem scharfen Verhältnismäßigkeitsvorbehalt unterstellt.234 Insoweit besteht normgeprägtes Eigentum, und bei dessen Veränderung sind die Schranken von Art. 14 Abs. 1 GG zu beachten. Art. 14 GG verlangt die Sicherung dessen, was durch zulässigen Eigentumsgebrauch geschaffen wurde.235 Der passive Bestandsschutz schützt vor Beseitigungsverlangen und nachträglichen Verschärfungen.236 Im klassischen Anwendungsbereich der Figur des eigentumsrechtlichen Be104 standsschutzes, dem Baurecht,237 verwehrt mittlerweile das BVerwG zwar einen unmittelbaren Rückgriff auf Art. 14 Abs. 1 GG. Es lehnt einen Bestandsschutz außerhalb der einfachgesetzlichen, dem Eigentumsrecht Rechnung tragenden §§ 31, 34 Abs. 2 und vor allem 35 Abs. 4 BauGB allein aufgrund von Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG ausdrücklich ab, da diese einfachrechtlichen Vorschriften in zulässiger Weise Inhalt und Schranken der Baufreiheit gem. Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG bestimmen.238 Dies gilt es indes im Hinblick auf das TEHG gerade zu überprüfen. Sieht man in diesem Gesetz wie auch in §§ 15 ff. BImSchG solche verfassungsmäßigen Bestimmungen, vermag auch insoweit das Eigentumsgrundrecht zwar schwerlich unmittelbar zum Zuge zu kommen. Es hat aber weiterhin jedenfalls interpretationsleitende Bedeutung; dabei ist vor allem die Bestandsgarantie zu beachten.239 Um so mehr ist eine Auslegung geboten, nach der legal erbaute und betriebene 105 Altanlagen grundsätzlich funktionsfähig erhalten bleiben müssen. Jedenfalls sind die Wertungen aus Art. 14 GG mit zu berücksichtigen, wie dies in jüngerer Zeit das BVerfG für das Baurecht betonte.240 Damit ist eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung jedenfalls für vor Einführung des Emissionshandels zugelassene Anlagen als Erlaubnis auch für Emissionen anzusehen, die nunmehr vom Zertifikathandel erfasst werden. Deshalb ist allenfalls eine behutsame Anpassung des Ausstoßvolumens denkbar, die sich an den Maßstäben des § 17 BImSchG für nachträgliche Anordnungen orientieren kann.

232 233 234

235 236 237 238 239 240

Zu diesem Systemwechsel o. Rn. 2. M.w.N. Jarass, BImSchG, § 21 Rn. 15, 30 ff. Ausführlich Frenz, in: Kotulla (Hrsg.), BImSchG, § 17 Rn. 89 ff. Diese Vorschrift im hiesigen Zusammenhang als Begrenzung anführend auch Kloepfer, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder (Hrsg.), Emissionszertifikate im Umweltrecht, 2004, S. 71 (96). BVerwGE 50, 49 (57) mit weiter gehenden Folgerungen. Jarass, BImSchG, § 6 Rn. 32. S. BVerwGE 47, 126 (131); 72, 362. BVerwGE 85, 289 (294); 88, 191 (203); 106, 228 (234 f.) mit Hinweis auf die Abweichung zur früheren Rspr. S. BVerfG, NVwZ 2003, 727 (728) sowie Frenz, Öffentliches Recht, Rn. 413, 764. BVerfG, NVwZ 2003, 727 (728). Frenz

§9

Zuteilung von Berechtigungen

5.

Rechtfertigung, insbesondere begrenzte Erforderlichkeit

a)

Isolierte nationale Betrachtung

251

Gerade die Verhältnismäßigkeit bereitet im Hinblick auf den Zertifikathandel ver- 106 schiedene Schwierigkeiten. Diese Kontrolle erfolgt im deutschen Verfassungsrecht wesentlich engmaschiger als durch den EuGH im Hinblick auf die europäischen Grundrechte und Grundfreiheiten.241 Von daher gilt erst recht das Verdikt der fehlenden Erforderlichkeit zusätzlicher belastender Instrumente bei einer funktionierenden Selbstverpflichtung, wie sie gerade zum Klimaschutz existiert.242 Da diese deutschlandweit eingegangen wurde, sich also nicht wie im Hinblick auf Gemeinschaftsebene nur auf Teile des für die Betrachtung beachtlichen Territoriums erstreckt, bedarf es auch keiner Einschränkung dieser Beurteilung. Ein Zertifikathandel ist mithin in Deutschland für die Erreichung der CO2-Reduktionsziele nach dem Kyoto-Protokoll eigentlich nicht erforderlich, solange die von der deutschen Wirtschaft eingegangene Selbstverpflichtung zur Klimavorsorge eingehalten wird. Das gilt zumal im Hinblick auf die Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und der deutschen Wirtschaft zur Minderung der CO2-Emissionen und der Förderung der KWK vom 25. Juni 2001, die eine weitere Verstärkung enthält. Auch bei weiter gehenden Zielvorgaben ist zu berücksichtigen, dass bereits ein erfolgreiches, mehrfach konkretisiertes Konzept im Bereich der Klimavorsorge existiert, von dem auch weiterreichende Erfolge zu erwarten sind, wodurch dann die Notwendigkeit einer staatlichen Regelung entfällt.243 Ein empirisch gestützter Bericht des UBA schreibt Selbstverpflichtungen im Allgemeinen sehr positive Wirkungen zu und sieht sie daher ordnungsrechtlichen Instrumenten gegenüber als überlegen an.244 Eine weitere Belastung ist allenfalls unter dem Gesichtspunkt denkbar, dass 107 Vorsorge für eine Verfehlung der in der Selbstverpflichtung festgelegten Ziele getroffen werden soll. Der Zertifikathandel würde dann gleichsam als Sicherheitsnetz fungieren, falls die Anstrengungen der Wirtschaft nicht hinreichend sind. Auch dann könnte aber die bereits aufgezeigte245 kontraproduktive Wirkung auftreten, dass die Wirtschaft in erster Linie auf das normativ vorgegebene Zertifi241 242

243 244

245

S.o. Rn. 52 ff., 55 ff. Insbes. Vereinbarung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Wirtschaft zur globalen Klimavorsorge vom 9.11.2000, erweitert um die Vereinbarung vom 25.6.2001 zur Minderung der CO2-Emissionen und der Förderung der KWK in Ergänzung zur Klimavereinbarung vom 9.11.2000. Näher o. Rn. 70 sowie u. Rn. 115. Frenz, Selbstverpflichtungen der Wirtschaft, 2001, S. 223 f. Knebel/Wicke/Michael, Selbstverpflichtungen und normersetzende Umweltverträge als Instrumente des Umweltschutzes, 1999, S. 278 ff. Krit. allerdings insbes. Rennings/ Brockmann/Koschel/Bergmann/Kühn, Nachhaltigkeit, Ordnungspolitik und freiwillige Selbstverpflichtungen, 1996. Für eine Überlegenheit des Zertifikatmodells Sachverständigenrat für Umweltfragen, Umweltgutachten 1998, BT-Drucks. 13/10195, Tz. 275 ff., bes. Tz. 286; noch deutlicher Umweltgutachten 2002, Kurzfassung Teil II, Tz. 79, aber mit Zweifeln am auf EU-Ebene vorgesehenen Zertifikathandelssystem in Tz. 81. O. Rn. 69. Frenz

252

TEHG – Kommentierung

katmodell hinarbeitet und die freiwillige Verpflichtung zur Klimavorsorge vernachlässigt. Insbesondere stellt sich für die deutschen Grundrechte die Frage nach der An108 gemessenheit belastender Wirkungen durch eine solche Auffanglösung. Ihre Bejahung setzt voraus, dass die Nachteile für die beeinträchtigten Grundrechte gegenüber den Vorteilen einer Maßnahme für den angestrebten Zweck nicht wesentlich schwerer wiegen.246 Diese Zumutbarkeit wird bei Selbstverpflichtungen dadurch in Frage gestellt, dass der Eingriff die bisherigen Anstrengungen der Wirtschaft wertlos erscheinen lässt, wenn unabhängig von ihnen Belastungswirkungen auftreten und nicht abgefedert werden. Von daher sind die Nachteile erheblich verschärft. Der Nutzen zusätzlicher Instrumente ist hingegen bei erfolgreichen Anstrengungen der Wirtschaft eher gering zu veranschlagen. Daher fehlt für eine belastende Zertifikatlösung neben einer funktionierenden Selbstverpflichtung bei rein nationaler Betrachtung zumindest die Angemessenheit. b)

Europarechtliche Einflüsse auf die Grundrechtsprüfung

109 Beim Emissionshandel geht es um die Umsetzung von gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben in nationales Recht. Insoweit können die nationalen Grundrechte zur Geltung kommen, soweit Umsetzungsspielräume bestehen.247 Bei deren Ausfüllung sind die Lösungen zu wählen, die sowohl mit den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben als auch mit den deutschen Grundrechten in Einklang stehen. So ist auch der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu wahren. Ein Beispiel – allerdings für die Anwendung europäischer Grundrechte bei einer unmittelbar geltenden Regelung – ist die Bananenmarkt-VO, in der gleichfalls existenzgefährdende Wirkungen angelegt waren.248 Eine gänzliche Ausklammerung aus dem Zertifikatsystem ist indes wegen des 110 strikten Genehmigungserfordernisses in Art. 4 Emissionshandelsrichtlinie und der eindeutigen Erfassung der einbezogenen Branchen in Anhang I ausgeschlossen. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, Gemeinschaftsrecht so umzusetzen, dass seine Wirkung nicht vereitelt wird. Die Grenze einer auch grundrechtlich vorgezeichneten Nutzung nationaler Ge111 staltungsspielräume besteht darin, dass die Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts nicht beeinträchtigt wird; dem Interesse der Gemeinschaft muss in vollem Umfang Rechnung getragen werden. Der Zertifikathandel muss also effektiv durchgeführt werden können, um die von den Gemeinschaftsorganen ins Visier genommenen Ziele zu erreichen.249 Genau diese Zielkonvergenz wäre aber bei einer (auch nur bestimmte, allerdings starke Branchen betreffenden) Ausklammerung eines Mitgliedstaates wie Deutschland vom Emissionshandel in Gefahr. Zudem besteht eine 246 247 248

249

Etwa BVerfGE 76, 1 (51). BVerwGE 124, 47 (62 f.). M.w.N. o. Rn. 82 a.E. EuGH, Slg. 1996, I-6065 (6100 f.) – T. Port, wenn auch zurückhaltend; s. auch die Vorlage des VG Frankfurt a.M., EuZW 1997, 182, die BVerfGE 102, 147 allerdings abwies. Allgemein EuGH, Slg. 1983, 2633 (2669) – Deutsche Milchkontor. Frenz

§9

Zuteilung von Berechtigungen

253

andere Möglichkeit der Vermeidung von Belastungswirkungen. Eine finanzielle Belastung wird auch dann abgewendet, wenn an die Unternehmen, welche freiwillige Vorleistungen erbracht haben, darauf abgestimmte Zertifikatmengen ausgegeben werden, die einen späteren Zukauf weiterer Emissionsberechtigungen entbehrlich machen. Ziff. 7 Anhang III zur Emissionshandelsrichtlinie sieht einen solchen Weg eigens vor.250 Art. 9 und 11 Emissionshandelsrichtlinie enthalten keine über diesen Anhang hinausgehenden näheren Festlegungen für die Zuteilung und Vergabe von Berechtigungen. Soweit in diesem gemeinschaftsrechtlichen Rahmen möglich, sind also diejeni- 112 gen Branchen, die sich an der Vereinbarung zwischen Bundesregierung und deutscher Wirtschaft zur Klimavorsorge beteiligt haben, von Belastungen freizuhalten. Das gilt zumal im Hinblick auf die Vereinbarung mit der Bundesregierung zur Minderung der CO2-Emissionen und der Förderung der KWK vom 25. Juni 2001 mit ihren konkreteren und verstärkten Verpflichtungen. Daher gebieten auch die nationalen Grundrechte die Ausgabe einer solch hohen Zahl an Zertifikaten, dass keine Belastungswirkungen auftreten. Die dort vorgesehene Gesamtzahl der Berechtigungen ist daher so zu bemessen, dass alte Marktteilnehmer, die eine Selbstverpflichtung eingegangen sind, ein entsprechend großes Kontingent erlangen können. Die Zuteilung hat dann mengenmäßig so zu erfolgen, dass diese alten Marktteilnehmer für die sich im Rahmen der eingegangenen Selbstverpflichtung befindlichen CO2-Emissionen keine Zertifikate zukaufen müssen. Für die zweite Handelsperiode dürfen diese Marktteilnehmer nicht Minderungen und auch nicht Zukauferfordernissen unterworfen werden, die eine Herabsenkung der CO2Emissionen unter die durch die Selbstverpflichtung ermöglichten Aktivitäten bewirken würde. Da die Selbstverpflichtung vom 9. November 2000 sich auf eine Gesamtleis- 113 tung der deutschen Wirtschaft bezieht und auch die Vereinbarung vom 25. Juni 2001 nur maßnahmenbezogene Mengenreduktionswerte festlegt, mithin keine Teilziele für die einzelnen Teilnehmer vereinbart wurden, bedarf es hinreichender Spielräume für die Unternehmen, um diese Flexibilität der Selbstverpflichtung auszunutzen und nur in dem bei Eingehen der Selbstverpflichtung zugrunde gelegten Rahmen Vermeidungsanstrengungen unternehmen zu müssen. Der eigentumsrechtlich verfestigte Bestandsschutz reicht entsprechend den für den Ausstieg aus der friedlichen Nutzung der Kernenergie aufgestellten Grundsätzen251 so lange, bis die Investitionskosten in Anlagen amortisiert sind. Deren Amortisierung dauert vielfach sehr lange, da namentlich Kraft- und Stahlwerke eine Jahrzehnte währende Betriebszeit haben. Das wird auch von öffentlichen Organen anerkannt, wie die langen Restlaufzeiten für die deutschen Kraftwerke in der Vereinbarung zwischen Bundesregierung und Kraftwerksbetreibern von Juni 2000 zeigen. Diese sind eigentumsrechtlich bedingt.252 Ihre Verletzung löst daher eine Schadenersatzverpflichtung aus. 250 251 252

S.o. Rn. 23 ff. S.o. Rn. 80. Im Einzelnen Ossenbühl, AöR 124 (1999), 1 (9 ff.); Schmidt-Preuß, NJW 2000, 1524 ff.; zum Ganzen Di Fabio, Der Ausstieg aus der wirtschaftlichen Nutzung der Kernenergie, 1999, S. 127 ff.; anders Denninger, Verfassungsrechtliche Fragen des Frenz

254

TEHG – Kommentierung

6.

Vertrauensschutz

a)

Vertrauen aufgrund der Klimavorsorgevereinbarungen zwischen Bundesregierung und deutscher Wirtschaft

114 Die Ausfüllung von durch Gemeinschaftsrecht gelassenen Spielräumen durch deutsche Staatsorgane unterliegt nicht nur gem. Art. 1 Abs. 3 GG den Grundrechten, sondern gem. Art. 20 Abs. 3 GG namentlich auch dem Rechtsstaatsprinzip, das – zumindest subsidiär neben den Grundrechten – als Grundlage des Vertrauensschutzprinzips fungiert.253 Ist auch das auf nationaler Ebene entfaltete Vertrauen für die Gemeinschaftsrechtsetzung nur insoweit relevant, als es sich auf ein Handeln der Gemeinschaftsorgane zu stützen vermag, gewinnt es seine Bedeutung bei der Ausfüllung der bestehenden mitgliedstaatlichen Gestaltungsspielräume, die Art. 9, 11 Emissionshandelsrichtlinie in großem Umfang lassen. Auch der EuGH254 geht davon aus, dass die Handhabung im Einzelfall den nationalen Behörden obliegt und daher nationale Verfahrensgrundsätze zur Anwendung kommen können. Zu diesen Grundsätzen gehört auch das Vertrauensschutzprinzip, zumal dieses auch Bestandteil des Gemeinschaftsrechts ist. Vor diesem Hintergrund ist mithin Vertrauen, das die deutsche Wirtschaft auf115 grund der Vereinbarung zwischen ihr und der Bundesregierung zur Klimavorsorge vom 9. November 2000 und zur Minderung der CO2-Emissionen und der Förderung der KWK vom 25. Juni 2001 in die weitere Abstinenz von Regelungen entfalten durfte, auch im Rahmen der Umsetzung und Anwendung einer Gemeinschaftsregelung zum Emissionshandel berücksichtigungsfähig. Jeweils in Ziff. II dieser Vereinbarungen werden ordnungsrechtliche nationale Zusatzmaßnahmen auf Initiative der Bundesregierung ausgeschlossen. Die Umsetzung von EU-Recht wird allerdings ausgenommen. Die Umsetzung von Ordnungsrecht steht aber bei der Realisierung des Emissionshandels auch nicht an. Darum ging es vielmehr bei der Implantierung der IVU-Richtlinie in die deutsche Rechtsordnung durch das Artikelgesetz vom 27. Juli 2001,255 und die IVU-Richtlinie steht mit ihren Vorgaben gerade in Widerspruch zur (umfassenden) Einführung eines Emissionshandelssystems.256 Die Berücksichtigung der Selbstverpflichtung der deutschen Wirtschaft bei 116 weiteren Maßnahmen zum Klimaschutz wird in Ziff. II UAbs. 2 der Vereinbarung vom 9. November 2000 und in Ziff. II UAbs. 6 der Vereinbarung vom 25. Juni 2001 eigens in Aussicht genommen, damit der an den Vereinbarungen teilnehmenden Wirtschaft „auch bei der Fortentwicklung der ökologischen Steuerreform im internationalen Vergleich keine Wettbewerbsnachteile entstehen“ und – so die

253 254 255 256

Ausstiegs aus der Nutzung der Kernenergie zur Stromerzeugung, 2000, S. 51 ff.; Koch, NJW 2000, 1529 (1533 ff.). Ausführlich Blanke, Vertrauensschutz im deutschen und europäischen Verwaltungsrecht, 2000, S. 51 ff., resümierend S. 141 f. Slg. 1983, 2633 (2669) – Deutsche Milchkontor; Slg. 1990, I-3437 (3453) – BVG Aluminium; Slg. 1997, I-1591 – Alcan. BGBl. I S. 1950. S.o. Rn. 71 ff. Frenz

§9

Zuteilung von Berechtigungen

255

Vereinbarung vom 9. November 2000 weiter – „u.a. auch angesichts der ausstehenden europäischen Harmonisierung der Energiebesteuerung die Nettobelastung der Unternehmen einen tragbaren Selbstbehalt nicht übersteigt“. Auch im folgenden UAbs. 3 der Ziff. II der Vereinbarung vom 9. November 2000 betont die Bundesregierung ihren Willen zur Berücksichtigung der Leistungen der deutschen Wirtschaft bei einer europäischen Steuerlösung. In Ziff. III schließlich verpflichtet sich die Bundesregierung, „sich dafür einzusetzen, dass der deutschen Wirtschaft aus den Kyoto-Verpflichtungen und den damit verbundenen Instrumenten (Emission Trading, Joint Implementation, Clean Development Mechanism) sowie dem EU-Burden-Sharing im internationalen Vergleich keine Wettbewerbsnachteile entstehen. Über den Einsatz der flexiblen Instrumente wird die Bundesregierung unter Beteiligung der Wirtschaft im Hinblick auf die Ergebnisse der weiteren Vertragsstaatenkonferenzen zur Klimarahmenkonvention entscheiden“. Damit wird zwar in Ziff. III der Vereinbarung vom 9. November 2000 lediglich 117 die völkerrechtliche Ebene angesprochen.257 Ein Zertifikathandel auf europäischer Ebene bleibt unerwähnt. Insoweit liegt eine Regelungslücke vor. Indes wurde im Hinblick auf das gleichfalls nicht ordnungsrechtliche und damit flexible Instrument der Ökosteuern eine Berücksichtigung der Leistungen der deutschen Wirtschaft in beide Vereinbarungen aufgenommen. Das deutet auf eine parallele Behandlung auch bei anderen flexiblen Instrumenten wie dem Emissionshandel hin. Explizit angesprochen ist dieses Instrument ohnehin in Ziff. III der Vereinbarung vom 9. November 2000, und zwar wiederum i.V.m. einer Vermeidung von Wettbewerbsnachteilen für die deutsche Wirtschaft, was die adäquate Beachtung von Leistungen im Rahmen der Selbstverpflichtung einschließt, erfolgt doch ansonsten eine doppelte Belastung, die zu Wettbewerbsverzerrungen führt. Bei einer Anpassung und Verwirklichung dieses Instrumentes im europäischen Rahmen kann daher nichts anderes gelten. Ansonsten würde man auch die Grundkonzeption beider Vereinbarungen zwi- 118 schen Bundesregierung und deutscher Wirtschaft außer Acht lassen. Sie sind insgesamt davon durchdrungen, die Leistungen der deutschen Wirtschaft bei der Installierung neuer Instrumente adäquat zu berücksichtigen, und zwar auch und gerade auf europäischer Ebene. Damit konnte sich ein entsprechendes Vertrauen der deutschen Wirtschaft darauf entfalten. b)

Konsequenzen für die Umsetzung auch in der zweiten Handelsperiode

Die Grenze einer Beachtlichkeit nationalen Vertrauensschutzes besteht darin, dass 119 die Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts und damit hier des Zertifikathandels nicht beeinträchtigt wird.258 Der Zertifikathandel ist notwendig gemeinschaftsweit konzipiert. Seine Effektivität ist aber sichergestellt, wenn die an Selbstverpflichtungen beteiligten Unternehmen Berechtigungen in einer Menge erhalten, dass Zukäufe bei einer Erfüllung der freiwillig eingegangenen Reduktionsziele nicht not257 258

Zu den einzelnen Mechanismen o. § 1 TEHG Rn. 41 ff. und Frenz, et 2002, 788 ff. EuGH, Slg. 1983, 2633 (2669) – Deutsche Milchkontor; s.o. Rn. 111. Frenz

256

TEHG – Kommentierung

wendig sind und diese bei weiteren Reduktionsanstrengungen verkaufen können. Dann sind diese Unternehmen so in den Zertifikathandel eingebunden, dass sie Berechtigungen erhalten und mit diesen auch handeln können, wenn sie die Selbstverpflichtung übersteigende Anstrengungen unternehmen. Insoweit besteht auch eine (positive) Anreizfunktion zu weiterer Emissionsminderung, ohne dass Widersprüche zur eingegangenen Selbstverpflichtung und dadurch bedingte Effektivitätseinbußen auftreten. Die Wirksamkeit des Zertifikathandels wird durch eine solche Berücksichtigung von Selbstverpflichtungen erst sichergestellt. Bei großzügiger Zuteilung wird allerdings die Zertifikatnachfrage gerade von 120 den an der Selbstverpflichtung beteiligten energieintensiven Unternehmen entfallen. Dies wäre aber ohnehin bei entsprechend hohen Vermeidungsanstrengungen der Fall. Damit wird der Zertifikathandel nicht nur auf der Angebotsseite, sondern auch von der Nachfrage her bei einer umfangreichen Vergabe von Berechtigungen an bereits im Rahmen der Selbstverpflichtung Reduktionsleistungen erbringende Unternehmen nicht systemwidrig gestört, sondern er bleibt konzeptgemäß recht gering bei hohen Vermeidungsanstrengungen. Damit werden auch bei einer großzügigen Anfangszuteilung nur die Unternehmen belohnt, die bereits große Reduktionsleistungen erbracht haben. Sie brauchen keine Zertifikate mehr zu erwerben, sondern können im Gegenteil welche verkaufen. Indem die Emissionshandelsrichtlinie in Art. 9 i.V.m. Ziff. 7 Anhang III eine 121 Berücksichtigung freiwilliger Anstrengungen im Rahmen der Zertifikatsvergabe vorsieht, werden Verschiebungen und ggf. auch Strömungen im Ablauf des Zertifikathandels durch eine entsprechend großzügige Vergabe an Selbstverpflichtungen erfüllende Unternehmen in Kauf genommen, so dass zumindest dadurch die Effektivität der Gemeinschaftsregelung nicht in Frage gestellt wird. Für die erste Handelsperiode wurde daher die Sonderregelung des § 12 Abs. 1 ZuG 2007 geschaffen. Sie garantierte einen Erfüllungsfaktor von 1 bei einer nachgewiesenen Emissionsminderung von mehr als 40 % bis in die zweite Handelsperiode hinein (§ 12 Abs. 1 S. 5 ZuG 2007). Würde diese abgeschafft, würde eine durch das nationale Emissionshandelsrecht geschaffene Rechtsposition nachträglich entwertet. Daher greift ein Vertrauens- und Bestandsschutz.259 Weil die Regelung schon lange abgeschlossene, noch vor Beginn des Emissionshandels vorgenommene Anstrengungen belohnt, liegt ein Fall der echten Rückwirkung vor, obwohl die Begünstigung noch läuft. Sie ist grundsätzlich unzulässig. Die Regelung wird denn auch in § 6 Abs. 8 ZuG 2012 als Option fortgeführt. Entsprechendes gilt gem. § 8 Abs. 3 ZuG 2012 für § 10 ZuG 2007, den Ersatz von Alt- durch Neuanlagen, wodurch etwas für den Klimaschutz getan wurde, wie es der Zielsetzung des Emissionshandels entspricht, so dass selbst eine unechte Rückwirkung unzulässig wäre.260

259 260

Adam/Hentschke/Kopp-Assenmacher, Handbuch des Emissionshandelsrechts, 2006, S. 188; Frenz, ZUR 2006, 393 (398). Frenz, RdE 2006, 65 (71). Frenz

§9

Zuteilung von Berechtigungen

7.

Grundsatz widerspruchsfreier Normgebung

a)

Fundierung und Bedeutung

257

Zentrale Bedeutung in der Harmonisierung des umweltrechtlichen Instrumentari- 122 ums in Deutschland erlangte mit zwei Urteilen des BVerfG261 gerade zum Abgleich mit kooperativen Elementen, zu denen auch Selbstverpflichtungen gehören, der Grundsatz widerspruchsfreier Normgebung als Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips. Als solcher erlangt er Bedeutung auch bei der Umsetzung gemeinschaftsrechtlicher Regelungen. Soweit den Mitgliedstaaten Spielräume verbleiben, haben sie diese so zu nutzen, dass sie in Einklang mit sämtlichen Verfassungsprinzipien stehen. Umgekehrt haben sie sich im Rahmen der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben und auch der Gesamtkonzeption zu halten.262 „Das Rechtsstaatsprinzip verpflichtet alle rechtsetzenden Organe des Bundes und der 123 Länder, die Regelungen jeweils so aufeinander abzustimmen, dass den Normadressaten nicht gegenläufige Regelungen erreichen, die die Rechtsordnung widersprüchlich machen.“263

Diesen Grundsatz hat das BVerfG in späteren Entscheidungen trotz Gelegenheit dazu nicht durchgehend aufgegriffen,264 indes auch nicht explizit aufgegeben, sondern auch in Materien außerhalb des Abfallabgabenrechts genannt.265 Daher und wegen seiner Verankerung im Rechtsstaatsprinzip266 lässt sich dieses Prinzip nicht auf diese Spezialmaterie oder einen Konflikt zwischen Steuer- und Sachgesetzgeber267 beschränken und erstreckt sich auch auf die verschiedenen Gesetzgebungen einer einzigen Körperschaft.268 Somit stellt sich hier unabhängig von einer Qualifizierung eines Zertifikathandelsmodells als zusätzliche Steuer zulasten der betroffenen Wirtschaftssubjekte bei einer entgeltlichen Ausgabe der Erstberechtigungen die Frage einer Kohärenz zwischen einer Emissionshandelsregelung und den bereits vorhandenen Instrumenten, die der Staat festgelegt hat oder an denen er sich wie an den Selbstverpflichtungen der deutschen Wirtschaft zur Klimavorsorge zumindest beteiligt hat.

261 262 263 264 265 266

267 268

BVerfGE 98, 83 – Landessonderabfallabgaben; 98, 106 – Kommunale Verpackungsteuer. Näher o. § 1 TEHG Rn. 17 f. Frenz, DÖV 1999, 41 (50). BVerfGE 98, 106 (118 f.). Insbes. in BVerfGE 102, 99 zum nordrhein-westfälischen Lizenzentgelt. BVerfGE 98, 265 (301) zum bayerischen Schwangerenhilfeergänzungsgesetz. Die daneben herangezogene bundesstaatliche Kompetenzordnung (BVerfGE 98, 106 (118); 98, 83 (97)) muss als Fundament nicht hinzutreten, wie die zitierte Sentenz des BVerfG belegt; näher Frenz, DÖV 1999, 41 (44 f.). So Kloepfer/Bröcker, DÖV 2001, 1 (6 ff.). Eine Restriktion befürwortend auch Jarass, AöR 126 (2001), 588 (599 ff.). Ausführlich Frenz, in: Kloepfer (Hrsg.), Umweltföderalismus, 2002, S. 227 (236 ff.); im Ergebnis wie hier auch Franzius, AöR 126 (2001), 403 (421). Frenz

258

TEHG – Kommentierung

b)

Kohärenz mit dem Bundes-Immissionsschutzgesetz

124 Das BImSchG wurde erst durch das Artikelgesetz vom 27. Juli 2001269 den Vorgaben der IVU-Richtlinie angepasst. Zumal deshalb stellt sich die Problematik der Homogenität mit einer Regelung zum Emissionshandel weitestgehend parallel dar. Kernprobleme bilden daher gleichfalls das Verhältnis zum vorsorgenden und integrativen Ansatz, dem mittlerweile auch das BImSchG unterliegt, und zum ordnungsrechtlichen Ansatz des Standes der Technik. Durch seine Konzentration nur auf die Emissionen in die Luft vernachlässigt das Zertifikathandelsmodell die Auswirkungen auf den Boden und das Wasser. Soweit diese durch Ordnungsrecht eingefangen werden, dürfen sich auf dieses keine negativen Auswirkungen ergeben, um nicht das Konzept eines medienübergreifenden Umweltschutzes zu gefährden. Ordnungsrecht ist auch deshalb weiterhin unverzichtbar. Seine Notwendigkeit zur Erhaltung eines Mindeststandards ergibt sich zudem aus den grundrechtlichen Schutzpflichten.270 Art. 2 des Gesetzes zur Umsetzung der Emissionshandelsrichtlinie schwächte 125 entsprechend deren Art. 26 nicht nur § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG ab,271 sondern begrenzte zusätzlich das Energieeffizienzgebot nach § 5 Abs. 1 Nr. 4 BImSchG sowie die Vorsorgepflicht nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG auf den Anforderungsstandard nach dem TEHG. Gerade diese anlagenbezogene dynamische Betreiberpflicht richtet sich jedoch explizit nach dem Stand der Technik; dieser bildet aber auch die Grundlage für eine Pflicht zur sparsamen und effizienten Verwendung von Energie.272 Da der Staat den Stand der Technik allenfalls mittelbar zu beeinflussen vermag, 126 woran auch die Bereitstellung entsprechender Förderprogramme für Forschung und Entwicklung nichts ändert, aber das Verhalten der Emittenten nicht per Ordnungsrecht präzise auf eine Gesamtemissionsmenge hin ausrichten kann, bleibt für ein Emissionshandelsmodell Raum. Zertifikatsysteme sorgen sowohl für die technische Innovation als auch für deren Durchsetzung, wenn man die Gesamtheit der Anlagen betrachtet.273 Die Abgrenzung der Anwendungsbereiche muss jedoch erhalten bleiben, damit nicht die Funktionsweise eines Modells durch die des anderen außer Kraft gesetzt wird. Die Einhaltung des Standes der Technik darf daher für die Ausgestaltung des Zertifikathandels nicht unbeachtlich bleiben. Bei einer gleichwohl erfolgenden zusätzlichen Belastung durch die Notwendigkeit, Zertifikate zuzukaufen, würde ansonsten das Bestreben einsetzen, das von Bonus beklagte „Schweigekartell der Oberingenieure“274 so zu verstärken, dass der Stand der Technik immer niedriger festgesetzt würde, um noch Raum für freiwillige Anstren269 270 271 272 273 274

Art. 2 des Gesetzes zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-RL und weiterer RLn zum Umweltschutz vom 27.7.2001, BGBl. I S. 1950. Bothe, NVwZ 1995, 937 (938); Koenig, DÖV 1996, 943 (948); implizit BVerfG, NJW 1998, 3264 (3265 f.). Ausführlich o. Rn. 74. S.o. Rn. 71, 79. S. Rehbinder, in: Endres/Rehbinder/Schwarze, Umweltzertifikate und Kompensationslösungen aus ökonomischer und juristischer Sicht, 1994, S. 92 (113). Bonus, Umwelt und soziale Marktwirtschaft, 1980, S. 36. Frenz

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Zuteilung von Berechtigungen

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gungen zu lassen, die dann den Verkauf von Zertifikaten möglich oder zumindest deren Zukauf entbehrlich machen. Daher und wegen der notwendig langfristigen Investitionen kann auch nicht nur 127 die Berücksichtigung der Einhaltung des Standes der Technik bei der erstmaligen Zertifikatausgabe genügen, sondern es bedarf eigentlich bei der Ausgabe der Zertifikate einer fortlaufenden Einbeziehung einer Wahrung des normativ geforderten Standes der Technik unter Berücksichtigung der darauf bezogenen Bau- und Entwicklungskosten, soll diesem weiterhin eine eigenständige und verlässliche Bedeutung zukommen. Allerdings handelt es sich insoweit um die Berücksichtigung der Erfüllung ge- 128 setzlicher, behördlich erzwingbarer Vorgaben, während Art. 3 Abs. 1 IVU-Richtlinie allgemeine Prinzipien der Grundpflichten der Betreiber statuiert. Da insoweit stärker die Eigenverantwortung der Anlagenbetreiber angesprochen ist, kann die Einhaltung dieser gemeinschaftsrechtlich vorgegebenen Grundpflichten unter die Vorleistungen nach Ziff. 7 Anhang III zur Emissionshandelsrichtlinie gefasst werden, nicht hingegen die Erfüllung der rein ordnungsrechtlich konzipierten Pflichten nach § 5 Abs. 1 BImSchG. Das TEHG sieht nichts Abweichendes vor und kann dies auch nicht. Damit bleibt nur die nunmehr erfolgte Umsetzung des gemeinschaftsrechtlich in Art. 26 Emissionshandelsrichtlinie angelegten Vorrangs des Zertifikatmodells gegenüber ordnungsrechtlichen Pflichten zur Verringerung und Vermeidung von Treibhausgasen. Das macht es so bedenklich, dass das Emissionshandelsmodell das bewährte Ordnungsrecht verdrängen soll, soweit es nicht nur um lokale schädliche Umwelteinwirkungen geht. Eine mögliche Eingrenzung dieses Vorrangs des Emissionshandelsrechts ge- 129 genüber dem Immissionsschutzrecht ergibt sich allerdings aus Gesichtspunkten des Bestandsschutzes schon vor Beginn des Emissionshandels immissionsschutzrechtlich erteilter Genehmigungen, die auch die Emission einer bestimmten Menge von Luftschadstoffen beinhalten und bestimmte Produktionskapazitäten erlauben, aus denen sich dann mittelbar auch der Ausstoß bestimmter Kohlendioxidmengen ergibt. §§ 17, 21 BImSchG ziehen nachträglichen Verschärfungen enge Grenzen. Insbesondere der Maßstab des § 17 Abs. 2 BImSchG kann auch eine sinnvolle Leitlinie dafür sein, dass nicht durch eine Verknappung der Zuteilung von Emissionsberechtigungen die einzuhaltenden Grenzen für einen CO2-Ausstoß nachträglich über Gebühr verschärft werden.275 c)

Folgen der Klimavorsorgevereinbarungen zwischen Bundesregierung und deutscher Wirtschaft

Die Vereinbarung der Wirtschaft mit der Bundesregierung vom 9. November 2000 130 und die zusätzliche Vereinbarung zur Minderung der CO2-Emissionen und der Förderung der KWK vom 25. Juni 2001 sind Bestandteil der Rechtslandschaft geworden, bedingen sie doch maßgeblich den Gehalt getroffener normativer Regelungen oder deren Redundanz. Enthalten sie einen staatlichen Verzicht auf Regulierung, setzt sich dazu der Staat in Widerspruch, wenn er gleichwohl Bestimmungen er275

Näher o. Rn. 105 auf der Basis des Eigentumsgrundrechts. Frenz

260

TEHG – Kommentierung

lässt.276 In den Klimavorsorgevereinbarungen waren zwar gemeinschaftsrechtliche Maßnahmen und deren Umsetzung ausgeschlossen.277 Diese Verkürzung kann aber wegen der Vereinbarung über den Verzicht auf nationale ordnungsrechtliche Maßnahmen und der generell gewollten Normzurückhaltung auch in anderen Bereichen nur so weit reichen, wie gemeinschaftliche Umsetzungsvorgaben tatsächlich bestehen und nationale Spielräume verschließen. Diese unterliegen nämlich nationaler Gestaltung und daher der innerstaatlichen Rechtsetzung. Belastungen durch Zertifikathandel treten daher dann in Widerspruch zur Klimavorsorgevereinbarung, wenn sie nicht durch gemeinschaftsrechtliche Vorgaben gefordert sind. Die Emissionshandelsrichtlinie lässt den Mitgliedstaaten große Umsetzungs131 spielräume. Art. 4 Emissionshandelsrichtlinie gibt nur das „Ob“ des Emissionshandels vor, während Art. 9 die Aufstellung nationaler Zuteilungspläne vorsieht und damit den Mitgliedstaaten die nähere Ausgestaltung überlässt; auch die Festlegung der Anzahl der Berechtigungen und die Modi der Zuteilung stehen ihnen frei, wie sich auch aus Art. 11 Emissionshandelsrichtlinie ergibt, soweit dadurch die von dem jeweiligen Mitgliedstaat eingegangenen Reduktionsverpflichtungen gewahrt bleiben sowie die Kriterien nach Anhang III eingehalten werden. Indem Ziff. 7 Anhang III zur Emissionshandelsrichtlinie die Berücksichtigung 132 von Vorleistungen ermöglicht, ist ein Weg eröffnet, die Kohärenz mit den erbrachten Reduktionen im Rahmen von Selbstverpflichtungen herzustellen. Diese Option hat daher der nationale Gesetzgeber auch zu nutzen. Daher ist eine Zuteilung von Zertifikaten sicherzustellen, die an erfolgreichen Selbstverpflichtungen beteiligte Unternehmen von Belastungen freistellt, bis die dafür erbrachten Anstrengungen und Investitionen amortisiert sind, und sei es auch erst in einer späteren Handelsperiode.278 Insoweit deckt sich das Ergebnis aus dem Grundsatz widerspruchsfreier Normgebung mit dem aus Grundrechten sowie Vertrauensschutzaspekten.279

VII. Vereinbarkeit kostenloser Zuteilungen und sonstiger Begünstigungen 1.

Vereinbarkeit mit dem Beihilfenverbot

a)

Problematik vor dem Hintergrund des Standpunktes der Kommission

133 Werden bestimmten Wirtschaftszweigen großzügig Emissionshandelszertifikate zugeteilt, stellt sich die Frage eines Verstoßes gegen das Beihilfenverbot nach 276

277 278 279

S. zur Energiesteuer Frenz, BB 1999, 1849 ff.; anders Jobs, DÖV 1998, 1039 (1045 f.) unter Hinweis auf die fehlende Bindungswirkung; dazu umfassend Hucklenbruch, Umweltrelevante Selbstverpflichtungen, 2000, S. 155 ff.; Frenz, Selbstverpflichtungen der Wirtschaft, 2001, S. 221 ff. auch bezogen auf die Selbstverpflichtung zur Klimavorsorge vom 9.11.2000. Jeweils Ziff. II. Näher o. Rn. 210. S. auch o. Rn. 121. Ausführlich o. Rn. 83 ff., 114 ff. Frenz

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Zuteilung von Berechtigungen

261

Art. 87 EG. Einen solchen untersagt Ziff. 5 Anhang III zur Emissionshandelsrichtlinie explizit und verbietet daher eine ungerechtfertigte Bevorzugung bestimmter Unternehmen oder Tätigkeiten bei der Aufstellung nationaler Zuteilungspläne und damit bei der Ausgabe und Zuteilung von Emissionsberechtigungen. Die dabei zu beachtenden Gesichtspunkte hat die Kommission in einem auf die vorgenannten Bestimmungen bezogenen Schreiben „State Aid and National Allocation Plans“ vom 17. März 2004280 näher konkretisiert. Darin wird eine Zertifikatausgabe als Beihilfe betrachtet, die den voraussichtlichen Bedarf zur Abdeckung der von einem Unternehmen ausgestoßenen Emissionen übersteigt. Eine Störung des Wettbewerbs wird aber dann ausgeschlossen, wenn eine Verbindung zu einer ökonomischen oder ökologischen Gegenleistung vorliegt. Damit besteht auch nach der Kommission ein Ansatz, um Selbstverpflichtungen bei der Zertifikatausgabe adäquat zu berücksichtigen. Freilich hat die Kommission in ihrer Mitteilung vom 29. November 2006281 ohne Rücksicht darauf und damit auch auf etwaige Vertrauensaspekte282 in einer kostenlosen Zuteilungsgarantie über eine Handelsperiode hinaus eine den grenzüberschreitenden Wettbewerb zumindest potenziell verzerrende Vorzugsbehandlung gegenüber anderen Bestandsanlagen gesehen, denen nur nach den normalen Regeln unentgeltlich Berechtigungen zugeteilt werden. Die Kommission sieht eine Beihilfe auch dann gegeben, wenn ein Staat seine eigentlich in das Emissionshandelssystem einbezogenen Unternehmen dadurch schont, dass er die Reduktionsleistungen anderer Bereiche überschätzt oder deshalb großzügig Zertifikate ausgibt, weil er die insoweit auftretenden Lücken in der Emissionsminderung durch die Mechanismen des Kyoto-Protokolls in Form von Assigned Amount Units, Joint Implementation oder Clean Development Mechanism auffangen will. Das gilt zumal dann, wenn die Finanzierung nicht einmal durch die davon Profitierenden erfolgt. Weiter sieht die Kommission bereits eine Beihilfe gegeben, wenn ein Mitgliedstaat mehr als den in Art. 10 Emissionshandelsrichtlinie vorgesehenen Prozentsatz der Zertifikate kostenlos ausgibt.283 In Deutschland bleibt die nunmehr für die zweite Handelsperiode vorgesehene entgeltliche Veräußerung von Berechtigungen unter diesem Satz. Entsprechendes soll gelten, wenn ein Staat das sog. Banking bereits von der ersten auf die zweite Zuteilungsperiode eingreifen und damit zwischen 2005 und 2007 nicht aufgebrauchte Rechte auch von 2008-2012 fortgelten ließ, da er insoweit diese Rechte auch im Rahmen des Kyoto-Mechanismus und dem darin vor280 281

282 283

Generaldirektionen Umwelt und Wettbewerb, ENV C2/PV/amh/D(2004)420149. Über die Bewertung der nationalen Zuteilungspläne von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen im zweiten Zeitraum des EU-Emissionshandelssystems, KOM (2006) 725 endg., Ziff. 2.4.; ebenso Erwägungsgrund 19 zur Entscheidung der Kommission vom 29.11.2006 über den nationalen Plan zur Zuteilung von Treibhausgasemissionszertifikaten, den Deutschland gemäß der RL 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates übermittelt hat; s. bereits o. § 7 TEHG Rn. 8. S.o. Rn. 47 f. Erwägungsgrund 19 zur Entscheidung der Kommission vom 29.11.2006 über den nationalen Plan zur Zuteilung von Treibhausgasemissionszertifikaten, den Deutschland gemäß der RL 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates übermittelt hat. Frenz

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gesehenen Emissionshandel mit anderen Staaten verkauft haben könnte. Deutschland hat indes nach § 6 Abs. 4 S. 5 TEHG i.V.m. § 20 ZuG 2007 gerade keine Überführung von der ersten in die zweite Handelsperiode vorgesehen. Um diese Aussagen der Kommission, welche die Anwendung der Emissions138 handelsrichtlinie und letztlich die Zuteilung der Zertifikate auf nationaler Ebene konkretisieren sollen, näher bewerten und auf den Einzelfall anwenden zu können, bedarf es einer näheren Erläuterung und Überprüfung an den einschlägigen primärrechtlichen Regelungen, die auch die Kommission nicht außer Acht lassen kann. Die Frage, ob die teilweise Ausklammerung bestimmter Wirtschaftszweige vom Zertifikatsystem bzw. die großzügige Ausgabe von Emissionsberechtigungen an bestimmte Unternehmensgruppen eine Beihilfe darstellt, ist nämlich umstritten.284 Das Beihilfenverbot erfasst in weitem Umfange staatliche Begünstigungen,285 139 und zwar auch in Form einer systemwidrigen Ausklammerung von einer Belastung.286 Die Teilnahme an einem Zertifikathandel bietet aber Chancen, nämlich die eigenen Berechtigungen mit Gewinn weiterverkaufen zu können, so dass die teilweise angenommene Belastung287 und damit auch die begünstigende Wirkung einer Ausklammerung zweifelhaft wird. Für die Annahme eines Verstoßes gegen das Beihilfenverbot ist weiter erforderlich, dass eine Minderung staatlicher Mittel verursacht wird. Schließlich setzt eine Beihilfe eine Begünstigung ohne marktgerechte Gegenleistung voraus.288 Ein solches Äquivalent kann indes in den Anstrengungen im Rahmen einer funktionierenden Selbstverpflichtung liegen. Diese Anstrengungen wirken auch bei einmaliger Vornahme wegen der langgestreckten Amortisation gerade im Anlagenbau oft Jahrzehnte nach.289 Von daher muss auch die großzügige Ausgabe von Zertifikaten selbst mit Garantie über eine Handelsperiode hinaus keine Beihilfe bilden. Es stellt sich aber die Frage der Gleichwertigkeit freiwilliger privater Anstrengungen. b)

Das PreussenElektra-Urteil

140 Wichtige Anhaltspunkte für das Vorliegen einer Beihilfe im Rahmen von Umweltschutzmaßnahmen liefert das PreussenElektra-Urteil des EuGH,290 das die Förderung regenerativer Energien und damit letztlich auch den Klimaschutz betraf. So weit der Beihilfenbegriff als solcher in der EuGH-Rechtsprechung konzi141 piert wurde, so eng beurteilte der EuGH das zweite Merkmal des Art. 87 Abs. 1 284 285

286 287 288 289 290

Bejahend Koenig/Braun/Pfromm, ZWeR 2003, 152 (162 ff.); verneinend Frenz, ZHR 167 (2003), 459 ff.; ebenso Reuter/Kindereit, DVBl. 2004, 537 (540 f.). Etwa EuGH, Slg. 1987, 901 (924) – Deufil; Müller-Graff, ZHR 152 (1988), 403 (416); Schernthanner, Das materielle Beihilfeaufsichtsrecht nach dem EWG-Vertrag, 1993, S. 22 ff.; Schröder, ZHR 152 (1988), 391 (401). EuGH, Slg. 1974, 709 (719) – Kommission/Italien. S. Hösch, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder (Hrsg.), Jahrbuch des Umweltund Technikrechts 2001, S. 127 (130 f.). EuGH, Slg. 1961, 1 (43) – Bergmannsprämie. S.o. Rn. 113. EuGH, Slg. 2001, I-2099 – PreussenElektra. Frenz

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EG „staatlich(e) oder aus staatlichen Mitteln gewährt(e)“. Diese Unterscheidung dient nur dazu, über die unmittelbar vom Staat gewährten Vorteile hinaus solche einzubeziehen, die über eine vom Staat benannte oder errichtete öffentliche oder private Einrichtung gewährt werden.291 Entscheidend bleibt die staatlich veranlasste Minderung öffentlicher Finanzen.292 Nur so ist auch eine hinreichende Abgrenzung zu den gleichfalls staatliche Maßnahmen erfassenden anderen Vertragsbestimmungen insbesondere aus dem Wettbewerbskapitel gewährleistet, weshalb eine Definition allein über die Wettbewerbsverfälschung nicht ausreicht.293 Dementsprechend hat der EuGH im PreussenElektra-Urteil das Vorliegen einer 142 staatlichen Beihilferegelung i.S.v. Art. 87 f. EG verneint: Die Verpflichtung privater Elektrizitätsversorgungsunternehmen zur Abnahme von Strom aus erneuerbaren Energiequellen zu festgelegten Mindestpreisen, die über dem tatsächlichen Wert des Stroms liegen, sowie die Aufteilung der daraus resultierenden finanziellen Belastungen zwischen diesen und privaten Betreibern der vorgelagerten Stromnetze führe nicht zu einer unmittelbaren oder mittelbaren Übertragung staatlicher Mittel auf die Unternehmen, die diesen Strom erzeugen.294 Weiterhin führt nach dem EuGH die Tatsache, dass die Abnahmepflicht auf einem Gesetz beruht und bestimmten Unternehmen unbestreitbare Vorteile gewährt, genauso wenig zum Vorliegen einer staatlichen Beihilfe wie der Umstand, dass sich die finanzielle Belastung durch die Abnahmepflicht zu Mindestpreisen negativ auf das wirtschaftliche Ergebnis der dieser Pflicht unterliegenden Unternehmen auswirken kann und sich dadurch die Steuereinnahmen des Staates verringern.295 Das Vorliegen einer Beihilfe scheitert danach also an der fehlenden Direktheit staatlichen Einnahmeverzichts. Die Begünstigung durch Abnahme- und Vergütungspflichten ist nicht das Korrelat eines staatlichen Mittelabflusses oder -verzichts. Denn der staatliche Einnahmenverlust kommt bei einer Abnahme- und Vergütungspflicht für erneuerbare Energie durch die Folgeabläufe des Marktes zustande, die zu geringeren Erlösen der abnahmeverpflichteten Stromunternehmen führt. c)

Konsequenzen für eine Begünstigung bestimmter Wirtschaftszweige im Zertifikatsystem

aa)

Einbettung des Zertifikathandels in marktwirtschaftliche Abläufe

Auch das Zertifikathandelssystem beruht auf den Abläufen des Marktes. Es ist ge- 143 rade sein Zweck, das Verhalten der Wirtschaftssubjekte über den Markt zu steuern. 291

292 293 294 295

St. Rspr., EuGH, Slg. 1978, 25 (40 f.) – van Tiggele; Slg. 1993, I-887 (933 f.) – Sloman Neptun (Zweitregister); Slg. 1993, I-6185 (6220) – Kirsammer-Hack; Slg. 1998, I-2629 (2641) – Viscido u.a.; Slg. 1998, I-7907 (7936 f.) – Ecotrade; Slg. 1999, I-3735 – Piaggio. Ausführlich Frenz, Handbuch Europarecht 3: Beihilfe- und Vergaberecht, 2007, Rn. 554 ff. Bleckmann/Koch, in: FS zum 180jährigen Bestehen der Carl Heymanns Verlag KG, 1995, S. 305 (308). EuGH, Slg. 2001, I-2099 (2181) – PreussenElektra. EuGH, Slg. 2001, I-2099 (2182) – PreussenElektra. Frenz

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TEHG – Kommentierung

Das unerwünschte Verhalten führt zur Notwendigkeit eines verstärkten Erwerbs von Zertifikaten und damit zu Kosten. Man erhofft sich, die Umweltbelastung dort zu reduzieren, wo es am kostengünstigsten ist, so dass mit möglichst wenig Anstrengung der Adressaten der größtmögliche Erfolg erzielt wird.296 Die staatliche Begünstigung bestimmter Wirtschaftszweige durch großzügige Zertifikatausgabe mildert für diese daher nur einen bestimmten Marktmechanismus ab. Dieser prägt die Höhe der für Zertifikate zu zahlenden Preise und überlagert damit die staatliche Vorgabe des Handels mit Zertifikaten bzw. deren Ausgabe. Wirtschaftliche Marktpreisbildungsprozesse, die sich in konkreten Kosten nie144 derschlagen, belasten die Wirtschaftssubjekte, nicht die Vorgabe eines Zertifikathandels als solche. Diese selbst beschwert die einbezogenen Unternehmen ebenso wenig wie die Abnahme- und Vergütungspflicht im Urteil zum deutschen Stromeinspeisungsgesetz.297 Durch beide Vorgaben werden nur Austauschprozesse zwischen Wirtschaftsunternehmen in Gang gesetzt, die dann belastend wirken. Die staatliche Direktive bereitet insoweit lediglich vor. Von daher fehlt es an einer unmittelbaren staatlichen Belastung der betroffenen Wirtschaftssubjekte.298 Korrelierend dazu fehlt eine unmittelbare staatliche Begünstigung von Wirt145 schaftssubjekten, denen großzügig Zertifikate zugeteilt werden. Diese erlangen erst vermittelt durch die Abläufe des Marktes einen Wert. bb)

Irrelevanz der Entlastung von Verhaltensvorgaben

146 Ansatz für eine Begünstigung ist eher, dass die durch eine großzügige Zuteilung von Zertifikaten begünstigten Unternehmen nicht dem Zwang zur Reduktion von Treibhausgasemissionen unterliegen. Aber selbst die völlige Herausnahme aus gesetzlichen Pflichten bedeutet keine Beihilfe. Zwar werden die davon verschonten Unternehmen dadurch finanziell entlastet, dass sie keine finanziellen Aufwendungen für die Erfüllung dieser normativen Pflichten haben. Die Kosteneinsparung beim Verursacher ist aber eine Entlastung von einer Handlungspflicht, die schwerlich finanziell eingeschätzt werden kann, zumal wenn eine Befolgung durch den Zukauf von Zertifikaten umgangen werden kann. Vor allem steht dieser Kosteneinsparung auf Unternehmensseite keine darauf bezogene Belastung staatlicher Mittel gegenüber.299 Es fehlt an einer „Gewährung“ aus staatlichen Mitteln, wie sie der Wortlaut des Art. 87 Abs. 1 EG erfordert.300

296

297 298

299 300

S. z.B. Kemper, Das Umweltproblem in der Marktwirtschaft, 1989, S. 42. Bereichsspezifisch Heister/Michaelis et al., Umweltpolitik mit handelbaren Emissionsrechten, 1991; Meyer/Ströbele, in: Rengeling (Hrsg.), Klimaschutz durch Emissionshandel, 2002, S. 57 ff. Näher o. § 1 TEHG Rn. 8. Dazu vorstehende Rn. 142. Anders Hösch, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder (Hrsg.), Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 2001, S. 127 (130 f.), aber unter gemeinsamer Betrachtung von Zertifikatausgabe und Verhaltensanforderungen, die als solche jedoch beihilferechtlich irrelevant sind, s.u. Rn. 146 f. Allgemein Bleckmann/Koch, in: FS zum 180jährigen Bestehen der Carl Heymanns Verlag KG, 1995, S. 305 (312). Frenz, Europäisches Umweltrecht, 1997, Rn. 747. Frenz

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Die bloße Entlastung von unternehmerischen Aufwendungen im Rahmen von 147 staatlich vorgegebenen Anstrengungen kann auch deshalb keine Beihilfe bilden, weil deren Verbot dann zu einem unübersehbaren Anwendungsbereich führte. Zwar sieht Art. 3 Abs. 1 lit. g) EG ein System vor, das den Wettbewerb innerhalb des Binnenmarktes vor Verfälschungen schützt, ohne dass irgendein Bereich ausgenommen ist. Darauf rückbezogen könnte daher eine Beihilfe jede staatliche Maßnahme sein, die zur Wirkung hat, dass infolge einer Wettbewerbsverzerrung auf dem Produktmarkt der Einsatz der Produktionsfaktoren verändert wird.301 Das wäre etwa bei einer Entbindung von Anstrengungen zur Reduktion der Treibhausgasemissionen sicherlich der Fall. Indes hat die Zielbestimmung des Art. 3 Abs. 1 lit. g) EG keine unmittelbare Wirkung,302 sondern bedarf entsprechend der Eingangsformulierung „nach Maßgabe dieses Vertrages“ selbst der Konkretisierung und Ausgestaltung, und diese erfolgt auch im Hinblick auf staatliche Maßnahmen nicht allein über das Beihilfenverbot, sondern ebenfalls über Art. 81 i.V.m. Art. 10 EG303 und Art. 86 EG.304 Um zu diesen Vorschriften eine hinreichende Abgrenzung zu gewährleisten, bedarf es eines weiteren Kriteriums jedenfalls in Gestalt einer finanziellen Belastung der öffentlichen Hand, so dass die Kosteneinsparung bei Privaten allein für das Eingreifen des Beihilfenverbotes nicht ausreichen kann.305 Auch kann nicht etwa über eine Implantierung des Verursacherprinzips in den Beihilfenbegriff mittels der umweltrechtlichen Querschnittsklausel und ihres Bezugs auf die die Grundsätze des Art. 174 Abs. 2 EG umschließenden Erfordernisse des Umweltschutzes306 jede Entlastung der Verursacher von staatlichen Vorgaben als Beihilfe angesehen werden; die Umweltbestimmungen eröffnen keine Umweltpolitik auf der Basis des Beihilfenverbotes.307 cc)

Fehlender staatlicher Einnahmenverzicht bei kostenloser Zertifikatausgabe

Jedenfalls fehlt es an einer Belastung staatlicher Mittel, soweit die Zertifikate wie 148 in der ersten Handelsperiode und größtenteils auch in der zweiten in Deutschland 301 302

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305 306 307

So Bleckmann, WiVerw. 1989, 75 (83). So aber Bleckmann, in: FS für Lukes, 1989, S. 271 (273 f.). Dieser Ansatz bildet den Hintergrund für Bleckmanns vom Ansatz her weite Erstreckung des Beihilfenbegriffs. Dagegen Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, 1997, S. 230 ff. EuGH, Slg. 1998, I-3949 (3997 f.) – Corsica Ferries; Slg. 1998, I-3851 (3899 f.) – Kommission/Italienische Republik; noch unter Hinzuziehung von Art. 3 Abs. 1 lit. g) EG etwa EuGH, Slg. 1977, 2115 (2145) – Inno/ATAB; Slg. 1985, 1 (33) – Leclerc/Au Blé Vert; Slg. 1989, 803 (851) – Ahmed Saeed Flugreisen; Slg. 1991, I-1979 (2017) – Höfner und Elser; Slg. 1993, I-5851 (5878) – Ohra. Für eine unmittelbare Anwendung von Art. 81 f. EG Frenz, Nationalstaatlicher Umweltschutz und EG-Wettbewerbsfreiheit, 1997, S. 24 ff. Etwa EuGH, Slg. 1993, I-2533 (2568 f.) – Corbeau; Slg. 1997, I-5815 (5837 ff.) – Kommission/Frankreich; Slg. 2000, I-3743 (3799) – Kopenhagen; zum Gesamtbild auch in Fortentwicklung durch Art. 16 EG Frenz, EuR 2000, 901 (907 ff.). So auch Bleckmann/Koch, in: FS zum 180jährigen Bestehen der Carl Heymanns Verlag KG, 1995, S. 308 (312) und bereits Bleckmann, WiVerw. 1989, 75 (82). Etwa Breier/Vygen, in: Lenz/Borchardt, EUV/EGV, Art. 6 EGV Rn. 5. Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, 1997, S. 223 f. Frenz

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kostenlos ausgegeben werden. Der Staat verzichtet hier nicht auf Einnahmen, wie es kennzeichnend für eine Gleichstellung der systemwidrigen Ausnahme bestimmter Wirtschaftszweige von einer Belastung mit dem Gewähren einer Beihilfe ist.308 Vielmehr fallen gar keine Einnahmen an. Daher können auch keine ausfallen. Für die staatlichen Haushaltsmittel ist die großzügige Ausgabe von Zertifikaten an bestimmte Unternehmen mithin grundsätzlich neutral. Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass nach Art. 10 S. 2 Emissionshandelsrichtlinie für die zweite Handelsperiode lediglich „mindestens 90 % der Zertifikate kostenlos“ zugeteilt werden. Denn damit ist gemeinschaftsrechtlich auch eine darüber hinausgehende kostenlose Zuteilung ohne weiteres durch eine explizite Richtlinienvorgabe abgedeckt. Entsprechendes galt für die erste Handelsperiode, für die Art. 10 S. 1 Emissionshandelsrichtlinie eine kostenlose Zuteilung zu mindestens 95 % vorsah. Daher dürfen keine zusätzlichen Hürden aus dem gemeinschaftlichen Beihilfenverbot aufgestellt werden. Vielmehr zählt die Systemgerechtigkeit der jeweiligen nationalen Regelung. Ist diese gewahrt, und sei es auch in Form einer vollständigen oder über den gemeinschaftlich festgelegten Mindestsatz hinausgehenden kostenlosen Ausgabe, ist insoweit das Beihilfenverbot respektiert. Inwieweit sich bei einer großzügigen Ausgabe von Zertifikaten an bestimmte 149 Unternehmen Verschiebungen in den staatlichen Einnahmen infolge von Steuerausfällen etwa daraus ergeben, dass die potenziellen Zertifikatverkäufer keine oder geringere Erlöse erzielen und daher darauf auch keine oder weniger Steuern zahlen, ist spekulativ. Die staatlichen Einnahmen können sich durch eine geringere Ausgabe von Zertifikaten auch mindern, weil der davon betroffene Wirtschaftszweig Zertifikate zukaufen müsste, daher seine Gewinne schmälern und somit weniger Steuern zahlen würde. Bei einer solchen Entwicklung werden die staatlichen Mittel gerade durch eine großzügige Ausstattung dieser Branche mit Zertifikaten geschont, eine Belastung der öffentlichen Hand erfolgt nicht, so dass keine staatliche Beihilfe vorliegt. Die Auswirkungen einer Sonderbehandlung einer Branche im Rahmen eines Handels von Zertifikaten etwa für Emissionen auf die staatlichen Finanzen sind daher noch wesentlich unsicherer als auf der Basis der Abnahme- und Vergütungspflichtregelung nach §§ 2, 3 StrEG309 bzw. §§ 4-12 EEG 2004310, bei der eine finanzielle Belastung der konventionellen Stromerzeuger und daraus folgende staatliche Einnahmeverluste durch geminderte Steuereinnahmen absehbar waren, die zudem noch in unmittelbarem sachlichem Zusam-

308 309

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S.o. Rn. 139. Gesetz über die Einspeisung von Strom aus erneuerbaren Energien in das öffentliche Netz (Stromeinspeisungsgesetz) vom 7.12.1990, BGBl. I S. 2633, geändert durch Art. 3 des Gesetzes zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts vom 24.4.1998, BGBl. I S. 734. Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien vom 21.7.2004, BGBl. I S. 1918, das die vom EuGH im PreussenElektra-Urteil untersuchten Vorschriften vom Grundsatz her unverändert ließ und damit die europarechtliche Beurteilung nicht verschob, näher zum EEG 2000 Büdenbender, DVBl. 2001, 952 ff. Frenz

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menhang mit der Begünstigung der regenerativen Stromerzeuger standen.311 Selbst für diese verneinte der EuGH das Vorliegen einer Beihilfe, weil die Begünstigung nicht das Korrelat eines staatlichen Mittelabflusses oder -verzichts bildet.312 Hinzu kommen noch Schwierigkeiten in der Ermittlung der Gewinnrückgänge und ihrer Ursache.313 Eine Begünstigung von Unternehmen und ein damit korrespondierender staatli- 150 cher Einnahmenverzicht liegt aber insoweit vor, als Zertifikate gegen Entgelt ausgegeben werden. Das gilt jedenfalls, sofern absehbar ist, dass die gekauften Zertifikate nicht nach erfolgten Verhaltensänderungen frei werden und mit Gewinn weiter verkauft werden können.314 Die mit unentgeltlichen Rechten großzügig ausgestatteten Unternehmen müssen keine Berechtigungen erwerben und daher keine Mittel dafür aufbringen. Der Staat verzichtet insoweit auf Einnahmen, die er sonst bei einer entgeltlichen Ausgabe erzielen würde. Soweit aber teilweise eine kostenlose Vergabe aufgrund früher erbrachter Gegenleistungen erfolgt, bleiben diese der Anknüpfungspunkt.315 Nur darüber hinaus unentgeltlich abgegebene Zertifikate bilden dann eine davon losgelöste Begünstigung. dd)

Staatlicher Rechteerwerb zugunsten von Unternehmen

Ohne Einfluss auf diese Bewertung ist hingegen, ob ein Mitgliedstaat im Zuge der 151 Kyoto-Mechanismen Rechte erwirbt. Damit entlastet er zwar seine Unternehmen. Indes ist diese Entlastung indirekt und nicht in einer Weise mit Abflüssen von staatlichen Mitteln gekoppelt, die der EuGH-Rechtsprechung nach dem PreussenElektra-Urteil entspricht. Vielmehr tritt die Entlastung von Unternehmen erst darüber ein, dass diese sich am Markt keine zusätzlichen Zertifikate kaufen müssen und ist insoweit durch die Abläufe des Marktes begründet. Bei einer kostenlosen Zuteilung von Emissionsberechtigungen in Widerspruch zu einer ansonsten erfolgenden entgeltlichen Ausgabe liegt hingegen schon deshalb eine staatliche Beihilfe vor. Das hängt nicht davon ab, ob diese Vergünstigung auf einem zusätzlichen Erwerb von Emissionsmöglichkeiten infolge der Mechanismen des KyotoProtokolls beruht. d)

Marktgerechte Gegenleistung einer Vergünstigung durch freiwillige Maßnahmen

Auch wenn infolge einer sonst entgeltlichen Ausgabe von Zertifikaten eine staatli- 152 che Beihilfe in einer großzügigen unentgeltlichen Zuteilung von Emissionsberechtigungen gesehen werden kann, wird diese Einstufung durch eine erbrachte marktgerechte Gegenleistung der Begünstigten verändert, welche den staatlich erlangten 311

312 313 314 315

Daher den Beihilfecharakter dieser Regelung bejahend Frenz, RdE 2002, 201 (202 f.). Allgemein zu diesem Mechanismus näher Gent, Mindestpreise und Abnahmezwang als Beitrag zum Europäischen Umweltschutz?, 1999. EuGH, Slg. 2001, I-2099 (2181 f.) – PreussenElektra. S. Martínez Soria, DVBl. 2001, 881 (884). S.o. Rn. 139. S. sogleich näher Rn. 152 ff. Frenz

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TEHG – Kommentierung

Vorteil kompensiert.316 Auch die Kommission hebt darauf ab, dass eine großzügige Zuteilung von Emissionshandelsrechten nur dann eine verbotene Beihilfe bildet, wenn keine Verbindung zu einer ökonomischen oder ökologischen Gegenleistung besteht.317 Verpflichten sich Unternehmen selbst, die angestrebten Verhaltensziele zu er153 reichen, tragen sie eine Belastung, die zu erheblichen Aufwendungen führen kann. Diese können in der Höhe durchaus denen entsprechen, die für einen Zukauf von Zertifikaten notwendig wären. Im Endergebnis erfolgt dann durch eine großzügige (unentgeltliche) Ausgabe von Zertifikaten keine Entlastung der Unternehmen, sondern diese sind bereits selbst Belastungen eingegangen, die auf dasselbe Ziel gerichtet sind. Nur der Weg ist unterschiedlich. Die Anstrengung bedurfte keines staatlich verordneten Rechtehandels. Führt sie zum Erfolg, bedarf es keiner Belastung mehr durch ein Zertifikathandelssystem. Der großzügigen Rechtezuteilung steht eine von den Unternehmen bereits erbrachte Gegenleistung gegenüber. Somit geht der Beihilfecharakter unter dem Gesichtspunkt der Kompensation einer Vergünstigung durch eine marktgerechte Gegenleistung des Begünstigten verloren. Problematisch ist allerdings die Gewährleistung der Gleichwertigkeit. Eine Bei154 hilfe führt zur Entlastung von Kosten, die ein Unternehmen bei unverfälschtem Wettbewerb zu tragen hat, ohne dass es notwendig ist, dass sie in ihren Wirkungen direkten finanziellen Zuwendungen gleichsteht.318 Damit muss auch die Gegenleistung nicht einen unmittelbaren Geldwert haben. Entscheidend ist die Belastung mit Kosten. Daher genügt das durch die Selbstverpflichtungen erzielte wirtschaftliche Äquivalent. Die von ihnen ausgehende finanzielle Belastungswirkung muss allerdings den staatlich mittels der Beihilfe zugewandten Vorteilen entsprechen, um marktgerecht zu sein. Die durch eine Selbstverpflichtung bedingten Kosten lassen sich freilich schwer 155 kalkulieren. Jedoch können auch die Auswirkungen des Zertifikathandels nicht voll überblickt werden. Somit kann nur eine ungefähre wirtschaftliche Belastungsgleichheit angepeilt werden. Prognoseungenauigkeiten liegen aber in der Unsicherheit der Entwicklung für beide Instrumente begründet. Zudem deuten parallele Ziele in der staatlichen Vorgabe und in der Selbstverpflichtung der Wirtschaft auf gleichermaßen kostenintensive Anstrengungen, so dass ein Vorteil durch eine großzügige Rechtezuteilung im Rahmen des Zertifikathandels entfällt. Die unternehmerischen Aufwendungen werden nämlich weitgehend identisch sein, müssen doch auf beiden Wegen gleiche Erfolge erzielt werden. Treten sie nicht ein, müssen Zertifikate gekauft werden, deren Marktpreis sich an den Kosten für Verhaltensänderungen orientiert. Soweit dennoch geringere Belastungen bei freiwillig gebündeltem und deshalb womöglich effektiverem319 unternehmerischem Vorgehen auftreten, lassen sich diese durch den Stellenwert legitimieren, der auf euro-

316 317 318 319

Allgemein EuGH, Slg. 1961, 1 (42 f.) – Bergmannsprämie; Rengeling, in: Börner/ Neundörfer, Recht und Praxis der Beihilfen im Gemeinsamen Markt, 1984, S. 23 (28). S.o. Rn. 134. EuGH, Slg. 1985, 439 (450); Magiera, in: Hailbronner/Klein/Magiera/Müller-Graff, Handkommentar zu EUV/EGV, Art. 92 EGV Rn. 16. Näher o. Rn. 59. Frenz

§9

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päischer Ebene eigenen Anstrengungen der Wirtschaft zugemessen wird,320 sofern der angestrebte inhaltliche Erfolg eintritt. Ansonsten würde deren Bedeutung erheblich relativiert, da das Erbringen freiwilliger Anstrengungen dann besonders attraktiv ist, wenn andernfalls finanzielle Belastungen drohen – etwa durch die Notwendigkeit, Zertifikate zu kaufen. e)

Anforderungen an die Ausgestaltung?

Für Selbstverpflichtungen verlangt die Kommission generell, auch wenn sie mitt- 156 lerweile321 die Anerkennung einseitiger Selbstverpflichtungen durch Empfehlungen der Kommission oder Briefwechsel befürwortet, vor allem quantifizierte, abgestufte Ziele sowie eine den Erfolg sicherstellende Überwachung und Berichterstattung.322 Bei einer solchen Verpflichtung mit konkret festgelegten Zielen und Maßnahmen sowie am besten noch zusätzlichen Garantien323 liegt eine absehbare Gegenleistung vor. Allerdings stellt sich bei einer großzügigen Ausgabe unentgeltlicher Berechti- 157 gungen angesichts einer Selbstverpflichtung immer noch insofern die Frage einer gleichwohl vorliegenden Privilegierung, als die sich verpflichtenden Unternehmen von vornherein keine Zertifikate kaufen müssen, auch wenn sie nicht sofort in vollem Umfang die angestrebte Verhaltensänderung realisieren. Eine solche Modifikation erfolgt aber auch im Rahmen des Zertifikathandels nicht plötzlich, sondern sukzessive je nach der Bemessung der insgesamt zur Verfügung stehenden Rechte und zulässigen Belastungsmengen in den einzelnen Handelsperioden sowie in den einzelnen Mitgliedstaaten und abhängig von den sich bildenden Preisen. Das Zertifikathandelssystem will eine Reduktion unerwünschter Verhaltensweisen gerade durch die Nutzung wirtschaftlicher Abläufe und damit fortlaufend sowie abhängig von den sich bildenden ökonomischen Rahmenbedingungen verwirklichen.324 Korrespondieren mit den dadurch erzielbaren Erfolgen und den zu ihrem Erringen notwendigen finanziellen Aufwendungen sofort beginnende freiwillige Anstrengungen der Wirtschaft, fehlt eine Begünstigung. Diese Überlegungen zeigen, dass weniger die Ausgestaltung einer Selbst- 158 verpflichtung zählt als vielmehr deren Belastungswirkung, um von einer marktgerechten Gegenleistung ausgehen zu können. Zudem handelt es sich um nationale Regelungen, die an den europarechtlichen Maßstäben des Beihilfenverbotes zu messen sind. Ob diese Normierungen eine Beihilfe darstellen, richtet sich indes nach den mitgliedstaatlichen Strukturen. Diese bestimmen, inwieweit eine systemwidrige Ausnahmeregelung vorliegt.325 Daher kommt es darauf an, ob nach na320 321 322 323

324 325

Ausführlich o. Rn. 59, 68. Mitteilung vom 17.7.2002, KOM (2002) 412 endg., Ziff. 4., 7. Mitteilung vom 17.7.2002, KOM (2002) 412 endg., Ziff. 8. S. im Einzelnen die Empfehlungen der Kommission in ihrer Mitteilung vom 27.11.1996, KOM (1996) 561 endg., Tz. 19 ff.; s. auch Empfehlung der Kommission vom 9.12.1996, ABl. L 333, S. 59. S. auch EuG, NVwZ 2006, 75 (77). Ausführlich Frenz, DStR 2000, 137 ff.; ders., Handbuch Europarecht 3: Beihilfe- und Vergaberecht, 2007, Rn. 355 ff. Frenz

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TEHG – Kommentierung

tionalen Maßstäben eine hinreichende Belastung vorliegt, um von einer marktgerechten Gegenleistung sprechen zu können. Deshalb bedarf es nicht notwendig einer den Vorgaben der Kommission entsprechenden Vereinbarung, zumal auch keine verbindlichen Maßstäbe und Anforderungen im Hinblick auf Beihilfen existieren. Soweit Selbstverpflichtungen in Deutschland anders gestaltet sind als von der Kommission in ihren Mitteilungen zu Umweltschutzvereinbarungen gefordert, ist als Ausfluss nationaler Besonderheiten mit einer spezifisch deutschen Tradition von Selbstverpflichtungen der Wirtschaft326 hinzunehmen. Entscheidend ist, dass tatsächlich eine den durch die Beihilfe vermittelten staatlichen Vorteilen entsprechende Belastung im Rahmen von Selbstverpflichtungen erfolgt, nicht, wie diese im Einzelnen ausgestaltet ist. f)

Klimaschutzvereinbarungen zwischen deutscher Wirtschaft und Bundesregierung als marktgerechte Gegenleistung

159 Die Vereinbarung zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der deutschen Wirtschaft zur Klimavorsorge vom 9. November 2000 bindet in die ursprünglich einseitige Verpflichtung327 die staatliche Seite ein.328 Die Überprüfung der Umsetzung obliegt gem. Ziff. IV der Vereinbarung auch weiterhin einem unabhängigen wirtschaftswissenschaftlichen Institut, sog. Klimaschutz-Monitoring. Allerdings kommt die rechtliche Bindungswirkung, wie sie von der Kommission verlangt wird, nicht klar zum Ausdruck.329 So „erneuert und bekräftigt“ die deutsche Wirtschaft in Ziff. I ihre „Zusage, weiterhin besondere Anstrengungen zur Verringerung ihrer Treibhausgasemissionen zu unternehmen“. Freilich enthält der konkretisierende Nachsatz Zielwerte, indem die Wirtschaft ihre Zusage erweitert und ihre Bereitschaft erklärt, „ihre spezifischen Emissionen über alle sechs im Kyoto-Protokoll genannten Treibhausgase … insgesamt um 35 % bis 2012 im Vergleich zu 1990 zu verringern“. In Ziff. II gehen sowohl die Bundesregierung als auch die deutsche Wirtschaft davon aus, dass durch die erweiterte Erklärung „die Emissionsvolumina im Jahre 2005 um zusätzlich 10 Mio. t CO2 und im Jahre 2012 nochmals um zusätzlich 10 Mio. t CO2-Äquivalente gegenüber der bisherigen Selbstverpflichtungserklärung gesenkt werden können“. Jedenfalls wird von der tatsächlichen Befolgung der Reduktionsanstrengungen ausgegangen, wie die in Ziff. II aufgeführten Reduktionszahlen belegen. Zudem deutet die Einräumung von Überwachungsrechten zugunsten der Verwaltung in Ziff. IV der Vereinbarung auf

326

327

328 329

Eine umfassende Bestandsaufnahme erfolgte im Auftrag des UBA durch Knebel/Wicke/Michael, Selbstverpflichtungen und normersetzende Umweltverträge als Instrumente des Umweltschutzes, 1999. Auch Faber, Gesellschaftliche Selbstregulierungssysteme im Umweltrecht, 2001; Frenz, Selbstverpflichtungen der Wirtschaft, 2001. S. vorher Erklärung vom 10.3.1995, präzisiert und erweitert durch eine Erklärung vom 27.3.1996, abgedruckt in: BDI, Aktualisierte Erklärung der deutschen Wirtschaft zur Klimavorsorge, 2. S.o. Rn. 115, 130. Näher o. Rn. 156. Vgl. allgemein Fluck/Schmitt, VerwArch. 89 (1998), 220 (225, 229 f.). Frenz

§9

Zuteilung von Berechtigungen

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eine gewollte Bindung.330 Denn etwas Unverbindliches kann nicht erzwungen und braucht daher auch nicht überwacht zu werden. Damit besteht schon in Form der Vereinbarung zur Klimavorsorge vom 9. No- 160 vember 2000 eine Selbstverpflichtung, die auf das wirkliche Erreichen der konkret festgeschriebenen Ziele angelegt ist und deren Fortgang von unabhängiger Seite überwacht wird. Ein hinreichender Anreiz zur Erfüllung besteht darin, dass bei Zielverfehlung staatliche Maßnahmen vorgezeichnet sind, welche die Wirtschaft empfindlicher treffen als die Selbstverpflichtung. In ihrer Wirkung ist die Vereinbarung zur Klimavorsorge daher als marktgerechte Gegenleistung i.S.d. Beihilfenrechts anzusehen, so dass eine Ausklammerung sich an dieser Selbstverpflichtung beteiligender Wirtschaftssubjekte vom Zertifikathandel keine Beihilfe bildet. Die Vereinbarung vom 9. November 2000 zur Klimavorsorge wurde durch die 161 Vereinbarung zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der deutschen Wirtschaft zur Minderung der CO2-Emissionen und der Förderung der KWK vom 25. Juni 2001 ergänzt. Die Grundverpflichtungen bleiben. Insbesondere werden aber näher festgelegte CO2-Minderungsmaßnahmen aufgenommen, denen konkrete Senkungen der Emissionsvolumina zugeordnet werden. Die sonstigen CO2-Minderungsmaßnahmen neben einem Ausbau der KWK sollen nach Ziff. I der Vereinbarung die Emissionsvolumina im Jahre 2005 um 10 Mio. t CO2 pro Jahr und bis zum Jahr 2010 um bis zu 25 Mio. t CO2 pro Jahr senken; als Referenzjahr für diese CO2-Minderungen wird das von einem bereits erreichten niedrigeren Emissionsniveau ausgehende Jahr 1998 genommen. Bei den in der Anlage 2 aufgenommenen sonstigen Maßnahmen wird an erster Stelle die Modernisierung des Kraftwerkparks genannt; diese wird durch den Neubau von Kraftwerken mit optimierter Anlagentechnik, die Verlagerung der Erzeugung auf effizientere Kraftwerke und wirkungsgradsteigernde Maßnahmen in vorhandenen Kraftwerken erreicht. Es wird also eine konkrete Maßnahmenpalette benannt, deren Durchführung fest zugesagt wird. Damit wurden die Verpflichtungen der deutschen Wirtschaft in der Vereinbarung vom 9. November 2000 erheblich konkretisiert und sektorenbezogen spezifiziert. Die Verpflichtungen in der Vereinbarung vom 25. Juni 2001 bilden daher erst recht eine marktgerechte Gegenleistung. Eine sektorenspezifische verbindliche Vereinbarung zur Braunkohle wurde zwi- 162 schen RWE Energie bzw. RWE Rheinbraun auf der einen Seite sowie den nordrhein-westfälischen Ministerien für Wirtschaft und Umwelt auf der anderen Seite 1994 geschlossen. In ihr verpflichtet sich RWE Rheinbraun zum Bau von Braunkohlekraftwerken, die CO2-Emissionen erheblich reduzieren. Diese Verpflichtung ist in die Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und der deutschen Wirtschaft zur Minderung der CO2-Emissionen und der Förderung der KWK vom 25. Juni 2001 eingegangen und wurde in der Anlage „Sonstige CO2-Minderungsmaßnahmen“ unter Ziff. 1 explizit aufgenommen, indem als Minderungsmaßnahme der Neubau von Kraftwerken mit optimierter Anlagentechnik genannt wird. Die Erfüllung dieser Verpflichtung erfordert hohe und langfristige Investitionen. Dazu gehört der Bau von Anlagen, aber auch deren Planung und Konzeption im 330

S. Beyer, Der öffentlich-rechtliche Vertrag, informales Handeln der Behörden und Selbstverpflichtungen Privater als Instrumente des Umweltschutzes, 1986, S. 271. Frenz

272

TEHG – Kommentierung

Hinblick auf vorgegebene Entwicklungen, auf deren Bestand vertraut werden darf. Das zeigt den konkreten Wert derartiger Unternehmensinvestitionen und damit auch ihren Charakter als marktgerechte Gegenleistung für die Ausklammerung von einer staatlichen Regulierung. Diese Vereinbarung bildet ein Beispiel für eine anlagenbezogene Selbstver163 pflichtung: Ein Unternehmen verpflichtet sich zum Bau von Anlagen mit optimierter Technik, die zu einem möglichst geringen Emissionsausstoß führt. Dessen Verringerung lässt sich auch konkret beziffern. Zudem steht fest, dass für diesen Fortschritt erhebliche Investitionen erforderlich sind. Damit lässt sich die Höhe einer unternehmerischen Leistung konkret auf einzelne Anlagen beziehen. Sie bildet daher eine marktgerechte Gegenleistung für die großzügige Zuteilung von Zertifikaten zugunsten bestimmter Anlagen. Die großzügige Ausgabe von Emissionsberechtigungen an Anlagenbetreiber, 164 die in die vorgenannten Verpflichtungserklärungen eingebunden sind, bildet daher so lange keine Beihilfe, wie die Anstrengungen zur Erreichung der Selbstverpflichtung fortdauern und amortisiert sind. Dies gilt sowohl für branchenbezogene als auch für spezifische Anlagen erfassende Selbstverpflichtungen. g)

Rechtsschutz

165 Sieht sich ein Unternehmen durch eine zu großzügige Zuteilung von Zertifikaten an Konkurrenzunternehmen namentlich in Drittstaaten benachteiligt und will diesen Sachverhalt im Hinblick auf das Beihilfenverbot überprüfen lassen, kann es Untätigkeitsklage gegen die Kommission nach Art. 232 Abs. 3 EG jedenfalls dann erheben, wenn es vorher ein Prüfverfahren veranlasst und sich daran beteiligt hat.331 Ein solches Verfahren verspricht insbesondere dann Erfolg, wenn ein Staat Unternehmen auch ohne die Erbringung von eigenen Reduktionsleistungen systemwidrig mit unentgeltlichen Zertifikaten ausstattet.

2.

Art. 3 Abs. 1 GG

a)

Großzügige Zubilligung partieller Vergünstigungen durch das BVerfG

166 Sieht man die Zuteilung von Zertifikaten als staatliche Fördermaßnahme an, stellt sich weiter die Frage einer Prüfung an Maßstäben des nationalen Verfassungsrechts und damit an Art. 3 Abs. 1 GG. Auch insoweit ist das Urteil des BVerfG vom 20. April 2004 zur Ökosteuer von grundlegender Bedeutung.332 Die dabei entwickelten Grundsätze finden sich auch im auf den Emissionshandel bezogenen Beschluss vom 13. März 2007333 wieder. Ausgangspunkt ist zunächst die Einordnung, ob eine bloße Willkürprüfung erfolgen kann oder aber eine strikte Verhält331 332 333

Ausführlich § 12 TEHG Rn. 74. S. bereits o. Rn. 90 ff. zu den Freiheitsgrundrechten. NVwZ 2007, 937. Frenz

§9

Zuteilung von Berechtigungen

273

nismäßigkeitskontrolle erforderlich ist.334 Das BVerfG sieht dann die Notwendigkeit einer Verhältnismäßigkeitsprüfung, wenn - verschiedene Personengruppen und nicht nur verschiedene Sachverhalte ungleich behandelt werden.335 Das gilt zumal, wenn die Benachteiligten die Verwirklichung der Merkmale, nach denen unterschieden wird, nicht durch ihr Verhalten ändern können.336 - wenn eine Nähe zu anderen Grundrechten besteht, in deren Schutzbereich ebenfalls eingegriffen wird.337 Dann wäre es ungleichmäßig, wenn diese Grundrechte und der Gleichheitssatz mit unterschiedlichen Maßstäben gemessen würden. Das BVerfG sieht im Zuteilungsrecht für den Emissionshandel eine nach Anlagentypen differenzierende Regelung, die nicht an personelle Merkmale anknüpft. Dafür genügt nämlich nicht, dass faktisch die meisten Anlagen, die einer bestimmten Zuteilungsregel unterlagen, in den neuen Bundesländern gelegen sind. Dadurch wird keine abgrenzbare Personengruppe betroffen. Zudem bleibt formaler Anknüpfungspunkt die Anlage. Deren personelle Verknüpfung mit bestimmten Betreibern ist nicht zwingend.338 Zudem ging es um eine Belohnung für frühzeitige Emissionsminderungen und 167 damit um eine Förderung, so dass das BVerfG einen Grundrechtseingriff verneinte.339 Ein solcher liegt jedoch schon in der Auferlegung des Emissionshandels als solchem, der durch die bevorzugte Zuteilung für frühzeitige Emissionsminderungen nur abgemildert wird.340 Immerhin erfolgt aber eine Privilegierung von Early Action im Rahmen des etablierten Zertifikatsystems. Im Rahmen von Fördermaßnahmen und bei der Vergabe von Subventionen ist der Staat weitgehend frei. Das BVerfG lässt daher nur das Willkürverbot greifen.341 Der auf dieser Basis für eine Differenzierung erforderliche und hinreichende sachliche Grund kann in dem Bestreben342 liegen, dass die begünstigten Branchen trotz internationalem Konkurrenzdruck auch bei einer grundsätzlichen Einbindung in eine belastende Ökoschutzmaßnahme umweltschonend in Deutschland produzieren. Ein standortgebundenes Gewerbe kann dagegen unter dem Gesichtspunkt der Wettbewerbsfähigkeit mit ausländischen Anbietern sachgerecht ohne Förderung bleiben.343 Das rechtfertigt, übertragen auf den Emissionshandel, für die zweite Zuteilungsperiode eine großzügigere Ausstattung von Industrieunternehmen, welche stärker dem internationalen Wettbewerb ausgesetzt sind als die für weitgehend feste Märkte pro-

334 335 336 337 338 339 340 341 342 343

BVerfG, NVwZ 2007, 937 (939). BVerfGE 101, 132 (138); 101, 54 (101) – Schuldrechtsanpassungsgesetz; 97, 169 (181) – Kleinbetriebsklausel I. BVerfGE 97, 169 (181) – Kleinbetriebsklausel I; 88, 87 (96) – Transsexuelle II. BVerfGE 99, 367 (388) – Mannesmann; 88, 87 (96) – Transsexuelle II. BVerfG, NVwZ 2007, 937 (939). BVerfG, NVwZ 2007, 937 (939). S.o. Rn. 83 ff., 114 ff. sowie u. Rn. 170. BVerfGE 110, 274 (293) – Ökosteuer; BVerfG, NVwZ 2007, 937 (939). BVerfGE 110, 274. BVerfGE 110, 274 (300 f.). Frenz

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TEHG – Kommentierung

duzierenden Energieanlagen.344 Weiter kann der Gesetzgeber lenken, indem er erwünschte Verhaltensweisen belohnt und unerwünschte belastet, zumal wenn er knappe Ressourcen verteilt.345 Daher kann er auch an am ehesten vorhandene Vermeidungspotenziale anknüpfen und diese stärkeren Belastungen unterwerfen. Je weniger ausgeprägt der Wettbewerb ist, desto eher kann ein Verhalten umweltfreundlich gestaltet werden, ohne Marktanteile zu verlieren. Deshalb können Unternehmen, die sich in einer besonders problematischen Wettbewerbssituation befinden, begünstigt werden.346 Damit können nach dem BVerfG verfassungsgemäß im Rahmen einer Umwelt168 maßnahme wirtschaftsfördernde Zwecke verwirklicht werden. Wirtschaftsförderung ist also auch möglich, wenn partiell von der eingeschlagenen Linie des Umweltschutzes abgewichen wird. Der Gesetzgeber ist daher nicht gehalten, dem Umweltschutz durchgehenden Vorrang einzuräumen. Damit erkennt das BVerfG implizit an, dass Wirtschaft und Umweltschutz a priori gleichberechtigte Komponenten bilden, deren Gewichtung weitgehend der Gestaltung des Gesetzgebers obliegt. Welchem Element er im Einzelfall den Vorrang einräumt, ist damit nicht vorherbestimmt, sondern obliegt im Wesentlichen seiner Entscheidung, die allerdings bei Grundrechtseinschränkungen rechtfertigungsbedürftig ist. Das entspricht dem grundsätzlichen Verhältnis von Wirtschafts- und Umweltbelangen nach der grundgesetzlichen Ordnung347 sowie dem Grundsatz einer nachhaltigen Entwicklung sowohl nach internationalem, europarechtlichem als auch nach grundgesetzlichem Verständnis.348 b)

Folgerungen für Fördermaßnahmen im Rahmen des Emissionshandels

169 Soweit die an den Selbstverpflichtungen der deutschen Wirtschaft zum Klimaschutz beteiligten Unternehmen durch eine großzügige Zertifikatzuteilung besonders begünstigt werden, ist ihre auf bereits erbrachten Vorleistungen beruhende Sonderbehandlung entsprechend Ziff. 7 Anhang III zur Emissionshandelsrichtlinie unter dem Blickwinkel des Gleichheitssatzes zugleich dadurch gerechtfertigt. Eine unterschiedliche Ausstattung von Anlagen mit und ohne Early Action hat das BVerfG bereits bezogen auf die erste Handelsperiode für mit dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz vereinbar befunden. Es darf nur kein evident unsachlicher Differenzierungsgrund vorliegen.349 Das gilt zumal bei unterschiedlichen Regeln ab einem bestimmten Stichtag. Insoweit bedarf es nur einer auf vernünftigeren

344 345 346 347 348

349

Näher u. vor §§ 6 ff. ZuG 2012 Rn. 6. BVerfG, NVwZ 2007, 937 (939). BVerfG, NVwZ 2007, 937 (940). Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, 1997, S. 211 f. Im Einzelnen Frenz, Sustainable Development durch Raumplanung, 2000, S. 14 ff., 48 f., 73 ff.; mit anderem Zungenschlag Kahl, in: Geburtstagsschrift für R. Schmidt, 2002, S. 111 (126 ff.) m.w.N. BVerfG, NVwZ 2007, 937 (940). Frenz

§9

Zuteilung von Berechtigungen

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Erwägungen beruhende, sachlich vertretbare und folgerichtige Staffelung; sie muss nicht notwendig die zweckmäßigste und gerechteste Lösung bilden.350 Die bereits ins Werk gesetzten, auf freiwilliger Basis erbrachten Erfolge der an 170 den Selbstverpflichtungen beteiligten Branchen im Hinblick auf eine CO2-Reduzierung stützen aber weiter gehend auch eine Beurteilung dieser besonders begünstigenden Maßnahmen nach einer strengen Verhältnismäßigkeitsprüfung ab. Einer solchen bedarf es dann, wenn wie bei der Einführung und Fortentwicklung des Zertifikathandelssystems zugleich Freiheitsgrundrechte beeinträchtigt werden351 und man dahinter den fördernden Charakter einer großzügigen Behandlung der an den Selbstverpflichtungen beteiligten Branchen zurücktreten lässt. Dafür spricht, dass die großzügige Zuteilung und Ausgabe von Berechtigungen nur die Gegenleistung dafür bildet, dass bereits Anstrengungen zur CO2-Reduktion unternommen wurden. Insoweit handelt es sich nicht um eine bloße fördernde Subvention, sondern um die Abgeltung eines zielführenden Verhaltens. Damit korrespondiert, dass auch die Generaldirektionen Umwelt und Wettbewerb der Kommission in ihrem Brief vom 17. März 2004 zu staatlichen Beihilfen und nationalen Allokationsplänen352 nur dann einen wettbewerbsstörenden Vorteil sehen, wenn keine Verbindung zu einer ökonomischen oder umweltbezogenen Gegenleistung besteht.353 Vor diesem Hintergrund steht aber bereits das Vorliegen einer ungleichen Vor- 171 zugsbehandlung in Frage. Denn der Gleichheitssatz beinhaltet auch die Vorgabe, Ungleiches nicht gleich zu behandeln.354 Wurden bereits klimaschutzbezogene Vorleistungen entsprechend den Vorgaben des Kyoto-Protokolls erbracht, liegen eigene Bemühungen vor, die den nicht an den Selbstverpflichtungen beteiligten Branchen regelmäßig fehlen. Damit bildet nur die großzügige Ausgabe von Zertifikaten an Letztere keine Gegenleistung, sondern ein Geschenk. Wird es nicht gewährt, liegt im Verhältnis zu den an Selbstverpflichtungen beteiligten Unternehmen keine Ungleichbehandlung vor, sondern eine adäquate Differenzierung nach bereits erbrachten Anstrengungen zur CO2-Reduktion. Der Sachverhalt ist zu verschieden.355 c)

Bedeutung von Reduktionspotenzialen

Da Ungleiches nicht gleich behandelt werden darf,356 ist unabhängig von einer 172 Selbstverpflichtung für die Zuteilung relevant, inwieweit eine Branche CO2 reduzieren kann. Ist dies wie bei Prozessemissionen ausgeschlossen oder allenfalls in geringerem Umfang möglich, bedarf es einer günstigeren Behandlung bei der Zu-

350 351 352 353 354 355 356

BVerfG, NVwZ 2007, 937 (940 f.), bezogen auf die Inbetriebnahme und die Modernisierung von Anlagen. Allgemein BVerfGE 99, 367 (388); 88, 87 (96). ENV C2/PV/amh/D(2004)420149. Näher o. Rn. 134, 152 ff. BVerfGE 98, 365 (385). Vgl. BVerfGE 110, 274 (293) – Ökosteuer. BVerfGE 101, 275 (290). Frenz

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TEHG – Kommentierung

teilung von Emissionshandelsrechten, die diese Unterschiede auffängt.357 So belastet das ZuG 2012 zu Recht Anlagen mit Industrietätigkeiten geringer als solche mit Energietätigkeiten.358 Schließlich gibt Ziff. 3 Anhang III zur Emissionshandelsrichtlinie vor, dass die zugeteilte Zertifikatmenge vor allem mit dem technischen Potenzial zur Verringerung von Emissionen vereinbar sein muss.359 Dieses Beispiel zeigt die Notwendigkeit, die Vorgaben der Emissionshandels173 richtlinie für die Zuteilung von Emissionshandelszertifikaten als sachbezogene Kriterien in die Prüfung des Gleichheitssatzes einzubeziehen.

357 358 359

Greinacher/Ehrmann, in: Elspas/Salje/Stewing, Emissionshandel, Kap. 17 Rn. 151; Frenz, DVBl. 2006, 728 (733); s.o. Rn. 63. S. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 20. Näher o. Rn. 18 f. Frenz

§ 10

Zuteilungsverfahren

(1) 1Die Zuteilung setzt einen schriftlichen Antrag bei der zuständigen Behörde voraus. 2Dem Antrag sind die zur Prüfung des Anspruchs nach § 9 Abs. 1 erforderlichen Unterlagen beizufügen. 3Die Angaben im Zuteilungsantrag müssen von einer von der zuständigen Behörde bekannt gegebenen sachverständigen Stelle verifiziert worden sein. 4Ohne weitere inhaltliche Prüfung der Befähigung werden auf Antrag 1. unabhängige Umweltgutachter oder Umweltgutachterorganisationen, die im Rahmen ihrer jeweiligen Zulassung nach dem Umweltauditgesetz zur Verifizierung nach Satz 3 berechtigt sind, und 2. Personen, die nach § 36 Abs. 1 der Gewerbeordnung zur Verifizierung von Zuteilungsanträgen nach Satz 3 öffentlich als Sachverständige bestellt worden sind, gebührenfrei bekannt gegeben. (2) § 4 Abs. 4 findet entsprechende Anwendung. (3) 1Zuteilungsanträge für die erste Zuteilungsperiode sind innerhalb von drei Wochen nach Inkrafttreten des Gesetzes über den nationalen Zuteilungsplan, Zuteilungsanträge für jede weitere Zuteilungsperiode bis zu den im jeweiligen Zuteilungsgesetz für bestehende Anlagen und Neuanlagen festzulegenden Zeitpunkten, zu stellen. 2Danach besteht der Anspruch nicht mehr. (4) 1Die Zuteilungsentscheidung ergeht vor Beginn der Zuteilungsperiode; dies gilt nicht im Falle der Aufnahme oder Erweiterung einer Tätigkeit nach diesem Zeitpunkt. 2Die Zuteilungsentscheidung für die erste Zuteilungsperiode ergeht abweichend von Satz 1 erster Halbsatz spätestens sechs Wochen nach Ablauf der Antragsfrist. 3Die nach Landesrecht zuständige Behörde erhält einen Abdruck der Zuteilungsentscheidung an Verantwortliche, die in ihrem Zuständigkeitsbereich eine Tätigkeit nach § 3 Abs. 3 ausüben. (5) Die Bundesregierung kann die Einzelheiten des Zuteilungsverfahrens, insbesondere 1. die im Antrag nach Absatz 1 zu fordernden Angaben und Unterlagen sowie die Art der beizubringenden Nachweise, 2. die Kriterien für die Verifizierung von Zuteilungsanträgen nach Absatz 1 Satz 3 und 3. die Voraussetzungen und das Verfahren der Bekanntgabe von Sachverständigen durch die zuständige Behörde durch Rechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, regeln.

Frenz

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TEHG – Kommentierung

Übersicht I. II. III. IV. V. VI.

Bedeutung und Ergänzung durch das VwVfG ........................................ Zuteilungsantrag (Abs. 1 S. 1) ................................................................ Beizufügende Unterlagen (Abs. 1 S. 2)................................................... Verifizierung der Angaben (Abs. 1 S. 3, 4)............................................. Elektronische Form (Abs. 2) ................................................................... Antragsfristen (Abs. 3)............................................................................ 1. Antragsende (S. 1) ............................................................................ 2. Fristwahrung..................................................................................... 3. Entfallen des Anspruchs durch Fristversäumnis (S. 2) ..................... 4. Wiedereinsetzung in den vorigen Stand (§ 32 VwVfG) ................... 5. Erweiterungen und Neuanlagen........................................................ VII. Entscheidungsfrist (Abs. 4) ..................................................................... VIII. Verordnungsermächtigung (Abs. 5) ........................................................

I.

Rn. 1 2-6 7-10 11-19 20 21-27 21 22-23 24 25-26 27 28-32 33-37

Bedeutung und Ergänzung durch das VwVfG

1 § 10 TEHG enthält nähere Bestimmungen zum Verfahren, in dem der durch § 9 TEHG begründete Zuteilungsanspruch verwirklicht wird. Korrespondierend dazu, dass die Zuteilung auf einem begünstigenden Verwaltungsakt, nämlich der Zuteilungsentscheidung, beruht,1 ist ein Antrag erforderlich. Die darin enthaltenen sachbezogenen Angaben bedürfen der Verifizierung durch eine sachverständige Stelle (Abs. 1 S. 3, 4). Der Antrag kann auch in elektronischer Form vorgegeben werden (Abs. 2 i.V.m. § 4 Abs. 4 TEHG). Insoweit finden sich Parallelen zur Abgabe des Emissionsberichtes nach § 5 TEHG. Der jetzt festgelegte Zeitplan nach § 10 Abs. 3 und 4 TEHG stellt durchgehend auf die näheren Festlegungen im jeweiligen ZuG und den Beginn der jeweiligen Zuteilungsperiode ab. Nähere Einzelheiten zu den in § 10 Abs. 5 TEHG genannten Punkten können durch Rechtsverordnung festgelegt werden. Das ist durch die ZuV 2012 erfolgt. Soweit trotz dieser Regelungen Fragen offen bleiben, findet das VwVfG Anwendung, da es sich um ein auf den Erlass eines Verwaltungsaktes gerichtetes Verwaltungsverfahren gem. § 9 VwVfG handelt. Daraus ergibt sich nicht nur der Untersuchungsgrundsatz nach § 24 VwVfG, wonach die Behörde den Sachverhalt von Amts wegen erforscht, sondern auch die Mitwirkung der Beteiligten insbesondere nach § 26 Abs. 2 VwVfG,2 welche durch die nähere Ausgestaltung der Antragserfordernisse spezialgesetzlich konkretisiert und verschärft3 ist, aber nicht vollständig. Soweit 1 2 3

S. auch § 10 Abs. 4 TEHG sowie zur Unterscheidung zum Realakt der Zuteilung o. § 9 TEHG Rn. 4 ff. Körner, in: ders./Vierhaus, § 10 TEHG Rn. 7. Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 10 Rn. 11 verweisen auf die Verifizierungspflicht. Frenz

§ 10 Zuteilungsverfahren

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nicht eigens Antragserfordernisse festgelegt sind, muss der Antragsteller die ihm günstigen Voraussetzungen etwa einer Härtefallregelung belegen.4 Das gilt zumal bei der aktuellen besonderen Härtefallregelung mit ihrer Ausnahme und Gegenausnahme nach § 12 Abs. 2 ZuG 2012. Zudem muss der Antragsteller weiteren Auskunftsverlangen der Behörde Folge leisten. Zu solchen Nachfragen ist die Behörde aufgrund des Amtsermittlungsgrundsatzes befugt und hat dabei nach § 24 Abs. 1 S. 2 VwVfG einen weiten Spielraum, welche Informationen sie noch für entscheidungsrelevant hält.5

II.

Zuteilungsantrag (Abs. 1 S. 1)

Um eine Zuteilung von Emissionsberechtigungen zu erhalten, muss gem. § 10 2 Abs. 1 S. 1 TEHG ein schriftlicher Antrag gestellt werden. Es gilt daher die Dispositionsmaxime; die Behörde darf nur auf Antrag tätig werden (§ 22 S. 1 Ziff. 2 VwVfG) und eine Zuteilungsentscheidung erlassen, muss dies aber dann auch, ohne über ein Opportunitätsermessen zu verfügen (Legalitätsprinzip, § 22 S. 2 Nr. 1 VwVfG).6 Die Zuteilungsentscheidung bildet einen mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakt.7 Die Antragstellung auf seinen Erlass hat bei der zuständigen Behörde zu erfolgen, also nach § 20 Abs. 1 S. 2 TEHG beim UBA, die dafür die DEHSt eingerichtet hat. An diese ist also der Antrag zu adressieren. Gestellt ist er mit Eingang bei der Behörde. Inhaltliche Vollständigkeit ist dafür nicht erforderlich.8 Zeitliche Vorgaben folgen aus § 10 Abs. 3 TEHG, der bei Überschreitung den Anspruch entfallen lässt.9 Da die Realisierung des Anspruchs nach § 9 Abs. 1 TEHG von der Stellung ei- 3 nes Antrages abhängt (s. auch § 10 Abs. 1 S. 2 TEHG), hat diesen der Berechtigte und damit der Verantwortliche nach § 3 Abs. 5 TEHG zu stellen, mithin regelmäßig der Anlagenbetreiber, der die jeweilige Tätigkeit nach Anhang 1 zum TEHG durchführt. Bei Anlagenfonds nach § 24 TEHG werden die Berechtigungen ausschließlich an die Treuhänder ausgegeben, so dass auch nur diese antragsberechtigt sein könnten.10 Indes bleibt Ausgangspunkt der tätigkeitsbezogene Anspruch der einzelnen Verantwortlichen,11 so dass diese gleichwohl einen entsprechenden Antrag stellen können müssen. Schriftlichkeit setzt insbesondere voraus, dass der Antrag durch den Antragstel- 4 ler oder einen Vertreter unterschrieben wird. Sie wird nicht durch eine bloße Nie4

5 6 7 8 9 10 11

Darauf bezogen näher Körner, in: ders./Vierhaus, § 10 TEHG Rn. 8. Eine Ausnahme besteht bei Beweisnotstand, Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 10 Rn. 13, der aber wegen der verstrichenen Zeit des Emissionshandels in erster Linie noch auf in der zweiten Periode neu einbezogene Anlagen zutreffen wird. Posser/Altenschmidt, in: Elspas/Salje/Stewing, Emissionshandel, Kap. 18 Rn. 46. Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 10 Rn. 3 a.E. Posser/Altenschmidt, in: Elspas/Salje/Stewing, Emissionshandel, Kap. 18 Rn. 1. Näher u. Rn. 22 f. Näher u. Rn. 24. So Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 10 Rn. 4. S.u. § 24 TEHG Rn. 22. Frenz

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TEHG – Kommentierung

derschrift bei der Behörde gewahrt; ansonsten wäre diese Möglichkeit eigens erwähnt worden.12 Die in § 10 Abs. 1 S. 1 TEHG angeordnete Schriftlichkeit tritt aber dadurch zurück, dass die DEHSt von der Möglichkeit nach § 10 Abs. 2 i.V.m. § 4 TEHG Gebrauch gemacht und die ausschließliche Verwendung elektronischer Formulare vorgegeben hat.13 Sie hat aber gleichwohl noch insoweit Bedeutung, als gem. § 3 a Abs. 2 S. 2 VwVfG auf dem die Schriftform ersetzenden elektronischen Dokument eine qualifizierte elektronische Signatur nach § 2 Nr. 3, §§ 4 ff. SigG14 zu erfolgen hat. Weil die Zertifikate die durch bestimmte Tätigkeiten hervorgerufenen Emissio5 nen abdecken, wirkt der darauf gerichtete Antrag auch bei einem Betreiberwechsel fort. Dann ist der neue Betreiber Verantwortlicher und damit antragsberechtigt. Das gilt auch bei Erbfall, Insolvenz oder Liquidation, wenn noch ein Interesse besteht, die Berechtigungen später zu nutzen.15 Wird der Antrag zurückgenommen, entfällt die Grundlage für die Zuteilung. 6 Sie ist daher nicht vorzunehmen. Hingegen bedarf es keiner Verfahrenseinstellung, da kein Verfahren vorgesehen ist.16 Eine Rücknahme des Antrags ist mangels normativer Bestimmung auch formlos möglich.

III.

Beizufügende Unterlagen (Abs. 1 S. 2)

7 § 10 Abs. 1 S. 2 TEHG verlangt die Beifügung der Unterlagen, die zur Prüfung des Anspruchs nach § 9 Abs. 1 TEHG erforderlich sind. Eine nähere Konkretisierung erfolgt nicht. Diese bleibt gem. § 10 Abs. 5 Nr. 1 TEHG einer Rechtsverordnung vorbehalten. Regelungen dazu finden sich in der ZuV 2012.17 Die Grundzüge, in welchem Maße Angaben und Unterlagen sowie Nachweise dafür erforderlich sind, lassen sich indes bereits aus dem Kriterium der Erforderlichkeit für die Prüfung des Anspruchs nach § 9 Abs. 1 TEHG entnehmen. Es sind diejenigen Angaben und Unterlagen, die notwendig sind, um den Anspruch des Antragstellers sachgerecht beurteilen zu können. Welche Informationen erforderlich sind, beurteilt letztlich die Behörde; sie kann daher weitere Angaben und Unterlagen verlangen, die sie als Entscheidungsgrundlage benötigt.18 Eine allgemeine Vorgabe für die Erforderlichkeit findet sich in § 3 ZuV 2012. Nach dessen Absatz 1 sind außer bei abweichender Regelung in §§ 4 ff. ZuV 2012 die anzugebenden Daten und Informationen, soweit verfügbar, in Übereinstimmung mit der Entscheidung 2004/156/EG der Kommission vom 29. Januar 2004 zur Festlegung von Leitlinien 12 13 14

15 16 17 18

Für § 10 BImSchG war sie früher vorgesehen und wurde dann aus Gründen größerer Klarheit gestrichen, s. Frenz, in: Kotulla (Hrsg.), BImSchG, § 10 Rn. 17. S.u. Rn. 20. Gesetz über Rahmenbedingungen für elektronische Signaturen (Signaturgesetz) vom 16.5.2001, BGBl. I S. 876; zuletzt geändert durch Art. 4 des Elektronischer-Geschäftsverkehr-Vereinheitlichungsgesetzes vom 26.2.2007, BGBl. I S. 179. Vgl. OVG Lüneburg, NuR 1998, 663 zu § 10 BImSchG. Vgl. demgegenüber BVerwGE 32, 41 (43). Näher u. Rn. 9 f., 34 ff. S.o. Rn. 1 a.E. Frenz

§ 10 Zuteilungsverfahren

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zur Überwachung und Berichterstattung betreffend Treibhausgasemissionen gemäß der Emissionshandelsrichtlinie19 zu erheben und anzugeben, andernfalls mit der im Einzelfall höchsten erreichbaren Genauigkeit und Vollständigkeit. In der Gesetz gewordenen Fassung nicht mehr ausdrücklich eingeschlossen ist 8 der Nachweis „der in § 4 S. 1 TEHG genannten Genehmigung oder einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung“, wie er noch im in den Bundestag eingebrachten Gesetzentwurf erwähnt war.20 Nunmehr sind beide Genehmigungen klar getrennt, so dass die immissionsschutzrechtliche Genehmigung insoweit keine Rolle spielt.21 Grundlage für den Ausstoß von Kohlendioxid und damit auch für die Teilnahme am Emissionshandel ist indes eine Genehmigung nach § 4 Abs. 1 TEHG. Damit gehört auch diese zu den grundlegenden Unterlagen für die Zuteilung von Emissionshandelsrechten. Muss sie nach § 10 Abs. 1 S. 2 TEHG der DEHSt beim UBA vorgelegt werden, ist auch der Informationsfluss über den Verfahrensstand bei den Landesbehörden gesichert, die für die Emissionsgenehmigung gem. § 20 Abs. 1 S. 1 i.V.m. § 4 TEHG zuständig sind. In erster Linie erfasst § 10 Abs. 1 S. 2 TEHG die Dokumente und Angaben, aus 9 denen sich ergibt, wie viele Berechtigungen dem Antragsteller für jede einzelne von ihm durchgeführte Tätigkeit zustehen. Da sich die dafür maßgeblichen Regeln nach § 9 Abs. 1 TEHG aus dem Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan ergeben, sind die im ZuG 2012 vorgeschriebenen Angaben und Nachweise hinzuzunehmen. Sie wurden im ZuV 2012 umgesetzt. Die Antragsteller sind daher gem. § 3 Abs. 2 ZuV 2012 verpflichtet, die nach den auf die einzelnen Anlagenklassen zugeschnittenen Vorschriften der ZuV 2012 erforderlichen Angaben zu machen. Die darin geforderten Angaben richten sich maßgeblich nach den jeweiligen 10 Berechnungsgrundlagen. Daher müssen etwa für bestehende Anlagen, die Emissionsberechtigungen auf Basis historischer Emissionen begehren, vor allem die durchschnittlichen jährlichen Kohlendioxid-Emissionen in einer Basisperiode aufgezeigt werden. Soll die Rechtezuteilung für bestehende Anlagen nach dem Benchmark-Ansatz erfolgen, zählen vor allem die jährliche Produktionsmenge, ggf. der Standardauslastungsfaktor und der Emissionswert je erzeugter Produkteinheit. Die beiden letzten Punkte sind normiert, so dass im Antrag die jährliche Produktionsmenge näher darzustellen ist. Bei erforderlichen Berechnungen ist gem. § 3 Abs. 2 S. 2 ZuV 2012 jeweils auch die angewandte Berechnungsmethode zu erläutern und die Ableitung der Angaben nachvollziehbar darzustellen. Auf Verlangen sind gem. § 3 Abs. 2 S. 3 ZuV 2012 die den Angaben zugrunde liegenden Einzelnachweise vorzulegen.

19 20

21

ABl. L 59, S. 1; L 177, S. 4. § 10 Abs. 1 i.d.F. des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, wie er von der Bundesregierung übernommen wurde, BT-Drucks. 15/2540, Anlage 1. S. dagegen noch Stellungnahme des Bundesrates, BT-Drucks. 15/2540, Anlage 2, Nr. 22 und Gegenäußerung der Bundesregierung, BT-Drucks. 15/2540, Anlage 3, Nr. 22. Frenz

282

TEHG – Kommentierung

IV.

Verifizierung der Angaben (Abs. 1 S. 3, 4)

11 Diesen für die einzelnen Anlagentypen zu machenden Angaben liegen regelmäßig komplizierte Berechnungsformeln und Ermittlungen zugrunde. Daher schreibt § 10 Abs. 1 S. 3 TEHG vor, dass die Angaben im Zuteilungsantrag von einer sachverständigen Stelle verifiziert worden sein müssen. Sie sind also zunächst vom Antragsteller anzufertigen und dann von einem durch ihn eingeschalteten Sachverständigen auf Richtigkeit und Vollständigkeit zu überprüfen. Die abschließende Beurteilung obliegt gleichwohl der Behörde. Sie unterliegt weiterhin der Amtsermittlungspflicht und hat sich ihre eigene Überzeugung zu bilden; durch die Sachverständigen wird sie nur entlastet,22 weil schon eine Vorprüfung erfolgte. Der durch den Sachverständigen erstellte Prüfbericht ist daher Bestandteil der Antragsunterlagen. Dieser bereitet die Behördenentscheidung nur in einem sachlich begrenzten Bereich vor, ohne sie zu bestimmen. Deshalb ist der Sachverständige auch nicht Beliehener mit öffentlich-rechtlichen Befugnissen,23 sondern eher einem Abschlussprüfer nach §§ 16 ff. HGB vergleichbar.24 Sein Verhältnis zum Anlagenbetreiber ist nicht mit hoheitlichen Befugnissen verknüpft, sondern beruht vielmehr nur auf einer Vereinbarung mit dem Unternehmen.25 Diesen trifft somit die Haftung bei einer fehlerhaften Verifizierung und nicht etwa die staatliche Stelle, welche den Schädiger als sachverständige Stelle bekannt gegeben hat.26 Die Unterlagen müssen wegen der Anforderung des § 10 Abs. 1 S. 2 TEHG die 12 Angaben und Nachweise sachgerecht enthalten, die für eine Prüfung des Zuteilungsanspruchs erforderlich sind. Die Behörde muss also die hierfür notwendigen Angaben ersehen und nachvollziehen können. Infolge dieses Hintergrundes kann sich die Überprüfungspflicht des Sachverständigen aber nur auf die sachlichen Angaben beziehen, nicht auf die rein persönlichen Daten des Antragstellers wie Adresse oder Titelbezeichnung. Nähere Kriterien für die Verifizierung von Zuteilungsanträgen können nach 13 § 10 Abs. 5 Nr. 2 TEHG in einer Rechtsverordnung festgelegt werden. Das ist in § 20 ZuV 2012 erfolgt. Dessen Absatz 2 verlangt die Beachtung der Prüfungsrichtlinie zur Verifizierung von Datenmitteilungen nach der DEV 2012.27 Weiter wird die Reichweite des Prüfungsauftrags festgelegt. Nach § 20 Abs. 1 S. 3, Abs. 3 ZuV 2012 beschränkt er sich auf tatsachenbezogene Angaben und schließt Bewertungen mit erheblichem Beurteilungsspielraum aus. Zudem sind gem. § 20 Abs. 4 S. 2 ZuV 2012 der Zuteilungsantrag als Ganzes und die vorgelegten Nachweise auf innere Schlüssigkeit und Glaubhaftigkeit zu prüfen. Zudem wird eine im Wesentlichen persönliche Aufgabenwahrnehmung vorgegeben (§ 20 Abs. 5 ZuV 2012). Sind ausschließlich Angaben nach § 12 Abs. 1 ZuV 2012 erforderlich, 22 23 24 25

26 27

Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 10 Rn. 16 f. A.A. Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 10 Rn. 20 f. So Körner, in: ders./Vierhaus, § 10 TEHG Rn. 15. Näher für den Umweltgutachter Frenz, Selbstverpflichtungen der Wirtschaft, 2001, S. 26 ff.; beliehen ist nur die den Umweltgutachter zulassende Deutsche Akkreditierungs- und Zulassungsgesellschaft für Umweltgutachter mbH – DAU. So aber Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 10 Rn. 23. BAnz. Vom 23.8.2006, S. 5848. Frenz

§ 10 Zuteilungsverfahren

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bedarf es nach § 20 Abs. 1 S. 2 ZuV 2012 keiner Verifizierung. Das betrofft Zuteilungsanträge für Industrieanlagen mit Inbetriebnahme bis 31. Dezember 2002. Für die Verifizierung darf der Antragsteller nur solche sachverständige Stellen einschalten, die behördlich bekannt gegeben wurden. Zuständig ist auch in diesem Zusammenhang gem. § 20 Abs. 1 S. 2 TEHG das UBA bzw. die bei ihm eingerichtete DEHSt. Bevor eine behördliche Bekanntgabe als sachverständige Stelle erfolgt, setzt § 10 Abs. 1 S. 4 TEHG e contrario normalerweise eine inhaltliche Prüfung der Befähigung voraus. Sie kann nur in den in dieser Vorschrift benannten Konstellationen unterbleiben. Die in § 10 Abs. 1 S. 4 TEHG aufgeführten Personen sind, wenn sie einen entsprechenden Antrag stellen,28 gebührenfrei als Sachverständige behördlich bekannt zu machen. Damit gleicht diese Bestimmung § 5 Abs. 3 TEHG, der genau dieselben Fälle von der behördlichen Prüfung ausnimmt.29 Ohne Prüfung der Befähigung werden als sachverständige Stellen zur Verifizierung der Angaben des Antragstellers zwei Gruppen anerkannt. Das sind erstens nach § 10 Abs. 1 S. 4 Nr. 1 TEHG unabhängige Umweltgutachter und Umweltgutachterorganisationen, deren Zulassung nach dem Umweltauditgesetz auch die Verifizierung von Angaben zur Erlangung von Emissionsberechtigungen umfasst. Dabei ist insbesondere auf die nach den Zuteilungsvorschriften zu machenden Angaben abzustellen. Diese müssen die entsprechenden Umweltgutachter bzw. Umweltgutachterorganisationen sachgerecht überprüfen können, was aus ihrer Zulassung resultieren muss. Zwar bezieht sich diese nicht explizit auf die Verifizierung von Zuteilungsanträgen.30 Jedoch dürften materiell die erforderlichen Grundlagen für eine solche Überprüfung aus der sonstigen Audittätigkeit jedenfalls dann vorhanden sein, wenn sich diese auf den Bereich des Immissionsschutzes bzw. der Anlagen, für die eine Zuteilung von Emissionshandelszertifikaten beantragt wird, erstreckt und daher vor allem die Emissionen einer Anlage zu beurteilen sind.31 Dann bedarf es keiner näheren inhaltlichen Prüfung der Befähigung. Das gilt auch bei entsprechender Zulassung als Umweltgutachter in einem anderen EUMitgliedstaat, um die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit zu wahren.32 Zweitens profitieren von dieser amtlichen Bekanntmachung ohne inhaltliche Prüfung nach § 10 Abs. 1 S. 4 Nr. 2 TEHG zur Verifizierung von Zuteilungsanträgen gem. § 36 Abs. 1 GewO öffentlich als Sachverständige bestellte Personen. Die neben einem für dieses Gebiet bestehenden Bedarf nach § 36 Abs. 1 GewO erforderliche tätigkeitsbezogene besondere Sachkunde bezieht sich auf die Überprüfung von Zuteilungsanträgen. Sie setzt damit die Kenntnis der für die Zuteilung geltenden Rechtsgrundlagen sowie der anlagen- und emissionsbezogenen Sach28 29 30 31 32

Zu den Grundanforderungen der Antragstellung o. Rn. 2 ff. Zu den Einzelheiten s. daher die Kommentierung zu § 5 TEHG. Näher Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 10 Rn. 30 ff., die daher eine Erweiterung fordern, bevor eine Bekanntgabe nach § 10 Abs. 1 TEHG erfolgen kann. Die Zulassung der Umweltgutachter erfolgt branchenbezogen, Adam/Hentschke/KoppAssenmacher, Handbuch des Emissionshandelsrechts, 2006, S. 49. S. Adam/Hentschke/Kopp-Assenmacher, Handbuch des Emissionshandelsrechts, 2006, S. 51 sowie bereits Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 5 Rn. 63; grds. dazu Frenz, Handbuch Europarecht 1: Europäische Grundfreiheiten, 2004, Rn. 2122 ff., 2635. Frenz

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verhalte voraus, die für die Anwendung dieser Rechtsvorschriften und vor allem der darin enthaltenen Berechnungsformeln notwendig sind. Daher genügt wie bei Umweltgutachtern eine entsprechende Tätigkeit im Bereich des Immissionsschutzes33 bzw. der Anlagen, für die eine Zuteilung von Emissionshandelszertifikaten beantragt wird. Dass nach § 36 Abs. 1 GewO drittens keine Bedenken gegen die Eignung der entsprechenden Personen bestehen dürfen, ist gleichfalls auf die besondere Tätigkeit der Überprüfung von Zuteilungsanträgen zu beziehen. Der in § 10 Abs. 1 S. 4 Nr. 1 TEHG benannte Beispielsfall der unabhängigen 18 Umweltgutachter oder Umweltgutachterorganisationen deutet ebenso wie der verfolgte Zweck einer Verifizierung darauf hin, dass nur außerhalb des verantwortlichen Anlagenbetreibers tätige Personen sachverständige Stellen i.S.v. § 10 Abs. 1 S. 2 TEHG sein können. Handelt es sich um Personen, die nicht von § 10 Abs. 1 S. 4 TEHG erfasst sind, 19 müssen sie ihre Kenntnisse gegenüber der zuständigen Behörde, also der DEHSt, darlegen, um in die Liste der prüfungsbefugten Personen aufgenommen zu werden. Das dabei anzulegende Qualifikationsprofil soll durch eine Verwaltungsvorschrift beschrieben werden, die das Bekanntgabeverfahren ergänzt.34 § 10 Abs. 5 Nr. 3 TEHG eröffnet für die Voraussetzungen und das Verfahren der Bekanntgabe die Regelung in einer Rechtsverordnung. Insoweit trifft die ZuV 2012 keine Regelung. Deshalb ist im Hinblick auf die bevorstehende Tätigkeit zu prüfen, ob die notwendigen Qualifikationen inhaltlich vorliegen. Ist dies der Fall, muss auf Antrag eine Bekanntgabe als sachverständige Stelle erfolgen. Ein Ermessen besteht nicht.35 Unter http://www.dehst.de gibt es Rahmenvorschriften für die Unabhängigkeit der Umweltgutachter und eine Liste der anerkannten Gutachter. Erfolgt die Bekanntgabe nicht, kann der Antragsteller Verpflichtungsklage erheben. Schließlich ist die Bekanntgabe konstitutiv für die Berufstätigkeit der Verifizierung der Angaben in Zuteilungsanträgen und bildet daher einen Verwaltungsakt.36

V.

Elektronische Form (Abs. 2)

20 § 10 Abs. 2 TEHG ermöglicht durch seinen Verweis auf § 4 Abs. 4 TEHG der Behörde, die Benutzung von elektronisch abrufbaren Formularen vorzugeben (s. auch § 23 TEHG). Davon hat die DEHSt schon für die erste Handelsperiode durch die Bekanntmachung des UBA vom 28. Juli 200437 und nunmehr durch die Bekanntmachung vom 11. August 200738 Gebrauch gemacht, indem sie eine Antragstellung nur auf elektronischen Formularen vorschreibt, die auf ihren Internetseiten zur Verfügung stehen.39 Dabei ist die ebenfalls zur Verfügung gestellte Soft33 34 35 36 37 38 39

Anders Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 10 Rn. 35. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 12. Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 10 Rn. 25. Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 10 Rn. 25, 36. BAnz. Nr. 139 vom 28.7.2004, S. 16457. Elektronischer Bundesanzeiger vom 13.8.2007. http://www.dehst.de. Frenz

§ 10 Zuteilungsverfahren

285

ware RISA-GEN zu benutzen.40 Die Vorgabe der elektronischen Kommunikation erstreckt sich entsprechend § 23 TEHG auch auf den sonstigen Informationsaustausch. Dies betrifft sonstige Verfahrenshandlungen und Hinweise – etwa auf Unvollständigkeit von Unterlagen oder auf die Pflicht, diese in elektronischer Form zu übermitteln. Diese wird aber dort ihre Grenzen finden, wo Unterlagen nur in Papierform vorliegen, so Verträge zu Unternehmensverbindungen nach § 12 Abs. 3 ZuG 2012.41 Die so ausgefüllte Option nach § 10 Abs. 2 TEHG liegt parallel zur Regelung des § 4 Abs. 4 TEHG im Rahmen der Emissionsberichterstattung.42 Indes betrifft § 10 Abs. 2 TEHG das UBA als Behörde, während § 4 Abs. 4 TEHG sich auf die Landesbehörden bezieht. Daher entfällt im Rahmen des § 10 Abs. 2 TEHG die faktische Verbindung mit der Antragstellung nach dem BImSchG.43

VI.

Antragsfristen (Abs. 3)

1.

Antragsende (S. 1)

§ 10 Abs. 3 S. 1 TEHG gibt präzise Fristen für die Stellung der Zuteilungsanträge 21 vor. Für die erste Zuteilungsperiode war der Antrag innerhalb von drei Wochen nach In-Kraft-Treten des ZuG 2007 zu stellen. Das ZuG 2007 war gem. seinem § 24 einen Tag nach seiner Verkündung am 30. August und damit am 31. August 2004 in Kraft getreten. Das In-Kraft-Treten ist nicht als Ereignis i.S.d. § 187 Abs. 1 BGB anzusehen, das in den Lauf eines Tages fällt. Vielmehr ist gem. § 187 Abs. 2 BGB der Beginn des Tages als für den Anfang der Frist maßgeblicher Zeitpunkt zu werten. Der Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens berechnet sich schließlich selbst nach der Verkündung im Bundesgesetzblatt (hier: am Tag nach der Verkündung); das Gesetz tritt also am fraglichen Tag um 0 Uhr in Kraft.44 Dementsprechend begann die Antragsfrist am Dienstag, 31. August 2004, 0 Uhr, und endete am Montag, 20. September 2004, 24 Uhr. Das entscheidende Datum für die weiteren Zuteilungsperioden war vor der Gesetzesänderung im Hinblick auf die zweite Zuteilungsperiode der 31. März des Vorjahres, also der 31. März 2007 für die Zuteilungsperiode 2008-2012. Da sich allerdings die endgültige Festlegung der Zuteilungsregeln durch die Entscheidung der Kommission vom 29. November 200645 verzögerte, informierte die DEHSt in einer Rundmail und auf ihrer Websei40

41 42 43 44 45

S. Adam/Hentschke/Kopp-Assenmacher, Handbuch des Emissionshandelsrechts, 2006, S. 40; Greinacher, in: Frenz (Hrsg.), Auswirkungen des Emissionshandels auf die Praxis, 2005, S. 117 (118). Im Einzelnen Posser/Altenschmidt, in: Elspas/Salje/Stewing, Emissionshandel, Kap. 18 Rn. 65 ff. Zur Erforderlichkeit einer elektronischen Signatur o. Rn. 4. Vgl. Körner, in: ders./Vierhaus, § 10 TEHG Rn. 20. S. daher die Kommentierung von § 4 TEHG Rn. 25 ff. S. § 4 TEHG Rn. 26. So auch BVerfG, Beschl. vom 3.5.2007, 1 BvR 1847/05, Rn. 3 für § 93 Abs. 3 BVerfGG. S.o. Einf. Rn. 20, 23. Frenz

286

TEHG – Kommentierung

te darüber, dass Anträge bis zum 31. März 2007 nicht erforderlich sind. Vorsorgliche Anträge zur Fristwahrung mussten daher nicht gestellt werden. Mit dem Gesetz zur Änderung der Rechtsgrundlagen zum Emissionshandel im Hinblick auf die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 verweist § 10 Abs. 3 S. 1 TEHG nunmehr auf den im jeweiligen Zuteilungsgesetz festgelegten Zeitpunkt. Das eröffnet eine Flexibilität für jede Zuteilungsperiode.46 Nach § 14 ZuG 2012 sind Anträge auf Zuteilungen für Bestandsanlagen drei Monate nach Inkrafttreten der ZuV 2012 am 18. August 2007 (§ 22), mithin gem. §§ 187 Abs. 2, 188 Abs. 2, 193 BGB spätestens bis Montag, den 19. November 2007 und für Neuanlagen bis zu deren Inbetriebnahme zu stellen. Da der Antrag bis zu diesem Datum zu stellen ist, muss er bei der zuständigen Behörde und damit bei der DEHSt beim UBA eingegangen sein, und zwar auf elektronischem Wege.47

2.

Fristwahrung

22 Zur Wahrung der Frist genügt eigentlich die Antragstellung als solche. Die Unterlagen müssen danach nicht komplett sein. Allerdings sieht § 10 Abs. 1 S. 2 TEHG zwingend die Beifügung von Unterlagen vor, die eine Prüfung des Zuteilungsanspruchs nach § 9 Abs. 1 TEHG ermöglichen. Erst mit deren Vorlage wird daher die Behörde zu einer sachgerechten Entscheidung in der Lage sein. Diese muss nach § 10 Abs. 4 TEHG innerhalb eines festen Zeitfensters erfolgen, das nunmehr mit Beginn der Zuteilungsperiode endet. Nachfragen sind damit zeitlich schwierig unterzubringen, wenn wie auch für die zweite Zuteilungsperiode die notwendige Regulierung erst spät erfolgt. Zudem ist nicht wie in § 10 Abs. 1 S. 3 BImSchG die Möglichkeit der Antragsergänzung auf behördliche Aufforderung vorgesehen. Indes können in Anträgen immer Unklarheiten enthalten sein. Weiter können 23 Unterlagen vergessen oder Bedürfnisse des Nachweises unterschiedlich eingeschätzt worden sein. Daher kann eine perfekte Antragstellung als Grundlage für die Zuteilung von Rechten zumal angesichts der Sanktionsfolge des § 10 Abs. 3 S. 2 TEHG nicht verlangt werden. § 11 Abs. 1 TEHG sieht eigens eine nachträgliche Richtigkeitsprüfung vor. Es genügt daher ein Antrag, der die in § 10 Abs. 1 S. 2 TEHG geforderten Basisbestandteile enthält.48 Das ist aber regelmäßig schon dadurch gewährleistet, dass die zu machenden Angaben nach § 10 Abs. 1 S. 3 TEHG von einer sachverständigen Stelle zu verifizieren sind. Mittlerweile liegen auch schon viele Daten bei der DEHSt in verifizierter Form vor. Deshalb ist zumeist auch eine hinreichende Nachweisführung gesichert, so dass die Anträge zu Rückfragen oder Ergänzungswünschen kaum Anlass geben dürften.

46 47 48

Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 20. S.o. Rn. 20. Strenger Körner, in: ders./Vierhaus, § 10 TEHG Rn. 10; Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 10 Rn. 55: Vollständigkeit. Frenz

§ 10 Zuteilungsverfahren

3.

287

Entfallen des Anspruchs durch Fristversäumnis (S. 2)

Liegen Zuteilungsanträge nicht bis zu dem in § 10 Abs. 3 S. 1 TEHG festgelegten 24 Datum vor, besteht der so geltend zu machende Anspruch nach § 10 Abs. 3 S. 2 TEHG nicht mehr. Er entfällt mithin. Das Versäumen einer Verfahrenshandlung führt daher zum Verlust eines materiellen Anspruchs. Dieser kann weder im weiteren Verfahren noch später vor Gericht geltend gemacht werden. Deshalb ist auch eine Nachholung des Antrags gem. § 45 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG ausgeschlossen.49 Diese gravierende Rechtsfolge wurde auf Vorschlag des Bundesrates, der Klarheit über die Rechtsfolge bei Versäumen der vorgegeben Frist forderte,50 von der Bundesregierung übernommen.51 Es besteht mithin eine materielle Präklusion, die sich für die zweite Zuteilungsperiode auf die Antragsfristen nach § 14 ZuG 2012 bezieht.52

4.

Wiedereinsetzung in den vorigen Stand (§ 32 VwVfG)

In der Begründung zum Gesetzentwurf, der dem Bundesrat zugeleitet wurde,53 ist 25 diese Folge nicht derart klar angesprochen. Es wird dort die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nach allgemeinen Vorschriften benannt. Da diese aber nach § 32 VwVfG generell besteht, kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass diese Möglichkeit durch die Einfügung von § 10 Abs. 3 S. 2 TEHG entfallen sollte.54 Konnte ein Verantwortlicher daher die nach § 10 Abs. 3 S. 1 TEHG maßgebli- 26 che Frist ohne sein Verschulden oder das eines Vertreters nicht einhalten, ist ihm auf Antrag gem. § 32 Abs. 1 VwVfG Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren. Er kann also seinen Antrag nachholen (§ 32 Abs. 1 S. 3 VwVfG) und muss dabei die in § 10 Abs. 1 TEHG gestellten Anforderungen beachten. Dies hat innerhalb der in § 32 Abs. 2 S. 1 VwVfG aufgestellten Frist von zwei Wochen nach Wegfall des Hindernisses, das zur Fristversäumung führte, zu erfolgen (§ 32 Abs. 2 S. 3 VwVfG). Sind die anderen Zuteilungsentscheidungen bereits getroffen worden und damit die für die erstmalige Ausgabe vorgesehenen Berechtigungen schon vergeben (s. § 4 Abs. 2 ZuG 2012), sind solche nach Fristablauf gestellten 49 50 51 52 53

54

S. dagegen zum BImSchG die h.M., etwa Jarass, BImSchG, § 10 Rn. 26; auch insoweit a.A. Dietlein, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 10 BImSchG Rn. 41. Stellungnahme zum Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drucks. 15/2540, Anlage 2, Zu Nr. 23. Gegenäußerung der Bundesregierung, BT-Drucks. 15/2540, Anlage 3, Zu Nr. 23. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 30. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 12, welche die Bundesregierung als Anlage 1 der BT-Drucks. 15/2540 übernahm. S. ebenso Kobes, in: Elspas/Salje/Stewing, Emissionshandel, Kap. 19 Rn. 29. A.A. Adam/Hentschke/Kopp-Assenmacher, Handbuch des Emissionshandelsrechts, 2006, S. 41; Körner, in: ders./ Vierhaus, § 10 TEHG Rn. 24 ff.; für Verfassungswidrigkeit einer solchen absoluten Präklusion Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 10 Rn. 52 ff.; Klinski, in: Landmann/ Rohmer, § 10 TEHG Rn. 20 f. Frenz

288

TEHG – Kommentierung

Anträge nach der Gesetzesbegründung aus der Reserve zu bedienen, die nach § 5 ZuG 2012 vor allem für Neuanlagen zurückgehalten wurde.55 Es greift nicht etwa eine Kürzung nach dem Erfüllungsfaktor ein. Wegen des Verstreichens der Antragsfrist ist zweifelhaft, ob eine Zuteilung „nach den Vorschriften dieses Gesetzes“ erfolgt, welches in den Antragserfordernissen auf § 10 TEHG verweist. Vor allem aber müsste dann der Erfüllungsfaktor wegen einiger Nachzügler für alle angepasst werden. Damit ist eine Vergabe nur bei Einhaltung der Gesamtobergrenze nach § 4 Abs. 2 ZuG 2012 unproblematisch.56 Die Reservemenge nach § 5 Abs. 1, 2 ZuG 2012 kann bald erschöpft sein und ist zuvörderst für Neuanlagen reserviert. Bei einer Zukaufverpflichtung auch für Nachzügler aus dem Altanlagenbestand nach § 5 Abs. 5 ZuG 2012 wäre die Zielerreichung nach § 4 Abs. 2 ZuG 2012 noch mehr in Frage gestellt. Sie scheidet daher insoweit aus. Daraus ergibt sich die Härte der eigens aufgenommenen Rechtsfolge nach § 10 Abs. 3 S. 2 TEHG.

5.

Erweiterungen und Neuanlagen

27 § 10 Abs. 3 S. 3 TEHG schloss den Fristlauf nach Satz 1 und das Entfallen des Anspruchs nach Satz 2 für Tätigkeiten aus, die erst danach aufgenommen oder erweitert wurden. Diese Vorschrift ist mit dem Gesetz zur Änderung der Rechtsgrundlagen zum Emissionshandel im Hinblick auf die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 entfallen. Vielmehr enthält § 10 Abs. 3 S. 1 TEHG nunmehr eine für Neuund Bestandsanlagen einheitliche Fristenregelung und verweist für beide in das jeweilige Zuteilungsgesetz. In § 14 ZuG 2012 werden freilich Neuanlagen insofern anders behandelt, als für sie der Zuteilungsantrag spätestens bis zur Inbetriebnahme zu stellen ist. Damit besteht weiterhin der Natur dieser Anlagen entsprechend kein genereller zeitlicher Endpunkt, sondern der Antrag kann abhängig von der Inbetriebnahme während der ganzen Handelsperiode gestellt werden.

VII. Entscheidungsfrist (Abs. 4) 28 Die Entscheidung darüber, wie viele Zertifikate einem Verantwortlichen zugewiesen werden, ergeht gem. § 10 Abs. 4 S. 1 HS. 1 TEHG mit der TEHG-Änderung im Hinblick auf die zweite Handelsperiode vor Beginn einer Zuteilungsperiode und nicht mehr mindestens drei Monate vorher. Die DEHSt kann aber auch früher einen Zuteilungsbescheid erlassen. Das ist zumal deshalb möglich, weil sich die für die einzelnen Anlagenbetreiber zuzuteilenden Rechte nach festen Größen berechnen, die im jeweiligen Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan bestimmt sind. Dieses Gesetz muss daher erlassen sein, damit eine Zuteilungsentscheidung getroffen werden kann. Eine solche Entscheidung geht entsprechend der Be55 56

Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 12. S. auch § 12 TEHG Rn. 46. Frenz

§ 10 Zuteilungsverfahren

289

kanntmachung des UBA nach § 10 Abs. 2 i.V.m. § 4 Abs. 4 TEHG sowie zur elektronischen Kommunikation nach § 23 TEHG57 auf elektronischem Wege zu. Das gilt auch für die Begründung, außer sie ist gem. § 39 Abs. 2 VwVfG als solche entbehrlich. Für den Zugang greift die Zugangsfiktion des § 41 Abs. 2 VwVfG innerhalb drei Tage ab Absendung ein, da es sich entsprechend der notwendigen schriftlichen Antragstellung um einen schriftlichen Verwaltungsakt handelt.58 Dementsprechend sieht § 10 Abs. 4 S. 2 TEHG eine Sonderregelung für die 29 erste Handelsperiode vor. Der Zuteilungsantrag war nach § 10 Abs. 3 S. 1 TEHG innerhalb von drei Wochen nach In-Kraft-Treten des ZuG 2007 zu stellen, also bis zum 20. September 2004, 24 Uhr.59 Über ihn war nach § 10 Abs. 4 S. 2 TEHG innerhalb von nochmals sechs Wochen60 zu befinden, mithin bis zum 1. November 2004. § 193 BGB, der den nächsten Werktag an die Stelle eines Feiertages setzt, greift zwar an sich ein, da die Zuteilungsentscheidung eine öffentlich-rechtliche Willenserklärung bildet. Jedoch hat die DEHSt ihren Sitz in Berlin, und dort ist Allerheiligen kein Feiertag. Dass die Entscheidung bis dahin „ergeht“, bedeutet, dass sie bis dahin getroffen, nicht aber notwendig zugestellt sein musste. Sie war daher spätestens am 1. November 2004 zu erlassen. Diese Zeitgrenzen gelten gem. § 10 Abs. 4 S. 1 HS. 2 TEHG nicht, wenn eine 30 zu CO2-Emissionen führende Tätigkeit erst nach den festgelegten Entscheidungsendpunkten aufgenommen oder erweitert wurde. Allerdings kann auch in diesen Fällen der Antragsteller mit einer zeitgerechten Entscheidung rechnen. Was bei Bestandsanlagen der Beginn der Handelsperiode markiert, ist bei Neuanlagen die Inbetriebnahme: Ab dann werden CO2-Emissionen abgegeben, für die Zertifikate vorliegen müssen. Die Entscheidung über deren Zuteilung sollte daher mit Inbetriebnahme der Anlage zugegangen sein oder bald danach – muss der Antrag doch erst bis zu diesem Zeitpunkt gestellt sein. Spätester Zeitpunkt ist das Einsetzen der Abgabepflicht bis zum 30. April eines Jahres gem. § 6 Abs. 1 TEHG. Mithin bedarf es auch für diese Fälle einer Entscheidung in einem Zeitraum, dass die zu CO2-Emissionen führende Tätigkeit zu dem vorgesehenen Zeitpunkt begonnen oder ausgedehnt werden kann. Eine grobe Orientierungslinie dafür, in welcher Zeit ein Zuteilungsantrag zu bearbeiten ist, mag § 10 Abs. 4 S. 2 TEHG geben, der eine Entscheidung spätestens innerhalb von sechs Wochen nach Ablauf der Antragsfrist und damit nach spätest möglicher Antragsabgabe vorsieht. § 10 Abs. 4 S. 3 TEHG erlegt der DEHSt auf, einen Abdruck der Zuteilungs- 31 entscheidung der nach Landesrecht zuständigen Behörde zu übersenden, in deren Bereich der Antragsteller eine Tätigkeit nach § 3 Abs. 3 TEHG ausübt. Damit wird der Informationsaustausch mit den Landesimmissionsschutzbehörden gesichert, denen nach § 20 Abs. 1 S. 1 TEHG die Erteilung der Emissionsgenehmigung und der Vollzug des Emissionsberichts obliegt. Übt ein Antragsteller mehrere Tätigkeiten nach Anhang 1 zum TEHG aus, die in verschiedenen Zuständigkeitsberei57 58 59 60

Vom 11.8.2007, elektronischer Bundesanzeiger vom 13.8.2007; näher o. Rn. 20. Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 10 Rn. 58, 62 f. Näher o. Rn. 21. Hier war ursprünglich eine Frist von 30 Werktagen vorgesehen. Näher zu der auch hier erfolgten Änderung durch das Gesetz zur Änderung des Futtermittelgesetzes und des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes vom 21.7.2004 (BGBl. I S. 1756) s.o. Rn. 21. Frenz

290

TEHG – Kommentierung

chen von Landesbehörden liegen, sind alle betroffenen Stellen mit einem Abdruck der jeweiligen Zuteilungsentscheidung auszustatten, die ja nach § 9 Abs. 2 S. 1 TEHG jeweils auf eine Tätigkeit bezogen ist. § 10 TEHG regelt nicht den Zugang der Öffentlichkeit zu den Entscheidungen 32 über die Zuteilung von Zertifikaten, den Art. 17 Emissionshandelsrichtlinie vorgibt; ebenso wenig das der Umsetzung der Umweltinformationsrichtlinie61 dienende UIG. Dieser Zugangsanspruch entfällt nicht etwa durch die in diesem Art. 17 explizit nicht benannten Einschränkungen nach Art. 3 Abs. 3 und Art. 4 RL 2003/4/EG. Nach Art. 4 Abs. 2 UAbs. 2 S. 3 RL 2003/4/EG dürfen die Mitgliedstaaten einen Antrag auf Zugang nicht ablehnen, wenn er sich auf Informationen über Emissionen in die Umwelt bezieht. Daran knüpfen indes die Entscheidungen über die Zuteilung von Emissionshandelsrechten an. Im Übrigen ist Art. 17 Emissionshandelsrichtlinie hinreichend klar und inhaltlich unbedingt formuliert, ohne für Privatpersonen eine unmittelbar belastende, ohne staatliches Dazwischentreten hervorgerufene Wirkung zu entfalten62 oder Rechte zwischen Privaten zu begründen. Es liegen daher die Voraussetzungen für eine unmittelbare Wirkung vor.63 Der Einzelne kann daher von der beim UBA angesiedelten DEHSt verlangen, Zugang zu den Zuteilungsentscheidungen zu erhalten.

VIII. Verordnungsermächtigung (Abs. 5) 33 § 10 Abs. 1-4 TEHG umschreiben den groben Verfahrensrahmen für die Stellung und Bearbeitung der Zuteilungsanträge. Nähere Kriterien werden nicht genannt und lassen sich aus dem TEHG selbst nur mittelbar sowie nicht im Detail erschließen. Eine nähere Ausfüllung kann aber nach § 10 Abs. 5 TEHG durch Rechtsverordnung erfolgen. Ermächtigt ist die Bundesregierung. Die Verordnung bedarf nicht der Zustimmung des Bundesrates. Es erging die ZuV 2012. In § 10 Abs. 5 TEHG werden besonders regelungsbedürftige Punkte genannt, 34 die bereits im sachlichen Kontext deutlich wurden.64 Die Verordnung kann die für den Zuteilungsantrag zu fordernden Angaben und Unterlagen sowie die Art der beizubringenden Nachweise näher ausgestalten (§ 10 Abs. 5 Nr. 1 TEHG). Entsprechende Festlegungen enthalten §§ 3, 6 Abs. 5 S. 2, 7 Abs. 2, 11 Abs. 2 bis 4, 12 Abs. 1 und 2, 13, 14, 15, 16 Abs. 2 und 3, 17 sowie 19 Abs. 1 ZuV 2012. Zwar ist nur von der Art der Nachweise die Rede. Über die Möglichkeit, vorzulegende Unterlagen zu bestimmen, können indes auch konkrete Nachweispapiere festgelegt werden. Die Grenze etwaiger Regelungen ist durch das Kriterium der Erforderlichkeit in § 10 Abs. 1 S. 2 TEHG aufgerichtet, das § 3 Abs. 1 ZuV 2012 in allgemeiner Form ebenfalls festlegt. Würden weiter gehend Unterlagen verlangt, 61

62 63 64

RL 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28.1.2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der RL 90/313/EWG des Rates, ABl. L 41, S. 26. S. EuGH, Slg. 1995, I-2189 (2224) – Großkrotzenburg. Näher Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 10 Rn. 68 ff. v.a. unter Verweis auf EuGH, Slg. 1991, I-5357 (5408, 5410 f.) – Francovich. S.o. Rn. 7 ff., 11 ff., 19. Frenz

§ 10 Zuteilungsverfahren

291

obwohl sie für die Prüfung des Zuteilungsantrages gar nicht erforderlich sind, wäre auch das verfassungsrechtlich fundierte Übermaßverbot verletzt. Weiter kann die Verordnung gem. § 10 Abs. 5 Nr. 2 TEHG Kriterien für die 35 Überprüfung der Zuteilungsanträge festlegen. Auch diese müssen sich im Rahmen des Zwecks halten, den der Zuteilungsantrag hat, nämlich der Behörde eine sachgerechte Prüfung des Zuteilungsanspruchs des Antragstellers zu ermöglichen. § 20 ZuV 2012 hält sich in diesem Rahmen, zumal wegen der Rücknahme der Prüftätigkeit für Bewertungen mit erheblichem Beurteilungsspielraum gem. § 20 Abs. 3 ZuV 2012. § 10 Abs. 5 Nr. 3 TEHG sieht schließlich vor, die Voraussetzungen und das 36 Verfahren der Bekanntgabe von Sachverständigen durch die zuständige Behörde zu regeln. Damit können Anforderungen an die persönliche Zuverlässigkeit und die fachliche Qualifikation festgelegt werden, was allerdings in der ZuV 2012 nicht erfolgte. Orientierungspunkte dafür sind vor allem die Anforderungen an unabhängige Umweltgutachter und Umweltgutachterorganisationen sowie an nach § 36 Abs. 1 GewO bestellte Sachverständige, die ohne vorherige inhaltliche Prüfung zur Verifizierung berechtigt sind. Würden an sonstige Personen gänzlich anders geartete oder schärfere Anforderungen gestellt, läge eine gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßende Ungleichbehandlung vor, sofern sie nicht durch die besonderen Eigenschaften und Vorkenntnisse der zuzulassenden Personen bedingt wäre. Insoweit müsste auch eine Prüfung am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und nicht lediglich am Willkürverbot erfolgen, weil es sich um Berufszulassungsregelungen handelt, mithin die Nähe zu einem anderen Grundrecht bestünde.65 Die Rechtsverordnung muss aber auf diese Punkte nicht beschränkt bleiben, 37 sondern kann, wie das „insbesondere“ deutlich macht, darüber hinaus gehen. Allerdings ist die Verordnung dadurch, dass der Bundesrat nicht zustimmen muss, infolge von Art. 80 Abs. 2 GG darauf beschränkt, lediglich die Bereiche zu erfassen, die nach § 20 Abs. 1 S. 2 TEHG vom UBA (DEHSt) vollzogen werden. Sie darf nicht die in die Zuständigkeit der nach Landesrecht zuständigen Behörden fallenden Felder gem. §§ 4, 5 TEHG erfassen. Das ist aber gewährleistet, soweit sie sich entsprechend § 10 Abs. 5 TEHG auf die Einzelheiten des Zuteilungsverfahrens beschränkt, das der DEHSt obliegt, und lediglich z.B. Informationspflichten gegenüber den Landesbehörden konkretisiert, diese mithin nur als Empfänger begünstigt, nicht aber verpflichtet. Zudem darf die Rechtsverordnung den durch das TEHG und das ZuG 2012 gezogenen inhaltlichen Rahmen nicht überschreiten. Das ist durch Begriffsbestimmungen nach § 2 ZuV 2012 nicht erfolgt, da sie nur der Ausfüllung von TEHG und ZuG 2012 dienen.

65

S. allgemein BVerfGE 99, 367 (388); 88, 87 (96). Frenz

§ 11

Überprüfung der Zulassungsentscheidung und Durchsetzung von Rückgabeverpflichtungen

(1) 1Die zuständige Behörde kann die Richtigkeit der im Zuteilungsverfahren gemachten Angaben auch nachträglich überprüfen. 2Eine Überprüfung ist insbesondere vorzunehmen, wenn Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Zuteilungsentscheidung auf unrichtigen Angaben beruht. (2) 1Soweit der Verantwortliche im Falle der Aufhebung der Zuteilungsentscheidung nach den Regelungen des Zuteilungsgesetzes für die jeweilige Zuteilungsperiode oder nach den Regelungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes zur Rückgabe zu viel ausgegebener Berechtigungen verpflichtet ist, kann die zuständige Behörde diese Verpflichtung nach den für die Vollstreckung von Verwaltungsmaßnahmen geltenden Vorschriften durchsetzen. 2Die Höhe des Zwangsgeldes beträgt bis zu 500.000 Euro.

Übersicht I. II. III. IV. V.

Normsystem und Funktion ...................................................................... Prüfungsanlass (Abs. 1) .......................................................................... Prüfungsinstrumentarium ........................................................................ Rechtsfolgen ........................................................................................... Zwangsgeld (Abs. 2) ...............................................................................

I.

Normsystem und Funktion

Rn. 1 2-3 4-6 7-8 9-17

1 § 11 TEHG hat klarstellende Funktion im Hinblick auf die nachträgliche Überprüfung und damit verbundene Aufhebungsbefugnisse für Zuteilungsentscheidungen1 und wurde mit dem Gestez zur Änderung der Rechtsgrundlagen zum Emissionshandel im Hinblick auf die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 um eine mit Zwangsgeld verbundene Durchsetzungsklausel erweitert. Er hebt die Möglichkeit auch nachträglicher Prüfungen hervor. Dadurch unterscheidet er sich von § 15 S. 1 ZuG 2012, der eine Überprüfung der nach dem ZuG 2012 und der ZuV 2012 gemachten Angaben vorsieht, auf welchen die Zuteilungsentscheidung im Einzelnen beruht. § 15 S. 3 ZuG 2007 sieht dann die Möglichkeit einer Zuteilung von Berechtigungen nur vor, soweit die Richtigkeit der gemachten Angaben ausreichend gesichert ist. Demgegenüber enthält das TEHG keine ausdrückliche Regelung zur 1

Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 13. Frenz

§ 11 Überprüfung der Zulassungsentscheidung

293

Prüfung der von Seiten der Betreiber gemachten Angaben im Vorfeld der Zuteilungsentscheidung. In § 10 Abs. 1 TEHG wird diese Prüfung lediglich implizit angesprochen. Im Hinblick auf diese vorherige Prüfung ist § 15 S. 1 ZuG 2012 deshalb die speziellere Norm. Die Prüfung zur Vorbereitung der Zuteilungsentscheidung richtet sich deshalb nach § 15 ZuG 2012 und nicht nach § 11 TEHG.

II.

Prüfungsanlass (Abs. 1)

§ 11 Abs. 1 S. 1 TEHG benennt die bereits nach allgemeinem Verwaltungsrecht 2 bestehende Möglichkeit, die im Zuteilungsverfahren gemachten Angaben nachträglich zu überprüfen. Satz 2 legt dafür als in erster Linie in Betracht kommenden Fall fest, dass Anhaltspunkte für eine auf falschen Angaben beruhende Zulassungsentscheidung vorliegen. Umfassenden Bedarf für eine nachträgliche Überprüfung von Zuteilungsanträ- 3 gen und gleichzeitig auch die Rechtfertigung für die umfassenden Zugangsrechte des § 21 Abs. 2 TEHG sah der Gesetzgeber aufgrund des engen Zeitfensters von nur drei Monaten, das die Emissionshandelsrichtlinie für die Zuteilungsentscheidung der ersten Zuteilungsperiode lässt (vgl. Art. 9 Abs. 1 und 3, Art. 11 Abs. 1). In diesem Zeitraum zwischen dem Ablauf der Frist für die Prüfung des Zuteilungsplans durch die Kommission und dem spätesten Zeitpunkt für die Zuteilungsentscheidung sind die Regeln festzulegen, Anträge zu stellen und Zuteilungsentscheidungen zu fällen. Daher bliebe für die Nachforderung von Nachweisen nur wenig Zeit, Zuteilungsanträge müssten zunächst „großzügig behandelt“ und nachträglich, insbesondere um Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden, umfassend überprüft werden.2 Auch für folgende Zuteilungsperioden, für die der Gesetzgeber Zeiträume von sechs bis neun Monaten erwartet, soll die nachträgliche Prüfung mit den umfassenden Zugangsrechten des § 21 Abs. 2 TEHG erforderlich sein, um Belastungsspitzen bei der prüfenden Behörde und Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden.3 Der tatsächliche Zeitraum war nunmehr deutlich kürzer und mit dem der ersten Periode vergleichbar. Unabhängig von diesem tatsächlichen Umstand geht der Gesetzgeber somit entgegen der Formulierung des Satzes 2 davon aus, dass eine nachträgliche Prüfung üblicherweise nicht nur aus einem besonderen Anlass erfolgen wird, wie etwa der Vermutung von Falschangaben, sondern diese der Regelfall sein wird. Das durch die „Kann“-Formulierung in Satz 1 eröffnete Ermessen ist entsprechend gebunden. Die Nachprüfungsmöglichkeiten sind allerdings durch die begrenzte Kapazität beschränkt. Stichproben sind aber zumindest vorzunehmen.4 In erster Linie sind entsprechend den Erwägungen des Gesetzgebers die Fälle aufzugreifen, bei denen Wettbewerbsverzerrungen drohen. Daraus soll ein Anspruch auf Nachprüfung, jedenfalls aber auf eine fehlerfreie Ermessensent2 3 4

Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 13. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 13. S. Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 11 Rn. 2. Frenz

294

TEHG – Kommentierung

scheidung resultieren, wenn ein konkretes Wettbewerbsverhältnis besteht.5 Indes besteht ein Rechtsverhältnis nach dem System des TEHG und des ZuG 2012 nahezu durchgehend nur zwischen der zuständigen Behörde und dem einzelnen Anlagenbetreiber, das auch nicht über die Grundrechte zugunster Dritter subjektiviert wird. Daran scheitert auch die Klagebefugnis gegen Zuteilungsentschiedungen.6 Das gilt dann erst recht für eine spätere Nachprüfung. Einen Anspruch hat hingegen der von unrichtigen Angaben selbst betroffene Anlagenbetreiber, allerdings nur im Rahmen bestehender behördlicher Nachprüfungskapazitäten und ohne dadurch eine Präklusion nach § 10 Abs. 3 TEHG umgehen zu können.7

III.

Prüfungsinstrumentarium

4 Ein Prüfungsinstrumentarium wird in § 11 TEHG nicht (mehr) festgelegt. Nach dem in den Bundestag eingebrachten Entwurf8 war § 11 TEHG als Satz 3 angefügt: „§ 52 Abs. 2-5 und 7 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes findet entsprechende Anwendung“. Dieser Passus ist in der vom Bundestag verabschiedeten Fassung in geänderter Form als § 21 Abs. 3 TEHG aufgenommen und inhaltlich partiell ohne bloßen Verweis, sondern im Volltext in § 21 Abs. 2 TEHG niedergelegt worden. Damit sind indes diese Prüfungsmittel in der allgemeinen Überwachung platziert. Von dieser unterscheidet sich § 11 TEHG im Wortlaut dadurch, dass auf seiner 5 Grundlage eine Prüfung der Behörde bei konkretem Anlass vorgesehen ist, nämlich insbesondere bei Zweifeln an der Richtigkeit der im Zuteilungsverfahren gemachten Angaben. Wenn aber eine Behörde bereits im Rahmen der allgemeinen Überwachung ohne Anlass bestimmte Prüfungsmittel hat, müssen ihr diese erst recht zur Verfügung stehen, wenn sie aus konkretem Anlass prüft. Die sich aus § 21 Abs. 2 und 3 TEHG ergebenden Überwachungsmittel können daher auch hier herangezogen werden, soweit sie eine Überprüfung der Richtigkeit der im Zuteilungsverfahren gemachten Angaben ermöglichen. Das zeigt auch die Entstehungsgeschichte, in deren Verlauf der auf Überwachungsbefugnisse verweisende Satz 3 mit der Begründung gestrichen wurde, dieser Satz sei „durch § 21 erfasst“.9 Über einen solchen konkreten Anlass hinaus ist von § 11 Abs. 1 S. 1 TEHG 6 entsprechend der Gesetzesbegründung10 eine generelle nachträgliche Überprüfungsmöglichkeit vorgesehen. Die zur Ausübung dieser Kontrolle vorgesehenen Einzelbefugnisse ergeben sich indes aus § 21 TEHG. Darin liegt daher die eigentliche Befugnisnorm, während § 11 TEHG eher der zuständigen Behörde eine bestimmte Aufgabe zuweist. 5 6 7 8 9

10

Körner, in: ders./Vierhaus, § 11 TEHG Rn. 4. S.u. § 12 TEHG Rn. 6 ff. Körner, in: ders./Vierhaus, § 11 TEHG Rn. 5. Gesetzentwurf von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, den die Bundesregierung übernahm, BT-Drucks. 15/2540. Änderungsantrag von SPD und Bündnis 90/Die Grünen, Anlage 1 zum Bericht des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, BT-Drucks. 15/2693, S. 13, Nr. 11. S.o. Rn. 3. Frenz

§ 11 Überprüfung der Zulassungsentscheidung

IV.

295

Rechtsfolgen

Kommt die nach § 11 Abs. 1 TEHG vorgesehene nachträgliche Überprüfung zu 7 dem Ergebnis, dass zu viele Zertifikate zugeteilt wurden, bleibt nur eine (teilweise) Aufhebung der Zuteilungsentscheidung. Dies wird aber in § 11 TEHG nicht geregelt. Soweit daher das ZuG keine Spezialregelungen enthält, bleibt nur die Anwendung der allgemeinen Aufhebungsvorschriften,11 ggf. nach einer Entscheidung über ein Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 51 VwVfG wegen geänderter Sachlage (Abs. 1 Nr. 1) oder neuer Beweismittel (Abs. 1 Nr. 2). Das dabei entstehende Ermessen wird durch den nur auf die Überprüfung bezogegenen § 11 Abs. 1 S. 2 TEHG nicht gebunden.12 In der Gesetzesbegründung zu § 11 TEHG wird lediglich die „Möglichkeit zum Widerruf von Verwaltungsakten, die auf Grundlage falscher Angaben des Antragstellers ergangen sind“, angesprochen.13 Diese Formulierung ist zunächst überraschend, da die Aufhebung aufgrund unrichtiger Angaben des Antragstellers zumeist auf die Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes hindeutet und insofern eine Rücknahme möglich ist. Der diesen Fall ansprechende § 48 Abs. 2 S. 3 Nr. 2 VwVfG schließt dann den Vertrauensschutz des Betroffenen aus. Jedoch begrenzt auch der spezielle Widerrufstatbestand gem. § 10 ZuG 2012 insoweit die Aufhebung der Zuteilungsentscheidung nicht. Die Nachsicht gegenüber den Antragstellern ist wohl mit dem Zeitdruck zu er- 8 klären, in dem das Antragsverfahren aufgrund der Vorgaben der Emissionshandelsrichtlinie abgewickelt werden muss. Daher waren jedenfalls im Hinblick auf die erste Handelsperiode14 schon rein praktisch eine fehlerfreie Antragstellung durch den Betreiber und eine fehlerfreie Bearbeitung durch das UBA (Deutsche Emissionshandelsstelle) kaum möglich, zumal auch andere grundlegenden Vorschriften erst spät bekannt gemacht wurden (ZuG 2007 und ZuV 2007). Dementsprechend kündigt bereits die Gesetzesbegründung eine großzügige Behandlung der Zuteilungsanträge an, da für die Forderung von Nachweisen keine Zeit sei.15 Eine genauere Überprüfung kann unter diesen Bedingungen erst später erfolgen, ohne dass den Beteiligten ein Vorwurf daraus zu machen ist. Das gilt nunmehr auch für die zweite Handelsperiode.16

11 12 13 14 15 16

In Bezug auf die Entstehungsgeschichte Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 11 Rn. 3. Körner, in: ders./Vierhaus, § 11 TEHG Rn. 6. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 13. S.o. Rn. 3. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 13. S. auch o. § 10 TEHG Rn. 22 f. Frenz

296

TEHG – Kommentierung

V.

Zwangsgeld (Abs. 2)

9 Der mit dem Gesetz zur Änderung der Rechtsgrundlagen zum Emissionshandel für die zweite Zuteilungsperiode hinzugefügte § 11 Abs. 2 TEHG spricht nunmehr auch die Rechtsfolgen einer Aufhebung der Zuteilungsentscheidung an. Diese kann durch eine Regelung des jeweils für die Zuteilungsperiode geltenden ZuG oder durch eine solche des VwVfG erfolgt sein. Das ZuG 2012 enthält bis auf die bei Einstellung des Betriebes nach § 10 keine spezielle Regelung, so dass das VwVfG eingreift. Ist der Verantwortliche danach zur Rückgabe zuviel ausgegebener Berechtigungen verpflichtet, kann die zuständige Behörde diese Verpflichtung nach den für die Vollstreckung von Verwaltungsmaßnahmen geltenden Vorschriften durchsetzen. Es greifen also die Mittel des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes ein. Besonders angesprochen wird das Zwangsgeld. Dieses ist grundsätzlich zu verhängen. Es handelt sich um eine besondere Zwangsgeldregelung.17 Ersatzvornahme und unmittelbarer Zwang werden kaum in Betracht kommen. 10 Die Berechtigungen sind einem bestimmten Anlagenbetreiber zugewiesen, der sie daher abzugeben und dementsprechend auch selbst zurückzugeben hat; ein anderer kann dabei nicht an seine Stelle treten. Unmittelbarer Zwang nach § 12 VwVG ist subsidiär und wird auch nicht nötig sein. Gem. § 11 Abs. 2 S. 2 TEHG kann das vorrangige Zwangsgeld auf bis zu 11 500.000 € festgesetzt werden. Diese Höhe geht über den allgemeinen Rahmen nach § 11 Abs. 3 VwVG weit hinaus und entspricht der Regelung des § 5a Abs. 7 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG).18 Die Festsetzung im Einzelfall hat sich danach auszurichten, dass die Rückgabe der zuviel ausgegebenen Berechtigungen tatsächlich erfolgt. Die Rückgabe der Berechtigungen wird also selbst dann nicht entbehrlich, 12 wenn die Höhe des Zwangsgeldes den Wert der zuviel ausgegebenen Berechtigungen übersteigt. Das Zwangsgeld bildet ein reines Betreibungsinstrument und kein Erfüllungsmittel. Zwar knüpft die Verwaltungsvollstreckungsregelung des § 11 Abs. 2 TEHG le13 diglich an die Verpflichtung an, zuviel ausgegebene Zertifikate zurückzugeben. Die Rückgabepflicht selbst muss sich also aus einer anderen Vorschrift ergeben. Bei einer Unmöglichkeit der Herausgabe sieht indes § 48 Abs. 2 S. 5 VwVfG i.V.m. § 818 Abs. 2 BGB lediglich Wertersatz vor, der gem. § 49a Abs. 3 VwVfG ab Aufhebung der Zuteilungsentscheidung mit 5 % über dem Basiszinssatz verzinst werden muss. Indes kann sich der Verpflichtete gem. § 48 Abs. 2 S. 6 VwVfG auf Entreiche14 rung etwa durch Verkauf oder Verbrauch der Zertifikate nicht berufen, wenn er bösgläubig war oder grob fahrlässig die Rechtswidrigkeit der die Zuteilungsentscheidung begründenden Umstände nicht kannte. Bei unrichtigen Angaben ist dies regelmäßig der Fall. 17 18

Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 32. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 32. Frenz

§ 11 Überprüfung der Zulassungsentscheidung

297

Aber auch darüber hinaus ist eine bloße Verpflichtung zum Wertersatz vor dem 15 Hintergrund des Emissionshandelssystems grundsätzlich zweifelhaft. Zwar kann einer Vermehrung der Zertifikatmenge infolge Verbleibs auch zu Unrecht zugeteilter Zertifikate noch durch Rückkauf von Emissionsberechtigungen auf dem Markt begegnet werden. Dies führt jedoch schon zu dem befremdlichen Ergebnis, dass die Behörde das Risiko veränderter Preise trägt.19 Weil ein stetiger Handel von Emissionszertifikaten stattfindet, kann umgekehrt auch der zur Rückgabe Verpflichtete am Markt zukaufen. Wegen dieser Möglichkeit mögen zwar die erhaltenen Zertifikate gegenständlich weggefallen sein. Die Rückgabe von Ersatzstücken, welche am Markt gekauft wurden, ist indes stets möglich. Insoweit handelt es sich auch um Wertersatz, nur nicht in Geld, sondern in Form von Zertifikaten. Tiefergehend besteht die Bereicherung auch bei einer Abgabe zu viel erhaltener 16 Zertifikate darin, dass keine neuen am Markt zugekauft werden mussten. Diese Bereicherung kann durch den nunmehr notwendigen Zukauf aufgehoben werden. Der Gesetzgeber sieht offenbar auch diesen Weg der Naturalrestitution vor, in- 17 dem er die besondere Vollstreckungsregelung des § 11 Abs. 2 TEHG an die Rückgabe zu viel erhaltener Berechtigungen knüpft. Schafft er hierfür schon eine besondere Zwangsgeldregelung, geht er auch von deren regelmäßigem Gebrauch aus, falls die zugrunde liegende Rückgabeverpflichtung nicht freiwillig erfüllt wird.

19

Dafür Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 11 Rn. 10. Frenz

§ 12

Rechtsbehelfe gegen die Zuteilungsentscheidung

Widerspruch und Anfechtungsklage gegen Zuteilungsentscheidungen nach § 9 haben keine aufschiebende Wirkung.

Übersicht Begrenzter Aussagegehalt ....................................................................... Rechtsschutz gegen Zuteilungsentscheidungen ...................................... 1. Mitbewerber .....................................................................................

Rn. 1-5 6-36 7-18

a) Mögliche Ansätze für eine Drittanfechtungsklage gegen einen Konkurrenten.................................................................................... b) Keine Konkurrenzsituationen bei Anwendung des ZuG 2012.......... c) Abweichungen vom ZuG 2012 zugunsten von Konkurrenten .......... d) Konsequenzen...................................................................................

7-8 9-13 13-17 18

2. Nachbarrechtsschutz......................................................................... 3. Konsequenzen für den einstweiligen Rechtsschutz ..........................

19-26 27-36

a) Nach jetziger Rechtslage .................................................................. b) Konsequenzen für Anträge nach § 80 Abs. 5 VwGO .......................

27-31 32-36

Rechtsschutz gegen Aufhebungsentscheidungen .................................... Rechtsschutz im Hinblick auf eine höhere Zuteilung.............................. 1. Rechtsschutzformen.......................................................................... 2. Klagebefugnis und Rechtsdurchsetzung ........................................... 3. Bei grenzüberschreitenden Sachverhalten ........................................ 4. Beweislast und Untersuchungspflicht............................................... V. Rechtsschutz im Hinblick auf eine erstmalige Zuteilung ........................ VI. Einstweiliger Rechtsschutz nach § 123 VwGO....................................... VII. Einschaltung des BVerfG........................................................................ VIII. Einschaltung des EuG(H)........................................................................ 1. Klageverfahren .................................................................................

37-41 42-49 42 43-46 47 48-49 50-56 57-60 61-65 66-75 67-74

a) Vorlageverfahren .............................................................................. b) Gegen die Emissionshandelsrichtlinie .............................................. c) Gegen oder auf Entscheidungen der Kommission ............................

67 68-70 71-74

2. Einstweiliger Rechtsschutz...............................................................

75

I. II.

III. IV.

Frenz

§ 12 Rechtsbehelfe gegen die Zuteilungsentscheidung

I.

299

Begrenzter Aussagegehalt

§ 12 TEHG regelt Rechtsbehelfe gegen die Zuteilungsentscheidung nur teilweise. Er trifft eine inhaltliche Aussage nur zu Widerspruch und Anfechtungsklage gegen Zuteilungsentscheidungen nach § 9 TEHG und schließt die aufschiebende Wirkung nach § 80 Abs. 1 VwGO aus.1 Damit soll nach der Gesetzesbegründung2 vor allem Konkurrenten die Möglichkeit genommen werden, die Zuteilung von Emissionsrechten an Mitbewerber im Wirtschaftsleben zu verhindern. Dies entspricht der Zielsetzung der gemeinschaftlichen Emissionshandelsrichtlinie, die tatsächliche Teilnahme möglichst vieler dem Anwendungsbereich dieser Richtlinie unterfallenden Emittenten sicherzustellen.3 Die sich demgegenüber ergebenden Nachteile treten dahinter zurück, da die Möglichkeit einer Verletzung von Rechten bei Mitbewerbern gering erscheint. Zu Recht verweist die Gesetzesbegründung darauf, dass die der Zuteilungsentscheidung zugrunde liegenden Zuteilungsregelungen bereits von der EU-Kommission unter Wettbewerbsgesichtspunkten geprüft wurden.4 Damit erscheinen Wettbewerbsnachteile weitgehend ausgeschlossen. Zudem erfolgt eine Prüfung des gesamten NAP als Grundlage der Zuteilung der einzelnen Emissionsrechte durch die Kommission nach Art. 9 Emissionshandelsrichtlinie. Damit ist auch eine Einhaltung der europarechtlichen Vorgaben für die Verteilung sichergestellt. Soweit in der Gesetzesbegründung auf den umfangreichen Gestaltungsspielraum der Bundesregierung bei der Ausgestaltung der Zuteilungsregelungen verwiesen wird,5 ist dieser in erheblichem Maße rechtlich gebunden.6 Er führt daher kaum zu einem Ausschluss der Verletzung von subjektiven Rechten, da sich diese auch aus einer Zusammenschau mit den Regelungen der gemeinschaftsrechtlichen Emissionshandelsrichtlinie sowie den Grundrechten ergeben kann, die auch auf das Normierungssystem des TEHG und des ZuG 2012 einwirken. Davon bleibt indes der Ausschluss der aufschiebenden Wirkung von anfechtenden Rechtsbehelfen unbeeinflusst. Denn insoweit existieren keine gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben, und die Wirksamkeit der Umsetzung von Gemeinschaftsrecht wird nicht gehemmt, sondern im Gegenteil gefördert, indem alle Emittenten durch die Innehabung von Rechten möglichst wirksam tatsächlich am Emissionshandel teilnehmen können. In der Gesetzesbegründung unerwähnt bleiben die Rechtsschutzmöglichkeiten von Anwohnern, für die sich gleichfalls die Frage von Widerspruch und Anfech1 2 3 4 5 6

Die endgültige Entscheidung über die Höhe der Zuteilung der Emissionsberechtigungen trifft die DEHSt durch Verwaltungsakt. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 13. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 13. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 13. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 13. Vgl. § 9 TEHG Rn. 8. Frenz

1

2

3

4

300

TEHG – Kommentierung

tungsklage gegen eine Zuteilungsentscheidung zugunsten einer Anlage in ihrer Nähe stellt. Aus dieser fehlenden Problematisierung allein folgt nicht die Unzulässigkeit. Sie resultiert aber aus der ganzheitlichen Betrachtung des Emissionshandels und seiner Abgrenzung zum Anlagenzulassungsrecht des BImSchG.7 § 12 TEHG trifft keine Aussage über Widerspruch und Verpflichtungsklage im 5 Hinblick auf eine Zuteilungsentscheidung. Diese Rechtsschutzmöglichkeiten sind gleichsam die positive Kehrseite für die Anlagenbetreiber. Sie bilden den Hauptteil der bisher erhobenen Klagen. Gegen fast die Hälfte der etwa 1.850 verbeschiedenen Zuteilungsanträge in der ersten Handelsperiode wurde zumindest Widerspruch eingelegt.8

II.

Rechtsschutz gegen Zuteilungsentscheidungen

6 § 12 TEHG erfasst nur den Rechtsschutz gegen die Zuteilung von Emissionsrechten. Damit geht es in erster Linie um Drittabwehrklagen (Drittwiderspruch und Drittanfechtung) und den ihnen zuzuordnenden einstweiligen Rechtsschutz (§ 80 Abs. 5 VwGO). Als Anfechtungsklagen gegen Verwaltungsakte des UBA sind sie gem. § 20 Abs. 3 TEHG vor dem VG Berlin zu erheben, weil die DEHSt dort ihren Sitz hat.9 Da Konkurrenten regelmäßig nicht auf der Basis eines ortsgebundenen Rechts(verhältnisses) klagen, greift § 52 Nr. 1 VwGO ohnehin nicht ein.10 Es ist jedoch fraglich, inwieweit solche Klagen zulässig sind. Das System des TEHG und des ZuG 2012 begründet ein nahezu durchgehend strikt zweiseitiges Verhältnis zwischen Zuteilungsbehörde und Emittent, das von den Entscheidungen im Hinblick auf andere Emittenten regelmäßig unbeeinflusst ist. Damit bleiben höchstens staatliche Verschiebungen von Wettbewerbspositionen durch eine zu großzügige Zuteilung an Konkurrenten. Im Hinblick auf die im NAP getroffenen Regelungen erfolgte aber bereits eine Prüfung durch die Kommission.11 Zudem ergibt sich hieraus regelmäßig keine mögliche Verletzung in subjektiven Rechten.

1.

Mitbewerber

a)

Mögliche Ansätze für eine Drittanfechtungsklage gegen einen Konkurrenten

7 Für sämtliche Emittenten von Kohlendioxidgasen steht ein beschränktes Kontingent an Zertifikaten zur Verfügung. Ist dieses vollständig staatlich ausgegeben, bleibt nur noch die Möglichkeit, Emissionsberechtigungen am Markt und damit entgeltlich zu erwerben. Lediglich Newcomer erhalten nach erfolgter Ausgabe der Emissionszertifikate noch Rechte aus einer vorhandenen Reservemenge sowie 7 8 9 10 11

S.u. Rn. 19 ff. Kopp-Assenmacher, ZUR 2006, 405 (407). Näher u. Rn. 42. S. demgegenüber den Fall VG Augsburg, Beschl. vom 1.9.2004, Az.: Au 4 E 04.1237. S.o. Rn. 2. Frenz

§ 12 Rechtsbehelfe gegen die Zuteilungsentscheidung

301

weiter gehend aus staatlich veranlassten Zukäufen (§§ 5, 9 ZuG 2012). Für die Altbetreiber aber ist dieser Weg versperrt. Daher stellt sich für sie in besonders scharfer Weise die Frage nach Rechtsschutzmöglichkeiten bereits im Rahmen der staatlichen Zuteilung von Emissionszertifikaten vor Beginn der jeweiligen Handelsperiode. Schließlich hängt ihre weitere berufliche Entfaltung von der Zuteilung ausreichender Emissionsberechtigungen ab, so dass jedenfalls das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt sein kann.12 Begehren sie eine höhere Zuteilung für sich, müssen sie Verpflichtungsklage erheben.13 Es stellt sich aber die Frage, ob sie sich nicht zugleich oder vorgelagert gegen eine Rechtezuteilung an diejenigen Unternehmen wenden müssen oder können, die mit ihnen um die Emissionsberechtigungen konkurrieren. Damit ist die Zulässigkeit von Konkurrentenklagen in Form der Drittanfech- 8 tungsklage angesprochen.14 Eine solche ist selbst bei drohender Kapazitätserschöpfung nicht notwendig zu erheben.15 Ist eine vorgegebene begrenzte Menge verteilt, kann die Behörde bei rechtswidrigem Vorgehen verpflichtet sein, eine zuteilende Entscheidung nachträglich aufzuheben.16 Jedenfalls ist zu prüfen, inwieweit tatsächlich zum Zeitpunkt des Zulassungsantrags bereits alle Plätze rechtmäßig vergeben sind,17 womit wiederum eine Entscheidung zugunsten des zu Unrecht nicht berücksichtigten Klägers möglich ist. Die Verzichtbarkeit einer Klage gegen die Begünstigung eines Konkurrenten18 schließt aber deren Möglichkeit nicht aus. Ihr Sinn besteht darin, die Ausschöpfung des Kontingents durch die Zulassung eines anderen zu verhindern oder wieder rückgängig zu machen, ohne dass der Behörde wie bei der Rücknahme ein Ermessen verbleiben kann, und damit der Vereitelung des eigenen Zulassungsanspruchs gegenzusteuern. Zudem kann es um die Verhinderung von Wettbewerbsvorteilen für den Konkurrenten gehen. Daher wird die Klagebefugnis zugunsten von Unternehmen derselben Branche aufgrund ihrer faktischen Auswirkungen auf das Wettbewerbsgeschehen (§ 9 Abs. 1 TEHG i.V.m.) 12 13 14

15 16

17 18

Ausführlich § 9 TEHG Rn. 83 ff., 95 ff. Dazu u. Rn. 42 ff. Bejahend Breuer, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder (Hrsg.), Emissionszertifikate und Umweltrecht, 2004, S. 145 (178 f.); Schlüter, NVwZ 2003, 1213 (1215); sie nicht für nötig haltend Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 9 Rn. 28 ff., § 12 Rn. 5; Posser/Altenschmidt, in: Frenz (Hrsg.), Auswirkungen des Emissionshandels auf die Praxis, 2005, S. 141 (148 ff.); Shirvani, NVwZ 2005, 868 (870 f.). Zum System der Konkurrentenklagen grundlegend Huber, Konkurrenzschutz im Verwaltungsrecht, 1991, S. 298 ff.; zur Unschärfe des Begriffs Frenz, Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz in Konkurrenzsituationen, 1999, S. 13 ff., weshalb auch hier ein sachgebietsgeprägter Lösungsansatz gewählt wird. Für Entbehrlichkeit BVerwGE 80, 270. S. allgemein BVerwGE 59, 148 (161); enger Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 48 Rn. 88 ff. m.w.N.; weiter Schenke, NVwZ 1993, 718 (721 ff.); umfassend Horn, Die Aufhebung des der Drittanfechtung unterliegenden Verwaltungsakts, 1989, passim. BVerfG, NJW 2002, 3691. Im hiesigen Zusammenhang näher Greinacher/Ehrmann, in: Elspas/Salje/Stewing (Hrsg.), Emissionshandel, Kap. 21 Rn. 24. A.M. in anderem Kontext OVG Magdeburg, NVwZ 1996, 815 (815 f.). Dagegen Schenke, DVBl. 1996, 388; spezifisch hier Posser/Altenschmidt, in: Frenz (Hrsg.), Auswirkungen des Emissionshandels auf die Praxis, 2005, S. 141 (150 ff.). Frenz

302

TEHG – Kommentierung

den Zuteilungsvorschriften, jedenfalls aber Art. 3 Abs. 1 GG entnommen, wenn eine zu hohe Rechtezuteilung an Konkurrenten gerügt wird.19 b)

Keine Konkurrenzsituationen bei Anwendung des ZuG 2012

9 Geht es um die vollständige Ausnutzung vorhandener Kapazitäten, spielt die Zulassung von Mitbewerbern a priori erst dann eine die eigene Anspruchsverwirklichung gefährdende Rolle, wenn eine Kapazitätserschöpfung bereits droht. Erst dann vermag die Zuteilung an andere ein subjektiv-öffentliches Recht des Klägers zu verletzen.20 Indes hängt im Rahmen der Vergabe von Zertifikaten die Menge, die ein Antragsteller erhält, regelmäßig nicht davon ab, in welchem Umfang andere Antragsteller das zur Verfügung stehende Kontingent an Emissionsberechtigungen bereits ausgeschöpft haben. Vielmehr richtet sich die Zuteilung nach den Berechnungsformeln der §§ 6 ff. ZuG 2012 entsprechend der gegebenen Anlagenkonstellation. Bei industriellen Altanlagen, die vor dem 1. Januar 2003 in Betrieb genommen 10 wurden, erfolgt eine Zuteilung nach dem Grandfathering-Ansatz anhand der Emissionen des Anlagenbetreibers in der Vergangenheit (§ 6 Abs. 1 ZuG 2012). Die Zuteilungen an die Konkurrenten wirken sich daher nur über den anzuwendenden Erfüllungsfaktor aus. Dieser ist umso strenger, je mehr Sonderregelungen Berücksichtigung finden. Die Sonderregelungen und der Erfüllungsfaktor sind aber im ZuG 2012 ebenso wie im ZuG 2007 zwingend festgelegt. Damit geht es aber um die Verfassungsmäßigkeit dieses Gesetzes21 und nicht um eine Anfechtung einer behördlichen Zuteilung von Berechtigungen an andere. Diese selbst kann die eigene Position nicht beeinflussen. Allerdings sind Energieanlagen nach Anhang 1 Ziff. I bis V TEHG im Allgemeinen22 bei Überschreiten einer Gesamtzuteilungsmenge von 379,07 Mio. Berechtigungen je Jahr gem. § 4 Abs. 3 S. 1 ZuG 2012 von einer anteiligen Kürzung betroffen. Wie stark diese ausfällt, hängt nach Ziff. 1 b) Anhang 5 zum ZuG 2012 u.a. vom Gesamtminderungsbedarf und damit von der Zuteilung an andere Anlagen ab. Die Berechnung dieses Bedarfs erfolgt indes auf die Gesamtemissionen bezogen. Die individuelle Situation des Anlagenbetreibers wird freilich über den Effizienzstandard der Anlage berücksichtigt, wie schon in der Basisnorm des § 4 Abs. 3 S. 1 ZuG 2012 deutlich wird. Aber auch danach kommt nicht etwa ein Antragsteller gar nicht zum Zuge. Er erhält auch nicht mehr Zertifikate, wenn ein anderer Anlagenbetreiber weniger bekommt. Der für die anteilige Kürzung nach Anhang 5 zum ZuG 2012 maßgebliche Faktor wird allgemein festgelegt und nicht auf der Basis einer im konkreten Fall zu hohen Zuteilung an eine andere Anlage. Damit ist auch diese Regelung so ausgestaltet, dass 19

20

21 22

Körner, in: ders./Vierhaus, § 12 TEHG Rn. 4 ff.; Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 12 Rn. 8 f. unter Verweis v.a. auf Wahl/Schütz, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 42 Abs. 2 Rn. 294 f. S. BVerwGE 80, 270 (273); Huber, Konkurrenzschutz im Verwaltungsrecht, 1991, S. 92; Frenz, Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz in Konkurrenzsituationen, 1999, S. 17. Zu den insoweit bestehenden Rechtsschutzmöglichkeiten u. Rn. 61 ff. S. sogleich Rn. 11. Frenz

§ 12 Rechtsbehelfe gegen die Zuteilungsentscheidung

303

die Behörde in Bezug auf den Zuschnitt des beantragenden Anlagenbetreibers sowie das Ganze, nicht aber (auch) unter Berücksichtigung der Belange von Konkurrenten entscheidet. Noch nicht einmal auf eine anteilige Kürzung wirken sich Zuteilungen an ande- 11 re aus, wenn es um Berechtigungen für Early Action nach § 12 ZuG 2007 geht und die weiteren Voraussetzungen nach § 4 Abs. 3 S. 2 ZuG 2012 erfüllt sind. Die Zuteilung an Neuanlagen unterliegt keinem Erfüllungsfaktor. So erfolgt 12 gem. § 9 ZuG 2012 eine Zuteilung nach dem Benchmark-Ansatz anhand von Emissionswerten, die sich an den jeweils besten verfügbaren Techniken orientieren. Die Zuteilungen an Konkurrenten könnten sich für den Newcomer aber über die Reserve (§ 5 ZuG 2012) auswirken, aus der die Zuteilung erfolgt. Anders als noch im dem Bundestag unterbreiteten Gesetzentwurf für die erste Handelsperiode (§ 11 Abs. 4 S. 1 NAPG)23 stellt die Reserve jedoch keine absolute Kapazitätsbegrenzung mehr dar. Die Zuteilung erfolgte daher schon in der ersten Periode nicht, wie zunächst vorgesehen (§ 11 Abs. 4 S. 3 NAPG), nach der Reihenfolge der Antragstellung, sondern alle Anträge wurden bedient. § 6 Abs. 3 ZuG 2007 und nunmehr § 5 Abs. 5 ZuG 2012 verpflichtet das Bundesumweltministerium nämlich dazu, einen bedarfsorientierten Zukauf von Berechtigungen zu veranlassen. Für den Newcomer macht es daher im Ergebnis keinen Unterschied, ob Berechtigungen bereits an andere Newcomer ausgeteilt worden sind oder nicht. Deshalb fehlt ihm ein möglicherweise verletztes subjektiv-öffentliches Recht und damit die Klagebefugnis. Hingegen ist dann eine klassische Konkurrenzsituation gegeben, wenn die ursprünglich geplante Regelung etwa für die dritte Zuteilungsperiode wieder aufgegriffen und dann eine absolute Zuteilungsgrenze für Neuanlagen eingezogen wird, die nach der Reihenfolge der Antragstellung ausgeschöpft wird. Bislang bestand nach § 15 ZuG 2007 eine feste Kapazitätsbegrenzung bei den 13 Sonderzuteilungen für Kernkraftwerke, deren Betrieb eingestellt wurde. Die praktische Bedeutung war jedoch auf das KKW Stade (e.on und VE) und das KKW Obrigheim (EnBW) beschränkt, da weitere KKWs bis Ende 2007 nicht stillgelegt wurden. Diese Sonderregelung ist nunmehr weggefallen. Für andere Emissionsquellen existieren lediglich Schätzungen, die im ZuG 2012 keinen Niederschlag als rechtlich verbindliche Kapazitätsbegrenzungen gefunden haben. c)

Abweichungen vom ZuG 2012 zugunsten von Konkurrenten

Eine Anfechtungsmöglichkeit der Zuteilungsentscheidung an andere Emittenten 14 kommt höchstens dann in Betracht, wenn von den Vorgaben des ZuG 2012 abgewichen wird oder ein Konkurrenzunternehmen eine zu hohe Menge an Emissionszertifikaten für sich beansprucht und erhält. Die zweite Möglichkeit scheidet allerdings nach dem ZuG 2012 weitgehend aus, weil nunmehr Standard- und Durchschnittswerte zählen, die Anlagenkapazitäten in den Genehmigungsbescheiden festgeschrieben sind und die vergangenen Emissions- bzw. Produktionszahlen verzeichnet sind. Sogar dann erfolgt keine Kontingenterschöpfung, die sich nega23

Gesetzentwurf von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 27.4.2004, BT-Drucks. 15/2966. Frenz

304

TEHG – Kommentierung

tiv auf die behördliche Zuteilung von Emissionsberechtigungen an einen anderen Antragsteller auswirken würde. Bei Energieanlagen ändert sich, wenn die Gesamtzuteilungsmenge nach § 4 Abs. 3 S. 1 ZuG 2012 überschritten wird, nur der anteilige Kürzungsfaktor und damit nicht unmittelbar die individuelle Zuteilungsmenge. Vielmehr zählen für alle Antragsteller die normativen Vorgaben, die unabhängig von den Angaben anderer Unternehmen angewendet werden. Die Korrektur einer Fehlentscheidung erfolgt daher auch nicht dadurch, dass die einem Unternehmen zu viel zugebilligten Zertifikate notwendig einem anderen Unternehmen zugeteilt werden, sondern durch Aufhebung, die gem. § 10 Abs. 1 S. 1 ZuG 2012 bzw. im Falle einer Rücknahme nach § 48 VwVfG auch für die Vergangenheit erfolgt und nach § 10 Abs. 1 S. 2 ZuG 2012 zur Rückgabepflicht führt. Dadurch wächst die Reserve nach § 5 Abs. 4 ZuG 2012 an, ohne dass diese für anderweitige Zuteilungen aufgebraucht werden muss. Abweichungen vom ZuG 2012 zugunsten von Konkurrenten führen daher auch in der Rückabwicklung nicht zu einer Verbesserung der Rechtsposition anderer Emittenten. Infolge der Zukaufverpflichtung nach § 5 Abs. 5 ZuG 2012 spielt aus Sicht der Newcomer die Speisung der Reserve nach § 5 Abs. 1 ZuG 2012 keine maßgebliche Rolle. Die Rückabwicklung wird daher ausschließlich im Rahmen der Beziehung zwischen Behörde und Emittent gelöst, ohne dass eine Konkurrentenklage darauf Einfluss nehmen könnte. Zumindest fehlt eine Klagebefugnis aus § 9 Abs. 1 TEHG. Denn hierfür ver15 langt die allgemein gebräuchliche Schutznormtheorie, dass das Recht, dessen Verletzung geltend gemacht wird, zumindest auch dem Schutz der Interessen des Klägers zu dienen bestimmt ist.24 TEHG und ZuG 2012 haben jedoch keine drittschützende Wirkung zugunsten von Konkurrenten.25 Allerdings kann ein Kläger vorbringen, die zunächst erfolgte übermäßige Zuteilung an einen Konkurrenten verschaffe diesem bessere Wettbewerbsbedingungen, die sich zulasten anderer Unternehmen auswirken; zudem mag er sich auf eine ungleiche Behandlung berufen. Damit kommen als möglicherweise verletzte subjektive öffentliche Rechte Art. 12 Abs. 1 GG, jedenfalls bei existenzgefährdenden Wirkungen auch Art. 14 Abs. 1 GG und wegen systemwidriger Vergabe Art. 3 Abs. 1 GG26 in Betracht,27 außer man sieht das TEHG wie das BauGB als insoweit abschließende Regelung an.28 Indes finden sich im Baurecht gerade drittschützende Normen, die den Grundrechtsschutz weitgehend aufnehmen.29 Das Beihilfenverbot ist für den Emissionshandel gleichfalls als Konkurrenten schützende Norm denkbar. Das BVerfG hat jedoch erst im Ökosteuer-Urteil einer möglichen Verletzung 16 von Art. 12 Abs. 1 und auch 14 Abs. 1 GG enge Grenzen gezogen. Es verneint ei24 25 26

27 28 29

Z.B. Kopp/Schenke, VwGO, § 42 Rn. 83 m.w.N. Auch Diehr, Rechtsschutz im Emissionszertifikate-Handelssystem, 2006, S. 331 ff. Zu möglichen Verstößen gegen Art. 3 Abs. 1 GG im Einzelnen Mehrbrey, Verfassungsrechtliche Grenzen eines Marktes handelbarer Emissionsrechte, 2003, S. 127 ff. Restriktiv Shirvani, NVwZ 2005, 868 (875). S. Breuer, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder (Hrsg.), Emissionszertifikate und Umweltrecht, 2004, S. 145 (179). S. für das Baurecht BVerwGE 101, 364 (373); anders noch BVerwGE 52, 122 (130). Zusammenfassend Frenz, Öffentliches Recht, Rn. 481 ff. Frenz

§ 12 Rechtsbehelfe gegen die Zuteilungsentscheidung

305

nen Anspruch auf erfolgreiche Marktteilhabe oder künftige Erwerbsmöglichkeiten und sieht als Teil auch der Berufsfreiheit, dass der Staat die Wettbewerbsbedingungen gestalten kann.30 Und auch in anderen Klagen gegen staatlich gestaltete, zu günstige Rahmenbedingungen für Konkurrenten verlangt die Rechtsprechung, dass der Grundrechtsträger in seiner Wettbewerbsfreiheit in „unerträglichem Maße eingeschränkt“ oder „unzumutbar geschädigt“ wird.31 Sieht man indes Art. 12 Abs. 1 GG auch durch eine staatliche Verschiebung von Wettbewerbsbedingungen beeinträchtigt32 und legt den Maßstab für eine Klagebefugnis niedriger an als die Verwaltungsgerichte gegenüber der Abwehr erwerbswirtschaftlicher Betätigung der öffentlichen Hand, kommt man durchaus zu einer Klagebefugnis.33 Begründet ist eine Klage aber auch dann nur bei einem Abweichen von den normativen Vorgaben des ZuG 2012, außer man befindet diese selbst für verfassungswidrig. Indes wurden die grundrechtlichen Vorgaben der Zertifikatzuteilung gerade eingehalten.34 Ein Gleichheitsverstoß kommt praktisch nicht in Betracht, wenn die Ausgabe 17 stets nach gesetzlichen Regeln erfolgt, die je nach Inbetriebnahme der Anlage unterschiedlich festgelegt wurden. Deren gleichmäßige Einhaltung zu überprüfen obliegt indes der Verwaltung, um das deutsche Reduktionsziel im Rahmen des Kyoto-Prozesses nicht zu gefährden. Sie dient nicht dem Schutz von Konkurrenten. Auch ein Recht auf gleichmäßige Ermessensausübung ist nicht verletzt, weil aufgrund der detaillierten Vorgaben ein solches jedenfalls auf der Ebene der Zuteilung durch Verwaltungsakt gar nicht mehr existiert. Wegen dieser detaillierten normativen Festlegung scheidet im Einzelfall auch ein Verstoß gegen das Beihilfenverbot aus. Die Vereinbarkeit mit diesem hat schließlich die Kommission für den nationalen Zuteilungsplan geprüft, und dieser Plan darf mittels Festlegung der Zuteilungsregeln nur verwirklicht werden,35 wenn auch auf das Beihilfenverbot bezogene Maßgaben der Kommission beachtet werden. Nur wenn sich die DEHSt in Einzelfällen über diese Vorgaben hinwegsetzt und gegen das Beihilfenverbot verstößt, kommt eine drittschützende Wirkung des Beihilfenverbots zum Tragen.36 Eine solche entfaltet zwar mangels unmittelbarer Wirkung nicht Art. 87 Abs. 1 EG selbst, aber das Durchführungsverbot nach Art. 88 Abs. 3 S. 3 EG ohne abschließende positive Entscheidung der Kommission.37 Allerdings ist das Beihilfenverbot 30 31

32 33 34 35 36 37

BVerfGE 110, 274 (290 ff.). Ausführlich und krit. o. § 9 TEHG Rn. 90 ff. BVerwGE 71, 183 (193 f.); BVerwG, NJW 1978, 1539 (1540); NJW 1995, 2938 (2939), jeweils im Hinblick auf die erwerbswirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand. Weiter Frenz, Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz in Konkurrenzsituationen, 1999, S. 100 f. S.o. § 9 TEHG Rn. 83. So auch Diehr, Rechtsschutz im Emissionszertifikate-Handelssystem, 2006, S. 336. Ausführlich o. § 9 TEHG Rn. 83 ff. sowie u. Rn. 61 ff. zu den jüngsten BVerfGEntscheidungen. S. § 7 S. 2 TEHG; näher zum Verhältnis beider o. § 7 TEHG Rn. 1 ff. Dafür Shirvani, NVwZ 2005, 868 (875). Im hiesigen Zusammenhang Diehr, Rechtsschutz im Emissionszertifikate-Handelssystem, 2006, S. 341 f.; allgemein Staebe, Rechtsschutz bei gemeinschaftsrechtswidrigen Beihilfen vor europäischen und deutschen Gerichten, 2001, S. 196 ff.; Frenz, Handbuch Europarecht Bd. 3: Beihilfe- und Vergaberecht, 2007, Rn. 1656 f. m.w.N. Frenz

306

TEHG – Kommentierung

bei einer unentgeltlichen Vergabe der Zertifikate schwerlich verletzt, da staatliche Mittel nicht gemindert werden, wenn ein Wirtschaftsteilnehmer zu viele Berechtigungen erhält.38 d)

Konsequenzen

18 Damit scheidet auch eine Verletzung subjektiver Rechte aus den Grundrechten, jedenfalls nach den Maßstäben gefestigter Rechtsprechung, zumeist von vornherein aus. Scheitern daher Klagen gegen Zertifikatzuteilungen an andere Emittenten weitestgehend an der fehlenden Klagebefugnis, erübrigt sich regelmäßig auch eine in Konkurrenzsituationen angenommene Pflicht der Verwaltung, auf eine drohende Kontingentausschöpfung hinzuweisen, damit der Betroffene seine Rechte adäquat wahren kann.39 Die im Gesetzentwurf von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vorgesehene Bekanntgabepflicht über den Stand der Reserve für Neuanlagen nach § 11 Abs. 4 S. 2 NAPG40 entfiel denn auch. Ohnehin sind beim Emissionshandel die verbindliche Gesamtzahl an Emissionsberechtigungen und die Zuteilungsregeln aus dem NAP bzw. dem ZuG 2012 allgemein ersichtlich. Auch der Umfang der Reserve zu Beginn der Zuteilungsperiode ist bekannt (s. § 5 Abs. 1 ZuG 2012).

2.

Nachbarrechtsschutz

19 Neben den Mitbewerbern für die Zuteilung von Emissionszertifikaten können auch Nachbarn von emittierenden Anlagen Rechtsschutz gegen Zulassungsentscheidungen begehren. Von diesen sind sie faktisch dadurch betroffen, dass eine Anlage umso mehr Luftschadstoffe abgeben kann, je mehr Zertifikate sie hat. Dadurch können sich Auswirkungen auf den Eigentums- und Gesundheitsschutz und damit die Grundrechte aus Art. 14 und Art. 2 Abs. 2 GG der Anwohner ergeben. Dieser Personenkreis wird jedoch im TEHG nirgendwo berücksichtigt. Insbe20 sondere findet sich in diesem Gesetz keine Vorschrift, die ihnen besondere Rechte verleiht oder sie auch nur mit zu ihren Gunsten zu berücksichtigenden Belangen erwähnt. Die Ausblendung der Anwohner hängt mit dem System des Emissionshandels 21 zusammen. Es geht nicht um eine Emissionsbegrenzung spezifisch zugunsten einer bestimmten Umgebung, sondern zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen in ihrer Gesamtheit. Mithin soll nicht für eine Anlage der Emissionsausstoß verringert werden, sondern für alle Anlagen insgesamt. Geschützt werden soll die Bevölkerung als solche bzw. das Klima, nicht jedoch besonders die Bevölkerung in der Umgebung einer bestimmten Anlage. Daher hat das TEHG keine drittschützende Wirkung zugunsten der Anwohner einer bestimmten Anlage.

38 39 40

S.o. § 9 TEHG Rn. 148 ff. Vgl. zum Beamtenrecht BVerfG, NJW 1990, 501. Gesetzentwurf von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 27.4.2004, BT-Drucks. 15/2966. Frenz

§ 12 Rechtsbehelfe gegen die Zuteilungsentscheidung

307

Diese fehlende drittschützende Wirkung des TEHG ergibt sich noch deutlicher aus der geänderten Regelung in § 5 BImSchG. Danach wird die Vorsorgepflicht nach § 5 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 BImSchG durch die Einhaltung der Anforderungen nach §§ 5 und 6 TEHG und damit die Anfertigung des Emissionsberichtes und die Abgabe von Berechtigungen erfüllt. Die Vorsorgepflicht gilt indes auch nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG nicht als drittschützend.41 Können Nachbarn damit nicht die Durchsetzung der immissionsschutzrechtlichen Vorsorgepflicht erzwingen, gilt das auch für das Emissionshandelssystem, welches die immissionsschutzrechtliche Vorsorgepflicht ausfüllt. Eine Begrenzung von Treibhausgasemissionen ist nach der Neufassung des § 5 Abs. 1 BImSchG nur insoweit anlagenspezifisch vorgesehen, als es um den Einwirkungsbereich der Anlage geht. Insoweit dürfen keine schädlichen Umwelteinwirkungen entstehen. Nur dann ist die Gefahrenabwehrpflicht nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG erfüllt. Lediglich insoweit besteht daher Drittschutz. Der Schutz derjenigen, die im Einwirkungsbereich der Anlage leben, wird also über das Anlagenzulassungsrecht nach dem BImSchG sichergestellt, nicht aber nach dem TEHG. Gegen die Maßnahmen auf dessen Grundlage und damit insbesondere die Zuteilung von Zertifikaten sind daher Nachbarklagen mangels vorhandener subjektiver öffentlicher Rechte ausgeschlossen. Dabei werden erhebliche tatsächliche Probleme gesehen: Durch die Möglichkeit des Zukaufs können sich Emissionen an einzelnen Anlagen konzentrieren. Die Abgabe von Kohlendioxid ist für sich selbst schwer feststellbar, da es sich mit anderen Stoffen mischt. Wie diese Stoffe gemeinsam reagieren, gilt als zu wenig erforscht und ungewiss. Im Hinblick auf solche lokal möglichen Schadstoffkonzentrationen werden daher Rechtsschutzmöglichkeiten Drittbetroffener angemahnt. Soweit das deutsche Emissionshandelsrecht selbst keine Möglichkeit bietet, werden § 17 Abs. 1 S. 2 i.V.m. § 5 Abs. 1 Nr. 1 sowie § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG ins Spiel gebracht.42 Indes ist eine solche Hot-Spot-Problematik für CO2-Emissionen fraglich. Kohlendioxid wirkt lediglich über den Klimaeffekt gesundheitsschädlich, nicht aber an einzelnen Orten.43 Auch eine Reaktion mit anderen Stoffen ist ungewiss. An sich ist CO2 normaler Bestandteil der Luft. Damit kommen örtliche Gefährdungen regelmäßig von anderen Stoffen, nicht aber von Kohlendioxid. Daher sind auch Art. 2 Abs. 2 GG und Art. 14 Abs. 1 GG nicht etwa wegen konkreter Gefahren für die Gesundheit und das Eigentum bzw. die Grundstücksnutzung von Anwohnern 41

42

43

BVerwGE 65, 313 (320); BayVGH, NVwZ 1998, 1194; Jarass, BImSchG, § 5 Rn. 121; Kotulla, in: ders. (Hrsg.), BImSchG, § 6 Rn. 46; Ohms, Praxishandbuch Immissionsschutzrecht, 2003, Rn. 614; a.A. Breuer, DVBl. 1986, 849 (855 f.); Roßnagel, in: Koch/Scheuing/Pache, GK-BImSchG, § 5 Rn. 861 f.; zum aktuellen Diskussionsstand Beckmann, NuR 2003, 715 (721 f.) m.w.N. Im Einzelnen Breuer, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder (Hrsg.), Emissionszertifikate und Umweltrecht, 2004, S. 145 (180 ff.); s. bereits ders., in: FS für Feldhaus, 1999, S. 49 (60 ff., 66); ders., AöR 127 (2002), 523 (541, 559 f.). Näher Rehbinder, NuR 1997, 313 (323); ders./Schmalholz, UPR 2002, 1 (5); Koch/ Wieneke, DVBl. 2001, 1085 (1092); Meyer/Ströbele, in: Rengeling (Hrsg.), Klimaschutz durch Emissionshandel, 2002, S. 57 (59). Frenz

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25

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TEHG – Kommentierung

einer Anlage verletzt.44 Dieses Problem wird eher bei einer Einbeziehung weiterer Treibhausgase aktuell. Für diesen Fall sowie vorher, wenn doch einmal örtliche Gesundheitsgefähr26 dungen durch eine Reaktion anderer Stoffe gerade mit einer erhöhten CO2-Konzentration möglich sind, führen aber schon die bislang bestehenden Rechtsschutzmöglichkeiten weiter. Zwar wurden die immissionsschutzrechtlichen Pflichten für vom Emissionshandel erfasste Anlagen gerade durch Art. 2 des nationalen Umsetzungsgesetzes zurückgefahren, die umgebungsbezogenen Umwelteinwirkungen bleiben aber weiterhin ordnungsrechtlich erfasst. Insoweit wird daher der bisherige Ansatz fortgeführt. Das gilt auch für den Rechtsschutz. Bei nachträglichen Anordnungen nach § 17 BImSchG richtet er sich nach den Basispflichten und den im Hinblick auf diese bestehenden Rechtsschutzmöglichkeiten.45 Stellt sich im Nachhinein heraus, dass Treibhausgase ggf. i.V.m. anderen Stoffen im lokalen Bereich zu gefährlichen Schadstoffkonzentrationen führen, kann eine Verpflichtungsklage auf nachträgliche Anordnungen erhoben werden. Besteht diese Gefahr bei der Anlagenzulassung, ist gegen diese zur Wahrung von § 6 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG Anfechtungsklage zu erheben. Die Regelung des § 12 TEHG hat darauf indes keinen Einfluss, da sie sich auf die Zuteilungsentscheidung nach dem TEHG beschränkt.

3.

Konsequenzen für den einstweiligen Rechtsschutz

a)

Nach jetziger Rechtslage

27 Nach den vorstehenden Ausführungen verfügen weder Konkurrenten noch Anwohner über möglicherweise verletzte subjektiv-öffentliche Rechte, um gegen Entscheidungen über die Zuteilung von Emissionszertifikaten klagen zu können. Die Anwohner sind nicht klagebefugt, da sie im System des Emissionshandelsrechts keine Schutzobjekte sind. Sie sind allenfalls nach dem bisherigen BImSchG klagebefugt, aber nicht gegen die Zuteilungsentscheidung, sondern im Hinblick auf die Anlagengenehmigung. Konkurrenten können gegen die Zuteilungsentscheidung nicht klagen, weil sie 28 durch die Zuteilung an andere Anlagenbetreiber nicht nachteilig betroffen werden. Weder das TEHG noch das ZuG 2012 enthalten insoweit drittschützende Normen. Die Begünstigung anderer ist für die eigene wirtschaftliche Stellung unbeachtlich oder ohne hinreichende negative Auswirkungen, um jedenfalls nach gefestigter Rechtsprechung darauf eine Klagebefugnis aus den Grundrechten stützen zu können. Eine Ausnahme bilden auch nicht die Fälle anteiliger Kürzung zulasten von 29 Energieanlagen nach § 4 Abs. 3 S. 1 ZuG 2012.46 Wie hoch die Kürzung ausfällt, steht ohnehin erst nach Abschluss der Zuteilung von Berechtigungen an die ande44 45 46

Diehr, Rechtsschutz im Emissionszertifikate-Handelssystem, 2006, S. 339. Etwa Vallendar, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, § 17 Anm. 18 Abs. 2; Frenz, in: Kotulla (Hrsg.), BImSchG, § 17 Rn. 146. S.o. Rn. 10. Frenz

§ 12 Rechtsbehelfe gegen die Zuteilungsentscheidung

309

ren Anlagentypen fest und kann daher auch nicht vorher im einstweiligen Rechtsschutz geklärt werden. Danach wird der Kürzungsfaktor nach Maßgabe von Anhang 5 zum ZuG 2012 festgelegt und bildet die Grundlage der Zuteilung. Das ist also nicht die konkrete Zuteilung an eine andere Anlage. Die Zuteilung an zusätzliche Neuanlagen ist in §§ 5, 9 ZuG 2012 gerade von 30 einer festen Mengenbegrenzung gelöst und daher auch von der Reihenfolge der Antragstellung unabhängig. Sollte sich dies für eine der nächsten Zuteilungsperioden in dem dann maßgeblichen Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan ändern, etwa nach dem Vorbild des in den Bundestag eingebrachten § 11 Abs. 4 NAPG,47 läge eine typische Konkurrenzsituation vor, in der die Rechtsposition des einen Antragstellers von der des anderen abhängt, jedenfalls sobald das Kontingent erschöpft zu werden droht. Dann bestünde eine Klagebefugnis aus § 9 Abs. 1 TEHG i.V.m. der § 9 ZuG 2012 ersetzenden Vorschrift des dann geltenden Gesetzes über den nationalen Zuteilungsplan. In solchen Konstellationen, in denen Widerspruch und Anfechtungsklage gegen 31 die Zuteilungsentscheidung nach dem TEHG in Betracht kommen, stellt sich die Frage der prozessrechtlichen Konsequenzen des § 12 TEHG. Aktuell hingegen läuft § 12 TEHG mangels Klagebefugnis von Konkurrenten und Anwohnern leer. Widerspruch und Anfechtungsklage sind unzulässig und vermögen daher keine aufschiebende Wirkung zu entfalten, die ausgeschlossen werden kann. Auch die folgenden Ausführungen beziehen sich daher auf den Fall, dass durch eine Änderung des Gesetzes über den nationalen Zuteilungsplan eine Konkurrenzsituation entsteht, aus der eine mögliche Verletzung subjektiver Rechte erwächst. Diese ist auch Voraussetzung für Anträge im einstweiligen Rechtsschutz, da dieser nicht weiter gehen kann als der in der Hauptsache und daher eine entsprechende Antragsbefugnis voraussetzt. b)

Konsequenzen für Anträge nach § 80 Abs. 5 VwGO

Ist auch die aufschiebende Wirkung von Anfechtungsklage und Widerspruch 32 durch § 12 TEHG normativ ausgeschlossen, bleibt doch die Möglichkeit eines Antrags auf Aussetzung der Vollziehung der an einen anderen Emittenten gerichteten Zuteilungsentscheidung nach § 80 Abs. 4 VwGO bzw. auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 VwGO. Einen entsprechenden Antrag an die Verwaltung sieht § 80a Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 80 Abs. 4 VwGO, einen solchen an das Gericht der Hauptsache § 80a Abs. 3 S. 2 i.V.m. § 80 Abs. 5 VwGO auch für Dritte vor, wenn es sich um Verwaltungsakte mit Doppelwirkung handelt. Das gilt allerdings nur, sofern drittschützende Normen verletzt sein können, was nach derzeitiger Ausgestaltung des Emissionshandelsrechts durch Zuteilungsentscheidungen an andere Emittenten nicht der Fall ist. Der Antrag nach § 80 Abs. 4 VwGO spielt ohnehin praktisch kaum eine Rolle, da er außer nach § 80 Abs. 6 VwGO keine Voraussetzung für gerichtlichen vorläufigen Rechtsschutz bildet und

47

I.d.F. des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 27.4.2004, BTDrucks. 15/2966. Frenz

310

33

34

35

36

TEHG – Kommentierung

daher regelmäßig sogleich Letzterer in Anspruch genommen wird.48 Das gilt zumal für die Zuteilung von Emissionsberechtigungen im Hinblick auf die kurzen Bearbeitungszeiten und den feststehenden Beginn des Zertifikathandels. Durch die Festlegung in § 12 TEHG ist die Regel des § 80 Abs. 1 S. 1 VwGO umgekehrt49 und damit ein System etabliert, welches das BVerfG nunmehr für einen gesetzlichen Ausschluss der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 2 Nr. 1-3 VwGO verdeutlicht hat: In diesen Fällen hat der Gesetzgeber einen grundsätzlichen Vorrang des Vollziehungsinteresses vor dem Suspensivinteresse angeordnet; für eine abweichende Entscheidung bedarf es daher besonderer Anhaltspunkte.50 Solche besonderen Anhaltspunkte, die doch zu einem Vorrang des Suspensivinteresses führen, können in einer Verletzung der Rechte von Mitbewerbern oder Anwohnern liegen, wenn man solche entgegen der hier zum geltenden Recht vertretenen Konzeption51 anerkennt. Das liegt auf der Linie des BVerfG-Beschlusses vom 10. Oktober 2003, der die Rechtsschutzgarantie nach Art. 19 Abs. 4 GG im Ansatz unabhängig davon eingreifen sieht, ob der Sofortvollzug eines Verwaltungsaktes einer gesetzlichen oder einer behördlichen Anordnung entspringt.52 Damit kommt man wiederum zum Kern der Prüfung des einstweiligen Rechtsschutzes zurück, der in untrennbarem Zusammenhang mit der Hauptsache steht; deren Erfolgsaussichten sind daher letztlich maßgeblich: Ist die Zuteilungsentscheidung als hier maßgeblicher Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig, überwiegt das Vollziehungsinteresse. Wenn sie hingegen offensichtlich rechtswidrig ist, überwiegt das Suspensivinteresse, damit nicht im Vorgriff vollendete Tatsachen geschaffen werden, die später nicht mehr korrigiert werden können. Dann hat das Gericht im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO aus Gründen eines effektiven Rechtsschutzes dem Antrag auf Herstellung der aufschiebenden Wirkung zu entsprechen, ohne dass noch eine zusätzliche Abwägung stattfinden darf. Denn es fungiert auch im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO als Rechtsinstanz und nicht als Verwaltungsbehörde; es trifft daher eine Rechts- und keine originäre Ermessensentscheidung.53 Das „kann“ in § 80 Abs. 5 VwGO gibt ihm Spielraum in der Ausgestaltung, nicht hingegen im „Ob“ der Entscheidung. In den Fällen eines grundsätzlichen gesetzlichen Ausschlusses der aufschiebenden Wirkung muss der eine Ausnahme begehrende Antragsteller allerdings Umstände darlegen, die in Besonderheiten für eine Abweichung vom Normalfall bestehen. Diese Umstände müssen also vor Gericht eigens vorgebracht werden und über das hinausgehen, was als regelmäßige Folge des Sofortvollzuges normalerweise auftritt54 und damit vom Gesetzgeber durch seinen Ausschluss des Sofort48 49 50 51 52 53

54

Schoch, in: ders./Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 80 Rn. 189. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 13. BVerfG, NVwZ 2004, 93. S.o. Rn. 9 ff., 19 ff. BVerfG, NVwZ 2004, 93 (94). Frenz, Öffentliches Recht, Rn. 635; näher Schoch, in: ders./Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Vorbem. § 80 Rn. 64 ff.; a.A. insbes. die Rspr., etwa VGH Mannheim, NVwZRR 1995, 658 (659). BVerfG, NVwZ 2004, 93 (94). Frenz

§ 12 Rechtsbehelfe gegen die Zuteilungsentscheidung

311

vollzuges grundsätzlich in Kauf genommen wurde. Erst solche „in diesem Sinne qualifizierte Argumente“55 vermögen eine gerichtliche Anordnung einer aufschiebenden Wirkung zu bewirken. Indem das BVerfG in diesem Zusammenhang der Abwägungsanforderungen an die Verwaltungsgerichte im Rahmen von § 80 Abs. 5 VwGO auf Art. 19 Abs. 4 GG verweist, kommt es letztlich auf das Gewicht der in Frage stehenden Individualrechte an. Je schwerwiegender und je unabänderlicher sie durch die Zuteilungsentscheidung beeinträchtigt werden, desto eher kommt eine Anordnung der aufschiebenden Wirkung in Betracht.

III.

Rechtsschutz gegen Aufhebungsentscheidungen

§ 12 TEHG erfasst nur den Rechtsschutz gegen Zuteilungsentscheidungen nach 37 § 9 TEHG, nicht jedoch gegen eine spätere Aufhebung oder Modifizierung einer solchen Entscheidung. Dieses Klagebegehren wird der bislang Begünstigte verfolgen, wenn die Zuteilungsentscheidung an ihn zurückgenommen oder widerrufen wird. Anfechtungsklagen gegen Verwaltungsakte des UBA sind nunmehr umfassend durch § 20 Abs. 3 TEHG dem VG Berlin zugewiesen.56 Ein Dritter klagt höchstens auf Rücknahme oder Widerruf einer aus seiner Sicht ungerechtfertigten Zuteilung von Emissionszertifikaten. Die hierfür einschlägige Verpflichtungsklage – zu erheben vor dem VG Berlin57 – ist aber wie die Anfechtungsklage gegen die Zuteilungsentscheidung deshalb unzulässig, weil eine drittschützende Norm nicht verletzt sein kann. Ist schon die Zuteilungsentscheidung in ein Verhältnis zwischen Emittent und Behörde eingebettet, das sich jedenfalls rechtlich nicht auf die Position anderer Anlagenbetreiber auswirkt,58 gilt das erst recht für deren Aufhebung. Gegen sie kann daher nach derzeitiger Rechtslage nur der Betroffene vorgehen. Als Spezialtatbestand für die Aufhebung von Zuteilungsentscheidungen fun- 38 giert im ZuG 2012 nur noch § 10.59 Im TEHG fehlt eine eigene Regelung hingegen ganz. Eine nachträgliche Überprüfung der Zuteilungsentscheidung ist in § 11 TEHG aber ausdrücklich vorgesehen.60 Die Aufhebung richtet sich dann nach den allgemeinen Vorschriften, also § 48 VwVfG für die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes und § 49 VwVfG für den Widerruf eines rechtmäßigen Verwaltungsaktes. Wird für solche Aufhebungsentscheidungen die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage ausgeschlossen, ist auch bei Rechtsbehelfen ein sofortiger Vollzug möglich. Zwar will § 12 TEHG die tatsächliche Teilnahme möglichst vieler Emittenten 39 aus dem Anwendungsbereich der Emissionshandelsrichtlinie sicherstellen.61 Daran 55 56 57 58 59 60 61

BVerfG, NVwZ 2004, 93 (94). S.o. Rn. 6. Gem. § 20 Abs. 3 TEHG, s.u. Rn. 42. S.o. Rn. 6 ff. S. demgegenüber zum Vorläufergesetz ausführlich die Vorauflage, § 6 ZuG 2007 Rn. 3 ff. Zu den Folgen näher die Kommentierung zu § 11. S.o. Rn. 1. Frenz

312

TEHG – Kommentierung

sind sie auch dann gehindert, wenn zu ihrem Nachteil Aufhebungsentscheidungen ergehen. Die Vorschrift zielt aber entsprechend der Begründung auf den „Kontext der Zulassungsentscheidung“, in dem „Widerspruch und Anfechtungsklage praktische Bedeutung als Drittwiderspruch bzw. Drittanfechtung“ gewinnen.62 Es soll also der Emittent vor einer Verzögerung der Zuteilung von Emissionsberechtigungen durch Rechtsbehelfe Dritter geschützt werden. Entfällt die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage gegen Aufhebungsentscheidungen, ginge dies zudem zulasten des Emittenten und wäre nicht zu seinem Schutz, den § 12 TEHG bezweckt. Daher ist strikt zwischen der ursprünglichen Zuteilungsentscheidung nach § 9 40 TEHG einerseits und den Aufhebungsentscheidungen andererseits zu trennen. Korrespondierend dazu spricht gegen eine Anwendbarkeit des § 12 TEHG auf nachträgliche Aufhebungsentscheidungen auch dessen Wortlaut, der sich auf Zuteilungsentscheidungen nach § 9 TEHG beschränkt. Zudem ist in § 17 Abs. 2 TEHG eigens angeordnet, dass Widerspruch und Anfechtungsklage gegen eine von der Behörde veranlasste Kontosperrung wegen eines fehlenden oder unzureichenden Berichts keine aufschiebende Wirkung haben.63 Argumentiert man e contrario, greift eine solche Rechtsfolge nicht ein, wenn sie für Entscheidungen zulasten des Adressaten und Empfängers von Emissionszertifikaten nicht eigens angeordnet ist. Widerspruch und Anfechtungsklage eines Anlagenbetreibers gegen eine Aufhebungsentscheidung haben daher aufschiebende Wirkung. Deshalb kommt eine Einbeziehung von Rechtsbehelfen in den Anwendungsbe41 reich von § 12 TEHG höchstens insoweit in Betracht, als sie von Dritten ausgehen, die sich etwa gegen eine nachträgliche Kontingenterhöhung zugunsten eines bestimmten Emittenten wenden, die noch Bestandteil der Zuteilungsentscheidung nach § 9 TEHG ist. Auch in dieser Situation stehen Rechtsbehelfe Dritter einer tatsächlichen Teilnahme von Emittenten entgegen, weil diese dann nicht hinreichende Emissionsberechtigungen haben. Indes fehlt einer solchen Klage aufgrund der bilateralen Ausgestaltung des ZuG 2012, die Zuteilungsentscheidungen nicht von Zuteilungen an andere abhängig macht, die Klagebefugnis.64

IV.

Rechtsschutz im Hinblick auf eine höhere Zuteilung

1.

Rechtsschutzformen

42 Die Emittenten werden gegen an sie ergangene Zuteilungsentscheidungen in erster Linie im Hinblick auf eine höhere Zuteilung Rechtsbehelfe erheben. Indem sie etwas Zusätzliches begehren,65 müssen sie Verpflichtungsklage erheben und einst62 63 64 65

Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 13. S. näher § 17 TEHG Rn. 24 ff. Ausführlich o. Rn. 6 ff. Nicht relevant ist in diesem Zusammenhang die Konstellation, dass das zusätzliche Begehren in der Beseitigung einer Nebenbestimmung besteht, die isoliert aufgehoben werden kann, so dass Anfechtungsklage erhoben werden kann, BVerwG, NVwZ 2001, Frenz

§ 12 Rechtsbehelfe gegen die Zuteilungsentscheidung

313

weiligen Rechtsschutz nach § 123 VwGO beantragen. Diese Möglichkeiten bleiben nach der Begründung zu § 12 TEHG ausdrücklich unberührt,66 werden also nicht ausgeschlossen oder modifiziert. Zuständig dafür ist eigentlich das Verwaltungsgericht, in dessen Bezirk die emittierende Anlage liegt,67 da auf sie die Zuteilung der Emissionszertifikate bezogen ist, wie sich insbesondere aus dem ZuG 2012 ergibt, aber auch aus §§ 9 Abs. 1, 3 Abs. 5 TEHG i.V.m. Anhang 1 zum TEHG ersichtlich ist, wo die insoweit maßgeblichen Tätigkeiten mit Anlagen gleichgesetzt werden. Die auf eine höhere Zuteilung zielenden Verpflichtungsklagen wurden allerdings vor dem VG Berlin erhoben und entschieden.68 Mittlerweile weist § 20 Abs. 3 TEHG neben Anfechtungsklagen contra69 auch Verpflichtungsklagen auf Verwaltungsakte des UBA und Klagen auf Feststellung ihrer Nichtigkeit dem VG Berlin als örtlich zuständigem Gericht zu, weil die DEHSt in diesem Bezirk ihren Sitz hat und daher dort der Verwaltungsakt erlassen wurde bzw. wird. Diese Vorschrift wurde durch das Gesetz zur Neugestaltung des Umweltinformationsgesetzes und zur Änderung der Rechtsgrundlagen zum Emissionshandel vom 22. November 200470 angefügt. Sie ist speziell und abschließend.71 Sie war auch notwendig, weil § 52 Nr. 2 VwGO nicht zweifelsfrei eingegriffen hätte. Voraussetzung dafür ist nämlich, dass kein Fall des § 52 Nr. 1 VwGO vorliegt. Der Anlagenbezug tritt höchstens insofern zurück, als die Emissionshandelszertifikate auch jenseits des Bezirks, in dem sich die Anlage befindet, gehandelt werden können und somit diese Berechtigungen selbst keine ortsgebundenen Rechte darstellen, sondern nur bei der Vergabe auf eine Anlage bezogen sind. Wird indes eine höhere Zuteilung begehrt, geht es genau um diesen in dem Betrieb einer Anlage begründeten Rechtsanspruch nach § 9 Abs. 1 TEHG.

2.

Klagebefugnis und Rechtsdurchsetzung

Ein möglicher Anspruch auf eine höhere Zuteilung und damit ein subjektiv- 43 öffentliches Recht für die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO bzw. ein Anordnungsanspruch nach § 123 Abs. 1 VwGO kann aus § 9 Abs. 1 TEHG erwachsen. Danach besteht ein Anspruch auf Zuteilung von Berechtigungen nach Maßgabe des Gesetzes über den nationalen Zuteilungsplan entsprechend der Tätigkeit des jeweiligen Emittenten für eine Zuteilungsperiode. Somit existiert ein subjektives öffentliches Recht auf Zuteilung, das die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2

66 67 68 69 70 71

429; OVG Münster, NWVBl. 1993, 99; Frenz, Öffentliches Recht, Rn. 473 ff. mit Nachw. zu abw. Ansichten. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 13. Vgl. VG Augsburg, NVwZ 2004, 1389 f., für eine Feststellungsklage, dass eine Anlage nicht dem Emissionshandelsrecht unterfällt. VG Berlin, ZUR 2006, 433 u. 436; dazu Kopp-Assenmacher, ZUR 2006, 405 (409 f.). S.o. Rn. 6. BGBl. I 2004, S. 3704. S. Greinacher/Ehrmann, in: Elspas/Salje/Stewing (Hrsg.), Emissionshandel, Kap. 21 Rn. 41. Frenz

314

TEHG – Kommentierung

VwGO vermitteln bzw. einen Anordnungsanspruch nach § 123 Abs. 1 VwGO geben kann. Das gilt, obwohl sich die konkrete Höhe aus dieser Norm selbst nicht ergibt, da insoweit nur der mögliche Anspruch als solcher entscheidend ist, nicht seine konkrete Ausgestaltung. Zudem bestehen aufgrund der detaillierten normativen Regelung konkrete Pa44 rameter für die Zuteilung an bestimmte Anlagen, die im ZuG 2012 umgesetzt wurden. Zwar soll nach der Gesetzesbegründung ein umfangreicher Gestaltungsspielraum bei der Ausgestaltung der Zuteilungsregelungen bestehen.72 Dieser ist indes durch gemeinschafts- und verfassungsrechtliche Vorgaben erheblich eingeschränkt.73 Damit ist es durchaus möglich, dass nicht nur ein Bescheidungsurteil nach § 113 Abs. 5 S. 2 VwGO ergeht, sondern ein Vornahmeurteil gem. § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO, welches das UBA bzw. die dortige DEHSt als zuständige Behörde konkret zur Zuteilung eines bestimmten Kontingents an zusätzlichen Emissionsberechtigungen verpflichtet. Diese Absicherung der Zuteilungsansprüche wird zusätzlich durch die grund45 rechtlichen Implikationen verstärkt;74 diese schlagen insbesondere bei der erstmaligen Zuteilung durch.75 Wenn jemand seine eigene Berechtigung einklagt, fordert er die Ausschöpfung der zur Verfügung stehenden Berechtigungen zu seinen Gunsten gerichtlich ein. Diese hat daher soweit wie möglich zu erfolgen. Abgesehen davon, dass es sich nach der Konzeption des bestehenden Emissi46 onshandelsrechts gerade um keine Konkurrenzsituation handelt,76 wurden zwar zu erreichende Emissionsziele in § 4 ZuG 2012 festgelegt, von denen angesichts der Kyoto-Verpflichtungen keine Abweichung möglich ist; insoweit besteht keine „Grauzone“.77 Diesen Emissionszielen entspricht auch eine Höchstzahl auszugebender Emissionsberechtigungen. Wird diese aber überschritten, erfolgt gem. § 4 Abs. 3 ZuG 2012 eine anteilige Kürzung zulasten der Energieanlagen, nicht hingegen individuell im Rahmen jeder einzelnen Zuteilungsentscheidung.78 Berechtigungen werden daher unabhängig von den in § 4 ZuG 2012 festgelegten Zielwerten auch gerichtlich danach zugesprochen, ob die für die jeweilige Fallkonstellation maßgeblichen gesetzlichen Vorschriften eingehalten und die dort aufgestellten Voraussetzungen im Zuteilungsantrag entsprechend den Vorgaben des ZuG 2012 hinreichend dargelegt sind. Auf die Überschreitung einer Höchstgrenze kommt es dabei nicht an.

72 73 74 75 76 77 78

Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 13. Ausführlich § 9 TEHG Rn. 30 ff. Näher § 9 Rn. 83 ff. S. daher näher u. Rn. 50 ff. O. Rn. 9 ff. Vgl. demgegenüber BVerwGE 82, 295 (300). Jüngst auch BVerwG, Urt. vom 16.10.2007, 7 C 33/04, Rn. 46; näher u. § 4 ZuG 2012 Rn. 11. Frenz

§ 12 Rechtsbehelfe gegen die Zuteilungsentscheidung

3.

315

Bei grenzüberschreitenden Sachverhalten

Bei einem Bewerber, der einen Gemeinschaftsbezug hergestellt hat, kommt auch 47 eine Verletzung europarechtlicher Normen in Betracht. Will ein Betreiber aus einem anderen EU-Staat in Deutschland eine Anlage als Zweig- oder Hauptstelle errichten, ist er durch die Niederlassungsfreiheit des Art. 43 EG geschützt. Entsprechend der Auslegung des Art. 28 EG79 ist der ebenfalls eine Konkretisierung zu Art. 12 EG darstellende Art. 43 EG in einem weiten und umfassenden Sinne zu verstehen. Er verbietet mithin „nicht nur offensichtliche Diskriminierungen aufgrund der Staatsangehörigkeit, sondern auch alle versteckten Formen der Diskriminierung, die durch die Anwendung anderer Unterscheidungsmerkmale tatsächlich zu dem gleichen Ergebnis führen“.80 Daher müssen Bewerber aus anderen Mitgliedstaaten sowohl im Verfahren der Zertifikatzuteilung als auch später bei der Rechtsdurchsetzung wie Inländer behandelt werden. Ansonsten können sie eine mögliche Verletzung ihrer Niederlassungsfreiheit geltend machen.81

4.

Beweislast und Untersuchungspflicht

Tauchen Sachverhaltslücken auf, stellt sich die Frage der Beweislast. Nach dem 48 verbreiteten, insbesondere vom BVerwG vertretenen Normbegünstigungsprinzip, obliegt es bei einer Klage auf die eigene Begünstigung dem Kläger, die anspruchsbegründenden Tatsachen zur Überzeugung des Gerichts darzulegen und notfalls zu beweisen.82 Zu diesen Tatsachen gehört auch das Vorliegen einer Rechtsposition, welche die Vergabe der Berechtigung an den Kläger ermöglicht. Letztlich entscheidend ist eine Bestimmung der Beweislast nach den Vorgaben des materiellen Rechts.83 Für den Emissionshandel verlangt Art. 12 Abs. 1 GG die Berücksichtigung der Ansprüche aller vom Emissionshandel erfassten Anlagenbetreiber. Die Zuteilung basiert weitgehend auf den Angaben der Anlagenbetreiber, die erst im Nachhinein im Detail nach § 11 TEHG überprüft werden können.84 Damit kommt es weitestgehend auf die Plausibilität der Darlegung an, welche einen bestimmten Bedarf erwarten lässt. Die gesetzlichen Voraussetzungen müssen entsprechend den Vorgaben des ZuG 2012 mit den dazugehörigen Konkretisierungen durch die 79 80

81 82

83 84

EuGH, Slg. 1979, 649 – Cassis de Dijon. St. Rspr. EuGH, Slg. 1974, 153 (164) – Sotgiu; vgl. EuGH, Slg. 1989, 1591 (1610) – Allué und Coonan. Näher zur Entwicklung Frenz, Handbuch Europarecht Bd. 1: Europäische Grundfreiheiten, Rn. 429 ff., 444 ff. Vgl. für Konkurrentenklagen Frenz, Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz in Konkurrenzsituationen, 1999, S. 58. BVerwGE 18, 168 (171); 47, 330 (339); 47, 365 (375); 61, 176 (189). Grundlegend Rosenberg, Die Beweislast, 5. Aufl. 1965, S. 98 f.; krit. etwa Berg, Die verwaltungsrechtliche Entscheidung bei ungewissem Sachverhalt, 1980, S. 182 ff.; Nierhaus, Beweismaß und Beweislast, 1989, S. 129 ff.; Peschau, Die Beweislast im Verwaltungsprozeß, 1983, S. 33 ff. Für die Grundrechte Kokott, Beweislastverteilung und Prognoseentscheidungen bei der Inanspruchnahme von Grund- und Menschenrechten, 1993, bes. S. 100 ff. Näher o. § 11 TEHG Rn. 3. Frenz

316

TEHG – Kommentierung

ZuV 2012 im Antrag hinreichend dargelegt sein. Bewiesen werden müssen sie nur, wenn insoweit eine normative Vorgabe besteht. Implizit folgt für Ausnahmeund vor allem Härtefallregelungen, dass die Voraussetzungen zugunsten dessen vorliegen müssen, der sich auf sie beruft. Eine gerichtliche Überprüfung kann schwerlich detaillierter sein als die vorherige behördliche. Eine entsprechende Beschränkung richterlicher Untersuchung deckt sich mit der 49 zweiten Grenze der richterlichen Aufklärungspflicht. Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet auch Rechtsschutz in angemessener Zeit.85 Je eher zur Untersuchungspflicht der Gerichte auch umfangreiche Sachverhaltsermittlungen gehören, desto mehr werden die Gerichte einen auch zeitlich vertretbaren Rechtsschutz in dem betreffenden wie in anderen Verfahren nicht mehr sicherstellen können.86 Dass die Untersuchungspflicht der Verwaltungsgerichte Grenzen hat, belegt auch die Pflicht zur Heranziehung der Beteiligten in § 86 Abs. 1 S. 1 HS. 2 VwGO.87

V.

Rechtsschutz im Hinblick auf eine erstmalige Zuteilung

50 Wollen Newcomer eine Anlage nach § 2 TEHG betreiben, benötigen sie neben einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung eine Emissionsgenehmigung nach § 4 TEHG und Emissionszertifikate nach § 9 TEHG. Werden Letztere eingefordert, wird eine entsprechende Zuteilungsentscheidung begehrt. Dafür ist die Verpflichtungsklage einschlägig; sie ist vor dem VG Berlin zu erheben.88 Die Konstellation ist im Ansatz mit dem Begehren einer höheren Zertifikat51 menge in anderen Konstellationen vergleichbar. Ein subjektiv-öffentliches Recht ergibt sich daher regelmäßig ebenfalls aus § 9 Abs. 1 TEHG, sofern ein möglicher Zuteilungsanspruch besteht. Indes ist die Rechtsbeeinträchtigung für Newcomer oder ohne Zertifikate bleibende Altbetreiber, welche nunmehr neu in das Emissionshandelssystem einbezogen worden sind, stärker. Es geht um die Grundzuteilung von Zertifikaten. Ohne sie besteht gar keine Möglichkeit, einen Betrieb zu eröffnen oder fortzuführen, außer ein Anlagenbetreiber deckt sich auf dem freien Markt bzw. bei staatlich veranlasster Veräußerung nach §§ 19 ff. ZuG 2012 mit Emissionsberechtigungen ein. Aber auch dann benötigt er immer noch eine Emissionsgenehmigung nach § 4 TEHG. Bildet diese mithin die Voraussetzung für die Ausübung des Berufes, handelt es sich insoweit um eine Berufszulassungsbeschränkung, und zwar um eine objektive. Das gilt auch für die Zuteilungsentscheidung für Emissionszertifikate, wenn insoweit lediglich ein feststehendes Kontingent zur Verfügung gestellt wird, das aber bereits gänzlich erschöpft ist, und zusätzlich auf dem Markt keine Rechte mehr erhältlich sind. Eine solches festste85 86 87 88

BVerfGE 35, 382 (405); 40, 237 (257); 55, 349 (369); 63, 45 (68 f.); BVerfG, EuGRZ 1982, 75. Vgl. Sendler, NJW 1994, 1518 (1519 f.); Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 IV Rn. 263 m.w.N. Allgemein Frenz, Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz in Konkurrenzsituationen, 1999, S. 61 f. S.o. Rn. 42. Frenz

§ 12 Rechtsbehelfe gegen die Zuteilungsentscheidung

317

hendes Kontingent war für Newcomer nach §§ 6, 11 Abs. 4 NAPG89 vorgesehen. Vor diesem Hintergrund sind die Rechtsschutzmöglichkeiten und die dabei vor Gericht durchsetzbaren Ansprüche zu betrachten. Um Art. 12 Abs. 1 GG nur soweit wie unbedingt notwendig einzuschränken 52 und dadurch die Berufsfreiheit möglichst vieler möglichst weitgehend verwirklichen zu können, gilt es in Konstellationen mit einer Höchstgrenze von zur Verfügung stehenden Berechtigungen, die vorhandenen Kapazitäten weitestgehend auszuschöpfen. Damit können auch noch diejenigen zum Zuge kommen, die es versäumten, einen Zuteilungsantrag für Altanlagen zu stellen, und daher aus dem System des TEHG und des ZuG 2012 herausfallen; für Neuanlagen greift § 9 ZuG 2012. Der gänzliche Ausschluss von Altanlagenbetreibern, die ihre Ansprüche zu spät geltend machen und daher nach § 10 Abs. 3 TEHG ausgeschlossen sind, ist jedenfalls dann problematisch, wenn noch Emissionsberechtigungen ausgegeben werden können, ohne dass Deutschland seine Ziele im Rahmen des Kyoto-Prozesses verfehlt. Existiert danach noch ein freies Kontingent, liegt es daher im Hinblick auf die weitest mögliche Verwirklichung des Grundrechts der Berufsfreiheit nahe, die Behörde gem. § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO zu verpflichten, es, wie von der Rechtsprechung im Hochschulrecht praktiziert,90 dem Kläger zuzusprechen. Erfolgt hingegen eine Ausgabe von Zertifikaten ausschließlich nach den Vorgaben des TEHG und des ZuG 2012 und nicht über diese grundrechtliche „Notbasis“, weil die einfachgesetzlichen Regeln eigentlich nicht mehr eingreifen würden (s. § 10 Abs. 3 TEHG), ist die Gesamtmenge der zur Verfügung stehenden Berechtigungen im Einzelfall unbeachtlich.91 Diese zusprechende Entscheidung kann nach der Rechtsprechung des BVerwG 53 unabhängig von der Stellung der anderen Bewerber erfolgen, damit nur das vorhandene Kontingent ausgeschöpft wird.92 Deshalb ist sie auch dann möglich, wenn in einer künftigen normativen Ausgestaltung des Gesetzes über den nationalen Zuteilungsplan die Zuteilung an einen Emittenten von der an andere abhängt, wie in § 11 Abs. 4 NAPG93 für Neuanlagen vorgesehen. Das BVerwG lehnt dies in einer anderen Konstellation nur deshalb ab, weil die für gewerbliche Genehmigungen zur Verfügung stehende Kapazität nicht durch Verstreichen eines Zeitabschnitts wie im Hochschulrecht „gleichsam verfällt“.94 Jedoch existieren im Emissionshandelsrecht ein konkreter Start- und Endtermin.

89 90 91 92

93 94

I.d.F. des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 27.4.2004, BTDrucks. 15/2966. BVerfGE 39, 258 (268 ff.); 60, 25. S.o. Rn. 46. BVerwGE 79, 208 (218). Dagegen bestehen allerdings grundrechtliche Bedenken, Frenz, Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz in Konkurrenzsituationen, 1999, S. 57 f., 74 ff., so dass eine Berechtigungen zusprechende Entscheidung nur bei Wahrung der materiellen Rechtsposition von Mitbewerbern oder eines ansonsten eintretenden gänzlichen Verfalls ergehen dürfte. Gesetzentwurf von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 27.4.2004, BT-Drucks. 15/2966. BVerwGE 79, 208 (217). Frenz

318

TEHG – Kommentierung

Erfolgt eine solche Kontingentierung in einem späteren Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan und tritt wegen eines Bewerberüberhangs eine Mangellage auf, ist dies unter Berücksichtigung der hohen Bedeutung der Berufsfreiheit sowie unter Beachtung des Gleichheitssatzes zu bewältigen. In Betracht kommt namentlich eine Zuteilung nach der Reihenfolge des Eingangs der Zulassungsanträge.95 Das in den Bundestag eingebrachte NAPG96 sah für Neuanlagen eine solche Berücksichtigung nach Eintragseingang vor (§ 11 Abs. 4 S. 3 NAPG). Der für Neuanlagen nach § 11 Abs. 1 NAPG bestehende Anspruch auf Zuteilung von Berechtigungen stand unter dem Vorbehalt, dass in der Reserve nach § 6 NAPG noch Berechtigungen verfügbar sind. Allerdings ist eine Kontingenterschöpfung dann unschädlich, wenn sie unkorrekt erfolgt ist, mithin Bewerber bedient wurden, die keinen (vorrangigen) Anspruch hatten. Die Beseitigung von Irregularitäten ist dann Sache der Verwaltung.97 Unklar ist bei dieser Regelung, inwieweit der Newcomer bei Erschöpfung der 55 Reserve – etwa auf grundrechtlicher Basis nach Art. 12 Abs. 1 GG – einen Anspruch gegen die DEHSt hat, dass diese am freien Markt Zertifikate erwirbt, um diese dem Newcomer zuzuteilen. Eine insoweit ebenfalls nicht eindeutige Regelung wurde jedenfalls durch den Änderungsantrag von SPD und Bündnis 90/Die Grünen98 mit § 6 Abs. 3 NAPG vorgeschlagen. Danach „kann“ das Umweltministerium im Einvernehmen mit dem Finanzministerium gerade zur Erfüllung der Ansprüche von Newcomer-Anlagen „eine Stelle“ beauftragen, auf eigene Rechnung Berechtigungen zu kaufen und diese der zuständigen Behörde (DEHSt) kostenlos zum Zwecke der Zuteilung zur Verfügung zu stellen. Hier stellt sich die Frage einer grundrechtlichen Prägung der Ermessensausübung. Im geltenden § 5 Abs. 5 ZuG 2012 existiert nunmehr eine Zukaufverpflich56 tung.99 Da aufgrund dieser Regelung jeder Newcomer unabhängig von einer Ausschöpfung der ursprünglichen Reserve einen Anspruch auf Zuteilung von Berechtigungen hat, kommt es auch nicht mehr auf die Reihenfolge der Zuteilungsanträge an. Eine Verpflichtungsklage auf Zuteilung von Zertifikaten führt nach Maßgabe von § 9 ZuG 2012 unabhängig vom Zeitpunkt der Antragstellung zu einem Urteil, das die DEHSt verpflichtet, dem Kläger die erforderliche Anzahl von Emissionsberechtigungen zuzuweisen. 54

95 96 97 98 99

Vgl. BayVerfGH, NVwZ 1984, 232 für die Vergabe von Standplätzen. Gesetzentwurf von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 27.4.2004, BT-Drucks. 15/2966. BVerfG, NJW 2002, 3691 (3692). Bericht des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, BT-Drucks. 15/3237, S. 9, Anlage 1, Nr. 7 a). Zurückzuführen auf den mündlichen Änderungsantrag von SPD und Bündnis 90/Die Grünen, Bericht des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, BTDrucks. 15/3237, S. 3. Frenz

§ 12 Rechtsbehelfe gegen die Zuteilungsentscheidung

VI.

319

Einstweiliger Rechtsschutz nach § 123 VwGO

Bei dem auf die Zuteilung an die eigene Person gerichteten einstweiligen Rechts- 57 schutz begehrt der Antragsteller eine ihn begünstigende Regelungsanordnung nach § 123 VwGO. Folgt nach Auffassung des Gerichts bereits aus den Sachvorträgen im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes, dass dem Antragsteller entsprechend seiner Rechtsstellung eine (höhere) Berechtigung zugesprochen werden kann, kann es dem Antragsteller vorläufig (weitere) Zertifikate zuweisen.100 Dieses Ergebnis bereitet aufgrund des summarischen Charakters des einstweili- 58 gen Rechtsschutzverfahrens101 Schwierigkeiten. Für den Fall, dass das Gericht entgegen den Feststellungen im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes in der Hauptsache zu der Überzeugung kommt, dass dem Antragsteller keine (weiteren) Berechtigungen zustehen, kann dieser sie bereits genutzt und damit über Gebühr CO2-Emissionen abgegeben haben. Eine Korrektur ist dann aber regelmäßig immer noch über eine spätere Aufhebungsentscheidung möglich, welche zur Rückgabe einer entsprechenden Anzahl von Zertifikaten verpflichtet, die nicht mit den ausgegebenen identisch sein müssen. Umgekehrt werden aber die meisten Anlagenbetreiber jedenfalls in einer fünf 59 Jahre dauernden Handelsperiode vorläufig mit den zugeteilten Zertifikaten auskommen, bis die Hauptsacheentscheidung fällt. Schließlich können sie zunächst auf die eigentlich für spätere Jahre einzusetzenden Zertifikate zurückgreifen.102 Sie tragen zwar damit das Risiko von Preissteigerungen, wenn sie bei verlorenem Rechtsstreit später zukaufen. Dieses dürfte aber nicht zu derart schweren Nachteilen führen, dass daraus ein hinreichender Anordnungsgrund erwüchse, zumal die Preise im Verlauf einer Handelsperiode auch sinken können. Da somit keine vollendeten Tatsachen drohen, ist es daher regelmäßig zumutbar, das Hauptsacheverfahren abzuwarten. Es fehlt die besondere Eilbedürftigkeit als Voraussetzung eines Anordnungsgrundes.103 Nur ausnahmsweise, nämlich bei einem hohen Anteil streitiger Zertifikatzuteilungen und wirtschaftlich schwachen Personen, wird es daher für den Antragsteller zu extremen Nachteilen führen, wenn ihm zwar Berechtigungen zustehen, er sie aber nicht sogleich, sondern erst nach der Hauptsacheentscheidung erhält und damit seine Produktion vorübergehend herunterfahren oder gar stilllegen muss104 bzw. seine Wettbewerbsposition nachhaltig beeinträchtigt wird.105 Insoweit wird er in seiner Grundrechtsverwirklichung beschränkt; möglicherweise müsste er seine Tätigkeit in der Zwischenzeit aufgeben.

100 101 102

103 104 105

Ebenso Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 9 Rn. 36 f. Z.B. Kopp/Schenke, VwGO, § 123 Rn. 1. Diehr, Rechtsschutz im Emissionszertifikate-Handelssystem, 2006, S. 305 ff.; Posser/Altenschmidt, in: Frenz (Hrsg.), Auswirkungen des Emissionshandels auf die Praxis, 2005, S. 141 (157 f.) schon für die erste, dreijährige Handelsperiode bei einer Hauptsacheentscheidung bis zu deren Ende gegen Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 9 Rn. 37. S. etwa Frenz, Öffentliches Recht, Rn. 686. Vgl. VGH Kassel, NJW 1982, 259 (259). Diehr, Rechtsschutz im Emissionszertifikate-Handelssystem, 2006, S. 306. Frenz

320

60

TEHG – Kommentierung

In solchen Ausnahmefällen ist es im Hinblick auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG erlaubt, die Hauptsache vorwegzunehmen.106 Voraussetzung ist, dass es ansonsten zu unzumutbaren Ergebnissen für den Antragsteller käme. Zudem muss ein Obsiegen in der Hauptsache „bei Anlegung eines strengen Maßstabes“107 absehbar sein. Dann darf eine vorläufige, begünstigende Regelungsanordnung nicht ausgeschlossen sein, die dem Antragsteller die begehrten Emissionszertifikate zuspricht. Das gilt zumal bei einer auch vom BVerfG108 verfolgten offeneren Konzeption, die eine Vorwegnahme der Hauptsache nur bei einer faktisch endgültigen, auch durch die Hauptsacheentscheidung nicht mehr korrigierbaren Regelung annimmt,109 was hier gerade nicht der Fall ist.110

VII. Einschaltung des BVerfG 61 Rechtsschutz gegen die Zuteilungsentscheidungen kann vor den Verwaltungsgerichten erlangt werden. Eine Verfassungsbeschwerde durch die Anlagenbetreiber ist dann subsidiär. Eine Einschaltung des BVerfG durch sie ist daher nur durch eine Vorlage des angerufenen Verwaltungsgerichts nach Art. 100 Abs. 1 GG oder durch eine Verfassungsbeschwerde gegen die letztinstanzliche Gerichtsentscheidung möglich. Durch sie kann auch eine Verletzung des Rechts auf den gesetzlichen Richter nach Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG gerügt werden, sofern eine Vorlage an den EuGH entgegen Art. 234 EG unterlassen wurde.111 Erfolg verspricht eine solche Rüge, wenn jedenfalls ein letztinstanzliches Gericht trotz angenommener Entscheidungserheblichkeit und Auslegungszweifeln hinsichtlich der gemeinschaftsrechtlichen Frage eine Vorlage nicht in Erwägung zieht oder bewusst ohne Vorlage von der Rechtsprechung des EuGH abweicht. Liegt zu einer Frage noch keine oder noch keine erschöpfende oder eine fortentwicklungsfähige EuGH-Judikatur vor, besteht ein Beurteilungsspielraum. Nur wenn dieser überschritten ist und das letztinstanzliche Gericht die gemeinschaftsrechtliche Rechtsfrage unvertretbar oder ohne nähere Prüfung und Recherche oder ohne Begründung beantwortet hat, ist Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG verletzt.112 So hat das BVerwG113 die Grundrechtskonformität der Emissionshandelsrichtlinie unter Rückgriff auf allgemeine und ständige Rechtsprechung des EuGH sowie spezifische Fachliteratur geprüft und ohne Gültigkeitsbedenken bejaht: Mangels Auslegungszweifeln bestand daher keine Vorlagepflicht.114 106 107 108 109 110 111 112 113 114

S. z.B. BVerwGE 87, 37 – Glykol. BVerwGE 109, 258 (262). Darauf abstellend auch Diehr, Rechtsschutz im Emissionszertifikate-Handelssystem, 2006, S. 308. BVerfG, NVwZ 2003, 1112 (1113). Posser/Altenschmidt, in: Frenz (Hrsg.), Auswirkungen des Emissionshandels auf die Praxis, 2005, S. 141 (156). S.o. Rn. 58. S. allgemein u. Rn. 67. BVerfG, NVwZ 2007, 942 ff. E 124, 47 (56 ff.). S. BVerwG, NVwZ 2007, 942 (945) und bereits o. § 9 TEHG Rn. 43, 49, 52. Frenz

§ 12 Rechtsbehelfe gegen die Zuteilungsentscheidung

321

Dass im Hinblick auf die Zuteilung von Berechtigungen über das TEHG hinaus in Gestalt des ZuG die Gesetzesform gewählt wurde, hat zur Konsequenz, dass Rechtsschutz dagegen weitestgehend ausgeschlossen ist.115 Dagegen kann aber etwa ein Land im Wege der abstrakten Normenkontrolle gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG vorgehen.116 Im Übrigen ist erst die konkrete Zuteilungsentscheidung angreifbar. Allerdings ergeben sich bereits aus dem ZuG die auf die einzelnen Unternehmen entfallenden Berechtigungen. Die sich daraus ergebenden Regeln sind dann inzident auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu überprüfen.117 Eine Verfassungsbeschwerde gegen den NAP ist schon deshalb ausgeschlossen, weil es sich um ein noch keine endgültigen Regeln bestimmendes Instrument handelt, das der Kommission zur Genehmigung vorgelegt wird. Die nach außen wirksame Festlegung erfolgt erst im nationalen Zuteilungsgesetz. Dieses bildet die formale Grundlage für die Zuteilung der Berechtigungen (s. §§ 7 S. 2 HS. 2, 9 Abs. 1 TEHG).118 Weder das TEHG noch das ZuG enthalten eine gesetzliche Qualifizierung des NAP als Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 VwVfG, die ihn selbst angreifbar machen würde.119 Die Einstufung als Verordnung würde nicht weiterhelfen, da die Normenkontrolle nach § 47 VwGO Bundesverordnungen nicht erfasst.120 Gegen ein Gesetz kommt eine Verfassungsbeschwerde nur dann in Betracht, wenn es bereits aktuell und damit vor Ergehen von Vollzugsakten zu nicht mehr korrigierbaren Entscheidungen oder Dispositionen zwingt. Dann ist dem Beschwerdeführer ein weiteres Abwarten nicht mehr zumutbar. Dies ist insbesondere bei berufswahlregelnden Normen sowie bei Straf- und Ordnungswidrigkeitsvorschriften der Fall.121 Der Emissionshandel kann Unternehmen durchaus so stark belasten, dass sie zur Geschäftsaufgabe gezwungen sind.122 Nur in diesen Extremfällen werden indes, sofern bereits auf der Basis des TEHG oder des ZuG 2012 infolge der darin konkret vorgezeichneten Belastungen Betriebe aufgegeben werden, nicht mehr rückgängig zu machende Dispositionen ausgelöst. Lediglich in diesen Ausnahmekonstellationen ist daher nach der Rechtsprechung des BVerfG eine Verfassungsbeschwerde denkbar – allerdings gem. § 93 Abs. 3 BVerfGG nur innerhalb eines Jahres ab In-Kraft-Treten.123 Sie scheitert aber auch im Hinblick auf die zweite Handelsperiode daran, dass die benötigten Rechte weitestgehend kostenlos auf der Basis der bisherigen Emissionen bzw. Standardauslastungsfaktoren und allgemeiner Benchmarks ausgegeben werden und daher die Geschäftstätigkeit als solche 115 116 117 118 119 120 121 122 123

Dazu Giesberts/Hilf, EurUP 2004, 21 (28). Kopp-Assenmacher, ZUR 2006, 405 (406). BVerfG, NVwZ 2007, 942 (943). Näher § 7 TEHG Rn. 2. S.o. § 7 TEHG Rn. 11. Breuer, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder (Hrsg.), Emissionszertifikate und Umweltrecht, 2004, S. 145 (172); Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 7 TEHG Rn. 14. BVerfGE 89, 70 (82). S.o. § 9 TEHG Rn. 84. Berechnet nach § 187 Abs. 2 i.V.m. § 188 Abs. 2 Alt. 2 BGB und nicht nach § 187 Abs. 1, § 188 Abs. 2 Alt. 1 BGB, BVerfG, Beschl. v. 3.5.2007, 1 BvR 1847/05. Frenz

62

63

64

65

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TEHG – Kommentierung

gefährdende Belastungen kaum auftreten dürften. Newcomer können aus der nach § 5 ZuG 2012 zu bildenden Reserve bedient werden, so dass auch für sie nicht a priori berufshindernde Belastungswirkungen auftreten, sondern ein Abwarten bis zu einer Zuteilungsentscheidung zumutbar ist. Fehlerhafte Zuteilungsentscheidungen können rückabgewickelt werden. Daher sind auch die Chancen einer Aussetzung durch Erlass einer einstweiligen Anordnung auf einen Eilantrag nach § 32 BVerfGG hin „denkbar gering“.124 Bejaht man eine Strafbarkeit nach § 327 Abs. 2 StGB,125 kann eine solche in jedem Fall durch die Beantragung einer Emissionsgenehmigung umgangen werden.126 Und auch soweit dabei Unklarheiten etwa wegen der in die zweite Handelsperiode neu aufgenommenen Anlagen entstehen, können diese ggf. über eine Feststellungsklage beseitigt werden. Daher greift das Primat fachgerichtlicher Aufbereitung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht, welches auch hier zur Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde führt.127

VIII. Einschaltung des EuG(H) 66 Da das TEHG die Emissionshandelsrichtlinie umsetzt und zudem verschiedene primärrechtliche Vorgaben relevant sind,128 stellt sich immer wieder die Frage der Vereinbarkeit mit dem Europarecht. Zwar ist diese Frage in erster Linie von den nationalen Gerichten zu prüfen. Erfolgt dies nicht zur Zufriedenheit oder um eine möglichst frühzeitige Klärung zu erreichen, stellt sich die Frage einer Anrufung des EuGH bzw. des Europäischen Gerichts erster Instanz (EuG).

1.

Klageverfahren

a)

Vorlageverfahren

67 Das Vorlageverfahren ist gem. Art. 234 EG von den nationalen Gerichten einzuleiten. Über diesen Weg haben Individuen die Möglichkeit, ihre Angelegenheit zum EuGH zu bringen, wenn auch nicht unmittelbar selbst, sondern mittelbar über die angerufenen Gerichte. Ein Angriff auf nationale Vollzugsakte oder mitgliedstaatliches Umsetzungsrecht kann sich dabei daraus ergeben, dass dessen Vereinbarkeit mit primärem oder sekundärem Gemeinschaftsrecht zweifelhaft ist. Die in diesem Kontext von den nationalen Gerichten vorgelegten Fragen werden dann vom EuGH beantwortet. Zur Vorlage verpflichtet ist aber erst das letztinstanzlich

124 125 126 127

128

Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 7 TEHG Rn. 16. Abl. § 19 TEHG Rn. 8 ff. Weidemann, DVBl. 2004, 727 (736). Posser/Altenschmidt, in: Frenz (Hrsg.), Auswirkungen des Emissionshandels auf die Praxis, 2005, S. 141 (143 f.); s. allgemein BVerfGE 95, 163 (171); 101, 54 (74); krit. Posser, Die Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde, 1993. Näher § 9 TEHG Rn. 30 ff. Frenz

§ 12 Rechtsbehelfe gegen die Zuteilungsentscheidung

323

mit der jeweiligen Sache befasste Gericht.129 Dieses muss aber nicht vorlegen, wenn es wie das BVerwG130 die Emissionshandelsrichtlinie für gültig hält und sich in seiner Einschätzung etwa zur Grundrechtskonformität auf eine bestehende Rechtsprechung des EuGH stützen kann, so dass es keine Auslegungszweifel hat.131 b)

Gegen die Emissionshandelsrichtlinie

Eine direkte Anrufung des EuGH im Hinblick auf das Emissionshandelsrecht 68 kommt nicht in Betracht. Die Emissionshandelsrichtlinie ist in nationales Recht umgesetzt; daher bildet dieses bzw. das auf seiner Grundlage erfolgende Verwaltungshandeln den Angriffsgegenstand. Zudem können Einzelpersonen das EuG praktisch nicht einschalten, außer sie werden unmittelbar und individuell betroffen (Art. 230 Abs. 4 EG). Damit effektiver Rechtsschutz gewährleistet ist (s. auch Art. 47 Grundrechte- 69 charta), sollte nach einem Urteil des EuG der Einzelne Rechtsschutz immer dann erlangen können, wenn er in seiner Rechtsposition unmittelbar beeinträchtigt wird, weil seine Rechte eingeschränkt oder ihm Pflichten auferlegt werden. Das sollte auch im Hinblick auf allgemein gültige Regelungen gelten, die ihn nicht besonders herausheben, wenn er mangels noch erforderlicher (nationaler) Durchführungsmaßnahmen auch vor nationalen Gerichten keinen (hinreichenden) Rechtsschutz zu erlangen vermag. Die Provokation eines nationalen Durchführungsaktes und eines sich daran anschließenden gerichtlichen Verfahrens durch einen Verstoß gegen die fragliche Gemeinschaftsvorschrift sei unzumutbar, eine Schadensersatzklage nach Art. 288 Abs. 2 EG sichere keine umfassende Rechtmäßigkeitskontrolle.132 Diese Entscheidung hob der EuGH nunmehr auf.133 Diese Entscheidungen betrafen eine Verordnung, die per se unmittelbar berech- 70 tigt und verpflichtet. Umso weniger kommt direkter individueller Rechtsschutz gegen eine Richtlinie in Betracht, die erst noch der Umsetzung bedarf.134 Er ist nach der durch den EuGH wiederhergestellten traditionellen Rechtsprechung gegen eine allgemein geltende Vorschrift nur dann möglich, wenn diese eine Person „wegen bestimmter besonderer Eigenschaften oder aufgrund von Umständen betrifft, die sie aus dem Kreis aller übrigen Personen herausheben und sie in ähnlicher Weise individualisieren wie einen Adressaten“.135 Die Emissionshandelsrichtlinie betrifft indes alle wichtigen Anlagenbetreiber mit Kohlendioxid-Emissionen und nicht nur einzelne. Selbst wenn sich Rechtssubjekte, für die eine Richt129 130 131 132 133 134

135

Erweiternd EuGH, Slg. 1987, 4199 (4230 f.) – Foto-Frost für eine Hinwegsetzung über Gemeinschaftsrecht. E 124, 47 (56 ff.). S. BVerfG, NVwZ 2007, 942 (945) sowie o. Rn. 61. EuG, Slg. 2002, II-2365 (2381 ff.) – Jégo-Quéré. EuGH, NJW 2004, 2006 – Jégo-Quéré. Im Hinblick auf die Emissionshandelsrichtlinie bzgl. des zusätzlichen Genehmigungsvorbehaltes nach Art. 4-6 bejahend hingegen Breuer, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/ Schröder (Hrsg.), Emissionszertifikate und Umweltrecht, 2004, S. 145 (162). EuGH, NJW 2004, 2006 (2007) – Jégo-Quéré. Frenz

324

TEHG – Kommentierung

linie gilt, nach Zahl oder sogar Identität mit mehr oder weniger großer Genauigkeit bestimmen lassen, verliert eine Handlung nach ständiger Rechtsprechung ihren normativen Charakter nicht136 und lässt sich daher auch nicht wie eine Entscheidung individuell angreifen. Gegen die Emissionshandelsrichtlinie kann daher von natürlichen oder juristischen Personen keine Nichtigkeitsklage nach Art. 230 Abs. 4 EG erhoben werden. c)

Gegen oder auf Entscheidungen der Kommission

71 Klagen gegen Entscheidungen der Kommission sind gem. Art. 230 Abs. 4 EG dann unproblematisch, wenn sie an den Kläger ergangen sind. Die Entscheidungen, welche gem. Art. 9 Abs. 3 Emissionshandelsrichtlinie zu den nationalen Zuteilungsplänen ergehen, sind an die Mitgliedstaaten adressiert. Will ein Unternehmen dagegen klagen, muss es unmittelbar und individuell betroffen sein. Seine Rechte und Pflichten werden durch die Ablehnung oder Billigung eines nationalen Allokationsplanes nicht unmittelbar beeinträchtigt, da der Plan erst von den nationalen Behörden vollzogen werden muss und diese die endgültige Entscheidung treffen. Daher fehlt die unmittelbare Betroffenheit.137 Das gilt erst recht im Hinblick auf eine Entscheidung der Kommission zum Al72 lokationsplan eines anderen Mitgliedstaates als dem, in dem der Kläger ansässig ist. Zwar ist auch eine Entscheidung potenziell anfechtbar, die an einen Drittstaat ergangen ist. Indes muss diese den Kläger unmittelbar und individuell betreffen, indem etwa gegen ihn Sanktionen vorgesehen werden.138 Ein Drittstaat aber muss auf eine Kommissionsentscheidung hin höchstens seinen nationalen Allokationsplan ändern oder kann ihn beibehalten. Allenfalls über die sich daraus ergebenden Zuteilungen an Unternehmen in diesem Staat werden die klagenden Unternehmen außerhalb dieses Drittstaates betroffen, also keinesfalls unmittelbar und individuell. Entsprechendes trifft für Klagen auf eine (ablehnende) Entscheidung der 73 Kommission zu einem nationalen Allokationsplan zu, der aus Sicht eines Unternehmens andere Unternehmen über Gebühr begünstigt. Auch für solche Klagen durch nicht-privilegierte Klageberechtigte nach Art. 232 Abs. 3 EG ist deren unmittelbare und individuelle Betroffenheit notwendig,139 die aber gerade fehlt. Eine Ausnahme kommt höchstens insoweit in Betracht, als die Begünstigung 74 von Unternehmen durch nationale Allokationspläne eine Beihilfe darstellt und andere Unternehmen eine diese Beihilfe aufhebende Entscheidung der Kommission begehren. Letztere können Untätigkeitsklage nach Art. 232 Abs. 3 EG erheben, wenn sie durch ein Unterbleiben dieser Entscheidung unmittelbar und individuell betroffen sind. Sie müssen als Nichtadressaten wegen bestimmter persönlicher Ei136

137 138 139

EuGH, Slg. 1995, I-4149 (4159 f.) – Asocarne mit zahlr. weit. Nachw. Diese Entscheidung nimmt auch Breuer, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder (Hrsg.), Emissionszertifikate und Umweltrecht, 2004, S. 145 (161) zum Ausgangspunkt. Allgemein Geiger, EUV/EGV, Art. 230 Rn. 21; aus der Rspr. z.B. EuGH, Slg. 1998, I-2309 (2370 f.) – Dreyfus m.w.N. EuGH, Slg. 1990, I-2885 (2906 f.). EuGH, Slg. 1996, I-6065 (6105) – Port; Geiger, EUV/EGV, Art. 232 Rn. 9 m.w.N. Frenz

§ 12 Rechtsbehelfe gegen die Zuteilungsentscheidung

325

genschaften oder besonderer, sie aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt und dadurch wie Adressaten individualisiert sein.140 Im Beihilfebereich ist dies dann der Fall, wenn ein Unternehmen vorprozessual eine Beschwerde veranlasst hat, angehört wurde sowie Erklärungen abgegeben hat. Eine solche aktive Teilnahme am Verwaltungsverfahren verlangte das EuG nicht.141 Die unmittelbare Betroffenheit ergibt sich aus wirtschaftlichen Schäden in einer Wettbewerbssituation.142 Dies resultiert im Bereich des Emissionshandels daraus, dass eine übermäßige Zuteilung von Berechtigungen zu wirtschaftlichen Vorteilen im Wettbewerb führt, die nicht begünstigten Konkurrenzunternehmen schaden. Davon geht die Emissionshandelsrichtlinie ausweislich Kriterium 5 Anhang III selbst aus. Daher besteht insoweit eine Klageberechtigung von Untenehmen gegen eine ungerechtfertigte Begünstigung von (Konkurrenz-)Unternehmen auch in einem Drittstaat.

2.

Einstweiliger Rechtsschutz

Auch im Bereich des einstweiligen Rechtsschutzes ist eine Vorlage an den EuGH 75 möglich. Hier geht es um eine gemeinschaftsrechtskonforme Handhabung des nationalen Umsetzungsrechts im Gefolge der Emissionshandelsrichtlinie. Die unmittelbare Wirkung von Gemeinschaftsrecht wird daher nicht vereitelt,143 der einstweilige Rechtsschutz beurteilt sich nach den allgemeinen Regeln für die Anwendung nationalen Rechts. Bei Zweifeln der Vereinbarkeit nationalen Umsetzungsrechts mit gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben bleibt bei einer Vorlage an den EuGH höchstens Ersteres unangewendet, nicht aber Gemeinschaftsrecht. Vielmehr kann dessen zeit- und vorgabengerechte Anwendung ein besonderes Vollzugsinteresse begründen, wenn anders ein richtlinienkonformes Staatshandeln nicht sicherzustellen ist.144 Umgekehrt kann daraus ein besonderes Suspensivinteresse folgen, wenn das positive Verwaltungshandeln z.B. zugunsten eines Mitbewerbers gemeinschaftsrechtswidrig wäre.

140 141

142

143 144

S.o. Rn. 70. EuG, Slg. 1995, II-1281 (1307) – ACC; Slg. 1995, II-1329 (1332) – ACC; Slg. 1996, II-1399 – Skilsvaerftsforeningen; dazu näher Klingbeil, Das Beihilfeverfahren nach Art. 93 EG-Vertrag, 1998, S. 231 ff. EuGH, Slg. 1986, 391 (415 f.) – Cofaz, wo dieses Erfordernis auf eine plausible Darlegung reduziert wird, s. Reufels, Europäische Subventionskontrolle durch Private, 1997, S. 143; vgl. aber EuGH, Slg. 1998, I-2309 (2372 ff.) – Dreyfus. EuGH, Slg. 1991, I-415 (544) – Süderdithmarschen; Slg. 1995, I-3761 (3795) – Atlanta Fruchthandel. EuGH, Slg. 1990, I-2879 (2905 f.) – Tafelwein. Frenz

§ 13

Anerkennung von Berechtigungen und Emissionsgutschriften

(1) Berechtigungen, die von anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union in Anwendung der Richtlinie 2003/87/EG für die laufende Zuteilungsperiode ausgegeben worden sind, stehen in der Bundesrepublik Deutschland ausgegebenen Berechtigungen gleich. (2) In den §§ 14, 16, 17, 18 und 24 Abs. 2 Satz 2 gelten Emissionsreduktionseinheiten und zertifizierte Emissionsreduktionen als Berechtigungen im Sinne des § 3 Abs. 4. (3) Berechtigungen, die von Drittländern ausgegeben werden, mit denen Abkommen über die gegenseitige Anerkennung von Berechtigungen gemäß Artikel 25 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87/EG geschlossen wurden, werden von der zuständigen Behörde nach Maßgabe der auf Grundlage von Artikel 25 Abs. 2 der Richtlinie 2003/87/EG erlassenen Vorschriften in Berechtigungen überführt. Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit kann im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie Einzelheiten zur Überführung solcher Berechtigungen durch Rechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, regeln.

Übersicht I. II.

Gleichstellung von Zertifikaten aus anderen EU-Mitgliedstaaten........... Emissionsgutschriften nach dem Kyoto-Protokoll .................................. 1. Verbindung zum Völker- und Europarecht.......................................

Rn. 1-10 11-27 12-19

a) Notwendige Implementierung ins nationale Recht ........................... b) Joint Implementation ........................................................................ c) Clean Development Mechanism .......................................................

12-15 16-17 18-19

2. ProMechG ........................................................................................

20-27

a) b) c) d) e)

III.

Allgemeiner Rahmen ........................................................................ Projekttätigkeiten außerhalb des Bundesgebietes ............................. Projekttätigkeiten im Bundesgebiet .................................................. Mechnismus für umweltverträgliche Entwicklung ........................... Nationale Ausgleichsprojekte ...........................................................

20-23 24 25 26 27

Überführung von Berechtigungen aus Drittländern ................................

28-35

Frenz

§ 13 Anerkennung von Berechtigungen und Emissionsgutschriften

I.

327

Gleichstellung von Zertifikaten aus anderen EU-Mitgliedstaaten

§ 13 Abs. 1 TEHG stellt die von anderen EU-Mitgliedstaaten unter dem Regime der Emissionshandelsrichtlinie ausgegebenen Berechtigungen den in Deutschland zugeteilten automatisch und nicht erst nach behördlicher Anerkennung wie gem. § 13 Abs. 3 TEHG gleich. Sie haben also denselben Status und beinhalten dieselben Rechte. Damit wird die Vorgabe von Art. 12 Abs. 2 Emissionshandelsrichtlinie erfüllt. Über die Umsetzung dieser konkreten Richtlinienvorschrift hinaus wird das TEHG durch diese Vorschrift in die durch die Emissionshandelsrichtlinie verwirklichte Konzeption eines gemeinschaftsweiten Zertifikatsystems integriert. Art. 12 Abs. 2 Emissionshandelsrichtlinie bestimmt eigens, dass die Mitgliedstaaten die Nutzung der in anderen Mitgliedstaaten ausgegebenen Zertifikate für die Erfüllung der Abgabepflicht verbrauchter Emissionsberechtigungen sicherstellen müssen. Diese Verpflichtung ist hinreichend genau und bestimmt genug formuliert, um bei defizitärer Umsetzung in einem anderen Mitgliedstaat unmittelbar wirken zu können.1 Voraussetzung ist nach § 12 Abs. 2 Emissionshandelsrichtlinie nur die Vergabe durch die zuständige Behörde, hingegen nicht die Übereinstimmung dieser Vergabe mit den nationalstaatlichen Regeln oder auch nur mit den Regeln dieses anderen EU-Staates. Die Beurteilung der Voraussetzungen der Zertifikatvergabe ist nicht Sache des zur automatischen Respektierung verpflichteten Staates. Mithin können Verantwortliche auch in anderen EU-Staaten erworbene Berechtigungen gem. § 6 Abs. 1 TEHG an die zuständige Behörde als Äquivalent für die durch die eigene Tätigkeit verursachten Emissionen abgeben. So können auch Preisunterschiede genutzt werden.2 Insoweit handelt es sich also auch nach dem System des TEHG um voll gültige Emissionsberechtigungen. Diese sind daher voll in das deutsche System integriert. Das gilt allerdings auch für Sanktionen. Sie unterliegen somit auch einer Kontosperrung nach § 17 Abs. 1 TEHG.3 Insbesondere können damit auf der Basis von in anderen EU-Staaten erlangten Zertifikaten in Deutschland CO2-Emissionen abgegeben werden. Mit ihnen kann auch nach § 16 TEHG gehandelt werden. Infolge des gleichen Stellenwertes ergeben sich insoweit aus dem TEHG keine Einschränkungen. Solche Begrenzungen sind nicht nur aufgrund der Emissionshandelsrichtlinie ausgeschlossen, sondern verbieten sich auch im Hinblick auf die Grundfreiheiten. So ist jedenfalls die Niederlassungsfreiheit dann einschlägig, wenn ein Unternehmen seinen Sitz von einem Mitgliedstaat in den anderen verlegt oder eine Zweigniederlassung eröffnet und hierfür Emissionsberechtigungen transferieren will. Nach den Grundfreiheiten sind grundsätzlich in einem Mitgliedstaat die in anderen EU-Staaten erlangten Rechtspositionen zu achten. Grundlegend wurde dieses Prinzip der Anerkennung von Standards aus anderen EU-Staaten im Bereich des 1 2

3

Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 13 Rn. 5. S. zu solchen Unterschieden im Zusammenspiel mit einer unterschiedlichen maximalen Berücksichtigungsfähigkeit von Projektmaßnahmen Körner/v. Schweinitz, in: Körner/Vierhaus, § 13 TEHG Rn. 14. Körner/v. Schweinitz, in: Körner/Vierhaus, § 13 TEHG Rn. 12. Frenz

1

2

3

4

328

5

6

7

8

TEHG – Kommentierung

freien Warenverkehrs formuliert: Waren, die in einem Mitgliedstaat legal hergestellt und in Verkehr gebracht wurden, müssen auch in anderen Mitgliedstaaten frei zirkulieren können.4 Weiter gehend sind im Berufszulassungsrecht im Ausland erworbene Diplome und sonstige Abschlüsse grundsätzlich anzuerkennen bzw. bei Unterschieden adäquat zu berücksichtigen.5 Für die Niederlassungsfreiheit wurde in jüngster Zeit vom EuGH auf die Anerkennung ausländischer Rechtsformen Wert gelegt.6 Übertragen auf Emissionshandelszertifikate bedeutet dies, dass sie, in einem Mitgliedstaat legal ausgegeben oder erworben, auch in anderen Mitgliedstaaten zirkulierbar und damit übertragbar sein sowie mit den durch sie verkörperten Rechten anerkannt werden müssen. Voraussetzung ist gem. § 13 Abs. 1 S. 1 TEHG nur, dass die Berechtigungen in Anwendung der Emissionshandelsrichtlinie für die laufende Zuteilungsperiode ausgegeben worden sind. Insoweit muss es sich um die Maßnahme eines anderen Mitgliedstaates handeln, die ihre Grundlage in einer Rechtsnorm findet, welche zur Umsetzung der Emissionshandelsrichtlinie erging. Ausgeschlossen ist deshalb nach dieser Vorschrift eine Anerkennung von Berechtigungen, die in anderen EUStaaten nach anderen Bestimmungen, also solchen außerhalb des gemeinschaftlichen Emissionshandelssystems, ausgegeben wurden. Solche Systeme hätten aber ohnehin in das gemeinschaftsweite Emissionshandelssystem überführt werden müssen, da dieses derart umfassend ausgestaltet ist und in seiner Wirksamkeit gerade darauf beruht, dass es exklusiv ist und nicht in manchen Mitgliedstaaten noch Konkurrenzsysteme bestehen. Darüber hinaus müssen die Berechtigungen nach dem Wortlaut des § 13 Abs. 1 S. 1 TEHG in der Handelsperiode erlangt worden sein, für die sie gelten bzw. in der sie als Äquivalent für ausgestoßene Emissionen genutzt werden sollen. Deshalb erscheint die Berücksichtigung von in die nächste Handelsperiode übertragenen Emissionsberechtigungen ausgeschlossen, wenn diese Fortdauer der Geltung in einem anderen Mitgliedstaat gewährt wurde. Doch ist nicht unmöglich, dass die in einem anderen Mitgliedstaat ausgegebenen Zertifikate in Deutschland in derselben Zuteilungsperiode präsentiert und dann gem. § 6 Abs. 4 S. 4 TEHG in die nächste Zuteilungsperiode überführt werden.7 Dies ist freilich nach § 6 Abs. 4 S. 5 TEHG i.V.m. § 20 ZuG 2007 im Hinblick auf den Wechsel von der ersten auf die zweite Zuteilungsperiode ausgeschlossen. Es stellt sich die Frage, ob nicht auch in anderen Mitgliedstaaten von einer in die nächste Zuteilungsperiode überführte Berechtigungen gem. § 13 Abs. 1 TEHG in Deutschland anzuerkennen sind. Art. 13 Abs. 2 UAbs. 2 Emissionshandelsricht4 5

6 7

EuGH, Slg. 1979, 649 (664) – Cassis de Dijon. Näher Frenz, Handbuch Europarecht Bd. 1: Europäische Grundfreiheiten, Rn. 168 ff. m.w.N. EuGH, Slg. 1977, 765 – Thieffry; Slg. 1987, 4097 – Heylens; Slg. 1991, I-2357 – Vlassopoulou; Slg. 1991, I-4193 – Kommission/Italien; Slg. 1993, I-1663 – Kraus; Slg. 1994, I-923 – Kommission/Spanien; Slg. 1995, I-4165 – Gebhard; Slg. 1999, I-4773 – Bobadilla; Slg. 2000, I-4139 – Angonese. Zum Ganzen Frenz, Handbuch Europarecht Bd. 1: Europäische Grundfreiheiten, Rn. 1421 ff. EuGH, Slg. 2002, I-9919 – Überseering; Slg. 2003, I-10155 – Inspire Art. S.o. § 6 TEHG Rn. 29. Frenz

§ 13 Anerkennung von Berechtigungen und Emissionsgutschriften

329

linie sieht eine solche Möglichkeit vor. Diese Möglichkeit ist daher der ursprünglichen Ausgabe gleichzustellen; die solchermaßen übertragenen Berechtigungen sind grundsätzlich mit den in der laufenden Zuteilungsperiode erlangten gleich zu behandeln. Daher können die in anderen Mitgliedstaaten transferierten Berechtigungen von der Regelung des § 13 Abs. 1 TEHG schwerlich ausgenommen werden. Sie sind vielmehr ebenfalls den in Deutschland ausgegebenen Berechtigungen gleichzustellen. Insoweit ist § 13 Abs. 1 TEHG richtlinienkonform auszulegen. Sein Wortlaut 9 spricht nur die Ausgabe für die laufende Zuteilungsperiode an und erwähnt den Fall der Übertragung von Rechten in eine andere Zuteilungsperiode gar nicht. Beide Konstellationen werden aber in § 6 TEHG gleichermaßen als Berechtigungen erfasst. Übertragene Berechtigungen stehen danach in der jeweiligen Handelsperiode ausgegebenen gleich. Sie sind daher auch im Rahmen von § 13 Abs. 1 TEHG wie für die laufende Zuteilungsperiode ausgegebene zu behandeln. Diese Gleichstellung gilt deshalb auch in dem Fall, dass ein anderer Mitglied- 10 staat abweichend von der deutschen Regelung nach § 6 Abs. 4 S. 5 TEHG i.V.m. § 20 ZuG 2007 eine Übertragung von Zertifikaten aus der ersten in die zweite Zuteilungsperiode vorsieht. Zwar liegt dann keine Schlechterstellung gegenüber den Zertifikaten vor, die in Deutschland in der ersten Zuteilungsperiode erlangt wurden, sondern vielmehr eine Privilegierung. Indes wird nur so eine Anerkennung von Zertifikaten in der Form erreicht, wie sie in dem anderen Mitgliedstaat ausgegeben und übertragen wurden und durch die Grundfreiheiten gefordert ist.8 Dass diese Vorgehensweise europarechtlichen Standards entspricht, zeigt die generelle Eröffnung der Möglichkeit des sog. Banking in Art. 13 Abs. 2 UAbs. 2 Emissionshandelsrichtlinie.

II.

Emissionsgutschriften nach dem Kyoto-Protokoll

Das europäische Emissionshandelssystem und damit auch das deutsche ist auf die 11 Erfüllung der Ziele nach dem Kyoto-Protokoll ausgerichtet. Konsequenterweise sieht daher § 13 Abs. 2 TEHG vor, dass die im Rahmen dieses völkerrechtlich etablierten Systems9 erlangten Emissionsgutschriften den deutschen Emissionsberechtigungen gleichgestellt werden.

1.

Verbindung zum Völker- und Europarecht

a)

Notwendige Implementierung ins nationale Recht

Das Kyoto-Protokoll selbst sieht nur drei Mechanismen zur Reduzierung der 12 Treibhausgasemissionen vor,10 ohne eine Verknüpfung mit nationalen Mechanis8 9 10

S.o. Rn. 4. Näher Kreuter-Kirchhof, Neue Kooperationsformen im Umweltvölkerrecht, 2005. S.o. § 1 TEHG Rn. 41. Frenz

330

TEHG – Kommentierung

men vorzusehen. Diese Verbindung muss daher durch innerstaatliches Recht erfolgen. Dieses baut zwar auf dem völkerrechtlichen Abkommen auf, knüpft aber nur an dessen Mechanismen an und macht diese für das eigene Emissionshandelssystem entsprechend den europarechtlichen Vorgaben fruchtbar. Entscheidend ist daher die normative Einbeziehung in die deutsche und die europarechtliche Regelung. Auf europäischer Ebene wurde eine eigene Verknüpfungs-11 bzw. Verbindungsrichtlinie12, die „Linking Directive“13 erlassen, welche die Emissionshandelsrichtlinie entsprechend ergänzte, am 13. November 2004 in Kraft trat und bis zum 13. November 2005 in nationales Recht umzusetzen war. Dies erfolgte durch das Projekt-Mechanismen-Gesetz14 sowie ein Änderungsgesetz zum TEHG,15 welche in einem am 30. Juni 2005 beschlossenen Artikelgesetz16 zusammengefasst waren17 und am 30. September 2005 in Kraft traten. Durch § 13 Abs. 2 TEHG werden die Projekte nach Art. 6 und 12 des Kyoto13 Protokolls explizit erfasst. Benannt werden Emissionsreduktionseinheiten (ERU) und zertifizierte Emissionsreduktionen (CER), die als Berechtigungen im Sinne des § 3 Abs. 4 TEHG gelten. Erstere korrespondieren mit Gutschriften aus Joint Implementation (JI), Letztere mit solchen aus Clean Development Mechanism (CDM).18 Für beide Instrumente ist eine nähere Ausgestaltung in Leitlinien vorgesehen, die in Folgekonferenzen ausgearbeitet und verabschiedet werden (Art. 6 Abs. 2 bzw. Art. 12 Abs. 4 Kyoto-Protokoll). Im Übereinkommen von Marrakesch sind in der Entscheidung 16/CP.7 „Richt14 linien für die Umsetzung des Artikels 6 des Kyoto-Protokolls“ (Guidelines for the Implementation of Article 6 of the Kyoto Protocol) und damit von Joint Implementation sowie im Anhang der Entscheidung 17/CP.7 genaue Modalitäten und Prozeduren für die Durchführung von CDM-Projekten festgelegt. Sie sind als Anhang in deutscher Übersetzung in das ProMechG aufgenommen worden, was aber ihre Rechtsnatur nicht erhellt.19 Dabei handelt es sich um Entwürfe der Konferenz der Vertragsstaaten (Conference of the Parties, COP) für eine Entscheidung der Konferenz der Vertragsstaaten des Kyoto-Protokolls (Conference of the Parties

11 12 13

14

15 16 17 18 19

Ehrmann, ZUR 2006, 410 (412); s. auch Reuter, in: Frenz (Hrsg.), Aktuelles Immissionsschutzrecht und Emissionshandel, 2006, S. 127 (130). Knopp/Hoffmann, EuZW 2005, 616 (617). RL 2004/101/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.10.2004 zur Änderung der RL 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft im Sinne der projektbezogenen Mechanismen des Kyoto-Protokolls, ABl. L 336, S. 18. Gesetz über projektbezogene Mechanismen nach dem Protokoll von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen vom 11.12.1997 (Projekt-Mechanismen-Gesetz – ProMechG). S.o. § 6 TEHG Rn. 14 f. BGBl. I 2005, S. 2826. Zur Entstehungsgeschichte näher Knopp/Hoffmann, EuZW 2005, 616 (618 f.); zum Inhalt sogleich Rn. 20 ff. S.o. § 6 TEHG Rn. 14 f. Zum allgemeinen völkerrechtlichen Rahmen näher o. § 1 TEHG Rn. 43 f., 45 f. Ehrmann, ZUR 2006, 410 (413, Fn. 9). Frenz

§ 13 Anerkennung von Berechtigungen und Emissionsgutschriften

331

serving as Meeting of the Parties to the Kyoto Protocol, COP/MOP). Diese Regelungen wurden mit dem In-Kraft-Treten des Kyoto-Protokolls rechtsverbindlich. Jedenfalls sind die Regeln einzuhalten, die im Kyoto-Protokoll selbst festge- 15 schrieben wurden, dienen doch die Emissionshandelsrichtlinie wie auch das TEHG der Verwirklichung dieses Protokolls. b)

Joint Implementation

Joint Implementation (JI) beinhaltet die Übertragung von Emissionsreduktions- 16 einheiten von Staat zu Staat, also die gemeinsame Umsetzung zur Erreichung der im Kyoto-Protokoll geforderten CO2-Reduktionen. Hierzu werden regelmäßig von privaten Trägern in anderen Staaten durchgeführte Projekte im eigenen Staat anerkannt. Die Transferierung darauf bezogener Emissionsreduktionseinheiten setzt nach Art. 6 Abs. 1 Kyoto-Protokoll voraus, dass • ein derartiges Projekt von den beteiligten Vertragsparteien gebilligt worden ist, • ein derartiges Projekt zu einer Reduktion der Emissionen aus Quellen oder zu einer Verstärkung des Abbaus durch Senken führt, die zu den ohne das Projekt entstehenden hinzukommt, • die Vertragspartei ihre Verpflichtung erfüllt, - ein Jahr vor Beginn des ersten Verpflichtungszeitraumes ein nationales System zur Abschätzung seiner Treibhausgasemissionen bzw. -speicherung durch Senken (Art. 5 Kyoto-Protokoll) einzurichten, - ein jährliches Verzeichnis über die Treibhausgase vorzulegen und - Zusatzinformationen im Hinblick auf die Einhaltung der Kyoto-Ziele zu liefern (Art. 7 Kyoto-Protokoll) • aus JI resultierende Emissionsreduktionseinheiten nur ergänzend zu eigenen Reduktionsanstrengungen treten. Auf dieser Basis kann ein Austausch von Reduktionseinheiten nur zwischen Industriestaaten nach Anhang B des Kyoto-Protokolls erfolgen. Danach ist für diese Projekte zu empfehlen, sie im Vorab abzustimmen, um die 17 spätere Ausstellung von Emissionszertifikaten sicherzustellen. Damit Fehlinvestitionen vermieden werden, gilt es einen Kurzcheck zur Abfragung grundsätzlicher Kriterien zu erstellen. Dieser ist bei der JI-Koordinierungsstelle des BMU zu erhalten. Auch wenn der Kurzcheck positiv ausfällt, bedarf es der Zulassung eines Klimaschutzprojektes. Für diese ist die ausführliche Projektdokumentation (Project Design Document, PDD) maßgeblich. Diese muss ein Baseline-Credit-Szenario enthalten. Dieses ergibt durch einen Vergleich zwischen dem weiteren Verlauf mit und ohne das JI-Projekt die voraussichtliche Emissionsreduktion, die gerade infolge des durchgeführten Projektes erreicht werden kann. Wird das auf dieser Basis genehmigte Projekt erfolgreich umgesetzt und sind die erzielten Emissionsreduktionen überprüft, werden Emissionszertifikate (ERUs) ausgestellt.20

20

Zu den Einzelheiten des notwendigen Vorgehens vgl. Langrock/Sterk/Arens, Die projektbasierten Mechanismen CDM & JI, 2004. Frenz

332

TEHG – Kommentierung

c)

Clean Development Mechanism

18 Im Gegensatz zu JI erfolgt CDM (Clean Development Mechanism) nicht in Industriestaaten, sondern aus diesen heraus in Entwicklungsländern, um dort einen Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung und Emissionsreduktion zu leisten (Art. 12 Abs. 2 Kyoto-Protokoll). Diese Projekte müssen von einer festen Einrichtung zertifiziert werden, nämlich dem beim CDM-Exekutivrat akkreditierten Zertifizierungsunternehmen (Designated Operational Entity, DOE). Das setzt nach Art. 12 Abs. 5 Kyoto-Protokoll voraus: • die freiwillige Teilnahme, die von jeder beteiligten Vertragspartei gebilligt wird, • reale, messbare und langfristige Vorteile bezüglich der Abschwächung der Klimaänderungen und • Emissionsreduktionen, die zusätzlich zu denen entstehen, die ohne die zertifizierte Projektmaßnahme entstehen würden.21 19 Der Verfahrensablauf gleicht weitgehend dem bei JI-Projekten. Ausgangspunkt ist wiederum die Projektdokumentation, die das Projekt im Einzelnen nach v.a. Ziel, Methode, Laufzeit, Art und Weise der Senkung von anthropogenen Treibhausgasemissionen, Umweltauswirkungen und auch den Grenzen beschreibt.22 Bezugsstelle ist allerdings der CDM-Exekutivrat bzw. das bei diesem akkreditierte Zertifizierungsunternehmen DOE. Diese muss nach der • Registrierung des Projektes beim CDM-Exekutivrat – gleichsam der Zulassung, • der Zustimmung sowohl des Sitzstaates des finanzierenden Unternehmens (Investorenstaat) als auch des Staates, in dem das Projekt durchgeführt werden soll (Gaststaat),23 • der Überwachung des Projekts während der Umsetzungsphase und • dem Vergleich mit den in der Projektdokumentation angegebenen zusätzlich reduzierten Emissionen (Referenzszenario) durch Verifizierung eines darüber abgegebenen Emissions- oder Monitoringberichts schriftlich versichern, dass die jeweilige Emissionsreduktion tatsächlich erzielt wurde. Dann stellt der CDM-Exekutivrat die entsprechende Menge an CDMEmissionszertifikaten (Certified Emission Reduction, CER) aus.24

21 22

23

24

S. im Einzelnen Pohlmann, Kyoto-Protokoll: Erwerb von Emissionsrechten durch Projekte in Entwicklungsländern, 2004. Näher Anhang B Beschluss 17/CP.7 – Modalitäten und Verfahren für einen Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung im Sinne des Artikels 12 des Protokolls von Kyoto. Diese Staaten sind über eine jeweils einzurichtende Kontaktstelle verbunden (Designated National Authority, DNA), die hierzulande durch das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit wahrgenommen wird. Näher Reuter, in: Frenz (Hrsg.), Aktuelles Immissionsschutzrecht und Emissionshandel, 2006, S. 127 (132 ff.). Frenz

§ 13 Anerkennung von Berechtigungen und Emissionsgutschriften

2.

ProMechG

a)

Allgemeiner Rahmen

333

Diese völkerrechtlichen Vorgaben werden in Umsetzung der Linking-Directive im 20 ProMechG näher konkretisiert. Dadurch werden die dort vorgesehenen projektbezogenen Mechanismen der Joint-Implementation (JI) und des Clean-Development-Mechanism (CDM) erst in das deutsche Emissionshandelssystem implantiert. Ein solches Gesetz war in § 13 Abs. 2 S. 2 TEHG bereits in der ursprünglichen Fassung des TEHG vorgesehen.25 Weil das ProMechG im Einzelnen regelt, unter welchen Voraussetzungen JI- und CDM-Projekte anzuerkennen sind, kann sich § 13 Abs. 2 TEHG nunmehr auf die Gleichstellung von Emissionsreduktionseinheiten als Gegenwert für JI-Projekte und zertifizierten Emissionsreduktionen als Gegenleistung für CDM-Projekte beschränken.26 Dadurch wird die Regelung des § 6 Abs. 1 a) bis c) TEHG fortgeführt, welche die Emissionsreduktionseinheiten und zertifizierten Emissionsreduktionen als Berechtigungen für die Abgabepflicht von Emissionshandelsberechtigungen anerkennt.27 Die Grundlage für beide Vorschriften bildet, dass ein Projekt nach dem ProMechG zulässig ist. Entsprechend den völkerrechtlichen Vorgaben unterscheidet das ProMechG 21 zwischen JI- und CDM-Projekten. Bei Ersteren kann Deutschland sowohl Investor- als auch Gastgeberstaat sein. Daher wird zwischen Projekttätigkeiten außerhalb des Bundesgebietes und im Bundesgebiet unterschieden. Das Grundschema für die Zulässigkeit solcher Projekte ist allerdings weitestgehend parallel. Unabhängig davon, ob es sich um ein JI-Projekt außerhalb oder innerhalb Deutschlands oder um ein CDM-Projekt, welches nur in Entwicklungsländern durchgeführt werden kann, handelt, sind bestimmte Grundvoraussetzungen einzuhalten. Anknüpfungspunkt dafür ist, dass jedes dieser Projekte eine Zustimmung des nach § 10 Abs. 1 ProMechG zuständigen UBA und dabei der DEHSt erfordert. Diese Zustimmung ergeht auf Antrag. Diesen kann jede natürliche und juristische Person stellen. Dem Antrag sind dabei beizufügen: Die Projektdokumentation, der Validierungsbericht und ein Befürwortungsschreiben des Gastgeberstaates für Projekte in anderen Staaten, falls ein solches ausgestellt worden ist (§§ 3 Abs. 4, 5 Abs. 4 bzw. 8 Abs. 3 ProMechG). Das Projekt selbst muss aufgrund der Projektdokumentation und des sach- und fachgerecht erstellten Validierungsberichts28 eine zusätzliche Immissionsminderung erwarten lassen (§§ 3 Abs. 1 Nr. 1, 5 Abs. 1 Nr. 1, 8 Abs. 1 Nr. 1 ProMechG). Zudem darf die Projekttätigkeit keine schwerwiegenden nachteiligen Umweltauswirkungen verursachen (§§ 3 Abs. 1 Nr. 2, 5 Abs. 1 Nr. 2, 8 Abs. 1 Nr. 2 ProMechG). Für CDM-Projekte wird zusätzlich verlangt, dass die Projekttätigkeit nicht der nachhaltigen Entwicklung des Gastgeberstaates in wirtschaftlicher, sozialer und ökologischer Hinsicht und dabei insbesondere vorhandenen nationalen Nachhaltigkeitsstrategien zuwiderläuft (§ 8 Abs. 1 Nr. 3 ProMechG). 25 26 27 28

Dazu näher die Voraufl. § 13 Rn. 12 f., 21 ff. S. bereits o. Rn. 11. S.o. § 6 Rn. 14 f. S.o. Rn. 17 f. Frenz

334

TEHG – Kommentierung

22 Neben projektbezogenen Zulässigkeitsvoraussetzungen werden auch personenund staatenbezogene Bedingungen aufgestellt. Ein zwingender Versagungsgrund für die Zustimmung liegt in Tatsachen, welche die Annahme rechtfertigenden, dass der Projektträger nicht die notwendige Gewähr bietet, die beantragte Projekttätigkeit ordnungsgemäß durchzuführen und dabei insbesondere die Pflichten nach dem ProMechG zu erfüllen (§§ 3 Abs. 2 Nr. 1, 5 Abs. 2 Nr. 1 bzw. 8 Abs. 2 Nr. 1 ProMechG). Die Zustimmung ist weiter zu versagen, wenn keine Reziprozität des anderen in das Projekt involvierten Staates besteht. Diese Gegenseitigkeit gestaltet sich aber je nach betroffenem Projekttyp unterschiedlich. Nach Abschluss des Projektes ist eine Überprüfung der erzielten Ergebnisse zu 23 gewährleisten. Das UBA hat dabei die erfolgten und absehbaren Registrierungen fortlaufend zu beobachten und daraus abzuleiten, in welchem Umfange darauf die Erfüllung von Emissionsreduktionspflichten gestützt wird. Ggf. ist die Menge von Emissionsreduktionseinheiten, die durch Projekttätigkeiten im Bundesgebiet erzeugt werden, durch Rechtsverordnung zu begrenzen (§ 12 Abs. 2 ProMechG). Dann bedarf es für Projekttätigkeiten im Bundesgebiet neben der Registrierung nach § 12 Abs. 3 ProMechG einer Vorregistrierung. Das Verfahren hierfür und Maßnahmen zur Einhaltung der Mengenbegrenzung können durch Rechtsverordnung auf der Grundlage von § 12 Abs. 4 ProMechG geregelt werden. Durch Verordnung kann weiter gem. § 13 ProMechG geregelt werden, welche Anforderungen an das Vorliegen der einzelnen vorgenannten Zustimmungsvoraussetzungen und der Versagungsgründe zu stellen sind. b)

Projekttätigkeiten außerhalb des Bundesgebietes

24 An erster Stelle werden Projekttätigkeiten außerhalb des Bundesgebietes geregelt. Diese JI-Projekte können in allen Industriestaaten nach Anhang B des KyotoProtokolls erfolgen29 und damit auch in Mitgliedstaaten der EU. In diesen müssen aber die festgelegten Referenzfallemissionen mindestens den Anforderungen des Gemeinschaftsrechts genügen, außer es gibt entsprechende Ausnahmevorschriften in den Beitrittsverträgen (§ 3 Abs. 1 S. 3 ProMechG). Falls ausgestellt, bedarf es eines Befürwortungsschreibens des Gastgeberstaates (§ 3 Abs. 4 S. 1 Nr. 3 ProMechG). Inhaltlich darf die Projekttätigkeit nicht zu einer unmittelbaren oder mittelbaren Minderung von Emissionen aus einer Anlage führen, die ohnehin schon der Emissionshandelsrichtlinie unterliegt. Daher muss der Gastgeberstaat eine Regelung vorsehen, welche eine Doppelzählung ausschließt (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 ProMechG). Dadurch wird für Projekttätigkeiten außerhalb des Bundesgebietes dem Gegenseitigkeitsprinzip genügt und die Linking-Directive umgesetzt.30 Da die Projekttätigkeit in einem anderen Staat durchgeführt wird, hat dieser den Verifizierungsbericht zu prüfen. Zunächst wird dieser Verifizierungsbericht von einer Sachverständigenstelle nach § 7 ProMechG darüber angefertigt, in welchem Umfang die im Überwachungsbericht angegebene Emissionsminderung aus der Projekttätigkeit im Prüfungszeitraum eingetreten ist (§ 2 Nr. 19 ProMechG). Hat das 29 30

S.o. Rn. 16. Ehrmann, ZUR 2006, 410 (414). Frenz

§ 13 Anerkennung von Berechtigungen und Emissionsgutschriften

335

UBA begründete Zweifel an der Richtigkeit oder an der Vollständigkeit dieses Berichts und kann diese der Projektträger nicht ausräumen, soll es nach § 4 ProMechG ein Überprüfungsgesuch bei der zuständigen Behörde des Gastsstaates einreichen und muss davon den Projektträger unverzüglich unterrichten. c)

Projekttätigkeiten im Bundesgebiet

Auch bei den an zweiter Stelle geregelten Projekttätigkeiten im Bundesgebiet, 25 welche von anderen Industriestaaten nach Anhang B des Kyoto-Protokolls ausgehen können,31 gelten die Grundvoraussetzungen wie für Projekttätigkeiten außerhalb des Bundesgebietes.32 Das Gegenseitigkeitsprinzip mit dem anderen beteiligten Staat wird dadurch verwirklicht, dass der Investorstaat, aus dem also das Projekt kommt, unter vergleichbaren Bedingungen Projekttätigkeiten auf seinem eigenen Staatsgebiet zuzulassen bereit wäre (§ 5 Abs. 2 Nr. 2 ProMechG). Der anzufertigende Verifizierungsbericht über den Erfolg des Projektes ist vom UBA nach § 6 ProMechG zu bestätigen. Auch hier müssen Doppelzählungen ausgeschlossen sein. Eine solche Doppelzählung kann bei einer Projekttätigkeit, welche zu einer unmittelbaren oder mittelbaren Minderung von Emissionen aus einer der Emissionshandelsrichtlinie ohnehin schon unterliegenden Anlage führt, dadurch vermieden werden, dass diese Emissionsminderungen schon Bestandteil der Referenzfallemissionen sind und daher nicht zu den zusätzlichen Emissionsminderungen gerechnet werden (§ 5 Abs. 1 S. 3 ProMechG). Neben diesen Bedingungen des ProMechG sind die allgemeinen Zulässigkeitsvoraussetzungen für die jeweilige Projekttätigkeit einzuhalten, so auch eine Baugenehmigung, eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung, ggf. auch erst nach Durchführung einer UVP-Prüfung.33 d)

Mechnismus für umweltverträgliche Entwicklung

Auch CDM-Projekte unterliegen weitgehend den Voraussetzungen von JI- 26 Projekten im oder außerhalb des Bundesgebietes.34 Sie können alerdings nur in Entwicklungsländern durchgeführt werden. Daher ist besonders darauf zu achten, dass im Gastgeberstaat die weitere geordnete Entwicklung gewahrt bleibt. Sie darf daher insbesondere dort vorhandene nationale Nachhaltigkeitsstrategien nicht zuwider laufen und muss generell die nachhaltige Entwicklung in wirtschaftlicher, sozialer und ökologischer Hinsicht achten (§ 8 Abs. 1 Nr. 3 ProMechG). Das UBA kann hierfür gem. § 8 Abs. 4 ProMechG den Projektträger zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung verpflichten, sofern nach ihrer Einschätzung auf der Basis der validierten Projektdokumentation erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen nach Umfang, Standort und Folgen der Projekttätigkeit zu erwarten sind. Nähere Anforderungen an eine solche Umweltverträglichkeitsprüfung kön31 32 33 34

S.o. Rn. 16. S.o. Rn. 21 f. Ehrmann, ZUR 2006, 410 (414 mit Fn. 19). S.o. Rn. 21 f. Frenz

336

TEHG – Kommentierung

nen durch Rechtsverordnung auf der Basis von § 8 Abs. 4 S. 2 ProMechG unter Berücksichtigung internationaler Standards, die ökologische und gesellschaftliche Belange aufnehmen, festgelegt werden. Der Gastgeberstaat muss die Teilnahmevoraussetzungen der Nr. 30 des Abschnitts F der Anlage des Beschlusses 17/CP.7 der Konferenz der Vertragsparteien des Kyoto-Übereinkommens erfüllen, die Bundesrepublik Deutschland die Teilnahmevoraussetzungen der Nr. 31 wahren (§ 8 Abs. 2 Nr. 2 ProMechG). Falls ausgestellt, muss ein Befürwortungsschreiben des Gastgeberstaates vorliegen (§ 8 Abs. 3 Nr. 3 ProMechG). e)

Nationale Ausgleichsprojekte

27 Im Gegensatz zu den JI-Projekten nach dem Kyoto-Protokoll sind nationale Ausgleichsprojekte nicht grenzüberschreitend, entsprechen aber im Übrigen einem JIProjekt. Solche sieht aber die Linking-Directive und daher auch das ProjektMechanismen-Gesetz nicht vor.35 Entsprechende Forderungen auf Aufnahme bestehen.36 Aktuell ist es nur möglich, eine Projektgesellschaft im Ausland zu gründen und das Projekt selbst dann in Deutschland durchzuführen, um den bisher geforderten Projektcharakter zu wahren.37

III.

Überführung von Berechtigungen aus Drittländern

28 In Übereinstimmung mit Art. 12 Abs. 1 lit. b) Emissionshandelsrichtlinie sieht § 13 Abs. 3 TEHG eine Überführung von Berechtigungen vor, die in Drittländern ausgegeben wurden. Für diese ist keine automatische Gleichstellung und Anerkennung wie für die in anderen EU-Staaten ausgegebenen oder im Rahmen von JIund CDM-Projekten nach dem Kyoto-Protokoll erlangten Zertifikate vorgesehen, sondern eine behördliche Überführung, die eine Gewichtung mit sich bringen kann und keine Anerkennung 1:1 beinhalten muss. Insoweit kann mangels Einbeziehung in das gemeinschaftliche Emissionshandelssystem nicht notwendig von vergleichbaren Standards ausgegangen werden, so dass eine Zwischeninstanz einbezogen werden muss, welche die Vergleichbarkeit sowie Abweichungen positiv feststellt. Allerdings ist in diesem Rahmen die Übertragbarkeit solcher überführter Zerti29 fikate sicherzustellen, wie Art. 12 Abs. 1 lit. b) Emissionshandelsrichtlinie vorgibt. Insoweit dürfen auch keine Bedingungen aufgestellt werden, die nicht in der Emissionshandelsrichtlinie vorgegeben oder ermöglicht werden. Erfasst werden von vornherein nur Berechtigungen aus Drittstaaten, mit denen 30 Abkommen über die gegenseitige Anerkennung nach Art. 25 Abs. 1 Emissionshandelsrichtlinie geschlossen wurden. In Frage kommen deshalb nur die in Anhang B des Kyoto-Protokolls aufgeführten Drittländer, die das Protokoll ratifiziert 35 36 37

S. Begründung zum Gesetzentwurf für ein Gesetz über projektbezogene Mechanismen, BT-Drucks. 15/5447, S. 51. S. Knopp/Hoffmann, EuZW 2005, 616 (618). Ehrmann, ZUR 2006, 410 (415). Frenz

§ 13 Anerkennung von Berechtigungen und Emissionsgutschriften

337

haben. Mit ihnen sollen nach Art. 300 EG Abkommen wegen einer gegenseitigen Anerkennung geschlossen werden. Deren Abschluss durch Organe des Gemeinschaftsrechts entsprechend der Vorgabe des Art. 25 Abs. 1 Emissionshandelsrichtlinie bildet also die Grundlage dafür, dass eine Überführung in Berechtigungen auch in Deutschland nach § 13 Abs. 3 TEHG möglich ist. Wie die gegenseitige Anerkennung erfolgen soll, ist von der Kommission nach Art. 25 Abs. 2 Emissionshandelsrichtlinie festzulegen. Eine entsprechende Fixierung wird dann vorgenommen, wenn ein Abkommen nach Art. 25 Abs. 1 Emissionshandelsrichtlinie geschlossen wurde. In diesem Fall erarbeitet die Kommission nach dem Verfahren in Art. 23 Abs. 2 Emissionshandelsrichtlinie i.V.m. Art. 5 und 7 des Beschlusses 1999/468/EG unter Beachtung von dessen Art. 8 die erforderlichen Vorschriften für die gegenseitige Anerkennung der betroffenen Zertifikate. Sie füllt auf diese Weise das Abkommen näher aus, um die davon erfassten Emissionsberechtigungen in das gemeinschaftliche Emissionshandelssystem zu integrieren. Diese nähere Ausgestaltung ist daher konstitutiv für eine mögliche Anerkennung von Zertifikaten aus Drittstaaten innerhalb der EU. Es genügt also noch nicht das völkerrechtliche Abkommen, das die gegenseitige Anerkennung festlegt, sondern es bedarf der Einfügungsregelung durch die Kommission, um die betroffenen Zertifikate aus Drittländern in das Gemeinschaftssystem einzubetten. Dementsprechend wirkt auch § 13 Abs. 3 TEHG nicht aus sich selbst heraus, sondern bedarf der näheren Ausgestaltung. Ohne die entsprechenden Zusatzhandlungen der Kommission können also Zertifikate aus Drittstaaten nicht in Berechtigungen nach deutschem Recht überführt werden. Nicht umsonst verweist § 13 Abs. 3 S. 1 TEHG auf die in Art. 25 Abs. 2 Emissionshandelsrichtlinie erlassenen Vorschriften, die nicht fehlen dürfen, um diese Regelung anwenden zu können. § 13 Abs. 3 S. 2 TEHG sieht die Möglichkeit einer Rechtsverordnung vor, um nähere Einzelheiten zu regeln. Diese Regelung darf indes nicht von den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften für die gegenseitige Anerkennung der Zertifikate nach Art. 25 Abs. 2 Emissionshandelsrichtlinie abweichen, zumal auf diese Bestimmungen bereits § 13 Abs. 3 S. 1 TEHG Bezug nimmt. Auch die Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen38 verweist auf die notwendige Berücksichtigung der europarechtlichen Vorgaben. Doch wird diese Verordnung weniger Einzelheiten im Bezug auf einzelne Abkommen regeln, wie sie durch Art. 25 Abs. 2 Emissionshandelsrichtlinie erfasst werden, sondern eher allgemeine Verfahrensregelungen zur Überführung. Zuständig für den Erlass der in § 13 Abs. 3 S. 2 TEHG vorgesehenen Rechtsverordnung ist das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit. Dieses muss aber das Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit herstellen, um eine Verordnung erlassen zu können, also eine Einigung erzielen. Eine bloße Berücksichtigung genügt nicht. Der Bundesrat muss nach § 13 Abs. 3 S. 2 TEHG der Rechtsverordnung nicht zustimmen.

38

Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 13 f. Frenz

31

32

33

34

35

§ 14

Emissionshandelsregister

(1) 1Die zuständige Behörde führt nach Maßgabe der Verordnung (EG) Nr. 2216/2004 der Kommission vom 21. Dezember 2004 über ein standardisiertes und sicheres Registrierungssystem gemäß der Richtlinie 2003/87/EG sowie der Entscheidung 280/2004/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. EU Nr. L 386 S. 1) ein Emissionshandelsregister in der Form einer standardisierten elektronischen Datenbank. 2Das Register enthält Konten für Berechtigungen. 3Es enthält ein Verzeichnis der geprüften und berichteten Emissionen der einzelnen Tätigkeiten. 4Bei der Einrichtung des Registers sind dem jeweiligen Stand der Technik entsprechende Maßnahmen zur Sicherstellung von Datenschutz und Datensicherheit zu treffen. 5Personenbezogene Daten, die für die Einrichtung und Führung der Konten erforderlich sind, werden am Ende einer Zuteilungsperiode gelöscht, wenn ein Konto keine Berechtigungen mehr verzeichnet und der Kontoinhaber die Löschung seines Kontos beantragt. (2) 1Jeder Verantwortliche erhält ein Konto, in dem die Ausgabe, der Besitz, die Übertragung und die Abgabe von Berechtigungen verzeichnet werden. 2Abgegebene Berechtigungen werden von der zuständigen Behörde gelöscht. 3Jede Person erhält auf Antrag ein Konto, in dem Besitz und Übertragung von Berechtigungen verzeichnet werden. 4Der Inhaber eines Kontos kann nach Maßgabe dieses Gesetzes und der Verordnung (EG) Nr. 2216/2004 über sein Konto verfügen. (3) Jeder Kontoinhaber hat freien Zugang zu den auf seinen Konten gespeicherten Informationen. (4) Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit kann durch Rechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, Einzelheiten zur Einrichtung und Führung des Registers, insbesondere die in Anhang V der Verordnung (EG) Nr. 2216/2004 aufgeführten Fragen regeln.

Übersicht I. II.

III.

Bedeutung des Emissionshandelsregisters .............................................. Registerführung und -inhalt (Abs. 1) ...................................................... 1. Standardisierte Datenbank ................................................................ 2. Überlagerung durch EG-Verordnung ............................................... 3. Registerinhalt.................................................................................... 4. Datenschutz und -sicherheit.............................................................. Dokumentation des Standes der Berechtigungen (Abs. 2) ......................

Frenz

Rn. 1-3 4-16 4 5-6 7-10 11-16 17-25

§ 14 Emissionshandelsregister

IV.

V.

Inhaberzugang (Abs. 3) und Umweltinformationsanspruch .................... 1. Freier Kontozugang des Inhabers ..................................................... 2. Allgemeiner Umweltinformationsanspruch durch Dritte.................. Verordnungsermächtigung (Abs. 4) ........................................................

I.

Bedeutung des Emissionshandelsregisters

339

26-38 26-27 28-38 39-41

§ 14 TEHG regelt die formale, buchhalterische Seite des Emissionshandels, näm- 1 lich die Verzeichnung der Handelsrechte, die dem Einzelnen zustehen. Diese werden nach § 14 Abs. 1 S. 1 TEHG in einem Emissionshandelsregister aufgelistet. Dabei hat jeder Verantwortliche und damit insbesondere jeder Anlagenbetreiber mit Treibhausgasemissionen ein Konto (operator holding account, Betreiberkonto gem. Art. 15 EG-RegisterVO1). Darüber hinaus erhält jede Person, die dies beantragt, gem. § 14 Abs. 2 S. 3 TEHG ein Handelskonto (person holding account, Personenkonto gem. Art. 19 EG-RegisterVO). Daneben gibt die EG-Registerverordnung2 weitere Konten vor, nämlich • ein nationales Halterkonto (party account) nach Art. 12 ff. mit der Gesamtmenge der Emissionsberechtigungen des jeweiligen Staates, • ein Abrechnungskonto (retirement account), auf das die abgegebenen Zertifikate gebucht und auf dem sie nach Art. 59 EG-RegisterVO gelöscht werden, sowie • ein Annulierungskonto (cancellation account), auf das freiwillig gelöschte sowie in die nächste Handelsperiode überführte Zertifikate gebucht werden (Art. 59 ff. EG-RegisterVO). Mithin besteht das Emissionshandelsregister aus zahlreichen Einzelkonten und bildet damit die diese zusammenfassende Gesamtheit. Diesen Berechtigungen stehen in dem Register die geprüften und berichteten Emissionen gegenüber. Damit ergibt sich aus dem Emissionshandelsregister ein Gesamtbild der ausgestoßenen und zu erwartenden Emissionen einerseits sowie der zur Verfügung stehenden Emissionsberechtigungen andererseits. Geführt wird das Emissionshandelsregister vom UBA bzw. der dort eingerich- 2 teten Deutschen Emissionshandelsstelle (DEHSt) als der nach § 20 Abs. 1 TEHG zuständigen Behörde. Damit laufen bei diesem Amt alle Stränge von der Zuteilung nach § 9 Abs. 1 TEHG bis zur Abgabe als Äquivalent für ausgestoßene Emissionen nach § 6 Abs. 1 TEHG zusammen. Indem auf den Einzelkonten nach § 14 Abs. 2 TEHG Ausgabe, Besitz, Löschung und alle Transaktionen ersichtlich sind, kann diese Stelle alle Vorgänge beobachten. Diese Einzelakte werden gleichzeitig von einem Europäischen Zentralverwalter verzeichnet und überwacht.3 Dieser führt nach den Vorgaben von Art. 5 EG-RegisterVO die unabhängige Transakti1 2 3

VO (EG) Nr. 2216/2004 vom 21.12.2004, ABl. L 386, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EG) Nr. 916/2007 der Kommission vom 31.7.2007, ABl. L 200, S. 5. Zu deren Bedeutung sogleich Rn. 5 f. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 14. Frenz

340

TEHG – Kommentierung

onsprotokolliereinrichtung der Gemeinschaft, gem. Art. 20 Emissionshandelsrichtlinie, anhand derer die Vergabe, Übertragung und Löschung der Zertifikate erfasst wird (Art. 2 lit. i EG-RegisterVO). Die registerführende Stelle behält daher den Überblick und kann verfolgen, in 3 welchem Umfang die ausgestoßenen Emissionen durch Rechte abgedeckt sind, ob mithin tatsächlich nur aufgrund vorhandener Rechte emittiert wird oder auch jenseits davon. Zudem kann diese Behörde als zentrale Anlaufstelle beobachten, ob sich die ausgestoßenen Emissionen und die zirkulierenden Rechte im Rahmen der von Deutschland übernommenen Reduktionsverpflichtungen zur Erreichung der Kyoto-Ziele halten, also inwieweit die Anzahl der zirkulierenden Rechte sowie der mit diesen verknüpften Emissionen sich in diesem Rahmen hält oder aber angepasst werden muss. Um auf diese Entwicklungen zu reagieren, bietet das Emissionshandelsregister eine wichtige statistische Grundlage.

II.

Registerführung und -inhalt (Abs. 1)

1.

Standardisierte Datenbank

4 Das Emissionshandelsregister wird gem. § 14 Abs. 1 S. 1 TEHG in Form einer standardisierten elektronischen Datenbank geführt. Standardisiert beinhaltet, dass die Datenbank den üblichen Standards der Datenverarbeitung und des Datenzugriffs entspricht, so dass die Emissionshandelsteilnehmer ohne Schwierigkeiten mit ihren den allgemeinen Standards entsprechenden Möglichkeiten der Datenverarbeitung die geführte elektronische Datenbank nutzen können. Die Standardisierung ermöglicht den verantwortlichen Emittenten, die gem. § 4 Abs. 4 TEHG zur Verfügung gestellten Formularvorlagen auszufüllen und diese Informationen in elektronischer Form an die DEHSt zu übermitteln. Diese kann dann die DEHSt ohne Schwierigkeiten und großen Aufwand in das Register aufnehmen und einpassen. Die näheren Vorgaben für die einzuhaltenden Standards enthält die EGRegisterVO. In Art. 3 Abs. 1 ebenfalls von einer standardisierten elektronischen Datenbank ausgehend, ergeben sich die einzelnen Anforderungen an Hard- und Software aus Anhang I. Das Register muss gem. Art. 3 Abs. 2 EG-RegisterVO über das Internet zugänglich sein und den in der Verordnung festgelegten funktionalen und technischen Spezifikationen entsprechen. Es muss vor allem sämtliche Vorgänge korrekt ausführen können. Zudem müssen die Teilnehmer sichergestellt wissen, dass die über sie gespeicherten Daten nicht einem unbefugten Zugriff ausgeliefert werden. Die dabei einzuhaltenden Sicherheitsstandards sind in Art. 64 Abs. 1 und Anhang XV zur EG-RegisterVO niedergelegt. Schutz vor einem unbefugten Zugriff Dritter bietet der Kontenzugang nur via Passwort gem. Art. 66 EGRegisterVO.

Frenz

§ 14 Emissionshandelsregister

2.

341

Überlagerung durch EG-Verordnung

Die näheren Vorgaben für die Führung des Emissionshandelsregisters ergeben 5 sich generell aus der sehr ausführlichen und detaillierten Verordnung über ein standardisiertes und sicheres Registrierungssystem in Form standardisierter elektronischer Datenbanken mit gemeinsamen Datenelementen gemäß der RL 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates sowie der Entscheidung 280/2004/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (EG-RegisterVO)4. Nach ihrer Hauptermächtigungsgrundlage des Art. 19 Abs. 3 Emissionshandelsrichtlinie dient sie der Verfolgung von Vergabe, Besitz, Übertragung und Löschung von Zertifikaten, der Gewährleistung des Zugangs der Öffentlichkeit und angemessener Vertraulichkeit; zudem soll sie sicherstellen, dass keine Übertragungen erfolgen, die mit den Verpflichtungen aus dem Kyoto-Protokoll unvereinbar sind. Dabei nimmt der Zentralverwalter5 eine Schlüsselstellung ein,6 indem er nach Art. 28 f. EG-RegisterVO die automatisierten Kontrollen nach den Anhängen VIII, IX und X dieser Verordnung sicherstellt, um Anomalien auszuschließen. Entsprechend dem völkerrechtlichen Hintergrund besteht auch eine Verbindung zur unabhängigen Transaktionsprotokolleinrichtung des UNFCC, des Sekretariats des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen. Diese Einrichtung führt ebenfalls automatisierte Kontrollen durch. Bei Unregelmäßigkeiten beendet der Registerführer des Registers, das den betroffenen Vorgang geleitet hat, diesen Vorgang gem. Art. 30 EG-RegisterVO. Weitere Vorgänge nach Anhang VIII und IX werden wie bei Unregelmäßigkeiten anlässlich Kontrollen durch die unabhängige Transaktionsprotokolleinrichtung der Gemeinschaft nicht mehr zugelassen, wenn auch nur bezogen auf die Kyoto-Einheiten, die Gegenstand der festgestellten Unregelmäßigkeiten sind. Da eine Verordnung nach Art. 249 Abs. 2 EG in allen ihren Teilen verbindlich 6 ist und unmittelbar in jedem Mitgliedstaat gilt, wirken die dort getroffenen Festlegungen in Deutschland direkt, ohne dass es noch eines Umsetzungsaktes bedürfte. Nationales Recht kann höchstens ergänzende Regelungen treffen und nur insoweit eigene Bestimmungen aufnehmen, als die Verordnung eigens entsprechende Spielräume lässt. Im Übrigen aber und damit im Wesentlichen wird die Führung des Emissionshandelsregisters durch die Gemeinschaftsverordnung vorgegeben. Die nationale Regelung auch des § 14 TEHG ist daher nur partiell7 und tritt dahinter zurück, soweit sie nicht nur komplettierende, sondern widersprechende Elemente enthalten sollte. Eine Anpassung erfolgte in § 14 Abs. 1 S. 2 TEHG durch das Gesetz zur Änderung der Rechtsgrundlagen zum Emissionshandel im Hinblick auf die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012.

4 5 6 7

Dazu näher Adam/Hentschke/Kopp-Assenmacher, Handbuch des Emissionshandelsrechts, 2006, S. 151 ff. S.o. Rn. 2. Körner/v. Schweinitz, in: Körner/Vierhaus, § 14 TEHG Rn. 3: sog. Knoten-Design. Körner/v. Schweinitz, in: Körner/Vierhaus, § 14 TEHG Rn. 5 a.E. Frenz

342

TEHG – Kommentierung

3.

Registerinhalt

7 § 14 Abs. 1 S. 2 TEHG trifft die beschreibende Regelung, dass das Emissionshandelsregister Konten für Berechtigungen enthält. Es bildet damit, einem Bankhaus vergleichbar, den Überbau für die Konten der einzelnen Personen, über die diese ihre Transaktionen abwickeln, wie sie § 16 TEHG vorsieht und wie sie nach § 14 Abs. 2 TEHG auf dem Einzelkonto verzeichnet werden. Als Einzelkonten gibt es Betreiberkonten (§ 14 Abs. 2 S. 1 TEHG) und Personenkonten. Letztere beruhen nicht auf einer Anlage, sondern auf der bloßen Teilnahme am Handel (§ 14 Abs. 2 S. 3 TEHG).8 Diese Konten müssen die in Anhang XVI zur EG-RegisterVO genannten Informationen enthalten (Art. 24 Abs. 3 S. 2 EG-RegisterVO). Darüber hinaus besteht entsprechend den Vorgaben der EG-RegisterVO ein nationales Halterkonto, ein Abrechnungskonto und ein Annulierungskonto.9 Die letzten drei Konten werden freilich nach Art. 12 Abs. 1 EG-RegisterVO auf Antrag der zuständigen Stelle eines Mitgliedstaates und damit hierzulande des UBA errichtet,10 während Personenkonten einem Antrag des Inhabers entsprechen (§ 4 Abs. 2 S. 3 TEHG, Art. 19 EG-RegisterVO).11 Betreiberkonten gründen sich nach Art. 15 EG-RegisterVO bereits auf die Erteilung einer Genehmigung zur Emission von Treibhausgasen, die nach § 4 Abs. 6 TEHG schon durch die immissionsschutzrechtliche Anlagengenehmigung erteilt wird bzw. wurde (§ 4 Abs. 7 TEHG).12 Wie u.a. die Kontoeröffnung vonstatten geht, ergibt sich näher aus Anhang VIII zur EG-RegisterVO. Der Kontoinhaber wird vom Registerführer und damit vom UBA unverzüglich über die Einrichtung sowie die laufende Aktualisierung und später die Schließung seines Kontos unterrichtet (Art. 18, 22 EG-RegisterVO). § 14 Abs. 1 S. 2 TEHG bestimmt nicht mehr, dass das Emissionshandelsre8 gister Verfügungsbeschränkungen ausweist. Solche kommen u.a.13 dadurch zustande, dass ein Emissionshandelsteilnehmer seine Berichtspflicht nach § 5 TEHG nicht befolgt und daher nach § 17 Abs. 1 S. 1 TEHG sein Konto für die Übertragung von Berechtigungen gesperrt wird. Die bisherige Regelung sollte verhindern, dass Verfügungsbeschränkungen durch gutgläubig lastenfreien Erwerb eines Dritten unterlaufen werden können.14 Diesen Effekt konnte die bisherige Regelung indes nicht mehr erreichen, weil der Ausweis einer Verfügungsbeschränkung im Emissionshandelsregister nach Anhang II zur EG-RegisterVO nicht zwingend vorgegeben ist. Enthält ein Mitgliedstaat einen solchen Ausweis nicht, kann bei einer Transaktion der Berechtigung in diesen eine in Deutschland eingetragene Verfü-

8 9 10 11 12 13 14

S.o. Rn. 1. S.o. Rn. 1. S. auch u. Rn. 19. Näher u. Rn. 23. S. auch u. Rn. 19. S. zu Pfandrechten und Verfügungsbeschränkungen im Rahmen der Zwangsvollstreckung u. Rn. 25 ff. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 14. Frenz

§ 14 Emissionshandelsregister

343

gungsbeschränkung verloren gehen. Damit wird die Richtigkeit des Registers hierzulande beeinträchtigt.15 Gem. § 14 Abs. 1 S. 3 TEHG enthält das Emissionshandelsregister weiter ein 9 Verzeichnis der geprüften und berichteten Emissionen. Somit weist es das Pendant der Berechtigungen aus, nämlich die Verpflichtung der Verantwortlichen, die von ihnen ausgehenden Emissionen zu ermitteln und dann über sie gem. § 5 Abs. 1 TEHG zu berichten, nachdem eine Prüfung durch einen Sachverständigen nach § 5 Abs. 3 TEHG stattgefunden hat. Diese Emissionen sind von den Verantwortlichen dann durch die Abgabe von Berechtigungen nach § 6 Abs. 1 TEHG abzudecken. Die EG-RegisterVO kombiniert beides. Sie sieht nicht nur in Art. 24, 57 eine Tabelle der geprüften Emissionen (verified emissions table) vor, sondern auch eine Tabelle der zurückgegebenen Zertifikate (surrended allowance table, Art. 24, 52 lit. b)) und eine Tabelle des Stands der Einhaltung (compliance status table, Art. 24, 56). So schließt sich der Kreis: Ob ein Anlagenbetreiber seine Abgabeverpflichtung nach § 6 Abs. 1 TEHG erfüllt hat, folgt aus einem Abzug aller geprüften von den zurückgegebenen Zertifikaten gem. Art. 55 EG-RegisterVO. Ergibt sich dabei ein Minus, wurden also zu wenige Berechtigungen abgegeben, erfolgt ein entsprechender Eintrag in die Tabelle des Standes der Einhaltung nach Art. 56 EG-RegisterVO, welcher der zuständigen Behörde mitgeteilt wird. Weitere Tabellen für sonstige Zwecke können nach Art. 24 Abs. 1 S. 2 EG-RegisterVO aufgenommen werden. Alle Tabellen müssen gem. Art. 24 Abs. 3 S. 1 die im Anhang II zur EG-RegisterVO aufgeführten Informationen enthalten. Zudem besteht die Zuteilungstabelle des Nationalen Allokationsplans (national allocation plan table, Art. 38). Sie ist allerdings bei der unabhängigen Transaktionsprotokolleinrichtung der Gemeinschaft enthalten und muss über die in Anhang XVI genannten Informationen verfügen (Art. 24 Abs. 2, 3 UAbs. 2 EG-RegisterVO). Indem § 14 Abs. 1 S. 3 TEHG zuerst die geprüften und dann die berichteten 10 Emissionen aufführt, hält er sich an diese Reihenfolge und meint nicht die Prüfungen, welche nach § 5 Abs. 4 TEHG die zuständige Behörde stichprobenartig vornimmt, um die Ordnungsmäßigkeit der Emissionsberichte und der Prüfungen sicherzustellen. Infolge der in § 5 Abs. 4 TEHG vorgesehenen punktuellen Vorgehensweisen ergibt sich durch diese nachträglichen behördlichen Prüfungen auch gar kein vollständiges Bild von den ausgestoßenen CO2-Emissionen, welches das Emissionshandelsregister entstehen lassen soll.16

4.

Datenschutz und -sicherheit

§ 14 Abs. 1 S. 4 und 5 TEHG enthalten Regelungen zu Datenschutz und -sicher- 11 heit. Schon wenn das Emissionshandelsregister eingerichtet wird, bedarf es Maß-

15 16

S. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 32. S.o. Rn. 2. Frenz

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TEHG – Kommentierung

nahmen, um den Datenschutz und die Datensicherheit zu gewährleisten. Vor allem personenbezogene Daten sollen geschützt werden.17 Diese Maßnahmen haben dem jeweiligen Stand der Technik zu entsprechen. Es 12 handelt sich insoweit um eine flexible Verweisung auf die jeweils bestehenden Schutz- und Sicherheitsstandards. Diese sind mithin im Laufe der Entwicklung anzugleichen und den sich ergebenden Verbesserungen anzupassen. Dabei ist allerdings kein Optimalzustand gefordert, sondern die zu dem fraglichen Zeitpunkt gängigen und damit durchschnittlichen Standards sind zu wahren.18 Der Aufwand muss in angemessenem Verhältnis zum Nutzen stehen (§ 9 Abs. 2 BDSG). Darüber hinaus werden der Inhalt von Datenschutz und Datensicherheit sowie 13 die konkreten Anforderungen daran in § 14 Abs. 1 S. 4 TEHG nicht näher definiert. Soweit hierfür konkretisierende Maßstäbe erforderlich sind, können die allgemeinen datenschutzrechtlichen Anforderungen herangezogen werden. Speziell sind aber die Festlegungen der EG-RegisterVO. Grundlegend ist die Vertraulichkeit aller in den Registern und der unabhängigen Transaktionsprotokolleinrichtung der Gemeinschaft enthaltenen Informationen einschließlich des Standes sämtlicher Konten und sämtlicher Transaktionen nach Art. 10 Abs. 1 EG-RegisterVO. Ohne vorherige Zustimmung des jeweiligen Kontoinhabers dürfen sie nicht verwendet werden, außer um das Register zu führen, und auch dies nur in dem erforderlichen Maße (Art. 10 Abs. 2, 3 EG-RegisterVO). Um einen umfassenden Schutz zu gewährleisten, ist auch die Datenübermittlung nur bei normativer Grundlage19 oder Einwilligung des Kontoinhabers zulässig.20 Soweit sich aus der EG-RegisterVO keine Regeln ergeben, greifen das Bundes-Datenschutzgesetz (BDSG) und allgemeine Grundsätze ein. So ist an eine Verschlüsselung bei der Übermittlung sensibler Daten entsprechend § 87a Abs. 1 S. 3 Abgabenordnung zu denken.21 Gerade bei Sachverhalten mit Umweltbezug haben sich feste Grundsätze herausgebildet. Das gilt zumal dann, wenn eine Information Betriebs- bzw. Geschäftsgeheim14 nisse enthält. Diese sind nämlich grundrechtlich geschützt.22 Bei der Beurteilung, welche Daten insoweit nur einem eng begrenzten Personenkreis bekannt sind und es auch bleiben sollen,23 ist ein objektiver Maßstab anzulegen.24 Zwar sind diese Geheimnisse nicht durch eine „soweit“-Formulierung wie in § 10 Abs. 2 BImSchG besonders ausgenommen.25 Das Emissionshandelsregister ist aber nicht notwendig in Gänze der Öffentlichkeit zur Kenntnis zu geben, sondern per definitionem in 17 18 19 20 21 22

23 24 25

Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 14. Vergleichbar wird in § 3 Abs. 1 S. 1 GSG auf die „allgemein anerkannten Regeln der Technik“ verwiesen. Ggf. auch auf der Basis des UIG, s.u. Rn. 28 ff. Körner/v. Schweinitz, in: Körner/Vierhaus, § 14 TEHG Rn. 41. Körner/v. Schweinitz, in: Körner/Vierhaus, § 14 TEHG Rn. 44. Zu deren grundrechtlicher Absicherung näher BVerfGE 67, 100 (142 f.); 65, 1 (42 f.); Breuer, NVwZ 1986, 171 ff.; Engel, NVwZ 1992, 111 ff.; Schröder, ZHR 155 (1991), 471 (479 f.). Z.B. Czaika, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, § 10 Rn. 31. Dietlein, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 10 BImSchG Rn. 61. Für eine absolute Grenze daher Dietlein, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 10 BImSchG Rn. 63 f.; relativierend Frenz, in: Kotulla (Hrsg.), BImSchG, § 10 Rn. 70 ff. Frenz

§ 14 Emissionshandelsregister

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verschiedene Einzelkonten untergliedert, die damit durchaus geheim bleiben können, ohne den Gesamtüberblick zu verbauen. Die Öffentlichkeit ist ohnehin nur bei der Aufstellung des nationalen Zuteilungsplans nach § 8 Abs. 1 TEHG zu beteiligen, nicht hingegen beim Vollzug des späteren Emissionshandels. Betriebsund Geschäftsgeheimnisse sind daher im Rahmen des Emissionshandelsregisters geheim zu halten. Das hat auch bezogen auf die Einzelkonten aus Sicht des Umweltinformationsanspruchs zu gelten.26 Im Übrigen und bei unsicherer Abgrenzung dessen, was zu den Betriebs- und 15 Geschäftsgeheimnissen gehört, ist wie auch an anderer Stelle im Umweltrecht27 ein flexibler Maßstab anzulegen: Je notwendiger eine Information für die Abwicklung des Emissionshandels ist und je geringer betriebliche Geheimhaltungsinteressen beeinträchtigt sind, desto eher kann sie offen dargelegt und dem Zugriff durch andere geöffnet werden.28 Informationen werden für die Durchführung des Emissionshandels nur so lange 16 benötigt, wie ein Verantwortlicher an ihm teilnimmt. Verzeichnet ein Konto keine Berechtigungen mehr, ist anzunehmen, dass eine Teilnahme nicht mehr stattfindet. Daher werden nach § 14 Abs. 1 S. 5 TEHG die personenbezogenen Daten, die bei Einrichtung des Kontos erhoben und für dessen Führung notwendig waren, auf Antrag des Kontoinhabers gelöscht. Der Antrag ist an die zuständige Behörde als registerführende Stelle zu richten.

III.

Dokumentation des Standes der Berechtigungen (Abs. 2)

§ 14 Abs. 2 TEHG regelt die Vorgänge auf den Konten als Einzelbestandteilen des 17 Emissionshandelsregisters,29 das als Ganzes durch § 14 Abs. 1 TEHG geordnet wird. Diese übergeordneten Festlegungen in § 14 Abs. 1 TEHG sind daher auch für die Einzelkonten maßgeblich, soweit sich nicht spezifische Bestimmungen aus § 14 Abs. 2 TEHG ergeben. Zudem müssen sich diese kontenbezogenen Regelungen auch in dem Rahmen halten, den die EG-RegisterVO30 vorgibt. Grundlage eines geordneten Zertifikathandels ist ein Konto, in dem die Be- 18 rechtigungen verzeichnet sind. Denn diese existieren unverbrieft in elektronischer Form.31 Nach § 14 Abs. 2 S. 1 TEHG erhält jeder einzelne Verantwortliche nach § 3 19 Abs. 5 TEHG und damit insbesondere jeder Betreiber einer genehmigungsbedürftigen Anlage, die vom TEHG erfasst ist, ein Konto (Betreiberkonto).32 Ein solches 26 27 28 29 30 31 32

S.u. Rn. 33, aber auch Rn. 32. Zum Umweltinformationsrecht z.B. Frenz, Europäisches Umweltrecht, 1997, Rn. 532 m.w.N. Vgl. die Abwägung in § 20 Abs. 6 BDSG. S. näher im Zusammenhang mit dem allgemeinen Umweltinformationsanspruch u. Rn. 28 ff. S.o. Rn. 1. S.o. Rn. 4 ff. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 14. S.o. Rn. 7. Frenz

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TEHG – Kommentierung

Konto wird diesem Personenkreis automatisch zugewiesen, wie ein Gegenschluss zu § 14 Abs. 2 S. 3 TEHG ergibt, wonach ein Antrag erforderlich ist.33 Ein solcher wird in Satz 1 nicht verlangt. Vielmehr gründen sich Betreiberkonten auf die Erteilung einer Genehmigung zur Emission von Treibhausgasen, erteilt durch die Anlagengenehmigung,34 und damit letztlich auf dem Betrieb einer Anlage. Sie werden gem. Art. 15 Abs. 2 EG-RegisterVO innerhalb von zehn Tagen nach Aktivierung der Kommunikationsverbindung zwischen dem Register und der unabhängigen Transaktionsprotokolleinrichtung der Gemeinschaft oder nach Erhalt der notwendigen Informationen nach Anhang III zur EG-RegisterVO eingerichtet; es zählt der spätere Zeitpunkt. § 14 Abs. 3 TEHG setzt voraus, dass ein Kontoinhaber mehrere Konten haben kann. Dies erklärt sich daraus, dass die Berechtigungen tätigkeits- bzw. anlagenbezogen ausgegeben werden (s. § 9 Abs. 1 i.V.m. Anhang 1 TEHG). Wenn also eine Person mehrere zertifikatpflichtige Tätigkeiten ausübt bzw. Anlagen betreibt, erhält sie auch mehrere Konten. In diesen Konten werden die verschiedenen für das Zertifikatsystem maßgeblichen Vorgänge verzeichnet: die Ausgabe von Emissionsberechtigungen nach § 6 Abs. 2 TEHG, deren Besitz, an den zugleich gekoppelt ist, inwieweit Emissionen ausgestoßen werden können, die Übertragung von Zertifikaten nach § 16 TEHG sowie deren Abgabe nach § 6 Abs. 1 TEHG entsprechend den im abgelaufenen Kalenderjahr verursachten Emissionen. Damit lässt sich aus den Einzelkonten für jeden Teilnehmer am Emissionshandel der gesamte Kreislauf der Emissionsberechtigungen von der Ausgabe bis zum Verfall durch Verbrauch für ausgestoßene Emissionen ablesen und verfolgen.35 Die Kontoführung erfolgt wie die Führung des Emissionshandelsregisters insgesamt durch die zuständige Behörde und damit nach § 20 TEHG durch das UBA bzw. die dort eingerichtete DEHSt. Diese Behörde hat die nach § 6 Abs. 1 TEHG abgegebenen Berechtigungen zu löschen. § 14 Abs. 2 S. 2 TEHG trifft insofern eine Festlegung für die Kontenführung. Für ausgestoßene Emissionen verbrauchte Zertifikate tauchen damit nicht mehr auf. Gem. § 14 Abs. 2 S. 3 TEHG erhält weiter jede Person ein Konto, wenn sie einen entsprechenden Antrag stellt (Personenkonto).36 Da die Zahl der möglichen Anträge nicht limitiert wird, könnte eigentlich jede Person eine unbegrenzte Zahl an Konten einrichten. Art. 19 Abs. 2 UAbs. 2 EG-RegisterVO legt aber 99 Konten als Obergrenze fest. Mit dieser Fallgruppe ist sichergestellt, dass jeder, der über Emissionszertifikate verfügt, ein oder mehrere Konten erhalten kann. Er muss nur einen entsprechenden Antrag stellen. Dieser Antrag muss gem. Art. 12 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 EG-RegisterVO auch die in Anhang IV dieser VO genannten Informationen enthalten. Dieses Konto wird gem. Art. 12 Abs. 2 EG-RegisterVO zehn Tage nach Eingang dieses Antrags bzw. Aktivierung der Kommunikationsverbindung zwischen einem Register und der unabhängigen Transaktionsprotokollein33 34 35 36

S. auch o. Rn. 7. S. Art. 15 EG-RegisterVO sowie o. Rn. 7 auch zur Kontoeröffnung. S. auch o. Rn. 9. S.o. Rn. 1 Frenz

§ 14 Emissionshandelsregister

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richtung der Gemeinschaft errichtet; es zählt der spätere Zeitpunkt. Das Verfahren der Eröffnung richtet sich nach Anhang III zur EG-RegisterVO. Die Verantwortlichen nach § 3 Abs. 5 TEHG erhalten regelmäßig im Zuge der Ausgabe der Zertifikate bereits von Amts wegen ein Konto und unterfallen § 14 Abs. 2 S. 1 TEHG.37 Insoweit bildet § 14 Abs. 2 S. 3 TEHG einen Auffangtatbestand für die dort nicht erfassten Personen. § 14 Abs. 2 S. 3 TEHG bezieht sich etwa auf Personen, die, ohne Verantwortli- 24 che nach § 3 Abs. 5 TEHG zu sein, Berechtigungen erworben haben und nun veräußern wollen. Nach § 16 TEHG ist der Kreis möglicher Erwerber von Emissionsberechtigungen nicht beschränkt.38 Dazu können also nicht nur Personen gehören, an die Zertifikate ausgegeben wurden und die damit bereits unter die in § 14 Abs. 2 S. 1 TEHG genannten Verantwortlichen fallen, sondern auch sonstige Personen. Diese müssen daher gleichfalls ein Konto haben, aber nur bei einer willentlichen Beteiligung am Emissionshandel und damit auf Antrag. Passend dazu sieht § 14 Abs. 2 S. 3 TEHG vor, dass auf einem solchen Konto (nur) Besitz und Übertragung von Berechtigungen verzeichnet werden. Für die Verfügungsbefugnis des Kontoinhabers, sei er Verantwortlicher nach 25 § 14 Abs. 2 S. 1 TEHG oder Antragsteller nach § 14 Abs. 2 S. 3 TEHG, verweist § 14 Abs. 2 S. 4 TEHG auf die näheren Maßgaben des TEHG sowie der EGRegisterVO. Weil § 14 Abs. 2 S. 4 TEHG auf nähere Maßgaben für die Verfügung über ein Konto verweist, geht er von einer grundsätzlichen Verfügungsbefugnis aus. Der Inhaber kann daher über seine Berechtigungen „frei nach Maßgabe des TEHG verfügen“39 und diese insbesondere gem. § 16 TEHG übertragen. Eine Grenze aus dem TEHG ergibt sich vor allem aus einer Verfügungssperre nach § 17 Abs. 1 TEHG, wenn die Berichtspflicht nicht entsprechend den Anforderungen des § 5 TEHG eingehalten wird. Diese wird zwar nunmehr nicht mehr gem. § 17 Abs. 1 S. 2 TEHG in das Register eingetragen.40 Indes ergibt sich daraus gleichwohl eine Verfügungsbeschränkung. Eine solche folgt auch aus der Sperrung eines Betreiberkontos gem. Art. 27 EG-RegisterVO, wenn und solange die geprüften Emissionsdaten einer Anlage für das vorangegangene Jahr nicht im Einklang mit Anhang VIII zur EG-RegisterVO in die Tabelle der geprüften Emissionen eingetragen worden sind. Treten bei der Nutzung des Passwortes für das Konto Unregelmäßigkeiten wie die mehrmalige Verwendung eines falschen Benutzernamens auf, kann der Zugang zum Konto mit diesem Passwort nach Art. 67 EGRegisterVO ausgesetzt werden. Sind Emissionsberechtigungen Gegenstand eines anderen Transaktionsprozesses, sind Verfügungen über sie während dieses Zeitraums ausgeschlossen.41

37 38 39 40 41

S.o. Rn. 19. Näher § 16 TEHG Rn. 13. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 14. S.o. Rn. 8 Vgl. Entscheidung 24/CP. 8 Nr. 13 S. 1; Körner/v. Schweinitz, in: Körner/Vierhaus, § 14 TEHG Rn. 51. Frenz

348

TEHG – Kommentierung

IV.

Inhaberzugang (Abs. 3) und Umweltinformationsanspruch

1.

Freier Kontozugang des Inhabers

26 Gem. § 14 Abs. 3 TEHG hat jeder Kontoinhaber freien Zugang zu den auf seinen Konten gespeicherten Informationen, und zwar gem. Art. 68 EG-RegisterVO sieben Tage pro Woche 24 Stunden täglich. Damit kann er zum einen jederzeit sein Konto einsehen. Zum anderen muss er die darin verzeichneten Informationen ersehen können. Die kontenführende Stelle darf also nicht einige Informationen derart zurückhalten, dass sie auf dem Einzelkonto nicht erscheinen. Der Kontoinhaber hat Anspruch darauf, alle gespeicherten Informationen ablesen zu können. Die Informationen, die ihm – und auch nur ihm – zur Verfügung stehen müssen, ergeben sich aus Anhang XVI Nr. 14 zur EG-RegisterVO.42 Nach § 14 Abs. 3 TEHG hat nur der Kontoinhaber Zugang zu den Informatio27 nen auf seinem Konto. Auf dieser Grundlage kann er also nicht Informationen aus anderen Konten abrufen. Erst recht räumt diese Vorschrift nicht am Emissionshandel beteiligten Dritten kein Recht ein, auf den Einzelkonten gespeicherte Informationen einzusehen.

2.

Allgemeiner Umweltinformationsanspruch durch Dritte

28 Ansprüche der Öffentlichkeit ergeben sich aber zum einen aus der EG-RegisterVO. Entsprechend der allgemeinen Vorgabe nach Art. 19 Abs. 2 S. 2 Emissionshandelsrichtlinie verlangt Art. 9 EG-RegisterVO, die in Anhang XVI genannten umfassenden Informationen der Öffentlichkeit zugänglich zu machen. Aus ihnen wird ersichtlich, wer am Emissionshandel teilnimmt, und vor allem, ob er seine Pflicht zur Abgabe von Zertifikaten in Höhe der geprüften Gesamtemissionen einer Anlage in einem bestimmten Kalenderjahr erfüllt hat (Anhang XVI Nr. 4 c)). Es sind weiter im Folgejahr die geprüften und die zurückgegebenen Zertifikate sowie fünf Jahre später die Gesamtzahl der ERUs und CERs43 öffentlich zugänglich. Die aktuell besessenen, erworbenen oder übertragenen Zertifikate oder Kyoto-Einheiten sind hingegen nach Anhang XVI Nr. 14 nur dem Kontoinhaber zugänglich. Dritte haben zum anderen Informationsansprüche aus allgemeinen Rechtsätzen. Auch der Emissionshandel ist von Relevanz für die Umwelt, so dass das Umweltinformationsgesetz44 nach seinem § 1 Abs. 1 thematisch einschlägig ist. Das UBA bzw. dort die DEHSt ist als gem. § 14 Abs. 1 S. 1 i.V.m. § 20 TEHG für die Registerführung zuständige Behörde nach § 1 Abs. 4 VwVfG informationspflichtige Stelle (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 UIG). Die in diesem Register verzeichneten Informationen über Emissionen sowie den Zertifikathandel bilden Umweltinformationen nach § 2 Abs. 3 Nr. 2 bzw. 3 UIG. Daher sind Dritten, wie die Gesetzes-

42 43 44

S. auch u. Rn. 28. S.o. § 13 TEHG Rn. 13 ff. Vom 22.12.2004, BGBl. I S. 3704. Frenz

§ 14 Emissionshandelsregister

349

begründung zum Entwurf von SPD und Bündnis 90/Die Grünen eigens erwähnt,45 „Auskünfte über die im Register eingetragenen Daten nach Maßgabe der Vorschriften des Umweltinformationsgesetzes zu machen“. Nach § 3 Abs. 1 S. 1 UIG hat jeder Anspruch auf freien Zugang zu Informatio- 29 nen über die Umwelt, die bei einer Behörde oder einer nach § 2 Abs. 1 Nr. 2 UIG erfassten Person des Privatrechts vorhanden sind. Die Behörde kann gem. § 3 Abs. 2 UIG nach einem entsprechenden Antrag Auskunft erteilen, Akteneinsicht gewähren oder Informationsträger in sonstiger Weise zur Verfügung stellen. Während also das „Ob“ der Informationserteilung zwingend festgelegt ist, besteht für das „Wie“ Ermessen.46 Dieses ist nach dem Zweck der Umweltinformationsrichtlinie auszurichten.47 Ein Auswahlermessen besteht deshalb nur zwischen solchen Informationsmitteln, die im Wesentlichen die gleiche Informationseignung besitzen.48 Begehrt der Antragsteller eine bestimmte Art des Informationszugangs, besteht gem. § 3 Abs. 2 S. 2 UIG ein Auswahlermessen nur bei Vorliegen gewichtiger Gründe. Diese Einschränkung geht über die Anforderungen des Art. 3 Abs. 4 der Umweltinformationsrichtlinie49 hinaus. Danach darf die Behörde bereits dann von dem Wunsch des Antragstellers abweichen, wenn es für sie „angemessen“ ist, die Information in einer anderen als der begehrten Form zugänglich zu machen. Insoweit ist § 3 Abs. 2 S. 2 UIG richtlinienkonform dahin gehend auszulegen, dass auf Seiten der Behörde bereits angemessene, d.h. wohl nachvollziehbare Gründe ausreichen. Dazu gehört gem. § 3 Abs. 2 S. 3 UIG auch insbesondere ein deutlich höherer Verwaltungsaufwand. Im hiesigen Zusammenhang wird es vielfach gerade um die Einsicht in das 30 Emissionshandelsregister gehen, das als elektronische Akte zur Einsicht freizugeben ist. Schwierigkeiten ergeben sich freilich, wenn die Informationen derart zahlreich oder in bestimmte Datengesamtheiten eingebettet sind, dass der Einzelne sie sich nicht erschließen kann. Dann wird relevant, dass der Informationsanspruch nicht ausschließlich in einem Akteneinsichtsrecht besteht, sondern bei einem entsprechenden Antrag des Bürgers auch andere Formen des Informationszugangs zu gewähren sind. Das gewünschte Mittel darf nur dann abgelehnt werden, wenn hierfür hinreichende Gründe vorliegen. Daher kann ein Anspruch auf eine schriftliche Mitteilung der erbetenen Information bestehen.50 Das in § 3 Abs. 2 S. 1 UIG eingeräumte Auswahlermessen über das „Wie“ der Informationsgewährung

45 46 47

48 49 50

Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 14. BVerwGE 102, 282 (284 f.). BVerwGE 102, 282 (286 f.). Das BVerwG verweist insoweit auf die RL 90/313/EWG vom 7.6.1990 über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt, ABl. L 158, S. 56. Diese wurde durch die RL 2003/4/EG vom 28.1.2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen, ABl. L 41, S. 26 zum 14.2.2005 aufgehoben und ersetzt, die zwar die bisherige Grundkonzeption beibehält, aber die Regelung im Einzelnen ausbaut und erweitert. BVerwGE 102, 282 (287). RL 2003/4/EG, ABl. L 41, S. 26. Im Einzelnen BVerwGE 102, 282 (288). Frenz

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TEHG – Kommentierung

ist nach dem Zweck der Umweltinformationsrichtlinie zu handhaben, die einen wirksamen Informationszugang sicherstellen will. §§ 8, 9 UIG formulieren Ausschluss- und Beschränkungstatbestände51 von dem 31 Grundsatz der Auskunfterteilung nach § 3 UIG. § 8 Abs. 1 Nr. 1 UIG macht von der Ausnahmemöglichkeit nach Art. 4 Abs. 2 lit. a) und b) Umweltinformationsrichtlinie Gebrauch. Indem nach § 8 Abs. 1 Nr. 1 UIG der Informationsanspruch insoweit ausgeschlossen ist, als nachteilige Auswirkungen auf bedeutsame Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit vorhanden ist, muss dieser Begriff entsprechend Art. 4 Abs. 2 lit. b) Umweltinformationsrichtlinie gemeinschaftskonform ausgelegt werden; unwesentliche Vermögenswerte und andere strafrechtlich geschützte Güter fallen also nicht darunter. Gem. § 8 Abs. 1 Nr. 3 UIG besteht ein Anspruch auf Umweltinformationen nicht bei nachteiligen Auswirkungen auf die Durchführung u.a. eines laufenden Gerichtsverfahrens oder straf- bzw. ordnungswidrigkeitenrechtlicher Ermittlungen. Diese Tatbestände greifen auch für Umweltinformationen über Emissionen (s. § 8 Abs. 1 S. 2 UIG), stehen aber unter Abwägungsvorbehalt mit dem öffentlichen Interesse an der Bekanntgabe (§ 8 Abs. 1 S. 1 a.E. UIG). Damit sind vor allem die Informationen betroffen, die Grundlage eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens auf der Grundlage von § 19 TEHG sind. Von der Ausnahmemöglichkeit nach Art. 4 Abs. 2 lit. d) und f) Umweltinfor32 mationsrichtlinie zum Schutz von Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen sowie von personenbezogenen Daten bzw. Akten wird in § 9 UIG Gebrauch gemacht. § 9 Abs. 1 S. 4 UIG sieht für von der Offenlegung Betroffene die Möglichkeit vor, Informationen als Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse zu kennzeichnen, woraufhin die Behörde im Regelfall „von der Betroffenheit“ dieser Person auszugehen hat. Dadurch wird jedenfalls eine Vermutung für das Vorliegen eines Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses52 begründet. Auch eine solche wird aber in § 9 Abs. 1 S. 2 UIG für Umweltinformationen über Emissionen ausgeschlossen. Indes beinhalten die für den Emissionshandel relevanten Daten auch solche über die Produktionstätigkeit und -kapazität sowie Handelsvorgänge, mithin auch Informationen über die Emissionen hinaus. Aber auch für sie verlangt § 9 Abs. 1 S. 1 UIG eine Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der Bekanntgabe und dem Geheimhaltungsinteresse des Betroffenen. Nur insoweit die Bundesrepublik durch diese Regelung einen durch Gemeinschaftsrecht eröffneten Regelungsspielraum genutzt hat, fließt in die Auslegung der im deutschen Verfassungsrecht hohe Stellenwert des Datenschutzes53 ein.54 Da die Umweltinformationsrichtlinie im Regelfall von einer Auskunfterteilung ausgeht und zudem die betroffenen Daten meist in hohem 51 52 53 54

Kollmer, NVwZ 1995, 858 (861). So Pohl, in: Himmelmann/Pohl/Tünnesen-Harmes, Umweltrecht, A.3 Rn. 100; s. auch Schomerus, ZUR 1994, 226 (229). Zur grundrechtlichen Absicherung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen o. Rn. 14. Dazu im Einzelnen Scherzberg, DVBl. 1994, 733 (742 f.); s. auch Fluck, NVwZ 1994, 1048 ff. Durch ihn eine Kompensation des „unglücklichen“ Regel-Ausnahme-Verhältnisses des UIG für geboten haltend Reinhardt, DV 30 (1997), 161 (180). Das widerspricht aber der Grundkonzeption der Umweltinformationsrichtlinie, die für die umzusetzenden Organe verpflichtend ist und mangels Eröffnung eines Spielraums als Teil des Gemeinschaftsrechts den deutschen Grundrechten vorgeht. Frenz

§ 14 Emissionshandelsregister

351

Maße für den Umweltschutz relevant sind und dementsprechend einen starken Sozialbezug aufweisen, wird diese Abwägung regelmäßig zu einer Auskunfterteilung führen.55 Das TEHG ist so angelegt, dass der Umweltschutz durch die Beteiligung einzelner Unternehmen verwirklicht werden soll. Diesem Zweck dient auch die Kontenführung im Rahmen des Emissionshandelsregisters. Dieses soll daher ein Instrument bilden, dass die Unternehmen die Berechtigungen für den Ausstoß von Emissionen sachgerecht nutzen und untereinander austauschen. Lediglich der erste Zweck ist von Umweltrelevanz, weniger hingegen der zweite; für diesen fehlt auch der Sozialbezug. Nur im Hinblick auf die sachgerechte Nutzung von Emissionsberechtigungen kann daher das Informations- das Geheimhaltungsinteresse überwiegen. Und selbst bei dieser Abwägung ist zu berücksichtigen, dass das Emissionshandelsmodell auch nach europarechtlichen Vorgaben darauf ausgerichtet ist, dass sich einzelne Unternehmen am Handel beteiligen, wozu Konten notwendig sind. Daher überwiegt grundsätzlich das Geheimhaltungsinteresse im Bezug auf die Einzelkonten. Für aktuelle Handelsvorgänge korrespondiert dies mit den nur individuell zugänglichen Informationen nach Anhang XVI Nr. 14 zur EGRegisterVO.56 Lediglich für die über die Kontenbewegungen hinausgehenden Informationen ist ein Überwiegen eines umweltgeleiteten Informationsinteresses denkbar, weil sich nur so der Einzelne ein präzises Bild über die Entwicklung der CO2-Belastung machen kann. Die gem. § 14 Abs. 1 S. 3 TEHG verzeichneten Emissionen unterliegen ohnehin gem. § 9 Abs. 1 S. 2 UIG ohne Ausnahme dem Umweltinformationsanspruch. Die nach Art. 4 Abs. 2 lit. g) Umweltinformationsrichtlinie mögliche Herausnahme von Informationen, die von einer dazu gesetzlich nicht verpflichteten Person übermittelt wurden, stellt § 9 Abs. 2 UIG unter den Vorbehalt, dass eine Einwilligung nicht erteilt wurde, außer das öffentliche Interesse überwiegt, und nimmt Umweltinformationen über Emissionen ausdrücklich aus. § 8 Abs. 1 Nr. 4 UIG greift die Möglichkeit des Art. 4 Abs. 2 lit. h) Umweltinformationsrichtlinie auf. Die deutsche Regelung erfasst allerdings nur den Fall, dass das Bekanntwerden der Information sich nachteilig auf den Zustand der Umwelt und ihrer Bestandteile oder Schutzgüter nach § 2 Abs. 3 Nr. 6 UIG auswirkt, also nicht jede Erhöhung der Wahrscheinlichkeit der Beeinträchtigung, und schließt ihn für Umweltinformationen über Emissionen aus (§ 8 Abs. 1 S. 2 UIG). Nach § 8 Abs. 2 Nr. 2 und 4 UIG muss ein Antrag auf Informationserteilung abgelehnt werden, wenn er sich auf die Übermittlung aktuell vervollständigten Materials, noch nicht abgeschlossener Schriftstücke oder noch nicht aufbereiteter Daten oder verwaltungsinterner Mitteilungen bezieht, außer das öffentliche Interesse überwiegt. Die RL 2003/4/EG stellt in Art. 4 Abs. 1 lit. d) und e) diese Ablehnungsgründe in das Ermessen der Mitgliedstaaten. Der in § 8 Abs. 2 Nr. 1 UIG vorgesehene Ablehnungszwang bei offensichtlich missbräuchlich gestellten Anträgen verstieß gegen die zwingend ein Ermessen vorsehende Vorgabe des Art. 3 Abs. 3 Umweltinformationsrichtlinie (1990). Die 55 56

Näher mit Fallgruppen zur Vorgängerregelung Röger, UIG, § 8 Rn. 11 ff., 35 ff. S.o. Rn. 28. Frenz

33

34

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TEHG – Kommentierung

Nachfolgerichtlinie 2003/4/EG stellt in Art. 4 Abs. 1 lit. b) die Aufnahme eines solchen zwingenden Ablehnungsgrundes in das Ermessen der Mitgliedstaaten, so dass die deutsche Regelung nunmehr mit den europarechtlichen Vorgaben vereinbar ist. § 12 Abs. 1, 2 UIG trifft eine mit Art. 5 Abs. 2 Umweltinformationsrichtlinie in 38 Einklang stehende und damit gemeinschaftsrechtskonforme Kostenregelung, dass nur die Übermittlung von Informationen unter Berücksichtigung des Verwaltungsaufwandes kostenpflichtig ist, nicht hingegen deren Ablehnung.57

V.

Verordnungsermächtigung (Abs. 4)

39 § 14 Abs. 4 TEHG ermächtigt das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Einzelheiten zur Einrichtung und Führung des Emissionshandelsregisters in einer Verordnung festzulegen. Damit sollten Vorkehrungen für den Fall getroffen werden, dass Durchführungsvorschriften zur EG-RegisterVO notwendig werden.58 Durch diesen Zweck ist die mögliche Verordnungsgebung auf der Basis von 40 § 14 Abs. 4 TEHG auch begrenzt. Vor allem ist der sich durch eine solche gemeinschaftliche Verordnung ergebende Rahmen zu beachten. Da diese ab ihrem In-Kraft-Treten unmittelbar wirkt, sind nationale Regelungen nur insoweit möglich, als die EG-Verordnung hierfür Raum lässt, mithin keine eigenen Bestimmungen trifft oder eine mitgliedstaatliche Normgebung eigens vorsieht. Dementsprechend bestimmt § 14 Abs. 4 TEHG, dass eine darauf gestützte Verordnung insbesondere die in Anhang V zur EG-RegisterVO aufgeführten Fragen regeln kann. Dazu gehören die einzelnen Pflichten der Konteninhaber im Hinblick auf die Datensicherheit (Passwörter, Benutzername), die konkreten Voraussetzungen für die Erhebung von Kontogebühren oder allgemeine Benutzungsbedingungen für das elektronische Register.59 Zuständig für den Erlass der Verordnung ist das Bundesministerium für Um41 welt, Naturschutz und Reaktorsicherheit. Einer Zustimmung des Bundesrates bedarf es nicht. Die Bundesländer sind nicht in Aufgaben im Rahmen der Führung des Emissionshandelsregisters eingebunden.

57 58 59

Zu den vorherigen Problemen Frenz, Europäisches Umweltrecht, 1997, Rn. 539. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 14. S. die in Anhang V der EG-RegisterVO genannten Punkte. Frenz

Abschnitt 4 Handel mit Berechtigungen

§ 15

Anwendbarkeit von Vorschriften über das Kreditwesen

Berechtigungen nach diesem Gesetz sind keine Finanzinstrumente im Sinne des § 1 Abs. 11 des Kreditwesengesetzes oder des § 2 Abs. 2b des Wertpapierhandelsgesetzes.

Übersicht I. II.

Stellung und Bedeutung .......................................................................... Regelungsinhalt....................................................................................... 1. Berechtigungen keine Finanzinstrumente i.S.v. § 1 Abs. 11 KWG .. 2. Keine abweichende Regelung mehr für Derivatehandel ................... 3. Keine Anwendbarkeit des WpHG.....................................................

I.

Stellung und Bedeutung

Rn. 1 2-10 4-7 8-9 10

§§ 15, 16 TEHG bilden gemeinsam den 4. Abschnitt des Gesetzes, der den Handel 1 mit Berechtigungen regelt. Diesem Abschnitt kommt zentrale Bedeutung zu, da er die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Übertragung von Emissionsberechtigungen enthält. Die Übertragbarkeit wiederum ist zentrale Voraussetzung für die Etablierung eines gemeinschaftsweiten Emissionshandelssystems.1

1

Vgl. zu dieser Zielsetzung § 1 TEHG. Frenz

354

TEHG – Kommentierung

II.

Regelungsinhalt

2 Das Ziel des TEHG ist es, einen durch finanzrechtliche Vorschriften möglichst unbeschränkten Handel mit Emissionsberechtigungen zu gewährleisten.2 Dem steht der Zweck der finanzaufsichtsrechtlichen Vorschriften wie etwa des Kreditwesengesetzes (KWG) gegenüber, Missständen im Kredit- und Finanzdienstleistungswesen entgegenzuwirken, die anvertraute Vermögenswerte gefährden.3 Aus diesem Grund statuiert das KWG unter anderem für den gewerbsmäßigen Handel mit Wertpapieren einen Erlaubnisvorbehalt.4 Diese Genehmigungspflicht würde für den Handel mit Emissionsberechtigungen eine Erschwernis bedeuten, die sich auf die Attraktivität der Berechtigungen als Handelsobjekt negativ auswirken könnte. Deshalb war es notwendig, im TEHG zur Anwendbarkeit dieses Gesetzes auf den Emissionshandel Stellung zu nehmen. § 15 TEHG unterschied für die Anwendbarkeit des KWG zwischen den Be3 rechtigungen als solchen und Derivaten, die sich auf Berechtigungen beziehen. Während Satz 1 Berechtigungen von der Anwendbarkeit des KWG ausdrücklich ausnahm, ordnete Satz 2 für Termingeschäfte, deren Preis von dem Börsen- oder Marktpreis von Berechtigungen abhängt, dessen Anwendung an. Diese Regelung entfiel für die zweite Handelsperiode. Für diese wurde nunmehr ausdrücklich festgelegt, dass Berechtigungen nach dem TEHG auch keine Finanzinstrumente nach § 2 Abs. 2b des Wertpapierhandelsgesetzes (WpHG) sind.

1.

Berechtigungen keine Finanzinstrumente i.S.v. § 1 Abs. 11 KWG

4 In § 1 KWG werden u.a. die Begriffe des Bankgeschäfts sowie der Finanzdienstleistung definiert, die für das Eingreifen einzelner Instrumente der Finanzdienstleistungsaufsicht wie etwa des Erlaubnisvorbehaltes des § 32 KWG vorausgesetzt werden. Der Handel mit Wertpapieren gehört zu den grundsätzlich aufsichtspflichtigen Geschäften gem. § 1 Abs. 11 KWG. Auch bei den Emissionsberechtigungen des TEHG könnte es sich um Wertpapiere i.S.v. § 1 Abs. 11 S. 2 Nr. 1 und 2 KWG handeln, mit der Folge, dass der gewerbliche Handel mit den Berechtigungen der Finanzdienstleistungsaufsicht nach dem KWG unterliegen würde. Der Gesetzgeber hat aber entschieden, dass es sich bei diesen Berechtigungen gerade nicht um Finanzinstrumente i.S.d. KWG handelt und hat damit drohenden Unsicherheiten bei der Rechtsanwendung vorgebeugt. Bereits nach Erlass der Emissionshandelsrichtlinie war in der Literatur disku5 tiert worden, ob Emissionsberechtigungen als Wertpapiere i.S.d. KWG einzustufen sind.5 In Betracht kommt eine Qualifizierung als Schuldverschreibung (§ 1 2 3 4 5

Vgl. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 14. Zu dieser Aufgabe der Finanzdienstleistungsaufsicht § 6 KWG. § 32 KWG. Für eine Einordnung als Wertpapier Wallat, et 2003, 180 ff.; dagegen Sommer, et 2003, 186 ff. Frenz

§ 15 Anwendbarkeit von Vorschriften über das Kreditwesen

355

Abs. 11 Nr. 1 KWG) oder als ein der Schuldverschreibung vergleichbares Papier, das an einem Markt gehandelt wird (§ 1 Abs. 11 Nr. 2 KWG). Gemäß der Definition des § 793 BGB ist die Schuldverschreibung die Verbriefung eines Leistungsversprechens. Die Art der versprochenen Leistung ist unerheblich,6 allerdings muss es sich um ein privates Recht handeln.7 Das durch die Berechtigung verliehene Recht ist aber nicht privater, sondern öffentlich-rechtlicher Natur. Sein Gegenstand ist gem. § 3 Abs. 4 S. 1 TEHG die auf der Grundlage einer öffentlich-rechtlichen Norm per Verwaltungsakt (vgl. § 12 TEHG) verliehene Befugnis zur Emission von einer Tonne Kohlendioxid-Äquivalent. Deshalb stellt die Berechtigung keine Schuldverschreibung dar.8 Ein Emissionszertifikat könnte aber als ein der Schuldverschreibung ähnliches 6 Papier i.S.v. § 1 Abs. 11 Satz 2 Nr. 2 KWG zu bewerten sein. Selbst wenn insoweit auch eine öffentlich-rechtliche Berechtigung einen zulässigen Leistungsgegenstand darstellt, bleibt die Frage, welchen Inhalt die Leistung hat, die von Seiten des Staates versprochen wird bzw. die vom Inhaber der Berechtigung gefordert werden kann. In der Literatur wurde insoweit auf die Duldung der durch die CO2emittierenden Unternehmen verursachten Umweltverschmutzung abgestellt.9 Diese Konstruktion verkennt zum einen den Charakter der Berechtigungen als Bestandteil eines Bewirtschaftungssystems, d.h. gerade den Wechsel weg von der isolierten Betrachtung der einzelnen Anlage und der durch diese verursachten Emissionen hin zu einem Modell, das die Emissionen auf nationaler Ebene insgesamt in den Blick nimmt. Zum anderen geht mit der Erteilung der Berechtigung auch die sanktionsbewehrte Verpflichtung einher, diese in ausreichender Menge bei der zuständigen Behörde abzugeben (s. §§ 6 Abs. 1, 18 TEHG). Diese Regelungen widersprechen einer einseitigen Qualifizierung der Berechtigungen als staatliche Leistungsversprechen gegenüber dem jeweiligen Inhaber.10 Diese Streitfrage ist allerdings durch die Regelung des § 15 S. 1 TEHG obsolet 7 geworden.11 Der Gesetzgeber hat den Handel mit Berechtigungen aus dem Anwendungsbereich des KWG herausgenommen, um einen durch finanzrechtliche Genehmigungsverfahren unbelasteten Handel zu ermöglichen.12

6 7 8 9 10 11 12

Palandt-Sprau, BGB, § 793 Rn. 2. Palandt-Sprau, BGB, Einf. vor § 793 Rn. 1. So auch Sommer, et 2003, 186 (188); Wallat, et 2003, 180 (182); Körner/v. Schweinitz, in: Körner/Vierhaus, § 15 TEHG Rn. 17 f. Vgl. Wallat, et 2003, 180 (182). So auch Marr, EurUP 2004, 10 (17 f.); Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 15 Rn. 5; Sommer, et 2003, 186 (188); Wagner, ZBB 2003, 409 (422). Ebenso Adam/Hentschke/Kopp-Assenmacher, Handbuch des Emissionshandelsrechts, 2006, S. 158. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 14. Frenz

356

TEHG – Kommentierung

2.

Keine abweichende Regelung mehr für Derivatehandel

8 Demgegenüber sollte das KWG nach § 15 Abs. 2 TEHG der ursprünglichen Fassung anwendbar sein auf Termingeschäfte, deren Preis vom Börsen- oder Marktpreis von Berechtigungen abhängt. Diese Differenzierung hat der Gesetzgeber begründet mit der unterschiedlichen Schutzbedürftigkeit der Verbraucher beim Handel mit Emissionsberechtigungen einerseits und dem Handel mit Derivaten andererseits.13 Tatsächlich sind die Risiken beim Derivatehandel für den Privatanleger ungleich schwerer einzuschätzen als beim Handel mit den Berechtigungen selbst. Derivate sind gem. § 1 Abs. 11 S. 4 KWG Termingeschäfte, deren Preis unmittelbar oder mittelbar vom Börsen- oder Marktpreis des jeweilgen Handelsobjekts, etwa Wertpapiere oder bestimmte Waren, abhängt. Die Einschätzung der künftigen Preisentwicklung von Waren oder Wertpapieren erfordert Spezialkenntnisse, über die Privatanleger im Gegensatz zu gewerblichen Händlern i.d.R. nicht verfügen. Gerade vor den auf dem Informationsvorsprung der gewerblichen Vermittler beruhenden Gefahren will das KWG die Verbraucher durch die Finanzdienstleistungsaufsicht schützen. Insoweit entspricht eine Anwendung des KWG auf Termingeschäfte mit Emissionsberechtigungen dem Schutzzweck dieses Gesetzes.14 Allerdings bildete § 15 Abs. 2 TEHG eine Fiktion, weil Berechtigungen nach 9 dem TEHG keine Waren oder Wertpapiere bilden.15 Diese ist nunmehr entfallen. Danach unterliegen gewerbsmäßige Termingeschäfte mit Berechtigungen nicht mehr den Vorschriften des KWG, d.h. vor allem der Erlaubnispflicht des § 32 KWG, wonach die erforderliche Genehmigung u.a. nur erhält, wer die erforderliche Zuverlässigkeit und fachliche Eignung besitzt sowie über ausreichende Mittel zum Geschäftsbetrieb verfügt.16

3.

Keine Anwendbarkeit des WpHG

10 § 15 TEHG schließt nunmehr auch die Anwendbarkeit des Wertpapierhandelsgesetzes (WpHG) als weiterem finanzaufsichtsrechtlichem Regelwerk aus: Wie das KWG setzt das WpHG in §§ 1, 2 ohnehin voraus, dass Handel mit Wertpapieren betrieben wird, deren Legaldefinition im WpHG wortgleich mit der im KWG ausgestaltet ist. Wie oben17 dargelegt, stellen die Emissionsberechtigungen jedoch keine Wertpapiere dar. Das hat zur Folge, dass die Vorschriften des WpHG auf den Handel mit ihnen schon kraft Definition nicht anwendbar sind. Das stellt § 15 TEHG nunmehr klar. Die in der Literatur bislang vertretene entgegengesetzte Auffassung führte etwa dazu, dass der Bund als Emittent der Berechtigungen nach § 15 WpHG verpflichtet wäre, neue kursbeeinflussende Tatsachen unverzüglich der Öffentlichkeit mitzuteilen. Ansonsten drohte ihm die Haftung gem. § 37b 13 14 15 16 17

Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 15. So auch Wagner, ZBB 2003, 409 (422). Näher Körner/v. Schweinitz, in: Körner/Vierhaus, § 15 TEHG Rn. 33 ff., 45 ff. Vgl. § 32 Abs. 1 Nr. 1, 3, 4 KWG. Rn. 5 f. Frenz

§ 15 Anwendbarkeit von Vorschriften über das Kreditwesen

357

WpHG für Schäden, die Anleger infolge von Wertverlusten erleiden.18 Diese unangemessene Rechtsfolge bestätigt die oben19 vertretene Auffassung, dass Berechtigungen keine Wertpapiere darstellen.20 Auch der Handel mit Derivaten unterfällt nunmehr nicht mehr dem WpHG.21

18 19 20 21

Ebenso Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 15 Rn. 15; Adam/Hentschke/Kopp-Assenmacher, Handbuch des Emissionshandelsrechts, 2006, S. 159. Rn. 5 f. Vgl. diese Überlegung bei Wagner, ZBB 2003, 409 (422 f.). Bejahend zur vorherigen Gesetzeslage hingegen Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 15 Rn. 17. Frenz

§ 16

Übertragung von Berechtigungen

(1) 1Die Übertragung von Berechtigungen erfolgt durch Einigung und Eintragung auf dem in § 14 Abs. 2 bezeichneten Konto des Erwerbers. 2Die Eintragung erfolgt auf Anweisung des Veräußerers an die kontoführende Stelle, Berechtigungen von seinem Konto auf das Konto des Erwerbers zu übertragen. (2) 1Soweit für jemanden eine Berechtigung eingetragen ist, gilt der Inhalt des Registers als richtig. 2Dies gilt nicht, wenn die Unrichtigkeit dem Empfänger ausgegebener Berechtigungen bei Ausgabe bekannt ist.

Übersicht I. II. III.

Regelungsinhalt....................................................................................... Anwendbare Rechtsnormen .................................................................... Übertragungsvoraussetzungen im Einzelnen (Abs. 1)............................. 1. Einigung ........................................................................................... 2. Eintragung ........................................................................................ 3. Auf Anweisung................................................................................. IV. Erwerb vom Nichtberechtigten; rechtsfehlerhafter Erwerb (Abs. 2)....... V. Verpflichtungsgeschäft ........................................................................... VI. Kreditsicherung....................................................................................... VII. Zwangsvollstreckung .............................................................................. VIII. Kollisionsrecht ........................................................................................ 1. Verpflichtungsgeschäft ..................................................................... 2. Verfügungsgeschäft .......................................................................... IX. Rechtsweg ...............................................................................................

I.

Rn. 1-2 3-9 10-17 10-11 12-15 16-17 18-20 21-25 26-28 29-32 33-37 34 35-37 38-40

Regelungsinhalt

1 § 16 TEHG regelt die Voraussetzungen der rechtsgeschäftlichen Übertragung von Berechtigungen (Abs. 1), einschließlich einer Vorschrift zum gutgläubigen Erwerb (Abs. 2). Mit dieser Norm hat der nationale Gesetzgeber entsprechend der Maßgabe des Art. 12 Abs. 1 Emissionshandelsrichtlinie die Übertragbarkeit der Emissionsberechtigungen sichergestellt. Inhaltlich macht die Richtlinie den nationalen Gesetzgebern keinerlei Vorgaben. Nach Art. 12 Abs. 1 lit. a) haben die Mitgliedstaaten dafür zu sorgen, dass die Berechtigungen zwischen Personen innerhalb der Gemeinschaft übertragbar sind. Art. 12 Abs. 1 lit. b) verlangt weiter die ÜbertragFrenz

§ 16 Übertragung von Berechtigungen

359

barkeit zwischen in der EU Ansässigen und Personen in Drittländern, in denen diese Zertifikate nach dem in Art. 25 Emissionshandelsrichtlinie genannten Verfahren anerkannt werden. Insoweit trifft zwar § 16 TEHG keine Regelung, die Übertragbarkeit auch im Verhältnis zu Drittstaatsangehörigen stellt aber bereits § 6 Abs. 3 i.V.m. § 13 Abs. 3 TEHG sicher. Dabei kommt es auf die Herkunft der Zertifikate an, so dass auch mit Personen aus Drittstaaten, mit denen kein Anerkennungsabkommen nach Art. 25 Emissionshandelsrichtlinie besteht bzw. die nicht das Kyoto-Protokoll ratifiziert haben, Emissionszertifikate gehandelt werden können. Inhaber solcher Berechtigungen kann auch nach der Registervorschrift des Art. 19 Emissionshandelsrichtlinie „jede Person“ sein (s. auch § 14 Abs. 2 S. 3 TEHG). Daher ist in Art. 12 Emissionshandelsrichtlinie nur ein besonderer Auftrag zur Sicherstellung der Übertragbarkeit von Zertifikaten gerade zwischen den dort genannten Personen zu sehen, jedoch keine Einschränkung des handelsfähigen Personenkreises.1 § 13 Abs. 2 TEHG stellt Emissionsreduktionseinheiten (ERUs) und zertifizierte Emissionsreduktionen (CERs)2 mit anderen Berechtigungen auch für § 16 TEHG gleich. § 16 TEHG füllt den dadurch aufgestellten Rahmen aus, indem er die näheren Regelungen des Übertragungsvorgangs enthält. § 16 TEHG stellt einen wesentlichen Teil des Gesetzes dar, da er die rechtli- 2 chen Voraussetzungen für die Handelbarkeit der Berechtigungen beinhaltet.3 Der Gesetzgeber hat hier – möglicherweise infolge des großen Zeitdrucks, unter dem das TEHG entstanden ist – ein minimalistisches Konzept verfolgt4 und den Gestaltungsspielraum, den die Richtlinie gewährte, nicht ausgefüllt. Ungeregelt blieben auch steuer- und bilanzrechtliche Fragen.5 Die entgeltliche Übertragung bildet einen umsatzsteuerpflichtigen Vorgang nach § 3a Abs. 1 Nr. 4 UStG.6

II.

Anwendbare Rechtsnormen

Der Gesetzeswortlaut nennt in § 16 Abs. 1 S. 1 TEHG die Einigung zwischen Er- 3 werber und Veräußerer sowie die Eintragung in das Emissionshandelsregister als Voraussetzungen für eine wirksame Übertragung von Berechtigungen. Allerdings lässt die Vorschrift offen, nach welchen Rechtsnormen die Wirksamkeit dieses Vertrags zu beurteilen ist. Es könnte sich um einen zivilrechtlichen oder um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag handeln mit der Folge, dass die Vorschriften des BGB entweder unmittelbar oder nur analog anwendbar sind. 1 2 3

4 5

6

Näher Körner/v. Schweinitz, in: Körner/Vierhaus, § 16 TEHG Rn. 12 f., 16. S.o. § 13 TEHG Rn. 13 ff. Zur Bedeutung des juristischen Rahmens für den Handel mit Berechtigungen s. auch Wagner, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder (Hrsg.), Emissionszertifikate und Umweltrecht, 2004, S. 187 (189). Krit. insoweit Kobes, NVwZ 2004, 513 (520). Näher Streck/Binnewies, DB 2004, 116 ff.; Klein/Völker-Lehmkuhl, DB 2004, 1711 (1717 f.); umfassend Meyer-Hollatz/Nagel/Krüger, in: Elspas/Salje/Stewing, Emissionshandel, Kap. 42 ff. S. Adam/Hentschke/Kopp-Assenmacher, Handbuch des Emissionshandelsrechts, 2006, S. 168. Frenz

360

TEHG – Kommentierung

Im Hinblick auf dieses Ergebnis könnte eine genaue Qualifikation des Vertrages möglicherweise dahinstehen. Doch ist die Zuordnung zu einer der beiden Teilrechtsordnungen nicht nur für die Bestimmung der anwendbaren Normen von Bedeutung, sondern auch für die Wahl des Rechtswegs und für die kollisionsrechtliche Anknüpfung. Deshalb kann einer konkreten Zuordnung des Vertrags nicht mit dem Hinweis auf die mindestens analoge Anwendung der Vorschriften des BGB auf öffentlich-rechtliche Verträge ausgewichen werden.7 Gem. § 54 S. 1 VwVfG ist für die Abgrenzung zwischen einem öffentlich-recht5 lichen und einem zivilrechtlichen Vertrag entscheidend, ob ein Rechtsverhältnis auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts begründet wurde. Dies ist nach der Rechtsprechung und Literatur dann zu bejahen, wenn der Vertragsgegenstand vom öffentlichen Recht geordnet ist und mit ihm in engem Zusammenhang steht.8 Zwar gelten die Vorschriften des VwVfG gem. § 1 Abs. 1 nur für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit von Behörden und somit nicht für das Handeln Privater. Doch wurde das Abgrenzungskriterium des Vertragsgegenstands in der früheren Rechtsprechung und Lehre vor dem Erlass des VwVfG entwickelt und ist deshalb über den Anwendungsbereich dieses Gesetzes hinaus allgemein anwendbar.9 Bezogen auf die Übertragung von Berechtigungen nach dem TEHG, ist der 6 Vertragsgegenstand öffentlich-rechtlicher Natur. Die Berechtigungen werden auf der Grundlage einer öffentlich-rechtlich einzustufenden Norm mittels eines Verwaltungsakts zugeteilt.10 Ausweislich § 6 Abs. 1 TEHG dienen sie der Erfüllung einer öffentlich-rechtlichen Abgabepflicht,11 und an sie ist die Befugnis dazu gekoppelt, Kohlendioxid auszustoßen. Wird ohne ihren Besitz CO2 emittiert, zieht dies staatliche Sanktionen nach sich (s. § 18 Abs. 1 TEHG). Die Emissionszertifikate verkörpern daher Berechtigungen gegenüber dem Staat, auf die nach § 9 Abs. 1 TEHG i.V.m. ZuG 2012 ein Anspruch besteht. Sie sind mithin originär öffentlich-rechtlich.12 Daher stellt die im Rahmen der Übertragung gem. § 16 TEHG erforderliche Einigung einen öffentlich-rechtlichen Vertrag dar.13 4

7 8 9 10 11 12

13

So zutreffend Wagner, ZBB 2003, 409 (410). BVerwGE 96, 326 (329 f.); NVwZ 2000, 1285 (1286); Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 14 Rn. 10 f.; Frenz, Öffentliches Recht, Rn. 893. So wohl auch BVerwG, DVBl. 1992, 1295 (1296); Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 14 Rn. 10. So auch Wagner, ZBB 2003, 409 (411); Wallat, et 2003, 180 (182). S. Adam/Hentschke/Kopp-Assenmacher, Handbuch des Emissionshandelsrechts, 2006, S. 149. Ebenso Ebsen, Emissionshandel in Deutschland, 2004, Rn. 208; Ellinghaus/Ebsen, et 2004, 277 (279); Kobes, NVwZ 2004, 1153 (1156); Marr, EurUP 2004, 10 (16); Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 6 Rn. 8, 11; Sommer, et 2003, 186 (186 f.); Wallat, et 2003, 180 (182); a.A. Leidinger, in: Elspas/Salje/Stewing, Emissionshandel, Kap. 26 Rn. 19 ff. Auch Wagner, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder (Hrsg.), Emissionszertifikate und Umweltrecht, 2004, S. 187 (198); s. auch Körner/v. Schweinitz, in: Körner/Vierhaus, § 16 TEHG Rn. 29 f. Frenz

§ 16 Übertragung von Berechtigungen

361

Demgegenüber wird für die ebenfalls als übertragbare öffentlich-rechtliche Be- 7 rechtigungen ausgestalteten14 Reststrommengen nach § 7b AtG15 in der Literatur davon ausgegangen, dass die Übertragung einen originär privatrechtlichen Vorgang darstellt.16 Begründet wird dies damit, dass kein Grund ersichtlich sei, dieses Rechtsgeschäft dem öffentlichen Recht zu unterstellen.17 Es existiert jedoch keine Vermutung dahin gehend, dass jedes Verfügungsgeschäft grundsätzlich zivilrechtlicher Natur ist, außer es liegen besondere Gründe vor, öffentliches Recht anzuwenden. Vielmehr ist auch für Verfügungsgeschäfte eine Abgrenzung nach dem Vertragsgegenstand zu treffen. Ist Vertragsgegenstand die Übertragung einer öffentlich-rechtlichen Berechtigung, ist der Verfügungsvertrag als öffentlich-rechtlich einzustufen. Die Einstufung der Übertragung von Berechtigungen als öffentlich-rechtliches 8 Rechtsgeschäft scheitert auch nicht daran, dass hier keine Behörde beteiligt ist. Grundsätzlich kann ein öffentlich-rechtlicher Vertrag auch zwischen Privaten geschlossen werden,18 jedenfalls soweit damit über öffentlich-rechtliche Rechte oder Pflichten mit Rechtswirkungen gegenüber dem Staat verfügt wird und eine spezialgesetzliche Ermächtigung besteht.19 Das TEHG sieht die Übertragung von Berechtigungen in § 6 Abs. 3 ausdrücklich vor und knüpft daran Emissionsrechte gegenüber dem Staat.20 Das öffentliche Recht hält allerdings für die mit dem Handel von Berechtigun- 9 gen zusammenhängenden Rechtsgeschäfte keine Normen bereit. Selbst die §§ 54 ff. VwVfG – die vorliegend nicht anwendbar sind – enthalten lediglich Vorschriften über die Zulässigkeit und Wirksamkeit verwaltungsrechtlicher Verträge, jedoch keine Vorschriften über die Wirksamkeit von Kaufverträgen oder von Ver-

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15 16 17 18

19 20

Diese dogmatische Einordnung ist allerdings str., nach a.A. handelt es sich hierbei um ein zivilrechtliches Nutzungsrecht, vgl. Ossenbühl, in: FS für Kutscheidt, 2003, S. 213 (216); Posser, in: ders./Schmans/Müller-Dehn, AtG, § 7 Abs. 1a-d Rn. 131. Vgl. Böwing, in: Ossenbühl (Hrsg.), Deutscher Atomrechtstag 2002, 2003, S. 131 (146); Huber, in: Ossenbühl (Hrsg.), Deutscher Atomrechtstag 2002, 2003, S. 147 (151). Darauf verweisend Leidinger, in: Elspas/Salje/Stewing, Emissionshandel, Kap. 26 Rn. 23; den Vergleich abl. Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 6 Rn. 12. So Böwing, in: Ossenbühl (Hrsg.), Deutscher Atomrechtstag 2002, 2003, S. 131 (138 f.). So jedenfalls die h.M., z.B. Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 54 Rn. 65 f.; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 14 Rn. 10; enger noch etwa Gern, Der Vertrag zwischen Privaten über öffentlich-rechtliche Berechtigungen und Verpflichtungen, 1977, S. 40 ff.; Schimpf, Der verwaltungsrechtliche Vertrag unter besonderer Berücksichtigung seiner Rechtswidrigkeit, 1982, S. 71 ff.; s. auch BVerwG, DVBl. 1992, 1295 (1296) – das letztlich jedoch offen lässt, ob die Übertragung eines öffentlichrechtlichen Nutzungsrechts an einem Wahlgrab als öffentlich-rechtlicher Vertrag einzustufen ist. Weiter Spannowsky, Grenzen des Verwaltungshandelns durch Verträge und Absprachen, 1994, S. 117. A.A. o. Theuer, § 3 TEHG Rn. 19 f., der die Übertragung von Berechtigungen als zivilrechtlichen Vertrag einordnet, jedenfalls soweit der Erwerber selbst kein Anlagenbetreiber ist. Frenz

362

TEHG – Kommentierung

fügungen oder auch die Bestellung von Sicherungsrechten.21 § 62 S. 2 VwVfG verweist aber auf die Vorschriften des BGB. Gilt dies schon für Verträge der Behörde im Rahmen ihrer Verwaltungstätigkeit, können bei als öffentlich-rechtlich zu qualifizierenden Verträgen bestehende Regelungslücken erst recht durch eine analoge Anwendung der entsprechenden zivilrechtlichen Vorschriften geschlossen werden.

III.

Übertragungsvoraussetzungen im Einzelnen (Abs. 1)

1.

Einigung

10 § 16 Abs. 1 S. 1 TEHG verlangt für die Übertragung von Berechtigungen kumulativ eine Einigung und eine Eintragung.22 Die Einigung ist nicht etwa wegen Art. 35 EG-RegisterVO entbehrlich,23 weil danach auch Übertragungen von Zertifikaten als abgeschlossen gelten, wenn der Vorgang von der unabhängigen Transaktionsprotokolleinrichtung der Gemeinschaft als nicht mit Anomalien behaftet gemeldet und dann an diese Einrichtung von dem Register, das den Vorgang eingeleitet hat, als ausgeführt bestätigt wurde. Daher könnte es danach auf das Fehlen einer Einigung nicht mehr ankommen.24 Der mit der EG-RegisterVO angestrebte, gemeinschaftsweit effiziente und sichere Ablauf verlangt den Schutz Dritter beim Erwerb von Zertifikaten. Dieser wird aber bereits durch die Fiktion der Richtigkeit der Eintragung nach § 16 Abs. 2 S. 1 TEHG25 sichergestellt. Im Außenverhältnis ist damit die Rechtsübertragung mit Eintragung im Ergebnis abschließend vollzogen, nicht aber im Innenverhältnis. Für dieses ist daher eine Einigung erforderlich. Dieses Erfordernis ist deshalb nicht europarechtswidrig26 und damit auch nicht wegen unmittelbarer Wirkung der EG-RegisterVO nach Art. 249 Abs. 2 EG unanwendbar.27 Gem. § 413 BGB sind auf die Übertragung von anderen Rechten, die keine Forderungen darstellen, die §§ 398 ff. BGB entsprechend anzuwenden, soweit nicht das Gesetz ein anderes vorschreibt. Da mit den Emissionsberechtigun-

21

22 23

24 25 26 27

Wagner, ZBB 2003, 409 (412) stellt insoweit mit einer gewissen Berechtigung fest, dass eine Zuordnung des Zertifikathandels zum öffentlichen Recht mehr Probleme heraufbeschwört als löst. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 15. So aber Adam/Hentschke/Kopp-Assenmacher, Handbuch des Emissionshandelsrechts, 2006, S. 160 f.; bezogen auf die geplante Vorfassung des Art. 13 Ziff. 7 „Transaktion vollständig und irreversibel“ Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 16 Rn. 7 f.; unabhängig davon Marr, EurUP 2004, 10 (17). S. auch Wagner, ZBB 2003, 409 (418). S.u. Rn. 18. Körner/v. Schweinitz, in: Körner/Vierhaus, § 16 TEHG Rn. 20 ff.; Leidinger, in: Elspas/Salje/Stewing, Emissionshandel, Kap. 26 Rn. 38 mit Fn. 36. So Adam/Hentschke/Kopp-Assenmacher, Handbuch des Emissionshandelsrechts, 2006, S. 161; Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 16 Rn. 8. Frenz

§ 16 Übertragung von Berechtigungen

363

gen keine konkreten Forderungen gegen den ausgebenden Staat verbunden sind,28 stellen sie „andere“ Rechte i.S.d. § 413 BGB dar. § 398 BGB analog setzt die Übertragung einer Berechtigung einen Vertrag und 11 damit eine Einigung zwischen dem Veräußerer und dem Erwerber nach §§ 145 ff. BGB voraus. Für diese Einigung gelten die allgemeinen Regeln für die Wirksamkeit von Verträgen wie etwa die §§ 104 ff., 119 ff., 164 ff. BGB analog. Diese Vorschriften sind im Verhältnis zwischen den Vertragsparteien auch nicht teilweise wegen Art. 35 EG-RegisterVO unanwendbar.29 Daher bestehen bei Einigungsmängeln nicht nur Bereicherungsansprüche,30 sondern es gilt allgemeines Vertragsrecht. Das diesem Verfügungsgeschäft zugrundeliegende Verpflichtungsgeschäft bildet einen Rechtskauf,31 auf den gem. § 453 Abs. 1 BGB die Regeln des Sachkaufs nach § 433 ff. BGB entsprechend anwendbar sind.32

2.

Eintragung

Das TEHG fordert darüber hinaus gem. § 16 Abs. 1 S. 1 noch die Eintragung in 12 das Emissionshandelsregister und schreibt insoweit i.S.v. § 413 BGB „etwas anderes vor“. Diese Eintragung hat nicht nur deklaratorischen Charakter, sondern ist konstitutiv für den Rechtserwerb.33 Dieser nach außen sichtbare Akt ist Anknüpfungspunkt für einen gutgläubigen Erwerb (s. § 16 Abs. 2 TEHG), der Voraussetzung für die Handelsfähigkeit der Berechtigungen ist. Insoweit besteht eine Parallele zur Übertragung von Grundstücken, die gem. § 873 BGB ebenfalls Einigung und Eintragung voraussetzt. Die Eintragung erfolgt nach § 16 Abs. 1 S. 1 TEHG auf dem Konto des Erwer- 13 bers. Nach § 14 Abs. 2 S. 3 TEHG erhält jede Person auf Antrag ein Konto, in dem Besitz und Übertragung von Berechtigungen verzeichnet werden. Diese Vorgänge werden auch auf dem Betreiberkonto verzeichnet. Hat eine Person mehrere Konten,34 erfolgt die Übertragung auf das vom Anweisenden bezeichnete Empfängerkonto; dieses muss exakt bestimmt werden.35 Die kontoführende Stelle wird zwar nur in § 16 Abs. 1 S. 2 TEHG genannt. Aber indem sie die Konten führt, ist sie nicht nur für die Anweisung zur Eintragung zuständig, sondern nimmt die Eintragung selbst vor. Gem. § 14 Abs. 1 i.V.m. § 20 Abs. 1 TEHG ist insoweit die beim UBA angesiedelte DEHSt zuständig. Bei auftauchenden Anomalien wird der Übertragungsvorgang gem. Art. 28 ff. EG-RegisterVO beendet. 28 29 30 31 32 33 34 35

S. dazu schon § 15 TEHG Rn. 5 ff. S. vorstehend Rn. 10. So Adam/Hentschke/Kopp-Assenmacher, Handbuch des Emissionshandelsrechts, 2006, S. 161. Etwa Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 16 Rn. 2; Wagner, ZBB 2003, 409 (420). Adam/Hentschke/Kopp-Assenmacher, Handbuch des Emissionshandelsrechts, 2006, S. 159. Näher u. Rn. 21 ff. Vgl. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 15. S.o. § 14 TEHG Rn. 23. Eine Person kann auch sowohl ein Betreiber- als auch ein bloßes Handelskonto haben. Körner/v. Schweinitz, in: Körner/Vierhaus, § 16 TEHG Rn. 47 f. Frenz

364

TEHG – Kommentierung

Die näheren Voraussetzungen der Eintragung einer Übertragung von Berechtigungen sind im Gegensatz zur Übertragung von Grundstücken nicht näher festgelegt. Als Mindestvoraussetzung ergibt sich aus § 16 Abs. 1 TEHG das Vorliegen einer Einigung,36 ohne dass indes ein Erwerb von Nichtberechtigten nach § 16 Abs. 2 TEHG ausgeschlossen ist. Das gilt auch für Verfügungsbeschränkungen,37 welche zwar nicht bestehen dürfen,38 aber nicht (mehr) in das Register eingetragen werden.39 Die Eintragung verlangt, dass die Folgen der Übertragung kenntlich gemacht 15 werden, mithin die betroffene Berechtigung dem Konto des Erwerbers gutgeschrieben wird. Daher erfolgt die Eintragung gem. § 16 Abs. 1 S. 1 TEHG auf dem Konto des Erwerbers. Die näheren Modalitäten ergeben sich gem. Art. 49 EG-RegisterVO aus Anhang IX dieser VO. 14

3.

Auf Anweisung

16 Gem. § 16 Abs. 1 S. 2 TEHG erfolgt die Eintragung auf Anweisung des Veräußerers an die kontoführende Stelle, Berechtigungen von seinem Konto auf das Konto des Erwerbers zu übertragen. Letzteres muss dabei zumal bei mehreren Konten des Empfängers genau bezeichnet werden. Diese Regelung lässt offen, in welcher Form die Anweisung zu erfolgen hat. 17 Eine nähere Ausgestaltung erscheint jedoch notwendig, um sicherzustellen, dass nur der tatsächlich Berechtigte entsprechende Anweisungen erteilt. Dies gilt, zumal auf der Ebene der Einigung keinerlei Formvorschriften vorgesehen sind, anders als etwa bei der Übertragung von Rechten an Grundstücken gem. §§ 873, 925 BGB. Für den Inhalt der Anweisung ergeben sich nähere Anhaltspunkte aus der EG-RegisterVO. Der Kontoinhaber bzw. der von ihm nach Art. 23 EG-RegisterVO zu benennende Bevollmächtigte muss die Informationen geben, damit eine Übertragung nach Art. 49 i.V.m. Anhang IX der EG-RegisterVO im Wege des Nachrichtenaustauschs auf der Basis formalisierter Codes nach Art. 32 f. EG-RegisterVO i.V.m. den genannten Anhängen erfolgen kann. Diese Angaben werden durch die unabhängige Transaktionsprotokolleinrichtung der Gemeinschaft nach Maßgabe von Anhang IX der EG-RegisterVO dreifach überprüft. Bei Feststellung einer Anomalie wird der Vorgang gem. Art. 28 Abs. 2 EG-RegisterVO beendet; ein Eintrag in das Register erfolgt nicht (s. auch Art. 20 Abs. 3 Emissionshandelsrichtlinie).

36 37 38 39

S. vorstehend Rn. 10 f. S.o. § 14 TEHG Rn. 8. Körner/v. Schweinitz, in: Körner/Vierhaus, § 16 TEHG Rn. 49. S.o. § 24 TEHG Rn. 8. Frenz

§ 16 Übertragung von Berechtigungen

IV.

365

Erwerb vom Nichtberechtigten; rechtsfehlerhafter Erwerb (Abs. 2)

Soweit eine Berechtigung im Register eingetragen ist, wird nach § 16 Abs. 2 S. 1 18 TEHG die Richtigkeit der Eintragung fingiert. Diese Regelung führt zu einem umfassenden Erwerberschutz, der über den Gutglaubenserwerb, wie ihn etwa § 892 BGB für Rechte an Grundstücken vorsieht, hinausgeht. Zum einen wird nach § 16 Abs. 2 TEHG eine Berechtigung wirksam erworben, wenn der Veräußerer zwar Nichtberechtigter ist, aber als Inhaber im Register eingetragen ist. Abweichend von der Regelung des § 892 BGB40 ist nach § 16 Abs. 2 S. 1 TEHG jedoch nicht erforderlich, dass das Verfügungsgeschäft im Übrigen wirksam, d.h. etwa frei von Willensmängeln ist. Vielmehr ist eine einmal vorgenommene Übertragung mit Eintragung gegenüber Dritten41 grundsätzlich wirksam, unabhängig davon, ob die Einigung mit Fehlern behaftet war. Damit ist in diesem Verhältnis42 letztlich nur die Eintragung als Grundlage für den Rechtserwerb entscheidend.43 Darüber hinaus ist auf Seiten des Erwerbers auch kein guter Glaube erforder- 19 lich. Auch wenn dieser die Unrichtigkeit des Registers positiv kennt, erwirbt er die Berechtigung.44 Eine Ausnahme macht das Gesetz in § 16 Abs. 2 S. 2 TEHG für den Ersterwerb durch Zuteilung gem. §§ 6 Abs. 2, 9 TEHG: Wer die Unrichtigkeit des Registers kannte, etwa weil er sich die Zuteilung durch falsche Angaben erschlichen hat, kann sich nicht auf die Richtigkeit des Registers berufen. D.h. aber nichts anderes, als dass dieser Ersterwerb nicht wirksam ist. Im Verhältnis zu einem Dritten, dem dieser Bösgläubige seine Berechtigung veräußert, greift jedoch wieder die Fiktion des § 16 Abs. 2 S. 1 TEHG. Die Regelung des § 16 Abs. 2 S. 2 TEHG stellt bei näherer Betrachtung einen 20 Fremdkörper innerhalb der Vorschrift dar. Denn sie behandelt die Unwirksamkeit des Ersterwerbs, der gerade nicht auf rechtsgeschäftlichem Weg, sondern mittels staatlichem Hoheitsakt, nämlich durch Verwaltungsakt erfolgt ist. Für den Fall des Erschleichens eines begünstigenden Verwaltungsakts besteht gem. § 48 Abs. 3 VwVfG die Möglichkeit der Rücknahme, woraus sich gleichzeitig e contrario ergibt, dass diese Umstände nicht zur Unwirksamkeit der Zuteilung gem. § 44 Abs. 1 VwVfG führen. Insoweit hat der Gesetzgeber eine verwaltungsverfahrensrechtliche Frage, nämlich die der Wirksamkeit des Zuteilungsakts, im Rahmen der Normen zur rechtsgeschäftlichen Übertragung der Berechtigungen geregelt. Als lex specialis und lex posterior verdrängt die Regelung des § 16 Abs. 2 S. 2 TEHG jedoch die allgemeine verwaltungsverfahrensrechtliche Regelung des § 48 Abs. 3 VwVfG. 40 41 42 43 44

S. Palandt-Bassenge, BGB, § 892 Rn. 3. Nicht gegenüber dem (ursprünglichen) Vertragspartner. S. zum Vertragsverhältnis o. Rn. 10 f. Vgl. Marr, EurUP 2004, 10 (17); Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 15. A.A. bei Bösglaubigkeit Wertenbruch, ZIP 2005, 516 (518) wegen § 138 BGB; § 16 Abs. 2 S. 1 TEHG ist dabei jedoch jedenfalls als Wertung zu beachten und zudem europarechtlich vorgegeben (s.o. Rn. 10). Frenz

366

TEHG – Kommentierung

V.

Verpflichtungsgeschäft

21 Zu dem einer Übertragung von Berechtigungen i.d.R. zugrunde liegenden Kaufvertrag findet sich in § 16 TEHG keine explizite Regelung. Eine solche ist auch nicht erforderlich, da die Vorschriften der §§ 453 ff. BGB über den Rechtskauf unbestritten auch für den Kauf öffentlich-rechtlicher Berechtigungen wie etwa Konzessionen gelten.45 Insoweit sind auf dieses Rechtsgeschäft entsprechend der Verweisung in § 453 Abs. 1 BGB die Vorschriften über den Sachkauf, also die §§ 433 ff. BGB entsprechend anwendbar. Der Verkäufer einer Berechtigung haftet demnach entsprechend §§ 437 ff. BGB, die wiederum auf das allgemeine Leistungsstörungsrecht verweisen. Gegen die Qualifikation als zivilrechtlicher Kaufvertrag könnte eingewandt 22 werden, dass analog zu der Übertragung von Emissionsberechtigungen konsequenterweise auch deren Verkauf als öffentlich-rechtliches Rechtsgeschäft eingestuft werden müsse. Denn auch das Verpflichtungsgeschäft hat eine öffentlich-rechtliche Berechtigung zum Vertragsgegenstand. Jedoch hat die Verkaufsverpflichtung noch keine unmittelbare öffentlich-rechtliche Wirkung,46 ähnlich wie der Anspruch auf Erfüllung eines Studienplatztauschvertrags.47 Dies stellt sich erst bei der dem Kaufvertrag nachfolgenden Übertragung von Emissionsberechtigungen anders dar: Der Erwerber ist gegenüber dem Staat mit dem Erwerb berechtigt, mehr zu emittieren, ohne Sanktionen befürchten zu müssen. Insoweit wird erst auf dieser Stufe eine öffentlich-rechtliche Wirkung erzielt. Auch der Umstand, dass diese Zuordnung zu einer Aufspaltung der bei der 23 Übertragung von Emissionsberechtigungen getätigten Rechtsgeschäfte in einen öffentlich-rechtlichen (Verfügungsgeschäft) und einen zivilrechtlichen Teil (Verpflichtungsgeschäft) führt, begründet keinen durchschlagenden Einwand. Die damit verbundene Rechtswegespaltung ist nicht ungewöhnlich, kommt es doch auch im Zusammenhang mit öffentlich-rechtlichen Ersatzleistungen vor, dass im Rahmen eines Lebenssachverhalts je nach Anspruchsgrundlage unterschiedliche Gerichte entscheiden.48 Das Vorliegen von Rechtsmängeln ist bei Emissionszertifikaten in zweierlei 24 Hinsicht denkbar. Zum einen ist möglich, dass die verkauften Rechte überhaupt nicht bestehen oder aber einem anderen zustehen als dem Verkäufer. In diesem Fall wäre eigentlich das allgemeine Leistungsstörungsrecht, also die §§ 275, 281, 283-285, 311 und 326 BGB, anwendbar. Doch ist dieser Rechtsmangel im Hinblick auf49 die weit gefasste Regelung des Gutglaubenserwerbs in § 16 Abs. 2 TEHG50 praktisch ausgeschlossen, da die Eintragung entscheidend ist.

45 46 47 48

49 50

Vgl. Palandt-Weidenkaff, BGB, § 453 Rn. 4. Vgl. dazu Ehlers, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 40 Rn. 210. S. OLG München, NJW 1978, 701 f. So entscheiden die ordentlichen Gerichte über den Amtshaftungsanspruch, die Verwaltungsgerichte über evtl. parallel bestehende Schadensersatzansprüche aus verwaltungsrechtlichem Vertrag, vgl. dazu Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 26 Rn. 47. Ebenso Leidinger, in: Elspas/Salje/Stewing, Emissionshandel, Kap. 26 Rn. 30. S.o. Rn. 18 ff. Frenz

§ 16 Übertragung von Berechtigungen

367

Zum anderen kann ein Rechtsmangel insoweit bestehen, als die Berechtigungen 25 rechtsgeschäftlich verpfändet wurden oder im Rahmen der Zwangsvollstreckung gepfändet wurden.51 Auch hier greift der Gutglaubenserwerb nach § 16 Abs. 2 S. 1 TEHG ein, weil Verfügungsbeschränkungen wie Pfandrechte (s. § 857 Abs. 2 ZPO)52 nach der Änderung von § 14 Abs. 1 S. 2 TEHG nicht mehr in das Register eingetragen werden.53

VI.

Kreditsicherung

Über die Bestellung von Sicherungsrechten an Emissionsberechtigungen findet 26 sich weder in der Emissionshandelsrichtlinie noch in der nationalen Umsetzung, dem TEHG, eine Regelung. Bereits nach Erlass der Richtlinie wurde in der Literatur darauf hingewiesen, dass insoweit aber ein praktisches Bedürfnis bestehe, da Emissionszertifikate ansonsten „totes“ Kapital darstellen würden, das nur durch Veräußerung genutzt werden könnte.54 Grundsätzlich ist die Bestellung eines Pfandrechts gem. §§ 1273, 1274 BGB 27 denkbar, da es sich bei den Emissionsberechtigungen um übertragbare Rechte handelt. Da die Bestellung eines Pfandrechts an einem Recht gem. § 1274 Abs. 1 S. 1 BGB nach den für die Übertragung des Rechts geltenden Vorschriften erfolgt, setzte die Verpfändung einer Emissionsberechtigung voraus, dass ein solches Pfandrecht in das Emissionshandelsregister eingetragen werden kann (s. § 16 Abs. 1 S. 1 TEHG). Eine solche Eintragungsmöglichkeit vergleichbar der Abteilung III des Grundbuchs ist für das Register nunmehr ausgeschlossen, wo nach § 14 Abs. 1 S. 2 TEHG Verfügungsbeschränkungen nicht mehr für einen Eintrag in das Register vorgesehen sind. Dieser Ausschluss entspricht gerade dem europäischen Emissionshandelsrecht.55 Damit scheidet eine Pfandrechtsbestellung, durch die jedenfalls nicht mehr lastenfrei verfügt werden kann, zumindest nach jetzt geltendem Recht aus.56 Doch ist ohnehin fraglich, wie sinnvoll die Öffnung des Registers für solche na- 28 tionalen Sicherungsrechte ist, solange kein einheitliches europäisches Sicherungsrecht existiert. Denn für den Einzelnen ist nicht zu übersehen, was mit seinem Sicherungsrecht geschieht, wenn die Emissionsberechtigung über die nationalen Grenzen hinaus übertragen wird. Diesen Bedenken wird in der Literatur entgegengehalten, dass bei Eintragung in das Emissionshandelsregister der Rechtsverkehr ausreichend gewarnt würde und die Beteiligten entsprechende Vereinbarungen

51 52 53 54 55 56

Dazu s.u. Rn. 29 ff. Insbesondere aus ihnen Rechtemängel herleitend Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 16 Rn. 11. S.o. § 14 TEHG Rn. 8. S. Wagner, ZBB 2003, 409 (419). S.o. § 14 TEHG Rn. 8. Auch nach bisherigem Recht Adam/Hentschke/Kopp-Assenmacher, Handbuch des Emissionshandelsrechts, 2006, S. 164; Körner/v. Schweinitz, in: Körner/Vierhaus, § 16 TEHG Rn. 123 f.; s. auch die Voraufl. § 16 TEHG Rn. 27. Frenz

368

TEHG – Kommentierung

treffen könnten, um sich gegen Rechtsnachteile abzusichern.57 Voraussetzung für die durchgehende Erkennbarkeit ist aber, dass vergleichbare Sicherungsrechte auch in anderen EU-Staaten bestehen.

VII. Zwangsvollstreckung 29 Nach § 857 Abs. 1 ZPO ist die Zwangsvollstreckung in andere Vermögensrechte, die nicht Gegenstand der Zwangsvollstreckung in das unbewegliche Vermögen sind, grundsätzlich zulässig.58 § 857 ZPO verweist insoweit auf die Vorschriften über die Zwangsvollstreckung in Forderungen gem. §§ 828 ff. ZPO. Die in §§ 829, 835 ZPO vorgesehene Zustellung des Pfändungs- und Überwei30 sungsbeschlusses an den Drittschuldner ist im Hinblick auf Emissionsberechtigungen nicht möglich. Denn anders als bei der Forderungspfändung existiert ein solcher hier gar nicht. § 857 Abs. 2 ZPO regelt diesen Fall dahin gehend, dass die Pfändung zu dem Zeitpunkt als bewirkt anzusehen ist, in welchem dem Schuldner das Gebot, sich jeder Verfügung über das Recht zu enthalten, zugestellt ist. Danach wäre die Zwangsvollstreckung durch Zustellung des Pfändungsbeschlusses an den Inhaber der jeweiligen Berechtigung als Vollstreckungsschuldner zu bewirken. Die ursprünglich in § 14 Abs. 1 S. 2 TEHG vorgesehene Eintragung von Ver31 fügungsbeschränkungen in das Register entfiel.59 Daher kann ein gutgläubiger Dritter die gepfändete Berechtigung lastenfrei erwerben.60 Die in § 835 Abs. 1 ZPO vorgesehenen Verwertungsmöglichkeiten sind auf 32 Emissionsberechtigungen nicht anwendbar. Eine Überweisung zur Einziehung an den Pfändungspfandgläubiger scheitert daran, dass die Berechtigung keine Rechte vermittelt, die einem Dritten gegenüber geltend gemacht werden könnten.61 Die Überweisung an Zahlungsstatt erfordert einen Nennwert des gepfändeten Rechts, in dessen Höhe die Forderung des Gläubigers getilgt werden könnte.62 Einen solchen Nennwert hat die Berechtigung nicht, allenfalls einen Marktpreis.63 Für diesen Fall, dass beide Verwertungsalternativen des § 835 Abs. 1 ZPO ausscheiden, sieht die ZPO in § 857 Abs. 5 eine dritte Möglichkeit vor, nämlich die gerichtlich angeordnete Veräußerung des Rechts mit nachfolgender Verrechnung auf die zu befriedigende Forderung.64 Eine solche Veräußerung entweder durch freihändigen Verkauf oder durch Versteigerung wäre für Emissionsberechtigungen eine praktikable Verwertungsmöglichkeit. 57 58 59 60 61 62 63 64

S. dazu ausführlich Wagner, ZBB 2003, 409 (416 f.). Für diesen Weg auch Körner/v. Schweinitz, in: Körner/Vierhaus, § 16 TEHG Rn. 137; bereits Wagner, ZBB 2003, 409 (417). S.o. § 14 TEHG Rn. 8. S.o. Rn. 25. S. Wagner, ZBB 2003, 409 (418). Vgl. Hartmann, in: Baumbach/Lauterbach/Albers/Hartmann, ZPO, § 857 Rn. 17. Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 16 Rn. 16. Auch Körner/v. Schweinitz, in: Körner/Vierhaus, § 16 TEHG Rn. 140; Wagner, ZBB 2003, 409 (418). Frenz

§ 16 Übertragung von Berechtigungen

369

VIII. Kollisionsrecht Wie oben65 festgestellt, sind auf die Übertragung von Emissionsberechtigungen 33 die §§ 398 ff. BGB analog anzuwenden, also die Zessionsvorschriften. Dies sagt jedoch nichts über die kollisionsrechtliche Behandlung einer solchen Übertragung aus. Sie wird in den Fällen der grenzüberschreitenden Übertragung innerhalb der EU sowie mit Drittstaatsangehörigen nach § 6 Abs. 3 TEHG praktisch relevant.

1.

Verpflichtungsgeschäft

Auf das der Übertragung zugrunde liegende Verpflichtungsgeschäft sind die für 34 schuldrechtliche Verträge geltenden Regelungen der Art. 27 ff. EGBGB anzuwenden. Danach entscheiden grundsätzlich die Parteien im Rahmen der im Internationalen Privatrecht herrschenden Parteiautonomie über das anzuwendende Recht. Treffen die Parteien keine Rechtswahl, so ist gem. Art. 28 Abs. 1 EGBGB die Rechtsordnung des Staates berufen, mit dem der Vertrag die engsten Verbindungen aufweist. Dies ist in aller Regel das Recht derjenigen Partei, welche die Emissionsberechtigung auf den Erwerber überträgt.66

2.

Verfügungsgeschäft

Problematisch ist jedoch, welche Rechtsordnung zur Beurteilung der Übertragung 35 der Berechtigung an sich berufen ist. Nur vordergründig liegt eine Regelung durch Art. 33 Abs. 1, 2 EGBGB nahe. Diese Vorschriften bestimmen, welche Rechtsordnung bei einer Forderungsübertragung auf die zwischen den Parteien bestehenden Beziehungen anwendbar ist. Gem. Art. 33 Abs. 1 EGBGB ist für die schuldrechtlichen Verpflichtungen zwischen dem alten und dem neuen Gläubiger das Recht maßgeblich, dem der Vertrag zwischen ihnen unterliegt. Dies ist das Verpflichtungsstatut, das gem. Art. 27 ff. EGBGB bestimmt wird. Nach in Deutschland herrschender Meinung ist jedoch für die Forderungsübertragung an sich, mithin für das Verfügungsgeschäft, nicht Art. 33 Abs. 1 EGBGB anzuwenden, sondern vielmehr Art. 33 Abs. 2 EGBGB. Dieser Regelung zufolge bestimmen sich die Voraussetzungen einer wirksamen Abtretung, insbesondere die Frage der Übertragbarkeit der Forderung und des Verhältnisses zwischen den Parteien nach der Rechtsordnung, der die Forderung entstammt. Dies wäre das Recht des Staates, der die betreffende Emissionsberechtigung ausgegeben hat bzw. in dessen Register die Berechtigung vor der Übertragung erfasst war. Im Einzelnen ist die Bedeutung der Differenzierung in Art. 33 Abs. 1, 2 EGBGB unklar und umstritten.67 65 66 67

Rn. 10 f. So auch Adam/Hentschke/Kopp-Assenmacher, Handbuch des Emissionshandelsrechts, 2006, S. 165. Vgl. Palandt-Heldrich, BGB, Art. 33 Rn. 2; Wagner, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder (Hrsg.), Emissionszertifikate und Umweltrecht, 2004, S. 187 (232). Frenz

370

TEHG – Kommentierung

Dieser Streit kann jedoch im vorliegenden Fall dahinstehen, denn es handelt sich bei den Emissionsberechtigungen nicht um Forderungen, sondern um öffentlich-rechtliche Berechtigungen, die von den einzelnen Staaten ausgegeben und in einem Register geführt werden. Insoweit liegt hier eine Anknüpfung nach Art. 43 EGBGB, dem Grundsatz der lex rei sitae, näher. Bei den Emissionsberechtigungen handelt es sich jedoch auch nicht um Sachen i.S.d. internationalen Sachenrechts, die der lex rei sitae unterfallen.68 Der Umstand, dass es sich bei den Emissionsberechtigungen vielmehr um 37 staatlich ausgegebene Berechtigungen handelt, die weder eine Forderung noch eine Sache darstellen, begründet stattdessen eine kollisionsrechtliche Anknüpfung nach dem Territorialitätsprinzip. Diesem zufolge unterliegt das Verfügungsgeschäft bzw. seine Voraussetzungen dem Recht des Staates, in dessen Register sie erfasst sind.69 36

IX.

Rechtsweg

38 Aufgrund der Einordnung als öffentlich-rechtlicher Vertrag70 ist für Streitigkeiten im Zusammenhang mit der Übertragung von Emissionsberechtigungen gem. § 40 Abs. 1 i.V.m. § 40 Abs. 2 Alt. 3 VwGO der Verwaltungsrechtsweg eröffnet.71 Die Zuweisung zu den Zivilgerichten in § 40 Abs. 2 Alt. 3 VwGO greift ausdrücklich nur für Ansprüche, die nicht auf einem öffentlich-rechtlichen Vertrag beruhen, so dass für alle Streitigkeiten aus öffentlich-rechtlichen Verträgen die Generalklausel des § 40 Abs. 1 VwGO eingreift.72 In der Literatur war vor Erlass des TEHG für eine gesetzliche Korrektur dieser 39 Rechtswegezuweisung plädiert worden, da die zu erwartenden rechtlichen Problemstellungen aus den Bereichen des Zivilrechts in die Sachkompetenz der Zivilgerichte fallen. Darüber hinaus biete die ZPO den geeigneteren prozessualen Rahmen.73 Der Gesetzgeber des TEHG hat zum Rechtsweg keine spezielle Regelung getroffen. Es bleibt abzuwarten, ob die Rechtswegezuweisung zu den Verwaltungsgerichten in der Praxis tatsächlich zu Problemen führt, zumal den Verwaltungsgerichten die Behandlung zivilrechtlicher Fragen nicht fremd ist.74 68 69

70 71

72 73 74

Wagner, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder (Hrsg.), Emissionszertifikate und Umweltrecht, 2004, S. 187 (231). Wagner, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder (Hrsg.), Emissionszertifikate und Umweltrecht, 2004, S. 187 (233) unter Hinweis auf die parallele Behandlung des Immaterialgüterrechts. S.o. Rn. 6 ff. A.A. Adam/Hentschke/Kopp-Assenmacher, Handbuch des Emissionshandelsrechts, 2006, S. 151, 179; Körner/v. Schweinitz, in: Körner/Vierhaus, § 16 TEHG Rn. 30; Leidinger, in: Elspas/Salje/Stewing, Emissionshandel, Kap. 26 Rn. 58 f.; Maslaton, TEHG, § 16 Rn. 18. Vgl. Ehlers, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 40 Rn. 539. So Wagner, ZBB 2003, 409 (413). Vgl. dazu im Zusammenhang mit öffentlich-rechtlichen Verträgen etwa OVG Saarlouis, NJW 1993, 1612 (1613 f.) zu §§ 126, 242 BGB; OVG Lüneburg, NJW 1992, 1404 (1405 f.) zu §§ 145, 147 BGB. Frenz

§ 16 Übertragung von Berechtigungen

371

Für Streitigkeiten im Zusammenhang mit dem Verkauf von Emissionsberechti- 40 gungen ist infolge der Qualifizierung als zivilrechtlicher Kaufvertrag gem. §§ 12, 13, 23, 71 GVG der Rechtsweg zu den Zivilgerichten eröffnet.75

75

Auch Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 16 Rn. 2. Frenz

Abschnitt 5 Sanktionen

§ 17

Durchsetzung der Berichtspflicht

(1) 1Liegt der zuständigen Behörde nicht bis zum 31. März eines Jahres, erstmals im Jahr 2006, ein den Anforderungen nach § 5 entsprechender Bericht vor, so verfügt sie die Sperrung des Kontos des Verantwortlichen für die Übertragung von Berechtigungen an Dritte. 2Dies gilt nicht, wenn der Bericht zum 1. März eines Jahres bei der nach § 20 Abs. 1 Satz 1 zuständigen Behörde vorgelegen hat. 3Die Sperrung ist unverzüglich aufzuheben, sobald der Verantwortliche der zuständigen Behörde nach Satz 1 einen den Anforderungen nach § 5 entsprechenden Bericht vorgelegt hat oder eine Schätzung der Emissionen nach § 18 Abs. 2 erfolgt. (2) Widerspruch und Anfechtungsklage gegen die nach Absatz 1 Satz 1 verfügte Kontosperrung haben keine aufschiebende Wirkung.

Übersicht I.

II.

Kontosperrung (Abs. 1)........................................................................... 1. Funktion und Charakter .................................................................... 2. Voraussetzungen (S. 1)..................................................................... 3. Ausnahme (S. 2) ............................................................................... 4. Folgen (S. 1) ..................................................................................... 5. Aufhebung (S. 3) .............................................................................. Rechtsschutz (Abs. 2)..............................................................................

I.

Kontosperrung (Abs. 1)

1.

Funktion und Charakter

Rn. 1-23 1-6 7-14 15 16-17 18-23 24-29

1 § 17 TEHG schafft die Grundlage dafür, dass die Berichtspflicht nach § 5 TEHG kein „zahnloser Tiger“ bleibt, sondern durchgesetzt werden kann, und etabliert da-

Frenz

§ 17 Durchsetzung der Berichtspflicht

373

mit neben §§ 18 und 19 TEHG ein empfindliches Sanktionsinstrument. Die Kontosperrung hindert die Übertragung von Zertifikaten und schließt damit die weitere Teilnahme am Emissionshandel aus. Sie erfüllt damit die Vorgabe des Art. 15 UAbs. 2 Emissionshandelsrichtlinie. Auch Art. 27 Abs. 1 EG-RegisterVO sieht eine Kontosperrung vor, wenn die geprüften Emissionsdaten einer Anlage für das vorangegangene Jahr jeweils am 1. April nicht im Einklang mit dem in Anhang VIII dieser VO beschriebenen Verfahren für den Eintrag geprüfter Emissionen in der Tabelle geprüfter Emissionen verzeichnet worden sind. Danach müssen bis zum 1. April die Emissionen nicht nur in einem verifizierten Bericht aufgeführt sein, sondern sie müssen in diese Tabelle geprüfter Emissionen nach Art. 51 EGRegisterVO eingetragen sein. Dies erfolgt durch den eingeschalteten Sachverständigen nach § 5 Abs. 3 TEHG, der dafür entweder sich oder eine andere natürliche Person gem. Art. 23 Abs. 3 EG-RegisterVO bevollmächtigen muss, oder durch einen Dritten, dessen Eintrag der Sachverständige genehmigt.1 Bei korrektem Eintrag wird die Kontosperrung nach Art. 27 Abs. 2 EG-RegisterVO aufgehoben. Die Kontosperrung zulasten des Inhabers soll verhindern, dass dieser Zertifika- 2 te überträgt, die er selbst für die Abdeckung seiner Emissionen benötigt. Er soll sich mithin nicht seiner „Fähigkeit zu einer ordnungsgemäßen Erfüllung seiner Abgabepflicht durch den Verkauf von Berechtigungen“ berauben.2 Daher muss die Übertragung entsprechend Art. 15 UAbs. 2 Emissionshandelsrichtlinie so lange gehindert sein, „bis ein Bericht des Betreibers als zufrieden stellend bewertet wurde“. § 17 Abs. 1 S. 3 TEHG stellt dieser Konstellation eine behördliche Schätzung gleich. Auch dann hat der Kontoinhaber die gemeinschaftsrechtlich geforderte Klarheit, für welche Menge von Emissionen er Zertifikate vorhalten muss. Zweck des § 17 TEHG ist weiter, die Vorlage des Emissionsberichts als Basis 3 für die Überprüfung, ob die Abgabeverpflichtung nach § 6 Abs. 1 TEHG ordnungsgemäß erfüllt wurde, zu erzwingen, indem die wirtschaftliche Dispositionsfreiheit des Kontoinhabers eingeschränkt wird.3 Dieses von der Funktionsweise indirekte Erzwingungsmittel schließt den direk- 4 ten Weg nicht aus, die Berichtspflicht als Pflicht der Verwaltung gegenüber nach allgemeinem Verwaltungsvollstreckungsrecht durchzusetzen. Dieses bleibt neben § 17 TEHG anwendbar.4 Dies spricht auch dagegen, die Durchsetzung der Berichtspflicht selbst als Maßnahme in der Verwaltungsvollstreckung zu begreifen, welche die Anhörungspflicht gem. § 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG entbehrlich macht.5 Vielmehr ist vor dem Erlass der Verfügungssperre als belastender Verwaltungsakt gem. § 35 VwVfG nach § 28 Abs. 1 VwVfG anzuhören.6 Nur so kann der Betrof1 2 3 4

5 6

Kobes, in: Elspas/Salje/Stewing, Emissionshandel, Kap. 29 Rn. 29. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 15. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 15. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 15; Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 17, 18 Rn. 8; Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 17 TEHG Rn. 4. So Schweer/v. Hammerstein, TEHG, §§ 17, 18 Rn. 15. Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 17 TEHG Rn. 3. Frenz

374

TEHG – Kommentierung

fene etwa auch auf eine verspätete Weiterleitung durch die Landesbehörden7 verweisen. Während sich § 17 TEHG auf die Berichtspflicht bezieht, erfasst § 18 TEHG 5 die Abgabepflicht und der Ordnungswidrigkeitentatbestand des § 19 TEHG Genehmigungs-, Auskunfts- und Antragspflichten. Auf diese Weise sind die wichtigsten Stationen und Pflichten im Rahmen des Emissionshandels mit Sanktionen unterlegt und damit durchsetzbar. Eine enge Verbindung mit § 18 TEHG besteht auch deshalb, weil der Emissionsbericht mit der Verzeichnung der ausgestoßenen Emissionen zugleich die Basis dafür bildet, ob ein hinreichendes Äquivalent an Berechtigungen nach § 6 Abs. 1 TEHG abgegeben wurde oder Sanktionen nach § 18 TEHG zu verhängen sind.8 Da nach § 17 Abs. 2 TEHG gegen die aufgrund § 17 Abs. 1 S. 1 TEHG ver6 fügte Kontosperrung Widerspruch und Anfechtungsklage möglich sind, wird ihr Charakter als Verwaltungsakt vorausgesetzt. Es handelt sich um eine einzelfallbezogene Verfügung der kontoführenden Stelle als zuständiger Behörde i.S.v. § 35 VwVfG.

2.

Voraussetzungen (S. 1)

7 Grundvoraussetzung für die Kontosperrung ist nach § 17 Abs. 1 S. 1 TEHG, dass nicht bis zum 31. März ein den Anforderungen des § 5 TEHG entsprechender Bericht über die ermittelten Emissionen vorliegt. Dieser Bericht muss also nicht nur vorliegen, sondern auch die in § 5 TEHG aufgeführten Erfordernisse einhalten. Materiell muss er die ermittelten Emissionen aufführen, formell muss er von einer sachverständigen Stelle i.S.v. § 5 Abs. 3 TEHG geprüft worden sein. Ein Verschulden dafür, dass die Berichtspflicht verletzt wurde, ist nicht erfor8 derlich. Vielmehr kommt es nur auf die Nichterfüllung als solche an. § 17 TEHG enthält keinen Straftat- oder Ordnungswidrigkeitentatbestand. Im Übrigen wird regelmäßig ein Organisationsverschulden vorliegen, wenn der Emissionsbericht nicht rechtzeitig oder mangelhaft abgeliefert wurde. Auch ein insoweit bestehendes Fehlverhalten eines Gutachters, der mit der Prüfung des Berichtes nach § 5 Abs. 3 TEHG beauftragt wurde, ist dem Anlagenbetreiber zuzurechnen. Ihm bleibt höchstens ein Vorgehen gegen diesen Gutachter, um wirtschaftliche Schäden etwa auch aus der Kontosperrung nach allgemeinem Vertragsrecht einzufordern.9 § 5 TEHG stellt zusammen mit Anhang 2 Teil II Anforderungen an die in den 9 Emissionsbericht aufzunehmenden Punkte sowie das bei der Erstellung einzuhaltende Vorgehen auf.10 Ihm liegen die ermittelten Emissionen zugrunde, die der jeweilige Verantwortliche im Kalenderjahr verursacht hat. Damit erfüllt der Emissionsbericht die normativen Anforderungen letztlich nur, wenn er durch deren kor7 8 9 10

S.u. Rn. 15. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 15. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 15 f. Ausführlich o. Theuer, § 5 TEHG Rn. 30 ff. Frenz

§ 17 Durchsetzung der Berichtspflicht

375

rekte Angabe auch inhaltlich richtig ist. Indes können Ermittlungsfehler unterlaufen. Anhang 2 Teil II C. 3. Spiegelstrich geht davon selbst aus, indem er die Angabe von Unsicherheitsfaktoren verlangt. Die nach § 5 TEHG für den Bericht aufgestellten Anforderungen bleiben freilich in diesem Fall gleichwohl gewahrt, da dann die – wenn auch falsch – ermittelten Emissionen im Bericht angegeben wurden. Eine Kontosperrung nach § 17 Abs. 1 S. 1 TEHG kann daher insoweit nicht verhängt werden. Das soll auch bei Widersprüchen zwischen Emissions- und Prüfbericht des Sachverständigen gelten, da ansonsten der Anlagenbetreiber die Beweislast für die Richtigkeit trage.11 Zwar stellt § 17 Abs. 1 TEHG nur auf den Emissionsbericht ab.12 Zu diesem gehört aber durch den Verweis auf den gesamten § 5 TEHG auch die Prüfung durch einen Sachverständigen. Weist diese auf ein nicht ordnungsgemäßes Vorgehen bei der Erstellung des Emissionsberichts, weil dieser etwa unvollständig ist, kann daraus durchaus auf Defizite geschlossen werden, welche eine Kontosperrung rechtfertigen. Hingegen legitimieren bloße fehlerhafte Ermittlungen unabhängig von der Beweislastverteilung vorstehend wie dargelegt ohnehin keine Kontosperrung. Der nach § 5 TEHG geforderte Emissionsbericht muss bis zum 31. März vorliegen. Dieser Termin ist durch das Datum fixiert, so dass kein Aufschub damit verbunden ist, dass der 31. März auf einen Samstag oder Sonntag fällt. In der am 12. März 2004 vom Bundestag beschlossenen Gesetzesfassung13 war der einzuhaltende Termin noch auf den 1. März festgelegt. Dieses Datum wurde in der vom Vermittlungsausschuss am 28. Mai 2004 verabschiedeten Beschlussempfehlung14 geändert. So wurde den Unternehmen bewusst ein längerer Zeitraum für die Anfertigung des Berichtes eingeräumt, bevor sie mit Sanktionen rechnen müssen. Ebenfalls auf Veranlassung des Vermittlungsausschusses15 wurde eingefügt, dass der Bericht erstmals im Jahr 2006 vorliegen muss. Damit konnte eine Kontosperrung 2005 noch nicht erfolgen. Zuständige Behörde ist das UBA bzw. die bei ihr eingerichtete DEHSt, da dort nach § 14 Abs. 1 i.V.m. § 20 Abs. 1 S. 2 TEHG die Zuständigkeit für die Kontoführung und damit auch für die Kontosperrung liegt sowie nach der Formulierung des § 17 Abs. 1 S. 1 TEHG diese Behörde und diejenige, bei welcher der Bericht vorliegen muss, deckungsgleich sind. Damit muss der Emissionsbericht bis zum 31. März dem UBA (DEHSt) vorliegen. Diese Adressatenbestimmung folgt auch aus der nach § 17 Abs. 1 S. 2 TEHG festgelegten Ausnahme e contrario. Ihrer hätte es nicht bedurft, wenn zuständige Behörde nach § 17 Abs. 1 S. 1 TEHG die nach Landesrecht für den Immissionsschutz zuständigen Behörden wären. Allerdings sieht § 20 Abs. 1 S. 1 TEHG i.V.m. § 5 Abs. 1 TEHG als Empfangsbehörde für den Verantwortlichen, der den Emissionsbericht anzufertigen hat, die nach Landesrecht für den Immissionsschutz zuständigen Behörden vor. Dass er 11 12 13 14 15

Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 17, 18 Rn. 11. S. Adam/Hentschke/Kopp-Assenmacher, Handbuch des Emissionshandelsrechts, 2006, S. 119. BR-Drucks. 198/04. BT-Drucks. 15/3250, Anlage, Ziff. II Nr. 8 a). BT-Drucks. 15/3250, Anlage, Ziff. II Nr. 8 a). Frenz

10

11

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13

14

376

TEHG – Kommentierung

diesen Bericht auch dem UBA übersenden soll, ist an keiner Stelle im TEHG festgelegt. Daher haben die Landesbehörden dem UBA (DEHSt) die bei ihnen eingegangenen Berichte zu übermitteln. Daraus erklärt sich auch die zeitliche Divergenz, dass der Verantwortliche nach § 5 TEHG bis zum 1. März zu berichten hat, dieser Bericht aber erst am 31. März des DEHSt als kontenführender Stelle vorliegen muss.

3.

Ausnahme (S. 2)

15 § 17 Abs. 1 S. 2 TEHG, der gleichfalls der Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses entspringt,16 legt als Ausnahme von der Kontosperrung fest, dass der Emissionsbericht nach § 5 TEHG bei der nach § 20 Abs. 1 S. 1 TEHG zuständigen Behörde vorgelegen hat. Dies ist die Folge der Tatsache, dass nicht wie ursprünglich vorgesehen17 ausschließlich das UBA das TEHG vollzieht, sondern in weiten Teilen und gerade in Bezug auf den Emissionsbericht die Immissionsschutzbehörden der Länder zuständig sind. Da ihnen der Emissionsbericht vorzulegen ist, genügt es, wenn er bei ihnen rechtzeitig und damit bis zum 1. März eingegangen ist, wie es auch § 5 Abs. 1 S. 1 TEHG als Grundvorschrift vorgibt. Wird die Weiterleitung durch die Landesbehörden an das UBA verzögert, kann dies nicht zulasten des Berichtsverpflichteten gehen und zu seinen Ungunsten Sanktionen auslösen.18 Auch insoweit kommt es auf ein Verschulden nicht an. Es zählt die Tatsache der nicht rechtzeitigen Weiterleitung durch die Landesbehörde, sofern dieser der Bericht rechtzeitig vorgelegen hat.19 Eine Landesbehörde muss aber nicht einen verspäteten Eingang bei ihr durch zügigere Bearbeitung heilen; sie hat vielmehr stets mindestens 30 Tage Zeit.20

4.

Folgen (S. 1)

16 Als Folge einer nicht den Anforderungen des § 5 TEHG entsprechenden Abgabe des Emissionsberichts legt § 17 Abs. 1 S. 1 TEHG zwingend die Sperrung des Kontos fest. Dies gilt für die Übertragung von Berechtigungen an Dritte. Soll diese umfassend gesperrt sein – und nur dann übt die Sanktion den notwendigen Druck aus –, wird von der Sperrung eine Berechtigung unabhängig von ihrer Herkunft etwa aus einem JI- oder CDM-Projekt21 erfasst und auch ein bloßes Handelskonto ergriffen, sofern ein solches neben dem Betreiberkonto auf Antrag ein-

16 17 18 19 20 21

BT-Drucks. 15/3250, Anlage, Ziff. II Nr. 8 b). S. § 20 Abs. 1 in der vom Bundestag am 12.3.2004 beschlossenen Fassung, BRDrucks. 198/04. Auch Marr, EurUP 2004, 10 (18). Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 17 TEHG Rn. 2 a.E. S. Schweer/v. Hammerstein, TEHG, §§ 17, 18 Rn. 14. S.o. § 13 TEHG Rn. 13 ff. Frenz

§ 17 Durchsetzung der Berichtspflicht

377

gerichtet wurde.22 Allerdings erfasst die Sperrung nach Art. 27 EG-RegisterVO nur Betreiberkonten. Auch sind nur Anlagenbetreiber zur Abgabe von Emissionsberichten verpflichtet, und lediglich darauf bezogen erfolgt die Kontosperrung. Diese ist daher entsprechend zu begrenzen, außer es liegen konkrete Anhaltspunkte für ein Unterlaufen dieser Maßnahme vor, etwa durch gezielte vorherige Übertragungen auf ein Handelskonto. Die Übertragung von Berechtigungen erfolgt zwar nach § 16 Abs. 1 S. 1 TEHG durch Einigung und Eintragung auf dem in § 14 Abs. 2 TEHG bezeichneten Konto des Erwerbers. Indes wird die Eintragung nach § 16 Abs. 1 S. 2 TEHG auf Anweisung des Veräußerers vorgenommen, Berechtigungen von seinem Konto auf das des Erwerbers zu übertragen. Bei einer Sperrung des Veräußererkontos weigert sich die kontoführende Stelle, einer solchen Anweisung zu entsprechen, so dass eine Eintragung nicht erfolgen und damit eine Übertragung von Berechtigungen nicht zustande kommen kann. Allerdings ist durch die Änderung von § 14 Abs. 1 S. 2 TEHG nunmehr keine Eintragung dieser Verfügungssperre in das Register vorgesehen,23 so dass Dritte gutgläubig erwerben können.24 Indem das Konto des Verantwortlichen, der seiner Berichtspflicht nicht ord- 17 nungsgemäß nachkommt, nur für die Übertragung von Berechtigungen gesperrt ist, bleiben die anderen Kontofunktionen intakt. So hat der Betroffene weiterhin Zugang zu den auf dem Konto gespeicherten Informationen (§ 15 Abs. 3 TEHG). Auch kann er weiterhin Berechtigungen kaufen.25 Solche Käufe ermöglichen ihm gerade die Abdeckung ausgestoßener Emissionen und tragen damit zur Erreichung des Zieles bei, dessen Vereitelung § 17 TEHG verhindern will. Weiterhin möglich sind auch die Abgabe von Zertifikaten sowie die Löschung und der Ersatz, wie Art. 27 Abs. 4 EG-RegisterVO ausdrücklich regelt.

5.

Aufhebung (S. 3)

Gem. § 17 Abs. 1 S. 3 TEHG ist die Sperrung aufzuheben, sobald die Verletzung 18 der Berichtspflicht bereinigt wurde. Sie endet also nicht automatisch, sondern ist vom UBA (DEHSt) als kontenführender Stelle und nach § 17 Abs. 1 S. 1 TEHG zuständiger Behörde zu verfügen. Auch insoweit handelt es sich um einen Verwaltungsakt i.S.v. § 35 VwVfG. Die Aufhebung der Sperrung hat unverzüglich und damit ohne schuldhaftes 19 Zögern zu erfolgen, wenn die zur Kontosperrung führenden Voraussetzungen entfallen sind. Auch diese Prüfung ist rasch vorzunehmen.26 Eine Entsperrung ist nach § 17 Abs. 1 S. 3 TEHG in zwei Konstellationen vor- 20 gesehen. Für ihre Vornahme ist kein Ermessen eingeräumt, so dass insoweit eine 22 23 24 25 26

Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 17 TEHG Rn. 3. Zu den verschiedenen Konten o. § 14 TEHG Rn. 1. S.o. § 14 TEHG Rn. 8. S.o. § 16 TEHG Rn. 14, 18. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 15. Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 17 TEHG Rn. 5. Frenz

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TEHG – Kommentierung

Pflicht dazu besteht, sobald die normativ benannten Voraussetzungen vorliegen. Zum einen, wenn ein den Anforderungen nach § 5 TEHG entsprechender Bericht vorliegt. Zum anderen, wenn eine Schätzung der Emissionen nach § 18 Abs. 2 TEHG erfolgt. Im ersten Fall ist der die Kontosperrung bedingende Grund unmittelbar entfal21 len, indem der Pflichtenverstoß durch den Verantwortlichen behoben wurde. Das hat so zu erfolgen, wie ursprünglich der Bericht anzufertigen gewesen wäre. Es gelten die Anforderungen, deren Nichteinhaltung zur Sperrung des Kontos führte. Ermittlungsfehler sind also auch auf dieser Ebene unschädlich und hindern eine Entsperrung nicht.27 Im zweiten Fall wird der die Kontosperrung auslösende Mangel mittelbar be22 hoben, indem die zuständige Behörde nach § 18 Abs. 2 TEHG die Emissionen schätzt und dadurch die eigentlich im Emissionsbericht zu machenden Angaben ersetzt. Auch in dieser Konstellation steht gem. § 18 Abs. 2 S. 2 TEHG fest, wie viele Emissionen der Verantwortliche durch Berechtigungen dazu abzudecken hat, so dass die überzähligen Zertifikate wieder übertragen werden können, ohne dass insoweit Deckungslücken aufzutreten drohen. Während § 17 Abs. 1 S. 3 TEHG für eine Entsperrung voraussetzt, dass der 23 Verantwortliche einen den Anforderungen nach § 5 TEHG entsprechenden Bericht „vorgelegt hat“, reicht es bei einer Schätzung, dass sie erfolgt. Damit stellt sich die Frage, ob das entsprechende Konto schon dann zu entsperren ist, wenn eine Schätzung eingeleitet wurde, oder erst, sofern sie beendet ist. Für die zweite Lösung spricht, dass damit feststeht, wie viele Emissionen der Verantwortliche durch Zertifikate abdecken muss. Dann erst besteht ein Äquivalent zu einem ordnungsgemäßen Emissionsbericht. Die praktische Bedeutung dieses Problems verliert aber dadurch an Gewicht, dass eine Schätzung nicht allzu lange dauern dürfte.

II.

Rechtsschutz (Abs. 2)

24 Um den Druck zu sichern, den § 17 Abs. 1 TEHG zur Erfüllung der Berichtspflicht aufbaut, haben gem. § 17 Abs. 2 TEHG Widerspruch und Anfechtungsklage keine aufschiebende Wirkung; ansonsten wäre für die Dauer des gerichtlichen Verfahrens diese Sanktion blockiert. Eine aufschiebende Wirkung gefährdete auch den zweiten Zweck der Kontosperrung, den Kontoinhaber davon abzuhalten, dass er Zertifikate überträgt, die er für die Abdeckung seiner eigenen Emissionen benötigt. Die Regelung des § 17 TEHG wird damit nicht nur im Hinblick auf Absatz 1, 25 sondern auch bezüglich Absatz 2 durch Art. 15 UAbs. 2 Emissionshandelsrichtlinie gefordert. Danach haben die Mitgliedstaaten dafür zu sorgen, dass ein Betreiber ohne ordnungsgemäßen Bericht bis zur Behebung dieses Mangels keine weiteren Zertifikate übertragen kann. Bei einer aufschiebenden Wirkung von Rechtsbehelfen könnte er dies weiterhin. Der Ausschluss der aufschiebenden Wirkung von

27

Näher o. Rn. 9. Frenz

§ 17 Durchsetzung der Berichtspflicht

379

Rechtsbehelfen ist damit auch ein Element der effektiven Umsetzung der Emissionshandelsrichtlinie.28 Durch § 17 Abs. 2 TEHG wird § 80 Abs. 1 S. 1 VwGO entsprechend § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO derogiert. Damit wird die für den Rechtsschutz gegen Zuteilungsentscheidungen nach § 12 TEHG aufgestellte Regel auch für die den späteren Handel betreffende Kontosperrung aufgestellt. Dies entspricht der Sachlage, dass regelmäßig kein überwiegendes Interesse der Betroffenen am Erhalt der aufschiebenden Wirkung zu erkennen ist, haben diese doch jedenfalls ihre Organisationspflichten verletzt, rechtzeitig einen ordnungsgemäßen Emissionsbericht abzugeben. Bestehen gleichwohl doch im Einzelfall überwiegende Interessen, etwa weil tatsächlich die Zeit für die Abgabe eines Emissionsberichts zu kurz war,29 ist ein Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung zu stellen,30 für den allerdings strenge Maßstäbe gelten. Schließlich ist der Regelfall der Ausschluss der aufschiebenden Wirkung.31 In § 17 Abs. 2 TEHG wird wie in § 12 TEHG nur der Rechtsschutz auf Aufhebung der behördlich getroffenen Entscheidung angesprochen. Die Aufhebung der Kontosperrung nach § 17 Abs. 1 S. 3 TEHG ist indes eine vom Antragsteller begehrte Entscheidung. Ihrem Erlass dient daher nicht die Anfechtungs-, sondern die Verpflichtungsklage. Auch insoweit liegt ein Verwaltungsakt vor, so dass es sich um die richtige Klageart handelt. In Bezug auf die Aufhebung einer Sperrung könnte höchstens eine Anfechtungsklage eines Konkurrenten in Betracht kommen. Insoweit handelt es sich jedoch um eine auf einen konkreten Verantwortlichen bezogene Sanktion, die an dessen Verhalten anknüpft. Dieser soll wieder auf den richtigen Weg gebracht werden. Die Vorschrift dient also nicht der Austarierung von gegenläufigen Interessen verschiedener Anlagenbetreiber. Daher ist eine Anfechtungsklage gegen die Aufhebung einer Kontosperrung zugunsten eines Konkurrenten mangels möglicher Verletzung eigener Rechte und damit wegen fehlender Klagebefugnis ausgeschlossen.

28 29 30 31

Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 15. So für die erste Handelsperiode Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 17 TEHG Rn. 6. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 15 f. Näher o. § 12 TEHG Rn. 25. Frenz

26

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§ 18

Durchsetzung der Abgabepflicht

(1) 1Kommt der Verantwortliche seiner Pflicht nach § 6 Abs. 1 nicht nach, so setzt die zuständige Behörde für jede emittierte Tonne Kohlendioxidäquivalent, für die der Verantwortliche keine Berechtigungen abgegeben hat, eine Zahlungspflicht von 100 Euro, in der ersten Zuteilungsperiode von 40 Euro, fest. 2Von der Festsetzung einer Zahlungspflicht kann abgesehen werden, wenn der Verantwortliche seiner Pflicht nach § 6 Abs. 1 auf Grund höherer Gewalt nicht nachkommen konnte. (2) 1Soweit der Verantwortliche nicht ordnungsgemäß über die durch seine Tätigkeit verursachten Emissionen berichtet hat, schätzt die zuständige Behörde die durch die Tätigkeit im vorangegangenen Kalenderjahr verursachten Emissionen. 2Die Schätzung ist unwiderlegliche Basis für die Verpflichtung nach § 6 Abs. 1. 3Die Schätzung unterbleibt, wenn der Verantwortliche im Rahmen der Anhörung zum Festsetzungsbescheid nach Absatz 1 seiner Berichtspflicht ordnungsgemäß nachkommt. (3) 1Der Verantwortliche bleibt verpflichtet, die fehlenden Berechtigungen, im Falle des Absatzes 2 nach Maßgabe der erfolgten Schätzung, bis zum 31. Januar des Folgejahres abzugeben. 2Gibt der Verantwortliche die fehlenden Berechtigungen nicht bis zum 31. Januar des Folgejahres ab, so werden Berechtigungen, auf deren Zuteilung oder Ausgabe der Verantwortliche einen Anspruch hat, auf seine Verpflichtung nach Satz 1 angerechnet. (4) 1Die Namen der Verantwortlichen, die gegen ihre Verpflichtung nach § 6 Abs. 1 verstoßen, werden im Bundesanzeiger veröffentlicht. 2Die Veröffentlichung setzt einen bestandskräftigen Zahlungsbescheid voraus.

Übersicht I. II.

III. IV. V.

Funktion und Systematik......................................................................... Zahlungspflichten (Abs. 1)...................................................................... 1. Kein Bußgeld.................................................................................... 2. Verletzung der Abgabepflicht........................................................... 3. Keine höhere Gewalt (S. 2) .............................................................. 4. Zahlungsbescheid ............................................................................. 5. Rechtsschutz ..................................................................................... 6. Ausschluss des Verwaltungsvollstreckungsrechts ............................ Schätzung (Abs. 2).................................................................................. Fortbestehende Abgabepflicht (Abs. 3)................................................... Namensveröffentlichung (Abs. 4) ...........................................................

Frenz

Rn. 1-6 7-17 7-8 9 10-13 14-15 16 17 18-23 24-26 27-31

§ 18 Durchsetzung der Abgabepflicht

I.

381

Funktion und Systematik

Als zweite Sanktionsvorschrift legt § 18 TEHG verschiedene Mittel zur Durchsetzung der Pflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG fest, so viele Berechtigungen abzugeben, wie im jeweils vorangegangenen Jahr Emissionen verursacht wurden. Sie entspricht auch in ihrer Ausgestaltung im Einzelnen den Vorgaben des Art. 16 Emissionshandelsrichtlinie, der insbesondere in seinen Absätzen 2-4 Sanktionen bei einer Verletzung der Abgabepflicht vorsieht. § 18 Abs. 1 TEHG bestimmt eine Zahlungspflicht bei einer hinter dem tatsächlichen Ausstoß zurückbleibenden Zertifikatabgabe. Diese Androhung soll einen zusätzlichen wirtschaftlichen Anreiz schaffen, den Emissionshandel durchzusetzen, wie es dessen Gesamtcharakter als marktwirtschaftlichem Instrument1 entspricht. Es handelt sich von daher um eine präventive Verwaltungsmaßnahme.2 Das trifft insofern zu, als gerade durch die drohende hinzukommende Zahlungspflicht nach § 18 Abs. 1, 3 TEHG die Teilnehmer am Emissionshandel zur Erfüllung ihrer Pflichten angehalten werden.3 Damit wirkt diese Pflicht, solange sie nur droht, präventiv, auch wenn sie bei Verhängung durchsetzenden Charakter hat. Klar unterschieden von § 19 TEHG, handelt es sich auch um kein „Bußgeld sui generis“.4 § 18 Abs. 2 TEHG erfasst die Grundlage der Abgabepflicht, die Berichtspflicht. Diese wurde zwar bereits von § 17 TEHG durchsetzbar gemacht. Hier geht es aber darum, die für die Durchsetzung der Abgabepflicht notwendige Grundlage unabhängig von der Erfüllung dieser Berichtspflicht zu schaffen. Dies erfolgt durch Schätzung. Die sich daraus ergebenden Zahlen bilden dann die Grundlage für die Abgabepflicht gem. § 6 Abs. 1 TEHG. Da die Schätzung damit eine der Berichtspflicht vergleichbare Funktion einnimmt, führt sie wie Letztere gem. § 17 Abs. 1 S. 3 TEHG zur Aufhebung der Kontosperrung5 und unterbleibt nach § 18 Abs. 2 S. 3 TEHG, wenn doch die Berichtspflicht erfüllt wird. Dass § 18 Abs. 2 S. 3 TEHG an die Anhörung zum Festsetzungsbescheid nach Absatz 1 anknüpft, zeigt, dass beide Sanktionen parallel Anwendung finden können. Neben der Festsetzung von Zahlungspflichten gem. § 18 Abs. 1 TEHG kann also eine Schätzung nach § 18 Abs. 2 TEHG erfolgen. Nur durch die Zugrundelegung von festen Zahlen, die ohne Emissionsbericht fehlen, kann auch die Zahlungshöhe für die nicht durch Zertifikate abgedeckten Emissionsmengen bestimmt werden. Die Zahlungspflicht und die Schätzung spielen damit notwendig ineinander. § 18 Abs. 3 TEHG regelt die Konsequenzen einer durchgeführten Schätzung und legt das Fortbestehen und die Durchführung der Abgabepflicht in diesem Fall fest. 1 2 3 4 5

Dazu o. § 1 TEHG Rn. 1. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 16. Abl. hingegen Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 18 TEHG Rn. 2, der selbst im Anschluss an Körner eine Ähnlichkeit mit steuerrechtlichen Säumniszuschlägen sieht. So Marr, EurUP 2004, 10 (18); abl. auch Adam/Hentschke/Kopp-Assenmacher, Handbuch des Emissionshandelsrechts, 2006, S. 121. Näher o. § 17 TEHG Rn. 20, 22 ff. Frenz

1

2

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6

TEHG – Kommentierung

Als auf § 18 Abs. 1 TEHG aufbauende Sanktion bestimmt § 18 Abs. 4 TEHG die Veröffentlichung derjenigen Verantwortlichen, die ihre Abgabepflicht verletzt haben. Da insoweit ein bestandskräftiger Zahlungsbescheid vorliegen muss, wird der schärfere Sanktionscharakter deutlich. Es besteht mithin eine Stufenfolge, die mit § 18 Abs. 1 beginnt und mit § 18 Abs. 4 TEHG endet.

II.

Zahlungspflichten (Abs. 1)

1.

Kein Bußgeld

7 § 18 Abs. 1 S. 1 TEHG verlangt die Verhängung einer Zahlungspflicht, wenn der Verantwortliche nach § 3 Abs. 5 TEHG und damit regelmäßig der Anlagenbetreiber seiner Abgabepflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG nicht nachkommt. Ein Verschulden ist nicht notwendig. Es genügt die Pflichtverletzung als solche, wie sich auch aus der bloßen Möglichkeit, im Falle höherer Gewalt, also nicht bei jedem Nichtverschulden, von einer Zahlungspflicht abzusehen, nach § 18 Abs. 1 S. 2 TEHG ergibt. Darin unterscheidet sich die Zahlungspflicht nach § 18 Abs. 1 TEHG wesent8 lich von einer Geldbuße bei Begehen einer Ordnungswidrigkeit, die ein Verschulden voraussetzt. Der im Ordnungswidrigkeitenverfahren je nach Schuld auszufüllende Bußgeldrahmen passt schon nicht zu dem durch Art. 16 Abs. 3 und 4 Emissionshandelsrichtlinie vorgegebenen Fixbetrag.6

2. 9

Verletzung der Abgabepflicht

Die Erfüllung der Pflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG, an deren Verletzung § 18 Abs. 1 S. 1 TEHG im Regelfall eine Zahlungspflicht knüpft, verlangt, dass jeder Verantwortliche ab 2006 bis zum 30. April eines Jahres so viele Berechtigungen an das UBA (DEHSt) abgibt, dass er seine im Vorjahr hervorgerufenen Emissionen abdeckt. Ein Verstoß kann damit sowohl in der Überschreitung des Zeitrahmens liegen als auch in der Abgabe einer zu geringen Zahl von Zertifikaten bestehen. Entscheidend für die Zahlungspflicht ist allein, dass bis zum geforderten Termin keine hinreichende Anzahl von Emissionsberechtigungen abgegeben wurde. Verschulden ist nicht erforderlich. Eines zusätzlichen Merkmals, dass der Verantwortliche seiner Pflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG nicht „ausreichend“ nachkommt, wie es im Gesetzentwurf vorgesehen war, der in den Bundestag eingebracht wurde,7 bedurfte es nicht.8 6 7

8

Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 16. Gesetzentwurf von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328; gleichlautend übernommen von der Bundesregierung, BT-Drucks. 15/2540, Anlage 1. Bereits fallen gelassen in der Gegenäußerung der Bundesregierung, BT-Drucks. 15/2540, Anlage 3, Zu Nr. 27. Frenz

§ 18 Durchsetzung der Abgabepflicht

3.

383

Keine höhere Gewalt (S. 2)

§ 18 Abs. 1 S. 2 TEHG ermöglicht eine Abweichung von der Zahlungspflicht, 10 wenn der Verantwortliche seiner Abgabepflicht aufgrund höherer Gewalt nicht nachkommen konnte. Damit soll dem Verhältnismäßigkeitsprinzip entsprochen werden, dessen Beachtung Art. 16 Abs. 1 Emissionshandelsrichtlinie vorgibt.9 Art. 29 Abs. 2 Emissionshandelsrichtlinie verpflichtete die Kommission, bis zum 31. Dezember 2003 Leitlinien aufzustellen, in denen die Umstände dargelegt werden, unter denen nachweislich höhere Gewalt vorliegt. Diese Beschreibung hat die Kommission in Ziff. 3, Tz. 110-117 der Mitteilung vom 7. Januar 2004 vorgenommen.10 Den Regelfall bildet die Zahlungspflicht. Insoweit handelt es sich also um Aus- 11 nahmefälle, in denen der Betroffene infolge gravierender äußerer Umstände gar keine Möglichkeit hatte, seine Pflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG zu erfüllen.11 Es genügt also nicht, dass ihn kein Verschulden trifft. Vielmehr müssen außergewöhnliche Ereignisse vorliegen, die gänzlich außerhalb seines Verantwortungs- und Organisationsbereiches liegen. Die Kommission betrachtet als Umstände höherer Gewalt außergewöhnliche und nicht vorhersehbare Umstände, wenn diese selbst bei aller gebotenen Sorgfalt nicht zu vermeiden waren und diese außerhalb der Kontrolle des Betreibers der Anlage sowie des Mitgliedstaates lagen.12 Die Kommission nennt als Beispiele Naturkatastrophen, Krieg, Kriegsgefahr, terroristische Anschläge, Revolution, Aufruhr, Sabotage und Vandalismus.13 Ein Fall höherer Gewalt liegt nach Ansicht der Kommission nicht vor, wenn der Anlagenbetreiber die Möglichkeit hatte, sich gegen ein bestimmtes Risiko zu versichern.14 Die Gegenäußerung der Bundesregierung zur Stellungnahme des Bundesrates, 12 der diese Ausnahmeklausel wegen mangelnden Regelungsbedürfnisses gestrichen haben wollte,15 führt als Fall höherer Gewalt die in der Kommissionsmitteilung nicht genannte Konstellation an, dass am Markt keine Berechtigungen aufgekauft werden können. Sie hebt zu Recht auf die Konstellation ab, dass ein Betreiber mehr Berechtigungen abzugeben hat, als ihm ursprünglich zugeteilt wurden.16 Grund dafür kann sein, dass ein zu geringer Anspruch auf die Zuteilung von Rechten geltend gemacht wurde und nunmehr am Markt keine Rechte mehr erhältlich sind, weil keiner welche abgibt. Indes ist ein bloßes finanzielles Unvermögen, ho9 10

11 12 13 14 15 16

Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 16. Mitteilung der Kommission über Hinweise zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Anwendung der in Anhang III der RL 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der in RL 96/61/EG des Rates aufgelisteten Kriterien sowie über die Bedingungen für den Nachweis höherer Gewalt vom 7.1.2004, KOM (2003) 830 endg. Den Ausnahmecharakter betont auch die Mitteilung der Kommission vom 7.1.2004, KOM (2003) 830 endg., Tz. 111. Mitteilung der Kommission vom 7.1.2004, KOM (2003) 830 endg., Tz. 113. Mitteilung der Kommission vom 7.1.2004, KOM (2003) 830 endg., Tz. 114. Mitteilung der Kommission vom 7.1.2004, KOM (2003) 830 endg., Tz. 112. BT-Drucks. 15/2540, Anlage 2, Nr. 28. Gegenäußerung der Bundesregierung, BT-Drucks. 15/2540, Anlage 3, Zu Nr. 28. Frenz

384

TEHG – Kommentierung

he Marktpreise zu bezahlen, kein Fall höherer Gewalt. Obwohl in der Kommissionsentscheidung ebenfalls nicht genannt, kann hingegen zu höherer Gewalt auch eine längere Krankheit des für diese Vorgänge ausschließlich sachkundigen Verantwortlichen gehören, so dass keine Abgabe oder kein Zukauf abzugebender Berechtigungen erfolgte.17 Liegt ein Fall höherer Gewalt vor, ist die Zahlungspflicht aber nicht automa13 tisch ausgeschlossen. Vielmehr kann nach § 18 Abs. 1 S. 2 TEHG nur von ihr abgesehen werden. Der Verwaltung ist also insoweit Ermessen eingeräumt. Dieses hat sie insbesondere danach auszurichten, dass diese Ausnahmeklausel den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz wahren soll. Von der Zahlungspflicht kann also umso eher abgesehen werden, je geringfügiger die Verletzung der Abgabepflicht ausfällt und je gravierender die vorliegenden Umstände höherer Gewalt sind. Wurden lediglich einige wenige Tonnen Kohlendioxid-Äquivalent nicht von Berechtigungen erfasst und erkrankte der Inhaber einer kleineren Firma lange sehr schwer, liegt ein Absehen von der Zahlungspflicht auf der Hand. Eine solche Ausnahme ist hingegen ausgeschlossen, wenn z.B. mehr als die Hälfte der Jahresproduktion und der damit verbundenen Kohlendioxid-Emissionen nicht von Zertifikaten abgedeckt ist. Das Vorliegen von Umständen höherer Gewalt ist auf Anlagenebene jeweils im Einzelfall nachzuweisen und von den Mitgliedstaaten der Kommission mitzuteilen.18

4.

Zahlungsbescheid

14 Wird die Pflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG verletzt und führt das Vorliegen höherer Gewalt zu keinem anderen Ergebnis, sind grundsätzlich pro nicht durch Berechtigungen abgedeckter, aber emittierter Tonne Kohlendioxid-Äquivalent in der ersten Zuteilungsperiode 40 € und in den weiteren Zeiträumen 100 € zu bezahlen. Diese Beträge entsprechen den Vorgaben von Art. 16 Abs. 3 und 4 Emissionshandelsrichtlinie. Sie sind von der zuständigen Behörde, die hier nach § 20 Abs. 1 S. 2 TEHG das UBA ist, festzusetzen. Dies erfolgt in einem Zahlungsbescheid (s. § 18 Abs. 4 S. 2 TEHG). Da dieser Zahlungsbescheid einen belastenden Verwaltungsakt bildet, sind die 15 insoweit geltenden Vorschriften für das Verwaltungsverfahren einzuhalten. Insbesondere ist nach § 28 VwVfG der Betroffene anzuhören.19 Davon geht auch § 18 Abs. 2 S. 3 TEHG aus. Eine Anhörung kann aber nach § 45 Abs. 2 VwVfG nach-

17 18 19

Abl. unter Verweis auf ein mögliches Organisationsverschulden Adam/Hentschke/ Kopp-Assenmacher, Handbuch des Emissionshandelsrechts, 2006, S. 124. Näher Mitteilung der Kommission vom 7.1.2004, KOM (2003) 830 endg., Tz. 115-117. Für ein mögliches Absehen Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 17, 18 Rn. 23 a.E. i.V.m. Rn. 15. Vgl. aber o. § 17 TEHG Rn. 4: Hier handelt es sich erst recht nicht um eine Maßnahme in der Verwaltungsvollstreckung, s.o. Rn. 2: präventive Verwaltungsmaßnahme. Frenz

§ 18 Durchsetzung der Abgabepflicht

385

geholt werden; ihr ursprüngliches Fehlen ist dann gem. § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG unbeachtlich.20

5.

Rechtsschutz

Gegen diesen Verwaltungsakt können Widerspruch und Anfechtungsklage erho- 16 ben werden. Diese haben mangels einer § 17 Abs. 2 TEHG vergleichbaren gesetzlichen Regelung gem. § 80 Abs. 1 S. 1 VwGO aufschiebende Wirkung. § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist als Ausnahmevorschrift nicht einschlägig, weil es sich um eine Zahlungspflicht mit Anreizfunktion handelt und damit keine öffentlichen Abgaben oder Kosten angefordert werden.21 Der Zahlungsbescheid ist also erst mit Bestandskraft durchsetzbar. Erst dann kann auch gem. § 18 Abs. 4 S. 2 TEHG eine Veröffentlichung des Betroffenen im Bundesanzeiger erfolgen.

6.

Ausschluss des Verwaltungsvollstreckungsrechts

Neben der Zahlungspflicht nach § 18 Abs. 1 TEHG greift nicht das Verwaltungs- 17 vollstreckungsrecht, das demgegenüber durch die Regelung des § 17 Abs. 1 TEHG nicht ausgeschlossen ist.22 Denn nach Vollstreckungsrecht festgesetzte Zwangsgelder entfallen mit der – wenn auch verspäteten – Pflichterfüllung.23 Damit ginge die ökonomische Anreizfunktion zur Erfüllung der Abgabepflicht verloren, die gerade darauf aufbaut, dass bei Fristüberschreitung Geld dafür bezahlt werden muss, und zwar ohne die Möglichkeit, es wieder zu erlangen. Davon geht auch die Emissionshandelsrichtlinie aus, die nach Art. 16 Abs. 3 S. 1 in jedem Fall und damit unabhängig von einer späteren Erfüllung der Abgabepflicht bei jeder Emissionsüberschreitung eine Sanktion verlangt.24

III.

Schätzung (Abs. 2)

Fehlt ein ordnungsgemäßer Emissionsbericht, sieht § 18 Abs. 2 TEHG eine Schät- 18 zung vor. Diese bezieht sich wie der Bericht nach § 5 Abs. 1 TEHG auf die durch die betroffene Tätigkeit im Vorjahr hervorgerufenen Emissionen. Geschätzt wird also nicht die Zahlungspflicht, sondern deren Bemessungsgrundlage.25 20 21 22 23 24 25

S. Adam/Hentschke/Kopp-Assenmacher, Handbuch des Emissionshandelsrechts, 2006, S. 124. So auch Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 18 TEHG Rn. 4. S.o. § 17 TEHG Rn. 4. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 16. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 16. Stellungnahme des Bundesrates vom 13.2.2004, BT-Drucks. 15/2540, Anlage 2, Nr. 30, der die Formulierung des § 18 Abs. 2 TEHG weitgehend entstammt. Frenz

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TEHG – Kommentierung

Nur ein defizitärer Emissionsbericht führt zur Schätzung, nicht hingegen eine fehlerhafte Ermittlung durch den Verantwortlichen. Ein entsprechender Ergänzungswunsch des Bundesrates26 wurde von der Bundesregierung explizit zurückgewiesen27 und auch vom Vermittlungsausschuss nicht übernommen. Eine Schätzung sollte die Ausnahme bleiben und zunächst die Sanktion des § 17 TEHG greifen. Die Schätzung wird gem. § 20 Abs. 1 S. 2 TEHG vom UBA und dort von der DEHSt durchgeführt. Das gilt, obwohl die Sanktion nach § 18 Abs. 2 TEHG den Emissionsbericht ersetzt, für dessen Einholung gem. § 20 Abs. 1 S. 1 i.V.m. § 5 Abs. 1 TEHG die Immissionsschutzbehörden der Länder zuständig sind. Indes schlägt insoweit durch, dass die Schätzung die Grundlage für die Abgabepflicht bildet, welche das UBA durchsetzt. Dieses ist in Form der DEHSt Empfangsstelle für die Berechtigungen nach § 6 Abs. 1 TEHG und setzt auch die Zahlungspflicht nach § 18 Abs. 1 TEHG fest. Die Schätzung nach § 18 Abs. 2 S. 1 TEHG ist denn auch nach dessen Satz 2 unwiderlegliche Basis für die Abgabepflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG. Insoweit wird die Rechtsfolge auf Vorschlag des Bundesrates explizit angeordnet.28 Gegen die Schätzung können also keine Einwendungen durch den Verantwortlichen erhoben werden, sie sei zu hoch. Allerdings darf die DEHSt keine willkürliche Schätzung vornehmen. Vielmehr ist diese nach den tatsächlichen Verhältnissen und dem sich daraus ergebenden wahrscheinlichen Emissionsausstoß auszurichten. Der Zuschnitt und die Ausstattung der vorhandenen Anlagen sind ebenso in Betracht zu ziehen wie der Emissionsausstoß in Betrieben, welche die gleiche Tätigkeit ausüben. Dabei zählen nicht die maximalen Betriebsbedingungen der betroffenen Anlage. Ein entsprechender Vorstoß des Bundesrates29 wurde insoweit von der Bundesregierung nicht übernommen.30 Daher zählt die durchschnittliche Betriebsweise. Darauf aufbauend ist eine Hochrechnung vorzunehmen. Die Schätzung unterbleibt gem. § 18 Abs. 2 S. 3 TEHG, wenn doch noch die Berichtspflicht erfüllt wird. Letztere soll ja durch Erstere nur ersetzt werden. Gelegenheit zur Erfüllung besteht nach dieser Vorschrift im Rahmen der Anhörung zum Festsetzungsbescheid für eine Zahlungspflicht nach § 18 Abs. 1 TEHG. Wird die Berichtspflicht vorher erfüllt, hindert dies erst recht die Möglichkeit einer Schätzung. Diese ist daher verhältnismäßig,31 kann sie doch der Einzelne durch sein Verhalten vermeiden. Zudem kann er sie als Verwaltungsakt mit Widerspruch und Anfechtungsklage angreifen, ohne dass wie nach § 17 Abs. 2 TEHG der Suspensiveffekt entfällt.32 26 27 28 29 30 31 32

Stellungnahme des Bundesrates vom 13.2.2004, BT-Drucks. 15/2540, Anlage 2, Nr. 29. Gegenäußerung der Bundesregierung, BT-Drucks. 15/2540, Anlage 3, Zu Nr. 29. S. Stellungnahme des Bundesrates vom 13.2.2004, BT-Drucks. 15/2540, Anlage 2, Nr. 30 b). S. Stellungnahme des Bundesrates vom 13.2.2004, BT-Drucks. 15/2540, Anlage 2, Nr. 30 a). Gegenäußerung der Bundesregierung, BT-Drucks. 15/2540, Anlage 3, Zu Nr. 30. Zweifelnd Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 18 TEHG Rn. 5. So auch Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 18 TEHG Rn. 6. Frenz

§ 18 Durchsetzung der Abgabepflicht

IV.

387

Fortbestehende Abgabepflicht (Abs. 3)

Die Zahlungspflicht nach § 18 Abs. 1 lässt gem. § 18 Abs. 3 S. 1 TEHG die Ab- 24 gabepflicht nicht entfallen. Das gilt auch dann, wenn eine Schätzung nach § 18 Abs. 2 TEHG erfolgte. Diese bildet ja gerade die Grundlage dafür, dass eine feste Größe besteht, auf deren Basis die Zahl der Berechtigungen festgelegt werden kann, die für ausgestoßene Emissionen abzugeben sind. Die Abgabepflicht besteht auch in diesem Falle mit dem Inhalt des § 6 Abs. 1 25 TEHG; da die darin aufgestellte Frist nicht eingehalten wurde, ist sie bis zum 31. Januar des Folgejahres zu erfüllen. Vor der Gesetzesänderung im Hinblick auf die zweite Handelsperiode lief die Frist bis zum 30. April. Durch die jetzige Verkürzung soll das Verfahren beschleunigt werden. Die noch abzugebenden, bislang fehlenden Berechtigungen können schon zum Ausgabetermin desselben Jahres (28. Februar) angerechnet werden.33 Es sind also auch für die Emissionsüberschreitung Zertifikate abzugeben, obwohl dafür eine Zahlungspflicht festgelegt und ggf. entrichtet wurde. Art. 16 Abs. 3 S. 3, Abs. 4 S. 3 Emissionshandelsrichtlinie verlangen dies ausdrücklich. Kommt der Verantwortliche dieser Abgabepflicht nicht nach, erfolgt nach § 18 26 Abs. 3 S. 2 TEHG eine Verrechnung mit den Berechtigungen, die er für das neue Jahr beanspruchen könnte, die mithin als Teilmenge nach § 9 Abs. 2 TEHG ausgegeben würden, aber in der Höhe der nicht abgegebenen Zertifikate dann nicht ausgegeben werden. Die Emissionsberechtigungen, die noch für frühere Jahre aufgewendet werden müssen, werden von der zuzuteilenden und auszugebenden Summe für das laufende Jahr abgezogen. Dadurch wird die normativ festgeschriebene Anrechnung bewirkt. Der Anspruch des Betroffenen nach § 9 TEHG wird dadurch in der Höhe gemindert.

V.

Namensveröffentlichung (Abs. 4)

Entsprechend der Vorgabe des Art. 16 Abs. 2 Emissionshandelsrichtlinie sieht 27 § 18 Abs. 4 TEHG vor, dass die Namen der ihre Abgabepflicht verletzenden Verantwortlichen publiziert werden, die sog. Anprangerung.34 Wie dies zu erfolgen hat, steht den Mitgliedstaaten frei, sofern gem. Art. 16 Abs. 1 Emissionshandelsrichtlinie eine wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Sanktion geschaffen wird. Ursprünglich war eine Veröffentlichung auf der Internetseite der zuständigen 28 Behörde und damit des UBA vorgesehen.35 Dies war bereits in der Stellungnahme

33 34 35

S. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 32. S. Adam/Hentschke/Kopp-Assenmacher, Handbuch des Emissionshandelsrechts, 2006, S. 126; Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 18 TEHG Rn. 8: „Öko-Pranger“. § 18 Abs. 4 in der vom Bundestag am 12.3.2004 angenommenen Fassung, BR-Drucks. 198/04. Frenz

388

TEHG – Kommentierung

des Bundesrates vom 13. Februar 200436 als diskriminierend und unverhältnismäßig kritisiert worden; es wurde eine Veröffentlichung im Bundesanzeiger gefordert, die zudem unter der Bedingung stehen sollte, dass der Betroffene keinen triftigen Grund nachweisen kann. Einer Publikation im Internet wurden auch datenschutzrechtliche Gesichtspunkte entgegen gehalten.37 Auf Vorschlag des Vermittlungsausschusses38 wird der Name nunmehr im Bundesanzeiger veröffentlicht. Dieses Organ ist zwar nicht so leicht zugänglich, hat aber noch offizielleren Charakter. Die gedruckte Publikation lässt auch später ersehen, wer früher einmal gegen seine Abgabepflicht verstoßen hat. Im Internet ist dies nicht notwendig der Fall; es war auch gar nicht vorgesehen, da die Veröffentlichung dort nur bis zur vollständigen Erfüllung der Abgabeverpflichtung nach § 18 Abs. 3 TEHG erfolgen sollte. Durch den Wechsel des Publikationsorgans vom Internet zum Bundesanzeiger entfiel diese Begrenzung naturgemäß. Die Veröffentlichung baut auf der Zahlungspflicht nach § 18 Abs. 1 TEHG auf. 29 Für sie genügt nicht bereits eine bloße Verletzung der Abgabepflicht, sondern der darauf aufbauende Zahlungsbescheid muss ergangen und gem. § 18 Abs. 4 S. 2 TEHG bestandskräftig sein. Es dürfen also keine Rechtsmittel eingelegt worden sein, oder diese müssen – ggf. in letzter Instanz – erfolglos geblieben sein. Insoweit wird auch die aufschiebende Wirkung nicht ausgeschlossen, wie dies in § 17 Abs. 2 TEHG erfolgt. Hintergrund für dieses notwendige, u.U. lange dauernde Abwarten bis zu einer Publikation ist die Schärfe der Sanktion, welche die entsprechende Person öffentlich an den Pranger stellt. Die Namensveröffentlichung bildet eine tatsächliche Maßnahme, so dass die 30 allgemeine Leistungsklage in Form der Unterlassungsklage die richtige Klageart ist. Diese muss aber vorbeugend erhoben werden (können), soll sie ihren Zweck erreichen, da die negative Wirkung der bekämpften Maßnahme mit der Veröffentlichung im Bundesanzeiger eintritt. Ein Abwarten bis dahin ist daher unzumutbar, weil es um die Erhaltung eines bestehenden guten Rufes geht.39 Eine vorbeugende Leistungsunterlassungsklage ist deshalb zulässig. Der Veröffentlichung liegt eine Entscheidung darüber voraus, dass sie erfolgt. 31 Insoweit besteht aber kein Ermessen. Daher wird automatisch ein Verantwortlicher, der seine Abgabepflicht verletzt hat und gegen den ein bestandskräftiger Zahlungsbescheid vorliegt, dem Bundesanzeiger vom UBA zur Veröffentlichung gemeldet. Eine eigenständige Entscheidung liegt darin nicht, ebenso wenig geht ein formalisiertes Verfahren voraus.40 Eine Anfechtungsklage dagegen scheidet somit aus. Sie kann aber gegen den notwendig zugrunde liegenden Zahlungsbescheid erhoben werden.41

36 37 38 39 40 41

BT-Drucks. 15/2540, Anlage 2, Nr. 31. Ausschussempfehlungen vom 3.2.2004, BR-Drucks. 14/1/04, Ziff. 44. Beschlussempfehlung vom 28.5.2004, BT-Drucks. 15/3250, Anlage, Ziff. II Nr. 9. Vgl. BVerwGE 71, 183 (188 f.) – Arzneimittel-Transparenzlisten. S. im Zusammenhang mit Auskünften BVerwGE 31, 301 (306). Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 18 TEHG Rn. 9. Frenz

§ 19

Ordnungswidrigkeiten

(1) Ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig 1 eine Tätigkeit ohne die erforderliche Genehmigung nach § 4 durchführt, 2. entgegen § 4 Abs. 3 Angaben nicht richtig oder nicht vollständig macht, 3. entgegen § 4 Abs. 9 und 10 Anzeigen nicht, nicht richtig, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig erstattet, 4. einer Rechtsverordnung nach § 8 Abs. 4 oder § 10 Abs. 5 Nr. 1 zuwiderhandelt, soweit sie für einen bestimmten Tatbestand auf diese Bußgeldvorschrift verweist, oder 5. entgegen § 21 Abs. 2 Auskünfte nicht, nicht richtig, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig erteilt, eine Maßnahme nicht duldet, Unterlagen nicht vorlegt oder einer dort sonst genannten Verpflichtung zuwiderhandelt. (2) Die Ordnungswidrigkeit kann mit einer Geldbuße von bis zu fünfzigtausend Euro geahndet werden.

Übersicht I. II. III. IV.

Allgemeines............................................................................................. Umweltstraftaten ..................................................................................... Ordnungswidrigkeitstatbestände ............................................................. Die Verwaltungsakzessorietät ................................................................. 1. Bezüge .............................................................................................. 2. Rechtswidriger Verwaltungsakt........................................................ V. Rechtswidrigkeit...................................................................................... VI. Täterschaftliche Zurechnung ................................................................... VII. Verfolgbarkeit ......................................................................................... VIII. Verfahren................................................................................................. IX. Rechtsfolgen (Abs. 2)..............................................................................

I.

Rn. 1-3 4-10 11-17 18-26 18-21 22-26 27 28-30 31 32-33 34-36

Allgemeines

§ 19 TEHG legt Ordnungswidrigkeitstatbestände fest, die, soweit die Regelungen 1 parallel liegen, denen des § 62 BImSchG ähneln. Diese Sanktionsdrohung soll zur Erfüllung der durch das TEHG begründeten 2 Pflichten anhalten. Nur so sieht der Gesetzgeber gewährleistet, dass die normativ festgelegten Anforderungen tatsächlich befolgt werden und damit dem in § 1 TEHG niedergelegten Zweck, der Schaffung einer Grundlage für den Emissions-

Frenz

390

TEHG – Kommentierung

rechtehandel im gemeinschaftsweiten System zur kosteneffizienten Verringerung von Treibhausgasen und dem Klimaschutz Rechnung getragen wird. Nicht geregelt sind Straftatbestände. Diese ergeben sich aus dem Strafgesetz3 buch, das einschlägige Tatbestände enthält, für die ein Anwendungsvorrang besteht. Die einschlägigen Umweltstrafvorschriften wurden mit dem 16. Strafrechtsänderungsgesetz, das zum 1. Juli 1980 in Kraft trat, als 28. Abschnitt in das Strafgesetzbuch (StGB) übernommen. Diese gesetzliche Regelung wurde zum 1. November 1994 durch das 2. Gesetz zur Bekämpfung der Umweltkriminalität (UKG) vereinheitlicht und teilweise verschärft.

II.

Umweltstraftaten

4 Grundvoraussetzung einer Strafbarkeit aufgrund der Verletzung eines Umweltdeliktes ist die vorsätzliche oder, falls gesondert unter Strafe gestellt die fahrlässige Verletzung eines objektiven Tatbestandes. Dies muss rechtswidrig und schuldhaft gewesen sein.1 Einschlägige Norm ist zunächst die Luftverunreinigung gem. § 325 StGB. Der 5 Betrieb einer Anlage, welcher unter Verletzung verwaltungsrechtlicher Pflichten eine Luftveränderung verursacht, die zu einer Gesundheitsschädigung von Menschen oder zu einer Schädigung von Tieren, Pflanzen oder anderen Sachen von bedeutendem Wert führen kann, ist gem. § 325 Abs. 1 StGB strafbar. Werden in bedeutendem Umfang und unter grober Verletzung verwaltungsrechtlicher Pflichten Schadstoffe in die Luft freigesetzt, führt dies zu einer Strafbarkeit gem. § 325 Abs. 2 StGB. Die fahrlässige Begehung ist gem. § 325 Abs. 3 StGB strafbar. Die bezeichnete Luftveränderung muss beim Betrieb einer Anlage entstehen. 6 Anlagen in diesem Sinne sind insbesondere auch solche des § 3 Abs. 5 BImSchG.2 Der Anlagenbegriff des § 3 Abs. 5 BImSchG ist erkennbar weiter als die im Anhang des TEHG aufgeführten Anlagen. Anlagen i.S.d. Anhangs 1 des TEHG sind so auch Anlagen i.S.d. § 325 Abs. 1 StGB. Erforderlich ist im Rahmen des Absatz 1 eine Luftveränderung, die für Men7 schen oder Tiere etc. nachteilig ist. Unter einer Luftveränderung wird zumindest jede Veränderung der natürlichen Zusammensetzung der Luft verstanden.3 Durch das Entfallen des Ausgangspunktes der „natürlichen Zusammensetzung“ im Wort1

2 3

Hinsichtlich der grundlegenden strafrechtlichen Vorfragen wird auf die strafrechtliche Kommentarliteratur verwiesen. Insbes. gilt dies für die Frage der strafrechtlichen Verantwortlichkeit in Unternehmen, wo § 14 StGB eine umfassende Regelung enthält, durch die bewirkt wird, dass die juristisch verantwortlichen Mitarbeiter (Vorstand, aber u.U. auch Betriebsleiter) für zurechenbares Fehlverhalten anderer Unternehmensangehöriger strafrechtlich haften. Notwendig bleibt aber immer, dass der jeweiligen Person eine individuelle Schuld nachgewiesen wird. Einen Überblick zum gesamten Umweltstrafrecht bieten Franzheim/Pfohl, Umweltstrafrecht; Kloepfer/Vierhaus, Umweltstrafrecht. Strafverfahrensrechtliche Hinweise geben Adam/Hentschke/Kopp-Assenmacher, Handbuch des Emissionshandelsrechts, 2006, S. 134 ff. Stree/Heine, in: Schönke/Schröder, StGB, § 325 Rn. 4. Vgl. hierzu Feldhaus, in: ders., Bundesimmissionsschutzrecht, § 3 Rn. 3. Frenz

§ 19 Ordnungswidrigkeiten

391

laut des § 325 a.F. StGB sollte jedoch sichergestellt werden, dass auch Fälle erfasst werden, in denen eine Veränderung der natürlichen Zusammensetzung zweifelhaft ist.4 Als Luftverunreinigung kommen insbesondere die in § 325 a.F. StGB aufgezählten Vorgänge der Freisetzung von Staub, Gasen, Dämpfen oder Geruchsstoffen in Betracht.5 Als Gase sind insbesondere auch Abgase aus technischen Prozessen und Verbrennungsvorgängen zu verstehen.6 Die CO2-Freisetzung müsste ebenfalls geeignet sein, die bezeichneten Schädigungen auszulösen. Sie wirkt indes praktisch nicht individuell zuordenbar, sondern nur im Rahmen einer Gesamtbetrachtung. Sie selbst verursacht daher keine Luftveränderung, die zu einer Schädigung von Mensch oder Tier etc. führen kann,7 und erfüllt daher nicht den Tatbestand des § 325 StGB. § 327 StGB, der zu § 325 StGB in Tateinheit steht,8 erfasst in Absatz 2 Nr. 1 8 das Betreiben einer genehmigungsbedürftigen Anlage ohne die erforderliche Genehmigung bzw. einer sonstigen Anlage i.S.d. BImSchG entgegen einer Untersagung des Betriebes aufgrund von Gefahren. Wegen des ausdrücklichen Bezuges auf das BImSchG sind Anlagen auf der 9 Basis des TEHG trotz des doppelten Genehmigungsbedürfnisses nach TEHG und BImSchG nicht einbezogen.9 Die strafrechtliche Kommentarliteratur sieht hier einhellig nur BImSchG-Anlagen als erfasst an.10 Zwar sind immissionsschutzrechtliche Genehmigung und eine solche nach dem TEHG gem. § 4 Abs. 6 bzw. 7 TEHG identisch.11 Die Formulierung „ohne die nach dem jeweiligen Gesetz erforderliche Genehmigung“ in § 327 Abs. 2 StGB bezieht sich aber nur auf die in dieser Vorschrift vorgenannten Gesetze und damit das BImSchG, das WHG und das KrW-/AbfG,12 nicht aber das TEHG. Gegenteiliges verstieße gegen das Analogieverbot im Strafrecht gem. Art. 103 Abs. 2 GG.13 Es ist damit nicht aus § 327 Abs. 2 Nr. 1 StGB strafbar, eine nach dem TEHG 10 genehmigungsbedürftige Analge ohne eine solche Genehmigung zu betreiben.14

4 5 6 7 8 9 10 11

12 13 14

Stree/Heine, in: Schönke/Schröder, StGB, § 325 Rn. 2. Stree/Heine, in: Schönke/Schröder, StGB, § 325 Rn. 2. Feldhaus, in: ders., BImSchG, § 3 Rn. 3; hierauf verweisend auch Stree/Heine, in: Schönke/Schröder, StGB, § 325 Rn. 2. Näher o. § 12 TEHG Rn. 25. Fischer, in: Tröndle/Fischer, StGB, § 327 Rn. 18. So auch Weidemann, DVBl. 2004, 727 (733). Cramer, in: Schönke/Schröder, StGB, § 327 Rn. 15; Fischer, in: Tröndle/Fischer, StGB, § 327 Rn. 9; Kühl, in: Lackner/ Kühl, StGB, § 327 Rn. 3. Daher eine Strafbarkeit annehmend Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 19 Rn. 7; für nach dem 15.7.2004 genehmigte Anlagen auch Adam/Hentschke/Kopp-Assenmacher, Handbuch des Emissionshandelsrechts, 2006, S. 130 f. Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 19 TEHG Rn. 19. Vgl. hierzu BVerfGE 71, 108 (115). Ebenso Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 19 TEHG Rn. 19. Frenz

392

TEHG – Kommentierung

III.

Ordnungswidrigkeitstatbestände

11 § 19 TEHG enthält in Absatz 1 verschiedene Ordnungswidrigkeitstatbestände. Einer dieser Tatbestände muss rechtswidrig und vorwerfbar begangen sein, damit gem. § 1 Abs. 1 OWiG eine Ordnungswidrigkeit vorliegt. Ordnungswidrig gem. § 19 Abs. 1 Nr. 1 TEHG handelt, wer eine Tätigkeit ohne 12 die erforderliche Genehmigung nach § 4 TEHG durchführt. Dieser Tatbestand ist nicht gem. § 21 Abs. 1 S. 1 OWiG unanwendbar15 und greift trotz § 327 Abs. 2 StGB ein, da diese Vorschrift nur auf eine fehlende Genehmigung nach dem BImSchG bezogen ist und daher Verstöße gegen das TEHG nicht strafbar sind.16 Als Tätigkeiten i.S.d. § 19 Abs. 1 Nr. 1 TEHG gelten gem. §§ 4, 3 Abs. 3 TEHG die im Anhang 1 angegebenen Tätigkeiten der aufgeführten Anlagen der Energieumwandlung und -umformung, der Eisenmetallerzeugung und -verarbeitung, der mineralverarbeitenden Industrie und der sonstigen Industriezweige. Fehlt für die Ausübung dieser Tätigkeiten die erforderliche Genehmigung nach § 4 TEHG, so kann ein Bußgeld in bezeichneter Höhe festgesetzt werden. Allerdings enthält die immissionsschutzrechtliche Genehmigung regelmäßig nach § 4 Abs. 7 TEHG jedenfalls fiktiv die nach dem TEHG erforderliche Genehmigung bzw. ist mit ihr bei ab dem 15. Juli 2004 genehmigten Anlagen gem. § 4 Abs. 6 TEHG gleichzusetzen. Bußgeldrelevant ist aber auch, wenn der Umfang der erteilten Genehmigung überschritten wird. Ein Handeln ohne Genehmigung liegt auch vor, wenn gegen die Genehmigung Rechtsmittel eingelegt sind und die sofortige Vollziehbarkeit nicht angeordnet wurde.17 Des Weiteren macht auch ein Verstoß gegen Nebenbestimmungen der Genehmigungen die Tätigkeitsausübung zu einer solchen ohne Genehmigung.18 Auch ändert es nichts am Vorliegen einer Ordnungswidrigkeit, wenn die konkrete Tätigkeit ohne weiteres genehmigungsfähig wäre.19 Ordnungswidrig ist nach § 19 Abs. 1 Nr. 2 TEHG, wenn im Rahmen des Ge13 nehmigungsantrages gem. § 4 Abs. 3 TEHG vom Verantwortlichen die erforderlichen Angaben20 nicht richtig oder nicht vollständig gemacht werden. Ordnungswidrig handelt nach § 19 Abs. 1 Nr. 3 TEHG ferner, wer als Verant14 wortlicher die nach § 4 Abs. 9 TEHG vorgesehene Anzeige einer geplanten Änderung der Tätigkeit21 oder die nach § 4 Abs. 10 TEHG verpflichtende Anzeige der Änderung der Identität oder der Rechtsform des Verantwortlichen22 nicht, nicht richtig, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig erstattet. 15 16 17 18

19 20 21 22

So Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 19 Rn. 7. S.o. Rn. 9 f. Jarass, BImSchG, § 62 Rn. 12. Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 62 BImSchG Rn. 11; Jarass, BImSchG, § 62 Rn. 12. Nur bezogen auf Bedingungen, modifizierende Auflagen und Inhaltsbestimmungen, nicht aber gegen „normale“ Auflagen Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 19 TEHG Rn. 3 unter Hinweis auf § 20 Abs. 2 BImSchG. Hier geht es aber um einen Ordnungswidrigkeitstatbestand. Weber, in: Koch/Scheuing/Pache, GK-BImSchG, § 62 Rn. 36. S. § 4 TEHG Rn. 14 ff. Näher s. § 4 TEHG Rn. 77 ff. Im Einzelnen s. § 4 TEHG Rn. 88 ff. Frenz

§ 19 Ordnungswidrigkeiten

393

Gem. § 19 Abs. 1 Nr. 4 TEHG handelt ordnungswidrig, wer einer Rechtsver- 15 ordnung nach § 8 Abs. 4 oder § 10 Abs. 5 Nr. 1 TEHG zuwiderhandelt, soweit sie für einen bestimmten Tatbestand auf diese Bußgeldvorschrift verweist. Die genannte Rechtsverordnung nach § 8 Abs. 4 TEHG betrifft die Datenerhebung als Grundlage, um den Nationalen Allokationsplan für die Zuteilungsperiode 20132017 (NAP III) aufzustellen und die Zuteilungsentscheidung für diese Periode zu treffen. Dass die betroffenen Anlagenbetreiber die dafür notwendigen Angaben vollständig, zutreffend und vor allem auch rechtzeitig mitteilen, soll eine Bußgeldbewehrung sicherstellen; die Mittel des Verwaltungszwangs werden für die fristgebundene Weiterverwertung der erhobenen Daten nicht als ausreichend angesehen.23 § 10 Abs. 5 Nr. 1 TEHG ermächtigt die Bundesregierung, die im Zuteilungsan- 16 trag nach § 10 Abs. 1 TEHG zu fordernden Angaben und Unterlagen sowie die Art der beizubringenden Nachweise durch Rechtsverordnung zu regeln.24 Die ZuV 2012 erging mit entsprechenden Regelungen. Damit ein Verstoß gegen diese Rechtsverordnung vorliegt, muss diese für einen in ihr festgelegten Ordnungswidrigkeitstatbestand auf § 19 Abs. 1 Nr. 4 TEHG verweisen und den Tatbestand genau bezeichnen, um dem Bestimmtheitsgebot zu genügen.25 Das ist in § 21 ZuV 2012 bezüglich § 3 Abs. 2 S. 1 ZuV 2012 erfolgt, der die Verpflichtungen für die Antragstellung benennt. § 19 Abs. 1 Nr. 5 TEHG schließlich sanktioniert die nicht zureichende Wahr- 17 nehmung der Pflichten gem. § 21 Abs. 2 TEHG, die den behördlichen Befugnissen im Rahmen der allgemeinen Überwachung entsprechen.26 Die tatbestandsmäßige Handlung besteht in einer unzureichenden Erfüllung der Auskunftspflicht aus § 21 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 Alt. 1 TEHG27, der Pflicht, den Zutritt zum Grundstück (§ 21 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 Alt. 1 TEHG)28 oder die Vornahmen von Prüfungen (§ 21 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 TEHG)29 zu gestatten oder der Vorlagepflicht von Unterlagen (§ 21 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 Alt. 2 TEHG)30. Auch die Bereitstellung von Arbeitskräften und Hilfsmitteln nach § 21 Abs. 2 S. 2 TEHG31 wird erfasst. Täter einer Ordnungswidrigkeit nach § 19 Abs. 1 Nr. 5 TEHG können nicht nur der Verantwortliche i.S.d. § 3 Abs. 5 TEHG bzw. ihm gleichgestellte Personen32 sein, sondern auch die Eigentümer und Besitzer von Grundstücken, auf denen Tätigkeiten durchgeführt werden,33 sofern die Pflichten des § 21 Abs. 2 TEHG auch für sie gelten, also nicht hinsichtlich der Mitwirkungspflichten des § 21 Abs. 2 S. 2 TEHG. 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33

S. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 32. Näheres s. § 10 TEHG Rn. 34. Vgl. OLG Köln, NVwZ 1994, 935 (936). Näher s. § 21 TEHG Rn. 6 ff. S. § 21 TEHG Rn. 21. S. § 21 TEHG Rn. 12 ff. S. § 21 TEHG Rn. 18 ff. S. § 21 TEHG Rn. 22 f. S. § 21 TEHG Rn. 25. Näher o. Rn. 14. S. § 21 TEHG Rn. 7 f. Frenz

394

TEHG – Kommentierung

IV.

Die Verwaltungsakzessorietät

1.

Bezüge

18 Die Ordnungswidrigkeitstatbestände des TEHG sind von verwaltungsrechtlichen Vorgaben abhängig. Eine begriffliche Akzessorietät liegt dann vor, wenn ein bestimmter Terminus des Ordnungswidrigkeitentatbestandes inhaltsgleich oder ähnlich ausgelegt wird wie in der entsprechenden umweltrechtlichen Bestimmung. Dabei ist aber immer zu prüfen, ob der verwendete Begriff tatsächlich vollständig deckungsgleich mit dem verwaltungsrechtlichen ist.34 Das trifft für § 19 Abs. 1 Nr. 2 und 3 TEHG schon wegen des expliziten Verweises auf § 4 TEHG zu. Von Verwaltungsrechtsakzessorietät ist zu sprechen, wenn der Tatbestand einer 19 Norm auf verwaltungsrechtliche Vorschriften (Gesetze oder Verordnungen) Bezug nimmt. In diesem Fall wird das erfasste Verhalten erst durch diese Normen spezifiziert. Diese Verweisungstechnik ist verfassungsgemäß.35 Ein solcher Fall liegt im Rahmen des § 19 Abs. 1 Nr. 4 TEHG vor. Um einen Spezialfall der Verwaltungsakzessorietät handelt es sich auch, wenn 20 die Sanktionierung vom Bestehen oder Nichtbestehen eines Verwaltungsaktes abhängt. Das gilt für den Fall, dass eine Genehmigung i.S.v. § 4 TEHG in den Fällen des § 19 Abs. 1 Nr. 1 TEHG besteht. Indem das Begehen einer Ordnungswidrigkeit vom Bestehen einer Genehmigung bzw. Untersagung oder einer verwaltungsrechtlichen Pflicht abhängt, beeinflusst der Verwaltungsakt den Tatbestand der Straftat.36 In § 19 Abs. 2 Nr. 1 TEHG ist wie in § 327 Abs. 2 StGB nicht der Betrieb einer Anlage als solcher sanktioniert, sondern nur der ohne erforderliche Genehmigung. Voraussetzung für die Sanktion aufgrund einer Zuwiderhandlung gegen das 21 TEHG ist jedoch die ordnungswidrigkeitsrechtliche Wirksamkeit des Verwaltungsaktes. Ein nach dem VwVfG und den jeweiligen Spezialgesetzen rechtmäßiger Verwaltungsakt entfaltet auch in ordnungswidrigkeitsrechtlicher Hinsicht seine volle Wirkung. Dagegen kann ein nach verwaltungsrechtlichen Voraussetzungen nichtiger Verwaltungsakt auch im Ordnungswidrigkeitsrecht nicht wirksam sein, da er als rechtlich nicht existent zu behandeln ist.37

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36 37

Cramer/Heine, in: Schönke/Schröder, StGB, Vorbem. §§ 324 ff. Rn. 5 zur Kritik an der Verselbstständigung unbestimmter Rechtsbegriffe, deren Übereinstimmung mit entsprechenden verwaltungsrechtlichen Begriffen nicht gewährleistet ist. BVerfG, NJW 1987, 3175. Umfassend zum Meinungsstand hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit verwaltungsakzessorischer Straftatbestände Steindorf, in: LK StGB, vor § 324 Rn. 24 ff. Cramer/Heine, in: Schönke/Schröder, StGB, Vorbem. §§ 324 ff. Rn. 13 m.w.N. Für das Strafrecht Cramer/Heine, in: Schönke/Schröder, StGB, Vorbem. §§ 324 ff. Rn. 16a. Frenz

§ 19 Ordnungswidrigkeiten

2.

395

Rechtswidriger Verwaltungsakt

Für die Beurteilung von rechtswidrigen, aber verwaltungsrechtlich wirksamen Ver- 22 waltungsakten wird teilweise eine spezifische Nichtigkeitsprüfung gefordert mit der Folge, dass verwaltungsrechtlich wirksame Verwaltungsakte im hiesigen Zusammenhang unwirksam sein könnten.38 Von praktischer Relevanz ist diese Frage für § 19 Abs. 1 Nr. 1 TEHG. Eine andere Ansicht will die Wirksamkeit auf solche Verwaltungsakte beschränken, die rechtmäßig erlassen worden sind.39 Zu befürworten ist aber eine vollständige Übertragung der verwaltungsrechtlichen Kriterien auf das Straf- und Ordnungswidrigkeitsrecht, um Unklarheiten zu vermeiden und dem Bürger ein Beurteilungsrisiko zu ersparen.40 Somit ist jeder verwaltungsrechtlich wirksame Verwaltungsakt unabhängig von seiner Rechtmäßigkeit für die straf- und ordnungswidrigkeitsrechtliche Beurteilung relevant. Unbeachtlich bleiben indes durch unlautere Mittel erwirkte bzw. erschlichene Verwaltungsakte (s. § 330d Nr. 5 StGB). Hat dagegen der Adressat eines Verwaltungsaktes gegen diesen Widerspruch 23 eingelegt und entfaltet dieser Widerspruch aufschiebende Wirkung, so ist zwar nicht die Wirksamkeit, sondern nur die Vollziehbarkeit des Verwaltungsaktes (vorläufig) aufgehoben.41 Die Behörde trifft in diesem Fall aber eine Duldungspflicht, die auch eine ordnungswidrigkeitsrechtliche Ahndung wegen Nichtvornahme der geforderten Handlung ausschließt.42 Das gilt etwa dann, wenn Widerspruch gegen eine behördliche Aufforderung eingelegt wurde, eine Genehmigung nach § 4 TEHG zu beantragen, und dieser Rechtsbehelf aufschiebende Wirkung entfaltet. Eine solche ist durch § 12 TEHG nicht ausgeschlossen. Umstritten ist auch die Frage, welche Wirkung die verwaltungsgerichtliche 24 Aufhebung eines zur Tatzeit wirksamen, aber rechtswidrigen Verwaltungsaktes für die straf- und ordnungswidrigkeitsrechtliche Beurteilung hat. Teilweise wird hier eine Parallele zu den Fällen gezogen, in denen ein Verkehrsteilnehmer gegen rechtswidrige und später deswegen aufgehobene Verkehrszeichen verstößt. Da diese in jedem Fall eine allgemeine Ordnungsfunktion entfalten, könne der betreffende Verkehrsteilnehmer dennoch belangt werden. Somit wird die Aufhebung des belastenden Verwaltungsaktes als irrelevant angesehen.43 Die Gegenansicht nimmt zumindest in den Fällen, in denen das Verwaltungsgericht den Verwaltungsakt wegen einer materiellen Rechtswidrigkeit aufhebt und die Behörde einen Verwaltungsakt gleichen Inhalts unter Vermeidung dieses Fehlers nicht erneut erlassen kann, einen objektiven Strafaufhebungsgrund an.44 Dieser Ansicht ist jedenfalls im Bereich des Emissionshandels zu folgen, da anders als im Verkehr die

38 39 40 41 42 43 44

Für das Strafrecht Schünemann, wistra 1986, 235 (239). Schall, NJW 1990, 1263 (1267). Ausführlich Steindorf, in: LK StGB, vor § 324 Rn. 31 m.w.N. BVerwGE 13, 1 (7 ff.); 66, 218 (220 ff.). Teilweise wird aber auch die Wirksamkeit als aufgehoben angesehen. Ausführlich u. m.w.N. Kopp/Schenke, VwGO, § 80 Rn. 16. Kopp/Schenke, VwGO, § 80 Rn. 17. BGHSt 23, 86; Fischer, in: Tröndle/Fischer, StGB, § 330d Rn. 8. Cramer/Heine, in: Schönke/Schröder, StGB, Vorbem. §§ 324 ff. Rn. 22. Frenz

396

TEHG – Kommentierung

Genehmigung zunächst nur gegenüber dem einzelnen Adressaten Wirkung entfaltet. Die behördliche Duldung eines ordnungswidrigkeitsrechtlich relevanten Ver25 haltens kann nach h.M. jedenfalls dann keine genehmigungsgleiche Wirkung entfalten, wenn die Behörde keine Kenntnis von den Vorgängen hat bzw. wenn sie wie regelmäßig nach den einschlägigen Bestimmungen zu einem solch informellen Verhalten nicht ermächtigt ist.45 Möglich ist jedoch, dass durch das Verhalten der Behörde ein unvermeidbarer Verbotsirrtum des Täters begründet wird.46 Im Anwendungsbereich des TEHG ist indes generell davon auszugehen, dass sich der jeweilige Anlagenbetreiber aufgrund der durch den Gesetzgeber klaren Erfassung der verpflichteten Anlagenkategorien nicht auf eine Duldung der Behörde berufen kann.47 Jedenfalls kann derjenige, der sein Verhalten an den expliziten Verwaltungsentscheidungen ausrichtet, nicht gegen § 19 Abs. 1 Nr. 1 TEHG verstoßen. Die Genehmigungsfähigkeit eines ordnungswidrigkeitsrechtlich relevanten Ver26 haltens ist dagegen unerheblich. Maßgeblich ist allein die öffentlich-rechtliche Rechtslage.48 Allerdings kann ein objektiver Strafaufhebungsgrund in Betracht kommen, wenn eine spätere Verpflichtungsklage des Täters auf Erteilung der Genehmigung erfolgreich ist.49

V.

Rechtswidrigkeit

27 Generelle Voraussetzung für die Erfüllung des Tatbestandes einer Ordnungswidrigkeit ist neben der Erfüllung der in § 19 Abs. 1 TEHG festgelegten Tatbestandsvoraussetzungen weiterhin die Rechtswidrigkeit des Handelns, die durch das Fehlen gesetzlicher Rechtfertigungsgründe indiziert ist.50 Weder Notwehr noch Notstand (§§ 15, 16 OWiG) kommen hier aber praktisch in Betracht.51

VI.

Täterschaftliche Zurechnung

28 Damit der Bußgeldtatbestand nach § 19 TEHG eingreift, genügt es nicht, einen der vorgenannten Tatbestände objektiv zu erfüllen, sondern dies muss weiter vorsätzlich oder fahrlässig erfolgen. Vorsätzliches Handeln setzt auch im Ordnungswidrigkeitsrecht voraus, dass der Täter wusste und wollte, was er tat. Fahrlässiges Handeln verlangt, dass der Täter unbewusst oder ungewollt den Tatbestand dennoch pflichtwidrig erfüllt hat.52 Gem. § 10 OWiG muss ein fahrlässiges Handeln 45 46 47 48 49 50 51 52

Für das Strafrecht Cramer/Heine, in: Schönke/Schröder, StGB, Vorbem. §§ 324 ff. Rn. 20. Kühl, in: Lackner/Kühl, StGB, § 324 Rn. 12. Ebenso Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 19 TEHG Rn. 16. Cramer/Heine, in: Schönke/Schröder, StGB, Vorbem. § 324 ff. Rn. 19. Cramer/Heine, in: Schönke/Schröder, StGB, Vorbem. § 324 ff. Rn. 19, 21. Göhler, OWiG, vor § 1 Rn. 20 ff. Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 19 TEHG Rn. 17. Göhler, OWiG, § 10 Rn. 2 ff. Frenz

§ 19 Ordnungswidrigkeiten

397

extra unter Strafe gestellt werden, was in § 19 Abs. 1 TEHG erfolgte. Somit ist auch die Relevanz eines nach § 11 Abs. 1 S. 1 OWiG den Vorsatz ausschließenden Verbotsirrtums nur begrenzt, da auch in diesen Fällen eine Ahndung wegen fahrlässiger Begehung in § 11 Abs. 1 S. 2 OWiG ausdrücklich vorbehalten bleibt. Werden aber im Wege der Rechtsverordnung gem. § 10 Abs. 5 TEHG Pflichten statuiert, die nicht so publik wie das TEHG wurden und bußgeldbewehrt sind, ist Raum für einen Verbotsirrtum. Jedoch kann eine Duldung keine rechtfertigende Wirkung entfalten, es sei denn der Behörde kommt ein Ermessensspielraum zu.53 Als Täter kommen zunächst die Normadressaten der bußgeldbewehrten Ver- 29 waltungsvorschrift in Betracht. Eine juristische Person selbst kann jedoch nicht Täter einer Ordnungswidrigkeit sein.54 Gem. § 9 OWiG, der sich an § 14 StGB anlehnt, können nur die vertretungsberechtigten Organe, deren Mitglieder und die selbstständigen Betriebsleiter Täter einer Ordnungswidrigkeit sein.55 Darüber hinaus ahndet § 130 OWiG die Verletzung der betrieblichen Aufsichtspflicht; d.h. es kann auch dann ein Bußgeld verhängt werden, wenn der Inhaber oder über § 9 OWiG sonstige verantwortliche Personen die Begehung der Ordnungswidrigkeit bei Beachtung der Aufsichtspflichten hätten verhindern können. Durch den mit dem StrafRÄndG vom 27. Juni 1994 verschärften § 30 OWiG 30 ist es nunmehr auch gem. § 30 Abs. 4 möglich, gegen das Unternehmen selbstständig eine Geldbuße festzusetzen, wenn gegen ein Organ des Unternehmens eine strafrechtliche oder ordnungswidrigkeitsrechtliche Verfolgung zu keinem Abschluss kommt.

VII. Verfolgbarkeit In § 19 TEHG wird der Versuch nicht genannt, so dass er gem. § 13 Abs. 2 OWiG 31 nicht geahndet werden kann. Die Verfolgbarkeit des Bußgeldtatbestandes nach § 19 Abs. 1 TEHG verjährt gem. § 31 Abs. 2 Nr. 1 OWiG nach drei Jahren. Die Verjährung beginnt gem. § 31 Abs. 3 OWiG mit der Beendigung der Handlung, also unabhängig vom Eintritt der Folgen; insoweit besteht aber eine Ausnahme, sofern es sich um einen zum Tatbestand gehörenden Erfolg handelt oder die Verfolgungsverjährung ruht (§ 32 OWiG) oder unterbrochen wurde (§ 33 OWiG).

VIII. Verfahren Die Ordnungswidrigkeiten werden gem. § 36 Abs. 1 Nr. 1 OWiG i.V.m. § 20 32 Abs. 1 TEHG durch die Länderbehörden oder durch das UBA verfolgt, je nachdem, wer im Einzelfall zuständig ist: Für § 4 TEHG und damit für § 19 Abs. 1 Nr. 1-3 TEHG sind dies die landesrechtlich bestimmten Immissionsschutzbehör-

53 54 55

Ausführlich zu dieser Problematik Heider, NuR 1995, 335 (337) m.w.N. Vgl. z.B. Jarass, BImSchG, § 62 Rn. 4. Näher zum Ganzen Göhler, OWiG, § 9 Rn. 1 ff. Frenz

398

TEHG – Kommentierung

den; für § 19 Abs. 1 Nr. 4 TEHG das UBA, für § 19 Abs. 1 Nr. 5 TEHG die Behörde, welche die Maßnahme nach § 21 TEHG veranlasst hat. Liegen Anhaltspunkte dafür vor, dass die Handlung eine Straftat bildet,56 geben 33 diese Behörden gem. § 41 OWiG die Sache an die Staatsanwaltschaft ab. Inhalt und Form des Bußgeldbescheides richten sich nach § 66 OWiG. Gegen den Bußgeldbescheid ist gem. § 67 OWiG innerhalb von zwei Wochen nach Zustellung ein Einspruch möglich, der schriftlich oder zur Niederschrift bei der den Bußgeldbescheid erlassenden Verwaltungsbehörde einzulegen ist. Über ihn entscheidet gem. § 68 OWiG das Amtsgericht.57

IX.

Rechtsfolgen (Abs. 2)

34 § 19 Abs. 2 TEHG legt als mögliche Rechtsfolge für die vorwerfbare Verletzung von Bußgeldtatbeständen nach § 19 Abs. 1 TEHG eine Geldbuße von bis zu 50.000 € fest. Dieser Bußgeldrahmen korrespondiert in der Höhe mit dem bei Verstößen gegen sonstiges Umweltrecht üblichen Korridor (vgl. § 41 Abs. 2 WHG, § 26 BBodSchG, § 62 Abs. 3 HS. 2 BImSchG). Auffällig ist, dass der Gesetzgeber den Tatbeständen jeweils die gleiche Schwere beimisst. Absatz 2 legt als Rechtsfolge einheitlich eine Geldbuße von bis zu 50.000 € fest. Bei Verstößen gegen sonstiges Umweltrecht (vgl. etwa § 41 Abs. 2 WHG, § 26 Abs. 2 BBodSchG, § 62 Abs. 3 BImSchG, § 61 Abs. 3 KrW-/AbfG) ist bislang durchgängig unterschieden worden nach Verstößen gegen unmittelbare Handlungsge- und -verbote, die mit einer Geldbuße von bis zu 50.000 € belegt sind, und solchen, die einen Verstoß gegen Duldungs-, Mitwirkungs-, Anzeige- und ähnliche Pflichten darstellen, bei denen lediglich eine Geldbuße von bis zu 10.000 € verhängt werden darf. Letztere Kategorie erfassen hier die Tatbestände des § 19 Abs. 1 Nr. 2, 3 und 5 TEHG. Dies ist bei der Ermessensausübung im Rahmen der Festsetzung einer Geldbuße durch die zuständige Behörde zu beachten. Die Verhängung einer höheren Geldbuße als 10.000 € kann in diesen Fällen, sofern im Einzelfall nicht besondere Umstände vorliegen, wegen der Abweichung von dem durch das übrige Umweltrecht gesteckten Rahmen ermessensfehlerhaft sein. Schließlich handelt es sich auch nur um Nebenpflichten; deren Verletzung ist daher gemeinhin weniger gravierend. Dass der Gesetzgeber nunmehr gerade keinen Unterschied zwischen den „harten Verstößen“ und der Behinderung der Arbeit der Behörde mehr machen, d.h. bewusst von der Regelung im übrigen Umweltrecht abweichen will, ergibt sich aus der amtlichen Begründung nicht. Bei falschen Angaben im Rahmen des Antragsverfahrens, die zwar gegenüber der Behörde erfolgen, jedoch erheblichen wirtschaftlichen Schaden bei anderen Zuteilungsberechtigten nach sich ziehen können, soll allerdings nach der Gesetzesbegründung eine Geldbuße bis zu 50.000 € mög-

56 57

Aus hiesiger Sicht verneint, o. Rn. 5 ff. Näher zum Bußgeldverfahren Adam/Hentschke/Kopp-Assenmacher, Handbuch des Emissionshandelsrechts, 2006, S. 141 ff. Frenz

§ 19 Ordnungswidrigkeiten

399

lich sein.58 Hier gilt obige Erwägung also nicht. Das spricht jedoch zumindest nicht gegen die im übrigen Umweltrecht vorhandene Differenzierung in den restlichen Fällen der Behinderung der Behördenarbeit. Vergleicht man etwa die abfallrechtlichen Tatbestände mit ihren potenziellen Folgen mit denen nach dem TEHG, erscheint eine Verschärfung in der Sache auch nicht angezeigt. Die Ahndung ist nicht zwingend, obwohl sich die Kann-Formulierung nicht 35 eindeutig auf das Festsetzen einer Geldbuße als solcher bezieht, sondern mit deren Höhe verbunden ist. Hier schlägt das Opportunitätsprinzip des § 47 OWiG durch. Sieht man die Sanktionsgruppen freilich als Ergänzung zur Durchsetzung der ordnungsrechtlich festgelegten Primärpflichten, ist eine Ahndung angezeigt, wenn es sich um schwerwiegende Verstöße handelt, die eine Gefährdung mit sich bringen. Erfolgt eine Ahndung, bemisst sich die Höhe der Geldbuße gem. § 17 Abs. 3 36 OWiG nach der Bedeutung der Ordnungswidrigkeit59 und dem Vorwurf, der den Täter trifft, sowie i.d.R. auch nach den wirtschaftlichen Verhältnissen, weil eine geringfügige Ordnungswidrigkeit kaum gegeben sein dürfte. Die Geldbuße soll gem. § 17 Abs. 4 OWiG den wirtschaftlichen Vorteil des Täters aus der Ordnungswidrigkeit übersteigen. Zu diesem Zweck kann sie über das in § 19 Abs. 2 TEHG festgesetzte Höchstmaß hinausgehen. Wegen des möglichen erheblichen wirtschaftlichen Nutzens wird eine Übertragung der im Kartellrecht entwickelten Grundsätze zu einem mehrerlösbezogenen Bußgeldrahmen befürwortet.60 Indes bewegt man sich hier immer noch im umweltbezogenen Ordnungsrecht, wie die Bemessung des Bußgeldrahmens in § 19 Abs. 2 TEHG zeigt.61

58 59 60 61

Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 16. S. vorstehend Rn. 34. Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 19 TEHG Rn. 21. S.o. Rn. 34. Frenz

Abschnitt 6 Gemeinsame Vorschriften

§ 20

Zuständigkeiten

(1) 1Zuständige Behörde für den Vollzug der §§ 4 und 5 sind bei genehmigungsbedürftigen Anlagen im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 3 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes die dafür nach Landesrecht zuständigen Behörden. 2Im Übrigen ist das Umweltbundesamt zuständig. (2) 1Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit kann durch Rechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, die Wahrnehmung der Aufgaben des Umweltbundesamtes nach diesem Gesetz mit den hierfür erforderlichen hoheitlichen Befugnissen ganz oder teilweise auf eine juristische Person übertragen, wenn diese Gewähr dafür bietet, dass die übertragenen Aufgaben ordnungsgemäß und zentral für das Bundesgebiet erfüllt werden. 2Dies gilt nicht für Befugnisse nach Abschnitt 5 dieses Gesetzes. 3Eine juristische Person bietet Gewähr im Sinne von Satz 1, wenn 1. diejenigen, die die Geschäftsführung oder Vertretung der juristischen Person ausüben, zuverlässig und fachlich geeignet sind, 2. die juristische Person die zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendige Ausstattung und Organisation und ein ausreichendes Anfangskapital hat und 3. eine wirtschaftliche oder organisatorische Nähe zu den dem Anwendungsbereich dieses Gesetzes unterfallenden Personen ausgeschlossen ist. 4 Die Beliehene untersteht der Aufsicht des Umweltbundesamtes. (3) 1Soweit für Streitigkeiten nach diesem Gesetz der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist, ist bei Anfechtungsklagen gegen Verwaltungsakte des Umweltbundesamtes das Gericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk der Verwaltungsakt erlassen wurde. 2Satz 1 gilt entsprechend für Verpflichtungsklagen sowie für Klagen auf Feststellung der Nichtigkeit von Verwaltungsakten.

Übersicht I.

Gespaltene Zuständigkeitsregelung......................................................... 1. Entstehungshintergrund .................................................................... 2. Verfassungsrechtliche Beurteilung ................................................... Frenz

Rn. 1-5 1-3 4-5

§ 20 Zuständigkeiten

II. III. IV.

Zuständigkeit der Immissionsschutzbehörden in den Ländern (Abs. 1 S. 1) ......................................................................................................... Zuständigkeit des Umweltbundesamtes (Abs. 1 S. 2) ............................. Zuständigkeitsübertragung (Abs. 2) ........................................................ 1. Verfassungskonformität.................................................................... 2. Mögliche Begünstigte (S. 1) ............................................................. 3. Übertragungsgegenstand und dessen Teilbarkeit (S. 1, 2) ................ 4. Voraussetzungen (S. 3) ..................................................................... a) b) c) d) e)

401

6-8 9-10 11-35 11-12 13 14-20 21-30

System ............................................................................................. Zuverlässigkeit und fachliche Eignung (Nr. 1) ................................ Hinreichende Ausstattung (Nr. 2) .................................................... Neutralität (Nr. 3) ............................................................................ Breiter Einschätzungsspielraum.......................................................

21 22-24 25-26 27-29 30

V.

5. Rechtsfolgen (S. 1, 4) ....................................................................... Örtliche Zuständigkeit des VG................................................................

31-35 36

I.

Gespaltene Zuständigkeitsregelung

1.

Entstehungshintergrund

Während noch die vom Bundestag am 12. März 2004 verabschiedete Fassung1 ei- 1 ne ausschließliche Zuständigkeit des UBA vorsah, legt § 20 Abs. 1 TEHG nunmehr eine gespaltene Regelung fest, die der Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses vom 28. Mai 20042 entspricht. Damit setzten sich letztlich die Länder durch, die eine Verteilung der Zuständigkeiten auf ihre Immissionsschutzbehörden und das UBA bereits in der Stellungnahme des Bundesrates vom 13. Februar 20043 gefordert hatten. In diesem Bundesratsvorschlag wurde vor allem auf das Urteil des BVerfG 2 vom 15. Juli 2003 – 2 BvF 6/98 verwiesen. Danach sind durch die grundgesetzliche Kompetenzordnung gem. Art. 30, 83 ff. GG grundsätzlich die Länder für die Ausführung von Bundesgesetzen zuständig. Die V des Bundes in Form bundeseigener Verwaltung führen demgegenüber Art. 87 ff. GG abschließend auf. Davon abweichende Kompetenzverschiebungen sind generell unzulässig, selbst wenn im Einzelfall die Ausführung eines Gesetzes durch den Bund zweckmäßiger wäre.4 Streitpunkt war, ob der Emissionshandel nach Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG zu beur- 3 teilen ist. Danach kann der Bund auf Gebieten, für die ihm die Gesetzgebungskompetenz zusteht, den Vollzug eigenen Bundesoberbehörden zuweisen. Aus der Zusammenschau mit Art. 87 Abs. 3 S. 2 GG ergibt sich jedoch, dass dem Bund 1 2 3 4

BR-Drucks. 198/04. BT-Drucks. 15/3250, Anlage, Ziff. II Nr. 11. BT-Drucks. 15/2540, Anlage 2, Nr. 32. BVerfGE 108, 169 (181 f.). Frenz

402

TEHG – Kommentierung

dieses Recht nur dann zusteht, wenn die entsprechende Aufgabe zentral ohne Beteiligung weiterer Behörden der Länder oder eines bundeseigenen Mittel- oder Unterbaus wahrgenommen werden kann;5 ansonsten bedarf es eines Zustimmungsgesetzes.

2.

Verfassungsrechtliche Beurteilung

4 Für den Emissionshandel ergibt sich das Problem, dass die Durchsetzung insbesondere der Berichtspflicht von vornherein auf die Zuarbeit der Landesbehörden angewiesen ist, ebenso im Hinblick auf die Erhebung von Daten für die Erstellung des NAP.6 Würde man diese Zuarbeit durch die Tätigkeit Beliehener nach § 20 Abs. 2 TEHG für ersetzbar und damit einen Mittel- bzw. Unterbau für entbehrlich halten, würde allein über eine solche Regelung Art. 87 Abs. 3 GG ausgehöhlt. Soweit eine Privatisierung im Rahmen von Art. 87 Abs. 3 GG möglich ist,7 kann über sie kein Unterbau geschaffen werden.8 Der Bund sah in einer Einbeziehung von Landesbehörden demgegenüber eine 5 Ausweitung der Länderzuständigkeiten im Immissionsschutzbereich über Genehmigung und Überwachung hinaus, der den bundeseinheitlichen Vollzug des Emissionshandels gefährdet.9 Diese Überlegungen stehen indes eher im Kontext zu Art. 72 Abs. 2 GG, dessen Voraussetzungen hier nicht vorliegen müssen.10 Sie erscheinen im Bereich der Verwaltungszuständigkeit eher als Zweckmäßigkeitserwägungen, die das BVerfG insoweit für irrelevant hielt.11 Sie können als Ansatz für eine vom BVerfG geforderte12 Geeignetheit der Hochzonung gesehen werden, bedarf es doch eines bundesweiten Emissionshandelssystems.13 Soweit eine grundsätzlich unzulässige Mischverwaltung angenommen wird,14 stehen dem grundsätzliche und praktische Einwände entgegen. Das Bestehen einer Mischverwaltung ist für sich nicht notwendig verfassungsrechtlich unzulässig. Vielmehr wirken Bund und Länder bei der Verwaltung vielfältig zusammen, wie Art. 83 ff. GG erkennen lassen.15 Damit muss nur die konkrete organisatorische Ausgestaltung mit den grundgesetzlich vorgesehenen Typen übereinstimmen. Die Verwaltung muss in dieser Weise aufgeteilt sein. Daher dürfen keine Mitentscheidungsbefugnisse zwischen einer Bundesbehörde wie dem UBA und Landesbehörden bestehen.16 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

BVerfGE 14, 197 (210 f.); 110, 33 (49); BVerfG, NVwZ 2007, 942 (944); BVerwGE 35, 141 (145). Stellungnahme des Bundesrates vom 13.2.2004, BT-Drucks. 15/2540, Anlage 2, Nr. 32. Näher sogleich Rn. 12. Explizit Burgi, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 87 Rn. 126; Lerche, in: Maunz/ Dürig, GG, Art. 87 Rn. 206 m.w.N. Gegenäußerung der Bundesregierung, BT-Drucks. 15/2540, Anlage 3, Zu Nr. 32. BVerfGE 14, 197 (213 f.). BVerfGE 108, 169 (182) m.w.N. BVerfGE 110, 33 (49). Abl. und Verfassungswidrigkeit annehmend Reicherzer, NVwZ 2005, 875 (877 ff.). Davon hier ausgehend Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 20 Rn. 33 ff. BVerfG, NVwZ 2007, 942 (944). BVerfG, NVwZ 2007, 942 (944). Frenz

§ 20 Zuständigkeiten

403

Art. 87 Abs. 3 GG verbietet wie gezeigt17 einen Rückgriff der Bundesbehörde auf Landesbehörden als Verwaltungsunterbau. Zwar spielen die Emissionsberichte sowohl im Rahmen des § 5 TEHG im Zuge der allgemeinen Überwachung durch die Landesbehörden als auch bei den Sanktionen nach §§ 17 f. TEHG durch die DEHSt beim UBA eine maßgebliche Rolle.18 Indes haben die Tätigkeiten beider Ebenen unterschiedliche Ziele: die Ermittlungen von Emissionen vor Ort – gleichsam als Fortsetzung des Immissionsschutzes – einerseits und die effektive Durchsetzung des Emissionshandels andererseits. Diese zweite Aufgabe bedarf aber gerade einer zentralen Instanz, um einen reibungslosen bundesweiten Handel zu sichern und Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden. Damit beschränkt sich die Bundesbehörde wie erforderlich auf die zentrale Aufgabenwahrnehmung; die Bereiche sind klar getrennt, eine unzulässige Vermischung erfolgt daher nicht.19 Die Entscheidungsbefugnisse sind voneinander geschieden.20 So besteht die Pflicht zur Emissionsberichterstattung nur gegenüber den Landesbehörden, und lediglich diese überwachen, ob die Verantwortlichen die Emissionen ordnungsgemäß ermittelt haben. Die DEHSt knüpft daran mit ihren Sanktionen nur an und entscheidet über sie allein, ohne selbst die Berichtspflicht durchzusetzen. Die Sanktionen beziehen sich auf die Teilnahme am Handel und die Abgabepflicht, nicht aber auf die Emissionsberichterstattung. Diese bildet zwar die Grundlage für die Sanktionen des UBA, ist aber insoweit nur in ihrer Ordnungsmäßigkeit relevant. Dass die Emissionsberichte stichprobenhaft auch von den Landesbehörden gem. § 5 Abs. 4 TEHG geprüft werden, ändert an der flächendeckenden Prüfung und alleinigen Entscheidungsgewalt des UBA nichts, sondern unterstreicht diese gerade. Dieser Umstand tritt daher zurück und führt nicht zu einer Zusammenarbeit des UBA mit Landesbehörden, die entgegen Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG einen Behördenunterbau ersetzt.

II.

Zuständigkeit der Immissionsschutzbehörden in den Ländern (Abs. 1 S. 1)

Gem. § 20 Abs. 1 S. 1 TEHG sind bei immissionsschutzrechtlich genehmigungs- 6 bedürftigen Anlagen die insoweit landesrechtlich zuständigen Behörden auch für Emissionsgenehmigung, -ermittlung und -bericht zuständig. Da nahezu alle vom Emissionshandel erfassten Tätigkeiten in Anlagen erfolgen, die nach § 4 Abs. 1 S. 3 BImSchG i.V.m. der 4. BImSchV genehmigungsbedürftig sind, wird damit die Regelzuständigkeit der Immissionsschutzbehörden in den Ländern für den Vollzug von §§ 4 und 5 TEHG begründet. Außerhalb genehmigungsbedürftiger

17 18 19 20

S.o. Rn. 3. Daher zudem die Gefahr widersprechender Entscheidungen sehend Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 20 Rn. 20 ff. Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 20 TEHG Rn. 23. BVerfG, NVwZ 2007, 942 (944) auch zum Folgenden. Frenz

404

TEHG – Kommentierung

Anlagen ist allerdings im Gegenschluss das UBA und damit die DEHSt zuständig.21 Die darin erfassten Bereiche stehen in besonders engem Zusammenhang mit 7 den schon nach dem BImSchG relevanten Fragen, die im Rahmen der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung und Überwachung auch bereits die Emissionen zum Gegenstand haben. Diese lassen sich sachgerechter durch die Behörden vor Ort als durch eine zentrale Bundesinstanz bewerkstelligen. Allerdings bleibt der Umfang der Länderzuständigkeit auf Empfehlung des Vermittlungsausschusses22 noch erheblich hinter den Forderungen des Bundesrates zurück, der den Vollzug des gesamten TEHG mit Ausnahme von § 14 (Emissionshandelsregister) den Ländern vorbehalten wollte.23 Durch diese Zuweisung der Emissionsgenehmigung nach § 4 TEHG und der 8 Entgegennahme und Überwachung der Emissionsberichte nach § 5 TEHG an die nach Landesrecht zuständigen Immissionsschutzbehörden wurde eine verfassungsrechtlich fragliche24 Doppelzuständigkeit im Bereich der Anlagengenehmigung und -überwachung vermieden. Statt dessen wurden die bereits nach dem BImSchG in die Länderzuständigkeit fallenden Felder für den Emissionshandel fortgesetzt und durch die dort vorgesehenen Verwaltungsaufgaben angereichert.

III.

Zuständigkeit des Umweltbundesamtes (Abs. 1 S. 2)

9 Für die von § 20 Abs. 1 S. 1 TEHG nicht erfassten Materien ist nach § 20 Abs. 1 S. 2 TEHG das UBA zuständig. Von diesem werden damit insbesondere die Ausgabe, Übertragung und Abgabe der Berechtigungen betreut. Auch die Sanktionen sind bei ihm konzentriert, einschließlich der Durchsetzung der Berichtspflicht nach § 17 TEHG. Insoweit ist dann die Zuständigkeit für die Berichtspflicht, deren Grundvollzug gem. § 20 Abs. 1 S. 1 i.V.m. § 5 TEHG bei den Ländern liegt, doch wieder getrennt. Im Wesentlichen obliegt damit dem UBA die Begleitung des Zertifikatsystems als solchem, während die anlagenbezogenen ordnungsrechtlichen Instrumentarien weitestgehend bei den Landesimmissionsschutzbehörden angesiedelt sind. Vereinfacht ausgedrückt: die ordnungsbehördlichen Aufgaben liegen bei den Ländern, das darauf aufbauende Emissionshandelssystem beim Bund. Diesen obliegt auch die Beurteilung der Emissionshandelspflichtigkeit von am 15. Juli 2004 vorhandenen Anlagen, für die noch keine landesrechtliche Zuständigkeit nach § 20 Abs. 1 S. 1 i.V.m. § 4 Abs. 1 TEHG eingreift und deshalb auch

21 22 23 24

Adam/Hentschke/Kopp-Assenmacher, Handbuch des Emissionshandelsrechts, 2006, S. 26 f. Beschlussempfehlung vom 28.5.2004, BT-Drucks. 15/3250, Anlage, Ziff. II Nr. 11. S. Stellungnahme des Bundesrates vom 13.2.2004, BT-Drucks. 15/2540, Anlage 2, Nr. 32 a.E. Weidemann, DVBl. 2004, 727 (731) unter Verweis auf BVerfGE 104, 249 (266 f.) – Biblis, wo es allerdings nicht um eine normativ festgelegte Doppelzuständigkeit ging, sondern um die Wahrung der grundgesetzlichen Kompetenzordnung im praktischen Vollzug, die im Ergebnis bejaht wurde. Frenz

§ 20 Zuständigkeiten

405

keine Meldepflicht nach § 4 Abs. 11 TEHG besteht.25 Die DEHSt ist aber nach § 25 S. 2 VwVfG nur zur Erteilung von Auskünften verpflichtet, nicht zum Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes. Eine darauf gerichtete Feststellungsklage dringt nicht durch, da ein Vorabfeststellungsverfahren über die Emissionshandelspflichtigkeit nicht vorgesehen ist.26 Davon muss die Möglichkeit einer nicht auf einen solchen Verwaltungsakt bezogenen Feststellungsklage bei unterschiedlicher Auffassung über die Emissionshandelspflichtigkeit unberührt bleiben, um etwa die Abgabepflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG dauerhaft abzuwenden. Das UBA hat für diese Aufgaben die Deutsche Emissionshandelsstelle 10 (DEHSt) eingerichtet. Diese ist unmittelbar beim UBA angesiedelt. Somit handelt es sich um keinen Fall der Zuständigkeitsübertragung, sondern die DEHSt handelt für das UBA.

IV.

Zuständigkeitsübertragung (Abs. 2)

1.

Verfassungskonformität

§ 20 Abs. 2 TEHG sieht für das Bundesumweltministerium die Möglichkeit vor, 11 die Aufgaben des UBA aus dem TEHG zu übertragen. Dafür ist eine Rechtsverordnung vorgesehen. Die näheren Einzelheiten können ggf. auch noch in einer ergänzenden vertraglichen Regelung mit dem Begünstigten festgelegt werden.27 Eine Beleihung bildet keinen geeigneten Gegenstand einer ausschreibungspflichtigen Vergabe, außer sie bildet nur die formale Hülle und die Wahrnehmung bestimmter nicht hoheitlicher Aufgaben dominiert.28 Damit kommt es auf die konkrete Ausgestaltung an.29 Von einer Übertragung ausgenommen ist nach Satz 2 die Anwendung der Sanktionen nach dem 5. Abschnitt, mithin die Durchsetzung der Berichts- und der Abgabepflicht sowie die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten. Damit wird dem grundsätzlichen Funktionsvorbehalt nach Art. 33 Abs. 4 GG entsprochen.30 § 20 Abs. 2 TEHG ist verfassungsrechtlich auch durch Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG 12 gedeckt. Eine Auslagerung von Aufgaben kann der Bund auch durch Privatisierungen vornehmen; eine explizite Begrenzung findet sich insoweit nicht; spezifische Sachaufgaben werden nicht wie in Art. 87 Abs. 1 S. 1 oder Abs. 2 GG bestimmten Organisationsformen zugeordnet.31 Wegen der in § 20 Abs. 2 S. 1 TEHG 25 26 27 28 29 30 31

VG Augsburg, NVwZ 2004, 1389 (1390). VG Augsburg, NVwZ 2004, 1389 (1389). Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 20 Rn. 43. Frenz, Handbuch Europarecht Bd. 3: Beihilfe- und Vergaberecht, 2007, Rn. 2081 ff. m.w.N. So auch Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 20 Rn. 43. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 16. Burgi, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 87 Rn. 125, m.w.N. auch zur Gegenansicht Rn. 124; mit Analogieschluss Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 87 Rn. 203 f.; dagegen Sachs, in: ders., GGK, Art. 87 Rn. 70. Frenz

406

TEHG – Kommentierung

geforderten Gewähr für eine zentrale bundesweite Aufgabenerfüllung handelt es sich auch faktisch schwerlich um Mittel- oder Unterbehörden, die durch eine regional beschränkte Zuständigkeit gekennzeichnet sind.32 Daher greift Art. 87 Abs. 3 S. 2 GG nicht ein, und wie vorgesehen ist eine Zustimmung des Bundesrates nicht erforderlich. Das gilt schon deshalb und damit unabhängig davon, ob das UBA als Überbau fungiert,33 dem eingeschaltete Beliehene unterstellt wären. Diese bilden zwar verwaltungsverfahrensrechtlich Behörden, nicht aber im Sinne des Verwaltungsorganisationsrechts,34 worauf das BVerfG wohl abstellt.35

2.

Mögliche Begünstigte (S. 1)

13 § 20 Abs. 2 TEHG erfasst entgegen der von SPD und Bündnis 90/Die Grünen im Bundestag eingebrachten Gesetzesfassung36 nicht mehr nur juristische Personen des Privatrechts.37 Damit sind auch juristische Personen des öffentlichen Rechts einbezogen. Auch zugunsten von Selbstverwaltungskörperschaften der Wirtschaft und Kammern besteht damit die Möglichkeit, die Übernahme entsprechender Funktionen anzubieten.38

3.

Übertragungsgegenstand und dessen Teilbarkeit (S. 1, 2)

14 Übertragbar sind die Aufgaben des UBA nach dem TEHG einschließlich der erforderlichen hoheitlichen Befugnisse. Kann damit auch die Ausübung von Hoheitsgewalt übertragen werden, soweit sie nicht den 5. Abschnitt betrifft (Satz 2), handelt es sich bei einer solchen Einschaltung Privater um eine Beleihung, wie sich aus Satz 4 explizit ergibt. Beliehene sind dadurch gekennzeichnet, dass sie als Private die Fähigkeit ha15 ben, Rechtsbeziehungen zu Dritten öffentlich-rechtlich zu regeln39 und damit wie staatliche Einheiten in deren Handlungsformen selbstständig nach außen aufzutre-

32 33 34 35 36 37

38 39

BVerfGE 10, 20 (48). S. dagegen Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 20 Rn. 40. Frenz, Die Staatshaftung in den Beleihungstatbeständen, 1992, S. 56 f. BVerfGE 10, 20 (48): Behörde als „eine in den Organismus der Staatsverwaltung eingeordnete, organisatorische Einheit von Personen und sächlichen Mitteln“. Gesetzentwurf von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328. Gestrichen auf die Stellungnahme des Bundesrates vom 13.2.2004 hin, BT-Drucks. 15/2540, Anlage 2, Nr. 33, in der Gegenäußerung der Bundesregierung, BT-Drucks. 15/2540, Anlage 3, Zu Nr. 33. So die Absicht in der Stellungnahme des Bundesrates vom 13.2.2004, BT-Drucks. 15/2540, Anlage 2, Nr. 33. So die herrschende Rechtsstellungstheorie, ausführlich Vogel, Öffentliche Wirtschaftseinheiten in privater Hand, 1959, S. 77 ff.; v. Heimburg, Verwaltungsaufgaben und Private, 1982, S. 31 ff.; Frenz, Die Staatshaftung in den Beleihungstatbeständen, 1992, S. 27 ff.; Burgi, Funktionale Privatisierung und Verwaltungshilfe, 1999, S. 79 ff. Frenz

§ 20 Zuständigkeiten

407

ten. Das gilt aber nur, wenn ihnen zusammen mit den übertragenen Aufgaben auch Hoheitsbefugnisse eingeräumt werden. Gem. § 20 Abs. 2 S. 1 TEHG können ganz oder teilweise Aufgaben mit den hoheitlichen Befugnissen übertragen werden. Die Aufgabenübertragung kann also auch teilweise erfolgen. Es können insoweit auch einzelne nach dem TEHG aufgeführte Aufgaben herausgegriffen und auf eine andere Person übertragen werden. § 20 Abs. 2 S. 1 TEHG nennt die Aufgaben und die damit verbundenen Hoheitsbefugnisse zusammen. Dementsprechend könnten Aufgaben und Hoheitsbefugnisse nur parallel übertragen werden dürfen. Dafür spricht auch § 20 Abs. 2 S. 4 TEHG, der nur den Fall der Beleihung anspricht. Indes bleibt diese Vorschrift schon insofern hinter dem Anwendungsbereich des § 20 Abs. 2 S. 1 TEHG zurück, als auch juristische Personen des öffentlichen Rechts eingeschaltet werden können, die Beleihung indes die Einschaltung Privater voraussetzt. Eine teilweise Übertragung, die § 20 Abs. 2 S. 1 TEHG vorsieht, liegt aber auch dann vor, wenn in einem Bereich nur die Aufgabenwahrnehmung, nicht aber die Ausübung von Hoheitsbefugnissen übertragen wird. So kann die Zuteilung von Berechtigungen voll- und eigenständig von einer Person des Privatrechts berechnet, indes durch die Ausstellung entsprechender Zuteilungsbescheide unmittelbar vom UBA durchgeführt werden, das die vorberechneten Zahlen einfach nur übernimmt. Eine solche Flexibilität fördert auch eine effektive Gesetzesanwendung. Im Falle einer solchen bloßen Einschaltung in die – auch selbstständige – Aufgabenerfüllung liegt allerdings keine Beleihung vor,40 sondern eine Verwaltungssubstitution im staatlichen Kompetenzbereich.41 Erst recht trifft dies bei einer bloßen Einschaltung in Erfüllungshandlungen zu. Aber auch dann greift die Aufsicht des UBA, sind die eingeschalteten Privaten bei einer bloßen Aufgabenübertragung doch tendenziell enger an dieses Amt gebunden, da es stets tätig werden muss, wenn es einen Verwaltungsakt zu erlassen gilt. Das UBA kann auch nahezu gänzlich von den Aufgaben nach dem TEHG einschließlich den damit verbundenen Hoheitsbefugnissen nach § 20 Abs. 1 S. 2 TEHG entbunden werden. Gem. § 20 Abs. 2 S. 2 TEHG unentziehbar ist allerdings die Sanktionskompetenz nach dem 5. Abschnitt. Da nur das UBA mit seinen Aufgaben und Befugnissen genannt ist, können demgegenüber nicht die Aufgaben der nach Landesrecht zuständigen Immissionsschutzbehörden transferiert werden. Dies würde auch die Organisationsgewalt der Länder in den von ihnen wahrgenommenen Aufgaben verletzen.

40

41

Weiter die Aufgabentheorie, insbes. Steiner, Öffentliche Verwaltung durch Private, 1975, S. 46 ff.; auch Di Fabio, VVDStRL 56 (1997), 235 (272 f.) bei der Einräumung faktischer Gewalt; a.A. Frenz, Selbstverpflichtungen der Wirtschaft, 2001, S. 80 ff.; im Rahmen der grundgesetzlichen Zuständigkeitsvorschriften eng z.B. Burgi, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 86 Rn. 57. Näher Frenz, Die Staatshaftung in den Beleihungstatbeständen, 1992, S. 51; vgl. zu einer Parallelkonstellation ders., KrW-/AbfG, § 16 Rn. 18. Frenz

16

17

18

19

20

408

TEHG – Kommentierung

4.

Voraussetzungen (S. 3)

a)

System

21 Grundvoraussetzung für eine Übertragung ist gem. § 20 Abs. 2 S. 1 TEHG, dass die begünstigte juristische Person die Gewähr dafür bietet, dass die übertragenen Aufgaben ordnungsgemäß und zentral für das Bundesgebiet erfüllt werden. Diese Basisbedingung wird in § 20 Abs. 2 S. 3 TEHG näher konkretisiert, ist also (nur) dann erfüllt, wenn die darin aufgeführten drei Voraussetzungen kumulativ erfüllt sind. Ob dies der Fall ist, muss aufgrund einer tatsachengestützten Prognose abgeschätzt werden. b)

Zuverlässigkeit und fachliche Eignung (Nr. 1)

22 § 20 Abs. 2 S. 3 Nr. 1 TEHG verlangt erstens die Zuverlässigkeit und fachliche Eignung der Geschäftsführer oder verantwortlichen Vertreter der einzuschaltenden juristischen Person. Beide Elemente sind entsprechend dem Zweck der Übertragung ausschließlich auf die anstehenden Aufgaben nach dem TEHG zu beziehen. Fachliche Eignung wird durch Merkmale wie Ausbildung und Erfahrung cha23 rakterisiert. Daraus ergeben sich fachliche Kenntnisse, damit die Aufgaben nach dem TEHG ordnungsgemäß durchgeführt werden können. Die Zuverlässigkeit bezieht sich demgegenüber auf die persönliche Eignung. 24 Die jeweiligen Personen müssen mithin integer sein und die Gewähr für eine neutrale Amtsführung bieten, zumal Emittenten vielfach im Wettbewerb stehen. c)

Hinreichende Ausstattung (Nr. 2)

25 Nicht nur die wesentlichen Akteure, sondern auch die zu beauftragende juristische Person selbst muss eine hinreichende Eignung bieten. Diese ist gegeben, wenn sie, wie § 20 Abs. 2 S. 3 Nr. 2 TEHG fordert, die notwendige Ausstattung und Organisation sowie ein ausreichendes Anfangskapital mitbringt, um die betroffenen Aufgaben erfüllen zu können. Diese Merkmale sind in Beziehung dazu zu setzen, in welchem Umfang Aufgaben übertragen werden sollen. Je umfangreicher diese sind, umso besser bzw. höher müssen Ausstattung, Organisation und Kapital sein. So bedarf die Ausgabe der Berechtigungen eines hohen logistischen Aufwandes, den eine juristische Person mit den vorhandenen Kapazitäten bewältigen muss. Ist dies nicht konkret absehbar, kann sie nicht eingeschaltet werden. In jedem Falle muss eine juristische Person die geforderten Merkmale für eine 26 zentrale Erfüllung für das Bundesgebiet aufweisen. Sie muss damit über ein Netzwerk verfügen, das dies sicherstellt. Allerdings muss sich dieses Netzwerk nicht notwendig über das Bundesgebiet verteilen. So kann das Emissionshandelsregister zentral verwaltet werden. Entscheidend ist nur, dass die juristische Person sämtliche Emittenten aus dem gesamten Bundesgebiet mit den gesetzlich geforderten und ihr übertragenen Leistungen versorgen kann.

Frenz

§ 20 Zuständigkeiten

d)

409

Neutralität (Nr. 3)

Auch die dritte Voraussetzung betrifft die juristische Person selbst. Bei ihr muss 27 gem. § 20 Abs. 2 S. 3 Nr. 3 TEHG eine wirtschaftliche oder organisatorische Nähe zu den vom TEHG erfassten Personen ausgeschlossen sein. Insofern wird auch für die juristische Person selbst gefordert, was aus dem Merkmal der (persönlichen) Zuverlässigkeit für die leitend tätigen Personen gefolgert werden kann: eine hinreichende Neutralität. Um diese in jedem Fall zu gewährleisten und bereits a priori sämtliche Verqui- 28 ckungen auszuschließen, ist sowohl eine wirtschaftliche als auch eine organisatorische Nähe zu den CO2-emittierenden Anlagenbetreibern schädlich. Eine wirtschaftliche Verflechtung besteht etwa bei einer geschäftlichen Verbindung durch die gegenseitige Erbringung von Leistungen, aber auch etwa bei einer wirtschaftlichen Beteiligung. Insoweit wird bereits die Grenze zur organisatorischen Nähe fließend. Diese ist z.B. gegeben, wenn dieselben Personen sowohl für den Emittenten als auch die nach § 20 Abs. 2 TEHG einzuschaltende Einheit handeln würden. Eine gemeinsame Mitgliedschaft in übergeordneten Organisationen schadet hingegen nicht, da nur die Verbindung zwischen Emittent und beauftragter Person relevant ist. Damit können auch börsliche Einrichtungen etwa vom Registerwesen ausge- 29 schlossen sein, sofern sie zugleich, und sei es auch notwendiger Weise, eine organisatorische Nähe zu Unternehmen haben. Entsprechende Bedenken des Bundesrates42 hat die Bundesregierung nicht aufgegriffen.43 Indes stellt sich die Frage, ob eine solche Verflechtung überhaupt zu negativen Folgen für die Neutralität führen kann. Auch im Rahmen des Börsenwesens besteht eine Pflicht zur Neutralität. Eine Nähe zu einer bestimmten Person ist dadurch gerade ausgeschlossen. Insoweit würde jetzt nur eine Aufgabe hinzugefügt, bei der gleichfalls eine Pflicht zur Unparteilichkeit besteht. Der Normzweck bleibt also gewahrt. Diesbezüglich bedarf es einer teleologischen Reduktion von § 20 Abs. 2 S. 3 Nr. 3 TEHG. e)

Breiter Einschätzungsspielraum

Sind die Voraussetzungen nach § 20 Abs. 2 S. 3 TEHG gegeben, kann das Bun- 30 desumweltministerium eine Rechtsverordnung zur Aufgabenübertragung erlassen, es muss aber nicht. Wie es vorgeht, unterliegt seinem Einschätzungsspielraum, der sehr groß ist, da es sich um eine organisatorische Frage handelt. Insbesondere besteht kein Rechtsanspruch Privater, in die Aufgabenwahrnehmung einbezogen zu werden.

42 43

Stellungnahme des Bundesrates vom 13.2.2004, BT-Drucks. 15/2540, Anlage 2, Nr. 34. Gegenäußerung der Bundesregierung, BT-Drucks. 15/2540, Anlage 3, Zu Nr. 34. Frenz

410

TEHG – Kommentierung

5.

Rechtsfolgen (S. 1, 4)

31 Beliehene handeln als selbstständige Verwaltungsträger und sind als solche Behörde i.S.d. VwVfG. Verweist eine Vorschrift des TEHG auf die zuständige Behörde, sind sie gemeint, soweit ihre Einschaltung aufgrund einer Rechtsverordnung nach § 20 Abs. 2 TEHG erfolgte. Mangels Eingliederung in einen anderen Verwaltungsaufbau gilt dies auch für juristische Personen des öffentlichen Rechts, denen Hoheitsbefugnisse nach dem TEHG übertragen wurden. Die eingeschalteten Beliehenen unterliegen gem. § 20 Abs. 2 S. 4 TEHG der 32 Aufsicht des UBA. Zwar handeln sie selbstständig. Da es sich um übertragene Kompetenzen handelt, besteht aber nicht nur Rechts-, sondern Fachaufsicht.44 Dementsprechend ist diese Regel auch auf die eingeschalteten Personen des öffentlichen Rechts zu übertragen. Eine Aufsicht besteht auch bei einer Beschränkung der Übertragung auf die Aufgabenwahrnehmung.45 Als zuständige Verwaltungsträger sind Beliehene ebenso wie eingeschaltete öf33 fentlich-rechtliche juristische Personen auch Beklagte. Klagen sind also gem. § 78 Abs. 1 VwGO gegen sie zu richten.46 Die Staatshaftung gem. § 839 BGB, Art. 34 GG soll nach fester Rspr. des BGH nicht die Beliehenen, sondern die anvertrauende Körperschaft treffen.47 Das ist im vorliegenden Falle der Bund, für den das Bundesumweltministerium gehandelt hat. Doch ist der Beliehene selbst Verwaltungsträger. Konsequenterweise muss ihn daher selbst die Haftung treffen. Handeln für ihn Angestellte, wird deren Haftung auf ihn als Verwaltungsträger, der sie eingeschaltet hat, übergeleitet. Die anvertrauende öffentlich-rechtliche Körperschaft haftet nur aus Garantenstellung und damit subsidiär.48 Werden juristische Personen des öffentlichen Rechts Aufgaben und Befugnisse 34 nach dem TEHG übertragen, handeln diese insoweit als eigenständige Träger. Sind sie Teil einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft, wird die Staatshaftung nach Art. 34 S. 1 GG auf diese übergeleitet, andernfalls auf sie selbst. Bei einer bloßen Einschaltung in die Aufgabenwahrnehmung, ohne gleichzeiti35 ge Anvertrauung von Hoheitsbefugnissen, tritt weiterhin das UBA nach außen auf, so dass Klagen gegen dieses bzw. den Bund als Rechtsträger zu richten sind, welchen auch die Staatshaftung trifft.

V.

Örtliche Zuständigkeit des VG

36 § 20 Abs. 3 S. 1 TEHG legt nunmehr die vorher nicht eindeutige Frage49 fest, welches Gericht bei Anfechtungsklagen gegen Verwaltungsakte des UBA örtlich zuständig ist. Es ist das VG Berlin, da dort die beim UBA angesiedelte DEHSt ihren 44 45 46 47 48 49

Allgemein etwa Steiner, Öffentliche Verwaltung durch Private, 1975, S. 283. S.o. Rn. 17 f. Z.B. Happ, in: Eyermann, VwGO, § 78 Rn. 13; diff. Redeker/v. Oertzen, VwGO, § 78 Rn. 1. BGHZ 49, 108 (115 ff.); 118, 304. Im Einzelnen Frenz, Die Staatshaftung in den Beleihungstatbeständen, 1992, S. 172 ff. S.o. § 12 TEHG Rn. 6. Frenz

§ 20 Zuständigkeiten

411

Sitz hat. Nach § 20 Abs. 3 S. 2 TEHG gilt Entsprechendes für Verpflichtungs- und Nichtigkeitsfeststellungsklagen.50

50

S.o. § 12 TEHG Rn. 6, 37. Frenz

§ 21

Überwachung

(1) Die nach § 20 Abs. 1 jeweils zuständige Behörde hat die Durchführung dieses Gesetzes und der auf dieses Gesetz gestützten Rechtsverordnungen zu überwachen. (2) 1Verantwortliche sowie Eigentümer und Besitzer von Grundstücken, auf denen Tätigkeiten durchgeführt werden, sind verpflichtet, den Angehörigen der zuständigen Behörde und deren Beauftragten 1. den Zutritt zu den Grundstücken und 2. die Vornahme von Prüfungen einschließlich der Ermittlung von Emissionen zu den Geschäftszeiten zu gestatten sowie 3. die Auskünfte zu erteilen und die Unterlagen vorzulegen, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich sind. 2 Im Rahmen der Pflichten nach Satz 1 haben die Verantwortlichen Arbeitskräfte sowie Hilfsmittel bereitzustellen. (3) § 52 Abs. 5 und 7 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes findet entsprechende Anwendung.

Übersicht I.

II. III.

IV.

V.

Gesamtkontext der Vorschrift ................................................................. 1. Im TEHG .......................................................................................... 2. Parallelvorschriften........................................................................... Allgemeine Überwachungspflicht der zuständigen Behörde (Abs. 1)..... Gestattungs- und Mitwirkungspflichten (Abs. 2) .................................... 1. Allgemeines...................................................................................... 2. Verpflichtete: Verantwortliche, Grundstückseigentümer und -besitzer ............................................................................................ 3. Berechtigte: Behörde und beauftragte Personen ............................... 4. Verhältnismäßigkeit.......................................................................... Die Pflichten im Einzelnen ..................................................................... 1. Gestattungspflicht: Zutritt (Abs. 2 S. 1 Nr. 1) .................................. 2. Gestattungspflicht: Vornahme von Prüfungen (Abs. 2 S. 1 Nr. 2) ... 3. Auskunftspflicht (Abs. 2 S. 1 Nr. 3 Alt. 1) ....................................... 4. Vorlage von Unterlagen (Abs. 2 S. 1 Nr. 3 Alt. 2) ........................... 5. Mitwirkungspflichten (Abs. 2 S. 2) .................................................. Auskunftsverweigerungsrecht (Abs. 3 i.V.m § 52 Abs. 5 BImSchG).....

Frenz

Rn. 1-4 1-2 3-4 5 6-11 6 7-8 9-10 11 12-26 12-17 18-20 21 22-23 24-26 27-29

§ 21 Überwachung

VI.

Weitergabe von Informationen an andere Behörden (Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 7 BImSchG) ....................................................................................

I.

Gesamtkontext der Vorschrift

1.

Im TEHG

413

30

Was die Mittel für eine Prüfung anbetrifft, legt § 21 Abs. 2 TEHG einzelne Be- 1 fugnisse fest und verweist § 21 Abs. 3 TEHG auf § 52 Abs. 5 und 7 BImSchG, die Verweigerungsrechte und Verwertungsgrenzen enthalten. Damit werden ausführliche Auskunfts- und Zugangsrechte zugunsten der zuständigen Behörde festgelegt und auch die näheren Modalitäten partiell explizit geregelt. Das so festgelegte Überwachungsregime erstreckt sich auf die gesamte Durch- 2 führung des TEHG einschließlich des auf seiner Grundlage ergehenden untergesetzlichen Regelwerks und der auf dieser Basis erlassenen Verwaltungsakte. Daher wird die Tätigkeit sowohl des UBA als auch der landesrechtlich bestimmten Immissionsschutzbehörden erfasst, soweit sie sich auf den Vollzug des TEHG bezieht. Es handelt sich damit um eine Vollzugsnorm, die von zwei Behörden angewendet werden kann. Dies ist die Konsequenz aus der Tatsache, dass die Zuständigkeit für den Vollzug des TEHG auf Bundes- und Landesebene aufgespalten wurde.1 Die insgesamt durchzuführenden Aufgaben blieben gleichwohl identisch und damit vollzugsbedürftig. Die in § 21 TEHG festgelegten Überwachungsbefugnisse können mithin sowohl im Hinblick auf die Zertifikatzuteilungsentscheidung sowie deren Überprüfung (s. § 11 TEHG)2 als auch für die Ermittlung und Beobachtung der Emissionen (§ 5 TEHG) herangezogen werden. Weil aber die jeweils vollzugsbedürftigen Grundaufgaben nach anderen Vorschriften entweder dem UBA oder den Landesimmissionsschutzbehörden zugewiesen sind, besteht auch im Vollzug eine Trennung. Eine etwaige verfassungswidrige Mischverwaltung liegt daher auch insoweit nicht vor, ebenso wenig eine über selbstständig und zentral zu erledigende Überwachungsaufgaben hinausreichende Kompetenz des UBA, so dass Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG gewahrt ist.3 Überprüfungen vor Ort bleiben gerade den Landesbehörden vorbehalten, da sie die standortbezogenen Emissionsberichte zu verifizieren haben. Daher betrifft sie der Zutritt zu Grundstücken und die Vornahme von Prüfungen vor Ort einschließlich der Ermittlung von Emissionen zu den Geschäftszeiten (§ 21 Abs. 2 S. 1 Nr. 1, 2 TEHG) praktisch ausschließlich. Demgegenüber ist die Erteilung von Auskünften und die Vorlage von Unterlagen nach § 21 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 TEHG standortunabhängig und daher auch zur zentralen Erledigung des UBA geeignet.

1 2 3

Näher § 20 TEHG Rn. 1 ff.; für die Verfassungswidrigkeit dieser Aufteilung Weidemann, DVBl. 2004, 727 (731). Näher § 11 TEHG Rn. 2 ff. Für Verfassungskonformität auch BVerfG, NVwZ 2007, 942 (9449); Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 21 TEHG Rn. 22 f.; näher o. § 20 TEHG Rn. 5. Frenz

414

TEHG – Kommentierung

2.

Parallelvorschriften

3 Soweit Lücken bestehen, kann auf verschiedene Parallelvorschriften zurückgegriffen werden. Allerdings bezog sich der im ursprünglichen Entwurf des TEHG enthaltene Verweis des § 11 S. 3 noch auf § 52 Abs. 2-5 und 7 BImSchG. Dass nunmehr in § 21 Abs. 3 TEHG nur noch § 52 Abs. 5 und 7 BImSchG und damit nicht mehr die Absätze 2, 3 und 4 in Bezug genommen sind, ist schon deshalb unbeachtlich, weil § 21 Abs. 2 TEHG im Wesentlichen vergleichbare Befugnisse nennt und diese nur spezifisch auf die Ermittlung von Emissionen zugeschnitten wurden; dringende Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung werden nicht durch das TEHG, sondern durch das BImSchG erfasst und berechtigen daher konsequenterweise auch nur in Letzterem zu behördlichen Überwachungsmaßnahmen. Die in § 52 Abs. 4 BImSchG enthaltene Kostenregelung konnte deshalb unberücksichtigt bleiben, weil § 22 TEHG eine Kostenregelung trifft, die gleichfalls im Ergebnis den Anlagenbetreiber belastet. Sie ist aber mit der Änderung zur zweiten Handelsperiode nicht mehr allgemein und bezieht daher die Überwachungskosten nicht ein. § 21 Abs. 2, 3 TEHG entsprechende behördliche Überwachungsbefugnisse fin4 den sich auch im Abfallrecht. Insoweit hat das OVG Greifswald4 entschieden, dass das Auskunftsverweigerungsrecht nur den Auskunftsanspruch berührt, nicht hingegen Betretungsrechte, Bereitstellungspflichten und Prüfungsbefugnisse. Dies entspricht auch dem § 40 Abs. 4 KrW-/AbfG gleichstehenden Wortlaut von § 52 Abs. 5 BImSchG, auf den § 21 Abs. 3 TEHG verweist.

II.

Allgemeine Überwachungspflicht der zuständigen Behörde (Abs. 1)

5 § 21 Abs. 1 TEHG verpflichtet die nach § 20 Abs. 1 TEHG zuständige Behörde, die Durchführung des TEHG und der auf dieses Gesetz gestützten Rechtsverordnungen zu überwachen. Die Vorschrift ist eine reine Aufgabennorm und verleiht den zuständigen Behörden keine Befugnisse zum Eingriff in die Rechte Dritter.5 Soweit die Überwachung eines Eingriffs bedarf, ist eine Befugnisnorm erforderlich.6 Die Überwachung, also das Sammeln und Auswerten von Informationen über die Einhaltung des TEHG, ist von den Maßnahmen zu trennen, mit denen die Nichteinhaltung des TEHG sanktioniert wird: Solche Maßnahmen können nicht auf die Überwachungsnorm gestützt werden.7

4 5 6 7

NuR 2004, 249, bezogen auf § 40 Abs. 4 KrW-/AbfG. Vgl. auch Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 21 Rn. 3; Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 21 TEHG Rn. 3; BVerwGE 109, 272 (282); Jarass, BImSchG, § 52 Rn. 4. Spindler, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, § 52 BImSchG, Rn. 20; Jarass, BImSchG, § 52 Rn. 4. Jarass, BImSchG, § 52 Rn. 6. Frenz

§ 21 Überwachung

III.

Gestattungs- und Mitwirkungspflichten (Abs. 2)

1.

Allgemeines

415

§ 21 Abs. 2 TEHG definiert Mitwirkungs- und Gestattungspflichten der Verant- 6 wortlichen sowie von Grundstückseigentümern und -besitzern. Zugleich räumt er den zuständigen Behörden verschiedene Befugnisse ein, Informationen unter Eingriff in die Rechte der Überwachungspflichtigen oder Dritter einzuholen, um ihre Überwachungsaufgabe durchführen zu können.8 Die Gestattungspflichten betreffen den Zutritt zu Grundstücken (Abs. 2 S. 1 Nr. 1) und die Vornahme von Prüfungen (Abs. 2 S. 2 Nr. 2), die Mitwirkungspflichten umfassen die Pflicht zur Auskunftserteilung (Abs. 2 S. 1 Nr. 3 Alt. 1) und zur Vorlage von Unterlagen (Abs. 2 S. 1 Nr. 3 Alt. 2). Ferner haben die Verantwortlichen gem. Absatz 2 Satz 2 im Rahmen dieser Pflichten Arbeitskräfte und Hilfsmittel bereitzustellen. Die Nichteinhaltung dieser Pflichten ist gem. § 19 Abs. 1 Nr. 5 TEHG bußgeldbewehrt.

2.

Verpflichtete: Verantwortliche, Grundstückseigentümer und -besitzer

Verpflichtet sind die Verantwortlichen nach § 3 Abs. 5 TEHG sowie Eigentümer 7 und Besitzer von Grundstücken, auf denen Tätigkeiten gem. § 3 Abs. 3 TEHG durchgeführt werden. Zumeist sind beide Personengruppen identisch, in Mietbzw. Pachtkonstellationen hingegen verschieden. In Untermiet- bzw. -pachtverhältnissen können sogar drei oder mehr Personen verpflichtet sein. Die Aufzählung der Verpflichteten ist nach dem Gesetzeswortlaut abschlie- 8 ßend. Eine Verpflichtung des früheren Eigentümers besteht somit nicht, ebenso wenig von Grundstückseigentümern und -besitzern ohne CO2-emittierende Tätigkeiten und damit insbesondere nicht von Sachverständigen, die Unterlagen zur Prüfung nach §§ 5 Abs. 3, 10 Abs. 1 TEHG haben.9 Weiterhin sind nur die bezeichneten natürlichen oder juristischen Personen bzw. deren Organwalter verpflichtet. Eine unmittelbare Auskunftspflicht von Angestellten und Mitarbeitern, etwa des Betriebsleiters, besteht daher nicht.10 Vielmehr obliegt es dem Verpflichteten, sich die Informationen zu beschaffen und diese dann weiterzugeben. Daneben steht es diesem natürlich frei, seine Angestellten und Mitarbeiter zur unmittelbaren Auskunftserteilung anzuhalten.

8 9 10

Vgl. Jarass, BImSchG, § 53 Rn. 20. Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 21 Rn. 1. Vgl. Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 52 BImSchG Rn. 38; Jarass, BImSchG, § 52 Rn. 24. Frenz

416

TEHG – Kommentierung

3.

Berechtigte: Behörde und beauftragte Personen

9 Die Befugnisse des § 21 Abs. 2 TEHG stehen den Beauftragten der Überwachungsbehörde zu. Das sind die Bediensteten der nach § 20 TEHG zuständigen Behörde, aber auch von dieser eigens beauftragte Angehörige anderer Behörden oder Privatpersonen, etwa Bedienstete des TÜV oder Sachverständige.11 Diese treten dem Bürger gegenüber aber als Beauftragte der Überwachungsbehörde auf, handeln also nicht in eigenem Namen und unter eigener Verantwortung und sind daher nur Verwaltungshelfer,12 nicht aber Beliehene,13 außer ihnen wurden etwa auf der Basis einer Rechtsverordnung nach § 20 Abs. 2 TEHG Hoheitsbefugnisse übertragen.14 Angehörige anderer Behörden werden im Wege der Amtshilfe gem. §§ 4 ff. VwVfG eingeschaltet. Die Behörde, die die Auskünfte empfängt, ist ihrerseits zur Weitergabe im We10 ge der Amtshilfe nach Maßgabe von §§ 4 ff. VwVfG berechtigt. Eine Verwertung von im Überwachungsverfahren gewonnenen Informationen für eine strafrechtliche oder auch nur ordnungswidrigkeitsrechtliche Ahndung ist möglich. Zulasten des Betroffenen gilt das dann, wenn er Angaben machte, obwohl ihm ein Auskunftsverweigerungsrecht nach § 21 Abs. 3 TEHG i.V.m. § 52 Abs. 5 BImSchG zustand,15 das den durch das allgemeine Persönlichkeitsrecht nach Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG gebotenen16 Schutz vor einer Selbstbezichtigung gewährleistete und ansonsten insoweit seine Funktion einbüßte. Wenn dagegen mangels einer Gefahr, also einer ernsthaften Möglichkeit der Verfolgung zur Zeit der Auskunftserteilung, ein Verweigerungsrecht nicht bestand, so konnte dieses nicht vor (wenn auch ungewollter) Selbstbezichtigung schützen. Eine Verwertung scheidet daher aus.17

4.

Verhältnismäßigkeit

11 Ob und wie die in § 21 Abs. 1 TEHG allgemein vorgegebene Überwachung im Einzelfall ausgeübt wird, liegt im Ermessen der jeweils zuständigen Behörde.18 Dabei ist insbesondere der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu wahren. Der legitime Zweck ergibt sich aus der Überwachungsaufgabe. Es können auch Auskunftsverlangen zulässig sein, die auf Informationen beruhen, die erst noch von dritter 11 12 13 14 15 16 17 18

S. Jarass, BImSchG, § 52 Rn. 27. S. Frenz, Die Staatshaftung in den Beleihungstatbeständen, 1992, S. 50, 54 m.w.N. und Beispielen. A.A. Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 52 BImSchG Rn. 47; Jarass, BImSchG, § 52 Rn. 27. S.o. § 20 TEHG Rn. 11 ff. U. Rn. 27 ff. BVerfGE 56, 37 (50); s. auch BVerfGE 55, 144 (150). Vgl. enger Michalke, NJW 1990, 417 (418 ff.); s. auch BVerfGE 56, 37 (50 f.); für eine generelle Verwertungsmöglichkeit hingegen Franzheim, NJW 1990, 2049. Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 21 Rn. 8; Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 21 TEHG Rn. 7. Frenz

§ 21 Überwachung

417

Seite beschafft werden müssen.19 Probleme kann bereiten, wenn etwa durch eine Auskunftserteilung Rückschlüsse auf die Firmenstruktur möglich sind. Das Interesse an der Auskunftserteilung ist daher abzuwägen mit dem Schutz von Geschäftsgeheimnissen zugunsten von Firmen aus Art. 14 Abs. 1 GG.20

IV.

Die Pflichten im Einzelnen

1.

Gestattungspflicht: Zutritt (Abs. 2 S. 1 Nr. 1)

§ 21 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 TEHG erlegt den genannten Personen21 gegenüber den von 12 der Behörde dazu beauftragten Personen22 die Pflicht auf, den Zutritt zu den Grundstücken zu gestatten. § 21 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 TEHG ist i.V.m. Nr. 2 so zu lesen, dass auch der Zutritt zu den Grundstücken nur zu den Geschäftszeiten erfolgen darf,23 sofern es sich dabei um Teile eines Geschäftsbetriebs handelt. Ansonsten könnte der Schutz nach § 21 Abs. 2 Nr. 2 TEHG ausgehöhlt werden. Das Zutrittsrecht erfasst nämlich gem. § 94 Abs. 1 BGB mit den betreffenden Grundstücken alle damit verbundenen Sachen, insbesondere also Gebäude.24 Soweit Anlagen nicht wesentliche Bestandteile des Grundstücks sind, unterfällt ihre „Begehung“ nicht dem Zutrittsrecht; doch kann es sich dabei um eine Prüfung handeln.25 Das Zutrittsrecht schließt ein Besichtigungsrecht ein.26 Die Wahrnehmung dieser Rechte durch die Behörde ist nicht als Verwaltungs- 13 akt anzusehen, sondern stellt als Realakt sog. schlichtes Verwaltungshandeln dar.27 Der Behörde sind die Befugnisse im Rahmen der allgemeinen Überwachung nach § 21 Abs. 1 TEHG eingeräumt. Ein darüber hinaus gehender bestimmter Zweck der Prüfungen ist nicht erforderlich. Es müssen keine Anhaltspunkte für Pflichtverstöße vorliegen.28 Der Zweck der Überwachung erfordert, dass auch überraschende Kontrollen er- 14 folgen können.29 Eine Information über die Verdachtsmomente, die ein solches Betreten veranlassen, braucht hingegen nicht zu erfolgen,30 würde doch dann sein 19 20 21 22 23 24 25

26 27 28 29 30

VGH Mannheim, DVBl. 2001, 1291 (1294). S. BVerfGE 67, 100 (142 f.); 65, 1 (42 f.); Breuer, NVwZ 1986, 171 ff.; Gurlit, Die Verwaltungsöffentlichkeit im Umweltrecht, 1989, S. 119 ff. S.o. Rn. 7. S.o. Rn. 9 f. Auch Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 21 Rn. 19. S. Lechelt, in: Koch/Scheuing/Pache, GK-BImSchG, § 52 Rn. 109, Jarass, BImSchG, § 52 Rn. 28. Dazu z.B. Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 21 TEHG Rn. 12; Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 52 BImSchG Rn. 65; Lechelt, in: Koch/Scheuing/Pache, GK-BImSchG, § 52 Rn. 111; Jarass, BImSchG, § 52 Rn. 28. Spindler, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, § 52 BImSchG Rn. 47; Jarass, BImSchG, § 52 Rn. 28. VGH Mannheim, NVwZ 2001, 574 f. Jarass, BImSchG, § 52 Rn. 32. Spindler, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, § 52 BImSchG Rn. 34. BVerwGE 78, 251 (256) zu § 41 LMBG. Frenz

418

TEHG – Kommentierung

Zweck vereitelt. Soweit allerdings der Zweck dieser Rechte dadurch nicht vereitelt wird, muss die Ausübung im Hinblick auf den Grundsatz der Erforderlichkeit angekündigt werden.31 Die Anwesenheit des Auskunftspflichtigen selbst ist nicht notwendig; es genügt ein Vertreter.32 Grundrechtliche Grenzen dieser Duldungspflicht ergeben sich aus dem Recht 15 am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb aus Art. 14 Abs. 1 GG33 bzw. jedenfalls aus Art. 2 Abs. 1 GG. Art. 13 Abs. 1 GG wird hingegen, obwohl auch Geschäftsräume Wohnungen im Sinne dieser Vorschrift sein können, bei einer Nachschau zu Zeiten der üblichen Nutzung dieser Räume wegen ihrer dann bestehenden Öffnung „nach außen“ nicht verletzt.34 Daher wird auch nicht gegen das Zitiergebot nach Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG verstoßen, außer man hält Art. 13 GG deshalb für eingeschränkt, weil emittierende Anlagen im Gegensatz zu Ladenlokalen gerade nicht einem möglichst breiten Kundenkreis zugänglich gemacht werden.35 Gleichwohl haben auch diese Anlagen Geschäftszeiten mit Anlieferverkehr etc. Soweit im Übrigen Grundrechte beeinträchtigt werden, müssen die in Frage 16 stehenden Allgemeinwohlbelange überwiegen. Das Betreten einer Wohnung ist grundsätzlich unzulässig. Der Verweis auf § 52 Abs. 2 BImSchG hinsichtlich des dort normierten Zutrittsrechts zur Abwehr dringender Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung wurde in die vorliegende Fassung des Gesetzes nicht aufgenommen.36 Insoweit dürfte aber im Rahmen des Emissionshandels auch kein praktisches Bedürfnis bestehen. Durchsuchungen37 von Geschäftsräumen können auf der Grundlage von § 21 17 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 TEHG mangels ausdrücklicher Erwähnung, die wegen der ausweislich Art. 13 Abs. 2 GG herausgehobenen Bedeutung dieses Vorgangs hätte erfolgen müssen, nicht durchgeführt werden, sondern nur bei Gefahr im Verzug38 nach allgemeinem Polizeirecht.

2.

Gestattungspflicht: Vornahme von Prüfungen (Abs. 2 S. 1 Nr. 2)

18 Das Prüfungsrecht des § 21 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 TEHG umfasst vor allem das Recht, Emissionen zu ermitteln. Wie eine solche Ermittlung zu erfolgen hat, ist in § 5 TEHG näher festgelegt. Die Emissionsermittlung ist dort als Aufgabe der Anlagen31 32 33 34 35 36 37 38

Jarass, BImSchG, § 52 Rn. 34; Spindler, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, § 52 BImSchG Rn. 34. S. BVerwGE 78, 251 (251). Engel, AöR 118 (1993), 169 ff.; Frenz, Öffentliches Recht, Rn. 279; nicht anerkannt von BVerfGE 96, 375 (397); 84, 212 (232). BVerfGE 32, 54 (76); s. auch BVerwGE 78, 251 (254 f.) sowie Frenz, KrW-/AbfG, § 14 Rn. 2. So Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 21 TEHG Rn. 13. S.o. Rn. 3. Vgl. BVerfGE 75, 318 (327) m.N.; BVerwGE 47, 31 (36 ff.). Restriktiv BVerfG, DVBl. 2001, 637. Frenz

§ 21 Überwachung

419

betreiber festgelegt. Die Behörde nimmt aber in § 21 Abs. 2 Nr. 2 TEHG dieselbe Aufgabe wahr, weil sie die Ermittlungen des Anlagenbetreibers überprüft oder wegen aufgetretener Defizite ergänzt; eine Korrektur wegen Nichteinhaltung ist allerdings über § 21 TEHG nicht möglich.39 Daher sind auch die inhaltlichen Anforderungen vergleichbar. Sie ergeben sich aus Anhang 2 Teil I zum TEHG. Darüber hinaus umfasst das Prüfungsrecht auch jede sonstige Untersuchung 19 von Anlagen und Anlagenteilen, soweit dies zur Erfüllung von Aufgaben der zuständigen Behörde notwendig ist.40 Der Begriff der Prüfung ist folglich weit auszulegen.41 Zur Prüfung kann sich die Behörde im Rahmen der pflichtgemäßen Ermessensausübung und unter Wahrung der Verhältnismäßigkeit auch des Sachverstandes Dritter bedienen.42 Die Vornahme von Prüfungen im Rahmen des Emissionshandels erfolgt regel- 20 mäßig in Anlagen und Gebäuden. Die explizite Beschränkung auf Geschäftszeiten sichert die Vereinbarkeit mit Art. 13 Abs. 1 GG.43

3.

Auskunftspflicht (Abs. 2 S. 1 Nr. 3 Alt. 1)

§ 21 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 Alt. 1 TEHG bestimmt die Pflicht zur Erteilung von Aus- 21 künften, die zur Erfüllung der behördlichen Aufgaben erforderlich sind. Ein konkreter Verdacht auf Verstöße muss nicht vorliegen.44 Die Fragen müssen sich nur im Rahmen der durch § 21 Abs. 1 TEHG zugewiesenen – freilich weit gefassten – Überwachungsaufgabe halten. Sie sind in eine behördliche Aufforderung zu fassen,45 welche die Auskunftspflicht erst aktualisiert und konkretisiert. Daher liegt ein anfechtbarer und vollstreckbarer Verwaltungsakt vor.46 Das Auskunftsverlangen kann ganz allgemeiner Art sein und braucht sich nicht auf die Einhaltung bestimmter Vorschriften beziehen. Allerdings beschränkt sich die Überwachung auf die Pflichten im Rahmen des Emissionshandels, wie sie sich aus dem TEHG, dem ZuG 2012 und den zugehörigen Verordnungen ergeben. Daran müssen die Fragen anknüpfen, und dafür müssen sie im konkreten Fall notwendig sein. Eine allgemeine Ausforschung ist hingegen unzulässig.47 Da auch insoweit keine entsprechende Regelung besteht, ist grundsätzlich die Art der Auskunftserteilung nicht an eine bestimmte Form gebunden und kann daher beispielsweise auch mündlich erfolgen.48 Wenn aber nur eine bestimmte Form geeignet ist, um der Behörde die gewünschte Information zu verschaffen – etwa die Aufstellung von Listen, Aus39 40 41

42 43 44 45 46 47 48

S.o. Rn. 5. S. Jarass, BImSchG, § 52 Rn. 31. Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 21 Rn. 20; s. auch Spindler, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, § 52 BImSchG Rn. 53; Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 52 BImSchG Rn. 78; Jarass, BImSchG, § 52 Rn. 31. Spindler, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, § 52 BImSchG Rn. 58. S.o. Rn. 15. S. bereits o. Rn. 13. Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 21 TEHG Rn. 15. Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 21 Rn. 22. Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 21 Rn. 23. S. Spindler, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, § 52 BImSchG Rn. 70. Frenz

420

TEHG – Kommentierung

zügen oder Kopien –, kann die Behörde eine Auskunft dieser Form verlangen.49 Die Pflicht zur Erteilung von Auskünften entfällt, wenn der Pflichtige diese zu Recht verweigert.50

4.

Vorlage von Unterlagen (Abs. 2 S. 1 Nr. 3 Alt. 2)

22 Die Vorlagepflicht nach § 21 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 Alt. 2 TEHG bezieht sich auf Unterlagen, die im Zusammenhang mit Tätigkeiten i.S.d. TEHG (s. dessen Anhang 1) stehen und deren Kenntnis für die Behörde erforderlich ist, um ihrer Aufgabe nachzukommen.51 Vorzulegen ist jeweils das Original, soweit sich die Behörde nicht mit Ablichtungen begnügt,52 ggf. sogar in den behördlichen Amtsräumen.53 Die Pflicht zur Vorlage von Unterlagen räumt jedoch der Behörde nicht das Recht ein, die Erstellung neuer Unterlagen zu verlangen. In diesem Fall handelt es sich um ein Auskunftsverlangen.54 Ferner kann die Behörde die vorgelegten Unterlagen nicht dauerhaft zu den Akten nehmen, da der Pflichtige nur zur Vorlage, also zur Gestattung der Einsichtnahme durch die Behörde gehalten ist.55 Grundrechtliche Grenzen der Vorlagepflicht ergeben sich wiederum aus dem 23 Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb aus Art. 14 Abs. 1 GG56 bzw. jedenfalls aus Art. 2 Abs. 1 GG sowie, soweit es um Privatunterlagen geht, aus dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung. Die Vorlage von Unterlagen kann nicht durch den Hinweis auf ein bestehendes Aussageverweigerungsrecht verhindert werden.57

5.

Mitwirkungspflichten (Abs. 2 S. 2)

24 Indem § 21 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 und 2 TEHG nicht wie etwa § 14 KrW-/AbfG lediglich die Duldung, sondern die Gestattung verlangen, enthalten sie auch die Pflicht zu aktivem Tun58 und schließen in begrenztem Umfang Mitwirkungshandlungen

49

50 51

52 53 54 55 56 57 58

Spindler, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, § 52 BImSchG Rn. 70; Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 52 BImSchG Rn. 44. S.u. Rn. 27 ff. S. Spindler, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, § 52 BImSchG Rn. 77; Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 52 BImSchG Rn. 46; weiter gehend Jarass, BImSchG, § 52 Rn. 32, nach dem es ausreicht, wenn die Kenntnis bei der Erfüllung der behördlichen Aufgaben nützlich sein kann. Jarass, BImSchG, § 52 Rn. 38; Spindler, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, § 52 BImSchG Rn. 77. Jarass, BImSchG, § 52 Rn. 38. Spindler, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, § 52 BImSchG Rn. 78. Spindler, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, § 52 BImSchG Rn. 78; Lechelt, in: Koch/Scheuing/Pache, GK-BImSchG, § 52 Rn. 178. Engel, AöR 118 (1993), 169 ff. Offen BVerfGE 96, 375 (397). S.u. Rn. 27. S. Jarass, BImSchG, § 52 Rn. 35. Frenz

§ 21 Überwachung

421

ein, so das Beseitigen von Hindernissen,59 aber auch die Zuweisung von Begleitern, ohne hierfür Ersatz verlangen zu können. Absatz 2 Satz 2 stellt dies für alle Pflichten des Satzes 1 klar. Danach haben die Verantwortlichen Arbeitskräfte sowie Hilfsmittel bereitzu- 25 stellen. Vor allem bei technisch komplexen Anlagen ist die Mithilfe geschulten Personals meist unerlässlich, um eine wirksame Prüfung durchführen zu können.60 Demgemäß muss die Qualifikation des Personals ausreichen, um die Anweisungen der Behörde selbstständig befolgen zu können.61 Die für die Überwachung selbst erforderlichen Arbeitskräfte, Werkzeuge und 26 Unterlagen müssen jedoch nicht zur Verfügung gestellt werden. Nach dem Wortlaut des Gesetzes ist unklar, ob der Überwachte auch verpflichtet werden kann, fremde Hilfskräfte oder Hilfsmittel heranzuziehen.62 Indes erstrecken sich auch die Pflichten nach § 21 Abs. 2 S. 1 TEHG, in deren Rahmen Satz 2 steht, lediglich auf vorhandene Betriebsbestandteile. Zudem ist es Wesen der Überwachung, das Gegebene zu kontrollieren, nicht hingegen, Zusätzliches aufzuerlegen. Daher müssen die Anlagenbetreiber sowie die ggf. personenverschiedenen Grundstückseigentümer und -besitzer kein Fremdpersonal oder -gerät beschaffen. Gerade für Letztere bedeutet dies auch eine hohe und daher im Verhältnis zum Nutzen unverhältnismäßige Belastung; diese ist schon nicht erforderlich, da regelmäßig die Anlagenbetreiber selbst über entsprechendes Personal und Gerät verfügen.

V.

Auskunftsverweigerungsrecht (Abs. 3 i.V.m § 52 Abs. 5 BImSchG)

Geht es um die Erteilung von Auskünften – und nur diese wird in § 52 Abs. 5 27 BImSchG genannt, auf den § 21 Abs. 3 TEHG verweist, nicht die Pflicht zur Gestattung bzw. zur Vorlage von Unterlagen63 –, besteht ein Auskunftsverweigerungsrecht auf belastende Fragen – nicht hingegen allgemein.64 Auf nicht belastende Fragen muss daher geantwortet werden, auch wenn andere belastend sind, es sei denn, es besteht ein unlösbarer Zusammenhang. In diesem Fall ergeben sich auch aus der Beantwortung dieser Fragen gefährdende Momente, die eine Auskunftsverweigerung rechtfertigen können.

59 60 61 62

63

64

S. Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 52 BImSchG Rn. 63. Spindler, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, § 52 BImSchG Rn. 59. Lechelt, in: Koch/Scheuing/Pache, GK-BImSchG, § 52 Rn. 198. Vgl. dafür Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 52 BImSchG Rn. 83; dagegen Lechelt, in: Koch/Scheuing/Pache, GK-BImSchG, § 52 Rn. 197; vermittelnd Spindler, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, § 52 BImSchG Rn. 60, der an eine derartige Anordnung strenge Anforderungen hinsichtlich der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit stellen will. BVerwG, NVwZ 1997, 998 (1000); Jarass, BImSchG, § 52 Rn. 37; Spindler, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, § 52 BImSchG Rn. 79; Hansmann, in: Landmann/ Rohmer, Umweltrecht, § 52 BImSchG Rn. 56. VGH Mannheim, DVBl. 2001, 1291 (1295). Frenz

422

TEHG – Kommentierung

Die Gefahr strafgerichtlicher Verfolgung oder eines Ordnungswidrigkeitsverfahrens ist gegeben, wenn eine ernsthafte Möglichkeit der Verfolgung besteht.65 Diese muss für den Auskunftsverpflichteten selbst oder für einen in § 383 Abs. 1 Nr. 1-3 ZPO genannten Angehörigen vorhanden sein. Dazu gehören der Verlobte, der Ehegatte und der Lebenspartner – auch wenn die Ehe oder die Lebenspartnerschaft nicht mehr bestehen – die nach § 1589 BGB in gerader Linie bzw. bis zum dritten Grad in der Seitenlinie Verwandten oder die nach § 1590 BGB Verschwägerten, und zwar bis zum zweiten Grad. Das Verweigerungsrecht besteht also nicht zugunsten des Personals. Das Auskunftsverweigerungsrecht muss ausdrücklich geltend gemacht werden. 29 Die Überwachungsbehörde muss nicht darüber belehren.66 Dies wird (für den gleich lautenden § 40 Abs. 4 KrW-/AbfG) zum Teil anders gesehen.67 Dabei stützt man sich auf § 25 VwVfG. Die Anwendbarkeit des § 25 VwVfG scheitert jedoch bereits daran, dass kein Verwaltungsverfahren durchgeführt wird.68 Für eine entsprechende Anwendung fehlt eine planwidrige Regelungslücke. 28

VI.

Weitergabe von Informationen an andere Behörden (Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 7 BImSchG)

30 § 21 Abs. 3 TEHG i.V.m. § 52 Abs. 7 S. 1 BImSchG setzt der Weitergabe der aufgrund der Informationsbefugnisse des Absatzes 2 erlangten Daten an die Finanzbehörden Grenzen, damit nicht im Hinblick auf steuerliche Folgen durch den Verantwortlichen falsche Angaben gemacht werden.69 Der Ausschluss der angegebenen Vorschriften der Abgabenordnung, die Unterstützungspflichten gegenüber den Finanzbehörden begründen, führt dazu, dass die zuständigen Behörden die gewonnenen Erkenntnisse an die Finanzbehörden weder weitergeben müssen noch dazu berechtigt sind.70 Von diesem Grundsatz lässt § 52 Abs. 7 S. 2 BImSchG jedoch weitgehende Ausnahmen zu, nämlich wenn die Finanzbehörden die Kenntnisse für die Durchführung eines Verfahrens wegen einer aus zwingendem öffentlichem Interesse verfolgten Steuerstraftat benötigen oder wenn der Auskunftspflichtige oder einer seiner Bediensteten vorsätzlich falsche Angaben gemacht hat.

65 66

67 68

69 70

Etwa Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 52 BImSchG Rn. 54. Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 21 Rn. 26; Lechelt, in: Koch/Scheuing/Pache, GKBImSchG, § 52 Rn. 161; Jarass, BlmSchG, § 52 Rn. 37; Spindler, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, § 52 BImSchG Rn. 76; ebenso für den ähnlich lautenden § 17 HwO: BayObLG, GewArch 1969, 41 (42). Fluck, in: ders., KrW-/AbfG, § 40 Rn. 257. Insoweit auch Fluck, in: ders., KrW-/AbfG, § 40 Rn. 257, der dann jedoch eine entsprechende Anwendung von § 25 VwVfG anregt, ohne eine planwidrige Regelungslücke darzulegen. Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 21 Rn. 33. S. Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 52 BImSchG Rn. 31; Jarass, BImSchG, § 27 Rn. 11. Frenz

§ 22

Kosten von Amtshandlungen nach diesem Gesetz

(1) Für die Einrichtung eines Kontos nach § 14 Abs. 2 Satz 1 und 3 erhebt die nach § 20 Abs. 1 Satz 2 zuständige Behörde eine Gebühr von 200 Euro pro Zuteilungsperiode. (2) 1Im Falle der vollständigen oder teilweisen Zurückweisung eines Widerspruchs gegen Entscheidungen der zuständigen Behörde nach den §§ 9, 17 und 18 beträgt die Gebühr entsprechend dem entstandenen Verwaltungsaufwand 50 bis 2.000 Euro. 2Dies gilt nicht, wenn der Widerspruch nur deshalb keinen Erfolg hat, weil die Verletzung einer Verfahrens- oder Formvorschrift nach § 45 des Verwaltungsverfahrensgesetzes unbeachtlich ist. Wird der Widerspruch nach Beginn der sachlichen Bearbeitung, jedoch vor deren Beendigung zurückgenommen, ermäßigt sich die Gebühr um mindestens 25 Prozent. (3) Auslagen werden nicht erhoben.

Übersicht I.

II.

Gebühren ................................................................................................. 1. Konteneinrichtung (Abs. 1) .............................................................. 2. Landesbehörden................................................................................ 3. Zurückgewiesender Widerspruch (Abs. 2) ....................................... 4. Auslagen ........................................................................................... Rechtsverordnung....................................................................................

I.

Gebühren

1.

Konteneinrichtung (Abs. 1)

Rn. 1-12 1-3 4 5-11 12 13

Gem. § 22 Abs. 1 TEHG hat das UBA (DEHSt) als nach § 20 Abs. 1 S. 2 TEHG 1 zuständige Behörde für die Einrichtung einer Kontos nach § 14 Abs. 2 S. 1 und 3 TEHG eine Gebühr von 200 Euro pro Zuteilungsperiode zu erheben. Bei einer Beauftragung nach § 20 Abs. 2 TEHG und einer Übertragung auch der Befugnis zur Gebührenerhebung hat die an Stelle des UBA eingeschaltete juristische Person das Recht dazu. § 14 Abs. 2 S. 1 TEHG erfasst die Einrichtung von Betreiberkonten, S. 3 die 2 von Personenkonten. Beide werden insoweit gleichgestellt, obwohl Betreiber die Einrichtung eines Kontos nicht vermeiden können, sondern ein solches automa-

Frenz

424

TEHG – Kommentierung

tisch zugewiesen bekommen.1 Anknüpfungspunkt ist nicht ein Antrag, sondern die bloße Tatsache eines Anlagenbetriebs mit CO2-Ausstoß. Obwohl normativ nicht genannt, ist das Äquivalenzprinzip als allgemeiner Ge3 bührengrundsatz zu wahren. Danach muss die zu erhebende Gebühr in einem angemessenen Verhältnis zur erbrachten Leistung stehen; es darf kein offensichtliches Missverhältnis zwischen Leistung und Gebühr auftreten.2 Schließlich ist das aus Art. 3 Abs. 1 GG abgeleitete Gebot der Gebührengerechtigkeit zu wahren. Die Gebühr muss deshalb je nach den erbrachten Leistungen gleichmäßig verteilt werden. Da die Einrichtung eines Kontos stets den gleichen Aufwand bedeutet, unabhängig davon, für wen sie erfolgt und wie viel Handel darauf betrieben wird bzw. wie viele Zertifikate gebucht werden, ist eine einheitliche Gebührenhöhe für alle Konteneinrichtungen gedeckt.

2.

Landesbehörden

4 Die Erhebung von Gebühren und die Erstattung von Auslagen durch die Immissionsschutzbehörden in den Ländern, die nach § 20 Abs. 1 S. 1 i.V.m. §§ 4, 5 TEHG zuständig sind, wird durch § 22 TEHG nicht geregelt. Insoweit gelten die allgemeinen landesrechtlichen Regelungen, die aber regelmäßig gleichfalls die Erhebung von Gebühren sowie die Erstattung von Auslagen vorsehen, so wie in Nordrhein-Westfalen nach §§ 7 ff. GebG i.V.m. den jeweiligen Verwaltungsgebührenordnungen, welche die Einzelheiten festlegen.

3.

Zurückgewiesender Widerspruch (Abs. 2)

5 Ein erfolgloser Widerspruch löste in der ersten Handelsperiode eine Gebühr nach Maßgabe von § 3 EHKostV i.V.m. Nr. 4 des Anhangs aus. Für die zweite und jede weitere Handelsperiode trifft § 22 Abs. 2 TEHG selbst eine nähere Regelung. Wird ein Widerspruch eingelegt und vollständig oder teilweise zurückgewiesen, beträgt die Gebühr zwischen 50 und 2000 Euro. Diese Gebührenpflicht betrifft nur Entscheidungen nach §§ 9, 17 und 18 6 TEHG. Insoweit handelt es sich aber um die zentralen Entscheidungen des UBA, um die Emissionsberechtigungen zuzuteilen und die Berichtspflicht sowie die Pflicht zur Abgabe von Berechtigungen durchzusetzen. Durch sie wird der jeweilige Anlagenbetreiber voll in den Emissionshandel einbezogen. Daher ist es jedoch befremdlich, wenn er im Falle des erfolglosen Widerspruchs bezahlen muss, zumal das Emissionshandelsrecht trotz Vereinfachungsbestrebungen immer noch derart kompliziert ist, dass die Rechtslage oft nicht konkret überschaubar ist und sich erst nach einem Prozess herauskristallisiert. Gewinnt ein Anlagenbetreiber einen Prozess, und sei es auch erst in letzter In7 stanz und ggf. nach Vorlage an den EuGH, kann eine Gebühr für einen nur zu1 2

S.o. § 14 TEHG Rn. 19. S. BVerwGE 2, 246 (249); 79, 90 (91); 109, 272 (274); st. Rspr. Frenz

§ 22 Kosten von Amtshandlungen nach diesem Gesetz

425

nächst erfolglosen Rechtsbehelf schwerlich bestehen bleiben. Die Gebührenentscheidung ist daher bei Klagen gegen Verwaltungsentscheidungen der DEHSt am besten mit anzugreifen. Die Höhe der Gebühr im Einzelfall bestimmt sich gem. § 22 Abs. 1 S. 1 TEHG nach dem entstandenen Verwaltungsaufwand. Dieser richtet sich vor allem nach dem Schwierigkeitsgrad und dem Ausmaß des Falles. Über den zweiten Punkt spielt auch die strittige Menge an zuzuteilenden bzw. abzugebenden Zertifikaten eine Rolle und damit der Wert für den Betroffenen. Indem § 22 Abs. 1 S. 1 TEHG die vollständige und die teilweise Zurückweisung eines Widerspruchs nennt und einheitlich auf eine Gebührenspanne bezieht, liegt darin ein weiterer Maßstab zur Festlegung der Gebührenhöhe im konkreten Fall. Sie hängt auch davon ab, inwieweit der Widerspruch Erfolg hatte. In diesem Umfang kann keine Gebühr anfallen, hat der Bürger doch nur Fehler der Verwaltung erfolgreich abgewehrt. Das zeigt auch § 22 Abs. 2 S. 2 TEHG. Ist der Widerspruch nur wegen der Unbeachtlichkeit eines Verfahrens- oder Formfehlers nach § 45 VwVfG erfolglos, hat die Verwaltung Fehler gemacht. Zwar führen diese nicht zur Aufhebung der (materiellen) Verwaltungsentscheidung, aber sie lassen die Gebühr auch bei erfolglosem Widerspruch entfallen. Die Gebühr ermäßigt sich gem. § 22 Abs. 2 S. 3 TEHG, wenn der Widerspruch nach Beginn, aber vor Beendigung der sachlichen Bearbeitung zurückgenommen wurde, um mindestens 25 %. Dann ist auch der Verwaltungsaufwand deutlich geringer, muss doch dann kein Widerspruchsbescheid erlassen werden, falls die Sache überhaupt schon vollständig durchgeprüft wurde. Je nach dem Bearbeitungsfortschritt ist die Gebühr um deutlich mehr als 25 % zu reduzieren. Wurde gerade erst begonnen, kommt auch eine Verminderung um 90 % in Betracht. Eine Höchstgrenze der Reduzierung ist nicht festgelegt. Hat die Verwaltung mit der sachlichen Bearbeitung noch gar nicht begonnen, muss in konsequenter Fortführung von § 22 Abs. 2 S. 3 TEHG eine Gebühr ganz entfallen. Dann ist der Verwaltungsaufwand nicht nur geringer, sondern nicht vorhanden, so dass auch keine Gebühr gerechtfertigt ist. Die bloße Registrierung des Eingangs zählt nicht. Schließlich knüpft § 22 Abs. 2 S. 3 TEHG an die sachliche Bearbeitung an und setzt damit voraus, dass eine Gebühr erst mit deren Beginn anfallen kann. Andernfalls könnte sie nicht zu reduzieren sein.

4.

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11

Auslagen

Gem. § 22 Abs. 3 TEHG werden Auslagen nicht erhoben. Das betrifft Kosten für 12 überprüfende oder vollziehende Verwaltungshandlungen, so wenn sich ein Emissionsbericht als unvollständig erwies3 und das Konto nach § 17 TEHG gesperrt wird.

3

§ 5 Abs. 4 TEHG sieht nur eine stichprobenmäßige Überprüfung der Landesbehörden vor, s. BVerfG, NVwZ 2007, 942 (944). Frenz

426

TEHG – Kommentierung

II.

Rechtsverordnung

13 § 22 TEHG ermächtigt das Bundesumweltministerium nicht mehr zum Erlass einer Rechtsverordnung. Schließlich enthält nunmehr diese Vorschrift konkrete Gebührentatbestände und -sätze. Bislang legte die EHKostV in ihrem Anhang verschiedene gebührenpflichtige Amtshandlungen mit der konkreten Gebührenhöhe fest. Eine Ermäßigung oder Befreiung von der allgemeinen Emissionshandelsgebühr nach Nr. 1 des Anhangs konnte nach § 2 EHKostV bei Zuteilungen von weniger als 30.000 Berechtigungen für eine Anlage aus Gründen der Billigkeit vorgenommen werden. Eine solche ist jetzt nicht mehr vorgesehen.

Frenz

§ 23

Elektronische Kommunikation

Die zuständige Behörde kann für die Bekanntgabe von Entscheidungen und die sonstige Kommunikation die Verwendung der elektronischen Form, eine bestimmte Verschlüsselung sowie die Eröffnung eines Zugangs für die Übermittlung elektronischer Dokumente vorschreiben. Soweit das Umweltbundesamt zuständige Behörde ist, werden Anordnungen nach Satz 1 im elektronischen Bundesanzeiger bekannt gemacht.

Übersicht I. II.

Elektronische Form ................................................................................. Bekanntgabe ............................................................................................

I.

Elektronische Form

Rn. 1-2 3-5

Im Zuge der Verbreitung elektronischer Medien schwebte dem Gesetzgeber eine 1 möglichst weitgehende Abwicklung der Kommunikation zwischen Behörden und Anlagenbetreibern auf elektronischem Wege vor.1 Letzteren kann daher nach § 23 TEHG die Verwendung der elektronischen Form und eine bestimmte Art der Verschlüsselung vorgeschrieben werden. Das betrifft etwa die Anträge nach § 10 Abs. 3 TEHG, die in der ursprünglichen Fassung in Satz 22 eigens aufgeführt waren. Davon erfasst werden also die Angaben zu den benötigten Emissionshandelsrechten. Insoweit trifft bereits § 10 Abs. 2 i.V.m. § 4 Abs. 4 TEHG eine Teilregelung, die § 23 TEHG ausdehnt. Allerdings ermöglicht § 4 Abs. 4 TEHG explizit die verpflichtende Benutzung der auf der Internetseite zur Verfügung gestellten Formularvorlagen.3 Diesen Weg schließt aber auch § 23 S. 1 TEHG nicht aus, sofern man die Verwendung der elektronischen Form umfassend versteht und deshalb auch Formularvorlagen einschließt, welche heruntergeladen werden (s. auch „Übermittlung elektronischer Dokumente“). Jedenfalls ermöglicht § 23 TEHG umfassend die Vorgabe der elektronischen Kommunikation; sie sollte möglichst weitgehend auf diesem Wege erfolgen.4 Das zeigt, dass § 23 und § 4 Abs. 4 TEHG in 1 2 3 4

Amtlicher Hinweis: http://www.ebundesanzeiger.de. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 16. S. näher zur Änderung der Norm sogleich Rn. 3. Insoweit keine spezielle Regelung sehend Körner/v. Schweinitz, in: Körner/Vierhaus, § 23 TEHG Rn. 2 f.; Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 23 Rn. 15. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 16. Frenz

428

TEHG – Kommentierung

einander fließen und sich gegenseitig ergänzen, außer ein Aspekt ist speziell geregelt.5 Trotz § 5 Abs. 2 TEHG, der auf § 4 Abs. 4 TEHG verweist, eingeschlossen sind daher auch die Angaben zu den letztlich emittierten Treibhausgasen im Emissionsbericht nach § 5 Abs. 1 TEHG. Von § 23 TEHG wird nämlich die Verwaltungstätigkeit sowohl der Immissionsschutzbehörden in den Ländern als auch des UBA erfasst, da das Gesetz nicht nach Zuständigkeiten differenziert6 und in § 23 S. 2 TEHG jetzt eine Spezialregelung nur für das UBA trifft. Nunmehr7 ist ausdrücklich auch die Bekanntgabe von Entscheidungen in elektronischer Form durch das Gesetz abgedeckt. Dies hat hinsichtlich der Zulässigkeit der elektronischen Form jedoch lediglich klarstellende Funktion, da schon das allgemeine Verwaltungsrecht in § 3a VwVfG bei der hier sichergestellten Eröffnung eines Zugangs durch den Empfänger8 die Übermittlung elektronischer Dokumente durch die Behörde gestattet. Dies kann auch ein Verwaltungsakt sein, § 37 Abs. 2 S. 1 VwVfG. Die Formvorschrift des § 37 Abs. 2 S. 3 HS. 1 VwVfG, wonach ein elektronischer Verwaltungsakt schriftlich zu bestätigen ist, wenn hieran ein berechtigtes Interesse besteht und der Betroffene dies unverzüglich verlangt, ist auch im Rahmen des § 23 TEHG anwendbar. Allerdings sind hier besondere Anforderungen an das berechtigte Interesse des Betroffenen zu stellen, da für die Kommunikation zwischen Behörde und Anlagenbetreiber im Rahmen des Emissionshandels grundsätzlich die elektronische Form verbindlich vorgesehen ist. Den nach dem TEHG zu Angaben und Erklärungen Verpflichteten kann daher 2 auferlegt werden, die technischen Voraussetzungen für eine elektronische Kommunikation mit der Behörde und zur Entschlüsselung von Dokumenten bereit zu stellen. Diese Möglichkeit ging aus dem ursprünglichen Normtext9 nicht eindeutig hervor. Der Gesetzgeber hat nach In-Kraft-Treten des TEHG daher die Notwendigkeit gesehen, die Pflicht des Anlagenbetreibers, einen Zugang für elektronische Dokumente zu eröffnen, nochmals ausdrücklich festzustellen.10 Dies ist durch das Gesetz zur Änderung des Futtermittelgesetzes und des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes vom 21. Juli 200411 geschehen. Bestandteil dieser Pflicht ist aufgrund von § 3a VwVfG, die erforderlichen Voraussetzungen zum Lesen und Erzeugen elektronischer Signaturen zu schaffen.12 Wird die vorgegebene elektronische Form einschließlich der damit verbundenen Formulare nicht eingehalten, ist 5 6 7 8 9 10

11 12

Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 23 Rn. 15. Auch mit genetischer Argumentation Körner/v. Schweinitz, in: Körner/Vierhaus, § 23 TEHG Rn. 6. Durch das Gesetz zur Änderung des Futtermittelgesetzes und des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes vom 21.7.2004, BGBl. I S. 1756. Dazu sogleich Rn. 2. BGBl. I 2004, S. 1578 (1584). Beschlussempfehlung des Ausschusses für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung, Drucksache 15/3170 – Entwurf eines Fünften Gesetzes zur Änderung des Futtermittelgesetzes, und Bericht der Abgeordneten Dr. Wilhelm Priesmeier, Julia Klöckner, Friedrich Ostendorff und Hans-Michael Goldmann, BT-Drucks. 15/3342, S. 4. BGBl. I S. 1756. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 16. Frenz

§ 23 Elektronische Kommunikation

429

die Handlung formfehlerhaft; ein solcher Antrag kann deshalb zurückgewiesen werden.13

II.

Bekanntgabe

Die näheren Erfordernisse für die elektronische Form waren nach Satz 2 der ur- 3 sprünglichen Normfassung14 rechtzeitig vor Ablauf der Antragsfristen nach § 10 Abs. 3 TEHG bekannt zu geben. Dabei sollten Standards und Anwendungen des behördlich vorgesehenen Verfahrens konkretisiert werden.15 Satz 2 der Norm war jedoch durch die Änderung des TEHG16 ersatzlos weggefallen. Eine nahezu identische Formulierung fand sich nur noch in § 4 Abs. 4 S. 2 TEHG, wo aber die Anpassung des Normtextes an die jetzt begründete Zuständigkeit der landesrechtlichen Immissionsschutzbehörden versäumt wurde.17 Trotz des Wegfalls der ausdrücklichen Regelung hat gleichwohl eine rechtzeitige Bekanntgabe der Anforderungen zu erfolgen, um die zuverlässige Durchführung der elektronischen Kommunikation zwischen Anlagenbetreibern und Behörde sicherzustellen. Eine die Bekanntgabe als solche und deren Ort vorgebende Regelung enthält nunmehr § 23 S. 2 TEHG in der Fassung des Gesetzes zur Änderung der Rechtsgrundlagen zum Emissionshandel im Hinblick auf die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012. Eine rechtzeitige Bekanntgabe, die allerdings nicht mehr ausdrücklich verlangt 4 ist, setzt voraus, dass sich der Antragsteller noch auf die entsprechenden Formalien einstellen und sie effektiv verwenden kann. Als Orte der Bekanntgabe waren ursprünglich das amtliche Veröffentlichungs- 5 blatt sowie die Internetseite vorgesehen.18 Das bezog sich auf die entsprechenden Medien der jeweils nach § 20 Abs. 1 TEHG zuständigen Behörde. Daher wurde im Vermittlungsverfahren anstelle des Bundesanzeigers das amtliche Veröffentlichungsblatt vorgesehen.19 Die Internetseite war schon im vom Bundestag am 12. März 2004 verabschiedeten Gesetzestext vorgesehen.20 Auf der Internetseite der DEHSt21 werden die notwendigen Informationen und Programme zum Download angeboten. Nunmehr wird der elektronische Bundesanzeiger als Veröffentlichungsmedium vorgegeben. Die Informationen werden sich gleichwohl weiterhin auf der Internetseite der DEHSt finden lassen.

13 14 15 16 17 18 19 20 21

Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 23 Rn. 11. BGBl. I 2004 S. 1578 (1584). Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 17. S.o. Rn. 1 f. Dazu § 4 TEHG Rn. 26. Gesetzentwurf von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328 (§ 22 TEHG). BT-Drucks. 15/3250, Anlage, Ziff. II Nr. 14. BR-Drucks. 198/04. http://www.dehst.de. Frenz

§ 24

Anlagenfonds

(1) 1Die zuständige Behörde erteilt Verantwortlichen, deren Tätigkeit demselben Tätigkeitsbereich nach Anhang I der Richtlinie 2003/87/EG unterfallen, auf Antrag die Erlaubnis, einen Anlagenfonds zu bilden, wenn ein Treuhänder benannt wird, der die ordnungsgemäße Erfüllung der sich nach Absatz 2 ergebenden Pflichten gewährleistet, und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften nicht widerspricht. 2Anlagenfonds können in der ersten und in der zweiten Zuteilungsperiode gebildet werden. (2) 1Im Falle der Erlaubnis wird die Gesamtmenge der Berechtigungen, die den von dem Anlagenfonds erfassten Verantwortlichen zustehen, abweichend von § 9 an den Treuhänder ausgegeben. 2Dieser hat gemäß § 6 Abs. 1 eine Anzahl von Berechtigungen abzugeben, die den im vorangegangenen Kalenderjahr verursachten Gesamtemissionen der durch den Anlagenfonds erfassten Tätigkeiten entspricht. 3Dem Treuhänder ist die Übertragung von Berechtigungen an Dritte untersagt, wenn einer der von dem Anlagenfonds erfassten Verantwortlichen keinen den Anforderungen nach § 5 entsprechenden Bericht vorgelegt hat. 4Die Sanktionen nach § 18 werden gegen den Treuhänder verhängt; kommt der Treuhänder seiner Zahlungspflicht nicht nach, so bleibt es bei der Regelung des § 18. (3) Anträge auf Einrichtung eines Anlagenfonds sind bis spätestens fünf Monate vor Beginn der jeweiligen Zuteilungsperiode bei der zuständigen Behörde zu stellen.

Übersicht I. II.

III.

Bildung von Anlagenfonds ..................................................................... Voraussetzungen (Abs. 1, 3) ................................................................... 1. Formell ............................................................................................. 2. Materiell ........................................................................................... 3. Kein Widerspruch der Kommission ................................................. 4. Erlaubnis........................................................................................... Zwischenstellung des Treuhänders (Abs. 2) ........................................... 1. Empfänger der Berechtigungen (S. 1) .............................................. 2. Abgabe der Berechtigungen (S. 2).................................................... 3. Übertragung (S. 3) ............................................................................ 4. Durchsetzung der Abgabepflicht (S. 4) ............................................

Frenz

Rn. 1-4 5-19 5-9 10-14 15-18 19 20-29 21-23 24 25-27 28-29

§ 24 Anlagenfonds

I.

431

Bildung von Anlagenfonds

§ 24 Abs. 1 S. 1 TEHG sieht in Umsetzung von Art. 28 Emissionshandelsrichtlinie die Bildung von Anlagenfonds vor. Er übernimmt die gemeinschaftsrechtlich vorgesehenen Voraussetzungen und Rechtsfolgen. Auf Antrag erteilt die Behörde die Erlaubnis, einen solchen Anlagenfonds zu bilden. Vorgesehen ist dieses Instrument nach § 24 Abs. 1 S. 2 TEHG allerdings nur für die erste und die zweite Zuteilungsperiode, also bis 2012, wie sich auch aus Art. 28 Abs. 1 i.V.m. Art. 11 Abs. 1, 2 Emissionshandelsrichtlinie ergibt. Anlagenfonds sind dadurch gekennzeichnet, dass mehrere Anlagen zu einer Einheit zusammengefasst werden (sog. Pooling) und damit im Emissionshandel als Gesamtheit betrachtet werden. Die Zuteilung und Abgabe von Zertifikaten erfolgt nicht einzeln, sondern für alle erfassten Anlagen zusammen über einen Treuhänder.1 Die Zuordnung der Anlagen an einzelne Betreiber spielt in diesen Konstellationen im Bereich des Emissionshandels nur eine subsidiäre Rolle, nämlich dann, wenn der Treuhänder seinen Pflichten nicht nachkommt, wie § 24 Abs. 2 S. 4 HS. 2 TEHG für Sanktionen bestimmt. Hingegen bleiben die einzelnen Anlagen weiterhin maßgeblich, wenn es um die spezifisch darauf bezogenen Grundpflichten als Basis für den Emissionshandel geht. Das betrifft vor allem die Berichterstattung nach § 5 TEHG. Bezogen auf die von den Immissionsschutzbehörden in den Ländern zu vollziehenden Teile des TEHG spielt die Regelung des § 24 somit keine Rolle. Der Anlagenfonds bezieht sich mithin ausschließlich auf den Emissionshandel als solchen. Insoweit spielt allerdings die getrennte Betrachtung auf der Berichtsebene dadurch eine Rolle, dass das Fehlen eines Berichtes zur Sperrung des Treuhänderkontos nach § 17 TEHG führt.2 In diesem Umfang erleiden alle Anlagenbetreiber für einen säumigen unter ihnen Nachteile. Die Beschränkung von Anlagenfonds auf die Ebene des Emissionshandels selbst deckt sich mit deren Hintergrund, ein brancheninternes Burden-Sharing zu ermöglichen.3 Die in einem Fonds zusammengefassten Anlagen können also untereinander die zu erbringenden Reduktionsleistungen danach ausrichten, bei welcher Anlage sie am kostengünstigsten realisiert werden können, und damit diesen allgemeinen Gedanken des Zertifikathandels4 auf diese Gruppenebene projizieren. Grundlage dafür ist gleichwohl, dass die Emissionen jeder einzelnen Anlage ermittelt sind. Nur dann kann auch insgesamt für alle Anlagen festgestellt werden, wie viele Zertifikate benötigt werden und welche Reduktionsleistung zu erbringen ist. Die angestrebte administrative Entlastung5 kann daher nur im Hinblick auf die 1 2 3 4 5

Etwa auch Ebsen, Emissionshandel in Deutschland, 2004, Rn. 210; Maslaton, TEHG, § 24 Rn. 1. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 17. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 17. S.o. § 1 TEHG Rn. 8. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 17. Frenz

1

2

3

4

432

TEHG – Kommentierung

Verwaltung der Zertifikate eintreten, nicht aber bei der Emissionsermittlung. Diese würde ohnehin für jede Anlage einzeln anfallen.

II.

Voraussetzungen (Abs. 1, 3)

1.

Formell

5 Grundlage für die behördliche Prüfung, ob ein Anlagenfonds gebildet werden kann, ist gem. § 24 Abs. 1 S. 1 TEHG ein Antrag. Er ist nach § 24 Abs. 3 TEHG bis spätestens fünf Monate vor Beginn der jeweiligen Zuteilungsperiode zu stellen. Da die Zuteilungsperioden zum 1. Januar beginnen (s. § 6 Abs. 4 S. 1, 2 TEHG), ist der Endtermin der 31. Juli. Für die zweite Handelsperiode muss daher die Antragstellung bis zum 31. Juli 2007 erfolgt und somit eingegangen sein. Zuständige (Empfangs-)Behörde ist gem. § 20 Abs. 1 S. 2 TEHG das UBA 6 bzw. die bei diesem eingerichtete DEHSt. Nicht näher erwähnt ist, wer diesen Antrag mit welchem Inhalt zu stellen hat. 7 Da verschiedene Anlagen zu einem Fonds zusammengefasst werden sollen und für jede einzelne Anlage geprüft werden muss, ob deren Tätigkeit demselben Bereich nach Anhang I der Emissionshandelsrichtlinie unterfällt, ist jede Anlage in einem solchen Antrag zu bezeichnen, wie Art. 28 Abs. 2 Emissionshandelsrichtlinie explizit verlangt. Auch der gewünschte Zeitraum für die geplante Fondslösung ist anzugeben. Diese Angaben haben durch die jeweiligen Verantwortlichen zu erfolgen. Da8 mit haben die Betreiber der zu erfassenden Anlagen den Antrag zu stellen, wie Art. 28 Abs. 2 Emissionshandelsrichtlinie eindeutig festlegt. Jeder hat ihn zu unterschreiben oder eine Vollmacht für die Antragstellung zu geben; eine Vertretung ist möglich.6 Nicht festgelegt ist, ob der Antrag von allen gemeinsam unterschrieben sein muss oder die verschiedenen Unterschriften auch auf separaten Blättern erfolgen können. Da normativ insoweit nichts bestimmt wurde, ist beides möglich. Weiter muss der Antrag formell gem. § 24 Abs. 1 S. 1 TEHG einen Treuhänder 9 benennen, der den Emissionshandel für alle im Fonds zusammenzufassenden Anlagen abwickeln soll. Gem. Art. 28 Abs. 2 Emissionshandelsrichtlinie ist der Nachweis zu erbringen, dass ein Treuhänder zur Erfüllung der ihm obliegenden Verpflichtungen in der Lage sein wird. Die dafür zugrunde zu legenden Tatsachen sind im Antrag anzugeben.

2.

Materiell

10 Die formale Voraussetzung, einen Treuhänder für die Abwicklung des Emissionshandels zu benennen, muss auch ausgefüllt werden. Es muss mithin eine Person tatsächlich zur Verfügung stehen, welche die in § 24 Abs. 2 TEHG benannten Pflichten ordnungsgemäß erfüllt. Dass dies nach § 24 Abs. 1 S. 1 TEHG gewähr6

Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 24 Rn. 5. Frenz

§ 24 Anlagenfonds

433

leistet sein muss, ermöglicht der Behörde eine Prüfung, ob die Person die entsprechenden Voraussetzungen mitbringt. Nach Art. 28 Abs. 2 Emissionshandelsrichtlinie ist vorgesehen, dass dafür die Betreiber den Nachweis erbringen müssen. Im deutschen Recht folgt dies daraus, dass die Antragsteller die Voraussetzungen für eine ihnen günstige Verwaltungsentscheidung darlegen müssen, zumal hier eine Gewährleistung verlangt wird.7 Erforderlich ist die persönliche und fachliche Eignung. Diese Voraussetzungen liegen parallel zu der in § 20 Abs. 2 S. 3 Nr. 1 TEHG verlangten Zuverlässigkeit und fachlichen Eignung, für die die entsprechende Person gleichfalls Gewähr bieten muss, § 20 Abs. 2 S. 1 TEHG.8 Diese beiden Komponenten sind auf die nach § 24 Abs. 2 TEHG verlangte Tätigkeit im Rahmen des Emissionshandels auszurichten. Der Treuhänder muss also in seiner Person zuverlässig sein, mithin eine integre Poolverwaltung erwarten lassen, die keinen der beteiligten Anlagenbetreiber bevorzugt oder benachteiligt. Dies ist bei damit in Verbindung stehenden strafrechtlichen Verurteilungen wie Untreue oder Betrug ausgeschlossen. Zudem muss der Treuhänder eine fachliche Qualifikation aufweisen, die ihm die notwendigen Kenntnisse und Fähigkeiten vermittelt hat, um für einen Anlagenpool den Emissionshandel sachgerecht durchzuführen. Er muss damit über das System des Emissionshandels Bescheid wissen und gegenüber der dafür zuständigen Behörde sachgerecht auftreten können. Die Tätigkeit der in einem Fonds zu vereinigenden Anlagen muss demselben Tätigkeitsbereich nach Anhang I der Emissionshandelsrichtlinie unterfallen. Dieses materielle Kriterium richtet sich nach der dortigen formalen Einteilung, die gröber ist als die nach Anhang 1 zum TEHG. Diese Verfeinerung bezieht sich aber auf Einzeltätigkeiten innerhalb der benannten Kategorien. § 24 Abs. 1 S. 1 TEHG spricht von Tätigkeitsbereichen. Es handelt sich also nicht um Einzeltätigkeiten, sondern um deren Zusammenfassung. Diese Bündelung erfolgt in die Tätigkeiten der Energieumwandlung und -umformung, Eisenmetallerzeugung und -verarbeitung, solche der Mineralölverarbeitenden Industrie sowie der sonstigen Industriezweige. Diese übergeordneten Kategorien stellen mithin die Tätigkeitsbereiche dar.9 Auch Art. 28 Abs. 1 S. 1 Emissionshandelsrichtlinie unterscheidet begrifflich zwischen Tätigkeiten und Tätigkeitsbereichen und bezieht die Möglichkeit der Fondsbildung auf Letztere. Die darauf bezogene Grobeinteilung ist in Anhang I der Emissionshandelsrichtlinie und in Anhang 1 zum TEHG gleich. So können etwa Feuerungsanlagen und Kokereien in einem Anlagenfonds zusammengefasst werden.

7 8 9

S. auch Körner, in: Körner/Vierhaus, § 24 TEHG Rn. 12. S.o. § 20 TEHG Rn. 21 ff. Ebenso Körner, in: Körner/Vierhaus, § 24 TEHG Rn. 8. Frenz

11

12

13

14

434

TEHG – Kommentierung

3.

Kein Widerspruch der Kommission

15 Ist eine auf die vorliegenden Voraussetzungen bezogene Prüfung der zuständigen nationalen Behörde positiv ausgefallen, darf gem. § 24 Abs. 1 S. 1 TEHG weiterhin die Kommission nicht widersprechen. Das dabei einzuhaltende Procedere ergibt sich aus Art. 28 Abs. 5 Emissionshandelsrichtlinie. Danach hat die zuständige nationale Behörde, wenn sie die Bildung eines oder mehrerer Fonds erlauben möchte, den gestellten Antrag bei der Kommission einzureichen. Diese kann dann innerhalb von drei Monaten nach Eingang des Antrags bei ihr ablehnen. Voraussetzung für eine solche Ablehnung ist allerdings, dass der Antrag die 16 Anforderungen der Emissionshandelsrichtlinie verletzt. Diese ergeben sich im Wesentlichen aus deren Art. 28 und Anhang I, wurden aber in § 24 TEHG übernommen und umgesetzt, so dass die Beurteilung von UBA und Kommission weitestgehend parallel ausfallen müsste. Stellt allerdings die Kommission eine Verletzung der Emissionshandelsrichtlinie fest, muss sie den Antrag trotz der „kann“Formulierung in Art. 28 Abs. 5 S. 2 Emissionshandelsrichtlinie ablehnen, ist sie doch an das Gemeinschaftsrecht gebunden. Das gilt auch dann, wenn ein Verstoß gegen europäisches Primärrecht vorliegt, das auch insoweit anzuwenden ist („unbeschadet“) und daher nicht verletzt werden darf. Die Kommission hat gem. Art. 28 Abs. 5 S. 3 Emissionshandelsrichtlinie eine 17 ablehnende Entscheidung zu begründen. An diese Entscheidung sind die mitgliedstaatlichen Behörden gem. Art. 28 Abs. 5 S. 4 Emissionshandelsrichtlinie gebunden. Sie dürfen von ihr nicht abweichen und müssen ebenfalls den Antrag ablehnen oder Änderungsvorschläge unterbreiten. Diese müssen aber von der Kommission gebilligt und dann den Antragstellern zur Bedingung gemacht werden. Eine explizit positive Entscheidung der Kommission braucht hingegen nicht 18 vorzuliegen. Es genügt, dass die Kommission innerhalb der vorgesehenen drei Monate keine Entscheidung getroffen hat. Es darf nur kein Widerspruch vorliegen. Dann ist von einer Akzeptanz auszugehen, und das UBA darf den Anlagenfonds erlauben.

4.

Erlaubnis

19 Wenn und soweit die vorgenannten Voraussetzungen vorliegen, erteilt das UBA als zuständige Behörde die Erlaubnis zur Bildung eines Anlagenfonds, einen Verwaltungsakt gem. § 35 S. 1 VwVfG.10 Dazu ist es verpflichtet; ein Ermessen besteht insoweit nicht. Die Entscheidung des UBA ist allen Antragstellern mitzuteilen.

10

Körner, in: Körner/Vierhaus, § 24 TEHG Rn. 7. Frenz

§ 24 Anlagenfonds

III.

435

Zwischenstellung des Treuhänders (Abs. 2)

Wird als Folge der Erlaubnis der Anlagenfonds von den Antragstellern gebildet, 20 wird der Treuhänder, der bereits bei der Antragstellung benannt wurde, zur zentralen Figur im Emissionshandel.

1.

Empfänger der Berechtigungen (S. 1)

Die Berechtigungen werden nicht mehr an die einzelnen Verantwortlichen als Be- 21 treiber der einzelnen Anlagen ausgegeben, sondern gem. § 24 Abs. 1 S. 2 TEHG dem Treuhänder. Dieser ist für die Gesamtheit der Anlagen der Verantwortliche. Ausgangspunkt ist allerdings der Anspruch der einzelnen Verantwortlichen, der 22 nach § 9 Abs. 1 TEHG tätigkeitsbezogen besteht. Davon rückt auch § 24 Abs. 2 S. 1 TEHG nicht ab und regelt nur die Ausgabe gem. § 9 Abs. 2 S. 2 TEHG. Insoweit wird daher die Rechtsstellung der einzelnen Anlagenbetreiber verdrängt und vom Treuhänder übernommen. Das Zugehen der Zuteilungsentscheidung ist dagegen nicht umfasst.11 Eine Antragstellung auf Zuteilung durch die einzelnen Anlagenbetreiber vermeidet auch das sonst auftretende Problem einer doppelten Antragstellung, um die einzuhaltenden Fristen zu wahren.12 Steht den Anlagenbetreibern immer noch, bezogen auf die einzelnen Tätigkei- 23 ten, der Anspruch auf Zuteilung von Berechtigungen zu, müssen sie auf vermehrte Zuteilung klagen, falls insoweit Defizite auftreten.13 Der Treuhänder nimmt nur die den Verantwortlichen zustehenden Berechtigungen entgegen und fasst sie in einem Fonds zur weiteren Verwendung zusammen.

2.

Abgabe der Berechtigungen (S. 2)

Im Zuge der Verwaltung der im Anlagenfonds zusammengefassten Zertifikate ist 24 der Treuhänder gem. § 24 Abs. 2 S. 2 TEHG derjenige, den für alle Anlagen zusammen die Abgabepflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG trifft. Er hat daher so viele Berechtigungen abzugeben, wie sie der Gesamtemission der im Anlagenfonds zusammengefassten Tätigkeiten entspricht. Bezugszeitraum ist das jeweilige vorangegangene Kalenderjahr. Abgabezeitpunkt ist der in § 6 Abs. 1 TEHG festgelegte 30. April eines Jahres.

11 12 13

Adam/Hentschke/Kopp-Assenmacher, Handbuch des Emissionshandelsrechts, 2006, S. 85; Körner, in: Körner/Vierhaus, § 24 TEHG Rn. 14. S. dazu Schweer/v. Hammerstein, TEHG, § 24 Rn. 7 f. Dazu o. § 12 TEHG Rn. 43 ff. Frenz

436

TEHG – Kommentierung

3.

Übertragung (S. 3)

25 Als Verwalter der Zertifikate für sämtliche im Fonds vereinigte Anlagen ist der Treuhänder auch derjenige, welcher die Berechtigungen übertragen kann, soweit er sie nicht benötigt, um ausgestoßene Emissionen nach § 6 Abs. 1 TEHG abzugelten. Er ist insoweit der handels- und übertragungsberechtigte Verantwortliche nach §§ 6 Abs. 3, 16 TEHG. Voraussetzung für eine Übertragung ist indes nach § 17 Abs. 1 TEHG, dass das 26 Konto des Verfügenden nicht gesperrt ist. Diese Sperrung tritt ein, wenn ein Verantwortlicher der Berichtspflicht nach § 5 TEHG nicht genügt hat. Diese Berichtspflicht obliegt weiterhin den einzelnen Anlagenbetreibern, deren Zertifikate im Anlagenfonds zusammengefasst sind. Um auch insoweit eine Übertragung als Sanktion auszuschließen, bestimmt § 24 Abs. 2 S. 3 TEHG eine Sperrung für sämtliche Berechtigungen, also auch für diejenigen, die anderen Verantwortlichen zuzuordnen sind als demjenigen, der keinen § 5 TEHG entsprechenden Bericht vorgelegt hat. Insoweit werden die Berechtigungen als Gesamtheit angesehen, deren Übertragung gesperrt wird, wenn auch nur für eine Tätigkeit kein ordnungsgemäßer Emissionsbericht vorliegt. Sind für mehrere Tätigkeiten keine die Anforderungen nach § 5 TEHG erfüllen27 den Emissionsberichte vorhanden, wird die Sperrung gem. § 17 Abs. 1 S. 3 TEHG erst wieder aufgehoben, wenn auch für die letzte Tätigkeit ein solcher Emissionsbericht vorliegt oder eine Schätzung erfolgt. Erst dann ist der gesamte Anlagenfonds entsperrt und wieder für Übertragungen von Berechtigungen frei.

4.

Durchsetzung der Abgabepflicht (S. 4)

28 Indem der Treuhänder zur Abgabe der Zertifikate nach § 6 Abs. 1 TEHG für alle vom Anlagenfonds erfassten Tätigkeiten verpflichtet ist, muss die Abgabepflicht auch ihm gegenüber durchgesetzt werden. Ihn treffen daher die Sanktionen nach § 18 TEHG und damit insbesondere die Zahlungspflicht. Die Schätzung nach § 18 Abs. 2 TEHG erfolgt dann im Hinblick auf alle im Anlagenfonds erfassten Tätigkeiten. Die Veröffentlichung nach § 18 Abs. 4 TEHG bezieht sich auf seinen Namen. Bezahlt allerdings der Treuhänder die festgesetzte Sanktion nach § 18 Abs. 1 29 TEHG nicht, greifen gem. § 24 Abs. 2 S. 4 HS. 2 TEHG die Sanktionen zulasten der Verantwortlichen aus den Einzeltätigkeiten, die im Anlagenfonds zusammengefasst sind. Voraussetzung ist allerdings ein bestandskräftiger Zahlungsbescheid, der nicht erfüllt wird; nur dann steht die Zahlungspflicht fest.

Frenz

§ 25

Einheitliche Anlage

Auf Antrag stellt die zuständige Behörde fest, dass das Betreiben mehrerer Anlagen im Sinne von Anhang 1 Nr. VI sowie VII bis IXb, die von demselben Betreiber an demselben Standort in einem technischen Verbund betrieben werden, als Betrieb einer einheitlichen Anlage gilt, wenn die erforderliche Genauigkeit bei der Ermittlung der Emissionen gewährleistet ist.

Übersicht I. II.

III. IV. V. VI.

I.

Bedeutung ............................................................................................... Erfasste Anlagen ..................................................................................... 1. Anlagen des Anhang 1 Nr. VI........................................................... 2. Anlagen des Anhangs 1 Nr. VII bis IXb ........................................... Betreiber.................................................................................................. Standort ................................................................................................... Erforderliche Genauigkeit bei der Ermittlung der Emissionen................ Antrag...................................................................................................... 1. Inhalt des Antrags und Antragsverfahren ......................................... 2. Gegenstand der Entscheidung...........................................................

Rn. 1 2-6 3 4-6 7-9 10-11 12-14 15-30 15-22 23-30

Bedeutung

§ 25 TEHG ermöglicht die Feststellung einer fiktiven, sog. „einheitlichen“ Anlage 1 für die Zwecke des Emissionshandelssystems. Regelungsbedürftig ist die Tatsache, dass bestimmte genehmigungsbedürftige Anlagen zwar rechtlich als selbstständige Anlage i.S.d. BImSchG betrachtet, faktisch diese aber in einem technischen Verbund betrieben werden und die Gesamtbetrachtung dieses Verbundes praktische Vorteile bei der Ermittlung und Überwachung der Emissionen, aber auch bei der Zuteilung der Berechtigungen bietet.

II.

Erfasste Anlagen

§ 25 TEHG erfasst nur ganz bestimmte Anlagenarten der Mineralöl- und Stahlin- 2 dustrie, bei denen typischerweise ein Verbundbetrieb vorliegt. Die Vorschrift geht als lex specialis dem § 2 TEHG vor und ist nicht entsprechend auf andere Anlagen des Anhang 1 anwendbar.

Theuer

438

TEHG – Kommentierung

1.

Anlagen des Anhang 1 Nr. VI

3 Es handelt sich bei den Anlagen des Anhangs 1 Nr. VI zum TEHG um Anlagen aus der Mineralölindustrie. Erfasst ist dabei nur die Destillation, Raffination oder sonstige Weiterverarbeitung in Mineralöl- oder Schmierstoffraffinerien. Im Umkehrschluss auch zu Ziff. 4.4 Spalte 1 des Anhangs zur 4. BImSchV sind – generell vom Emissionshandelssystem – nicht erfasst die entsprechenden Tätigkeiten in Altölraffinerien, aber auch in petrochemischen Werken.1 Allerdings sei darauf hingewiesen, dass die neue Tätigkeit Ziff. XVI, auch wenn sie am Standort einer Mineralölraffinerie betrieben wird, nicht in eine einheitliche Anlage integriert werden kann. Der Anlagenverbund in diesen Raffinerien entsteht typischerweise dadurch, dass einzelne Anlagen Erdölprodukte, z.B. Raffinate herstellen, die auf demselben Standort unmittelbar in den nächsten nachgelagerten Produktionsstufen weiterverarbeitet werden. Der technische Verbund liegt dabei z.B. in der Verbindung der Anlagen durch Rohrleitungen und Tank-Zwischenlager, gemeinsamen Steuerungseinrichtungen und dem engen zeitlich und logistisch abgestimmten Materialfluss zwischen den Anlagen.

2.

Anlagen des Anhangs 1 Nr. VII bis IXb

4 Diese fünf Anlagentypen bilden typischerweise den Verbundbetrieb eines Hüttenwerkes der Stahlindustrie. Es handelt sich hierbei um Steinkohle-Kokereien,2 Sinteranlagen zum Stückigmachen (Sintern) von Erz, Hochöfen, Oxygenstahlwerke und bestimmte Weiterverarbeitungsanlagen an Standorten von integrierten Hüttenwerken. Auch diese Anlagen verfügen im Regelfall nicht über eine einheitliche Anlagengenehmigung, sondern sind zumeist separat unter den Ziff. 1.11, 3.1, 3.2 lit. a) oder b), 3.6 oder 3.9, des Anhangs zur 4. BImSchV genehmigt. Zum Teil werden diese Aggregate in sog. „integrierten Hüttenwerken“ nach Ziff. 3.2 lit. a) des Anhangs zur 4. BImSchV betrieben. Jedoch werden Kokereien und Sinteranlagen nicht als einem „integrierten Hüttenwerk“ zugehörige Anlagenteile betrachtet. Der technische Verbund zwischen diesen Anlagen wird gebildet zum einen 5 durch den in deutschen Hüttenwerken üblichen Gasverbund. Kokereien, Hochöfen und Stahlwerke erzeugen zwangsläufig und verfahrensbedingt energetisch nutzbare Gase, die entweder selbst von der erzeugenden Anlage genutzt oder durch Rohrleitungen zu den jeweils anderen Aggregaten transportiert werden, um dort eingesetzt zu werden. Zum anderen haben diese Aggregate typischerweise einen zeitlich und logis6 tisch aufs Engste abgestimmten Materialfluss, wenn sie sich an einem Standort befinden.3

1 2 3

S. auch § 2 TEHG Rn. 17. Braunkohlekokereien werden in Deutschland im Rahmen von Eisenhütten nicht betrieben. S. § 2 TEHG Rn. 23 insbes. zu den Weiterverarbeitungsanlagen. Theuer

§ 25 Einheitliche Anlage

III.

439

Betreiber

Die Regelung ist nur anwendbar, soweit die Anlagen von demselben Betreiber be- 7 trieben werden.4 Nicht erforderlich ist es, dass alle Anlagentypen gleichzeitig in der Hand eines Betreibers liegen müssen. Es reicht auch aus, wenn nur zwei Anlagen demselben Betreiber zuzurechnen sind. Derselbe Betreiber liegt nur bei Personenidentität aller Betreiber der Anlagen 8 vor, die zu einer einheitlichen Anlage zusammengefasst werden sollen. Werden eine oder mehrere Anlagen von mehreren Betreibern betrieben, so wird es ausreichen, wenn jedenfalls ein gemeinsamer Betreiber feststellbar ist. Zur Erfüllung des Zweckes des § 25 TEHG reicht es aus, wenn es mindestens einen Adressaten der Rechtswirkungen des § 25 TEHG gibt. Nicht ausreichend ist, wenn verbundene Unternehmen (z.B. Konzernoberge- 9 sellschaft und Konzerngesellschaft) oder Schwestergesellschaften in einem Konzern Betreiber der Anlagen sind. Denn im Regelfall werden diese als unterschiedliche Betreiber im immissionsschutzrechtlichen Sinne aufgefasst.

IV.

Standort

Die Anlagen müssen an demselben Standort betrieben werden. Was unter diesem 10 Begriff zu verstehen ist, geht aus den Gesetzesmaterialien nicht hervor. Im Gegensatz zu anderen Umweltgesetzen, wie z.B. die Definition des „Betriebsbereiches“ in § 3 Abs. 5a BImSchG oder des „integrierten Hüttenwerkes“ in Ziff. 3.2 lit. a) Anhang 4. BImSchV, enthält das Gesetz keine weiteren Kriterien zur näheren inhaltlichen Bestimmung. Ein Standort ist ein räumlich abgrenzbarer Bereich unbestimmter Größe. Der zu 11 betrachtende Bereich erfasst den ganzen von den betroffenen Anlagen eingenommenen Raum einschließlich der Nebenanlagen. Ob es sich dabei um denselben Standort i.S.d. § 25 TEHG handelt, wird man nur in einer alle Umstände erfassenden, wertenden Betrachtung feststellen können. Ein wesentliches mit dem Gesetzeszweck übereinstimmendes Kriterium wird dabei der technische Verbund zwischen den Anlagen bilden können. Der bei den betrachteten Anlagen vorauszusetzende technische Verbund setzt bereits eine gewisse örtliche Nähe der einzelnen Anlagen voraus. Dabei wird man aber keine zu engen Grenzen setzen dürfen, da z.B. Rohrleitungen zwischen Anlagen, die den technischen Verbund aufrechterhalten, auch erhebliche räumliche Entfernungen überwinden können. Derselbe Standort setzt also nicht zwingend dasselbe „Grundstück“ voraus. Vielmehr kann er bei wertender Betrachtung auch dann gegeben sein, wenn z.B. Grundstücke anderer Betreiber zwischen den zu betrachtenden Anlagen liegen oder öffentliche Verkehrswege diese schneiden. Die Art der zivilrechtlichen Nutzungsberechtigung ist dagegen kein Tatbestandsmerkmal. Denn ein Betreiber kann Eigentümer, Erbbauberechtigter, Pächter oder sonstiger Nutzungsberechtigter seines Standortes sein, ohne dass dies an der einheitlichen Standortbetrachtung etwas ändern würde. 4

Zum Begriff des „Betreibers“ s. § 3 TEHG Rn. 25 ff. Theuer

440

TEHG – Kommentierung

V.

Erforderliche Genauigkeit bei der Ermittlung der Emissionen

12 Eine Zusammenfassung von ansonsten einzeln zu betrachtenden Anlagen zu einer einheitlichen Anlage ist nur zulässig, wenn die erforderliche Genauigkeit bei der Ermittlung der Emissionen gewährleistet ist. Dies ist im Zusammenhang mit Anhang 2 Teil II Nr. 2 zu sehen, der fordert, dass für eine einheitliche Anlage5 ein gemeinsamer Emissionsbericht abzugeben ist. Die Ermittlung der Treibhausgasemissionen folgt den Prinzipien, die in den 13 Monitoring-Leitlinien niedergelegt sind. Die erforderliche Genauigkeit ist insbesondere gegeben, wenn eine Zusammen14 fassung der einzelnen Anlagen zu einer einheitlichen Anlage die Ermittlung der Emissionen mit weniger Fehlerquellen belastet. Dies wird im Regelfall bei den von § 25 TEHG erfassten Anlagen der Fall sein. Denn diese werden im Regelfall eine Ermittlung nach der Bilanzierung von Inputs und Outputs vornehmen.6 Bei dieser Berechnungsmethode werden nur die Kohlenstoffinputs und Kohlenstoffoutputs des „Bilanzraumes“ ermittelt. Bei einer einheitlichen Anlage nach § 25 TEHG sind dabei deutlich weniger einzelne Mengenströme zu ermitteln, als bei der Betrachtung jeder einzelnen Anlage innerhalb der einheitlichen Anlage. Bereits diese erhebliche Verringerung der Ermittlung von Kohlenstoff-Mengenströmen führt zu einer deutlichen Verbesserung der Ermittlungsgenauigkeit. Die Monitoring-Leitlinien z.B. für die Anlagen zur Herstellung von Roheisen oder Stahl sehen ausdrücklich auch eine Überwachung der CO2-Emissionen des gesamten Hüttenwerkes nach dem Massenbilanzansatz vor.7

VI.

Antrag

1.

Inhalt des Antrags und Antragsverfahren

15 Die Feststellung der einheitlichen Anlage setzt einen Antrag voraus. Weitere Festlegungen über den Antrag und das Antragsverfahren enthält das Gesetz nicht. § 10 TEHG ist nicht anwendbar, da dieser ausdrücklich nur das Zuteilungsverfahren betrifft. Insoweit kann man hier auf die allgemeinen Regelungen des Bundes-Verwaltungsverfahrensgesetzes zurückgreifen. Als nicht förmliches Verfahren ist die Schriftlichkeit des Antrags oder eine 16 bestimmte Antragsform nicht vorgeschrieben. Jedoch ist es aus Beweisgründen zweckmäßig, schriftlich mit der zuständigen Behörde zu kommunizieren. Sofern nach § 23 TEHG angeordnet, ist ohnehin eine elektronische Kommunikation notwendig. Der Antrag ist gem. § 20 Abs. 1 S. 2 TEHG bei der DEHSt zu stellen. 17 5 6 7

Dort als „gemeinsame Anlage“ bezeichnet, was nur durch die Entstehungsgeschichte erklärbar ist. S. insbes. die anlagenspezifischen Anhänge der Monitoring-Leitlinien. Monitoring-Leitlinien Anhang VI Nr. 1 Abs. 2. Theuer

§ 25 Einheitliche Anlage

441

Als Mindestumfang muss der Antrag erkennen lassen, welche Anlagen von welchem Betreiber an welchem Standort zu einer einheitlichen Anlage zusammengefasst werden sollen. Zur Identifizierung des Betreibers und der Anlagen kann auf die Angaben zurückgegriffen werden, die im Rahmen des Zuteilungsverfahrens von der DEHSt abgefragt werden. Das Gesetz ordnet nicht an, welche zusätzlichen Unterlagen dem Antrag beizufügen sind. Zwar gilt im Verwaltungsverfahren der Amtsermittlungsgrundsatz auch in diesem Fall, doch empfiehlt es sich zur Beschleunigung des Verfahrens, mit dem Antrag diejenigen Tatsachen vorzutragen, die den Anspruch stützen. Es sollten daher nähere Erläuterungen über den Standort der Anlagen und über deren technischen Verbund abgegeben werden. Zudem sollte eine Erklärung in dem Antrag enthalten sein, dass mit der einheitlichen Anlage die erforderliche Genauigkeit bei der Ermittlung der Emissionen gewährleistet wird. Die DEHSt hat auf ihrer Internet-Seite für die Anlagentypen der Raffinerien und der Eisen- und Stahlindustrie Leitfäden über die dem Antrag beizufügenden Unterlagen veröffentlicht. Eine Verifizierung der Angaben durch eine sachverständige Stelle ist mangels Anwendbarkeit des § 10 TEHG nicht erforderlich. Das Gesetz enthält keine Bestimmungen über den Zeitpunkt des Antrags. Da § 10 TEHG keine Anwendung findet, kann der Antrag zu jedem Zeitpunkt ab dem In-Kraft-Treten des Gesetzes gestellt werden.

2.

18

19

20

21 22

Gegenstand der Entscheidung

Das Antragsverfahren endet mit einer Entscheidung der Behörde. Die positive Entscheidung ist ein feststellender Verwaltungsakt. Die Feststellungswirkung ergibt sich unmittelbar aus dem Wortlaut des Gesetzes „… stellt die zuständige Behörde fest …“. Die Behörde wird im Regelfall den Feststellungsbescheid schriftlich erlassen und begründen (§ 39 VwVfG). Die Behörde hat auch die Möglichkeit, dem Antrag nicht voll zu entsprechen, also bestimmte Anlagen nicht der einheitlichen Anlage zuzurechnen, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür nicht erfüllt sind. In einem solchen Fall, aber auch im Falle der Ablehnung des Antrags kann der Antragsteller das Rechtsmittel des Widerspruchs und im Falle der ablehnenden Entscheidung Verpflichtungsklage auf Erlass eines dem Antrag entsprechenden Feststellungsbescheides erheben. Da es sich bei der Feststellung nach § 25 TEHG um einen gebundenen Verwaltungsakt handelt, auf den bei Vorliegen der gesetzlichen Tatbestandsvoraussetzungen der Antragsteller einen Anspruch hat, sind Nebenbestimmungen nach § 36 Abs. 1 VwVfG nur zulässig, wenn sie sicherstellen sollen, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden. Dies ist jedoch bei der Art der in § 25 TEHG vorgesehenen gesetzlichen Voraussetzungen kaum denkbar. Die Art der Anlage oder deren Standort sind durch Nebenbestimmungen nicht änderbar.

Theuer

23

24 25

26

442

TEHG – Kommentierung

Die Rechtsfolgen der Feststellung einer einheitlichen Anlage sind erheblich und greifen weit über das enge Feld der Überwachung und Berichterstattung hinaus. Die Feststellung schafft die gesetzliche Fiktion einer Anlage, die allen Regelun28 gen, die für einzelne Anlagen im TEHG, aber auch im ZuG 2012 gelten, unterworfen ist. Von praktisch größter Bedeutung ist dabei, dass die einheitliche Anlage im Zuteilungsverfahren als eine Anlage zu betrachten ist, für die nach Maßgabe der Zuteilungsregeln des ZuG 2012 auch die Zuteilung zu erfolgen hat. D.h. der Antragsteller muss (und kann) nicht nach § 10 TEHG Anträge auf Zuteilung für die einzelnen Anlagen stellen, sondern er stellt einen Antrag für die einheitliche Anlage als Ganzes mit den entsprechenden Angaben. Sofern er einen Antrag nach § 6 ZuG 2012 auf Basis der historischen Emissionen stellt, benutzt er die Möglichkeit der Input-Output-Bilanzierung. Für die den Antrag verifizierenden Sachverständigen gelten hierbei besondere Regeln.8 Entsprechend ergeht auch nur ein Zuteilungsbescheid für die einheitliche Anlage. Die Datenerfassungssoftware der DEHSt sieht für diesen speziellen Anlagentyp die Bildung einer so genannten „Glocke“ vor. Zuteilungsanträge für die einheitliche Anlage basierend auf § 6 ZuG 2012 kön29 nen auch kombiniert werden mit Anträgen auf Kapazitätserweiterung nach § 8 Abs. 2 ZuG 2012 oder sogar mit Anträgen nach § 9 ZuG 2012 für Neuanlagen. Dabei kann, die Neuanlage auch als eine Kapazitätserweiterung der einheitlichen Anlage betrachtet werden (Fall des § 9 Abs. 5 ZuG 2012). Die Betrachtung der einheitlichen Anlage als eine rechtlich selbstständige Ein30 heit im Emissionshandelsrecht führt auch dazu, dass besondere Regelungen des ZuG 2012 z.B. zur Einstellung des Betriebs (§ 10 ZuG 2012) nur auf die einheitliche Anlage als Ganzes Anwendung finden.9 27

8 9

S. z.B. nur Ziff. 7.2 (S. 42) der auf der Internet-Seite der DEHSt veröffentlichten „Prüfungsrichtlinie zur Verifizierung von Datenmitteilungen nach DEV 2012“, 15.8.2006. So auch Vierhaus/v. Schweinitz, in: Körner/Vierhaus, § 25 TEHG Rn. 45 zu der Vorgängerregelung in § 9 ZuG 2007. Theuer

§ 26

Übergangsregelung

(1) Für Anlagen der Tätigkeiten nach den Nummern IXa, IXb, XIIa, XIII sowie XVI bis XVIII des Anhangs 1, die ab dem 11. August 2007 erstmals vom Anwendungsbereich dieses Gesetzes erfasst sind, gelten die §§ 5 und 6 nicht für die Zuteilungsperiode 2005 bis 2007. Dies gilt auch für den Anspruch nach § 9. (2) Für Anlagen der Tätigkeit nach Nummer XIII des Anhangs 1, die ab dem 11. August 2007 erstmals nicht mehr vom Anwendungsbereich dieses Gesetzes erfasst wären, gilt Anhang 1 bis zum 1. Januar 2008 in seiner bis zum 11. August 2007 geltenden Fassung fort. (3) Für die Emissionen in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 gilt Anhang 2 bis zum 1. Januar 2008 in seiner bis zum 11. August 2007 geltenden Fassung fort. (4) Zur Erhebung von Gebühren und zur Erstattung von Auslagen für Amtshandlungen, die sich auf die Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 beziehen, gilt § 22 in seiner bis zum 11. August 2007 geltenden Fassung fort.

Übersicht I. II. III. IV. V.

Übergangsproblematik ............................................................................ Erweiterter Anwendungsbereich des Emissionshandels.......................... Herausnahme von Anlagen ..................................................................... Abgabe von Emissionsberichten ............................................................. Gebühren und Auslagen ..........................................................................

I.

Übergangsproblematik

Rn. 1 2 3 4 5

Der neue § 26 TEHG sichert den reibungslosen Übergang von der ersten in die 1 zweite Handelsperiode. Schwierigkeiten ergeben sich vor allem daraus, dass der Anwendungsbereich verschoben wird. Die neu einbezogenen Anlagen können dem Emissionshandelssystem erst für die zweite Handelsperiode unterliegen. Die ausscheidenden Anlagen dürfen dann nicht mehr erfasst sein. Allerdings gibt es nachwirkende Amtshandlungen, welche sich noch auf die erste Handelsperiode beziehen. Für diese muss für alle erfassten Anlagen schon aus Gleichheitsgründen noch die Gesetzeslage für die erste Handelsperiode maßgeblich sein.

444

TEHG – Kommentierung

II.

Erweiterter Anwendungsbereich des Emissionshandels

2 Der Anwendungsbereich des Emissionshandels wurde im Wesentlichen nicht verengt, sondern erweitert. Neu einbezogen wurden die Tätigkeiten nach Nr. IXa, IXb, XIIa, XIII sowie XVI bis XVIII des Anhangs 1 zum TEHG. Das betrifft insbesondere integrierte Hüttenwerke sowie Weiterverarbeitungseinheiten innerhalb dieser (IXa, IXb), Anlagen zum Schmelzen mineralischer Stoffe (XIIa) sowie Anlagen zum Brennen keramischer Erzeugnisse oder von Propylen oder Ethylen oder zur Herstellung von Ruß oder zum Abfackeln von gasförmigen Stoffen (XIII, XVI bis XVIII) ab einer bestimmten Leistung. Da diese Anlagen erst in der zweiten Handelsperiode vom TEHG erfasst werden, unterliegen sie auch den sich daraus ergebenden Pflichten erst ab 1. Januar 2008. Die Pflicht zur Emissionsberichterstattung nach §§ 5 und 6 TEHG greift daher für die Zuteilungsperiode 2005-2007 gem. § 26 Abs. 1 S. 1 TEHG nicht ein. Umgekehrt besteht auch kein Zuteilungsanspruch nach § 9 TEHG, wie § 26 Abs. 1 S. 2 TEHG ausdrücklich festlegt.

III.

Herausnahme von Anlagen

3 Aufgrund der Änderung von Nr. XIII des Anhangs 1 zum TEHG werden Anlagen ausgenommen, welche unterhalb einer Produktionsleistung von mehr als 75 t pro Tag bleiben, auch wenn der Rauminhalt der Brennanlage 4 m3 oder mehr und die Besatzdichte 300 kg pro m3 oder mehr beträgt. Für diese Anlagen gilt Anhang 1 in der bisherigen Fassung bis zum 1. Januar 2008 fort, welche die Produktionsleistung von mehr als 75 t je Tag nicht zum Erfordernis erhob. Nur so ist sichergestellt, dass diese Anlagen auch nach In-Kraft-Treten des geänderten TEHG in vollem Umfange dem Emissionshandelssystem in der ersten Handelsperiode unterliegen.

IV.

Abgabe von Emissionsberichten

4 Die Anforderungen an die Ermittlung von Treibhausgasemissionen und die Abgabe von Emissionsberichten nach § 5 TEHG wurden in Anhang 2 modifiziert. Um einen Gleichlauf der bisherigen Ermittlung und Berichterstattung für die erste Handelsperiode sicherzustellen, gilt daher Anhang 2 bis zum 1. Januar 2008 auch nach In-Kraft-Treten des neuen TEHG und damit des neuen Anhangs 2 in der bisherigen Fassung nach § 26 Abs. 3 TEHG fort.

V.

Gebühren und Auslagen

5 Eine erhebliche Modifikation ergibt sich auch für die Erhebung von Gebühren und die Erstattung von Auslagen. Hier trifft nämlich § 22 TEHG eine nähere Regelung, während bisher § 22 TEHG nur eine Grundregelung bildete und im We-

§ 26 Übergangsregelung

445

sentlichen auf eine Verordnung verwies. Um die Erhebung von Gebühren und die Erstattung von Auslagen in der gesamten ersten Handelsperiode gleich zu handhaben, gilt daher nach § 26 Abs. 4 TEHG darauf bezogen § 22 in seiner bisherigen Fassung fort. Damit ist auch die Emissionshandelskostenverordnung weiterhin anwendbar. Das gilt auch dann, wenn Amtshandlungen erst nach dem 31. Dezember 2007 vorgenommen werden,1 sich aber noch auf die erste Handelsperiode beziehen. Diese Situation kann insbesondere bei Widersprüchen oder bei Sanktionen eintreten.

1

Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 33.

Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan für Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 Zuteilungsgesetz – ZuG 2012

Abschnitt 1 Allgemeine Vorschriften

§1

Zweck des Gesetzes

Zweck dieses Gesetzes ist es, im Hinblick auf die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 nationale Ziele für die Emission von Kohlendioxid in Deutschland sowie Regeln für die Zuteilung, die Ausgabe und die Versteigerung von Emissionsberechtigungen festzulegen.

Übersicht I. II. III. IV.

Im Vergleich zum TEHG begrenzter Zweck........................................... Nationale Ziele ........................................................................................ Regeln für die Zuteilung, Ausgabe und die Veräußerung von Zertifikaten.............................................................................................. Begrenzte Leitfunktion............................................................................

I.

Im Vergleich zum TEHG begrenzter Zweck

Rn. 1-3 4-5 6 7-11

§ 1 formuliert den Zweck des ZuG 2012 wesentlich beschränkter als § 1 für das 1 TEHG. Er ist sowohl zeitlich als auch inhaltlich begrenzt.

Frenz

448

ZuG 2012 – Kommentierung

Zum einen bezieht sich § 1 explizit lediglich auf die Zuteilungsperiode 2008-2012. Damit ist der Fokus des ZuG 2012 enger als der des TEHG, das Regelungen auch für weitere Handelsperioden trifft. Diese Verengung erklärt sich daraus, dass nach § 7 TEHG für jede Handelsperiode ein nationaler Zuteilungsplan anzufertigen ist und das ZuG 2012 insoweit die aus Gründen der Wesentlichkeitstheorie erforderliche1 normative Grundlage für die zweite Handelsperiode schafft. Diese muss sich damit aber nur auf die Zeit von 2008-2012 erstrecken und kann zudem schwerlich darüber hinaus inhaltliche Aussagen treffen, weil die Ausgabe der Zertifikate sich auch danach richtet, wie sich die Emissionen in der Bundesrepublik Deutschland entwickeln. Auch ist eine weitere Verpflichtung jedenfalls auf völkerrechtlicher Ebene nicht sicher absehbar. Allerdings ist das europäische Handelssystem nach Art. 11 Abs. 2 Emissionshandelsrichtlinie für weitere Handelsperioden konzipiert. Halten sich die Emissionen in Deutschland nicht in dem erwarteten Rahmen, bedarf es wie gegenüber dem ZuG 2007 inhaltlicher Modifikationen, für die Art. 9 i.V.m. Anhang III zur Emissionshandelsrichtlinie einen zwar als gemeinschaftsrechtliche Vorgabe zu beachtenden, aber von den Kriterien und den eingeräumten Optionen her breiten Rahmen aufstellt.2 Würde das ZuG 2012 nachträglich auch Regelungen für die Zeit nach 2012 treffen wollen, bedürfte es einer Änderung. Es ist aber von vornherein nur für die zweite Zuteilungsperiode konzipiert. Diese Begrenzung verlangte auch die Kommission.3 Daher ist das ZuG 2012 bis zum Ablauf der zweiten Handelsperiode abänderungsfest. Allerdings hat nunmehr das EuG Ex-post-Kontrollen und -Modifikationen zugelassen.4 Zum anderen konzentriert sich das ZuG 2012 auf die Ziele und Regeln für die 3 CO2-Emissionen in Deutschland. Es lässt das Verfahren des Zertifikathandels weitestgehend außer Betracht. Dieses ist bereits im TEHG ausführlich geregelt, das ohnehin das breitere Regelwerk bildet. Dieses enthält auch Bestimmungen zur Geltung von und zum Anspruch auf Berechtigungen, verweist aber in § 9 TEHG hinsichtlich des Anspruchs auf Zuteilung der Berechtigungen und damit für die insoweit maßgeblichen Regeln auf das Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan, das nunmehr ergangene ZuG 2012. Letzteres füllt daher den durch Ersteres aufgestellten Rahmen inhaltlich näher aus. Das gilt auch für die Zuteilungsanträge, für welche das ZuG 2012 abhängig von den jeweils eingreifenden Zuteilungsregeln die im Einzelnen zu machenden Angaben festlegt. 2

1 2 3

4

Näher § 7 TEHG Rn. 13 f. Ausführlich § 9 TEHG Rn. 13 ff. Erwägungsgründe 21 f. der Entscheidung der Kommission vom 29.11.2006 über den nationalen Plan zur Zuteilung von Treibhausgasemissionszertifikaten, den Deutschland gemäß der RL 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates übermittelt hat; Mitteilung der Kommission vom 29.11.2006 über die Bewertung der nationalen Zuteilungspläne von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen im zweiten Zeitraum des EU-Emissionshandelssystems, KOM (2006) 725 endg., Ziff. 2.4. EuG, Urt. vom 7.11.2007, Rs. T-374/04 – Deutschland/Kommission. Frenz

§1

II.

Zweck des Gesetzes

449

Nationale Ziele

Das ZuG 2012 soll nach seinem § 1 sowohl nationale Ziele als auch Regeln für die 4 Zuteilung, Ausgabe und nunmehr auch die Versteigerung von Zertifikaten festlegen. Diese beiden Komponenten sind also zu unterscheiden. Die nationalen Ziele bilden dabei die Makroebene, die Verteilungsregeln die Mikroebene. Diese Struktur ergibt sich bereits aus dem NAP.5 Die nationalen Ziele beinhalten die Höchstmengen, die bundesweit erreicht 5 werden dürfen, um Deutschlands Verpflichtungen zur CO2-Minderung im Rahmen des Kyoto-Protokolls sowie der gemeinsamen EU-Verpflichtung6 erfüllbar zu machen. Da diese Verpflichtungen nicht auf einzelne Emissionsquellen beschränkt wurden, sind für ihre Einhaltung auch nicht nur die vom Emissionshandelssystem erfassten Anlagen relevant, sondern auch die anderen Sektoren und damit insbesondere Verkehr und Haushalte, aber auch Gewerbe, Handel und Dienstleistungen. Für alle Bereiche werden in § 4 ZuG 2012 zwar nicht mehr einzelne Höchstmengen wie noch in § 4 ZuG 2007, aber ein Gesamtziel festgelegt. Aus dieser Fixierung folgt zugleich, welche Reduktionsleistung die vom Zertifikathandelssystem erfassten Energie- und Industriebetriebe erbringen müssen, um das nationale Gesamtziel zu erreichen. Diese notwendige Korrespondenz der Begrenzungsverpflichtung im Rahmen des Kyoto-Prozesses und den Vermeidungsleistungen der einzelnen Bereiche, die in die Gesamtmenge der zuzuteilenden Zertifikate eingehen, ergibt sich aus Ziff. 1 Anhang III zur Emissionshandelsrichtlinie.7 Jedenfalls für die vom TEHG erfassten Anlagen sind daher nationale Ziele festzulegen, deren Erreichung dann durch einzelne Regeln für die Zuteilung, Ausgabe und Versteigerung von Berechtigungen sichergestellt wird.

III.

Regeln für die Zuteilung, Ausgabe und die Veräußerung von Zertifikaten

Auf die Festlegung dieser Regeln zielt das ZuG 2012 im Wesentlichen, auch wenn 6 diese mit den nationalen Zielen in § 1 gleichgeordnet genannt werden. Den größten Teil des Gesetzes nehmen die verschiedenen Regeln darüber ein, wie viele Zertifikate die einzelnen vom TEHG erfassten Anlagenbetreiber8 erhalten sollen, wie es in § 9 TEHG unter Verweis auf das Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan vorgesehen ist. Insbesondere diese Ausfüllungsfunktion nimmt also das ZuG 2012 wahr. Als neues, von Art. 10 Emissionshandelsrichtlinie abgedecktes Instrument wird die in §§ 19 ff. ZuG 2012 im Einzelnen geregelte Veräuße5 6 7 8

S. § 7 TEHG. Zu Makro- und Mikroplan des NAPs im Einzelnen § 7 TEHG Rn. 59 ff. Entscheidung des Rates 2002/358/EG vom 25.4.2002, ABl. L 130, S. 1, ber. durch ABl. L 176, S. 47. Näher o. § 9 TEHG Rn. 13. § 2 TEHG i.V.m. dessen Anhang 1, der in § 1 zwar nicht mehr explizit in Bezug genommen wird, aber immer noch über das TEHG maßgeblich ist, wie auch § 2 ZuG 2012 zeigt. Frenz

450

ZuG 2012 – Kommentierung

rung von Berechtigungen erfasst. Diese soll nach der Kommission allen Personen in der Gemeinschaft uneingeschränkt offen stehen.9 Daher werden in § 1 ZuG 2012 im Gegensatz zur Vorgängerfassung nicht mehr die Betreiber von Anlagen nach Anhang 1 zum TEHG als ausschließliche Empfänger von Emissionsberechtigungen genannt.

IV.

Begrenzte Leitfunktion

7 Normalerweise bildet § 1 die zentrale Zweckvorschrift eines Gesetzes, die dessen gesamte Auslegung wesentlich prägt. Indem sie regelmäßig die Absichten des Gesetzgebers dokumentiert, die dieser mit den sich anschließenden Regelungen zu erreichen sucht, kann sie bei deren Auslegung als Maßstab herangezogen werden,10 ohne allerdings selbst unmittelbare Rechtswirkung zu entfalten.11 § 1 ZuG 2012 beschreibt allerdings faktisch nur die im Gesetz zu regelnden 8 Gegenstände und erhebt diese zum Zweck. Diese Gegenstände, wenn auch nicht notwendig die nun hinzugekommene Form der Veräußerung, sind sowohl durch das TEHG und insbesondere dessen § 9 als auch durch die Emissionshandelsrichtlinie vorgegeben. Letztere verlangt in Ziff. 1 ihres Anhangs III die Bemessung der auszugebenden Zertifikate unter Berücksichtigung des Anteils der Gesamtemissionen, dem diese Zertifikate im Vergleich zu Emissionen aus Quellen entsprechen, die nicht unter diese Richtlinie fallen, mithin unter Einschluss der nicht erfassten Bereiche Haushalte und Verkehr sowie Gewerbe, Handel und Dienstleistungen. Diese anderen Emissionen können nur sachgerecht in die Aufstellung der Zuteilungsregeln an Anlagenbetreiber eingebunden werden, wenn ihre Höhe feststeht und für die Zukunft prognostizierbar ist. Sollen auch die CO2-Emissionen der nicht erfassten Bereiche kontrolliert steigen bzw. verringert werden, bedarf es auch insoweit nationaler Ziele. Diese müssen aber nicht notwendig nach einzelnen Branchen aufgegliedert sein. Vielmehr zählt die Gesamtemissionsmenge. Diese beträgt gem. § 4 Abs. 1 ZuG 2012 unter Verweis auf die deutsche Minderungsverpflichtung im Rahmen der Teilnahme der EU am Kyoto-Protokoll 973,6 Mio. t Kohlendioxid-Äquivalente pro Jahr. Diese Gesamtbetrachtung der in verschiedenen Sektoren ausgestoßenen CO29 Emissionen hängt ausweislich Ziff. 1 des Anhangs III zur Emissionshandelsrichtlinie damit zusammen, dass die einzelnen Mitgliedstaaten die von ihnen zur Einhaltung der Kyoto-Ziele übernommenen Verpflichtungen auch tatsächlich einhalten können. Der Einklang damit steht an erster Stelle der aufgeführten Kriterien über die nationalen Zuteilungspläne.

9

10 11

Mitteilung der Kommission vom 29.11.2006 über die Bewertung der nationalen Zuteilungspläne von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen im zweiten Zeitraum des EUEmissionshandelssystems, KOM (2006) 725 endg., Ziff. 2.4. a.E. Vgl. BVerfGE 75, 329 (344). Für § 1 BImSchG s. etwa Jarass, BImSchG, § 1 Rn. 1; Frenz, in: Kotulla (Hrsg.), BImSchG, § 1 Rn. 1. Frenz

§1

Zweck des Gesetzes

451

In Umsetzung dieser Vorgaben muss daher die Einhaltung der von Deutschland 10 übernommenen Reduktionsverpflichtungen der primäre Zweck des ZuG 2012 sein, der die Verminderung der CO2-Emissionen in konkrete Regeln gießt sowie nationale Ziele hierfür aufstellt. Die Einzelbestimmungen müssen deshalb vor dem Hintergrund dieser Verpflichtung ausgelegt werden. Interpretationsrichtlinie für Zweifelsfragen ist daher die voraussichtliche Einhaltung der Kyoto-Ziele entsprechend den deutschen Einzelverpflichtungen. Dem Text des § 1 ZuG 2012 lässt sich dies daraus entnehmen, dass er wie 11 Ziff. 1 des Anhangs III zur Emissionshandelsrichtlinie die Emissionen sowohl der Anlagenbetreiber als auch aus anderen Quellen erfasst und damit in dessen Umsetzung dieselben Ziele verfolgt. Ansonsten hätte es der Aufnahme der übergreifenden nationalen Ziele, die über die einzelsubjektsbezogenen Zuteilungsregeln hinausgehen, nicht bedurft.

Frenz

§2

Anwendungsbereich

1

Dieses Gesetz gilt für diejenige Freisetzung von Treibhausgasen durch Anlagen, welche dem Anwendungsbereich des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes unterliegt. 2Soweit nichts anderes bestimmt ist, gilt es für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012. 3Soweit sich Regelungen des Zuteilungsgesetzes 2007 über die Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 hinaus erstrecken, werden sie durch die Regelungen dieses Gesetzes ersetzt.

Übersicht I. II. III.

Allgemeines ............................................................................................ Beschränkung auf CO2-Emissionen von Anlagen................................... Begrenzung auf die zweite Zuteilungsperiode ........................................

I.

Allgemeines

Rn. 1-2 3-8 9

1 § 2 schreibt den Anwendungsbereich des ZuG 2012 fest. Dabei hält er den durch § 1 ZuG 2012 aufgestellten gegenständlichen und zeitlichen Rahmen ein, verengt diesen aber zugleich personell auf die Anlagenbetreiber, indem er sich nur auf Anlagen nach dem TEHG und damit dessen Anhang 1 bezieht. Daraus ergibt sich das Verhältnis zum TEHG. Indem § 2 S. 1 ZuG 2012 hin2 sichtlich des Anwendungsbereichs auf das TEHG verweist, wird die Parallelität der Anwendungsbereiche sichergestellt. Das betrifft die einbezogenen Treibhausgase (nach Anhang 1 zum TEHG ist zur Zeit nur CO2 erfasst) und Tätigkeiten, die sich ebenfalls aus Anhang 1 zum TEHG ergeben. Lediglich bezüglich des Anwendungszeitraums erfolgt gegenüber dem TEHG in § 2 S. 2 eine Einschränkung.

II.

Beschränkung auf CO2-Emissionen von Anlagen

3 Nach § 2 S. 1 gilt das ZuG 2012 nur für diejenige Freisetzung von Treibhausgasen durch Anlagen, welche dem Anwendungsbereich des TEHG unterliegt. Die nähere Festlegung findet sich in Anhang 1 zu diesem Gesetz, der die einzelnen erfassten Tätigkeiten umschreibt; auf deren Ausübung bezieht dann § 3 Abs. 5 TEHG die Verantwortlichkeit namentlich der Anlagenbetreiber nach dem TEHG, welche sich in der Notwendigkeit von Zertifikaten niederschlägt, um Kohlendioxid emittieren zu dürfen. Divergenzen daraus, dass § 3 Abs. 5 TEHG die Verantwortlichkeit nur im Re4 gelfall, nämlich für Anlagen, die nach § 4 Abs. 1 S. 3 BImSchG genehmigungsbeFrenz

§2

Anwendungsbereich

453

dürftig sind, an den Anlagenbetreiber knüpft, indes grundsätzlich jede natürliche oder juristische Person mit Entscheidungsgewalt über eine Tätigkeit nach Anhang 1 zum TEHG bei Tragung der wirtschaftlichen Risiken daraus einbezieht, sind insofern unschädlich, als §§ 6 ff. ZuG 2012 anlagenbezogene Zuteilungsregeln aufstellen. Bleiben andere Verantwortliche unerfasst, hat dies für das ZuG 2012 von daher keine praktischen Konsequenzen. Diese tatsächliche Regelungsreichweite dieses Gesetzes zeigt zugleich, dass die nach § 3 Abs. 5 TEHG Verantwortlichen regelmäßig die Anlagenbetreiber sind. Im Einzelnen ergibt sich dies aus einem Vergleich des Anhang 1 zum TEHG mit der 4. BImSchV. Sollten daneben andere Personen CO2 emittieren und damit unter das TEHG fallen, ergeben sich die Rechte und Pflichten aus dem TEHG. Für Zuteilungsansprüche nach § 9 Abs. 1 TEHG und die sich dabei aus dem ZuG 2012 ergebenden Regeln sind sie allerdings Anlagenbetreibern gleichzustellen, da sie ansonsten nach der auf das ZuG 2012 verweisenden Regelungstechnik gar keine Ansprüche auf staatlich ausgegebene Berechtigungen hätten, sondern sich diese vollständig am Markt besorgen müssten. Das TEHG sollte aber als übergreifendes Rahmengesetz wohl auch für die Einbeziehung anderer Sektoren (z.B. Haushalte) offengehalten werden.1 Dies ist indes auch für die zweite Zuteilungsperiode nicht geplant. Daher braucht das ZuG 2012, das ausschließlich für diese zweite Zuteilungsperiode gilt, keine Rücksicht auf diese anderen Verantwortlichen zu nehmen. Die von dem in § 1 ZuG 2012 genannten nationalen Ziel für die Emission von Kohlendioxid in Deutschland auch ergriffenen Sektoren Haushalte, Verkehr, Gewerbe, Handel und Dienstleistungen werden durch den bloßen Anlagenbezug in § 2 S. 1 ZuG 2012 bzw. entsprechend den in Anhang 1 zum TEHG aufgeführten Tätigkeiten nicht erfasst. Für sie „gilt“, wie § 2 S. 1 formuliert, das ZuG 2012 nicht. Sie sind damit in den Geltungs- und Anwendungsbereich des ZuG 2012 nach § 2 S. 1 nicht einbezogen, unterliegen indes der Zweckvorschrift des § 1. Das ist aber insoweit unschädlich, als für diese nicht vom TEHG ergriffenen Bereiche keine verbindlichen Pflichten und Einzelzuteilungsmengen vorgesehen sind. Daran ist die Einbeziehung in den Anwendungs- und Geltungsbereich nach § 2 ZuG 2012 geknüpft. Lediglich im Falle konkreter Pflichten gilt das ZuG 2012. Ansonsten setzt es nur Zwecke. Solchermaßen ausschließlich in die Zwecksetzung nach § 1 ZuG 2012, nicht aber in den Anwendungsbereich gem. § 2 ZuG 2012 einbezogene Bereiche finden sich konsequenterweise lediglich in dem nationalen Emissionsziel nach § 4 Abs. 1 ZuG 2012 wieder. Dessen Sinn besteht ausweislich Ziff. 1 des Anhangs III zur Emissionshandelsrichtlinie primär darin, daraus die notwendigen Reduktionsziele für die Anlagenbetreiber und die daran gekoppelte Zertifikatmenge zu ermitteln, die ausgegeben werden kann. Dementsprechend ergeben sich aus dem nationalen Emissionsziel nach § 4 Abs. 1 ZuG 2012 auch keine verbindlichen Werte, die sich in konkreten Reduktionspflichten niederschlagen. Insoweit existieren Vorgaben, die vielfach eher indirekter Natur sind, nur in anderen Normwerken wie dem

1

Vgl. Begründung des Gesetzesentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 13.1.2004, BT-Drucks. 15/2328, S. 10 zu § 2 TEHG. Frenz

5

6

7

8

454

ZuG 2012 – Kommentierung

Recht zur Energieeinsparung sowie dem Bauplanungs-, weniger dem –ordnungsrecht.2

III.

Begrenzung auf die zweite Zuteilungsperiode

9 § 2 S. 2 begrenzt die Geltung des ZuG 2012 auf die Zuteilungsperiode 2008-2012. Insoweit stimmt die Reichweite des § 2 ZuG 2012 mit der Zweckvorschrift des § 1 ZuG 2012 überein. Es handelt sich um die zeitliche Regelanwendungsreichweite. Diese Striktheit gegenüber der Vorgängerregelung, die anderweitige Bestimmungen und damit Festlegungen jenseits der eigentlich erfassten (ersten) Handelsperiode ausdrücklich vorsah, ist auf die Kommission zurückzuführen, die über den (zweiten) Handelszeitraum hinausgehende Zuteilungsgarantien als Verstoß gegen die Emissionshandelsrichtlinie und das Beihilfenverbot wertete, nachdem sie sich im Hinblick auf den ersten Zuteilungszeitraum eine Stellungnahme vorbehalten hatte.3 Daher wurden sogar die im ZuG 2007 enthaltenen Regelungen, die über die erste Zuteilungsperiode hinausreichten, nach § 2 S. 3 ZuG 2012 durch die Bestimmungen des neuen ZuG ersetzt. Insoweit liegt aber eine bedenkliche Rückwirkung vor, soweit fest verankerte Garantien etwa für Ersatzanlagen nach § 10 Abs. 1 S. 3 ZuG 2007, wenn auch gem. § 8 Abs. 3 S. 2 ZuG 2012 nur partiell zurückgenommen wurden.4 Immerhin wurde bei einer Zuteilung für frühzeitige Emissionsminderungen in der ersten Handelsperiode nach § 12 Abs. 1 ZuG 2007 diese Regelung gem. § 6 Abs. 8 ZuG 2012 fortgeführt.5

2 3

4 5

Im Einzelnen Heye, Rechtliche Instrumente zur Reduktion der Treibhausgasemissionen, 2004, S. 45 ff. Erwägungsgründe 21 f. der Entscheidung der Kommission vom 29.11.2006 über den nationalen Plan zur Zuteilung von Treibhausgasemissionszertifikaten, den Deutschland gemäß der RL 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates übermittelt hat; Mitteilung der Kommission vom 29.11.2006 über die Bewertung der nationalen Zuteilungspläne von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen im zweiten Zeitraum des EU-Emissionshandelssystems, KOM (2006) 725 endg., Ziff. 2.4.; näher o. § 7 TEHG Rn. 8 sowie § 9 TEHG Rn. 133 ff. Näher Frenz, RdE 2007, 65 ff.; s. auch u. § 8 ZuG 2012 Rn. 8 f. S.u. § 6 ZuG 2012 Rn. 23. Frenz

§3

Begriffsbestimmungen

(1) Soweit nichts anderes bestimmt ist, gelten die Begriffsbestimmungen des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes. (2) Im Sinne dieses Gesetzes sind 1. Neuanlagen: Anlagen, deren Inbetriebnahme nach dem 31. Dezember 2007 erfolgt, 2. Inbetriebnahme: die erstmalige Aufnahme des Regelbetriebes nach Abschluss des Probebetriebes, 3. Probebetrieb: der zeitweilige Betrieb einer Anlage zur Prüfung ihrer Betriebstüchtigkeit entsprechend dem vorgesehenen Ablauf der Inbetriebsetzung, 4. Produktionsmenge: die Menge der je Jahr in einer Anlage erzeugten Produkteinheiten, 5. Kapazität: die tatsächlich und rechtlich maximal mögliche Produktionsmenge pro Jahr, 6. Kapazitätserweiterung: eine Erhöhung der Kapazität aufgrund einer immissionsschutzrechtlich genehmigten Änderung der Anlage, 7. Inbetriebnahme einer Kapazitätserweiterung: die Aufnahme des Regelbetriebs der Anlage mit der erweiterten Kapazität, 8. Standardauslastungsfaktor: der Quotient aus den nach Anhang 4 für die jeweiligen Tätigkeiten festgelegten Vollbenutzungsstunden und der Anzahl der genehmigten maximalen Vollbenutzungsstunden pro Jahr; für die Berechnung des Standardauslastungsfaktors ist Anhang 4 maßgeblich, 9. Kuppelgas: als Nebenprodukt bei der Erzeugung von Grundstoffen entstehendes Gicht-, Kokerei- oder Konvertergas oder eine Mischung aus diesen Gasen.

Übersicht I. II.

III.

Anknüpfung an das TEHG (Abs. 1) ........................................................ Eigene Definitionen (Abs. 2)................................................................... 1. Neuanlagen (Nr. 1) ........................................................................... 2. Inbetriebnahme (Nr. 2) und Probebetrieb (Nr. 3).............................. 3. Produktionsmenge (Nr. 4)................................................................. 4. Kapazität (Nr. 5) und ihre Erweiterung (Nr. 6)................................. 5. Standortauslastungsfaktor (Nr. 8) ..................................................... 6. Kuppelgas (Nr. 9) ............................................................................. Weitere Begriffsbestimmungen nach § 2 ZuV 2012 ...............................

Frenz

Rn. 1-3 4-15 5 6-9 10 11-13 14 15 16-24

456

ZuG 2012 – Kommentierung

I.

Anknüpfung an das TEHG (Abs. 1)

1 Gem. § 3 Abs. 1 ZuG 2012 gelten die Begriffsbestimmungen des TEHG grundsätzlich auch für das ZuG 2012, bildet dieses doch das Konkretisierungsgesetz zum TEHG.1 Eine weitestgehend identische Begrifflichkeit sichert daher eine kohärente Anwendung, wie es für eine wirksame Implementierung des Emissionshandels erforderlich ist. Damit kann auch für die Ausfüllung der im ZuG 2012 verwendeten Begriffe 2 auf deren Bestimmung in § 3 TEHG zurückgegriffen werden. Die Begrifflichkeit ist nur in Bezug auf den besonderen Regelungsgegenstand des ZuG 2012 zu setzen, nämlich die Regeln für die einzelnen Zuteilungen von Zertifikaten an die Anlagenbetreiber, die aber im Wesentlichen mit den Verantwortlichen nach § 3 Abs. 5 TEHG deckungsgleich sind.2 Wird im ZuG 2012 eine andere Begrifflichkeit als die nach dem TEHG zugrun3 de gelegt, muss dies besonders gekennzeichnet und damit nach § 3 Abs. 1 ZuG 2012 etwas anderes bestimmt sein. Eine solche andere Bestimmung findet sich in § 3 Abs. 2 ZuG 2012.

II.

Eigene Definitionen (Abs. 2)

4 Einige Begriffe, die im ZuG 2012 verwendet werden, spielten im Rahmen des TEHG noch keine Rolle oder haben im Rahmen der Zuteilung von Zertifikaten eine besondere Bedeutung.

1.

Neuanlagen (Nr. 1)

5 Das gilt für Neuanlagen. Für sie bestehen eigene Regelungen wegen der Zuteilung der Emissionszertifikate nach § 9 ZuG 2012, ohne aber wie das ZuG 2007 nach Neuanlagen als Ersatzanlagen und zusätzlichen Neuanlagen zu differenzieren. § 3 Abs. 2 Nr. 1 ZuG 2012 legt einheitlich fest, dass es sich um Anlagen handelt, deren Inbetriebnahme nach dem 31. Dezember 2007 und damit frühestens mit dem Beginn der zweiten Zuteilungsperiode am 1. Januar 2008 erfolgt.

2.

Inbetriebnahme (Nr. 2) und Probebetrieb (Nr. 3)

6 Der Begriff der Inbetriebnahme wird in § 3 Abs. 2 Nr. 2 ZuG 2007 als erstmalige Aufnahme des Regelbetriebs definiert. Entscheidend ist mithin der normale Produktionsbetrieb, nicht die Fertigstellung der Anlage oder ein wie auch immer gearteter Probe- oder Versuchsbetrieb wie sich nunmehr aus dem neuen § 3 Abs. 2

1 2

S.o. § 1 ZuG 2012 Rn. 2. S.o. § 2 ZuG 2012 Rn. 2 u. 4. Frenz

§3

Begriffsbestimmungen

457

Nr. 3 ZuG 2012 eindeutig ergibt. An das Einsetzen dieses Normalbetriebs ist also die zeitliche Unterscheidung in Alt- und Neuanlagen geknüpft. In Abgrenzung zum Probebetrieb nach Nr. 3, der nach der erfolgten Ergänzung 7 im Gesetz zur Änderung der Rechtsgrundlagen zum Emissionshandel im Hinblick auf die Zuteilungsperiode 2008-2012 explizit abgeschlossen sein muss, handelt es sich dabei um den Ablauf einer bereits erprobten, betriebstüchtigen Anlage. Deren tatsächlicher Ablauf entspricht dabei dem vorgesehenen, der im Probebetrieb erst ausgetestet werden muss, aber auch für die Inbetriebnahme und den späteren Dauerbetrieb maßgeblich ist. Schließlich ist der vorgesehene Ablauf der sich notwendig aus der Genehmigung ergebende und damit entscheidend für die Zulässigkeit des Anlagenbetriebs als solchem. Der Regelbetrieb ist mithin die Betriebsaufnahme zum vorhergesehenen Zweck.3 Im Hinblick auf Neuanlagen wird die Zuteilung von Emissionsberechtigungen 8 auch an den Probebetrieb geknüpft. Während seiner Dauer erfolgt gem. § 9 Abs. 1 S. 4 ZuG 2012 die Zuteilung nach einer besonderen, vereinfachten Formel, namentlich dem rechnerischen Produkt aus dem Emissionswert je erzeugter Produkteinheit und den während des Probebetriebs hergestellten Produkteinheiten. Der Probebetrieb hat insoweit eine zuteilungsrelevante Bedeutung. Der Probebetrieb bildet nach § 3 Abs. 2 Nr. 3 ZuG 2012, der im Wesentlichen 9 der bisherigen Regelung in § 2 Nr. 4 ZuV 2007 entspricht,4 den zeitweiligen Betrieb einer Anlage, um ihre Betriebstüchtigkeit entsprechend dem vorgesehenen Ablauf der Inbetriebsetzung zu prüfen, ist mithin der Inbetriebnahme nach § 3 Abs. 2 Nr. 2 ZuG 2012 vorgelagert. Ausgedehnte Testreihen zur Optimierung der Anlage gehören dazu regelmäßig nicht,5 ist doch dann die Anlage schon betriebstüchtig.

3.

Produktionsmenge (Nr. 4)

§ 3 Abs. 2 Nr. 4 ZuG 2012 bestimmt den Begriff der Produktionsmenge als Men- 10 ge der je Jahr in einer Anlage erzeugten Produkteinheiten, gem. § 2 Nr. 1 ZuV 2012 bezogen auf die jährliche Nettomenge verkaufsfertiger Produkte. Mithin ist eine Bemessung nach den jeweils für die spezifische Anlage maßgeblichen Maßstäben vorgesehen. Produktionsmengen sind nach § 10 Abs. 1 ZuV 2012 nach den anerkannten Regeln der Technik mit dem höchsten erreichbaren Grad an Genauigkeit zu erheben und anzugeben. Ungenauigkeiten sind zu beziffern und zu belegen. Sind vorher Berechnungen notwendig, ist auch die dabei angewandte Methode gem. § 10 Abs. 2 ZuV 2012 zu erläutern. Die Ableitung der Angaben ist nachvollziehbar darzustellen. Nur die Produktionsmengen sind nach § 10 Abs. 3 ZuV 2012 relevant, die auf eine Oxidation eines Brennstoffs oder eine Umsetzung eines 3 4 5

So unter Bezug auf das Anlagenrecht Körner/v. Schweinitz, in: Körner/Vierhaus, TEHG, § 3 ZuG 2007 Rn. 16 m.w.N. Begründung zum Änderungsantrag der Fraktionen der CDU/CSU und der SPD, Anlage zur BT-Drucks. 16/5240, Ziff. 19. Körner/v. Schweinitz, in: Körner/Vierhaus, TEHG, § 3 ZuG 2007 Rn. 20 noch zu § 2 Nr. 4 ZuV.

458

ZuG 2012 – Kommentierung

Rohstoffs in der Anlage zurückzuführen sind. Allein die Rohstoffmenge kann bei Anlagen nach Anhang 1 Nr. VI des TEHG herangezogen werden, um die Produktionsmenge zu ermitteln. Insoweit wird auch von der Definition nach § 2 Nr. 1 ZuV 2012 angewichen.

4.

Kapazität (Nr. 5) und ihre Erweiterung (Nr. 6)

11 Der Begriff der Kapazität wird in § 3 Abs. 2 Nr. 5 ZuG 2012 in Vereinfachung von § 2 Nr. 1 ZuV 2007 gesetzlich definiert. Sie bildet die tatsächlich und rechtlich maximal mögliche Produktionsmenge pro Jahr. Weichen die genehmigungsrechtlich zulässige und die tatsächlich mögliche Produktionsmenge voneinander ab, ist die nach beiden Faktoren maximal erreichbare Menge entscheidend.6 Gem. § 3 Abs. 2 Nr. 6 ZuG 2012 wird die vorstehend definierte Kapazität er12 weitert, wenn sie aufgrund einer immissionsschutzrechtlich genehmigten Änderung der Anlage erhöht wird. Hier müssen also die rechtliche Ausgangssituation und die tatsächliche Lage Hand in Hand gehen. Wird nur die Genehmigungslage geändert, ohne dass die Anlage entsprechend technisch verändert wird, liegt keine Kapazitätserweiterung im Sinne des ZuG 2012 vor.7 Die Genehmigung einer Änderung der Anlage richtet sich nach § 16 BImSchG. Erforderlich ist sie nur bei einer wesentlichen Änderung.8 Da § 3 Abs. 2 Nr. 6 ZuG 2012nur eine genehmigte Änderung erfasst, ist die nach § 15 BImSchG lediglich anzeigepflichtige einfache Änderung hier irrelevant. Nach § 3 Abs. 2 Nr. 7 ZuG 2012 wird die Kapazitätserweiterung in Betrieb ge13 nommen, wenn der Regelbetrieb der Anlage mit der erweiterten Kapazität aufgenommen wird. Damit wird die Inbetriebnahme einer Kapazitätserweiterung an die Inbetriebnahme einer Neuanlage angeglichen.9 Auch hier zählt also kein Probebetrieb; dieser muss vielmehr abgeschlossen sein.10

5.

Standortauslastungsfaktor (Nr. 8)

14 § 3 Abs. 2 Nr. 8 ZuG 2012 definiert den Standardauslastungsfaktor gesetzlich, der näher nach Anhang 4 zu berechnen ist. Es handelt sich um den Quotienten aus den nach Anhang 4 für die jeweiligen Tätigkeiten festgelegten Vollbenutzungsstunden und der Anzahl der genehmigten maximalen Vollbenutzungsstunden pro Jahr. Der normativ festgelegte Standard wird also zu der jeweiligen konkreten Genehmigung in Bezug gesetzt. 6 7 8 9 10

Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 24. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 24. Näher abgrenzend Frenz, in: Kotulla (Hrsg.), BImSchG, § 16 Rn. 33 ff. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 24. S.o. Rn. 7. Frenz

§3

6.

Begriffsbestimmungen

459

Kuppelgas (Nr. 9)

Kuppelgas ist nach § 3 Abs. 2 Nr. 9 ZuG 2012 das Gicht-, Kokerei- oder Kon- 15 vertergas oder eine Mischung aus diesen Gasen, das als Nebenprodukt bei der Erzeugung von Grundstoffen entsteht. Damit wird die Sonderregel für Kuppelgase nach § 11 ZuG 2012 auf die Eisen- und Stahlindustrie begrenzt.11

III.

Weitere Begriffsbestimmungen nach § 2 ZuV 2012

Neben diesen Begriffsbestimmungen nach § 3 Abs. 2 ZuG 2012 bestehen weitere nach § 2 ZuV 2012. Diese füllen zum Teil die im ZuG 2012 getroffenen und in der ZuV 2012 konkretisierten Berechnungsregeln für die Zuteilung von Emissionsberechtigungen näher aus. Die Aktivitätsrate ist nach § 2 Nr. 2 ZuV 2012 die eingesetzte Menge eines Stoffs pro Kalenderjahr. Der untere Heizwert besteht nach § 2 Nr. 3 ZuV 2012 in der Wärmemenge, die bei vollständiger Verbrennung einer definierten Menge Brennstoffs entsteht. Der Wassergehalt des Brennstoffs und das Wasser, das bei der Verbrennung entsteht, muss sich aber in gasförmigem Zustand befinden. Nicht mitgerechnet wird die Wärmerückgewinnung durch die Kondensierung des Wasserdampfes im Abgas. Der Emissionsfaktor ist nach § 2 Nr. 4 ZuV 2012 der Quotient aus der bei der Handhabung eines Stoffs freigesetzten Menge nicht biogenen Kohlendioxids und der eingesetzten Menge dieses Stoffs. Er bezieht sich bei einem Brennstoff auf dessen unteren Heizwert. Biogene Kohlendioxid-Emissionen sind nach § 2 Nr. 5 ZuV 2012 Emissionen aus der Oxidation von nichtfossilem Kohlenstoff zu Kohlendioxid. Brennstoff ist nach § 2 Nr. 6 ZuV 2012 der Stoff, der vorrangig zum Zweck der Energiewandlung eingesetzt wird. Negativ dazu wird der Rohstoff in § 2 Nr. 7 ZuV 2012 als der in einer Anlage eingesetzte Stoff definiert, der kein Brennstoff ist. Der Konversionsfaktor ist nach § 2 Nr. 8 ZuV 2012 der Koeffizient, der den Grad der Umwandlung des Kohlenstoffs, der in den Brenn- oder Rohstoffen enthalten ist, zu Kohlendioxid angibt. Erfolgt diese Umwandlung vollständig, ist der Konversionsfaktor 1. Der Konversionsfaktor entspricht bei Verbrennungsprozessen dem Oxidationsfaktor, bei Nicht-Verbrennungsprozessen dem Umsetzungsfaktor. § 2 Nr. 9-11 ZuV 2012 definieren verschiedene Gasgemische: Gichtgas tritt bei der Roheisenerzeugung aus dem Hochofen an der Gicht, also dem oberen Abschluss des Hochofens aus, Konvertergas bei der Rohstahlerzeugung nach dem Sauerstoffblasverfahren aus dem Konverter, Kokereigas bei der Trockendestillation insbesondere von Braunkohle oder Steinkohle aus der Koksofenkammer.

11

Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 24.

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Abschnitt 2 Mengenplanung

§4

Nationale Emissionsziele

(1) 1Es wird eine Gesamtmenge für die Emission von Treibhausgasen in Deutschland festgelegt, welche die Einhaltung der Minderungsverpflichtung der Bundesrepublik Deutschland nach der Entscheidung des Rates 2002/358/EG vom 25. April 2002 über die Genehmigung des Protokolls von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen im Namen der Europäischen Gemeinschaft sowie die gemeinsame Erfüllung der daraus erwachsenden Verpflichtungen (ABl. EG Nr. L 130 S. 1, Nr. L 176 S. 47) gewährleistet. 2In der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 beträgt die Gesamtmenge 973,6 Millionen Tonnen Kohlendioxid-Äquivalente je Jahr. (2) 1Die Gesamtmenge der zuteilbaren Berechtigungen in der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 beträgt 442,07 Millionen Berechtigungen pro Jahr zuzüglich einer Menge von bis zu 11 Millionen Berechtigungen pro Jahr für die Zuteilungen an Anlagen, auf die § 26 Abs. 1 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes Anwendung findet. 2Diese Gesamtmenge umfasst auch die Berechtigungen, die als Reserve nach § 5 Abs. 1 und für eine Veräußerung nach § 19 zurückbehalten werden. (3) 1Übersteigt die Gesamtmenge der nach den Vorschriften dieses Gesetzes mit Ausnahme der nach § 9 für Neuanlagen zuzuteilenden Berechtigungen die Menge von 379,07 Millionen Berechtigungen je Jahr zuzüglich der Menge von Berechtigungen, die an Anlagen zuzuteilen sind, auf die § 26 Abs. 1 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes Anwendung findet, werden die Zuteilungen für Anlagen nach Anhang 1 Ziffern I bis V des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes nach den §§ 7 und 8 entsprechend dem Effizienzstandard der Anlage nach Maßgabe von Anhang 5 anteilig gekürzt. 2 Bei einer Unterschreitung des Wertes nach Satz 1 fließen die verbleibenden Berechtigungen der Reserve zu. 3Von der anteiligen Kürzung ausgenommen sind Zuteilungen an Anlagen, die in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 eine Zuteilung nach § 12 Abs. 1 des Zuteilungsgesetzes 2007 erhalten haben, soweit der Zeitraum von zwölf auf den Abschluss der Modernisierungsmaßnahme folgenden Kalenderjahren in die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 hineinreicht oder der Nachweis nach § 12 Abs. 1 Satz 5 des Zuteilungsgesetzes 2007 erbracht wurde. Frenz

§4

Nationale Emissionsziele

461

Übersicht I. II. III.

I.

Allgemeines Emissionsziel (Abs. 1)........................................................ Zuteilbare Berechtigungen (Abs. 2) ........................................................ Übersteigen der Emissionsgesamtmenge und anteilige Kürzung (Abs. 3)....................................................................................................

Rn. 1-6 7-10 11-17

Allgemeines Emissionsziel (Abs. 1)

§ 4 Abs. 1 ZuG 2012 legt ein allgemeines Emissionsziel fest. Es soll die Einhaltung der von der Bundesrepublik Deutschland eingegangenen Treibhausgasreduktionsverpflichtungen sicherstellen. Diese ergeben sich aus der Entscheidung 2002/358/EG vom 25. April 2002 über die Genehmigung des Protokolls von Kyoto sowie die gemeinsame Erfüllung der daraus erwachsenden Verpflichtungen.1 Relevant ist mithin die Erreichung der Ziele des Burden-Sharing-Agreements, in deren Rahmen die Bundesrepublik eine Minderungsverpflichtung von 21 % in der Periode 2008-2012 gegenüber dem Referenzwert von 1990/1995 einging.2 Diese Prozentzahlen werden in § 4 Abs. 1 ZuG 2012 in konkrete Mengenangaben umgesetzt, wie viel Kohlendioxid-Äquivalente pro Jahr noch emittiert werden dürfen, ohne dass Deutschland seine Verpflichtungen verletzt. Für die erste Zuteilungsperiode von 2005-2007 war gem. § 4 Abs. 1 S. 2 ZuG 2007 jährlich eine Emission von 859 Mio. t Kohlendioxid vorgesehen, für die zweite von 2008-2012 bestimmt § 4 Abs. 1 S. 3 ZuG 2007 eine solche von 844 Mio. t. § 4 Abs. 1 S. 2 ZuG 2012 legt nunmehr die Gesamtmenge an zulässigen Treibhausgasemissionen in Deutschland auf 973,6 Mio. t Kohlendioxid-Äquivalente je Jahr fest. Die so festgelegte mögliche Gesamtemissionsmenge bildet den Bezugsrahmen, innerhalb dessen Emissionsberechtigungen ausgegeben werden können. Diese ermöglichen den Rechteinhabern, eine bestimmte Menge Kohlendioxid zu emittieren und sind daher in ihrer Zahl so zu begrenzen, dass auch bei voller Ausnutzung die Gesamtemissionsmenge nicht überschritten wird. Das hängt indes nicht nur von den Emissionen der nach Anhang 1 zum TEHG erfassten Tätigkeiten ab, sondern auch von den anderen emittierenden Sektoren, die nach § 7 S. 3 TEHG im Regelfall („sollen“) zu berücksichtigen sind. Die Emissionen aus diesen Bereichen sind daher von der zur Verfügung stehenden Gesamtemissionsmenge abzuziehen. Daraus ergibt sich dann die Emissionsmenge, die von den nach Anhang 1 zum TEHG erfassten Tätigkeiten nicht überschritten werden darf. Daran hat sich die Menge der insgesamt ausgegebenen Zertifikate zu bemessen. Damit stellen die so festgelegten Emissionsgesamtmengen zwar nationale Emissionsziele dar. Im Kern bilden sie aber Grundlagen für die Berechnung der auszu1 2

ABl. L 130, S. 1; L 176, S. 47. S. auch Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 27.4.2004, BT-Drucks. 15/2966, S. 18 zur Vorgängerbestimmung. Frenz

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462

ZuG 2012 – Kommentierung

teilenden Emissionshandelszertifikate. Lediglich diese sind individualisierbar. Daher kann gem. § 18 TEHG sanktioniert werden, dass auch jenseits ihrer Innehabung Emissionen ausgestoßen werden. Nicht konkret zuordenbar ist hingegen die Einhaltung der Emissionsgesamtmenge. Insoweit ist auch keine Verpflichtung einzelner Branchen festgeschrieben. Die Einhaltung eines bloßen Emissionszieles kann nicht durchgesetzt werden. Es ist auch nicht hinreichend festgelegt, gegen wen dies erfolgen sollte. Zudem ergeben sich für die anderen Sektoren, deren Tätigkeiten nicht in An5 hang 1 zum TEHG aufgeführt sind, nach dem Gesamtsystem des Emissionshandelsrechts keine Pflichten. Nicht ohne Grund fallen diese Sektoren gem. § 2 ZuG 2012 schon gar nicht in den Anwendungsbereich dieses Gesetzes.3 Schließlich widerspräche eine solche Erzwingbarkeit dem bloßen Zielcharakter. Als verbindliches Mittel hierfür sehen TEHG und ZuG 2012 den Emissionshandel vor. Damit wird in § 4 Abs. 1 ZuG 2012 der dadurch zu erreichende Zielwert genannt, der zugleich die Basis für die Bemessung der auszugebenden Emissionen bildet. Die in § 4 ZuG 2012 genannten allgemeinen Ziele sind daher als solche recht6 lich nicht verbindlich oder durchsetzbar. Die zuständige Behörde hat deshalb nicht das Recht, einen Antrag auf Zuteilung von Emissionsberechtigungen mit der Begründung abzulehnen, dass das in § 4 Abs. 1 ZuG 2012 vorgesehene Gesamtkontingent ausgeschöpft ist.

II.

Zuteilbare Berechtigungen (Abs. 2)

7 Energie und Industrie, die im Wesentlichen durch die Tätigkeiten nach Anhang 1 zum TEHG abgedeckt sind, wird für die zweite Zuteilungsperiode einschließlich der nach § 26 Abs. 1 TEHG neu einbezogenen Anlagen eine Gesamtmenge von 453,07 Mio. Berechtigungen, die jeweils einer Tonne emittierten Kohlendioxids entsprechen, zugestanden. Damit enthält § 4 Abs. 2 ZuG 2012 die zentralen klimapolitischen Eckdaten als Rahmenbedingung für den Emissionshandel in der zweiten Zuteilungsperiode.4 Auf die anderen Sektoren entfallen demgegenüber 531,53 Mio., die im Gegensatz zur Vorgängerbestimmung nicht mehr als Kohlendioxid-Äquivalente auf Verkehr und Haushalte sowie auf Gewerbe, Handel und Dienstleistungen verteilt werden. Ihnen obliegen schließlich keine konkreten Reduktionsverpflichtungen. Zwischen ihnen kann es daher auch ohne weiteres zu Verschiebungen kommen. Aus den beiden genannten Einzelsummen ergibt sich die Gesamtsumme von 973,6 Mio. t Kohlendioxid-Äquivalente, die das insgesamt zu wahrende nationale Emissionsziel nach § 4 Abs. 1 S. 2 ZuG 2012 bildet. § 4 Abs. 3 ZuG 2007 sah für die zweite Zuteilungsperiode vor, dass Energie 8 und Industrie 495 Mio. t CO2 emittieren können, andere Sektoren 349 Mio. t, davon 291 Mio. t Verkehr und Haushalte sowie 58 Mio. t Gewerbe, Handel und Dienstleistungen. Diese Ziele wurden nach § 4 Abs. 3 S. 2 ZuG 2007 überprüft, 3 4

S.o. § 2 ZuG 2007 Rn. 6 ff. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 24. Frenz

§4

Nationale Emissionsziele

463

als der NAP für die zweite Zuteilungsperiode festgelegt wurde. Dies erfolgte gem. § 7 S. 2 TEHG auch im Hinblick auf die Gesamtmenge, die den Richtwert für die insgesamt auszugebenden Berechtigungen bildet. Daher musste festgestellt werden, ob die in § 4 Abs. 3 S. 1 ZuG 2007 festgelegten Ziele so bestimmt waren, dass die Ausrichtung der Zertifikatausgabe nach ihnen ein Ergebnis gewährleistet, das sich im Rahmen der von Deutschland nach dem Kyoto-Protokoll und dem in der Entscheidung 2002/358/EG festgelegten EU-Burden-Sharing einzuhaltenden Ziele bewegt. Mithin muss die von Deutschland eingegangene Minderungsverpflichtung von 21 % in der Periode von 2008-2012 gegenüber 1990/1995 eingehalten werden.5 Die ursprünglich in § 4 Abs. 3 S. 2 ZuG 2007 vorgesehenen Berechtigungen für 9 495 Mio. t Kohlendioxid von Energie und Industrie wurden schon bei der Aufstellung des der Kommission am 30. Juni 2006 übermittelten NAP II gesenkt und mussten auf die Entscheidung der Kommission vom November 2006 auf die nunmehr festgeschriebenen 453 Mio. Berechtigungen pro Jahr reduziert werden.6 Der Hintergrund ergibt sich näher aus der Entscheidung der Kommission vom 29. November 2006 zum deutschen Zuteilungsplan7 und der Mitteilung der Kommission vom selben Tag zu verschiedenen nationalen Zuteilungsplänen. Nach Ziff. 1 Anhang III zur Emissionshandelsrichtlinie müssen die im Rahmen des nationalen Emissionshandelssystems ausgestoßenen Emissionen unter Einbeziehung der Emissionen aus nicht diesem System unterfallenden Quellen und Maßnahmen der Energiepolitik sowie des nationalen Klimaschutzprogramms mit den EU- und den Kyoto-Zielen vereinbar sein. Dabei ist die künftige Entwicklung und damit namentlich das Wirtschaftswachstum und die Kohlendioxid-Emissionen im Verkehrssektor zu berücksichtigen. Bei Beachtung dieser Faktoren, der realistischerweise zu erwartenden nationalen Fortschritte nach Ziff. 2 Anhang III zur Emissionshandelsrichtlinie, des Verminderungspotenzials nach Ziff. 3 dieses Anhangs8 und des Zukaufs von Kyoto-Einheiten durch den Staat, muss die zu erwartende nationale Emissionsgesamtmenge innerhalb des nationalen Verpflichtungsrahmens liegen.9 Die Kommission darf daher zwar nicht die nationalen Reduktionsverpflichtungen verschärfen. Aber sie kann und muss die nationalen Emissionsprognosen für alle Sektoren kritisch auf ihre realistische Vornahme prüfen und im Hinblick darauf bewerten, ob die danach verbleibende Menge an Industrie und Energie zuzuteilender Berechtigungen eine Einhaltung der EU- und Kyoto-Ziele sicher erwarten lässt. Kraft der Festlegung in einer Entscheidung der EG handelt 5 6 7

8 9

Darauf nimmt auch die Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 24 Bezug. S.o. Einf. Rn. 20. Entscheidung über den nationalen Plan zur Zuteilung von Treibhausgasemissionszertifikaten, den Deutschland gemäß der RL 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates übermittelt hat. S. auch Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 24 f. Mitteilung der Kommission vom 29.11.2006 über die Bewertung der nationalen Pläne für die Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen im zweiten Zeitraum des EU-Emissionshandelssystems, KOM (2006) 725 endg., Ziff. 2.1. Frenz

464

ZuG 2012 – Kommentierung

es sich nicht nur um nationale, sondern auch um EU-Ziele, zumal auch die EU selbst dem Kyoto-Protokoll verpflichtet ist. Daher kann die Kommission ihre eigenen Beurteilungsgrundlagen und Einschätzungen heranziehen. Das betrifft vor allem die künftige Entwicklung des Wirtschaftswachstums und der Kohlenstoffintensität, die durch die das Verminderungspotenzial mit steuernden Zertifikatspreise beeinflusst wird. Hier geht es auch um eine kohärente Methode,10 schon um die Vergleichbarkeit der Bewertung in den einzelnen Mitgliedstaaten sicherzustellen. Allerdings müssen auch die Beurteilungen der Kommission die Entwicklung in den einzelnen Mitgliedstaaten sachgerecht widerspiegeln. Dabei sind auch Sonderentwicklungen vor Ort zu berücksichtigen, welche die näher am Geschehen befindlichen nationalen Stellen eher einstufen können als die Kommission. Schließlich ist entscheidend, dass das Ziel erreicht wird. Der Weg dorthin ist indes entsprechend der grundsätzlichen Wirkungsweise von Richtlinien nach Art. 249 Abs. 3 EG Sache der Mitgliedstaaten. Damit haben sie die Vorhand bei der Einschätzung der künftigen Emissionsentwicklung, welche sie auch ihrem nationalen Zuteilungsplan zugrunde legen müssen. Der Kommission obliegt nur die Überprüfung anhand der Kriterien nach Anhang III zur Emissionshandelsrichtlinie. Weil aber in diesen der Zielerreichung unter Berücksichtigung der künftigen Entwicklung und der Vermeidungspotenziale zentrale Bedeutung zukommt, muss diese Prüfung insoweit streng ausfallen. Die nationalen Annahmen und Einschätzungen müssen daher auch bei Heranziehung der einheitlichen Beurteilungsgrundlagen der Kommission Bestand haben, indem sie zumindest hinreichend plausibel sind und eine sichere Zielerreichung versprechen. Von den nach Prüfung durch die Kommission als in Deutschland zuzuteilende 10 Gesamtmenge festgesetzten 453,07 Mio. Berechtigungen entfallen gem. § 4 Abs. 2 S. 1 ZuG 2012 auf die schon in der ersten Handelsperiode einbezogenen Tätigkeiten 442,07 und 11 Mio. auf die mit der zweiten Handelsperiode neu erfassten Anlagentypen. Nach § 4 Abs. 2 S. 2 ZuG 2012 schließt die Gesamtmenge von 453,07 Mio. Berechtigungen nicht nur die kostenlos vor Beginn der zweiten Handelsperiode auf Antrag zugeteilten Berechtigungen ein. Umfasst ist auch die Reserve von 23 Mio. Berechtigungen nach § 5 Abs. 1 ZuG 2012 insbesondere für erst während der zweiten Zuteilungsperiode in Betrieb genommene Neuanlagen bzw. nach Abschluss des Zuteilungsverfahrens festgestellte (höhere) Zuteilungsansprüche. Hinzu kommen die 40 Mio. Berechtigungen, die für eine Veräußerung nach §§ 19 ff. ZuG 2012 zurückbehalten werden. Damit sind von der Gesamtmenge in Höhe von 453,07 Mio. Berechtigungen pro Jahr jeweils 63 Mio. für nicht sogleich den Anlagenbetreibern zuzuweisende Posten abzuziehen, so dass nur noch 390,07 Mio. verbleiben. Vor Beginn der zweiten Handelsperiode können daher nur sie als kostenlose Berechtigungen für die einzelnen Jahre zugeteilt werden.

10

Mitteilung der Kommission vom 29.11.2006 über die Bewertung der nationalen Pläne für die Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen im zweiten Zeitraum des EU-Emissionshandelssystems, KOM (2006) 725 endg., Ziff. 2.1. Frenz

§4

III.

Nationale Emissionsziele

465

Übersteigen der Emissionsgesamtmenge und anteilige Kürzung (Abs. 3)

Um trotz der im Vorhinein bestehenden Unsicherheiten, ob die nationalen Emissi- 11 onsziele auch bei Ausnutzung aller ausgegebenen Zertifikate erreicht werden, bei sich abzeichnenden Abweichungen eine Einhaltung zu gewährleisten, sieht § 4 Abs. 3 ZuG 2012 wie schon § 4 Abs. 4 ZuG 2007 eine anteilige Kürzung von Emissionsberechtigungen vor. Da diese ein Korrektiv im Rahmen der Mengenplanung bildet, wird sie davon und von den im Vergleich dazu beantragten Berechtigungen bestimmt, hingegen nicht durch die im Einzelfall richtige und ggf. erst im Nachhinein überprüfte Anwendung der einzelnen Zuteilungsregeln.11 Die Begrenzung der Zuteilungsmenge insgesamt ist zu wahren;12 wie durch Ziff. 1 Anhang III der Emissionshandelsrichtlinie vorgegeben. Das hat rechtssicher im Vorhinein zu erfolgen, da nach Zuteilung der Zertifikate eine Korrektur nur noch sehr begrenzt möglich ist, auch wenn das EuG eine Ex-post-Kontrolle nunmehr grundsätzlich zuließ.13 Es würde indes ein hohes Maß an Rechtsunsicherheit entstehen, wenn sämtliche Zuteilungsentscheidungen unter dem Vorbehalt späterer Kürzung stünden. Rechtssicherheit war indes ein wesentliches Anliegen der Klägerinnen, ebenso Transparenz. Im Rahmen der anteiligen Kürzung sind beide durch die normativ festgelegten Eckpunkte gewahrt, denen sachnotwendig eine die Höhe des Zuteilungsanspruchs prägende Berechnung innewohnt.14 Grundgesetzliche oder europarechtliche Bedenken bestehen daher nicht. Vor dem Hintergrund der Zielsetzung und Ausgestaltung der anteiligen Kürzung hat die DEHSt einen Prognosespielraum, der nur auf die Rechtmäßigkeit der generellen Zuteilungspraxis überprüft werden kann. Eine unrichtige Zuteilung im Einzelfall macht die ermittelte Zuteilungsmenge und den daraus berechneten Kürzungsfaktor nicht rechtswidrig.15 Jenseits des in der Natur der Sache liegenden Beurteilungsspielraums besteht kein Ermessen, sondern die vorgenommenen Zertifikatzuteilungen „werden … anteilig gekürzt“. Voraussetzung ist ein Übersteigen der Gesamtmenge von zugeteilten Berechti- 12 gungen vor Beginn der zweiten Handelsperiode in Höhe von 390,07 Mio. Das sind nach § 4 Abs. 3 S. 1 ZuG 2012 in erster Linie die 379,07 Mio. Berechtigungen für bestehende Anlagen. Die nach § 9 ZuG 2012 Neuanlagen zuzuteilenden Berechtigungen werden ausdrücklich ausgenommen. Schließlich werden sie erst nach Beginn der zweiten Handelsperiode zugeteilt und können daher für das Maß der anteiligen Kürzung keine Rolle spielen.16 Daraus erklärt sich auch die Differenz zu den 442,07 Mio. zuteilbaren Berechtigungen nach § 4 Abs. 2 ZuG 2012, welche neben den 40 Mio. zu veräußernden Berechtigungen nach § 19 ZuG 2012 auch die vor allem Neuanlagen gem. § 5 Abs. 1 ZuG 2012 vorbehaltene Reserve von 11 12 13 14 15 16

BVerwG, Urt. vom 16.10.2007, 7 C 33/07, Rn. 40. S. BVerwG, Urt. vom 16.10.2007, 7 C 33/07, Rn. 42. EuG, Urt. vom 7.11.2007, Rs. T-374/04 – Deutschland/Kommission. BVerwG, Urt. vom 16.10.2007, 7 C 33/07, Rn. 21 f., 25 f. zu § 4 Abs. 4 ZuG 2007. BVerwG, Urt. vom 16.10.2007, 7 C 33/07. S. aber EuG, Urt. vom 7.11.2007, Rs. T-374/04 – Deutschland/Kommission. Frenz

466

ZuG 2012 – Kommentierung

23 Mio. Berechtigungen umfasst. Wie nach § 4 Abs. 2 ZuG 2012 sind auch in § 4 Abs. 3 ZuG 2012 bis zu 11 Mio. Berechtigungen für neu in die zweite Emissionshandelsperiode einbezogene Anlagen nach § 26 Abs. 1 TEHG hinzuzuzählen.17 Ist diese Zahl in § 4 Abs. 3 ZuG 2012 nicht explizit erwähnt, ist sie doch in diesen unmittelbar aufeinanderfolgenden Regelungen als identisch anzusehen. Nur so kommt auch dieselbe Gesamtmenge aus zuzuteilenden Berechtigungen zustande. Im Gegensatz zur Vorgängerregelung des § 4 Abs. 3 ZuG 2007 wird nunmehr 13 die anteilige Kürzung vom Eingreifen eines Erfüllungsfaktors gelöst und als Alternative ausgestaltet. Betroffen sind nämlich nach § 4 Abs. 3 S. 1 ZuG 2012 nur Energieanlagen nach Anhang 1 Ziff. I bis V des TEHG, die Zuteilungen nach §§ 7 und 8 ZuG 2012 erhalten. Darin ist ein Erfüllungsfaktor nicht vorgesehen, ganz im Gegensatz zu der Zuteilung an Industrieanlagen. Der Minderungsbeitrag der Anlagen des Produzierenden Gewerbes nach Anhang 1 Ziff. VI bis XV des TEHG und der erstmals emissionshandelspflichtigen Anlagen soll nunmehr „bereits durch die Anrechnung eines Erfüllungsfaktors bei der Zuteilung nach historischen Emissionen berücksichtigt“ sein.18 Damit unterliegen nur noch Energieanlagen der Reduktion der Berechtigungen durch anteilige Kürzung, die daher für sie umso stärker ausfällt, falls das auch die Zuteilung an Industrieanlagen umfassende Gesamtkontingent erschöpft ist. Diese Ungleichbehandlung ist durch die unterschiedliche Wettbewerbssituation von Energie- und Industrieanlagen gerechtfertigt und ist Teil der grundsätzlich verschiedenen Zuteilungsregeln für diese beiden Anlagengruppen.19 Von der anteiligen Kürzung ausgenommen sind wie bisher schon Anlagen mit 14 einer Zuteilung für Early Action in der ersten Zuteilungsperiode nach § 12 Abs. 1 ZuG 2007. Diese Regelung betraf vor allem auch Anlagen der Energiewirtschaft. Sie werden nunmehr entsprechend Kriterium 7 Anhang III zur Emissionshandelsrichtlinie20 privilegiert.21 Ihre besondere Behandlung ist auch Ausdruck von Vertrauensschutz und eine Konsequenz des Rückwirkungsverbots.22 Voraussetzung ist gem. § 4 Abs. 3 S. 3 ZuG 2012 neben einer Zuteilung nach § 12 Abs. 1 ZuG 2007, die den Nachweis von Emissionsminderungen aufgrund von Modernisierungsmaßnahmen zwischen 1994 und 2002 voraussetzt, das Hineinreichen der Zuteilungsregelung aus der ersten Handelsperiode in die zweite. Entweder muss sich der Zeitraum von zwölf auf den Abschluss der Modernisierungsmaßnahme folgenden Kalenderjahre nach § 12 Abs. 1 S. 2 ZuG 2007 in die Zuteilungsperiode 2008-2012 erstrecken.23 Oder aber es wurde gem. § 12 Abs. 1 S. 5 ZuG 2007 nachgewiesen, dass die Emissionsminderung mehr als 40 % betrug, so dass sich 17 18 19 20 21 22 23

So auch Begründung zum Änderungsantrag der Fraktionen der CDU/CSU und der SPD, Anlage zur BT-Drucks. 16/5240, Ziff. 20. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 24. Ausführlich u. Vor §§ 6 ff. ZuG 2012 Rn. 2 ff. Näher o. § 9 TEHG Rn. 23 ff. und auch 43 ff. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 25. S.u. § 6 ZuG 2012 Rn. 23. Zu den Voraussetzungen näher die Voraufl. § 12 ZuG 2007 Rn. 4 ff. Frenz

§4

Nationale Emissionsziele

467

der Erfüllungsfaktor 1 auch auf die gesamte zweite Handelsperiode erstreckt. Damit werden entsprechend dem Rückwirkungsverbot die damaligen Zuteilungsregelungen fortgeführt. Steht fest, wie viele Berechtigungen ohne anteilige Kürzung zu viel ausgegeben 15 wurden, ist Bemessungsgrundlage für diesen Vorgang der jeweilige Effizienzstandard der betroffenen Energieanlagen. Damit wird die Änderung der Zuteilungsmethode für diese Anlagen hier fortgesetzt. Auch für die anteilige Kürzung zählen damit die hergestellten Produkte und die Effizienz der Anlage. Die Emissionen der ineffizienten Anlagen sind stärker zu verringern als die effizienter Anlagen, um das deutsche Klimaschutzziel zu erreichen.24 Deshalb sieht der für die Berechnung maßgebliche Anhang 5 zum ZuG 2012 16 zwei Berechnungsschritte vor: Erstens, ob und inwieweit die Anlage von der anteiligen Kürzung betroffen ist. Maßstab dafür ist der Effizienzstandard. Wird er erreicht, ist die Zuteilung an eine solche Anlage nicht von einer anteiligen Kürzung betroffen.25 Bei den davon erfassten Anlagen werden zweitens die sich ohne anteilige Kürzung ergebenden Zuteilungen so lange gekürzt, bis die nach § 4 Abs. 3 S. 1 ZuG 2012 verfügbare Gesamtzuteilungsmenge von 390,07 Mio. Berechtigungen für alle Anlagen erreicht ist. Wird diese Gesamtzuteilungsmenge nach § 4 Abs. 3 S. 1 ZuG 2012 nicht über-, 17 sondern unterschritten und damit nicht ausgeschöpft, erfolgt nur keine anteilige Kürzung und nicht etwa eine anteilige Erhöhung. Die verbleibenden Berechtigungen fließen gem. § 4 Abs. 3 S. 2 ZuG 2012 der Reserve nach § 5 ZuG 2012 zu.

24 25

Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 25. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 25. Frenz

§5

Reserve

(1) 23 Millionen Berechtigungen pro Jahr werden als Reserve für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 zurückbehalten. (2) Die Reserve dient vorbehaltlich des Absatzes 3 der Erfüllung von Ansprüchen: 1. auf Zuteilung von Berechtigungen a) für Neuanlagen nach § 9, b) in den Fällen, in denen die Ansprüche nach Abschluss des Zuteilungsverfahrens rechtskräftig festgestellt worden sind und soweit diese Ansprüche über die ursprüngliche Zuteilungsmenge hinausgehen, sowie 2. auf Zuweisung von Berechtigungen nach § 6 Abs. 3 Satz 2 des Zuteilungsgesetzes 2007. (3) 1Die Kosten, die dem Bund durch die Wahrnehmung der ihm im Rahmen des Emissionshandels zugewiesenen Aufgaben entstehen, werden in der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 durch Veräußerung von Berechtigungen aus der Reserve gedeckt. 2§ 21 gilt entsprechend. 3Die Erhebung von Verwaltungsgebühren bleibt hiervon unberührt. (4) 1Soweit Berechtigungen infolge der Aufhebung oder Änderung von Zuteilungsentscheidungen zurückgegeben oder nicht ausgegeben werden, fließen sie der Reserve zu. 2Berechtigungen in der Reserve, die bis zum Ende der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 nicht für in den Absätzen 1 bis 3 genannten Zwecke benötigt werden, können veräußert, nach Maßgabe von § 6 Abs. 4 Satz 4 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes in die nachfolgende Zuteilungsperiode überführt oder gelöscht werden. (5) 1Soweit es zur Erfüllung der in Absatz 2 Nr. 1 genannten Ansprüche oder zur Deckung der Kosten nach Absatz 3 erforderlich ist, beauftragt das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen eine Stelle, auf eigene Rechnung Berechtigungen zu kaufen und diese der zuständigen Behörde kostenlos zur Verfügung zu stellen. 2Zum Ausgleich erhält die beauftragte Stelle in der Zuteilungsperiode 2013 bis 2017 aus der für diese Periode gebildeten Reserve eine Menge an Berechtigungen zum Verkauf am Markt zugewiesen, die der Menge der in der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 durch die beauftragte Stelle für die Zwecke des Satzes 1 zugekauften Berechtigungen entspricht.

Übersicht I. II.

Systematik............................................................................................... Reservegrundmenge (Abs. 1)..................................................................

Frenz

Rn. 1 2-3

§5

III.

IV. V.

I.

Reserve

Verwendung (Abs. 2, 3) .......................................................................... 1. Neuanlagen ....................................................................................... 2. Rechtskräftig festgestellte Ansprüche............................................... 3. Ausgleich für erste Handelsperiode .................................................. 4. Systemkosten .................................................................................... Weitere Zuflüsse (Abs. 4) ....................................................................... Aufkauf weiterer Berechtigungen (Abs. 5) ............................................. 1. Zukauf durch eine beauftragte Stelle ................................................ 2. Keine Beihilfe...................................................................................

469

4-7 4 5 6 7 8-9 10-18 11-14 15-18

Systematik

§ 5 ZuG 2012 legt verschiedene Instrumente fest, damit für zusätzliche Neuanla- 1 gen genügend Zertifikate zur Verfügung stehen, um die Vergabe von Berechtigungen nach § 9 ZuG 2012 durchführen zu können. Damit wird zugleich dem in Ziff. 6 Anhang III zur Emissionshandelsrichtlinie vorgegebenen Kriterium genügt, dass sich neue Marktteilnehmer am Zertifikatsystem beteiligen können. Vorgesehen ist durch § 5 ZuG 2012 eine feste Reservegrundmenge, die durch Zuflüsse aus zurück- oder gar nicht ausgegebenen Berechtigungen aufgefüllt sowie durch zusätzliche Aufkäufe bei Bedarf erhalten wird.

II.

Reservegrundmenge (Abs. 1)

§ 5 Abs. 1 ZuG 2012 legt als Grundmenge für eine Reserve für die zweite Zutei- 2 lungsperiode 23 Mio. Berechtigungen fest. Diese Menge muss daher von den insgesamt für bestehende Anlagen zur Verfügung stehenden Berechtigungen abgezogen werden. Für die zweite Zuteilungsperiode bedeutet dies, dass bei insgesamt 453,1 Mio. zuteilbaren Berechtigungen nur 430,1 Mio. für bestehende Anlagen zur Verfügung stehen. Dabei sind, wie sich aus § 4 Abs. 2 ZuG 2012 ergibt, bereits die für eine Veräußerung nach § 19 ZuG 2012 zurückbehaltenen 40 Mio., welche auch Neuanlagen erwerben können, sowie die 11 Mio. für die neu in den Emissionshandel einbezogenen Anlagen nach § 26 TEHG inbegriffen; ohne diese ergibt sich die Gesamtmenge von 379,07 Mio. Berechtigungen nach § 4 Abs. 3 ZuG 2012. Die im ersten Entwurf des ZuG 2012, der in den Bundestag eingebracht wurde, 3 vorgesehene Reservegrundmenge von 25 Mio. Berechtigungen wurde wegen der während der parlamentarischen Beratungen eingeführten Veräußerung auf 23 Mio. Berechtigungen verringert, unterliegen der Kürzung nach § 20 ZuG 2012 doch auch Neuanlagen und Kapazitätserweiterungen.1 1

Begründung zum Änderungsantrag der Fraktionen der CDU/CSU und SPD, Anlage zur BT-Drucks. 16/2540, Ziff. 21. Frenz

470

ZuG 2012 – Kommentierung

III.

Verwendung (Abs. 2, 3)

1.

Neuanlagen

4 Die nach § 5 Abs. 1 ZuG 2012 zurückbehaltene Reservegrundmenge zuzüglich der Zuflüsse aus zurückgegebenen oder nicht ausgegebenen Berechtigungen nach § 5 Abs. 4 ZuG 2012 dient nicht mehr wie noch gem. § 6 Abs. 1 ZuG 2007 ausschließlich der Zuteilung an Neuanlagen. Dieser Zweck ist allerdings immer noch in § 5 Abs. 2 Nr. 1 a) ZuG 2012 an erster Stelle genannt und wird auch weiterhin der hauptsächliche sein. Er ist auch als einziger gemeinschaftsrechtlich durch Ziff. 6 Anhang III zur Emissionshandelsrichtlinie vorgegeben.2

2.

Rechtskräftig festgestellte Ansprüche

5 Weiterer Zweck der Reserve ist nach § 5 Abs. 2 Nr. 1 b) ZuG 2012 die Befriedigung rechtskräftig festgestellter Ansprüche nach Abschluss des Zuteilungsverfahrens, die über die ursprüngliche Zuteilungsmenge hinausgehen. Die Rechtsmittelverfahren gegen die Zuteilungsentscheidungen der DEHSt werden regelmäßig noch nicht zu Beginn der zweiten Emissionshandelsperiode abgeschlossen sein. Es ist nicht absehbar, wie erfolgreich sie sind und ob daher auf ihrer Grundlage die eigentlich nach § 4 Abs. 3 ZuG 2012 nur zur Verfügung stehende Gesamtmenge von 379,07 Mio. Berechtigungen für Bestandsanlagen und bis zu 11 Mio. Berechtigungen für neu einbezogene Anlagen nach § 26 Abs. 1 TEHG überschritten wird. Die anteilige Kürzung nach § 4 Abs. 3 ZuG 2012 kann hier nicht mehr korrigieren, weil sie vor Abschluss der zweiten Emissionshandelsperiode abgeschlossen sein muss. Daher trifft § 5 Abs. 2 Nr. 1 b) ZuG 2012 über die Reserve die notwendige Vorsorge.

3.

Ausgleich für erste Handelsperiode

6 Als dritten Zweck der Reserve bestimmt § 5 Abs. 2 Nr. 2 ZuG 2012 die Zuweisung von Berechtigungen nach § 6 Abs. 3 S. 2 ZuG 2007 als Ausgleich für die Berechtigungen, welche die beauftragte Stelle nach § 6 Abs. 3 S. 1 ZuG 2007 gekauft und der DEHSt kostenlos zum Zwecke der Zuteilung in der ersten Handelsperiode zur Verfügung gestellt hat. Eine entsprechende Regelung für Zukäufe in der zweiten Handelsperiode enthält § 5 Abs. 5 S. 2 ZuG 2012.3

2 3

S.o. Rn. 1. S.u. Rn. 14. Frenz

§5

4.

Reserve

471

Systemkosten

Viertens deckt die Reserve gem. § 5 Abs. 3 ZuG 2012 die dem Bund entstehenden 7 Aufwendungen aus dem Emissionshandel, die sog. Systemkosten.4 Diese rühren vor allem aus den Aufgaben des UBA, das die Berechtigungen zuteilt, die Konten verwaltet, die Abwicklung prüft etc., und den projektbezogenen Mechanismen JI und CDM.5 Zwar werden nach § 22 TEHG und § 14 ProMechG Gebühren erhoben, deren Erhebung nach § 5 Abs. 3 S. 3 ZuG 2012 unberührt bleibt. Indes können nach § 5 Abs. 3 ZuG 2012 zusätzlich Erlöse durch den Verkauf von Berechtigungen aus der Reserve zur Deckung dieser Kosten eingesetzt werden. Jedenfalls die allgemeinen Verwaltungskosten sind nicht durch Gebühreneinnahmen abgedeckt, ebenso wenig die Kosten für den Zukauf von Berechtigungen nach § 5 Abs. 5 ZuG 2012 bzw. den Ausgleich dieses Zukaufs aus der ersten Handelsperiode nach § 6 Abs. 3 ZuG 2007. Die als Systemkosten eingeplanten Erlöse werden dadurch erzielt, dass die dafür vorgesehenen Zertifikate veräußert werden. Dies erfolgt gem. § 5 Abs. 3 S. 2 ZuG 2012 nach dem Verfahren des § 21 ZuG 2012, mithin durch Verkauf am Markt oder durch Versteigerung über die Handelsperiode hinweg,6 also nicht auf einmal. Dabei sind haushaltsrechtliche Grundsätze zu beachten.7

IV.

Weitere Zuflüsse (Abs. 4)

Die Reserve wird nach § 5 Abs. 4 ZuG 2012 weiter dadurch gespeist, dass ihr ver- 8 schiedene zurückgegebene oder nicht ausgegebene Berechtigungen zufließen. Diese Regelung bildet das Pendant dazu, dass Berechtigungen aus der Reserve nach § 5 Abs. 2 Nr. 1 b) ZuG 2012 erfolgreichen Rechtsmittelführern zugute kommen. Die zurückgegebenen oder nicht ausgegebenen Zertifikate sind auch auf erfolglose Rechtsmittel zurückzuführen, wenn eine Zuteilungsentscheidung nachträglich zulasten des Emittenten geändert wird. Verwaltungsrechtliche Grundlage sind Rücknahme und Widerruf. Letzterer ist für die Einstellung des Betriebes eigens in § 10 ZuG 2012 festgelegt. Im Übrigen richtet sie sich nach allgemeinem Verwaltungsrecht. Eine Aufhebung einer Zuteilungsentscheidung mit anschließender Neuzuteilung kommt z.B. auch in Betacht, wenn sich nachträglich herausstellt, dass eine Anlage tatsächlich zu einem anderen als dem angegebenen Zeitpunkt in Betrieb genommen wurde. Hier muss auf die §§ 48, 49 VwVfG zurückgegriffen werden. Dagegen ist bei bloßen Berechnungsfehlern bei der Ermittlung der Anzahl der Berechtigungen eine Berichtigung jederzeit nach § 42 VwVfG möglich. 4 5 6 7

Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 25. Dazu o. § 13 TEHG Rn. 13 ff. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 25. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 25. Frenz

472

9

ZuG 2012 – Kommentierung

Die Rückflüsse nach § 5 Abs. 4 ZuG 2012 finden unabhängig vom tatsächlichen Bedarf für die Zuteilungen für zusätzliche Neuanlagen statt. Für überschüssige Berechtigungen, die auch nicht für die anderen in § 5 Abs. 2 und 3 ZuG 2012 genannten Zwecke benötigt werden, trifft nunmehr § 5 Abs. 4 S. 2 ZuG 2012 eine gesetzliche Regelung. Zunächst ist eine Veräußerung von Zertifikaten vorgesehen. Zudem ist eine Überführung in die nächste Zuteilungsperiode nach § 6 Abs. 4 S. 4 TEHG möglich; sie ist nicht mehr wie bisher in § 20 ZuG 2007 ausgeschlossen. Schließlich kommt eine Löschung in Betracht. Laut Gesetzesbegründung zum ZuG 2007 war bereits geplant, überschüssige Emissionsberechtigungen aus der Reserve, die bis zum Ende der Zuteilungsperiode nicht zugeteilt wurden, zu löschen.8

V.

Aufkauf weiterer Berechtigungen (Abs. 5)

10 Übersteigt der Bedarf von Neuanlagen, erfolgreichen Klägern und für Systemkosten den reservierten Bedarf von 23 Mio. t Berechtigungen, bedarf es zusätzlicher Zertifikate. Da diese nicht zusätzlich ausgegeben werden können, ohne die Erreichung der nationalen Emissionsziele nach § 4 ZuG 2012 zu gefährden, müssen sie vom Markt genommen werden. Sind indes die entsprechenden Zertifikate bereits nach Maßgabe von §§ 6 ff. ZuG 2012 ausgegeben worden, können sie nur am Markt gekauft werden. Dies sieht § 5 Abs. 5 ZuG 2012 vor.

1.

Zukauf durch eine beauftragte Stelle

11 Dieser Aufkauf hat gem. § 5 Abs. 5 S. 1 ZuG 2012 durch eine Stelle zu erfolgen, die am Markt im eigenen Namen und auf eigene Rechnung auftritt. Sie wird vom Bundesumweltministerium im Einvernehmen mit dem Bundesfinanzministerium beauftragt. Indem sie selbstständig auftritt, ist sie eigenständige Marktteilnehmerin. Sie tritt wie ein Privater auf dem Markt auf. Besondere hoheitliche Befugnisse hat sie insoweit nicht. Beauftragte Stelle kann daher a priori auch jeder verantwortliche Anlagenbetreiber oder jede sonstige Person sein, die nach § 14 Abs. 2 TEHG am Zertifikathandel teilnehmen darf. Es ist auch nicht näher spezifiziert, ob es sich insoweit um eine als privatrecht12 liche Stelle zu qualifizierende Einheit handeln muss. Sie muss nur in den Formen des Privatrechts agieren, indem sie Zertifikate aufkauft.9 Das kann aber auch eine staatliche Stelle etwa in Gestalt einer Anstalt der öffentliches Rechts.10 Entschei8 9 10

So die Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 27.4.2004, BT-Drucks. 15/2966, S. 19. Zur Qualifikation des entsprechenden Kaufvertrages als zivilrechtlicher Vertrag § 16 TEHG Rn. 21 ff. Dass staatliche Einheiten in den Rechtsformen des Privatrechts handeln können, soweit nicht öffentlich-rechtliches Handeln vorgesehen ist, wird allgemein anerkannt. Eine andere Frage ist die der auch insoweit bestehenden Grundrechtsbindung, etwa BGHZ 154, 146; Frenz, Öffentliches Recht, Rn. 198 m.w.N. Frenz

§5

Reserve

473

dend ist mithin nicht die organisatorische Rechtsform der handelnden Einheit, sondern die privatrechtliche Handlungsform beim Aufkauf von Zertifikaten. Aufgrund der normativ umschriebenen Aufgabenstellung muss die beauftragte Einheit für diese Tätigkeit auch tatsächlich geeignet sein, mithin das entsprechende Personal mit den dafür erforderlichen Fähigkeiten besitzen. Ansonsten liegt ein Auswahlfehler vor. Die beauftragte Stelle ist gesetzlich dazu verpflichtet, die aufgekauften Zertifi- 13 kate kostenlos der nach § 23 ZuG 2012 i.V.m. § 20 Abs. 1 S. 2 TEHG zuständigen, beim UBA eingerichteten DEHSt zur Verfügung zu stellen, um so insbesondere eine Weitergabe an die Neuanlagen nach § 9 ZuG 2012 zu ermöglichen. Es handelt sich mithin um eine bloße Zwischenstation, die dafür sorgt, dass in neutralem Gewande Zertifikate am Markt aufgekauft werden, die letztlich anderen zugute kommen. Für den Aufkauf erhält die beauftragte Stelle in der bereits benannten dritten 14 Zuteilungsperiode von 2013-2017 aus der dafür bestehenden Reserve einen adäquaten Ausgleich. Sie bekommt nach § 5 Abs. 5 S. 2 ZuG 2012 aus diesem Kontingent eine Menge, die das Äquivalent der in der zweiten Zuteilungsperiode zum Zwecke der Weitergabe an Neuanlagen aufgekauften Berechtigungen bildet. Diese Berechtigungen kann sie dann am Markt verkaufen und dadurch die für den Zukauf verausgabten Gelder wieder einspielen.

2.

Keine Beihilfe

Allerdings erhalten damit neue Marktteilnehmer Berechtigungen, die im Auftrag 15 des Staates gekauft und von einer staatlichen Stelle ausgegeben wurden. Ihr Vorteil liegt darin, dass sie diese Berechtigungen nicht zukaufen müssen. Damit eine nach Art. 87 EG verbotene Beihilfe vorliegt, müsste diese Zuwendung aber zudem aus staatlichen Mitteln finanziert sein.11 Zwar kommt es nicht darauf an, ob der Staat selbst oder eine von ihm beauftragte Einheit begünstigend auftritt.12 Daher ist es für Art. 87 Abs. 1 EG gleichgültig, ob es sich um staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen handelt, sofern nur eine staatliche veranlasste Minderung öffentlicher Finanzen eintritt. Nach § 5 Abs. 5 ZuG 2012 kauft die beauftragte Stelle die benötigten Zertifika- 16 te jedoch nur am Markt auf, ohne dafür mit staatlichen Mitteln ausgestattet zu werden. Der Ausgleich erfolgt zwar in der dritten Zuteilungsperiode, aber ebenfalls nicht in Geld, sondern in Form kostenloser Emissionsberechtigungen, welche die beauftragte Stelle am Markt weiterverkaufen kann. Diese finanziert sich also über den Markt, nicht über den Staat. Dessen Mittel werden nicht gemindert. Nur soweit der Staat Berechtigungen einsetzt, die er ansonsten verkaufen wür- 17 de, verzichtet er auf Einnahmen. Insoweit fehlt aber der direkte Bezug zu der Begünstigung der Neuanlagen, die bereits in der vorhergehenden Handelsperiode er11 12

S. im Einzelnen § 9 TEHG Rn. 146. St. Rspr., etwa EuGH, Slg. 1978, 25 (40 f.) – van Tiggele; Slg. 1998, I-7907 (7936 f.) – Ecotrade; Slg. 1999, I-3735 – Piaggio. Frenz

474

ZuG 2012 – Kommentierung

folgte. Die Unmittelbarkeit zwischen Begünstigung und staatlicher Mittelminderung, auf die der EuGH im PreussenElektra-Urteil großen Wert legte,13 fehlt daher. Zudem ist bereits eine staatliche Begünstigung von Neuanlagen fraglich. Zwar 18 werden diesen kostenlose Zertifikate zugewiesen, die sie sonst am Markt kaufen müssten. Indes verlangt Ziff. 6 Anhang III zur Emissionshandelsrichtlinie ausdrücklich Vorkehrungen für eine hinreichende Beteiligung von neuen Marktteilnehmern. Diesen muss also die entsprechende Grundlage geschaffen werden. Das zu tun obliegt den Mitgliedstaaten. Der Aufkauf von Berechtigungen stellt daher nur diesen europarechtlich vorgegebenen Weg sicher. Er garantiert lediglich die richtlinienkonforme Durchführung des Emissionshandels und tritt an die Stelle, dass der Staat von vornherein mehr Zertifikate für Neuanlagen vorhält und den Altanlagen nicht zuteilt. Von daher werden höchstens diese begünstigt, nämlich über das auf 23 Mio. Berechtigungen begrenzte Kontingent für Neuanlagen nach § 5 Abs. 1 ZuG 2012 hinaus. Jedoch sind die von der DEHSt zugeteilten Zertifikate nach § 16 S. 1 ZuG 2012 für alle Unternehmen kostenlos. Für die Anlagenbetreiber macht es keinen Unterschied, ob ihre Berechtigungen aus dem Haupttopf, der Reserve oder aus Zukäufen stammen. Zudem wird nunmehr ein Teil der Zertifikate veräußert, so dass darüber Aufwendungen anfallen, die eine Begünstigung jedenfalls der betroffenen Anlagen ausschließen. Verglichen mit den großzügigeren Zuteilungsregelungen für Altanlagen kann erst recht nicht von einer Bevorzugung von Neuanlagen die Rede sein. Schließlich sind die Vorgänge vom Zukauf am Markt bis zur Ausgabe von Zertifikaten an Neuanlagen zu verwickelt, um von einer aus staatlichen Mitteln gespeisten Beihilfe sprechen zu können, bildet doch schon die unmittelbare großzügige Zuweisung jedenfalls von kostenlos ausgegebenen Zertifikaten keine solche.14

13 14

EuGH, Slg. 2001, I-2099 (2182) – PreussenElektra; näher o. § 9 TEHG Rn. 142. Ausführlich o. § 9 TEHG Rn. 143 ff. sowie Rn. 133 ff. mit z.T. engerer Konzeption der Kommission. Frenz

Abschnitt 3 Zuteilungsregeln

Vor §§ 6 ff. Geteilte Grundkonzeption für Industrie- und Energieanlagen

Übersicht I. II.

III.

Vereinfachung der Regeln....................................................................... Teilweiser Paradigmenwechsel gegenüber dem ZuG 2007..................... 1. Einschränkung des sog. Grandfathering ........................................... 2. Anteilige Kürzung vs. Erfüllungsfaktor............................................ Unterscheidung von Energie- und Industrieanlagen................................

I.

Vereinfachung der Regeln

Rn. 1 2-7 2-3 4-7 8-9

Kernelement des ZuG 2012 wiederum bilden die Zuteilungsregeln, welche in Ab- 1 schnitt 3 in den §§ 6 ff. zusammengefasst sind. Während das ZuG 2007 eine Vielzahl verschiedener Regeln für unterschiedliche Anlagentypen und Situationen enthielt, schälen sich nunmehr stärker bestimmte Grundregeln heraus. Damit reagiert die Bundesregierung auf die Forderung der Kommission in ihrem sog. NAPGuidance,1 die Komplexität und den administrativen Aufwand bei der Zuweisung von Emissionshandelszertifikaten zu verringern. „Die Mitgliedstaaten sollen danach streben, die zweiten nationalen Zuteilungspläne so einfach wie möglich zu halten.“2

1

2

Communication from the Commission „Further Guidance on Allocation Plans for the 2008 to 2012 Trading Period of the EU Emission Trading Scheme“ vom 22.12.2005, COM(2005) 703 final. Ziff. 5 und auch 29 des NAP-Guidance.

476

ZuG 2012 – Kommentierung

II.

Teilweiser Paradigmenwechsel gegenüber dem ZuG 2007

1.

Einschränkung des sog. Grandfathering

2 Eine deutlich andere Behandlung erfahren nunmehr vor allem Energieanlagen.3 Sie werden nahezu vollständig einem Benchmark-System unterworfen. Dieses gilt also mit der nächsten Handelsperiode in diesem Bereich sowohl für Neu- als auch für Bestandsanlagen, um die Anreize zur Erneuerung des Anlagenparks zu erhöhen. Die Anwendung dieses Systems stellt nämlich effiziente Anlagen relativ besser als alte und ineffiziente Anlagen und soll für Energieanlagen in besonderem Maße geeignet sein, weil darin homogene Produkte hergestellt werden.4 Demgegenüber wurden die Emissionshandelszertifikate nach dem ZuG 2007 3 für die erste Handelsperiode für alle Bestandsanlagen und damit auch für die aus dem Energiebereich auf Basis historischer Emissionen nach dem sog. Grandfathering-Systems zugeteilt, hingegen nur für Neuanlagen auf der Basis festgelegter Emissionswerte pro Produkteinheit und damit dem sog. Benchmark-System. Damit bildete allerdings das Datum der Inbetriebnahme der Anlage die Grenzmarke. Eine Unterscheidung der Zuteilungsregeln allein wegen des Inbetriebnahmedatums sah indes die Kommission in ihrer Entscheidung zum nationalen Zuteilungsplan vom 29. November 2006 für nicht mit den Anforderungen der Emissionshandelsrichtlinie vereinbar.5 Nunmehr bleibt die Grandfathering-Methode auf Bestandsanlagen des produzierenden Gewerbes,6 die vor dem Jahr 2003 in Betrieb genommen wurden, beschränkt. Jedoch wurde die Basisperiode dafür bis 2005 verlängert und aktualisiert, sodass auch ein repräsentativeres jahresdurchschnittliches Emissionsniveau ermittelt werden kann, weil Auslastungsschwankungen und Sondereinflüsse über den sechsjährigen Bezugszeitraum ausgeglichen werden.7

2.

Anteilige Kürzung vs. Erfüllungsfaktor

4 Während das ZuG 2007 in § 5 einen einheitlichen Erfüllungsfaktor für die erste Handelsperiode von 0,9709 festlegte, besteht ein solcher in Höhe von 0,9875 lediglich noch für industrielle Tätigkeiten. Er ist bereits in die Zuteilungsregel selbst integriert und schon damit Bestandteil für die Berechnung der zuzuteilenden Zertifikate nach § 6 ZuG 2012. Demgegenüber erfolgt bei Energieanlagen eine anteilige Kürzung. Diese führt 5 dazu, dass das für die Energieanlagen zur Verfügung stehende Budget erst nach vollständiger Durchführung des Zuteilungsverfahrens für die zweite Handelsperiode exakt bestimmt werden kann. Dieses Budget ergibt sich durch Abzug der Zu3 4 5 6 7

Tätigkeiten I-V Anhang 1 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes (TEHG). Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 26. K(2004) 2515/2 endg. Tätigkeiten VI-VIII Anhang 1 TEHG. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 21 f.

Vor §§ 6 ff.

Geteilte Grundkonzeption für Industrie- und Energieanlagen

477

teilungen für Industrieanlagen, an Kleinanlagen der Energiewirtschaft, welche keinem Erfüllungsfaktor und auch keiner anteiligen Kürzung unterliegen (§ 7 Abs. 4 ZuG 2012), der Reserve sowie der zusätzlichen Zuteilung im Zusammenhang mit der erweiterten Härtefallregel. Ausgangspunkt ist die jährliche Gesamtzuteilungsmenge für die zweite Handelsperiode von 453,1 Mio. t CO2.8 Diese war nach der Entscheidung der Kommission vom 29. November 2006 zustande gekommen, nachdem die Bundesregierung in dem der Kommission fristgemäßen zum 30. Juni 2006 übersandten NAP II noch 482 Mio. t als Grundlage für die Zuteilung der Emissionshandelszertifikate vorgesehen hatte. Ausgenommen von dieser anteiligen Kürzung bei Energieanlagen sind aller- 6 dings Neuanlagen, welche erst während der zweiten Zuteilungsperiode in Betrieb genommen werden. Ebenso Bestandsanlagen, die in der ersten Zuteilungsperiode frühzeitige Emissionsminderungsmaßnahmen nachgewiesen hatten, sowie solche, die einen mit hocheffizienten Neuanlagen vergleichbaren Standard einhalten, was allerdings im Zuteilungsverfahren nachzuweisen ist. Im Übrigen aber ist noch eine Kürzung der Zuteilungen nach Abschluss des Zuteilungsverfahrens möglich, um auf jeden Fall die Einhaltung des Budgets sicherzustellen; dafür wird auch auf bestehende Datenunsicherheiten verwiesen, weil noch nicht alle erforderlichen Produktionsdaten vorliegen, sondern erst Ende 2007 zu erwarten sind.9 Werden solchermaßen Industrie- und Energieanlagen unterschiedlich behan- 7 delt, muss dafür ein sachlicher Grund bestehen. Vergleichbare Sachverhalte dürfen nämlich nur dann ungleich behandelt werden, wenn dafür ein sachlicher Grund vorliegt.10 Wesentlich Ungleiches ist umgekehrt auch ungleich zu behandeln.11 Die Bundesregierung verweist auf den geringeren Wettbewerb von Energieanlagen mit Konkurrenten außerhalb der Europäischen Union. Einen weiteren Grund sieht sie in der auf den Energiemärkten bestehenden Überwälzungsmöglichkeit der Zertifikatpreise in die Produktpreise.12 Beleg dafür war, dass die Energieunternehmen die an der Leipziger Börse gehandelten Zertifikatpreise in ihre Strompreise einrechnen konnten. Dieses Vorgehen zeigte auch aus wettbewerbsrechtlicher Sicht einen fehlenden Wettbewerb.13

8 9 10

11 12 13

Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 24. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 22. S. BVerfGE 105, 73 (110) mit Differenzierungen im Einzelnen zwischen Verhältnismäßigkeits- und Willkürmaßstab, s. BVerfGE 101, 132 (138) einerseits und BVerfGE 101, 331 (357) andererseits; näher o. § 9 TEHG Rn. 166 ff. BVerfGE 101, 275 (290); speziell im Kontext das Emissionshandels Greinacher/Ehrmann, in: Elspas/Salje/Stewing, Emissionshandel, Kap. 17 Rn. 151. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 22. Darin einen Verstoß gegen das wettbewerbsrechtliche Missbrauchsverbot sehend Frenz, WuW 2006, 737 ff.

478

ZuG 2012 – Kommentierung

III.

Unterscheidung von Energie- und Industrieanlagen

8 Damit ist die Abgrenzung von Energie- und Industrieanlagen zentral. Sie erfolgt tätigkeitsbezogen nach Anhang 1 zum TEHG. Jedoch kann zu industriellen Produktionsverfahren auch die Erzeugung von Energie gehören – möglicherweise sogar in derselben Anlage, jedenfalls aber im selben Komplex wie bei Industriekraftwerken, die einen bestimmten Industriebetrieb mit Strom und Wärme versorgen. Indiz für eine einheitliche Anlage ist eine einheitliche immissionsschutzrechtliche Genehmigung. Handelt es sich dann um eine Energie- oder eine Industrieanlage? Würde man hier trotz einheitlicher Produktionsprozesse und -abläufe trennen, würden zusammenhängende Tätigkeiten auseinandergerissen, obwohl diese auch unter dem Blickwinkel der CO2-Reduktion gemeinsam zu betrachten sind. Es hängt dann von der Gestaltung der industriellen Produktion ab, wie viel Energie benötigt wird, und damit letztlich auch, wie viel CO2 emittiert wird. Ein zusätzliches Minderungspotenzial besteht allerdings, wenn das Industrie9 kraftwerk getrennt gesteuert wird und darüber die CO2-Emissionen vermindert werden können. Im Übrigen ist auf den Schwerpunkt abzustellen und diesem entsprechend eine einheitliche Betrachtung vorzunehmen. Regelmäßig wird eine Anlage von dem jeweiligen industriellen Produktionsprozess geprägt, außer dieser fehlt oder ist nur eine Begleiterscheinung der Energieerzeugung. Indes dient die Energieerzeugung auch von nicht in den Fertigungskomplex integrierten Industriekraftwerken der konkreten industriellen Produktion.

§6

Zuteilung für bestehende Industrieanlagen mit Inbetriebnahme bis zum 31. Dezember 2002

(1) 1Für Anlagen nach Anhang 1 Ziffern VI bis XVIII des TreibhausgasEmissionshandelsgesetzes, deren Inbetriebnahme bis zum 31. Dezember 2002 erfolgte, werden auf Antrag Berechtigungen in einer Anzahl zugeteilt, die dem rechnerischen Produkt aus den durchschnittlichen jährlichen Kohlendioxid-Emissionen der Anlage in einer Basisperiode, einem Erfüllungsfaktor von 0,9875 und der Anzahl der Jahre der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 entspricht. 2Die durchschnittlichen jährlichen Kohlendioxid-Emissionen einer Anlage werden bestimmt nach Absatz 5 und den Vorschriften einer Rechtsverordnung nach § 13. Die Emissionsmenge, für die Berechtigungen nach Satz 1 zuzuteilen sind, errechnet sich nach Formel 1 des Anhangs 1 sowie nach den Vorschriften einer Rechtsverordnung nach § 13. (2) Für Anlagen, deren Inbetriebnahme bis zum 31. Dezember 1999 erfolgte, ist Basisperiode der Zeitraum vom 1. Januar 2000 bis zum 31. Dezember 2005. (3) Für Anlagen, deren Inbetriebnahme im Zeitraum vom 1. Januar 2000 bis zum 31. Dezember 2002 erfolgte, ist Basisperiode der Zeitraum vom 1. Januar des Jahres, das auf das Jahr der Inbetriebnahme folgt, bis zum 31. Dezember 2005. (4) Sofern die Kapazitäten einer Anlage zwischen dem 1. Januar 2000 und dem 31. Dezember 2002 erweitert oder verringert wurden, ist für die Bestimmung der Basisperiode der Zeitpunkt der letztmaligen Erweiterung oder Verringerung von Kapazitäten der Anlage nach ihrer Inbetriebnahme maßgeblich. (5) 1Für die Bestimmung der durchschnittlichen jährlichen KohlendioxidEmissionen nach Absatz 1 Satz 1 in der Basisperiode sind die Daten maßgeblich, 1. die der Zuteilungsentscheidung für die Handelsperiode 2005 bis 2007 durch die zuständige Behörde zugrunde gelegt wurden, 2. die der Betreiber auf Grundlage der Datenerhebungsverordnung 2012 mitgeteilt hat oder die bei nicht rechtzeitiger Mitteilung durch den Betreiber von der zuständigen Behörde im Rahmen der Auswertung der Datenerhebung zugrunde gelegt wurden und 3. die der Betreiber für das Jahr 2005 nach § 5 Abs. 1 des TreibhausgasEmissionshandelsgesetzes berichtet hat. 2 Die zuständige Behörde kann für die Zuteilungsentscheidung die Datenbasis nach Satz 1 korrigieren, soweit die Angaben des Betreibers nicht den für die Ermittlung und Mitteilung von Daten jeweils geltenden Anforderungen nach § 5 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes, der Zuteilungsverordnung 2007 oder der Datenerhebungsverordnung 2012 entsprechen. 3Satz 2 gilt nicht für Daten nach Satz 1 Nr. 1, soweit der Zuteilungsbescheid beFrenz

480

ZuG 2012 – Kommentierung

standskräftig ist, sowie ebenfalls nicht für Daten nach Satz 1 Nr. 3, soweit die zuständige Behörde kein Verfahren zur Schätzung der Emissionen nach § 18 Abs. 2 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes eingeleitet hat. 4Rechtsbehelfe gegen Entscheidungen nach Satz 2 können nur mit den gegen die Zuteilungsentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden. 5Auf Verlangen der zuständigen Behörde hat der Betreiber einer Anlage die für die Bestimmung der durchschnittlichen jährlichen Kohlendioxid-Emissionen in der Basisperiode zusätzlich erforderlichen Angaben unverzüglich zu übermitteln. 6Die Sätze 1 bis 5 gelten nur für Anlagen, auf die das Zuteilungsgesetz 2007 Anwendung findet. (6) Bedeutet eine Zuteilung nach den vorstehenden Absätzen eine unzumutbare Härte für den Anlagenbetreiber und für ein mit diesem verbundenes Unternehmen, das mit seinem Kapital aus handels- oder gesellschaftsrechtlichem Rechtsgrund für die wirtschaftlichen Risiken des Anlagenbetriebes einstehen muss, teilt die zuständige Behörde auf Antrag des Betreibers zusätzliche Berechtigungen in der für einen Ausgleich angemessenen Menge zu. (7) Für bestehende Anlagen mit einer Kapazitätserweiterung in den Jahren 2003 bis 2007 erfolgt die Zuteilung für die Anlage nach § 8 Abs. 2. (8) Für Anlagen, die eine Zuteilung nach § 12 Abs. 1 des Zuteilungsgesetzes 2007 in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 erhalten haben, findet diese Regelung auf Antrag bei der Zuteilung entsprechende Anwendung. (9) 1Für Anlagen, deren jahresdurchschnittliche Emissionsmenge 25.000 Tonnen Kohlendioxid in der Basisperiode nicht überschreitet, wird bei der Berechnung der Zuteilungsmenge nach Absatz 1 kein Erfüllungsfaktor angewendet. 2Die Emissionsmenge, für die Berechtigungen zuzuteilen sind, errechnet sich nach Formel 2 des Anhangs 1. 3Für Anlagen mit einer höheren Emissionsmenge beträgt die Mindestzuteilungsmenge 25.000 Berechtigungen pro Jahr. (10) 1Für Anlagen, auf die das Zuteilungsgesetz 2007 keine Anwendung findet, muss der Antrag auf Zuteilung nach § 10 Abs. 1 des TreibhausgasEmissionshandelsgesetzes die nach den vorstehenden Absätzen erforderlichen Angaben über die durchschnittlichen jährlichen Kohlendioxid-Emissionen der Anlage in der jeweils gültigen Basisperiode enthalten, soweit diese Angaben nicht bereits Gegenstand der Datenmitteilung nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 der Datenerhebungsverordnung 2012 waren. 2§ 12 Abs. 1 bis 4 des Zuteilungsgesetzes 2007 findet für diese Anlagen entsprechende Anwendung.

Übersicht I. II.

Fortgeführter Grundansatz (Abs. 1) ........................................................ Nähere Berechnung (§§ 4 ff. ZuV 2012)................................................. 1. Ansatz...............................................................................................

Frenz

Rn. 1-2 3-12 3-4

§6

III. IV.

Zuteilung für bestehende Industrieanlagen

2. Generelle Berechnung....................................................................... 3. Bilanzierung des Kohlenstoffgehalts ................................................ 4. Messung der CO2-Emissionen .......................................................... 5. Regeneration von Katalysatoren und Kalzinierung von Petrolkoks.. Verlängerte und aktualisierte Basisperiode (Abs. 2-4) ............................ Datengrundlage (Abs. 5) ......................................................................... 1. Regelmäßiger Rückgriff auf bereits vorhandene Daten (S. 1) .......... 2. Korrekturmöglichkeit (S. 2, 3).......................................................... a) b) c) d)

481

5-9 10 11 12 13-15 16-30 16-17 18-26

Fehlerhafte Angaben........................................................................ Bestandskraft ................................................................................... Schätzung......................................................................................... Alternativen .....................................................................................

18-21 22-24 25 26

3. Eingeschränkter Rechtsschutz (S. 4)................................................. 4. Relevanz aktueller Daten (S. 5, 6) .................................................... V. Allgemeine Härtefallregelung (Abs. 6) ................................................... 1. Abgrenzung zur besonderen Härtefallregelung nach § 12 ZuG 2012 .................................................................................................. 2. Notwendiger Unmittelbarkeitszusammenhang ................................. 3. Einschränkung bei verbundenen Unternehmen................................. 4. Zusätzliche Zuteilung ....................................................................... VI. Kapazitätserweiterungen in den Jahren 2003-2007 (Abs. 7) ................... VII. Early Action (Abs. 8) .............................................................................. VIII. Kleinanlagen (Abs. 9).............................................................................. IX. Neu in das Emissionshandelssystem einbezogene Anlagen (Abs. 10) ....

27-28 29-30 31-36

I.

31 32-33 34-35 36 37 38 39-40 41-45

Fortgeführter Grundansatz (Abs. 1)

Die ausführlichste Zuteilungsregel ist die für bestehende Industrieanlagen mit In- 1 betriebnahme bis zum 31. Dezember 2002 nach § 6 ZuG 2012. Sie entspricht im Wesentlichen der Regelung des § 7 Abs. 1 ZuG 2007 und führt die darin begründete Zuteilung auf der Grundlage historischer Emissionen fort.1 Nicht mehr einbezogen werden allerdings entsprechende Energieanlagen.2 Erfasst werden vielmehr die Anlagen des produzierenden Gewerbes. Das sind die Tätigkeiten VI bis XV Anhang 1 TEHG und die ab der Zuteilungsperiode 2008-2012 neu hinzukommenden Tätigkeiten, so insbesondere integrierte Hüttenwerke (IX a) und Weiterverarbeitungseinheiten innerhalb integrierter Hüttenwerke (IX b), Anlagen zum Schmelzen mineralischer Stoffe einschließlich Anlagen zur Herstellung von Mineralfa1 2

Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 25. S.o. Vor §§ 6 ff. ZuG 2012 Rn. 8 f. S.o. Vor §§ 6 ff. ZuG 2012 Rn. 2 f. Frenz

482

ZuG 2012 – Kommentierung

sern mit einer Schmelzleistung von mehr als 20 t je Tag (XII a) sowie Anlagen zur Herstellung von Propylen oder Ethylen mit einer Produktionsleistung von 50.000 t oder mehr je Jahr (XVI). Die Inbetriebnahme bedeutet auch nach § 3 Abs. 2 Ziff. 2 ZuG 2012 die erstmalige Aufnahme des Regelbetriebs. Für diese Anlagen erfolgt gem. § 6 Abs. 1 ZuG 2012 die Zuteilung von Berech2 tigungen in einer Anzahl, die dem rechnerischen Produkt aus den durchschnittlichen jährlichen Kohlendioxid-Emissionen der Anlage in einer Basisperiode, einem Erfüllungsfaktor von 0,9875 und der Anzahl der Jahre der Zuteilungsperiode 2008-2012 entspricht. Der Erfüllungsfaktor dient im Rahmen der Zuteilungsregeln für bestehende Anlagen der Sicherstellung der nach den nationalen Emissionszielen erforderlichen Emissionsminderung.3 Maßgeblich ist die Formel 1 des Anhangs 1 des ZuG 2012:

EB EM BP EF t p 4 II.

Nähere Berechnung (§§ 4 ff. ZuV 2012)

1.

Ansatz

3 Eine nähere Ausgestaltung soll nach den Vorschriften einer Rechtsverordnung nach § 13 ZuG 2012 erfolgen. Darin können Regelungen zur Vereinheitlichung der anzuwendenden Umrechnungsfaktoren zur Berechnung der Emissionsmengen für die Zuteilung festgelegt werden, was Grundlage für die vorgesehene Vereinheitlichung der Emissionsberichterstattung nach dem geänderten Anhang 2 TEHG sein soll.5 § 6 Abs. 1 S. 2 ZuG 2012 regelt, dass nach einer Rechtsverordnung auch die 4 durchschnittlichen jährlichen Kohlendioxid-Emissionen einer Anlage bestimmt werden. Dies sah auch schon § 7 Abs. 1 S. 2 ZuG 2007 vor. Allerdings liegen nunmehr bereits Daten aus der ersten Handelsperiode vor. Die Daten über die Brennstoffeinsätze können daher nach Maßgabe von § 6 Abs. 5 ZuG 2012 verwendet werden,6 weshalb § 6 Abs. 1 S. 2 ZuG 2012 eigens darauf verweist. Als Mindestbestandteile für den Antrag für die Zuteilung von Berechtigungen nach § 6 Abs. 1 ZuG 2012 nennt § 12 Abs. 1 ZuV 2012 das Datum der Inbetriebnahme sowie bei Kapazitätsveränderungen zwischen 1. Januar 2000 und 31. Dezember 2002 das 3 4

5 6

Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 27.4.2004, BT-Drucks. 15/2966, S. 19. EB: Menge der Emissionsberechtigungen für die Zuteilungsperiode nach Anwendung der für die Anlage maßgeblichen Zuteilungsregel (in t CO2-Äquiv.); EMBP: Durchschnittliche jährliche Emissionen der Anlage in der Basisperiode; EF: Erfüllungsfaktor für die Zuteilungsperiode für Anlagen nach Anhang 1, Nr. VI bis XVIII des TEHG; tp: Anzahl der Jahre der Zuteilungsperiode. S. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 25. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 25. Frenz

§6

Zuteilung für bestehende Industrieanlagen

483

Datum der letztmaligen Erweiterung oder Verringerung von Anlagenkapazitäten nach der Inbetriebnahme.7

2.

Generelle Berechnung

Die Ermittlung der Kohlendioxid-Emissionen erfolgt gem. § 6 Abs. 5 ZuV 2012 5 auf Basis der vorliegenden Daten nach § 6 Abs. 5 S. 1 Nr. 1-3 ZuG 2012 und der Anwendung von § 4 ZuV 2012. Danach wird die Zuteilungsmenge für diejenigen Brennstoffe, Rohstoffe und Produkte, für die in Anhang 1 zur ZuV 2012 einheitliche Emissionsfaktoren, untere Heizwerte und Kohlenstoffgehalte festgelegt sind, auf der Grundlage dieser Werte ermittelt. In diesem Anhang 1 sind verschiedene Kategorien aufgeführt, so etwa als Brennstoffe verschiedene Braunkohlenbriketts und -stäube, Erdgasarten, auch Grubengase sowie Heizöle und Kohleformen einschließlich verschiedener Importländer. Die Bedeutung dieser Zahlen liegt darin, dass sich die Kohlendioxid- 6 Emissionen aus dem Einsatz von Brennstoffen gem. § 6 Abs. 2 ZuV 2012 nach dem rechnerischen Produkt aus der Aktivitätsrate des Brennstoffs, dem unteren Heizwert, dem heizwertbezogenen Emissionsfaktor und dem Oxidationsfaktor des Brennstoffs bestimmen. Beim Einsatz von Rohstoffen ist für die Berechnung nach § 6 Abs. 3 ZuV 2012 das rechnerische Produkt aus der Aktivitätsrate des Rohstoffs, dem Emissionsfaktor und dem Umsetzungsfaktor des Rohstoffs maßgeblich. Dabei sind alle Freisetzungen von Kohlendioxid in die Atmosphäre einzubeziehen, bei denen das CO2 als unmittelbares Produkt einer chemischen Reaktion entsteht, die keine Verbrennung ist, oder im direkten technologischen Verbund mittelbar und unvermeidbar aus dieser chemischen Reaktion resultiert. Bestehen keine einheitlichen Stoffwerte nach § 4 ZuV 2012, sind diese gem. 7 § 5 ZuV 2012 auf der Basis der spezifischen Eigenschaften der eingesetzten Stoffe anzugeben. In dieser Vorschrift sind auch nähere Berechnungen vorgesehen. Die Emissionsfaktoren von Brennstoffen berechnen sich gem. § 5 Abs. 2 ZuV 2012 als Quotient aus dem Kohlenstoffgehalt und dem unteren Heizwert des Brennstoffs. Anschließend erfolgt eine Umrechnung in Kohlendioxid durch die Multiplikation mit dem Quotienten aus 44 und zwölf. Kohlenstoffgehalt und unterer Heizwert sind nach den allgemeinen Regeln der Technik zu bestimmen. Eine unvollständige Verbrennung bleibt bei der Bestimmung des Emissionsfaktors unberücksichtigt. Eine Berechnung des Kohlenstoffgehalts aus dem unteren Heizwert der Brennstoffe über statistische Methoden ist gem. § 5 Abs. 3 ZuV 2012 grundsätzlich unzulässig. Eine Ausnahme gilt nach § 5 Abs. 3 S. 2 ZuV 2012, soweit bei dem Brennstoff Vollwert-Steinkohle keine Angaben über den Kohlenstoffgehalt des Brennstoffs vorliegen und das Gemisch der Brennstoffchargen wegen spezifischer örtlicher Umstände nicht bekannt ist. Dann kann auf die Formel nach Anhang 2 zur ZuV 2012 zurückgegriffen werden, wenn die Methodenkonsistenz zwischen der Ermittlung der Emissionsfaktoren für den Zuteilungsantrag und für die Berichterstattung nach § 5 TEHG sichergestellt ist. Das gilt nicht für Anthrazit. Die Emis7

Für Anlagen nach § 6 Abs. 10 ZuG 2012 s. näher u. Rn. 41 ff. Frenz

484

ZuG 2012 – Kommentierung

sionsfaktoren von Rohstoffen ermitteln sich nach § 5 Abs. 4 ZuV 2012 aus dem Kohlenstoffgehalt und der anschließenden Umrechnung in Kohlendioxid durch Multiplikation mit dem Quotienten aus 44 und zwölf. Auch dabei ist der Kohlenstoffgehalt nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik zu bestimmen. Eine unvollständige Umsetzung wird bei der Bestimmung des Emissionsfaktors nach § 5 Abs. 4 S. 3 ZuV 2012 gleichfalls nicht berücksichtigt. Die Ermittlung der Kohlendioxid-Emissionen aus dem Einsatz von Rohstoffen 8 kann gem. § 6 Abs. 4 ZuV 2012 bei der Produktion von Zementklinker, Branntkalk und Dolomit und bei der Herstellung von Keramik über die Produktionsmenge erfolgen. Die darin festgelegten Emissionswerte (z.B. 0,525 t Kohlendioxid je t Zementklinker) sind mit der hergestellten Menge des emissionsrelevanten Produktes pro Jahr zu multiplizieren. In diesen Fällen müssen auch nicht die Emissionsfaktoren und die Umsetzungsfaktoren der Rohstoffe angegeben werden, in den anderen Konstellationen aber schon. Hinzu kommen nach § 6 Abs. 5 S. 2 ZuV 2012 die Aktivitätsraten der Brenn9 stoffe einschließlich kohlenstofffreier Brennstoffe bzw. der emissionsrelevanten Rohstoffe, außer nach § 6 Abs. 4 ZuV 2012 ist die Produktionsmenge maßgeblich, die heizwertbezogenen Emissionsfaktoren der Brennstoffe, deren untere Heizwerte und die Anteile des biogenen Kohlenstoffs am Gesamtkohlenstoffgehalt der Brenn- und Rohstoffe.

3.

Bilanzierung des Kohlenstoffgehalts

10 Abweichend von diesen Grundsätzen des § 6 ZuV 2012 können die KohlendioxidEmissionen auf der Grundlage einer Bilanzierung des Kohlenstoffgehalts des Brenn- und Rohstoffeinsatzes sowie des aus den Brenn- und Rohstoffen stammenden Kohlenstoffs in den Produkten ermittelt werden. Zu den Produkten gehören dabei auch Nebenprodukte und Abfälle. Die jährlichen durchschnittlichen Emissionen ergeben sich dann nach § 7 Abs. 1 S. 3 ZuV 2012 aus der Differenz zwischen dem Gesamtkohlenstoffgehalt des jährlichen Brenn- und Rohstoffeinsatzes und dem Gesamtkohlenstoffgehalt in den in der Anlage hergestellten Produkten sowie der anschließenden Umrechnung des in Kohlendioxid überführten Kohlenstoffs mit dem Quotienten aus 44 und zwölf. Dementsprechend muss der Zuteilungsantrag nach § 7 Abs. 2 ZuV 2012 Angaben enthalten über • die Aktivitätsraten der Brenn- und Rohstoffe sowie die Produktionsmengen, • die Kohlenstoffgehalte der Brenn- und Rohstoffe und der Produkte, • die unteren Heizwerte der Brennstoffe und • die Anteile des biogenen Kohlenstoffs am Gesamtkohlenstoffgehalt der Brennund Rohstoffe und der Produkte.

4.

Messung der CO2-Emissionen

11 Schließlich können die Kohlendioxid-Emissionen nach § 8 Abs. 1 ZuV 2012 auch direkt durch Messung ermittelt werden. Dafür muss aber diese Messung nachweis-

Frenz

§6

Zuteilung für bestehende Industrieanlagen

485

lich ein genaueres Ergebnis bringen als die vorstehenden Wege der Emissionsermittlung. Oder aber nach diesen kann eine Bestimmung der KohlendioxidEmissionen infolge technischer Gründe nicht erfolgen oder bringt einen unverhältnismäßigen Mehraufwand mit sich. Voraussetzung ist aber, dass die Messung ein hinreichend genaues Ergebnis bringt. Für einen Zuteilungsantrag müssen daher Angaben gemacht werden über • die Gründe für die bessere Eignung der Messung gegenüber den anderen Verfahren, • die Methode und die hinreichende Genauigkeit des Messverfahrens, • die gesamten direkt ermittelten jährlichen Kohlendioxid-Emissionen in t, • die flankierende Berechnung nach Maßgabe von §§ 6 und 7 ZuV 2012, welche die Messungen bestätigen, und • ggf. die technische Unmöglichkeit oder den unverhältnismäßigen Mehraufwand einer Bestimmung nach den §§ 6 und 7 ZuV 2012.

5.

Regeneration von Katalysatoren und Kalzinierung von Petrolkoks

Sonderregeln gelten nach § 9 ZuV 2012 für die Regeneration von Katalysatoren 12 und die Kalzinierung von Petrolkoks.

III.

Verlängerte und aktualisierte Basisperiode (Abs. 2-4)

Da der Emissionshandel mittlerweile aufgenommen und über drei Jahre betrieben 13 wurde, konnte die Basisperiode als Grundlage für die Zuteilung von Emissionshandelszertifikaten nach dem Grandfathering verlängert und aktualisiert werden. Nach § 6 Abs. 2 ZuG 2012 ist die Basisperiode für Anlagen, deren Inbetriebnahme bis zum 31. Dezember 1999 erfolgte, der Zeitraum vom 1. Januar 2000 bis zum 31. Dezember 2005; der Endzeitpunkt wurde also gegenüber § 7 Abs. 2 ZuG 2007 um drei Jahre verlängert. Diese Konstellation bildet weiterhin den Grundfall.8 Die Verlängerung der Basisperiode von drei auf sechs Jahre verbessert aber die Ermittlung eines repräsentativen jahresdurchschnittlichen Emissionsniveaus, weil Auslastungsschwankungen und Sondereinflüsse über den längeren Bezugszeitraum ausgeglichen werden.9 Wurde eine Anlage später und damit nach dem 31. Dezember 1999 in Betrieb 14 genommen, verschieben sich die als Basisperiode anzusetzenden Zeiträume gem. § 6 Abs. 3 ZuG 2012 wie schon nach § 7 Abs. 3-5 ZuG 2007 nach hinten. Allerdings ist keine Hochrechnung der ermittelten Kohlendioxid-Emissionen mehr erforderlich, weil immer zumindest eine volle Dreijahresbasisperiode angesetzt 8 9

S. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 27.4.2004, BT-Drucks. 15/2966, S. 19 noch zum ZuG 2007. Vgl. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 26. Frenz

486

ZuG 2012 – Kommentierung

werden kann. Diese bildet, weil Anlagen mit Inbetriebnahme nur bis zum 31. Dezember 2002 erfasst werden, jedenfalls der Zeitraum vom 1. Januar 2003 als das Jahr, das auf das Jahr der Inbetriebnahme folgt, bis zum 31. Dezember 2005. Für ab dem 1. Januar 2000 in Betrieb genommene Anlagen dauert die Basisperiode damit zwischen drei und fünf Jahren. Wie schon § 7 Abs. 6 ZuG 2007 stellt der gleichlautende § 6 Abs. 4 ZuG 2012 15 die Kapazitätsveränderung von Anlagen zwischen dem 1. Januar 2002 und dem 31. Dezember 2002 für die Bestimmung der Basisperiode der Inbetriebnahme gleich. Wurde die Kapazität in diesem Zeitraum erweitert oder verringert, ist nämlich für die Bestimmung der Basisperiode der Zeitpunkt der letztmaligen Erweiterung oder Verringerung von Kapazitäten der Anlage nach ihrer Inbetriebnahme maßgeblich. Die Kapazitätserweiterung wird dabei nunmehr in § 3 Abs. 2 Nr. 5 ZuG 2012 definiert als eine Erhöhung der Kapazität aufgrund einer immissionsschutzrechtlich genehmigten Änderung der Anlage. Die dafür maßgebliche Vorschrift ist § 16 BImSchG.10 Die Kapazitätserweiterung wird dabei gem. § 3 Abs. 2 Nr. 6 ZuG 2012 in Betrieb genommen, wenn die Anlage mit der erweiterten Kapazität den Regelbetrieb aufnimmt.11

IV.

Datengrundlage (Abs. 5)

1.

Regelmäßiger Rückgriff auf bereits vorhandene Daten (S. 1)

16 Für die zweite Handelsperiode kann an bereits vorhandene Daten vielfach angeknüpft werden. § 6 Abs. 5 ZuG 2012 sieht für die Bestimmung der durchschnittlichen jährlichen Kohlendioxid-Emissionen nach § 6 Abs. 1 S. 1 ZuG 2012 drei maßgebliche Daten vor: Das sind zum ersten die Daten, welche der Zuteilungsentscheidung für die Handelsperiode 2005-2007 durch die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) beim UBA zugrunde gelegt wurden, mithin im Regelfall die Daten vom 1. Januar 2000 bis zum 31. Dezember 2012 (§ 7 Abs. 2 ZuG 2007). Die entsprechend der modifizierten Basisperiode weiter maßgeblichen Daten 17 aus den Jahren 2003 und 2004 folgen gem. § 6 Abs. 5 S. 1 Nr. 2 ZuG 2012 aus der Datenmitteilung des Betreibers im Rahmen der Datenerhebungsverordnung 2012.12 Vielfach hat der Betreiber dabei die Daten selbst rechtzeitig mitgeteilt. War dies nicht (rechtzeitig) der Fall, konnte die zuständige Behörde im Rahmen der Auswertung der Datenerhebung entsprechende Daten zugrunde legen. Die jährlichen Kohlendioxid-Emissionen für das Jahr 2005 schließlich folgen aus dem Bericht des Betreibers nach § 5 Abs. 1 TEHG (§ 6 Abs. 5 S. 1 Nr. 3 ZuG. 2012).

10 11 12

Dazu ausführlich die Kommentierung von Frenz, in: Kotulla (Hrsg.), BImSchG, § 16. S. näher dort. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 26. Frenz

§6

Zuteilung für bestehende Industrieanlagen

2.

Korrekturmöglichkeit (S. 2, 3)

a)

Fehlerhafte Angaben

487

Allerdings sind diese bereits vorhandenen Daten nicht der absolute Maßstab. Schließlich kommt es auf die tatsächlichen jahresdurchschnittlichen Emissionen in der Basisperiode an, um adäquate Zahlen für die Zuteilung von Emissionszertifikaten zugrunde zu legen. Daher „ist die Korrektur fehlerhafter Angaben zu den Brennstoffeinsätzen erforderlich“.13 Trotzdem enthält § 6 Abs. 5 S. 2 ZuG 2012 keine Muss- oder Sollvorschrift, sondern lediglich eine Ermächtigung, die in Satz 1 genannten Daten zu korrigieren. Das „kann“ in dieser Vorschrift ist gleichwohl vor dem genannten Hintergrund so zu lesen, dass im Regelfall eine Korrektur erfolgen wird, wenn fehlerhafte Angaben vorliegen. Voraussetzung dafür ist aber, dass die Angaben des Betreibers nicht den jeweils geltenden Anforderungen nach § 5 TEHG, der ZuV 2007 oder der Datenerhebungsverordnung 2012 genügen. Es reicht also zwar aus, wenn von einem der vorgenannten Regelwerke abgewichen wird. Allerdings können die Daten entsprechend dem Wortlaut „soweit“ nur in dem Maße korrigiert werden, wie nicht den rechtlichen Vorschriften entsprechende Angaben des Betreibers vorliegen. Es kann mithin keine umfassende Korrektur erfolgen, wenn lediglich ein Teil der Angaben fehlerhaft ist. b)

18

19

20

21

Bestandskraft

§ 6 Abs. 5 S. 3 ZuG 2012 schränkt die Korrekturmöglichkeiten für vorhandene 22 Daten weiter ein. In der ersten Handelsperiode zugrunde gelegte Daten können nur dann korrigiert werden, soweit der Zuteilungsbescheid nicht bestandskräftig ist. Trifft dies hingegen zu, haben daran auch die zugrunde gelegten Daten teil. Allerdings wird damit keine Regelung zur Aufhebung rechtswidriger Verwal- 23 tungsakte getroffen. Der Zuteilungsbescheid zur ersten Handelsperiode kann daher weiterhin nach den allgemeinen verfahrensrechtlichen Regeln aufgehoben werden.14 Ist dies der Fall, etwa weil infolge falscher Angaben kein Vertrauensschutz nach § 48 Abs. 1 VwVfG greift, können auch die zugrunde gelegten Zahlen nicht mehr herangezogen werden, beruht doch regelmäßig auf ihnen ein fehlerhafter Zuteilungsbescheid aus der ersten Handelsperiode. Dass allerdings nach § 6 Abs. 5 S. 3 ZuG 2012 die Bestandskraft zum Maßstab 24 genommen wird, hat seinen Grund darin, dass die Zuteilung für die zweite Handelsperiode zu einem bestimmten Zeitpunkt erfolgt und daher die dann vorliegenden Tatsachen maßgeblich sein müssen, um Verzögerungen zu vermeiden. Daher sind dann aufgrund von Angaben für die erste Handelsperiode zugrunde gelegte 13 14

Vgl. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 26. S. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 26. Frenz

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ZuG 2012 – Kommentierung

Zahlen auch für die zweite Handelsperiode erst im Nachhinein zu korrigieren; ein fehlerhafter Zuteilungsbescheid ist so nach den allgemeinen verfahrensrechtlichen Regeln aufzuheben und zu korrigieren. c)

Schätzung

25 Die Daten aus den Emissionsberichten für das Jahr 2005 nach § 6 Abs. 5 S. 1 Nr. 3 ZuG 2012 können gem. § 6 Abs. 5 S. 3 ZuG 2012 bei der Zuteilungsentscheidung für die zweite Handelsperiode nur dann korrigiert werden, wenn die zuständige Behörde nach § 18 Abs. 2 TEHG ein Verfahren zur Schätzung eingeleitet hat. Das setzt voraus, dass der Verantwortliche nicht ordnungsgemäß über die durch seine Tätigkeit verursachten Emissionen berichtet hat. Hierfür genügt allerdings nicht eine fehlerhafte Ermittlung der Emissionen, damit die Schätzung die Ausnahme bleibt.15 Entsprechend weit ist daher auch die Ausnahme nach § 6 Abs. 5 S. 3 ZuG 2012 zu sehen, welche die Korrekturmöglichkeiten der zuständigen Behörde beschränkt. Letztlich ist also im Zweifel die Bestandskraft vorrangig. d)

Alternativen

26 § 6 Abs. 5 S. 1 Nr. 2 ZuG 2012 nennt bereits alternativ als Datengrundlage neben den Mitteilungen der Betreiber die von der zuständigen Behörde im Rahmen der Auswertung der Datenerhebung zugrunde gelegten Daten bei nicht rechtzeitiger Mitteilung. Zunächst ist also im Rahmen der auf anderer Grundlage ermittelten Daten zu entscheiden, inwieweit den Angaben der Betreiber gefolgt wird.

3.

Eingeschränkter Rechtsschutz (S. 4)

27 Vom System her sind die Daten nach § 6 Abs. 5 S. 1 ZuG 2012, auch wenn sie aus anderen Quellen als dem Zuteilungsverfahren für die zweite Handelsperiode stammen, mit diesem untrennbar sachlich verknüpft, bilden sie doch die Grundlage für die Zuteilungsentscheidung. Daher können Rechtsbehelfe gegen eine Entscheidung der zuständigen Behörde, welche diese Datenbasis korrigiert, nach § 6 Abs. 5 S. 4 ZuG 2012 lediglich mit den gegen die Zuteilungsentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden. Dieser Rechtsschutz ist damit akzessorisch. Das entspricht der für Verfahrenshandlungen allgemein geltenden Regelung des § 44a VwGO. Die Korrektur der Datenbasis wird damit als verfahrensvorbereitende Handlung 28 behandelt und die entsprechende verwaltungsgerichtliche Rechtsfolge auf sie erstreckt.16 Die Einbettung in das Zuteilungsverfahren wird insoweit zum dominanten Faktor. Gerechtfertigt ist dies insofern, als die Datenbasis und die darauf bezogene Korrektur letztlich nur der Vorbereitung der Zuteilungsentscheidung und der 15 16

S. die Voraufl. § 18 TEHG Rn. 19. S. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 26. Frenz

§6

Zuteilung für bestehende Industrieanlagen

489

Ermittlung der zugrunde zu legenden Brennstoffeinsätze dienen, hingegen selbst keine materiellrechtliche Bedeutung hat.

4.

Relevanz aktueller Daten (S. 5, 6)

Nur wenn die vorgenannte Datengrundlage nicht genügt oder gar nicht vorhanden 29 ist, werden zur Ermittlung der durchschnittlichen jährlichen Kohlendioxid-Emissionen einer Anlage in der Basisperiode die aktuellen tatsächlichen Daten herangezogen. Die Zuteilungsbehörde kann daher gem. § 6 Abs. 5 S. 5 ZuG 2012 verlangen, dass der Betreiber einer Anlage zusätzlich erforderliche Angaben unverzüglich übermittelt. Den Fall, dass bisher keine Daten für die Bestimmung der durchschnittlichen 30 jährlichen Kohlendioxid-Emissionen in der Basisperiode vorhanden sind, regelt § 6 Abs. 5 S. 6 ZuG 2012. Die vorhergehenden Sätze gelten nämlich nur für Anlagen, auf die das ZuG 2007 Anwendung findet, für welche also bereits eine Zuteilung in der ersten Handelsperiode beantragt, Daten nach der Datenerhebungsverordnung 2012 mitgeteilt und ein Emissionshandelsbericht nach § 5 Abs. 1 TEHG abgegeben wurden. Ist dies nicht der Fall, bedarf es der Daten durch den Betreiber. In ihnen hat dieser die jährlichen Kohlendioxid-Emissionen für die Jahre der Basisperiode anzugeben. Sie sind vom Anlagenbetreiber zu ermitteln und im Zuteilungsantrag anzugeben, wie § 6 Abs. 10 ZuG 2012 bestimmt. Als Vorbild für die Einzelheiten können die Vorschriften des ZuG 2007 und der ZuV 2007 dienen.17 Nähere Regelungen fehlen nämlich bislang.

V.

Allgemeine Härtefallregelung (Abs. 6)

1.

Abgrenzung zur besonderen Härtefallregelung nach § 12 ZuG 2012

Als Ausdruck des allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes sieht § 6 Abs. 6 31 ZuG 2012 bei einer unzumutbaren Härte die Zuteilung weiterer Emissionshandelszertifikate vor, als sie der Regelung nach § 6 Abs. 1-5 ZuG 2012 entspricht. Damit führt sie inhaltlich die Härtefallregelung nach § 7 Abs. 11 ZuG 2007 fort, sieht aber eine andere Rechtsfolge vor, weil nach dieser bisherigen Vorschrift auf Antrag des Betreibers die Zuteilung unter entsprechender Anwendung des § 8 ZuG 2007 und damit auf der Basis angemeldeter Emissionen zu erfolgen hatte. Eine solche Vorschrift existiert indes im ZuG 2012 nicht mehr. Allerdings gibt es weiterhin eine besondere Härtefallregelung nach § 12 ZuG 2012, wenn mehr produziert wird. Diese steht daher wie die in die Zuteilung nach dem Grandfathering integrierte Regelung des § 7 Abs. 10 ZuG 2007 neben der allgemeinen Härtefallregelung aus Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten, die auf individuelle Fälle Rücksicht nimmt. Die Zuteilungsvorschriften beruhen nämlich 17

Näher u. Rn. 37 ff. Frenz

490

ZuG 2012 – Kommentierung

notwendigerweise auf typisierenden Betrachtungen, nach denen besondere Umstände und damit atypische Einzelfälle sowie außergewöhnliche Gegebenheiten im Einzelfall nicht berücksichtigt werden können. Das gilt trotz der Verlängerung der Basisperiode.18

2.

Notwendiger Unmittelbarkeitszusammenhang

32 Vor diesem Hintergrund können nur Härten berücksichtigt werden, welche sich gerade aus einer Zuteilung nach § 6 Abs. 1-5 ZuG 2012 ergeben. Diese notwendige Unmittelbarkeitsbeziehung ergibt sich auch aus dem Wortlaut.19 Sie ist etwa dann gegeben, wenn ein Unternehmen bei der Anwendung der Zuteilungsregeln auf der Basis der erhaltenen Berechtigungen seine Abgabepflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG bei gewöhnlichem Produktionsverlauf nicht erfüllen könnte, ohne dass die dafür erforderlichen finanziellen Aufwendungen die Kapitalbasis des Unternehmens aufzehren würden.20 Damit ist ein Fall der erdrosselnden Wirkung angesprochen, welche anerkanntermaßen in das Eigentumsgrundrecht eingreift.21 Unbeachtlich sind hingegen selbst Antastungen der Unternehmenssubstanz, die 33 nicht unmittelbar auf einer zu geringen Zuteilung von Emissionshandelsrechten beruhen, sondern wegen der allgemeinen Risiken der Teilnahme am Wirtschaftsleben eintreten.22 Diese bestehen für alle Unternehmen gleichermaßen und sind daher unbeachtlich, zumal nach dem BVerfG ohnehin „die Erwartung dass ein Unternehmen auch in Zukunft rentabel betrieben werden kann, … nicht in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG“ fällt.23 Insoweit greift auch die Berufsfreiheit nicht ein. „Vielmehr unterliegen die Wettbewerbsposition und damit auch die erzielbaren Erträge dem Risiko laufender Veränderungen je nach den Verhältnissen am Markt und damit nach Maßgabe seiner Funktionsbedingungen“.24

3.

Einschränkung bei verbundenen Unternehmen

34 Im Gegensatz zur bisherigen allgemeinen Härtefallregelung des § 7 Abs. 11 ZuG 2007 hebt § 6 Abs. 6 ZuG 2012 nicht alleine auf den Anlagenbetreiber ab, sondern 18 19 20 21

22 23 24

S. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 26. Auf ihn verweisend Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 26. S. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 26. Allgemein etwa BVerfGE 82, 159 (190); 87, 153 (169); 93, 319 (351 f.) – Wasserpfennig; im hiesigen Zusammenhang Giesberts/Hilf, Handel mit Emissionszertifikaten, 2002, Rn. 303; s.o. § 9 TEHG Rn. 87. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 26. BVerfGE 110, 274 (290) – Ökosteuer. BVerfGE 110, 274 – Ökosteuer; krit. dazu Frenz, NuR 2004, 429 ff. sowie o. § 9 TEHG Rn. 102 ff. Frenz

§6

Zuteilung für bestehende Industrieanlagen

491

bei Unternehmensverbünden auch auf das mit dem Anlagenbetreiber verbundene Unternehmen. Das gilt allerdings nur, wenn dieses verbundene Unternehmen mit seinem Kapital aus handels- oder gesellschaftsrechtlichem Rechtsgrund für die wirtschaftlichen Risiken des Anlagenbetriebes einstehen muss. Dann bedarf es einer Zusammenschau. Ob eine Zuteilung zu unzumutbaren und damit nicht vertretbaren Folgen führt, lässt sich nämlich in solchen Fällen nur befürworten, sofern eine unzumutbare Belastung bei den zu dem Ausgleich verpflichteten Unternehmen vorliegt und auf den Anlagenbetrieb durchschlägt.25 Damit wird vermieden, dass Anlagenbetreiber isoliert betrachtet werden, die 35 letztlich in ein größeres Ganzes eingebunden sind, das wirtschaftlich haftet. Dies erinnert an die Regelung des § 4 Abs. 3 BBodSchG, wonach sich nicht jemand aus der Zustandsverantwortung für die bodenschutzrechtliche Sanierung stehlen kann, wenn er aus handelsrechtlichem oder gesellschaftsrechtlichem Rechtsgrund für eine juristische Person mit Eigentum an einem kontaminierten Grundstück einzustehen hat. Dabei geht es vor allem um die Durchgriffshaftung wegen Unterkapitalisierung und wegen der qualifizierten (faktischen) Konzernabhängigkeit.26 Entsprechend muss dann im Hinblick auf den Emissionshandel vermieden werden, dass Anlagenbetreiber etwa als kleine Gesellschaft ausgegründet werden, sodass sie sich die notwendigen Zertifikate nicht leisten können, weil sie etwa sämtliche Gewinne abführen müssen oder bei ihnen nur die Produktion angesiedelt ist, hingegen die Einnahmen für die Produkte bei einer anderen Gesellschaft anfallen. Es soll auch für den Emissionshandel zusammen bleiben, was zusammen gehört.

4.

Zusätzliche Zuteilung

Setzt die Zuteilung zusätzlicher Berechtigungen eine unzumutbare Härte voraus, 36 ist die sich daraus ergebende Menge durch diese Basis beschränkt. Die nähere Festlegung erfolgt durch die Behörde. Diese hat dabei den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu wahren.27 Allein schon deshalb zählen die besonderen Umstände, welche die unzumutbare Härte begründen. Allerdings soll auch hier eine gewisse typisierende Betrachtung erfolgen. Maßstab für die zusätzliche Zuteilung soll nämlich das Emissionsaufkommen sein, das „einem gewöhnlichen Produktionsverlauf entsprechend zu unterstellen ist“. Dabei kann die Behörde vorhandene Daten über Emissionen bei gewöhnlichem Produktionsverlauf der betroffenen Anlage heranziehen.28 Damit bleibt zwar die Betrachtungsweise individuell. Allerdings soll auch hier grundsätzlich ein gewöhnlicher Produktionsverlauf zugrunde gelegt 25 26

27 28

So Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 26. Stellungnahme des Bundesrates, BT-Drucks. 13/6701, S. 51; Schoeneck, in: Sanden/Schoeneck, Bundes-Bodenschutzgesetz, § 4 Rn. 43; im Einzelnen dazu Frenz, BBodSchG, 2000, Rn. 82 ff. mit Nachweisen aus der BGH-Rechtsprechung. S. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 26. S. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 26. Frenz

492

ZuG 2012 – Kommentierung

werden. Spezifisch Produktionssteigerungen ergreift die besondere Härtefallregelung nach § 12 ZuG 2012. Hier werden etwa nur wartungs- oder reparaturbedingte Emissionsrückgänge erfasst, wenngleich diese schon durch die Verlängerung der Basisperiode in gewisser Weise aufgefangen wurden.29

VI.

Kapazitätserweiterungen in den Jahren 2003-2007 (Abs. 7)

37 Während die Kapazitätserweiterungen einer Anlage zwischen dem 1. Januar 2000 und dem 31. Dezember 2002 gem. § 6 Abs. 4 ZuG 2012 zu einer Zuteilung von Emissionshandelszertifikaten nach dem sog. Grandfathering-Ansatz führen, sieht § 6 Abs. 7 ZuG 2012 bei einer Kapazitätserweiterung von bestehenden Anlagen in den Jahren 2003-2007 eine Zuteilung nach dem Benchmark-Ansatz gem. § 8 Abs. 2 ZuG 2012 vor. Damit erfolgt eine einheitliche Regelung. Es kommt ausschließlich auf die Inbetriebnahme einer Kapazitätserweiterung zu einem bestimmten Zeitpunkt an und nicht darauf, wann eine Anlage ursprünglich in Betrieb ging.

VII. Early Action (Abs. 8) 38 § 12 Abs. 1 ZuG 2007 privilegierte entsprechend der Vorgabe von Ziff. 7 Anhang III zur Emissionshandelsrichtlinie Anlagen mit frühzeitigen Emissionsminderungen mit einem Erfüllungsfaktor von 1 für zwölf auf den Abschluss der Modernisierungsmaßnahme folgende Kalenderjahre. Da diese Privilegierung auch in die zweite Emissionshandelsperiode reichen kann, ist die Fortführung dieser Bestimmung schon ein Gebot des Rückwirkungsverbotes. Schließlich diente diese frühzeitige Emissionsminderung in besonderem Maße dem Klimaschutz, sodass selbst eine unechte Rückwirkung, welche an noch laufende Sachverhalte anknüpft, ausgeschlossen wäre, weil es an überwiegenden Gemeinwohlgründen für eine Rückwirkung fehlt.30 Aber auch sonst ist die Privilegierung durch den Erfüllungsfaktor 1 Ausdruck der besonderen Vorgabe von Ziff. 7 Anhang III zur Emissionshandelsrichtlinie, die zusätzlich durch grundrechtliche Aspekte untermauert wird.31 Vor diesem Hintergrund war es notwendig, nach § 6 Abs. 8 ZuG 2012 Anlagen, die schon bisher eine Zuteilung nach § 12 Abs. 1 ZuG 2007 für die erste Zuteilungsperiode erhalten haben, an dieser Regelung auf Antrag weiter teilhaben zu lassen. Sie findet daher für die zweite Handelsperiode bei der Zuteilung entspre-

29 30

31

S. bereits vorstehend sowie Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 26. Allgemein etwa BVerfGE 72, 200 (242 f.) – Doppelbesteuerungsabkommen; speziell zu § 10 ZuG 2007 mit seiner vierzehnjährigen Bestandsgarantie Frenz, RdE 2007, 65 (71). Ausführlich sowohl aus europäischer als auch aus nationaler Perspektive o. § 9 TEHG Rn. 49 ff., 106 ff. Frenz

§6

Zuteilung für bestehende Industrieanlagen

493

chende Anwendung. Damit wird auch in der zweiten Handelsperiode bei der Berechnung der Zuteilungsmenge kein Erfüllungsfaktor angewendet.32

VIII. Kleinanlagen (Abs. 9) Kleine Anlagen des produzierenden Gewerbes unterfallen ebenfalls keinem Erfül- 39 lungsfaktor. Sie dürfen allerdings nach § 6 Abs. 9 ZuG 2012 im Jahresdurchschnitt nicht mehr als 25.000 t CO2 in der Basisperiode emittiert haben. Damit soll vermieden werden, dass die vielen Kleinanlagen, deren Anteil an der Gesamtemissionsmenge sehr gering ist, aus der Einbeziehung in der Emissionshandel Transaktionskosten tragen müssen, die bezogen auf die jeweiligen Zuteilungsmengen überproportional sind.33 Eine solche Privilegierung möchte auch die europäische Kommission. Sie will sie für bestimmte Kleinanlagen etwa dadurch ermöglichen, dass diese ab 2013 nicht mehr der Emissionshandelsrichtlinie unterfallen sollen, wenn die Kosten der Einbeziehung im Verhältnis zum damit verbundenen Umweltnutzen unangemessen sind. Der Wert von 25.000 t pro Jahr an Emissionen ist der Praxis anderer Mitgliedstaaten sowie gemeinschaftsweiten Untersuchungen entlehnt.34 Die konkrete Emissionsmenge, die solchen Anlagen mit einer jahresdurch- 40 schnittlichen Emissionsmenge von nicht über 25.000 t CO2 in der Basisperiode zuzuteilen sind, bestimmt sich gem. § 6 Abs. 9 ZuG 2012 nach Formel 2 des Anhangs 1 zum ZuG 2012:

EB

EM BP t p 35

Anlagen mit einer höheren Emissionsmenge erhalten gem. § 6 Abs. 9 S. 3 ZuG 2012 mindestens 25.000 Berechtigungen pro Jahr. Damit sollen die Anlagen mit geringfügig mehr als 25.000 t Kohlendioxid-Emissionen gleichbehandelt werden wie diejenigen, die weniger als 25.000 t emittieren. Eine Schlechterstellung wird dadurch vermieden, dass auch für sie auf die Anwendung des Erfüllungsfaktors insoweit verzichtet wird, als sie bei dessen Anwendung weniger als 25.000 Berechtigungen bekommen würden.36 Die Mindestzuteilungsmenge von 25.000 Be-

32 33 34

35

36

S. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 27. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 27. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 27 unter explizitem Verweis auf die Ausnahme von Kleinanlagen mit weniger als 25.000 t Kohlendioxid-Emissionen pro Jahr vom Emissionshandel in den Niederlanden. EB: Menge der Emissionsberechtigungen für die Zuteilungsperiode nach Anwendung der für die Anlage maßgeblichen Zuteilungsregel (in t CO2-Äquiv.); EMBP: Durchschnittliche jährliche Emissionen der Anlage in der Basisperiode; tp: Anzahl der Jahre der Zuteilungsperiode. S. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 27. Frenz

494

ZuG 2012 – Kommentierung

rechtigungen pro Jahr bildet also die untere Grenze, welche eine bestehende Industrieanlage mit Inbetriebnahme bis zum 31. Dezember 2002 erhalten muss.

IX.

Neu in das Emissionshandelssystem einbezogene Anlagen (Abs. 10)

41 Da sich die Zuteilung für bestehende Industrieanlagen mit Inbetriebnahme bis zum 31. Dezember 2002 gem. § 6 Abs. 1 S. 1 ZuG 2012 auch auf Anlagen erstreckt, die nach Anhang 1 zum TEHG neu in den Emissionshandel einbezogen wurden, § 6 Abs. 5 ZuG 2012 aber an bereits aus der ersten Handelsperiode vorhandene Daten für die Bestimmung der Zuteilungsmenge anknüpft, bedarf es einer näheren Regelung, wie solche neu in den Emissionshandel einbezogene Anlagen im Zuteilungsverfahren zu behandeln sind. Auch für sie müssen die durchschnittlichen jährlichen Kohlendioxid-Emissionen in der maßgeblichen Basisperiode ermittelt werden. Da die Situation dieser Anlagen vergleichbar ist mit denen, die schon bei der ersten Handelsperiode einbezogen wurden, sind gem. § 6 Abs. 10 ZuG 2012 die dafür geltenden Regelungen anzuwenden, soweit nicht auch schon diese Anlagen an der Datenmitteilung nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 der Datenerhebungsverordnung 2012 beteiligt waren. In diesem Fall bedarf es nämlich ausweislich § 6 Abs. 5 ZuG 2012 nicht mehr der umfassenden Angaben, die ansonsten ein erstmaliger Antrag nach § 10 Abs. 1 TEHG erfordert, um die einzelnen Voraussetzungen und Berechnungsschritte nach § 6 ZuG 2012 zu dokumentieren. Eine nähere Ausgestaltung der Anforderungen nach § 10 Abs. 1 TEHG erfolgte 42 in § 7 Abs. 8 ZuG 2007 sowie in der ZuV 2007. Zentral und auch in § 6 Abs. 10 ZuG 2012 eigens erwähnt sind Angaben über die durchschnittlichen jährlichen Kohlendioxid-Emissionen der Anlage in der jeweils gültigen Basisperiode, die sich auch hier nach § 6 Abs. 2-4 ZuG 2012 bestimmt. Eine Ausnahme von diesen erweiterten Antragserfordernissen für neu in die 43 zweite Emissionshandelsperiode einbezogene Anlagen besteht nach § 6 Abs. 10 S. 1 letzter HS. ZuG 2012 nur dann, wenn diese Anlagen bereits Gegenstand der Datenermittlung nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 der Datenerhebungsverordnung 2012 waren. Liegt eine solche Datenmitteilung vor, gilt für diese Anlagen gem. § 12 Abs. 1 ZuV 2012 der Absatz 1 dieser Vorschrift entsprechend, sofern der Antragsteller im Zuteilungsantrag auf diese Datenmitteilung abstellt. Damit ist im Zuteilungsantrag nur das Datum der Inbetriebnahme bzw. der letztmaligen Erweiterung oder Verringerung von Kapazitäten der Anlage nach ihrer Inbetriebnahme anzugeben. Betrugen die Kohlendioxid-Emissionen des Jahres 2005 weniger als 50 % der durchschnittlichen Kohlendioxid-Emissionen der Jahre 2000-2004, muss der Zuteilungsantrag allerdings gem. § 12 Abs. 2 S. 2 ZuV 2012 zusätzlich die nach Maßgabe des Abschnitts 2 ermittelten Kohlendioxid-Emissionen des Jahres 2006 enthalten. Damit gelten wiederum die allgemeinen Berechnungsgrundlagen für Anlagen nach § 6 ZuG 2012.37 37

S.o. Rn. 5 ff. Frenz

§6

Zuteilung für bestehende Industrieanlagen

495

Stellt der Antragsteller nicht auf eine Datenmitteilung nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 der 44 DEV 2012 ab, berechnen sich die Kohlendioxid-Emissionen pro Jahr gem. § 12 Abs. 3 ZuV 2012 allgemein und damit nicht nur bei einer Unterschreitung der Hälfte der durchschnittlichen Kohlendioxid-Emissionen der Jahre 2000-2004 nach den Vorschriften des Abschnitts 2 und damit nach §§ 4 ff. ZuV 2012. Dabei ist die jeweilige Basisperiode nach § 6 Abs. 2-4 ZuG 2012 zugrunde zu legen. Die durchschnittlichen jährlichen Kohlendioxid-Emissionen werden gem. § 12 Abs. 3 S. 2 ZuV 2012 aus dem rechnerischen Mittel der Kohlendioxid-Emissionen pro Jahr in den in Ansatz zu bringenden Jahren errechnet. Aufgrund des Verweises auf § 12 Abs. 2 S. 2 ZuV 2012 in § 12 Abs. 3 S. 3 ZuV 2012 muss der Zuteilungsantrag zusätzlich die ebenfalls nach §§ 4 ff. ZuV 2012 ermittelten KohlendioxidEmissionen des Jahres 2006 enthalten. Im Übrigen müssen auch diese Anlagen die Chance haben, von frühzeitigen 45 Emissionsminderungen zu profitieren. Daher findet gem. § 6 Abs. 10 S. 2 ZuG 2012 für diese Anlagen § 12 Abs. 1-4 ZuG 2007 entsprechende Anwendung. Damit wird auch insoweit die Vorgabe nach Ziff. 7 Anhang III zur Emissionshandelsrichtlinie erfüllt, Vorleistungen adäquat zu berücksichtigen. Für die Berechnung solcher frühzeitiger Emissionsminderungen verweist § 18 ZuG 2012 auf die bisherige Regelung. Daher sind § 13 Abs. 1-5 ZuV 2007 heranzuziehen. Ausgenommen werden allerdings § 13 Abs. 2 S. 2-4 und § 13 Abs.6 S. 4 ZuV 2007.

Frenz

§7

Zuteilung für bestehende Anlagen der Energiewirtschaft mit Inbetriebnahme bis zum 31. Dezember 2002

(1) 1Für Anlagen nach Anhang 1 Ziffern I bis V des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes, deren Inbetriebnahme bis zum 31. Dezember 2002 erfolgte, werden auf Antrag Berechtigungen in einer Anzahl zugeteilt, die dem rechnerischen Produkt aus der durchschnittlichen jährlichen Produktionsmenge der Anlage in einer Basisperiode, dem Emissionswert je erzeugter Produkteinheit nach Anhang 3 oder den Vorschriften einer Rechtsverordnung nach § 13 und der Anzahl der Jahre der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 entspricht. 2Für die Bestimmung der Basisperiode gilt § 6 Abs. 2 bis 4 entsprechend. 3Für die Ermittlung der durchschnittlichen jährlichen Produktionsmenge einer Anlage sind die Vorschriften einer Rechtsverordnung nach § 13 maßgeblich. 4Die Emissionsmenge, für die Berechtigungen nach Satz 1 zuzuteilen sind, errechnet sich nach Formel 3 des Anhangs 1 sowie nach den Vorschriften einer Rechtsverordnung nach § 13. (2) 1Sofern in einer Anlage mehrere Brennstoffe eingesetzt werden konnten, errechnet sich der Emissionswert je erzeugter Produkteinheit nach Absatz 1 mit der Maßgabe, dass eine Zuordnung zu den brennstoffdifferenzierten Emissionswerten je erzeugter Produkteinheit entsprechend den Anteilen der Brennstoffenergie der in den Jahren 2005 und 2006 eingesetzten Brennstoffe an der Gesamtbrennstoffenergie dieser Jahre erfolgt. 2In diesem Fall errechnet sich der Emissionswert je erzeugter Produkteinheit nach Formel 4 des Anhangs 1. (3) 1Bei Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen nach Absatz 1 erfolgt eine Zuteilung unter Zugrundelegung einer technisch vergleichbaren Anlage zur ausschließlichen Erzeugung von Strom und mechanischer Arbeit; daneben erfolgt eine Zuteilung nach Absatz 1 unter Zugrundelegung einer technisch vergleichbaren Anlage zur ausschließlichen Erzeugung von Wärme. 2Abweichend von Absatz 1 Satz 4 errechnet sich die Emissionsmenge, für die Berechtigungen zuzuteilen sind, nach Formel 5 des Anhangs 1. (4) Anlagen, deren jahresdurchschnittliche Emissionsmenge 25.000 Tonnen Kohlendioxid in der Basisperiode nicht überschreitet, erhalten abweichend von Absatz 1 eine Zuteilung nach § 6 ohne Anwendung eines Erfüllungsfaktors. (5) § 6 Abs. 6 und 7 gilt entsprechend.

§7

Zuteilung für bestehende Anlagen der Energiewirtschaft

497

Übersicht I.

II. III. IV.

Vom Grandfathering zum Benchmark-Ansatz (Abs. 1) .......................... 1. Besserstellung effizienter Anlagen ................................................... 2. Ermittlung der Produktionsmenge .................................................... 3. Antragserfordernisse......................................................................... 4. Anteilige Kürzung............................................................................. Anlagen mit mehreren Brennstoffen (Abs. 2) ......................................... KWK-Anlagen (Abs. 3) .......................................................................... Parallelen zu bestehenden Industrieanlagen ............................................ 1. Kleinanlagen (Abs. 4) ....................................................................... 2. Unzumutbare Härte (Abs. 5)............................................................. 3. Kapazitätserweiterung von 2003-2007 (Abs. 5) ...............................

I.

Vom Grandfathering zum Benchmark-Ansatz (Abs. 1)

1.

Besserstellung effizienter Anlagen

Rn. 1-13 1-7 8-9 10 11-13 14 15 16-19 16-17 18 19

Bestehende Anlagen der Energiewirtschaft, welche bis zum 31. Dezember 2002 1 erstmals in (Regel-)Betrieb genommen wurden (s. § 3 Abs. 2 Nr. 2 ZuG 2012), erhalten Emissionshandelszertifikate nicht mehr wie bislang gem. § 7 ZuG 20071 auf der Basis historischer Emissionen, sondern nach dem Benchmark-Ansatz. Dadurch soll erreicht werden, dass effiziente Anlagen relativ besser gestellt werden als alte und ineffiziente Anlagen und damit der Anlagenpark erneuert wird.2 Das bezieht sich auf Anlagen, die in Anhang 1 Ziff. I-V des TEHG näher bestimmt sind; Prozessemissionen werden also nicht generell ausgenommen, sondern nur, wenn sie in Industrieanlagen anfallen. Für Energienanlagen bemisst sich daher gem. § 7 Abs. 1 S. 1 ZuG 2012 die 2 Zahl der Berechtigungen nach dem rechnerischen Produkt aus der durchschnittlichen jährlichen Produktionsmenge der Anlage in einer Basisperiode, dem Emissionswert je erzeugter Produkteinheit nach Anhang 3 oder den Vorschriften einer Rechtsverordnung nach § 13 ZuG 2012 und der Anzahl der Jahre der Zuteilungsperiode 2008-2012. Damit gilt dasselbe System, wie es in der ersten Handelsperiode schon für Neuanlagen angewendet wurde. Eine Anlage erhält demnach umso weniger kostenlos zugeteilte Berechtigungen, je mehr Kohlendioxid sie bei der Herstellung einer Produkteinheit emittiert. So entsteht durch den Emissionshandel 1

2

Mit Sonderregeln insbesondere nach § 7 Abs. 7 ZuG 2007 für Kondensationskraftwerke auf Steinkohle- oder Braunkohlebasis, deren Inbetriebnahme vor mehr als 30 Jahren erfolgte. S. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 27; dazu näher o. vor §§ 6 ff. ZuG 2012 Rn. 2 ff.

498

ZuG 2012 – Kommentierung

entsprechend seinem Grundansatz ein Anreiz, die Gesamtnachfrage nach einem Produkt von den Gegebenheiten der Einzelanlagen losgelöst mit der geringsten Emissionsmenge herzustellen.3 Insbesondere erfolgt damit keine Differenzierung mehr nach bestimmten Ener3 giequellen und verwendeten Rohstoffen. Die Sonderbehandlung für Kohlekraftwerke, wie sie noch in § 7 Abs. 7 ZuG 2007 vorgesehen war, entfällt. Vielmehr werden alle Energiequellen einheitlich behandelt. Eine Sonderregelung für die Berechnung besteht lediglich für KWK-Anlagen in § 7 Abs. 3 ZuG 2012. So gilt bei Anlagen zur Stromproduktion einheitlich als Emissionswert je er4 zeugter Produkteinheit 365 g CO2 je Kilowattstunde Nettostromerzeugung, sofern gasförmige Brennstoffe verwendet werden können und in der Rechtsverordnung nach § 13 ZuG 2012 nichts anderes bestimmt ist; andernfalls sind 750 g CO2 je Kilowattstunde Nettostromerzeugung anzusetzen (Anhang 3 zum ZuG 2012 Teil A.I.1.a) bzw. b)). Ist für ein Produkt in Anhang 3 zum ZuG 2012 kein Emissionswert festgelegt, gibt der Betreiber einer entsprechenden Anlage nach § 11 Abs. 2 ZuV 2012 den Emissionswert je Produkteinheit an, der bei Anwendung der besten verfügbaren Techniken zur Herstellung einer Produkteinheit in den nach Maßgabe von Anhang 2 ZuG 2012 vergleichbaren Anlagen erreichbar ist. Unwesentliche Abweichungen der Produktspezifikation sind dabei unbeachtlich. Es geht daher um eine Vergleichbarkeit im Wesentlichen. Konkret ist der Emissionswert je Produkteinheit nach dem Quotienten aus den Kohlendioxid-Emissionen und der Produktionsmenge eines Jahres zu berechnen. In seinem Zuteilungsantrag hat der Betreiber darzulegen, dass der in Ansatz gebrachte Emissionswert für Kohlendioxid der Wert ist, der bei Anwendung der besten verfügbaren Techniken erreichbar ist. Er muss gem. § 11 Abs. 2 S. 4 ZuV 2012 hinreichend genau angeben • die nach Anhang 2 ZuG 2012 vergleichbaren Anlagen, die das Produkt herstellen, sowie die für diese Gruppe von Anlagen besten verfügbaren Produktionsverfahren und -techniken, • die Möglichkeiten weiterer Effizienzverbesserungen und • die Informationsquellen, nach welchen der Emissionswert ermittelt wurde. Werden in einer Anlage mehrere Produkte hergestellt, sind gem. § 11 Abs. 3 5 ZuV 2012 mehrere Emissionswerte zu bilden, sofern die Kohlendioxid-Emissionen hinreichend genau den Produkteinheiten zugeordnet werden können. Mehrere in einer Anlage erzeugte vergleichbare Produkte können aber zu Produktgruppen zusammengefasst werden, sofern die Emissionswerte nicht mehr als 10 % voneinander abweichen. Bei der Ermittlung einer Durchschnittswertes ist nach dem jeweiligen Anteil der Produkte in der Produktgruppe zu gewichten. Dies ist im Zuteilungsantrag zu erläutern und in der Ableitung nachvollziehbar darzustellen. Ist hingegen ein solcher Emissionswert je Produkteinheit nicht möglich, können die durchschnittlichen jährlichen Emissionen gem. § 11 Abs. 4 ZuV 2012 auf eine andere Bezugsgröße bezogen werden. Diese muss in einem festen Verhältnis zur Produktionsmenge stehen und somit Veränderungen der Produktionsmenge aufgrund geringerer oder höherer Kapazitätsauslastung mit den entsprechenden Kon3

S. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 27.

§7

Zuteilung für bestehende Anlagen der Energiewirtschaft

499

sequenzen für die durchschnittlichen jährlichen Kohlendioxid-Emissionen hinreichend genau abbilden. Diese Bezugsgröße kann vor allem die Menge der vorgesehenen Rohstoffe sein (§ 11 Abs. 4 ZuV 2012 auch zu weiteren Einzelheiten). Für Energieanlagen, welche Synthesegas aus Kohlevergasung als Brennstoff 6 einsetzen, enthält § 13 Nr. 7 ZuG 2012 eine Verordnungsermächtigung, abweichend davon einen Emissionswert je erzeugter Produkteinheit zuzuordnen. Das erfolgte in § 11 Abs. 1 ZuV 2012. Letztlich bestimmt sich damit aus einem Zusammenspiel von Formel 3 des An- 7 hangs 1:

EB PBP BM t p 4 sowie den Vorschriften einer Rechtsverordnung nach § 13 ZuG 2012 die Emissionsmenge, für die Berechtigungen nach § 7 Abs. 1 S. 1 ZuG 2012 zuzuteilen sind (§ 7 Abs. 1 S. 4 ZuG 2012).

2.

Ermittlung der Produktionsmenge

Für die Ermittlung der durchschnittlichen jährlichen Produktionsmenge einer An- 8 lage verweist § 7 Abs. 1 S. 3 ZuG 2012 auf die Vorschriften einer Rechtsverordnung nach § 13 ZuG 2012. Nach deren § 10 Abs. 1 sind Produktionsmengen nach den anerkannten Regeln der Technik mit dem höchsten erreichbaren Grad an Genauigkeit zu erheben und anzugeben. Ungenauigkeiten sind zu beziffern und zu belegen. Bei erforderlichen Berechnungen sind auch die angewandte Berechnungsmethode zu erläutern und die Ableitung der Angaben nachvollziehbar darzustellen (§ 10 Abs. 2 ZuV 2012). Stets sind gem. § 10 Abs. 3 ZuV 2012 nur diejenigen Produktionsmengen zu berücksichtigen, die auf eine Oxidation eines Brennstoffes oder eine Umsetzung eines Rohstoffes in der Anlage zurückzuführen sind. Dabei sind die maßgeblichen Produktionsmengen in der Basisperiode für die 9 überwiegende Zahl der Anlagen schon aus der Datenerhebung nach der Datenerhebungsverordnung 2012 bekannt.5 Die Basisperiode wiederum ist gem. § 7 Abs. 1 S. 2 ZuG 2012 entsprechend § 6 Abs. 2-4 ZuG 2012 und damit wie bei bestehenden Industrieanlagen mit Inbetriebnahme bis zum 31. Dezember 2002 zu bestimmen. Sie reicht für Anlagen, deren Inbetriebnahme bis zum 31. Dezember 1999 erfolgte, vom 1. Januar 2000 bis zum 31. Dezember 2005 (§ 7 Abs. 1 S. 2 i.V.m. § 6 Abs. 2 ZuG 2012), bei einer Inbetriebnahme zwischen 1. Januar 2000 und 31. Dezember 2002 erstreckte sie sich vom 1. Januar des Jahres, das auf das Jahr der Inbetriebnahme folgt, bis zum 31. Dezember 2005 (§ 7 Abs. 1 S. 2 i.V.m. § 6 4

5

EB: Menge der Emissionsberechtigungen für die Zuteilungsperiode nach Anwendung der für die Anlage maßgeblichen Zuteilungsregel (in t CO2-Äquiv.); PBP: Durchschnittliche jährliche Produktion der Anlage in der Basisperiode (in MWh pro Jahr); BM: Benchmark oder Emissionswert je erzeugter Produkteinheit (z.B. in t CO2-Äquiv./ MWh oder t CO2-Äquiv./t); tp: Anzahl der Jahre der Zuteilungsperiode. Vgl. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 27.

500

ZuG 2012 – Kommentierung

Abs. 3 ZuG 2012). Bei Kapazitätsänderungen zwischen 1. Januar 2000 und 31. Dezember 2002 zählt der Zeitpunkt der letztmaligen Erweiterung oder Verringerung (§ 7 Abs. 1 S. 2 i.V.m. § 6 Abs. 4 ZuG 2012).6

3.

Antragserfordernisse

10 Aus diesen erforderlichen Angaben ergeben sich die Antragserfordernisse nach § 13 ZuV 2012. Erforderlich sind Angaben über • die jährlichen Produktionsmengen der Anlage in der jeweils geltenden Basisperiode, • die 2005 und 2006 eingesetzten Brennstoffe, deren Aktivitätsraten, Emissionsfaktoren, untere Heizwerte und die Anteile des biogenen Kohlenstoffs am Gesamtkohlenstoffgehalt, soweit diese der zuständigen Behörde nicht vorliegen, • das Datum der Inbetriebnahme, • bei Kapazitätsveränderungen das letzte relevante Datum und • die Kapazität der Anlage.

4.

Anteilige Kürzung

11 Diese Berechnung ist vorläufig. Übersteigt nämlich die Gesamtmenge der nach den Vorschriften des ZuG 2012 mit Ausnahme der für Neuanlagen zuzuteilenden Berechtigungen den Gegenwert von 428,1 Mio. t CO2 je Jahr, werden nämlich gem. § 4 Abs. 3 ZuG 2012 die Zuteilungen für Energieanlagen entsprechend dem Effizienzstandard der Anlage nach Maßgabe von Anhang 5 anteilig gekürzt.7 Dies erfolgt durch eine Anwendung des Kürzungsfaktors auf die Zuteilungsmenge, die sich aus der Anwendung der für die Anlage maßgeblichen Zuteilungsregel ergibt. Dabei gilt Formel 1 des Anhangs 5. Der Umfang der anteiligen Kürzung berechnet sich in Abhängigkeit vom Effi12 zienzstandard der Anlage und dem Anpassungsfaktor; maßgeblich ist die Formel 2 dieses Anhangs. Effizienzstandard, Anpassungsfaktor sind in Anhang 5 näher definiert. Auf diese Weise wird das Effizienzprinzip, welches schon der Änderung der Zuteilungsmethode für Energieanlagen zugrunde lag, auf die Ausgestaltung der anteiligen Kürzung übertragen. Maßgeblich ist also auch hier die Effizienz der Anlage. Die Emissionen der in13 effizienten Anlage sollen daher stärker verringert werden als bei effizienten Anlagen, so dass erstere weniger kostenlose Berechtigungen zugeteilt erhalten.8 Dem wird eine anteilige Kürzung an Energieanlagen in zwei Schritten gerecht. Der Effizienzstandard bestimmt darüber, ob und in welchem Umfang die Anlage der anteiligen Kürzung unterliegt. Dann werden erst die Kürzungsbeträge der betroffe6 7 8

S. näher o. § 6 ZuG 2012 Rn. 8 ff. Zum System o. § 4 ZuG 2012 Rn. 11 ff. Vgl. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 27.

§7

Zuteilung für bestehende Anlagen der Energiewirtschaft

501

nen Anlagen bis zur Erreichung der Gesamtzuteilungsmenge angepasst.9 Das erfolgt durch den Anpassungsfaktor. Dieser entspricht gem. Anhang 5 Ziff. 1 lit. b. S. 2 des ZuG 2012 dem Verhältnis zwischen dem Gesamtminderungsbedarf und der Summe aller entsprechend dem Effizienzstandard berechneten Kürzungen. Dadurch wird erreicht, dass die Zuteilungen an Anlagen, welche den in Anhang 5 festgelegten Effizienzstandard erreichen, nicht einer anteiligen Kürzung unterliegen.10

II.

Anlagen mit mehreren Brennstoffen (Abs. 2)

Werden in einer Anlage mehrere Brennstoffe eingesetzt, die bei einer isolierten 14 Betrachtung zur Anwendung unterschiedlicher Emissionswerte führen würden, sieht § 7 Abs. 2 ZuG 2012 eine Aufspaltung vor. Der Emissionswert je erzeugter Produkteinheit nach § 7 Abs. 1 ZuG 2012 errechnet sich dann mit der Maßgabe, dass eine Zuordnung zu den brennstoffdifferenzierten Emissionswerten je erzeugter Produkteinheit entsprechend den Anteilen der Brennstoffenergie der in den Jahren 2005 und 2006 eingesetzten Brennstoffe einer Gesamtbrennstoffenergie dieses Jahres erfolgt. Damit werden die Emissionswerte pro Produkteinheit jeweils in dem Umfang berücksichtigt, der dem Einsatz der Brennstoffe entspricht. Diese Anteile sind nämlich bei bestehenden Anlagen anders als bei Neuanlagen bekannt. Maßgeblich für die Ermittlung der Brennstoffanteile ist dabei der Brennstoffeinsatz in den Jahren 2005 und 2006.11 Der Emissionswert je erzeugter Produkteinheit errechnet sich in diesem Fall gem. § 7 Abs. 2 S. 2 ZuG 2012 nach Formel 4 des Anhangs 1 zum ZuG 2012:

BM

III.

Wg BM g Ws BM s

12

Wg Ws KWK-Anlagen (Abs. 3)

§ 7 Abs. 3 ZuG 2012 sieht für Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen, welche bis zum 15 31. Dezember 2002 in Betrieb genommen wurden, eine Zuteilung von Emissions9 10 11 12

Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 25. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 25. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 27. BM: Benchmark oder Emissionswert je erzeugter Produkteinheit (z.B. in t CO2Äquiv./ MWh oder t CO2-Äquiv./t); Wg: Brennstoffenergie der eingesetzten gasförmigen Brennstoffe in den Jahren 2005 und 2006 (in MWh pro Jahr); BMg: Benchmark für den Einsatz gasförmiger Brennstoffe (in t CO2-Äquiv./MWh); WS: Brennstoffenergie der eingesetzten sonstigen Brennstoffe in den Jahren 2005 und 2006 (in MWh pro Jahr); BMS: Benchmark für den Einsatz sonstiger Brennstoffe (in t CO2-Äquiv./MWh).

502

ZuG 2012 – Kommentierung

handelszertifikaten unter Zugrundelegung einer technisch vergleichbaren Anlage zur ausschließlichen Erzeugung von Strom und mechanischer Arbeit vor, daneben eine solche unter Zugrundelegung einer technisch vergleichbaren Anlage zur ausschließlichen Erzeugung von Wärme. Diese Regelung entspricht der für Neuanlagen geltenden,13 für welche eine alternative Zuteilung nach einer Benchmark für Stromerzeugung und einer für Wärmeerzeugung vermieden werden sollte.14 Maßgeblich ist daher nach § 7 Abs. 3 S. 2 ZuG 2012 die Formel 5 nach Anhang 1 des ZuG 2012:

EB

P

BP-A

BM A PBP-Q BM Q t p 15

IV.

Parallelen zu bestehenden Industrieanlagen

1.

Kleinanlagen (Abs. 4)

16 § 7 Abs. 4 ZuG 2012 sieht für bestehende Energieanlagen mit Inbetriebnahme bis zum 31. Dezember 2002, deren jahresdurchschnittliche Emissionsmenge 25.000 t CO2 in der Basisperiode nicht überschreitet, abweichend von § 7 Abs. 1 ZuG 2012 eine Zuteilung nach § 6 ZuG 2012 ohne Anwendung eines Erfüllungsfaktors vor. Diese Regelung entspricht damit der für bestehende Industrieanlagen mit Inbetriebnahme bis zum 31. Dezember 2002 nach § 6 Abs. 9 ZuG 2012. Schließlich haben beide gleichermaßen einen sehr geringen Anteil an der Gesamtemissionsmenge und müssen daher im Verhältnis zu den jeweils geringen Zuteilungsmengen aus der Einbeziehung in den Emissionshandel überproportionale Transaktionskosten tragen.16 § 13 Abs. 2 ZuV 2012 verweist für solche Anlagen auf die Antragserfordernisse nach § 12 Abs. 1 ZuV 2012 und damit für Industrieanlagen mit Inbetriebnahme bis 31. Dezember 2002 nach § 6 ZuG 2012. Es muss damit das Datum der Inbetriebnahme bzw. bei Kapazitätsänderungen das der letztmaligen Erweiterung oder Verringerung angegeben werden. Es wird aus der Regelung nicht klar, ob auch für Anlagen mit einer geringfügig 17 höheren Emissionsmenge als 25.000 t CO2 in der Basisperiode eine Mindestzuteilungsmenge von 25.000 Berechtigungen pro Jahr entsprechend § 6 Abs. 9 S. 3

13 14 15

16

Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 27. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 28. EB: Menge der Emissionsberechtigungen für die Zuteilungsperiode nach Anwendung der für die Anlage maßgeblichen Zuteilungsregel (in t CO2-Äquiv.); PBP-A: Durchschnittliche jährliche Stromproduktion der Anlage in der Basisperiode (in MWh pro Jahr); BMA: Benchmark für Stromerzeugung (in t CO2-Äquiv./MWh); PBP-Q: Durchschnittliche jährliche Wärmeproduktion der Anlage in der Basisperiode (in MWh pro Jahr); BMQ: Benchmark für Wärmeerzeugung (in t CO2-Äquiv./MWh); tp: Anzahl der Jahre der Zuteilungsperiode. S. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 27. S. auch o. Vor §§ 6 ff. ZuG 2012 Rn. 8 f.

§7

Zuteilung für bestehende Anlagen der Energiewirtschaft

503

ZuG 2012 gilt.17 Da diese Regelung eine Ungleichbehandlung zwischen verschiedenen Anlagetypen mit einer Emissionsmenge um die 25.000 t CO2 vermeiden will, müsste sie im Bereich der Energieanlagen ebenfalls Anwendung finden. Auch für sie können entsprechende Ungleichbehandlungen auftreten, wenn keine Mindestzuteilungsmenge von 25.000 Berechtigungen pro Jahr eingreift. Das gilt zumal deshalb, weil Energieanlagen einer stärkeren Kürzung bei einer Überschreitung des Gesamtbudgets an verfügbaren Emissionszertifikaten unterliegen.18

2.

Unzumutbare Härte (Abs. 5)

Durch den Verweis in § 7 Abs. 5 ZuG 2012 findet die allgemeine Härteregelung 18 nach § 6 Abs. 6 ZuG 2012 auch auf Energieanlagen Anwendung. Damit können Härten aus besonderen Umständen, die in unmittelbaren Zusammenhang mit der zu geringen Zuteilung von Emissionshandelsrechten stehen, ausgeglichen werden. Dabei ist aber ebenfalls zu berücksichtigen, inwieweit nicht verbundene Unternehmen aus handels- oder gesellschaftsrechtlichem Rechtsgrund für die wirtschaftlichen Risiken des Anlagenbetriebes einstehen müssen, so dass keine zusätzlichen Berechtigungen zum Ausgleich einer unzumutbaren Härte zugeteilt werden müssen.19

3.

Kapazitätserweiterung von 2003-2007 (Abs. 5)

Auch für Energieanlagen mit Inbetriebnahme bis zum 31. Dezember 2002 erfolgt 19 durch den Verweis von § 7 Abs. 5 ZuG 2012 auf § 6 Abs. 7 ZuG 2012 die Zuteilung nach § 8 Abs. 2 ZuG 2012 und damit für bestehende Anlagen mit Inbetriebnahme in den Jahren 2003-2007, wenn in dieser Zeit eine Kapazitätserweiterung erfolgte. Damit werden Kapazitätserweiterungen auch insoweit der Inbetriebnahme einer neuen Anlage gleichgestellt.20

17 18 19 20

S.o. § 6 ZuG 2012 Rn. 39. S.o. vor §§ 6 ff. ZuG 2012 Rn. 4 ff. S. näher o. § 6 ZuG 2012 Rn. 26 ff. S. näher o. § 6 ZuG 2012 Rn. 32.

§8

Zuteilung für bestehende Anlagen mit Inbetriebnahme in den Jahren 2003 bis 2007

(1) 1Für Anlagen, deren Inbetriebnahme im Zeitraum vom 1. Januar 2003 bis zum 31. Dezember 2007 erfolgte, werden auf Antrag Berechtigungen in einer Anzahl zugeteilt, die dem rechnerischen Produkt aus der Kapazität der Anlage, dem für die Anlage maßgeblichen Standardauslastungsfaktor, dem Emissionswert je erzeugter Produkteinheit und der Anzahl der Jahre der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 entspricht. 2Für die Bestimmung des Emissionswertes je erzeugter Produkteinheit gilt § 9 Abs. 2 bis 4 entsprechend. 3Die Emissionsmenge, für die Berechtigungen nach Satz 1 zuzuteilen sind, errechnet sich nach Formel 6 des Anhangs 1. 4Bei Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen errechnet sich die Zuteilungsmenge nach Formel 7 des Anhangs 1. (2) 1Bei Inbetriebnahme einer Kapazitätserweiterung einer bestehenden Anlage zwischen dem 1. Januar 2003 und dem 31. Dezember 2007 werden auf Antrag Berechtigungen für die gesamte Anlage nach Maßgabe der Sätze 2 bis 4 zugeteilt. 2Bei der Berechnung der Zuteilungsmenge für die Kapazitätserweiterung findet Absatz 1 entsprechende Anwendung. 3Bei einer Anlage nach § 6 werden für die Anlage im Übrigen zusätzlich Berechtigungen nach § 6 Abs. 1 zugeteilt; dabei sind bei Inbetriebnahme einer Kapazitätserweiterung zwischen dem 1. Januar 2003 und dem 31. Dezember 2005 zur Ermittlung der durchschnittlichen jährlichen Kohlendioxid-Emissionen von den gesamten Kohlendioxid-Emissionen der Anlage in der Basisperiode abzuziehen: 1. die der Kapazitätserweiterung im Zeitraum von der Inbetriebnahme bis zum Ende der Basisperiode nach Maßgabe von Absatz 1 Satz 1 anteilig zuzurechnende Emissionsmenge sowie 2. die Kohlendioxid-Emissionen, die durch die Kapazitätserweiterung bis zu deren Inbetriebnahme entstanden sind. 4 Bei einer Anlage nach § 7 werden für die Anlage im Übrigen zusätzlich Berechtigungen nach § 7 Abs. 1 zugeteilt; dabei sind bei Inbetriebnahme einer Kapazitätserweiterung zwischen dem 1. Januar 2003 und dem 31. Dezember 2005 zur Ermittlung der durchschnittlichen jährlichen Produktionsmenge von der gesamten Produktionsmenge der Anlage in der Basisperiode abzuziehen: 1. die der Kapazitätserweiterung im Zeitraum von der Inbetriebnahme bis zum Ende der Basisperiode nach Maßgabe von Absatz 1 Satz 1 anteilig zuzurechnende Produktionsmenge sowie 2. die Produktionsmenge der Kapazitätserweiterung bis zu deren Inbetriebnahme. (3) 1Bei Anlagen, deren Inbetriebnahme in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 erfolgte, umfasst die Inbetriebnahme im Sinne dieser Vorschrift auch den Probebetrieb. 2Abweichend von Absatz 1 erhalten Ersatzanlagen nach

Frenz

§8

Zuteilung für bestehende Anlagen

505

§ 10 des Zuteilungsgesetzes 2007, deren Emissionswert je erzeugter Produkteinheit den nach § 9 Abs. 2 bis 4 maßgeblichen Emissionswert nicht überschreitet, für einen Zeitraum von insgesamt vier Betriebsjahren ab der Inbetriebnahme der Neuanlage Berechtigungen in einem Umfang, wie er sich aus der Zuteilungsentscheidung für die Ersatzanlage aus der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 ergibt, soweit dieser Zeitraum in die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 hineinreicht.

Übersicht Rn. I. II.

III.

I.

Einheitliche Behandlung von Anlagen nach dem Benchmark-System (Abs. 1).................................................................................................... Kapazitätserweiterungen bestehender Anlagen zwischen 2003 und 2007 (Abs. 2)........................................................................................... 1. Grundkonzeption .............................................................................. 2. Industrieanlagen................................................................................ 3. Energieanlagen ................................................................................. Anlagen mit Inbetriebnahme in den Jahren 2005-2007 (Abs. 3).............

1-8 9-15 9-10 11-13 14-15 16-22

Einheitliche Behandlung von Anlagen nach dem Benchmark-System (Abs. 1)

§ 8 Abs. 1 ZuG 2012 unterwirft sowohl Industrieanlagen als auch Energieanlagen, 1 deren Inbetriebnahme im Zeitraum vom 1. Januar 2003 bis zum 31. Dezember 2007 erfolgte, einer Zuteilung von Emissionshandelsberechtigungen nach dem Benchmark-System. Ihre Anzahl bemisst sich nach dem rechnerischen Produkt aus der Kapazität der Anlage, dem für die Anlage maßgeblichen Standardauslastungsfaktor, dem Emissionswert je erzeugter Produkteinheit und der Anzahl der Jahre der Zuteilungsperiode 2008-2012. Der Standardauslastungsfaktor ist nach § 3 Abs. 2 Nr. 7 ZuG 2012 der Quotient 2 aus den nach Anhang 4 für die jeweiligen Tätigkeiten festgelegten Vollbenutzungsstunden und der Anzahl der genehmigten maximalen Vollbenutzungsstunden pro Jahr. Für die Berechnung ist Anhang 4 des ZuG 2012 maßgeblich. Hier werden für einzelne Tätigkeiten, aufgegliedert nach dem System des Anhangs 1 zum TEHG, die Vollbenutzungsstunden pro Jahr im Einzelnen aufgeführt. Sodann hängt es davon ab, ob und inwieweit eine Beschränkung der immissionsschutzrechtlich genehmigten maximalen Vollbenutzungsstunden pro Jahr vorliegt. Für die Bestimmung des Emissionswertes je erzeugter Produkteinheit verweist 3 § 8 Abs. 1 S. 2 ZuG 2012 auf § 9 Abs. 2 bis 4 ZuG 2012. Damit ist dieser wie für Neuanlagen zu berechnen. Hierfür gelten Anhang 3 zum ZuG 2012 bzw. spezielle

Frenz

506

ZuG 2012 – Kommentierung

Festlegungen in einer Rechtsverordnung.1 Ansonsten zählt der Emissionswert, der bei der Anwendung der besten verfügbaren Techniken zur Herstellung einer Produkteinheit in den nach Maßgabe von Anhang 2 vergleichbaren Anlagen erreichbar ist. Die Emissionsmenge, für die Berechtigungen nach den vorgenannten Angaben 4 zuzuteilen sind, errechnet sich gem. § 8 Abs. 1 S. 3 ZuG 2012 nach Formel 6 des Anhangs 1 zum ZuG 2012:

EB K S BM t p 2 5

Bei Anlagen zur Stromerzeugung nach Anhang 1 Ziffern I-V zum TEHG3 ist zusätzlich der Kürzungsfaktor nach § 20 ZuG 2012 zu berücksichtigen, um das Berechtigungsaufkommen für die Veräußerung zu erhalten. Dieser Faktor entspricht dem Verhältnis von 38 Mio. Berechtigungen pro Jahr zur gesamten jährlichen Zuteilung für die Stromproduktion an bestehende Anlagen nach den §§ 7, 8 und § 12 ZuG 2012. Daraus ergibt sich dann die Formel:

EB 6

K S BM t p KFVer 4

Die verschiedenen Anlagen erhielten in der ersten Handelsperiode eine Zuteilung nach den §§ 8, 10 oder 11 ZuG 2007.5 Bei KWK-Anlagen ist gem. § 8 Abs. 1 S. 4 ZuG 2012 allerdings Formel 7 dieses Anhangs maßgeblich:

EB 1 2

3 4

5 6

K

A

BM A KFVer K Q BM Q K W BM W S t p 6

S.o. § 7 ZuG 2012 Rn. 5 ff. EB: Menge der Emissionsberechtigungen für die Zuteilungsperiode nach Anwendung der für die Anlage maßgeblichen Zuteilungsregel. (in t CO2-Äquiv.), K: Kapazität der Anlage (z. B. in MWh pro Jahr oder t pro Jahr); S: Standardauslastungsfaktor; BM: Benchmark oder Emissionswert je erzeugter Produkteinheit (z.B. in t CO2-Äquiv./ MWh oder t CO2-Äquiv./t); tp: Anzahl der Jahre der Zuteilungsperiode. S. auch zur Unterscheidung von Energie- und Industrieanlagen o. Vor §§ 6 ff. ZuG 2012 Rn. 8 f. EB: Menge der Emissionsberechtigungen für die Zuteilungsperiode nach Anwendung der für die Anlage maßgeblichen Zuteilungsregel (in t CO2-Äquiv.); K: Kapazität der Anlage (z.B. in MWh pro Jahr oder t pro Jahr); S: Standardauslastungsfaktor; BM: Benchmark oder Emissionswert je erzeugter Produkteinheit (z.B. in t CO2-Äquiv./ MWh oder t CO2-Äquiv./t); tp: Anzahl der Jahre der Zuteilungsperiode; KFVer: Kürzungsfaktor nach § 20 zur Erzielung des Berechtigungsaufkommens für die Veräußerung. S. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 27. EB: Menge der Emissionsberechtigungen für die Zuteilungsperiode nach Anwendung der für die Anlage maßgeblichen Zuteilungsregel (in t CO2-Äquiv.); KA: Kapazität der Nettostromerzeugung der KWK-Anlage (in MWh pro Jahr); BMA: Benchmark für Stromerzeugung (in t CO2-Äquiv./MWh); KFVer: Kürzungsfaktor nach § 20 zur Erzielung des Berechtigungsaufkommens für die Veräußerung; KQ: Kapazität der Nutzwärmeerzeugung der KWK-Anlage (in MWh pro Jahr); BMQ: Benchmark für Wärmeerzeugung (in t CO2-Äquiv./MWh); KW: Kapazität der Nettoerzeugung von Wellenarbeit der KWK-Anlage (in MWh pro Jahr); BMW: Emissionswert (benchmark) je erzeugter Produkteinheit für Wellenarbeit (in t CO2-Äquiv./MWh); S: Standardauslastungsfaktor; tp: Anzahl der Jahre der Zuteilungsperiode. Frenz

§8

Zuteilung für bestehende Anlagen

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Damit entfällt die bisherige Sonderzuteilung für Anlagen mit Kraft-WärmeKopplung nach § 14 ZuG 2007. Aus diesen Berechnungsgrundlagen ergibt sich die Notwendigkeit, im Zutei- 7 lungsantrag über folgende Punkte Angaben zu machen, die in § 14 Abs. 1 ZuV 2012 aufgelistet sind: • Kapazität der Anlage, • Emissionswert je Produkteinheit, • bei Energieanlagen die eingesetzten Brennstoffe und deren Aktivitätsraten seit Inbetriebnahme sowie die nach der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung einsetzbaren Brennstoffe, • bei Industrieanlagen ebenfalls diese Angaben, soweit für die Produkte in Anhang 3 zum ZuG 2012 keine Emissionswerte festgelegt sind, sowie die eingesetzten Rohstoffe und deren Aktivitätsraten, • die maßgebliche Tätigkeit nach Anhang 4 Abschnitt I zum ZuG 2012, • die maximalen Vollbenutzungsstunden, wenn diese gegenüber der immissionsschutzrechtlich genehmigten maximalen Vollbenutzungsstundenzahl oder der genehmigten Kapazität beschränkt wurden, • Umfang etwaiger Beschränkungen nach Anhang 4 Abschnitt II Nr. 3 ZuG 2012 sowie die sich daraus ergebenden tatsächlichen Vollbenutzungsstunden, • Einsatz von Kuppelgasen, • Datum der Inbetriebnahme und • bei der Herstellung von Produkten aus Nebentätigkeiten die daraus resultierenden Produktionsmengen. Handelt es sich um mehrere, selbstständig genehmigungsbedürftige Teilanlagen 8 einer gemeinsamen Anlage, sind die Angaben für jede Teilanlage gesondert zu machen, sofern den Teilanlagen unterschiedliche Emissionswerte nach Anhang 3 ZuG 2012 oder unterschiedliche Vollbenutzungsstunden nach Anhang 4 zum ZuG 2012 zuzuordnen sind (§ 14 Abs. 4 ZuV 2012). Das gilt entsprechend für die im Folgenden beschriebenen Kapazitätserweiterungen.

II.

Kapazitätserweiterungen bestehender Anlagen zwischen 2003 und 2007 (Abs. 2)

1.

Grundkonzeption

§ 8 Abs. 2 ZuG 2012 erstreckt die Berechnungsmethode für 2003-2007 in Betrieb 9 genommene Anlagen auf nunmehr eigens in § 3 Abs. 2 Nr. 6 ZuG 2012 definierte7 Kapazitätserweiterungen in diesem Zeitraum, teilt aber die KohlendioxidEmissionen der Gesamtanlage in der Basisperiode rechnerisch auf den Bestandsanlagenteil und die Kapazitätserweiterung auf und wendet so für beide Teilmengen unterschiedliche Zuteilungsregeln an. Damit wird die Aufsplittung für den Bestandsanlagenteil und für die Kapazitätserweiterung in der ersten Handelsperiode 2005-2007 zwar fortgeführt. Die dabei bestehende Form der getrennten Zutei7

S.o. § 3 ZuG 2012 Rn. 10. Frenz

508

ZuG 2012 – Kommentierung

lung für die alten und neuen Kapazitäten ist aber im Falle der Kapazitätserweiterung in den Jahren 2003-2005 nicht mehr möglich, weil nunmehr die Basisperiode von 2000-2005 reicht, aber für den Zeitraum seit der Kapazitätserweiterung lediglich die Emissionen der Gesamtanlage bekannt sind. Daher erfolgt nunmehr eine einheitliche Zuteilung für die ganze Anlage.8 Die rechnerische Aufteilung erfolgt gem. § 8 Abs. 2 S. 2 bis 4 ZuG 2012 sepa10 riert nach Industrie- und Energieanlagen. Je nachdem, um welchen Anlagentyp es sich handelt, wird der Berechnung nach § 8 Abs. 1 ZuG 2012 eine solche nach § 6 Abs. 1 ZuG 2012 bzw. § 7 Abs. 1 ZuG 2012 hinzugefügt. Damit findet zwar bei der Berechnung der Zuteilungsmenge für die Kapazitätserweiterung gem. § 8 Abs. 2 S. 2 ZuG 2012 der dafür einschlägige § 8 Abs. 1 ZuG 2012 entsprechende Anwendung.

2.

Industrieanlagen

11 Bei einer Industrieanlage, die bereits vor 2003 in Betrieb genommen worden war, werden gem. § 8 Abs. 2 S. 3 HS. 1 ZuG 2012 zusätzliche Berechtigungen nach § 6 Abs. 1 ZuG 2012 zugeteilt. Dabei sind, wenn die Kapazitätserweiterung zwischen dem 1. Januar 2003 und dem 31. Dezember 2005 in Betrieb genommen wurde, zur Ermittlung der durchschnittlichen jährlichen Kohlendioxid-Emissionen gem. § 8 Abs. 2 S. 3 HS. 2 ZuG 2012 von den gesamten Kohlendioxid-Emissionen der Anlage in der Basisperiode folgende beide Abzüge vorzunehmen: Zum einen die der Kapazitätserweiterung im Zeitraum von der Inbetriebnahme bis zum Ende der Basisperiode nach Maßgabe von § 8 Abs. 1 S. 1 ZuG 2012 anteilig zuzurechnende Emissionsmenge, zum anderen die Kohlendioxid-Emissionen, die durch die Kapazitätserweiterung bis zu deren Inbetriebnahme entstanden sind. Der letzte Posten betrifft insbesondere die Kohlendioxid-Emissionen für einen Probebetrieb.9 Die nach diesen Rechenschritten verbleibenden Emissionen bilden dann die 12 Grundlage, um die durchschnittlichen Emissionen der Bestandsanlage in der Basisperiode zu berechnen.10 Auf dieser Basis kann dann die Zuteilung nach § 6 ZuG 2012 für die bestehende Industrieanlage erfolgen, welche zu der für die Kapazitätserweiterung nach § 8 Abs. 2 S. 2 i.V.m. Abs. 1 ZuG 2012 tritt. Der Antrag für solche Anlagen muss gem. § 14 Abs. 3 ZuV 2012 Folgendes 13 enthalten: • die jährlichen Emissionsmengen der Anlage einschließlich aller nach dem 31. Dezember 2012 erfolgten Kapazitätserweiterungen in der jeweils relevanten Basisperiode,

8 9 10

Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 28. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 28. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 28. Frenz

§8

Zuteilung für bestehende Anlagen

509

•

die jährlichen Emissionsmengen für den Zeitraum des Probebetriebes, wenn die Kapazitätserweiterung zwischen dem 1. Januar 2003 und dem 31. Dezember 2005 erfolgte, • den Anteil der Einzelprodukte an der Gesamtproduktionsmenge, wenn unterschiedliche Produkte in der Anlage hergestellt werden. Daneben bedarf es der Angaben nach § 14 Abs. 1 ZuV 2012 und für den vor dem Jahr 2003 in Betrieb genommenen Teil der Anlage nach § 12 ZuV 2012.

3.

Energieanlagen

§ 8 Abs. 2 S. 4 ZuG 2012 regelt die Berechnung entsprechend für Kapazitätser- 14 weiterungen von Energieanlagen.11 Dabei sind die jeweils maßgeblichen Produktionsmengen anzurechnen.12 Auch hier ist also zunächst von der gesamten Produktionsmenge der Anlage in der Basisperiode auszugehen, um die durchschnittliche jährliche Produktionsmenge zwischen dem 1. Januar 2003 und dem 31. Dezember 2005 zu ermitteln. Davon ist dann die der Kapazitätserweiterung im Zeitraum von der Inbetriebnahme bis zum Ende der Basisperiode nach § 8 Abs. 1 S. 1 ZuG 2012 anteilig zuzurechnende Produktionsmenge abzuziehen, ebenso in einem zweiten Schritt die Produktionsmenge der Kapazitätserweiterung bis zu deren Inbetriebnahme. Bei diesen Kapazitätserweiterungen bestimmen sich die zu machenden Anga- 15 ben nach § 14 Abs. 2 ZuV 2012. Sie beziehen sich auf • die Produktionsmengen der Anlage einschließlich aller nach dem 31. Dezember 2002 erfolgten Kapazitätserweiterungen in der jeweils geltenden Basisperiode, • die Produktionsmengen für den Zeitraum des Probebetriebes, wenn die Kapazitätserweiterung zwischen dem 1. Januar 2003 und 31. Dezember 2005 erfolgte. Dazu kommen die Angaben für die Kapazitätserweiterung nach § 14 Abs. 1 ZuV 2012 und für den vor dem Jahr 2003 in Betrieb genommenen Teil der Anlage nach § 13 ZuV 2012 und damit für Energieanlagen.

III.

Anlagen mit Inbetriebnahme in den Jahren 2005-2007 (Abs. 3)

Eine Sonderregelung trifft § 8 Abs. 3 ZuG 2012 für Anlagen, deren Inbetriebnah- 16 me in der ersten Emissionshandelsperiode 2005-2007 erfolgte. Für sie umfasst die Inbetriebnahme wie schon nach § 10 Abs. 1 S. 1 HS. 2 ZuG 2007 auch den Probebetrieb (Satz 1).13 § 8 Abs. 3 S. 2 ZuG 2012 knüpft daran an, dass Anlagen, die in 11 12 13

Zur Einstufung von Industriekraftwerken s. z.B. auch o. Vor §§ 6 ff. ZuG 2012 Rn. 8 f. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 28. S.o. § 3 ZuG 2012 Rn. 8. Frenz

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ZuG 2012 – Kommentierung

den Jahren 2005-2007 als Ersatzanlagen in Betrieb genommen wurden, in der ersten Handelsperiode eine Zuteilung nach § 10 Abs. 1 ZuG 2007 und damit während der ersten vier Jahre nach den (günstigeren) Vorschriften für die ersetzte Anlage erhalten haben und zudem die 14 nächsten Jahre die Anwendung eines Erfüllungsfaktors ausgeschlossen ist. Diese Regelung genießt Vertrauensschutz, weil der damalige Gesetzgeber mit ihr gerade einen Anreiz schaffen wollte, durch den Ersatz von Altanlagen die Emissionen zu mindern. Diejenigen, die von dieser Regelung Gebrauch gemacht haben, verhielten sich also gerade der Zielsetzung des Emissionshandels entsprechend. Daher scheidet eine rückwirkende Änderung aus, auch wenn sie lediglich für die Zukunft wirkt und damit eine bei überwiegenden Gemeinwohlinteressen grundsätzlich mögliche unechte Rückwirkung14 darstellt.15 Die betroffenen Ersatzanlagen erhalten daher nach § 8 Abs. 3 S. 2 ZuG 2012 für einen Zeitraum von insgesamt vier Betriebsjahren ab der Inbetriebnahme der Neuanlage Berechtigungen in einem Umfang, wie er sich aus der Zuteilungsentscheidung für die Ersatzanlage aus der Handelsperiode 2005-2007 ergibt. Erste Voraussetzung ist, dass dieser Zeitraum in die Zuteilungsperiode 20082012 hineinreicht. Das ist wegen der lediglich dreijährigen Laufzeit der ersten Handelsperiode regelmäßig der Fall. Das gilt ebenfalls im Anwendungsbereich des § 10 Abs. 4 ZuG 2007, der auch die Inbetriebnahme einer Neuanlage innerhalb eines Zeitraums von zwei Jahren vor Einstellung des Betriebes einer ersetzten Anlage erfasst.16 Zweite Voraussetzung für eine solche Zuteilung nach den alten Regeln ist, dass der Emissionswert der Ersatzanlage je erzeugter Produkteinheit den nach § 9 Abs. 2 bis 4 ZuG 2012 maßgeblichen Emissionswert für Neuanlagen nicht überschreitet. Nimmt man jedoch den verfassungsrechtlichen Hintergrund hinzu, ist darauf zu achten, dass auch dadurch keine Verschärfung eintritt, weil ansonsten entfaltetes Vertrauen für den Ersatz von Altanlagen durch Neuanlagen enttäuscht wird, ohne dass dafür ein überwiegender Gemeinwohlgrund vorliegt. Ist allerdings die Zuteilung nach § 10 ZuG 2007 auch mit den darin festgelegten Zeiträumen ausgelaufen, erhält die Ersatzanlage eine Zuteilung nach § 8 Abs. 1 ZuG 2012.17 Da nach dieser Vorschrift ein Erfüllungsfaktor nicht vorgesehen ist, wird für die zweite Zuteilungsperiode faktisch auch § 10 Abs. 1 S. 3 ZuG 2007 genügt, der zugunsten der Neuanlage für 14 weitere Jahre eine Zuteilung ohne Anwendung eines Erfüllungsfaktors vorsieht. Wird eine Energieanlage nach Anhang 1 Nr. I bis V des TEHG 2005 in Betrieb genommen, muss der Zuteilungsantrag gem. § 17 Abs. 1 ZuV 2012 Angaben über die Produktionsmenge des Jahres 2006 enthalten. Bei Inbetriebnahme ab dem 1. Januar 2006 müssen zusätzlich die prognostizierten Produktionsmengen und 14 15 16 17

Z.B. BVerfGE 95, 64 (86); s. dagegen BVerfGE 72, 200 (258) für die echte Rückwirkung. Näher Frenz, RdE 2007, 65 (71). Dazu näher die Voraufl. § 10 ZuG 2007 Rn. 21 ff.; Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, § 10 ZuG 2007 Rn. 9. Vgl. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 28. Frenz

§8

Zuteilung für bestehende Anlagen

511

Emissionen für das nach Anhang 5 Nr. 3 des ZuG 2012 maßgebliche Referenzjahr angegeben werden.

Frenz

§9

Zuteilung für Neuanlagen

(1) 1Für Neuanlagen werden auf Antrag Berechtigungen für die Jahre 2008 bis 2012 in einer Anzahl zugeteilt, die dem rechnerischen Produkt aus der Kapazität der Anlage, dem für die jeweilige Anlage maßgeblichen Standardauslastungsfaktor, dem Emissionswert je erzeugter Produkteinheit sowie der Anzahl der Kalenderjahre in der Zuteilungsperiode seit Inbetriebnahme entspricht. 2Sofern die Neuanlage nicht vom Beginn eines Kalenderjahres an betrieben worden ist, sind für das Kalenderjahr der Inbetriebnahme für jeden Tag des Betriebes ein Dreihundertfünfundsechzigstel in Ansatz zu bringen. 3Die Emissionsmenge, für die Berechtigungen nach Satz 1 zuzuteilen sind, errechnet sich nach Formel 8 des Anhangs 1. 4Für die Dauer eines Probebetriebes werden Berechtigungen in einer Anzahl zugeteilt, die dem rechnerischen Produkt aus dem Emissionswert je erzeugter Produkteinheit und den während des Probebetriebes hergestellten Produkteinheiten entspricht. (2) 1Die Emissionswerte je erzeugter Produkteinheit sind in Anhang 3 festgelegt. 2Die Bundesregierung kann Emissionswerte für weitere Produkte sowie für die Zuordnung anderer als der in Anhang 3 Teil A Nr. I genannten Brennstoffe zu den jeweiligen Emissionswerten durch Rechtsverordnung festlegen. (3) 1Soweit einer Neuanlage kein Emissionswert je erzeugter Produkteinheit nach Anhang 3 oder aufgrund einer Rechtsverordnung nach Absatz 2 zuzuordnen ist, bestimmt sich dieser nach dem Emissionswert, der bei Anwendung der besten verfügbaren Techniken zur Herstellung einer Produkteinheit in den nach Maßgabe von Anhang 2 vergleichbaren Anlagen erreichbar ist. 2Sofern in der Anlage unterschiedliche Produkte hergestellt werden, bestimmt sich der für die Anwendung von Absatz 1 Satz 1 maßgebliche Emissionswert als Durchschnitt der Emissionswerte der Einzelprodukte entsprechend des Anteils der Einzelprodukte an der Gesamtproduktionsmenge. 3Für die Bestimmung des Emissionswertes nach den vorstehenden Sätzen sind die näheren Festlegungen in einer Rechtsverordnung nach § 13 maßgeblich. (4) 1Bei Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen erfolgt eine Zuteilung nach Absatz 1 unter Zugrundelegung einer technisch vergleichbaren Anlage zur ausschließlichen Erzeugung von Strom und mechanischer Arbeit; daneben erfolgt eine Zuteilung nach Absatz 1 unter Zugrundelegung einer technisch vergleichbaren Anlage zur ausschließlichen Erzeugung von Wärme. 2Abweichend von Absatz 1 Satz 3 errechnet sich die Emissionsmenge, für die Berechtigungen zuzuteilen sind, nach Formel 9 des Anhangs 1. (5) 1Bei der Inbetriebnahme einer Kapazitätserweiterung einer bestehenden Anlage nach dem 31. Dezember 2007 finden die Absätze 1 bis 4 für die neuen Kapazitäten entsprechende Anwendung. 2Die Zuteilung für die Anlage im Übrigen bleibt unberührt.

Frenz

§9

Zuteilung für Neuanlagen

513

Übersicht Rn. I.

Benchmark-Ansatz auf der Basis des Standardauslastungsfaktors anstelle des bisherigen Prognosewertes (Abs. 1)..................................... Emissionswerte (Abs. 2, 3)...................................................................... Zuteilungsantrag...................................................................................... KWK-Anlagen (Abs. 4) .......................................................................... Kapazitätserweiterungen (Abs. 5) ...........................................................

II. III. IV. V.

I.

1-6 7-10 11 12-13 14

Benchmark-Ansatz auf der Basis des Standardauslastungsfaktors anstelle des bisherigen Prognosewertes (Abs. 1)

Für Neuanlagen, also solche, die erst in der zweiten Zuteilungsperiode in Betrieb 1 genommen werden, sieht § 9 Abs. 1 S. 1 ZuG 2012 eine Zuteilung von Emissionshandelszertifikaten nach dem rechnerischen Produkt aus der Kapazität der Anlage, dem für die jeweilige Anlage maßgeblichen Standardauslastungsfaktor, dem Emissionswert je erzeugter Produkteinheit sowie der Anzahl der Kalenderjahre in der Zuteilungsperiode seit Inbetriebnahme vor. Maßgeblich für die Berechnung der Emissionsmenge, für die Berechtigungen nach den vorstehend genannten Komponenten zuzuteilen sind, ist gem. § 9 Abs. 1 S. 3 ZuG 2012 die Formel 8 des Anhangs 1:

EB

K S BM

RTI tp 1 GTP

Für Anlagen zur Stromerzeugung kommt wie bei bestehenden Anlagen mit In- 2 betriebnahme in den Jahren 2003-2007 als Multiplikator der Kürzungsfaktor nach § 20 ZuG 2012 zur Erzielung des Berechtigungsaufkommens für die Veräußerung (KFVer) hinzu. Der Standardauslastungsfaktor ist wie für § 8 ZuG 2012 in § 3 Abs. 2 Nr. 7 3 i.V.m. Anhang 4 zum ZuG 2012 definiert. Es sind also auch hier die für die einzelnen Anlagetypen festgelegten Vollbenutzungsstunden maßgeblich. Soweit darin die Werte differenziert werden, erfolgt dies nach den technischen Besonderheiten der jeweiligen Tätigkeiten von Produktionsprozessen. Die Tätigkeitskategorien wurden gegenüber dem NAP II in der Fassung vom 30. Juni 2006 entsprechend 1

EB: Menge der Emissionsberechtigungen für die Zuteilungsperiode nach Anwendung der für die Anlage maßgeblichen Zuteilungsregel (in t CO2-Äquiv.); K: Kapazität der Anlage (z.B. in MWh pro Jahr oder t pro Jahr); S: Standardauslastungsfaktor; BM: Benchmark oder Emissionswert je erzeugter Produkteinheit (z.B. in t CO2-Äquiv./ MWh oder t CO2-Äquiv./t); tp: Anzahl der Jahre der Zuteilungsperiode; RTI: Anzahl der Tage von der Inbetriebnahme der Anlage bis zum Ende der Zuteilungsperiode (Resttage); GTP: Gesamtanzahl der Tage der jeweiligen Zuteilungsperiode (Gesamttage). Frenz

514

ZuG 2012 – Kommentierung

einer Vielzahl von Stellungnahmen im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung reduziert.2 Gerade auch für Neuanlagen war für die erste Handelsperiode durch § 11 4 Abs. 5 i.V.m. § 8 Abs. 3 und 4 ZuG 2007 die Möglichkeit vorgesehen, eine Zuteilungsentscheidung nachträglich zu korrigieren, wenn sich die angemeldete Emissionsmenge und damit der Prognosewert im Nachhinein als zu hoch erwies. Diese Ex-post-Anpassung der Zuteilung von Zertifikaten wurde indes im Hinblick auf neue Marktteilnehmer von der Kommission in ihrer Entscheidung vom 7. Juli 2004 beanstandet.3 Daher wurde die Prognose der jahresdurchschnittlichen Emissionsmenge durch den Antragsteller als Ansatz nicht mehr weiter verfolgt und stattdessen der vorstehend beschriebene Standardauslastungsfaktor gewählt.4 Die eine Expost-Anpassung für zulässig haltende Entscheidung des EuG5 erging erst im Nachhinein. Neben dem Standardauslastungsfaktor und der Kapazität der Anlage zählt die 5 Dauer des Anlagenbetriebs. Da Neuanlagen erst während der zweiten Handelsperiode in Betrieb genommen werden, laufen sie vielfach nicht vom Beginn eines Kalenderjahres an. Neben den vollen Jahren zählt dann für das Kalenderjahr der Inbetriebnahme gem. § 9 Abs. 1 S. 2 ZuG 2012 jeder einzelne Tag des Betriebes; dafür ist 1/365 in Ansatz zu bringen. Ist der Inbetriebnahme und damit der Aufnahme des Regelbetriebs ein Probebe6 trieb nach § 3 Abs. 2 Nr. 3 ZuG 20126 vorgeschaltet, werden gem. § 9 Abs. 1 S. 4 ZuG 2012 Berechtigungen in einer Anzahl zugeteilt, die dem rechnerischen Produkt aus dem Emissionswert je erzeugter Produkteinheit und den während des Probebetriebs hergestellten Produkteinheiten entspricht. Es zählt damit nur die tatsächliche hergestellte Produktionsmenge, nicht hingegen ein Standardauslastungsfaktor. Damit wird der geringeren Auslastung der Anlage im Probebetrieb entsprochen.7

II.

Emissionswerte (Abs. 2, 3)

7 Der Benchmark-Ansatz zeigt sich insbesondere in dem zugrunde zu legenden Emissionswert, der bislang noch nicht näher erläuterten Komponente der Zuteilungsregelung nach § 9 Abs. 1 S. 1 ZuG 2012. Die Emissionswerte je erzeugter Produkteinheit sind nach § 9 Abs. 2 ZuG 2012 in Anhang 3 zu diesem Gesetz im Einzelnen festgelegt. Sie können für weitere Produkte durch Rechtsverordnung

2 3 4 5 6 7

S. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 28. Art. 1 lit. a) dieser Entscheidung (K (2004) 2515/2 endg.). Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 28. Urt. vom 7.11.2007, Rs. T-374/04 – Deutschland/Kommission. S.o. § 3 ZuG 2012 Rn. 8. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 28. Frenz

§9

Zuteilung für Neuanlagen

515

festgelegt werden; in einer solchen können auch andere als die in Anhang 3 Teil A Nr. I genannten Brennstoffe den jeweiligen Emissionswerten zugeordnet werden. Kann nach diesen Regelungen einer Neuanlage kein Emissionswert je erzeugter 8 Produkteinheit zugeordnet werden, zählt gem. § 9 Abs. 3 ZuG 2012 der Emissionswert bei Anwendung der besten verfügbaren Techniken. Das ist jeweils die Technik, die es erlaubt, ein Produkt mit den geringsten Emissionen herzustellen.8 Entscheidend sind dabei die besten verfügbaren Techniken zur Herstellung einer Produkteinheit im Rahmen der nach Anhang 2 zum ZuG 2012 vergleichbaren Anlagen. Diese sind dort bestimmten Kategorien zugeordnet, die sich wiederum nach der Grundeinteilung des Anhangs 1 zum TEHG richten. Werden in einer Anlage unterschiedliche Produkte hergestellt, richtet sich der 9 für die Zuteilungsregeln nach § 9 Abs. 1 S. 1 ZuG 2012 maßgebliche Emissionswert gem. § 9 Abs. 3 S. 3 ZuG 2012 nach dem Durchschnitt der Emissionswerte der Einzelprodukte. Bei dessen Berechnung ist der Anteil der Einzelprodukte an der Gesamtproduktionsmenge heranzuziehen. Für alle Bestimmungen des Emissionswerts nach § 9 Abs. 3 ZuG 2012 können 10 nach § 9 Abs. 3 S. 3 ZuG 2012 nähere Festlegungen in einer Rechtsverordnung nach § 13 ZuG 2012 getroffen werden, die dann maßgeblich sind. Damit kann also eine nähere Ausgestaltung erfolgen, hingegen keine vom Ansatz her andere Regelung. Die entsprechende Regelung trifft § 11 ZuV 2012.9

III.

Zuteilungsantrag

Bei Zuteilungen von Neuanlagen sind gem. § 15 Abs. 1 ZuV 2012 folgende An- 11 gaben notwendig: • die Kapazität der Anlage bzw. der Kapazitätserweiterung, • der Emissionswert je Produkteinheit, • bei Energieanlagen die Brennstoffe, die nach der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung einsetzbar sind, sowie deren maximal mögliche Aktivitätsraten, • bei Industrieanlagen, soweit für deren Produkte in Anhang 3 zum ZuG 2012 keine Emissionswerte festgelegt sind, die nach der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung einsetzbaren Brennstoffe und deren maximal mögliche Aktivitätsraten sowie die einsetzbaren Rohstoffe und deren maximal möglichen Aktivitätsraten, • die maßgebliche Tätigkeit nach Anhang 4 Abschnitt I zum ZuG 2012, • die maximalen Vollbenutzungsstunden, wenn die immissionsschutzrechtlich genehmigten beschränkt wurden oder die genehmigte Kapazität produktionsbezogen beschränkt wurde, • der Umfang etwaiger Beschränkungen nach Anhang 4 Abschnitt II Nr. 3 zum ZuG 2012 sowie die sich daraus ergebenden tatsächlichen Vollbenutzungsstunden, 8 9

Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 28. S.o. § 7 ZuG 2012 Rn. 4 ff. Frenz

516

ZuG 2012 – Kommentierung

• •

der Einsatz von Kuppelgasen, das Datum der Aufnahme des Probebetriebes und das Datum der Inbetriebnahme, • die Produkteinheiten, die während des Probebetriebes hergestellt wurden und • bei Nebentätigkeiten die darauf entfallenden Produktionsmengen. Werden in Industrieanlagen unterschiedliche Produkte hergestellt, so bedarf es Angaben über den Anteil der Einzelprodukte an der Gesamtproduktionsmenge (§ 15 Abs. 2 ZuV 2012). Sämtliche vorstehend zu machenden Angaben sind gem. § 15 Abs. 3 ZuV 2012 gesondert aufzuführen, wenn die Neuanlage oder Kapazitätserweiterung aus mehreren, selbstständig genehmigungsbedürftigen Teilanlagen einer gemeinsamen Anlage besteht und den Teilanlagen unterschiedliche Emissionswerte nach Anhang 3 zum ZuG 2012 oder unterschiedliche Vollbenutzungsstunden nach Anhang 4 zum ZuG 2012 zuzuordnen sind.

IV.

KWK-Anlagen (Abs. 4)

12 § 9 Abs. 4 ZuG 2012 trifft für Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen eine § 7 Abs. 3 ZuG 2012 vergleichbare Sonderreglung, die auch bereits im ZuG 2007 vorgesehen war. Die Zuteilung erfolgt danach einerseits unter Zugrundelegung einer technisch vergleichbaren Anlage zur ausschließlichen Erzeugung von Strom und mechanischer Arbeit und andererseits auf der Basis einer technisch vergleichbaren Anlage zur ausschließlichen Erzeugung von Wärme.10 Daher errechnet sich die Emissionsmenge abweichend von § 9 Abs. 1 S. 3 ZuG 2012 nach Formel 9 des Anhangs 1:

EB 13

K

A

BM A KFVer K Q BM Q K W BM W S

RTI t p 11 GTP

Auf diese Weise sollen negative Anreize aus einer alternativen Zuteilung nach einem Benchmark für Stromerzeugung oder für Wärmeerzeugung verhindert werden.12 Vielmehr sollen beide Potenziale voll genutzt und daher auch getrennt erfasst werden, um nicht lediglich eine Option zum Zuge kommen zu lassen. 10 11

12

Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 28. EB: Menge der Emissionsberechtigungen für die Zuteilungsperiode nach Anwendung der für die Anlage maßgeblichen Zuteilungsregel (in t CO2-Äquiv.); KA: Kapazität der Nettostromerzeugung der KWK-Anlage (in MWh pro Jahr); BMA: Benchmark für Stromerzeugung (in t CO2-Äquiv./MWh); KFVer: Kürzungsfaktor nach § 20 zur Erzielung des Berechtigungsaufkommens für die Veräußerung; KQ: Kapazität der Nutzwärmeerzeugung der KWK-Anlage (in MWh pro Jahr); BMQ: Benchmark für Wärmeerzeugung (in t CO2-Äquiv./MWh); KW: Kapazität der Nettoerzeugung von Wellenarbeit der KWK-Anlage (in MWh pro Jahr); BMW: Emissionswert (benchmark) je erzeugter Produkteinheit für Wellenarbeit (in t CO2-Äquiv./MWh); S: Standardauslastungsfaktor; RTI: Anzahl der Tage von der Inbetriebnahme der Anlage bis zum Ende der Zuteilungsperiode (Resttage); GTP: Gesamtanzahl der Tage der jeweiligen Zuteilungsperiode (Gesamttage); tp: Anzahl der Jahre der Zuteilungsperiode. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 28. Frenz

§9

V.

Zuteilung für Neuanlagen

517

Kapazitätserweiterungen (Abs. 5)

Nach den vorgenannten Regeln werden gem. § 9 Abs. 5 ZuG 2012 auch Kapazi- 14 tätserweiterungen bestehender Anlagen i.S.v. § 3 Abs. 2 Nr. 6 ZuG 201213 behandelt, welche nach dem 31. Dezember 2007 in Betrieb genommen werden. § 9 Abs. 1-4 ZuG 2012 gelten aber nur für die neuen Kapazitäten. Die Zuteilung für die Anlage im Übrigen bleibt gem. § 9 Abs. 5 S. 2 ZuG 2012 unberührt, erfolgt also nach den allgemeinen Zuteilungsregeln. Diese Regelung gilt auch für Anlagen, bei denen die Kapazitätserweiterung dazu führt, dass sie im Verlauf der Zuteilungsperiode 2008-2012 erstmals in das Emissionshandelssystem einbezogen werden.14 Das kann etwa dann der Fall sein, wenn eine Anlage die in Anhang 1 zum TEHG aufgestellten Mindestleistungsgrößen von 20 Megawatt bzw. 50 Megawatt nicht erfüllte, durch die Kapazitätserweiterung aber überschreitet. So entsteht dann nachträglich eine Neuanlage.

13 14

S.o. § 3 ZuG 2012 Rn. 11. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 28. Frenz

§ 10

Einstellung des Betriebes von Anlagen

(1) 1Wird der Betrieb einer Anlage vor oder innerhalb der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 eingestellt, so widerruft die zuständige Behörde die Zuteilungsentscheidung. 2In diesem Fall hat der Betreiber bis zum 31. Mai des auf den Widerruf folgenden Jahres die für das Jahr der Betriebseinstellung zu viel ausgegebenen Berechtigungen zurückzugeben. (2) Der Betreiber einer Anlage hat der zuständigen Behörde die Einstellung des Betriebes einer Anlage nach Absatz 1 unverzüglich anzuzeigen. (3) 1Die zuständige Behörde kann den fortdauernden Betrieb einer Anlage überprüfen. 2§ 21 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes findet insoweit entsprechende Anwendung. (4) 1Der Widerruf nach Absatz 1 Satz 1 unterbleibt, wenn der Betreiber beantragt, die Produktion der Anlage von einer oder mehrerer seiner Anlagen nach § 6 oder § 7 zu übernehmen, und er jeweils bis zum 31. Januar eines Jahres nachweist, dass die tatsächliche Mehrproduktion aufgrund der Produktionsübernahme insgesamt mindestens 80 Prozent der jahresdurchschnittlichen Produktionsmenge der übernommenen Anlage in der Basisperiode beträgt. 2Der Nachweis nach Satz 1 ist erstmals für das auf die Anzeige der Produktionsübernahme folgende Kalenderjahr zu erbringen. 3Wird der nach Satz 1 erforderliche Nachweis nicht erbracht, wird die Zuteilung der Anlage, deren Betrieb eingestellt wurde, mit Wirkung für die Zukunft widerrufen. (5) 1Für Anlagen, deren Betrieb bis zum 31. Dezember 2007 eingestellt wird, werden keine Berechtigungen zugeteilt. 2Satz 1 gilt auch für Anlagen, deren durchschnittliche jährliche Kohlendioxid-Emissionen in dem Zeitraum vom 1. Januar 2005 bis zum 31. Dezember 2006 infolge von Produktionsrückgängen weniger als 25 Prozent der durchschnittlichen jährlichen Kohlendioxid-Emissionen in dem Zeitraum vom 1. Januar 2000 bis 31. Dezember 2004 betragen haben, soweit die Produktionsrückgänge nicht nachweislich auf Stillstandszeiten der Anlage wegen der Durchführung von Modernisierungsmaßnahmen oder Reparaturarbeiten beruhen. (6) 1Sofern eine Anlage bis zum Ablauf der Frist nach § 14 Abs. 1 ihren Betrieb eingestellt hat und die Voraussetzungen für eine Produktionsübernahme nach § 9 Abs. 4 Satz 1 des Zuteilungsgesetzes 2007 vorliegen, werden auf Antrag für die übernehmende Anlage zusätzlich zu der Zuteilung nach § 6 oder § 7 auf Antrag Berechtigungen in einer Anzahl zugeteilt, die dem rechnerischen Produkt aus dem Emissionswert je erzeugter Produkteinheit, der nachgewiesenen und auf ein Betriebsjahr bezogenen Mehrproduktion der übernehmenden Anlage seit der Betriebseinstellung sowie der Anzahl der Kalenderjahre in der Zuteilungsperiode entspricht. 2Für die Bestimmung des Emissionswertes je erzeugter Produkteinheit gilt § 9 Abs. 2 bis 4 entspre-

Frenz

§ 10 Einstellung des Betriebes von Anlagen

519

chend. 3Für den Nachweis der Mehrproduktion sind die näheren Festlegungen in einer Rechtsverordnung nach § 13 maßgeblich.

Übersicht Rn. I. II. III. IV.

I.

Widerruf der Zuteilungsentscheidung und Rückgabe von Berechtigungen (Abs. 1-3) ...................................................................... Unterbleiben des Widerrufs bei Produktionsübernahme (Abs. 4) ........... Betriebseinstellung bis 31. Dezember 2007 (Abs. 5) .............................. Betriebseinstellung bis zum Ablauf der Antragsfristen für Emissionshandelsberechtigungen (Abs. 6)..............................................

1-5 6-13 14-17 18-22

Widerruf der Zuteilungsentscheidung und Rückgabe von Berechtigungen (Abs. 1-3)

Bei Einstellung des Betriebes einer Anlage vor oder innerhalb der Zuteilungsperi- 1 ode 2008-2012 widerruft die zuständige Behörde und damit die DEHSt beim UBA nach § 10 Abs. 1 S. 1 ZuG 2012 ihre Zuteilungsentscheidung. Dieser Widerruf wirkt ab dem Zeitpunkt der Betriebseinstellung,1 also ex nunc, wie beim Widerruf üblich. Dementsprechend sind nach § 10 Abs. 1 S. 2 ZuG 2012 die zuviel ausgegebenen Berechtigungen zurückzugeben. Das hat für das Jahr der Betriebseinstellung bis zum 31. Mai des auf den Widerruf folgenden Jahres zu erfolgen. Maßstab ist dabei die Differenz zwischen der ausgegebenen Menge an Berechtigungen und der Anzahl, die erforderlich ist, um die Abgabepflicht für das Jahr der Betriebseinstellung zu erfüllen.2 § 10 Abs. 2 und 3 ZuG 2012 korrespondieren mit § 9 Abs. 2 und 3 ZuG 2007. Der Betreiber einer Anlage hat also die Einstellung des Betriebes unverzüglich anzuzeigen; die DEHSt kann den fortlaufenden Betrieb überprüfen und die Überwachungsmöglichkeit nach § 21 TEHG entsprechend nutzen.3 Gem. § 10 Abs. 2 ZuG 2012 muss der Anlagenbetreiber der zuständigen Behör- 2 de und damit der beim Umweltbundesamt eingerichteten DEHSt die Einstellung des Betriebes anzeigen. Er hat also mitzuteilen, dass er eine dem Emissionshandel unterliegende Anlage nicht mehr weiter im Regelbetrieb hält. Sobald diese Mitteilung erfolgt ist, hat die Behörde die notwendigen Informationen, um eine Widerrufsentscheidung nach § 10 Abs. 1 ZuG 2012 zu treffen. Ein Verstoß gegen die Anzeigepflicht ist nach § 22 Abs. 1 Nr. 2 ZuG 2012 bußgeldbewehrt.

1 2 3

Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 28. Vgl. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 28 f. S. Vierhaus, in: Körner/Vierhaus, TEHG, § 9 ZuG 2007 Rn. 12 f.; Schweer/v. Hammerstein, ZuG 2007, 2006, § 9 Rn. 13 f. Frenz

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ZuG 2012 – Kommentierung

Vor diesem Hintergrund hat die Anzeige gem. § 10 Abs. 2 ZuG 2012 unverzüglich zu erfolgen, also ohne schuldhaftes Zögern. Damit soll vermieden werden, dass der Anlagenbetreiber die faktische Stilllegung möglichst lange nicht anzeigt, um noch in den Genuss der ausgegebenen Zertifikate kommen zu können. Unabhängig davon kommt es für die Widerrufsentscheidung entsprechend der 4 Gesetzesbegründung darauf an, wann der Betrieb der Anlage tatsächlich stillgelegt wurde.4 Die Anzeige ist damit für das Vorliegen einer Betriebseinstellung nicht konstitutiv. Erfolgt sie indes, ist von ihrem Vorliegen auszugehen, es sei denn, die Anzeige erfolgt irrig. § 10 Abs. 3 S. 1 ZuG 2012 ermöglicht der zuständigen Behörde und damit der 5 beim Umweltbundesamt eingerichteten DEHSt die Überprüfung des fortdauernden Betriebs der Anlage. Konkrete Verdachtsmomente für die Wahrnehmung dieser Befugnis sind nicht gefordert. Das korrespondiert mit dem Verweis von § 10 Abs. 3 S. 2 ZuG 2012 auf die allgemeine Überwachungsvorschrift des § 21 TEHG. Die darin enthaltenen Überwachungsmaßnahmen können auch in diesem Zusammenhang ergriffen werden;5 der Adressat hat sie zu dulden. Der Betroffene hat mithin den Zutritt zu den Anlagengrundstücken sowie die Vornahme von Prüfungen zu gestatten und Auskünfte zu erteilen bzw. Unterlagen vorzulegen.6 Bei einer Weigerung, den Zutritt zum Grundstück (§ 21 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 TEHG) oder die Vornahme von Prüfungen (§ 21 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 TEHG) zu gestatten, ist der Ordnungswidrigkeitentatbestand des § 22 Abs. 1 Nr. 2 ZuG 2012 zu beachten. Dagegen ist ein Verstoß gegen die Pflicht, Auskünfte zu erteilen und die erforderlichen Unterlagen vorzulegen (§ 21 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 TEHG), nicht bußgeldbewehrt. 3

II.

Unterbleiben des Widerrufs bei Produktionsübernahme (Abs. 4)

6 § 10 Abs. 4 ZuG 2012 enthält wie schon § 9 Abs. 4 ZuG 2007, wenngleich in etwas geänderter Form, eine Ausnahmeregelung bei der Übernahme von stillgelegten Anlagen durch eine oder mehrere Anlagen des Betreibers. Dieser muss gem. Satz 1 dieser Vorschrift die Produktion der stillgelegten Anlage auf eine oder mehrere seiner Anlagen nach § 6 oder § 7 ZuG 2012 übernehmen. Die beteiligten Anlagen müssen also demselben Betreiber gehören. Die bisher in der stillgelegten Anlage erfolgende Produktion muss nunmehr in einer oder mehreren anderen Anlagen des Betreibers vorgenommen werden. Damit wird verhindert, dass bei Stilllegungen Emissionsberechtigungen zwischen verschiedenen Betreibern ausgetauscht werden. Gegenüber § 9 Abs. 4 ZuG 2007 fehlt als explizite Voraussetzung, dass es sich 7 um eine vergleichbare Anlage handeln muss. Damit allerdings wie verlangt eine 4 5 6

Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 27.4.2004, BT-Drucks. 15/2966, S. 21. So auch Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 27.4.2004, BT-Drucks. 15/2966, S. 21. S. näher die Kommentierung zu § 21 TEHG. Frenz

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Produktionsübernahme erfolgen kann, muss de facto trotzdem eine vergleichbare Anlage vorliegen. Davon geht auch die Begründung zum Gesetzesentwurf aus.7 Im Laufe der Beratungen wurde der Kreis der in Betracht kommenden übernehmenden Anlagen von allen nach dem TEHG8 auf die nach § 6 und § 7 ZuG 2012 verengt. Damit wurde klargestellt, dass ein Widerruf nur bei einer Produktionsübernahme durch Bestandsanlagen mit Zuteilung auf der Basis ihrer historischen Emissions- oder Produktionsmengen unterbleibt, nicht hingegen durch Neuanlagen, deren Zuteilung auf der Basis von Standardauslastungsfaktoren eine anlagentypische Vollauslastung unterstellt: Dann ist kein Raum mehr, zusätzlich Produktionsübernahmen zu berücksichtigen.9 Das gilt auch für die gleichfalls nicht erfassten Bestandsanlagen mit Inbetriebnahme in den Jahren 2003-2007 nach § 8 ZuG 2012. Diese Produktionsübernahme muss jeweils bis zum 31. Januar eines Jahres nachgewiesen sein. Dieser Nachweis muss sich gem. § 10 Abs. 4 S. 1 ZuG 2012 darauf beziehen, dass die tatsächliche Mehrproduktion aufgrund der Produktionsübernahme mindestens 80 % der jahresdurchschnittlichen Produktionsmenge der übernommenen Anlage in der Basisperiode beträgt. Dieser Schwellenwert trägt möglichen Auslastungsschwankungen Rechnung.10 Der Nachweis dieser durchschnittlichen Mehrproduktion kann auch durch mehrere übernehmende Anlagen zusammen erbracht werden, wie das noch eingefügte „insgesamt“ vor dem „mindestens“ klarstellt.11 Der Nachweis ist vergangenheitsbezogen. Zum 31. Januar eines Jahres kann lediglich für das Vorjahr etwas nachgewiesen werden. Zugleich wird damit auch deutlich, dass sich die Nachweispflicht jeweils auf die Produktionsmengen eines vollen Kalenderjahres bezieht. Das Jahr der Produktionsübernahme bleibt deshalb unberücksichtigt.12 Der Nachweis ist daher nach § 10 Abs. 4 S. 2 ZuG 2012 erstmals für das Kalenderjahr zu erbringen, das auf die Anzeige der Produktionsübernahme folgt. Wird dieser Nachweis nicht erbracht, wird gem. § 10 Abs. 4 S. 3 ZuG 2012 die Zuteilung der Anlage, also die Zuteilungsentscheidung für die Anlage,13 deren Betrieb eingestellt wurde, mit Wirkung für die Zukunft widerrufen. Damit handelt es sich um einen aufschiebend bedingten Widerruf. Dessen Unterbleiben steht nämlich unter den beiden Bedingungen, dass eine Produktionsübernahme der stillgelegten Anlage von einer oder mehreren eigenen Anlagen des Betreibers tatsächlich 7 8 9 10 11 12 13

Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 29. So der in den Bundestag eingebrachte Entwurf. Änderungsantrag der Fraktionen der CDU/CSU und der SPD zum Gesetzesentwurf der Fraktionen CDU/CSU und SPD, Anlage zur BT-Drucks. 16/5769, Ziff. 23. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 29. Änderungsantrag der Fraktionen der CDU/CSU und der SPD zum Gesetzesentwurf der Fraktionen CDU/CSU und SPD, Anlage zur BT-Drucks. 16/5769, Ziff. 23. S. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 29. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 29. Frenz

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erfolgt und zudem in Höhe von 80 % oder mehr nachgewiesen wird. Es handelt sich mithin um eine zukunftsbezogene Entscheidung, weil im Falle des Widerrufs die Berechtigungen abgegeben werden müssen. Damit erfolgt keine Neufestlegung der Zuteilung unter Berücksichtigung der 13 tatsächlichen Produktionsmenge, wie sie § 9 Abs. 4 ZuG 2007 vorsah. Daher besteht keine nachträgliche Anpassung der Zuteilung von Zertifikaten aufgrund der Stilllegung anderer Anlagen, die die Kommission in Art. 1 lit. b) ihrer Entscheidung vom 7. Juli 2004 für mit der Emissionshandelsrichtlinie unvereinbar hielt, da sie in Widerspruch zu der nach Kriterium 10 von Anhang 3 zur Emissionshandelsrichtlinie geforderten Ex-ante-Festlegung der Zertifikate steht.14 Darauf reagierte der deutsche Gesetzgeber, ohne die Entscheidung des EuG15 abwarten zu können, die Ex-post-Kontrollen auf der Basis auch der Kommissionsmitteilungen für die erste Handelsperiode als zulässig ansieht.16 Nunmehr besteht eine Rückgabepflicht, sofern die in § 10 Abs. 4 ZuG 2012 aufgestellten Bedingungen nicht eingehalten sind. Der Widerruf von Zuteilungen im Fall der Betriebseinstellung ist auch nach den „Neuen Hinweisen der Kommission zu den Zuteilungsplänen für den Handelszeitraum 2008-2012 des Systems für den EU-Emissionshandel“17 grundsätzlich zulässig.18

III.

Betriebseinstellung bis 31. Dezember 2007 (Abs. 5)

14 Erfolgt die Einstellung des Betriebes einer Anlage bis zum 31. Dezember 2007 und damit vor Beginn der zweiten Zuteilungsperiode, werden gem. § 10 Abs. 5 S. 1 ZuG 2012 von Anfang an keine Berechtigungen zugeteilt. Das gilt auch dann, wenn durchschnittliche jährliche Kohlendioxid-Emissionen von Anlagen zwischen 1. Januar 2005 bis 31. Dezember 2006 unter einem Viertel derer vom 1. Januar 2000 bis 31. Dezember 2004 betragen und dies auf Produktionsrückgänge zurückzuführen ist. Allerdings dürfen die Produktionsrückgänge nicht nachweislich auf Stillstands15 zeiten der Anlage beruhen, weil diese modernisiert oder repariert wurde. Dann ist zu erwarten, dass der Produktionsrückgang nur vorübergehend ist und lediglich auf die Referenzperiode beschränkt bleibt. So ist der Nachweis im Zuteilungsverfahren ausreichend, dass die Anlage jetzt wieder unter Normalauslastung betrieben wird, nachdem eine Modernisierungsmaßnahme in den Jahren 2005 und 2006 abgeschlossen worden ist.19 Im Übrigen aber sind faktische Betriebseinstellungen gleichgestellt, also Anla16 gen, die zwar noch über eine Betriebsgenehmigung verfügen, diese jedoch nicht 14 15 16 17 18 19

S. Voraufl. § 9 ZuG 2007 Rn. 25. Urt. vom 7.11.2007, Rs. T-374/04 – Deutschland/Kommission. S. näher o. § 9 TEHG Rn. 28. KOM (2005) 703 endg. Unter Hinweis darauf Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 29. S. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 29. Frenz

§ 10 Einstellung des Betriebes von Anlagen

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mehr nutzen oder im Vergleich zum Beginn der Basisperiode nur noch in unbedeutendem Umfang ausüben.20 Dafür stellt § 10 Abs. 5 S. 2 ZuG 2012 eine Vermutungsregel auf, wenn nämlich die durchschnittliche jährliche KohlendioxidEmissionsmenge weniger als 25 % gegenüber dem vorherigen Zeitraum beträgt. So werden umfassend Zuteilungen ausgeschlossen, die sich als Stilllegungsprämie auswirken.21 Dass der Schwellenwert von 20 %22 auf 25 % des Emissionsniveaus in der Ba- 17 sisperiode angehoben wurde, dehnte den Anwendungsbereich dieser Stilllegungsfiktion aus und schließt effektiv Mitnahmeeffekte aus.23 Entsprechend strikt ist diese Bestimmung zu handhaben. An den Nachweis des Gegenteils, dass also keine faktische Betriebseinstellung vorliegt, sind strenge Anforderungen zu stellen.

IV.

Betriebseinstellung bis zum Ablauf der Antragsfristen für Emissionshandelsberechtigungen (Abs. 6)

§ 10 Abs. 6 ZuG 2012 bezieht sich auf eine Betriebseinstellung bis zur Abgabe 18 des Antrags auf Zuteilung innerhalb der Frist des § 14 Abs. 1 ZuG 2012, also innerhalb von drei Monaten nach Inkrafttreten des ZuG 2012 nach § 13. Dann gelten eigentlich noch die Regeln von § 9 Abs. 4 ZuG 2007. Liegen dessen Voraussetzungen vor, und sei es auch vor Inkrafttreten des ZuG 2012, wie die nunmehrige Formulierung „eingestellt hat“ verdeutlicht,24 werden daher für die übernehmende Anlage zusätzlich zu der Zuteilung nach § 6 oder § 7 ZuG 2012 auf Antrag weitere Berechtigungen zugeteilt. Dann erfolgt kein Widerruf der Zuteilung für die stillgelegte Anlage. Die zugeteilten Berechtigungen bemessen sich nach dem rechnerischen Produkt 19 aus dem Emissionswert je erzeugter Produkteinheit, der nachgewiesenen und auf ein Betriebsjahr bezogenen Mehrproduktion der übernehmenden Anlage seit der Betriebseinstellung sowie der Anzahl der Kalenderjahre in der Zuteilungsperiode. Der Emissionswert je erzeugter Produkteinheit ist entsprechend § 9 Abs. 2-4 ZuG 2012 und damit nach dem für Neuanlagen Geltenden zu bestimmen. Um die Mehrproduktion der übernehmenden Anlage nachzuweisen, sind gem. § 10 Abs. 6 S. 3 ZuG 2012 die näheren Festlegungen in der Zuteilungsverordnung 2012 nach § 13 ZuG 2012 maßgeblich. Die Mehrproduktion errechnet sich gem. § 16 Abs. 1 ZuV 2012 aus der Diffe- 20 renz der Produktionsmengen der übernehmenden Anlage für das Betriebsjahr ab 20 21 22 23 24

Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 29. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 29. So nach der Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 29. Änderungsantrag der Fraktionen der CDU/CSU und der SPD zum Gesetzesentwurf der Fraktionen CDU/CSU und SPD, Anlage zur BT-Drucks. 16/5769, Ziff. 23. Änderungsantrag der Fraktionen der CDU/CSU und der SPD zum Gesetzesentwurf der Fraktionen CDU/CSU und SPD, Anlage zur BT-Drucks. 16/5769, Ziff. 23 a.E. Frenz

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ZuG 2012 – Kommentierung

Produktionsübernahme nach § 9 Abs. 4 ZuG 2007 und der Produktionsmengen der übernehmenden Anlage aus dem letzten Kalenderjahr vor einer Produktionsübernahme. Die Mehrproduktion ist aber auf die Produktionsmenge der stillgelegten Anlage im Kalenderjahr vor der Produktionsübernahme beschränkt. Erfolgt die Produktionsübernahme weniger als ein Betriebsjahr vor Ablauf der 21 in § 14 Abs. 1 ZuG 2012 genannten Frist, hat der Betreiber nach § 16 Abs. 2 ZuV 2012 die Produktion zu einem Zeitpunkt der Produktionsübernahme nach Anhang 8 ZuV 2007 auf ein volles Betriebsjahr hochzurechnen, um die Differenz der Produktionsmengen zu ermitteln. Nach § 16 Abs. 3 ZuV 2012 muss ein Zuteilungsantrag für die übernehmende 22 Anlage folgende Angaben enthalten: • den Emissionswert je Produkteinheit für jedes übernommene Produkt, • das Datum der Produktionsübernahme, • das Aktenzeichen der zuständigen Behörde für die Anlage, deren Betrieb eingestellt worden ist, • die Produktionsmengen für das letzte Kalenderjahr vor dem Jahr der Produktionsübernahme sowie für das Betriebsjahr nach Produktionsübernahme und zudem aller von dem Betreiber betriebenen, der übernehmenden Anlage vergleichbaren Anlagen im Sinne von Anhang 2 zum ZuG 2012 für das Betriebsjahr nach Produktionsübernahme sowie • die Mehrproduktion je Betriebsjahr.

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§ 11

Kuppelgas

(1) 1Für Anlagen im Sinne von Anhang 1 Nr. VII, IX oder IXa des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes, bei denen im Rahmen des Produktionsverfahrens Kuppelgase anfallen (Kuppelgas erzeugende Anlage), sowie für andere Anlagen im Anwendungsbereich des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes, die Kuppelgase verwerten, erfolgt die Zuteilung nach Maßgabe der Absätze 2 bis 6. 2Diese Zuteilung lässt die Zuordnung der Pflichten nach den §§ 5 und 6 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes unberührt. (2) 1Im Rahmen der Zuteilung von Berechtigungen nach § 6 an Kuppelgas erzeugende Anlagen werden zu den nach § 6 Abs. 5 maßgeblichen Emissionen die Emissionen hinzugerechnet, die aus der Verwertung der weitergeleiteten Kuppelgase in Anlagen im Sinne von Anhang 1 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes resultieren. 2Bei Anlagen, die weitergeleitete Kuppelgase verwertet haben und eine Zuteilung nach § 6 erhalten, werden von den nach § 6 Abs. 5 maßgeblichen Emissionen die Emissionen abgezogen, die aus der Verwertung der weitergeleiteten Kuppelgase resultieren. 3§ 6 Abs. 9 findet keine Anwendung. (3) 1Im Rahmen der Zuteilung von Berechtigungen nach § 7 an Anlagen, die weitergeleitete Kuppelgase verwertet haben, wird von der für die Zuteilung maßgeblichen Produktionsmenge die Produktionsmenge abgezogen, die dem Einsatz der weitergeleiteten Kuppelgase zuzurechnen ist. 2Bei der Ermittlung des Emissionswertes je erzeugter Produkteinheit der Anlage bleibt der Kuppelgaseinsatz unberücksichtigt. 3§ 7 Abs. 4 findet keine Anwendung. (4) 1Bei der Zuteilung von Berechtigungen nach den §§ 8 und 9 an Kuppelgas erzeugende Anlagen hat die zuständige Behörde den Emissionswert je erzeugter Produkteinheit entsprechend der Zuordnung von Kuppelgasen nach Absatz 2 Satz 1 festzusetzen. 2Im Falle von Kapazitätserweiterungen gilt Satz 1 entsprechend. (5) 1Für die Zuteilung von Berechtigungen nach den §§ 8 und 9 für Anlagen, die weitergeleitete Kuppelgase verwerten und für die ein Emissionswert je erzeugter Produkteinheit nach § 9 Abs. 2 festgelegt ist, wird bei der Berechnung des Standardauslastungsfaktors an Stelle der in Anhang 4 festgelegten Vollbenutzungsstunden ein Wert von 400 Vollbenutzungsstunden zugrunde gelegt. 2Soweit kein Emissionswert je erzeugter Produkteinheit nach § 9 Abs. 2 festgelegt ist, bleibt der Kuppelgaseinsatz bei der Bestimmung des Emissionswertes je erzeugter Produkteinheit unberücksichtigt. 3Im Falle von Kapazitätserweiterungen gelten die Sätze 1 und 2 entsprechend. (6) 1Für die Hinzurechnung und den Abzug nach Absatz 2, für die Bestimmung der dem Kuppelgaseinsatz zuzurechnenden Produktionsmenge nach Absatz 3 sowie für die Neuberechnung nach den Absätzen 3 bis 5 sind die näheren Festlegungen in einer Rechtsverordnung nach § 13 maßgeblich. 2 Sind für Berechnungen nach den Absätzen 2 bis 5 zusätzliche Angaben oder Theuer

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ZuG 2012 – Kommentierung

Daten erforderlich, ist der Betreiber verpflichtet, diese auf Verlangen der zuständigen Behörde unverzüglich zu übermitteln. (7) Betreiber der Kuppelgas erzeugenden Anlage sind verpflichtet, den Betreibern der Anlagen, die das weitergeleitete Kuppelgas verwerten, jeweils bis zum 1. März eines Jahres, erstmals im Jahr 2009, eine Anzahl von Berechtigungen kostenlos zu übertragen, die dem Kohlendioxid-Äquivalent der im vorangegangenen Kalenderjahr verwerteten Kuppelgasmenge entspricht.

Übersicht I. II.

Einleitung................................................................................................ Anwendungsbereich und Zuteilungssystematik (Abs. 1) ........................ 1. Anwendungsbereich ......................................................................... 2. Zuteilungssystematik ........................................................................ III. Zuteilung auf Basis historischer Emissionen an Industrieanlagen (Abs. 2) ................................................................................................... 1. Zuteilung an Kuppelgas erzeugende Anlagen .................................. 2. Zuteilung an Kuppelgas verwertende Anlagen................................. IV. Zuteilung an Kuppelgas verwertende Anlagen der Energiewirtschaft (Abs. 3) ................................................................................................... V. Neue Kuppelgas erzeugende Anlagen oder Kapazitätserweiterungen (Abs. 4) ................................................................................................... VI. Neue Kuppelgas verwertende Anlagen oder Kapazitätserweiterungen (Abs. 5) ................................................................................................... 1. Strom- und Dampferzeugung ........................................................... 2. Sonstige Anlagen.............................................................................. VII. Regelungen der ZuV und Datenerhebung (Abs. 6) ................................. VIII. Übertragungsregel (Abs. 7) ..................................................................... 1. Inhalt und Umfang der Übertragungspflicht..................................... 2. Rechtsweg/Surrogattheorie............................................................... 3. Zeitpunkt und Modalitäten der Übertragung .................................... 4. Art der zu übertragenden Berechtigungen ........................................ 5. Abweichende Vereinbarungen/Schiedsvereinbarungen....................

I.

Rn. 1-3 4-7 4-6 7 8-13 8-11 12-13 14-15 16-19 20-24 22-23 24 25-27 28-48 29-30 31-35 36-39 40-42 43-48

Einleitung

1 In Hüttenwerken der Eisen- und Stahlindustrie entstehen verfahrensbedingt brennbare Gase, deren energetische Verwertung seit über 100 Jahren die Energieeffizienz solcher Werke erheblich steigert. Hüttenwerke moderner Prägung verfügen Theuer

§ 11 Kuppelgas

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über ein komplexes System der energetischen Nutzung dieser Gase in der Anlage, die das Gas erzeugt hat, aber auch in der Weiterleitung, Mischung und Verwertung dieser Gase in anderen Anlagen. Dabei werden drei Typen von Gasen, nach ihrem Erzeugungsprozess als typische Hüttengase angesehen: das so genannte Gichtgas, das bei der Erzeugung von Roheisen im Hochofen- oder Schachtofenprozess entsteht und an der Spitze des Ofens, der so genannte „Gicht“ abgezogen wird, das Konvertergas, das während der Stahlerzeugung im so genannten Oxygenblasstahlverfahren im Konverter von Oxygenstahlwerken entsteht und das Kokereigas, das bei der Trockendestillation von Steinkohle zu Koks entsteht, indem die flüchtigen Bestandteile der Kohle ausgetrieben werden. Diese drei Gasarten, die sich in ihrer Zusammensetzung und in ihrem Brennwert erheblich unterscheiden, werden im hüttenmännischen Sprachgebrauch auch als „Kuppelgase“ bezeichnet, da deren Entstehungsmenge und Zusammensetzung direkt von der Produktion der jeweiligen Anlage abhängig sind. Im Gesetz wurde daher in § 3 Abs. 9 eine Legaldefinition dieser Gasarten unter dem Oberbegriff Kuppelgas aufgenommen und in § 2 Nr. 9, 10 und 11 ZuV 2012 noch einmal im hier erläuterten Sinne spezifiziert. Die Komplexität des Energieverbundnetzes moderner Hüttenwerke bringt es 2 mit sich, dass die Betreiber von Kuppelgas erzeugenden Anlagen und die der Kuppelgas verwertenden Anlagen nicht personenidentisch sein müssen. Auch kann es vorkommen, dass Anlagen, die Kuppelgase verwerten, nicht-emissionshandelspflichtige Anlagen sind. Daraus können sich in der Praxis Risiken insbesondere für die Erzeuger von Kuppelgasen ergeben, wenn z.B. ein Kraftwerk, das Kuppelgase verwertet, wegen einer Störung außer Betrieb geht und das Kuppelgas nun vom Erzeuger abgefackelt werden muss, um die Produktion aufrecht zu erhalten. Das bisherige Zuteilungssystem in der ersten Handelsperiode konnte diesem Fall nicht angemessen begegnen, da die Zuteilung für die Emission dem Kraftwerk zufiel, die Emission aber tatsächlich an der Fackel des Gas erzeugenden Unternehmens entstand und für diese Emission eine durch eine Zuteilung nicht gedeckte Abgabepflicht von Emissionsberechtigungen bestand. Zudem entstanden massive Zuteilungsdefizite im Falle von zusätzlichen Kapazitäten bei Kuppelgas erzeugenden Anlagen, wenn auf der Verwertungsseite der Kuppelgase keine entsprechende Kapazitätsausweitung notwendig war. Denn die Zuteilung auf der Verwertungsseite der Kuppelgase, sobald sie auf historischen Emissionen beruhte, konnte die Ausweitung der Kuppelgaserzeugung nicht angemessen berücksichtigen. Die durch den NAP 2008-2012 vorgesehene unterschiedliche Behandlung von 3 Industrieanlagen und Anlagen der Energiewirtschaft in Bezug auf den Erfüllungsfaktor machte es zudem zwingend erforderlich, die Zuteilung für Kuppelgase abweichend von der üblichen Systematik zu regeln. Denn der wesentliche Grund für die Einführung eines sehr niedrigen Erfüllungsfaktors für Industrieanlagen lag in dem sehr hohen Anteil von prozessbedingten Emissionen, die aus verfassungsund europarechtlichen Gründen bei der Zuteilung zwingend zu berücksichtigen sind.1 Dabei hat die Eisen und Stahl erzeugende Industrie aufgrund des prozess1

S. Voraufl. § 13 ZuG 2007 Rn. 1 ff. m.w.N.; Frenz, DVBl. 2006, 728 ff., s. auch NAP 2008-2012, Ziff. 5.1.1. Theuer

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bedingt notwendigen Kohlenstoffeinsatzes zur chemischen Reduktion von Eisenoxiden absolut den höchsten Anteil an nicht minderbaren prozessbedingten Emissionen in der produzierenden Wirtschaft.2 Diese Prozessemissionen werden wesentlich durch die Verwertung von Kuppelgasen verursacht. Der NAP erwähnte daher ausdrücklich, dass die Zuteilung für Kuppelgase der Eisen- und Stahlindustrie dem Erfüllungsfaktor für die Industrie unterliegen.3 Um dies auch gesetzestechnisch zu ermöglichen, war, wie auch in anderen europäischen Ländern, eine Sonderreglung zu schaffen, die diese Fälle nunmehr im Wesentlichen sachgerecht löst.

II.

Anwendungsbereich und Zuteilungssystematik (Abs. 1)

1.

Anwendungsbereich

4 § 11 findet nur Anwendung auf die in Absatz 1 ausdrücklich aufgeführten Anlagen, die Kuppelgase erzeugen, sowie auf Anlagen, die Kuppelgase verwerten und in Anhang 1 TEHG aufgeführt sind. Auch wenn in anderen Branchen als der Eisen- und Stahlindustrie brennbare Gase aufgrund des Produktionsprozesses entstehen sollten, so beispielsweise in der Mineralölindustrie, ist doch eine analoge Anwendung des § 11 ausgeschlossen. Denn in Kenntnis dieser anderweitigen industriellen Prozesse hat der Gesetzgeber schon durch die Formulierung des § 3 Nr. 9 deutlich gemacht, dass er hier eine spezielle Regelung für einen ganz bestimmten technischen Sachverhalt treffen wollte. Kuppelgas erzeugende Anlagen sind nur bestimmte der Tätigkeiten nach An5 hang 1 TEHG, nämlich gem. Nr. VII Kokereien – bei diesen entsteht das Kokereigas – und Anlagen nach Nr. IX bzw. IXa: in ihnen fallen Gichtgas und Konvertergas im Rahmen des Produktionsverfahrens an. Kuppelgasverwertende Anlagen müssen dem Anwendungsbereich des TEHG 6 unterfallen. Typischerweise sind dies Feuerungsanlagen, Weiterverarbeitungsanlagen der Eisen- und Stahlindustrie (IXa oder IXb) sowie die Kuppelgas erzeugenden Anlagen selbst. So können z.B. die Winderhitzer von Hochöfen mit dem eigenen erzeugten Gichtgas betrieben werden und auch Kokereien können ihr Kokereigas zur Unterfeuerung verwenden, wenn sie technisch dazu ausgerüstet sind.

2.

Zuteilungssystematik

7 Für die Kuppelgas erzeugenden und verwertenden Anlagen erfolgt die Zuteilung nach den speziellen Regelungen der Absätze 2-6. Diese regeln, in Abweichung von der sonst im Gesetz angewendeten Zuteilungssystematik, eine Zuteilung der 2

3

Vgl. die Berechnung der Prozessemissionen im Nationalen Inventarbericht, Berichterstattung unter der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen 2006, Umweltbundesamt 2007, Tabelle 116 zu Kategorie 2.C.1 und Anhang, S. 481 ff. NAP 2008-2012, Ziff. 5.1.1 a.E. Theuer

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Emissionsberechtigungen für das Kuppelgas an den Betreiber der Kuppelgas erzeugenden Anlage. Nach Abs. 1 S. 2 bleibt dabei aber die Zuordnung der Pflichten nach den §§ 5 und 6 TEHG unberührt. Die Überwachungs-, Berichterstattungsund Abgabepflicht bleibt demnach bei dem Betreiber, bei dem tatsächlich die Emission des Kuppelgases erfolgt. Dies hat Konsequenzen für den Betreiber der Kuppelgas erzeugenden Anlage, die insbesondere in Absatz 7 aufgeführt sind.4

III.

Zuteilung auf Basis historischer Emissionen an Industrieanlagen (Abs. 2)

1.

Zuteilung an Kuppelgas erzeugende Anlagen

Beantragt der Betreiber einer Kuppelgas erzeugenden Anlage eine Zuteilung nach § 6, also auf Basis der historischen Emission der Anlage, so werden zu den nach § 6 Abs. 5 ermittelten Emissionen5 die Emissionen hinzugerechnet, die aus der Verwertung der weitergeleiteten Kuppelgase in Anlagen i.S.v. Anhang 1 TEHG resultieren. Addiert werden dabei die jahresdurchschnittlichen Emissionsmengen der Kuppelgas verwertenden Anlage der Basisperiode, die der der Kuppelgas erzeugenden Anlage entspricht.6 Nicht addiert werden die in der historischen Basisperiode angefallenen Emissionsmengen in nicht-emissionshandelspflichtigen Anlagen. Dementsprechend waren diese Mengen aufgrund § 19 Abs. 1 ZuV 2012 im Zuteilungsantrag anzugeben. Eine Formel für die Anwendung dieser Additionsregel findet sich in Anhang 4 Formel 1 zur ZuV 2012. Diese Zuteilungssystematik ist aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung statisch, d.h. zugeteilt wird allein aufgrund einer gegebenen historischen Situation der Verwertung von Kuppelgasen im Hüttenwerk. Jede andere Zuteilungssystematik hätte zwingend die Einführung einer Ex-post-Korrektur zur Folge gehabt, auf die aber für die zweite Handelsperiode generell verzichtet wurde.7 Für die Berechnung des Erfüllungsfaktors findet ausschließlich § 6 Abs. 1 Anwendung, d.h. auch die addierten Emissionsmengen der Kuppelgas verwertenden Anlagen unterfallen dem Erfüllungsfaktor von 0,9875, selbst wenn die Kuppelgas verwertende Anlage in der Basisperiode eine Anlage der Energiewirtschaft war. Dies ergibt sich wie oben in Rn. 3 bereits dargestellt aus der Berücksichtigung der Prozessemissionen bei der Eisen- und Stahlerzeugung und ist in der Berechnungsformel im Anhang 4 zur ZuV 2012 auch entsprechend enthalten.

4 5 6 7

S.u. Rn. 28 ff. Vgl. Frenz, § 6 ZuG 2012 Rn. 16. Vgl. amtl. Begründung, BR-Drucks 276/07, S. 51. S.o. Frenz, § 9 TEHG Rn. 4. Theuer

8

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11

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ZuG 2012 – Kommentierung

2.

Zuteilung an Kuppelgas verwertende Anlagen

12 Nach Abs. 2 S. 2 werden im umgekehrten Fall, also einer Zuteilung an Industrieanlagen auf Basis historischer Emissionen die Emissionen, die aus der Verwertung der weitergeleiteten Kuppelgase in der Basisperiode resultieren, von den nach § 6 Abs. 5 ermittelten Emissionen abgezogen. Wird durch diesen Abzug die Bagatellmenge von 25.000 t CO2 im Jahresdurchschnitt erreicht, so findet die Kleinanlagen-Privilegierung des § 6 Abs. 9 keine Anwendung (vgl. Abs. 2 S. 3). Somit wird in jedem Fall auf die verbleibende Emissionsmenge der Erfüllungsfaktor für Industrieanlagen von 0,9875 bei der Zuteilung angewendet. Eine entsprechende Berechnungsformel findet sich durch die Verweisung aus § 19 Abs. 2 ZuV 2012 auf Anhang 4 Formel 2 zur ZuV 2012. Faktisch betroffen sind von der Regelung im Wesentlichen Anlagen, die auf 13 oder in der Nähe der Kuppelgas erzeugenden Anlage stehen, also entweder Kraftwerke oder Dampferzeuger die Kuppelgase verwerten und Weiterverarbeitungseinheiten, wie z.B. Anlagen zum Warmwalzen von Stahl.8 Es werden jedoch auch die Kuppelgas erzeugenden Anlagen selbst betroffen sein, sofern sie von anderen Anlagen Kuppelgase bezogen haben. Sofern Erzeugung und Verwertung in einer einheitlichen Anlage stattfand, findet die Regelung naturgemäß nur im Außenverhältnis der einheitlichen Anlage gegenüber anderen Kuppelgas erzeugenden und verwertenden Anlagen Anwendung.

IV.

Zuteilung an Kuppelgas verwertende Anlagen der Energiewirtschaft (Abs. 3)

14 Nach § 11 Abs. 3 ZuG 2012 wird konsequent wie in Abs. 2 S. 2 eine Korrektur der Kuppelgas-Emissionen bei der Zuteilung zu Anlagen der Energiewirtschaft auf der Basis von § 7 vorgeschrieben. Da die Zuteilungssystematik für Anlagen der Energiewirtschaft die Ermittlung einer Produktionsmenge in der Basisperiode voraussetzt, muss die Produktionsmenge berechnet werden, die dem Einsatz von Kuppelgasen zuzurechnen ist. Anhang 4 ZuV 2012 Formel 3 gibt hierzu eine Berechnungsformel vor. Zudem soll nach Abs. 3 S. 2 auch bei der Ermittlung des Emissionswertes je 15 erzeugter Produkteinheit der Kuppelgaseinsatz unberücksichtigt bleiben. Der Anwendungsbereich dieser Bestimmung bleibt jedoch fraglich. Denn bei den Anlagen, die eine Zuteilung nach § 7 erhalten und die Kuppelgase verwerten, ist der Emissionswert im Anhang 3 ZuG 2012 maßgeblich anzuwenden. Eine weitere oder gesonderte Ermittlung des Emissionswertes findet für solche Anlagen nicht statt, da für die Strom-, Wellenarbeit oder Wärmeerzeugung Anhang 3 entsprechende Emissionswerte für gasförmige Brennstoffe pauschal festlegt. Bei Weiterverarbeitungseinheiten der Stahlindustrie, die Hüttengase verwertet haben, sind keine Emissionswerte im Anhang 3 festgelegt; diese erhalten aber auch keine Zuteilung nach § 7. Abs. 3 S. 2 wird daher faktisch nicht angewendet werden. 8

S.o. § 2 TEHG Rn. 23. Theuer

§ 11 Kuppelgas

V.

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Neue Kuppelgas erzeugende Anlagen oder Kapazitätserweiterungen (Abs. 4)

Einer der Motive, die spezielle Zuteilungssystematik für Hüttengase in das Gesetz aufzunehmen war die Behandlung von neuen Erzeugungskapazitäten, mit denen zwangsläufig eine Mehrproduktion von Kuppelgasen einhergeht.9 Zuteilungen an Anlagen oder Kapazitätserweiterungen nach § 8 oder 9 basieren auf produktspezifischen Emissionswerten. Bei Kuppelgas erzeugenden Anlagen müssen diese Emissionswerte die Kuppelgaserzeugung mit umfassen, denn die Emission dieser Kuppelgase soll ja nach der gesetzlichen Systematik den Erzeugungsanlagen zugerechnet werden. Damit fließt die Emission aus der Verwertung der Kuppelgase rechtlich in den Emissionswert bei der Erzeugung des Produktes ein. Insofern ist es gleichgültig, ob die Kuppelgas erzeugende Anlage das erzeugte Gas selber verwertet oder es an eine andere Anlage zur Verwertung weitergeleitet wird.10 Für die drei Arten von Kuppelgasen existieren auch drei Produkte, denen ein Emissionswert zugeordnet wird: die Gichtgaserzeugung des Hochofens findet sich im Emissionswert für das Produkt Roheisen, die Konvertergaserzeugung im Emissionswert für Rohstahl und das Kokereigas im Emissionswert für Koks. Dabei machen die Kuppelgase nur einen Teil des Emissionswertes aus, da natürlich auch noch andere Faktoren in den Emissionswert einfließen. Zu beachten ist noch § 19 Abs. 4 ZuV 2012 in diesem Zusammenhang. Nach ihm sollen bei der Bestimmung des Emissionswertes die Kuppelgas-Emissionen unberücksichtigt bleiben, die an nicht emissionshandelspflichtigen Anlagen weitergeleitet wurden. Hier spiegelt sich der Wunsch des Verordnungsgebers wider, mögliche Doppelausstattungen zu vermeiden. Allerdings lässt sich diese Bestimmung allenfalls da anwenden, wo es um Anlagen geht, die zum Zeitpunkt des Zuteilungsantrags bereits betrieben wurden. Denn die echten Neuanlagen haben natürlich keine Historie der Weiterleitung von Kuppelgasen. Im Anwendungsbereich des § 11 Abs. 4 sind dies nur die Anlagen nach § 8 ZuG 2012, also solche, die im Zeitraum zwischen 2003 und 2007 in Betrieb gegangen sind.

VI.

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Neue Kuppelgas verwertende Anlagen oder Kapazitätserweiterungen (Abs. 5)

Entsprechend der Berücksichtigung der Kuppelgase im Emissionswert oder den 20 historischen Emissionen der Kuppelgas erzeugenden Anlage, muss eine Korrektur der Zuteilung bei den neu hinzukommenden Anlagenkapazitäten von Kuppelgas verwertenden Anlagen erfolgen.

9 10

Vgl. o. Rn. 2. Vgl. auch amtl. Begründung zu § 11, BR-Drucks. 276/07, S. 51: „Damit wird die Kuppelgas erzeugende Anlage so gestellt, als ob die Kuppelgase in der Anlage selbst energetisch genutzt werden.“ Theuer

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21

ZuG 2012 – Kommentierung

Absatz 5 unterscheidet dabei zwischen Anlagen für die ein Emissionswert im Anhang 3 festgelegt ist. Das sind in dem hier einschlägigen Bereich der Eisen- und Stahlindustrie Kraftwerke und sonstige Feuerungsanlagen, die Strom und Dampf erzeugen und sonstige Anlagen, die dem Emissionshandel unterfallen.

1.

Strom- und Dampferzeugung

22 Neue Anlagen oder erweiterte Kapazitäten der Strom- und Dampferzeugung, die Kuppelgase verwerten, erhalten nur eine sehr eingeschränkte Zuteilung. Die Korrektur erfolgt hier pauschal über eine Regelung des Standardauslastungsfaktors. Im Gegensatz zu den Faktoren im Anhang 4 I ZuG 2012 für Anlagen der Energiewirtschaft, der bei den hier einschlägigen Anlagen 7500 Vollbenutzungsstunden beträgt, wird dieser nach Abs. 5 S. 1 auf 400 Vollbenutzungsstunden festgelegt. Hintergrund dieser Regelung, die sich auch in der amtlichen Begründung widerspiegelt, waren tatsächliche Betreibererfahrungen über den Umfang von Hilfs- bzw. Stützfeuerungen mit Erdgas in Hüttengaskraftwerken.11 Die Vorschrift hat den Nachteil, dass sie sehr starr nur eine bestimmte Gasver23 wendung zum Zeitpunkt des Zuteilungsantrags berücksichtigt. Änderungen während der laufenden Handelsperiode, die eine erhebliche Änderung des Gaseinsatzes z.B. in einem Kraftwerk bewirken, kann mit dieser Vorschrift nicht angemessen begegnet werden.

2.

Sonstige Anlagen

24 Bei den sonstigen Anlagen, also im vorliegenden Fall Stahlweiterverarbeitungsanlagen, die Kuppelgase verwerten, wird der Emissionswert um den Kuppelgaseinsatz korrigiert. Nicht ausdrücklich angeordnet, sich aber aus Sinn und Zweck des Gesetzes ergebend, gilt dies nicht für Anlagen, die zugleich Kuppelgase erzeugen und diese selbst verbrauchen, z.B. Hochöfen, deren Winderhitzer mit dem selbst erzeugten Gichtgas befeuert werden. Denn diese Anlagen sollen ja für ihre gesamte Gaserzeugung eine vollständige Zuteilung erhalten.

VII. Regelungen der ZuV und Datenerhebung (Abs. 6) 25 Abs. 6 S. 1 verweist für weitere Detailregelungen für die Hinzurechnung und den Abzug nach Absatz 2, für die Bestimmung der Produktionsmenge nach Abs. 3 sowie für die Neuberechnung nach den Absätzen 3-5 auf eine Rechtsverordnung nach § 13 ZuG 2012. Die ZuV 2012 hat mit § 19 und dem Anhang 4 einige ergänzende Sonderbe26 stimmungen zur Behandlung der Kuppelgase eingeführt. Auf die Berechnungs-

11

Vgl. amtliche Begründung, BR-Drucks. 276/07, S. 52. Theuer

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formeln des Anhangs 4 ZuV 2012 sowie auf die sonstigen Bestimmungen des § 19 ZuV 2012 ist oben bereits eingegangen worden. Sofern für die Berechnung der Zuteilungsmengen nach den Absätzen 2-5 zu- 27 sätzliche Angaben oder Daten erforderlich sind, ist der Betreiber verpflichtet, diese auf verlangen der zuständigen Behörde (UBA) unverzüglich zu übermitteln.

VIII. Übertragungsregel (Abs. 7) § 11 Abs. 7 ZuG 2012 ist ein wesentlicher Eckpfeiler der Zuteilungssystematik für 28 Kuppelgase. Da nach Abs. 1 S. 2 die Zuteilung der Kuppelgasemissionen zu den Kuppelgas erzeugenden Anlagen die Überwachungs-, Berichterstattungs- und Abgabepflichten der tatsächlichen Emittenten der Kuppelgase unberührt lässt, benötigt der Betreiber der Kuppelgas verwertenden Anlage Berechtigungen, um seine tatsächliche Emission, die durch die Verwertung der Kuppelgase verursacht wurde, abzudecken. Der Gesetzgeber hat mit Absatz 7 eine Pflicht des Betreibers der Kuppelgas erzeugenden Anlage angeordnet, dem Betreiber der Kuppelgas verwertenden Anlage mit Berechtigungen auszustatten.

1.

Inhalt und Umfang der Übertragungspflicht

Zu übertragen sind nach dem Wortlaut des Gesetzes eine Anzahl von Berechti- 29 gungen, die dem Kohlendioxid-Äquivalent der im vorangegangenen Kalenderjahr verwerteten Kuppelgasmenge entspricht. Der Kuppelgas-Erzeuger deckt damit die durch seine Kuppelgaslieferung verursachte CO2-Emission komplett ab. Allerdings sind im Innenverhältnis zwischen den Betreibern abweichende Regelungen möglich.12 Der verifizierte und von den zuständigen Behörden anerkannte Emissionsbe- 30 richt des Betreibers der Kuppelgas verwertenden Anlage wird faktisch den Umfang der Übertragungspflicht bestimmen. Der Emissionsbericht legt jedoch den Umfang der Übertragungspflicht nicht konstitutiv fest. Denn die Höhe des materiellen Anspruchs ergibt sich aus der tatsächlichen Verwertung der Kuppelgase und wird nicht formal nach dem Emissionsbericht bestimmt. Hierzu fehlt es an einer eindeutigen Bestimmung des Gesetzes. Besteht Streit zwischen dem Übertragungspflichtigen und dem Übertragungsberechtigten über den Umfang der Kuppelgaslieferung bzw. -verwertung, so ist der verifizierte Emissionsbericht lediglich ein Indiz für den Umfang der Übertragungspflicht.

2.

Rechtsweg/Surrogattheorie

Für Streitigkeiten zwischen dem Übertragungspflichtigen und dem Übertragungs- 31 berechtigten hat der Gesetzgeber keine spezielle Rechtswegzuweisung im Gesetz 12

Vgl. u. Rn. 43 ff. Theuer

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ZuG 2012 – Kommentierung

geregelt. Es ist daher zunächst nach § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO zu bestimmen, ob es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit handelt, die den Verwaltungsgerichten zugewiesen ist. Dies richtet sich danach, ob das zugrunde liegende Rechtsverhältnis dem öffentlichen Recht zuzuordnen wäre.13 Dabei können auch Streitigkeiten zwischen Privatrechtssubjekten dem öffentlichen Recht angehören, so wie es öffentlich-rechtliche Verträge zwischen Privaten gibt. Betrachtet man den Zweck der Übertragung, so soll er die Erfüllung der Abgabepflicht von Berechtigungen durch den Betreiber der Kuppelgas verwertenden Anlage ermöglichen, da der Betreiber selbst aufgrund der Vorschriften des § 11 Abs. 2 S. 2, 3 und 5 keinen Anspruch auf Zuteilung für die entsprechenden Kuppelgasemissionen hat, aber die Abgabeverpflichtung bei ihm bestehen bleibt. Die Übertragung ist damit als Surrogat für den ansonsten nach § 9 Abs. 1 i.V.m. dem ZuG 2012 bestehenden Zuteilungsanspruch für seine emissionshandelspflichtige Tätigkeit anzusehen. Da der originäre Zuteilungsanspruch dem öffentlichen Recht angehört14 und als öffentlich-rechtlicher Leistungsanspruch qualifiziert werden kann, liegt es nahe, auch das Surrogat als einen öffentlich-rechtlichen Anspruch einzuordnen. Dies würde auch den materiellen Unterschied deutlich herausstellen, der zwischen einer Übertragungspflicht aufgrund eines Rechtsgeschäftes und der Übertragungspflicht als Surrogat eines Zuteilungsanspruchs besteht. Jene ist allein der Privatautonomie der Parteien des Rechtsgeschäfts geschuldet, während diese bei dem Übertragungsberechtigten erst den dem System des Emissionshandel zugrunde liegenden Gleichklang von Zuteilungsanspruch und Abgabepflicht wieder herstellt.15 Zugleich folgt aus dem oben Gesagten, dass mit der Übertragungspflicht auch ein gesetzlicher Übertragungsanspruch des Anspruchsberechtigten korrespondiert, der gerichtlich eingeklagt werden kann. Ansprüche des Betreibers von Kuppelgas verwertenden Anlagen gegen den Betreiber der Kuppelgas erzeugenden Anlage auf Basis von Absatz 7 sind daher vor den Verwaltungsgerichten zu verfolgen. In Betracht kommt zum Beispiel die allgemeine Leistungsklage auf Übertragung einer bestimmten Anzahl von Berechtigungen.16 Die Verfolgung des Übertragungsanspruches durch den Betreiber der Kuppelgas verwertenden Anlage kann jedoch durch zivilrechtliche Abreden erheblich beeinflusst werden,17 die dazu führen können, dass die öffentlich-rechtliche Verfolgung des Anspruchs nicht möglich ist.

13 14 15

16 17

Kopp/Schenke, VwGO, § 40 Rn. 11 ff. Vgl. § 9 TEHG Rn. 1; Körner, in: ders./Vierhaus, § 9 TEHG Rn. 1. Vgl. Körner, in: ders./Vierhaus, § 9 TEHG Rn. 1: „Abgabepflicht einerseits und Zuteilungsanspruch andererseits können nicht isoliert, sondern müssen vor dem Hintergrund von Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG zwingend als Einheit betrachtet werden.“ Zu der Vereinbarung von Schiedsgerichten s.u. Rn. 46. S.u. Rn. 43. Theuer

§ 11 Kuppelgas

3.

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Zeitpunkt und Modalitäten der Übertragung

Das Gesetz legt einen Endtermin für den Vollzug der Übertragung fest. Die Übertragung hat bis zum 1. März eines Jahres für die Emission des Vorjahres zu erfolgen. Da die Übertragungspflicht nur erfüllt werden kann, wenn ein von einem Sachverständigen verifizierter Emissionsbericht vorhanden ist, der die Kuppelgasemissionen ausweist, und dieser nach § 5 Abs. 1 S. 1 TEHG bis zum 1. März eines Jahres der zuständigen (Landes-)Behörde vorliegt, ist ungeschriebene Voraussetzung der Übertragung, dass der Übertragungspflichtige rechtzeitig vor dem 1. März den verifizierten Emissionsbericht von dem Betreiber der Kuppelgas verwertenden Anlage erhält. Die Frist endet, die rechtzeitige Vorlage des Emissionsberichts vorausgesetzt, am 1. März des Jahres um 24.00 Uhr. Die Erfüllung der Übertragungspflicht erfolgt durch eine durch den Übertragungspflichtigen veranlasste Einbuchung von Berechtigungen in das einschlägige Anlagenkonto des Betreibers der Kuppelgas verwertenden Anlage. Nach § 16 Abs. 1 S. 1 TEHG bedarf es zur Wirksamkeit der Übertragung zusätzlich einer „Einigung“. Dabei handelt es sich hier nicht um die Einigung im Rahmen eines schuldrechtlich zugrunde liegenden Rechtsgeschäftes, sondern um die Einigung über den dinglichen Rechtsübergang der Berechtigungen. Da der Gesetzgeber ausdrücklich eine kostenlose Übertragung der Berechtigungen angeordnet hat, handelt es sich nicht um einen mehrwertsteuerpflichtigen Geschäftsvorfall. Anders liegt die Situation, wenn die Parteien abweichend hiervon18 einen Preis vereinbaren.

4.

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Art der zu übertragenden Berechtigungen

Der Übertragungsanspruch kann zunächst dem Wortlaut des Gesetzes entspre- 40 chend nur mit „Berechtigungen“ erfüllt werden. Der Begriff der „Berechtigungen“ ist über den Verweis aus § 3 Abs. 1 ZuG 2012 in § 3 Abs. 4 S. 1 TEHG legal definiert.19 Fraglich ist, ob die Übertragungspflicht auch mit „Emissionsreduktionseinhei- 41 ten“ (so genannte ERUs, vgl. § 3 Abs. 5 TEHG) oder mit „zertifizierten Emissionsreduktionen“ (so genannte CERs, vgl. § 3 Abs. 6 TEHG) erfüllt werden kann. Denn Anlagenbetreiber sind bis zur Grenze des § 18 ZuG 2012 berechtigt, ihre Abgabepflicht auch mit CERs und ERUs zu erfüllen. Eine Sinn und Zweck der Übertragungsregelung berücksichtigende Auslegung 42 spricht dafür, dass die Übertragung auch bis zur Höchstgrenze des § 18 ZuG mit CERs und ERUs erfüllt werden kann. Wie oben festgestellt wurde, ist Zweck der Übertragungsregel, dem Betreiber der Kuppelgas erzeugenden Anlage ein Surrogat für seinen fehlenden Zuteilungsanspruch zu geben, damit er seiner Abgabepflicht genügen kann. Die Übertragung ermöglicht erst die Wiederherstellung der Einheit 18 19

S.u. Rn. 43 ff. Vgl. § 3 TEHG Rn. 15. Theuer

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ZuG 2012 – Kommentierung

von Zuteilung und Abgabepflicht. Berechtigungen, CERs und ERUs sind hinsichtlich der rechtlichen Wirkungen bezüglich der Abgabepflicht bis zu der Grenze des § 18 ZuG 2012 gleichgestellt. Insofern erleidet der Anspruchsberechtigte auch keinen rechtlichen Nachteil, wenn die Übertragungspflicht mit einer der Höhe nach begrenzten Anzahl (höchstens 22 % der zu übertragenden Anzahl an CO2Äquivalenten) von CERs oder ERUs erfüllt wird.

5.

Abweichende Vereinbarungen/Schiedsvereinbarungen

43 Die Einführung des § 11 einschließlich der Übertragungsregel kann in Vertragsverhältnisse zwischen dem Unternehmen, das die Kuppelgase erzeugt und dem Unternehmen, das die Kuppelgase verwertet, eingreifen. Denn in den Fällen, in denen die Kuppelgase an Dritte abgegeben werden, werden sie im Regelfall aufgrund eines Rechtsverhältnisses geliefert, das z.B. Preise, Qualität und Lieferverpflichtungen enthält und möglicherweise auch Bestimmungen über die Risikound Kostenverteilung im Hinblick auf den Emissionshandel festlegt. Die Übertragungsregel verschiebt nun ein wesentliches Risiko, nämlich die Ausstattung der Kuppelgas verwertenden Anlage mit Berechtigungen von der Kuppelgas verwertenden Anlage zur Erzeugungsanlage. Zudem sieht das Gesetz eine kostenlose Übertragung der Emissionsrechte vor. Es ist denkbar, dass hierdurch Anlass besteht, die den Kuppelgas-Lieferungen 44 zugrunde liegenden Rechtsverhältnisse der neuen gesetzlichen Sachlage anzupassen. Unzweifelhaft können die Vertragsparteien im Rahmen ihrer Privatautonomie ihre Vertragsbeziehungen neu ordnen. Die Frage ist allerdings zu beantworten, ob dies auch im Kernbereich der Übertragungsregelung möglich ist. Denn es könnte sich ja hier um nicht der Disposition der Parteien unterliegendes öffentliches Recht handeln. Gegen eine solche Auffassung spricht aber, dass der Anspruchsberechtigte auf seinen subjektiven Anspruch verzichten könnte. Denn auf einen Zuteilungsanspruch könnte der Anspruchsberechtigte verzichten, in dem er ihn faktisch bis zur Antragsfrist bewusst nicht geltend macht oder durch einseitige Erklärung darauf verzichtet. Aus Sicht von Sinn und Zweck des Emissionshandels ist ein solcher Verzicht nicht zu beanstanden, denn damit wird nur die Zahl der auszugebenden Berechtigungen verringert, das System aber in seiner Funktionsfähigkeit nicht beeinträchtigt. Denn aufgrund des materiellen Wertes einer Berechtigung ist unwahrscheinlich, dass dies faktisch in nennenswertem Umfang geschieht. Wenn aber ein Zuteilungsberechtigter schon auf seinen Anspruch verzichten 45 könnte, und der Übertragungsanspruch als ein Surrogat des Zuteilungsanspruchs richtigerweise verstanden werden muss, so wird der Betreiber der Kuppelgas verwertenden Anlage damit als ein Minus auch Regelungen abweichend von der gesetzlichen Ausgestaltung der Übertragungspflicht mit dem Kuppelgas Erzeuger treffen können. Mit der oben festgestellten Dispositionsbefugnis über den Gegenstand der 46 Übertragungsregel kann damit auch die Zulässigkeit einer Vereinbarung eines Schiedsgerichtes für Streitigkeiten i.V.m. der Übertragungsregel festgestellt werden. Schiedsverfahren nach § 173 VwGO i.V.m. §§ 1025 ff. ZPO mit Ausschluss Theuer

§ 11 Kuppelgas

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des öffentlich-rechtlichen Rechtsweges sind zulässig, soweit die Beteiligten über den Streitgegenstand verfügen können.20 Schwieriger ist die Frage zu beantworten, inwiefern die Parteien vom jeweils 47 anderen Vertragspartner einen Anspruch auf Abänderung ihrer vertraglichen Rechtsbeziehungen verlangen könnten. Der Gesetzgeber hat in der amtlichen Begründung hierzu einen bemerkenswerten Satz aufgenommen: „Dieser Ausgleichsanspruch beeinflusst die Geschäftsgrundlage der vertraglichen Beziehungen zwischen den Anlagenbetreibern, so dass die bestehenden Verträge ggf. an diese neuen Rahmenbedingungen anzupassen sind.“21 Der Gesetzgeber nimmt dabei Bezug auf die im Bürgerlichen Recht auf der Ba- 48 sis von § 242 BGB entwickelten Lehre von der Geschäftsgrundlage, die es in Ausnahmefällen ermöglicht, vertragliche Regelungen kraft Gesetzes anzupassen. Die Rechtsprechung hat dabei Fallgruppen entwickelt, die als Anhaltspunkte für das Vorliegen eines Eingriffs in die Geschäftsgrundlage und den möglichen Anpassungsbedarf dienen. Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass generalisierende Aussagen im Zusammenhang mit der Übertragungsregel des § 11 Abs. 7 schlechterdings nicht möglich sind. Zwar können auch Änderungen der gesetzlichen Rahmenbedingungen die Geschäftsgrundlage eines Vertrages berühren, sie müssen es jedoch nicht. Denn die Veränderung von Risikoverteilungen und Risikozuweisungen durch nachträglich erlassene Gesetze können von den Vorstellungen der Parteien mit umfasst sein oder jedenfalls von der Systematik und dem Zweck eines Vertrages sich in der Sphäre eines Vertragspartners befinden. Es wird daher bei der Beurteilung, ob die Lehre von der Geschäftsgrundlage eine Anpassung des konkreten Vertragsverhältnisses erlaubt, auf eine genaue Analyse des Vertrages und seiner Risikoverteilung, der Motive der Parteien, den wirtschaftlichen Auswirkungen der Übertragungsregel etc. ankommen.

20 21

Kopp/Schenke, VwGO, § 40 Rn. 56. Amtl. Begründung, BR-Drucks. 276/07, S. 52. Theuer

§ 12

Besondere Härtefallregelung

(1) 1Wurde durch die Gesamtheit der von demselben Unternehmen betriebenen und nach Maßgabe des Anhangs 2 vergleichbaren Anlagen nach § 6 oder § 7 im Durchschnitt der Kalenderjahre 2005 und 2006 mindestens 10 Prozent mehr produziert als im Durchschnitt der Kalenderjahre 2000 bis 2004, so wird auf Antrag für jede dieser Anlagen abweichend von § 6 oder § 7 eine Anzahl an Berechtigungen zugeteilt, die dem rechnerischen Produkt aus der durchschnittlichen jährlichen Produktionsmenge der Anlage in den Kalenderjahren 2005 und 2006, dem für eine entsprechende Neuanlage nach § 9 Abs. 2 bis 4 geltenden Emissionswert je erzeugter Produkteinheit und der Anzahl der Kalenderjahre in der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 entspricht. 2 Anlagen nach § 7 unterliegen der anteiligen Kürzung nach § 4 Abs. 3. 3Bei Anlagen nach § 6 wird der Erfüllungsfaktor angewendet. (2) 1Absatz 1 findet keine Anwendung auf nach Anhang 2 vergleichbare Anlagen eines Unternehmens, deren Kohlendioxid-Emissionen im Kalenderjahr 2005 insgesamt mehr als eine Million Tonnen betrugen, es sei denn, der Umsatz des Unternehmens betrug im letzten Geschäftsjahr vor dem 1. Januar 2007 weniger als 250 Millionen Euro. 2Sofern die Gesamtsumme der Zuteilungen nach Absatz 1 gegenüber den Zuteilungen für die betroffenen Anlagen nach § 6 oder § 7 den Gegenwert von acht Millionen Tonnen Kohlendioxid für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 übersteigt, wird die über die Zuteilungen nach § 6 oder § 7 hinausgehende Zuteilungsmenge anteilig gekürzt. (3) 1War das betreibende Unternehmen zum Abschluss des maßgeblichen Geschäftsjahres nach Absatz 2 ein abhängiges Unternehmen im Sinne von § 17 des Aktiengesetzes oder ein Konzernunternehmen im Sinne von § 18 des Aktiengesetzes, sind die so verbundenen Unternehmen für die Anwendung dieser Vorschrift als einheitliches Unternehmen anzusehen. 2Wirken mehrere Unternehmen derart zusammen, dass sie gemeinsam einen beherrschenden Einfluss auf ein anderes Unternehmen ausüben können, gilt jedes von ihnen als herrschendes. 3Steht einer Person oder Personenvereinigung, die nicht Unternehmen ist, die Mehrheitsbeteiligung an einem Unternehmen zu, gilt sie als Unternehmen.

Übersicht I. II. III.

Voraussetzungen und geänderte Berechnung (Abs. 1)............................ Deckelung (Abs. 2) ................................................................................. Einheitliches Unternehmen (Abs. 3) .......................................................

Frenz

Rn. 1-2 3-5 6-7

§ 12 Besondere Härtefallregelung

I.

539

Voraussetzungen und geänderte Berechnung (Abs. 1)

Neben die allgemeine, den besonderen Umständen im Einzelfall aus Gründen der 1 Verhältnismäßigkeit Rechnung tragende Härtefallregelung nach § 6 Abs. 6 (ggf. i.V.m. § 7 Abs. 5) ZuG 2012 tritt die nunmehr in einer eigenen Norm gefasste besondere Härtefallregelung nach § 12 ZuG 2012. Sie erinnert teilweise an § 7 Abs. 10 ZuG 2007, der allerdings nur auf historische Emissionen bezogen war. Die jetzige besondere Härtefallregelung gilt demgegenüber unabhängig davon. Sie dient vor allem mittelständischen Unternehmen, bei denen sich die Unterauslastung einer Anlage in der Basisperiode wesentlich stärker auswirkt als bei Unternehmen, welche eine Vielzahl von Anlagen betreiben. Daher bezieht sich § 12 ZuG 2012 auch auf alle Anlagen eines Unternehmens,1 soweit sich die Zuteilung nach § 6 oder § 7 ZuG 2012 richtet, die Anlage also schon vor 2003 in Betrieb genommen wurde. Voraussetzung ist, dass gegenüber den in der Vergangenheit liegenden Basisperioden bei der Zuteilung nach § 6 oder 7 ZuG 2012, nämlich im Durchschnitt der Kalenderjahre 2000-2004, nunmehr im Mittel der Kalenderjahre 2005-2006 mindestens 10 % mehr produziert wurde. Damit muss also für die Gesamtheit der von demselben Unternehmen schon vor 2003 betriebenen Anlagen in der Basisperiode eine erhebliche Unterauslastung vorgelegen haben.2 Die Anlagen müssen dabei nach Anhang 2 vergleichbar sein, also derselben Tätigkeitskategorie zugehören. Hat sich zwischen sämtlichen vergleichbaren Anlagen eines Unternehmens die 2 Produktion 2005-2006 um mehr als 10 % gegenüber dem Durchschnitt der Kalenderjahre 2000-2004 erhöht, bemisst sich auf Antrag die Zuteilung für jede dieser Anlagen nicht mehr nach den allgemein geltenden Regeln der §§ 6 und 7 ZuG 2012, sondern unabhängig vom Alter der betroffenen Anlagen nach den für Neuanlagen geltenden Regeln. Es zählt daher das rechnerische Produkt aus der durchschnittlichen jährlichen Produktionsmenge der Anlage in den Kalenderjahren 2005 und 2006, dem für eine entsprechende Neuanlage nach § 9 Abs. 2-4 ZuG 2012geltenden Emissionswert für die erzeugte Produkteinheit und der Anzahl der Kalenderjahre in der Zuteilungsperiode 2008-2012. Die Reduktion der Emissionshandelsberechtigungen nach den allgemeinen Regeln bleibt allerdings erhalten. Anlagen nach § 7 ZuG 2012 unterliegen der anteiligen Kürzung nach § 4 Abs. 3 ZuG 2012,3 Anlagen nach § 6 ZuG 2012 dem Erfüllungsfaktor von 0,9875 (§ 12 Abs. 1 S. 2 und 3 ZuG 2012).

1 2 3

S. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 30. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 30. S.o. § 7 ZuG 2012 Rn. 11 ff. Frenz

540

ZuG 2012 – Kommentierung

II.

Deckelung (Abs. 2)

3 § 12 Abs. 2 ZuG 2012 deckelt die besondere Härtefallregelung auf KohlendioxidEmissionen im Kalenderjahr 2005 von 1 Mio. t aus allen nach Anhang 2 vergleichbaren Anlagen eines Unternehmens und begrenzt damit zugleich die Inanspruchnahme zusätzlich zuzuteilender Berechtigungen auf ein Volumen von maximal 1 Mio. pro Jahr. Damit sollen die Auswirkungen der zusätzlichen Zuteilungen auf das Zuteilungsbudget in einem überschaubaren Rahmen gehalten werden. Gesetzestechnisch nimmt daher § 12 Abs. 2 S. 1 ZuG 2012 nach Anhang 2 vergleichbare Anlagen eines Unternehmens, deren Kohlendioxid-Emissionen im Kalenderjahr 2005 insgesamt mehr als 1 Mio. t betrugen, vom Anwendungsbereich der besonderen Härtefallregelung nach § 12 Abs. 1 ZuG 2012 aus. Eine Ausnahme gilt allerdings gem. § 12 Abs. 2 S. 1 HS. 2 ZuG 2012 dann, 4 wenn der Umsatz des betroffenen Unternehmens im letzten Geschäftsjahr vor dem 1. Januar 2007 weniger als 250 Mio. Euro betrug. Damit werden die Unternehmen doch in die besondere Härtefallregelung einbezogen, die einen besonders hohen Anteil der CO2-Kosten an den erzielbaren Produktpreisen aufweisen.4 Eine weitere Begrenzung der Zuteilungen über die besondere Härtefallregelung 5 erfolgt einzelfallbezogen nach § 12 Abs. 2 S. 2 ZuG 2012. Übersteigt nämlich die Gesamtsumme der Zuteilungen über die besondere Härtefallregelung gegenüber den Zuteilungen für die betroffenen Anlagen nach den allgemeinen Regeln der §§ 6 oder 7 ZuG 2012 den Gegenwert von 8 Mio. t CO25 für die Zuteilungsperiode 2008-2012, wird diese über die Zuteilungen nach den §§ 6 oder 7 ZuG 2012 hinausgehende Zuteilungsmenge anteilig gekürzt, was sich nach § 4 Abs. 3 ZuG 2012 bestimmt. Damit wird der stärkere Reduktionsfaktor eingesetzt.

III.

Einheitliches Unternehmen (Abs. 3)

6 Da sich die besondere Härtefallregelung auf die Gesamtheit von Anlagen eines Unternehmens bezieht, muss dieses Unternehmen in seinem tatsächlichen Ausmaß als Einheit gesehen werden. Daher konkretisiert § 12 Abs. 3 ZuG 2012 das für diese Regelung relevante Unternehmen näher, indem die gesellschaftsrechtlichen Handlungsspielräume zur Schaffung rechtlich verselbstständigter Betreibergesellschaften in Anlehnung an die Parallelregelungen des Kartellrechts in § 36 Abs. 2 GWB konkretisiert werden. Dabei werden sämtliche Konzerngesellschaften sowie Beteiligungsgesellschaften erfasst.6 War daher das die Anlagen betreibende Unter4 5

6

S. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 30. Entsprechend dem Änderungsantrag der Fraktionen der CDU/CSU und der SPD zum Gesetzesentwurf der Fraktionen CDU/CSU und SPD, Anlage zur BT-Drucks. 16/5769, Ziff. 24 im Hinblick auf eine möglicherweise höhere Inanspruchnahme; vorher waren 5 Mio. Berechtigungen vorgesehen. S. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und SPD vom 8.5.2007, BT-Drucks. 16/5240, S. 30. Frenz

§ 12 Besondere Härtefallregelung

541

nehmen zum Abschluss des letzten Geschäftsjahres vor dem 1. Januar 2007 nach § 12 Abs. 2 ZuG 2012 ein abhängiges Unternehmen nach § 17 Aktiengesetz oder ein Konzernunternehmen im Sinne von § 18 Aktiengesetz, sind die so verbundenen Unternehmen gem. § 12 Abs. 3 S. 1 ZuG 2012 als einheitliches Unternehmen anzusehen. Es zählt daher der Gesamtumsatz des Unternehmens. Er muss unter 250 Mio. Euro bleiben. Wirken mehrere Unternehmen derart zusammen, dass sie gemeinsam einen be- 7 herrschenden Einfluss auf ein anderes Unternehmen ausüben können, gilt nach § 12 Abs. 3 S. 2 ZuG 2012 jedes von ihnen als herrschendes. Keines von ihnen darf daher 250 Mio. Euro Umsatz oder mehr erzielen. Ansonsten findet die besondere Härtefalleregelung keine Anwendung. Entsprechendes gilt bei einer Mehrheitsbeteiligung an einem anlagenbetreibenden Unternehmen. Steht einer Person oder einer Personenvereinigung, die nicht Unternehmen ist, eine solche Beteiligung zu, gilt sie als Unternehmen.

Frenz

§ 13

Nähere Bestimmung der Berechnung der Zuteilung

Die Bundesregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrates Vorschriften zu erlassen für 1. die Bestimmung der durchschnittlichen jährlichen Kohlendioxid-Emissionen sowie Festlegungen zur Vereinheitlichung der anzuwendenden Berechnungsgrößen zur Berechnung der Anzahl zuzuteilender Berechtigungen nach § 6 Abs. 1; 2. die Bestimmung der durchschnittlichen jährlichen Produktionsmenge und für die Berechnung der Anzahl zuzuteilender Berechtigungen nach § 7 Abs. 1; 3. die Festlegung zusätzlicher Emissionswerte je erzeugter Produkteinheit und die Zuordnung von Brennstoffen zu den Emissionswerten je erzeugter Produkteinheit nach § 9 Abs. 2; 4. die Bestimmung der Kapazität einer Neuanlage und des Emissionswertes je erzeugter Produkteinheit, die bei der Berechnung zuzuteilender Berechtigungen nach § 9 zugrunde zu legen ist; 5. die nähere Bestimmung des maßgeblichen Standardauslastungsfaktors nach § 3 Nr. 8; 6. die Hinzurechnung und den Abzug nach § 11 Abs. 2, für die Bestimmung der dem Kuppelgaseinsatz zuzurechnenden Produktionsmenge nach § 11 Abs. 3 sowie für die Neuberechnung nach § 11 Abs. 3 bis 5; 7. die von Anhang 3 Teil A Nr. I abweichende Zuordnung eines Emissionswertes je erzeugter Produkteinheit, soweit Anlagen nach § 7 Abs. 1 Synthesegas aus Kohlevergasung einsetzen, sowie für Anforderungen an den Nachweis des Synthesegaseinsatzes; 8. die von Anhang 5 Nr. 2 abweichende Zuordnung eines Produktstandards, soweit Anlagen nach § 7 Abs. 1 Synthesegas aus Kohlevergasung einsetzen; 9. den Nachweis der Mehrproduktion im Falle der Produktionsübernahme nach § 10 Abs. 6.

Übersicht I. II.

Bedeutung und allgemeiner Gehalt ......................................................... Einzelne Ermächtigungen .......................................................................

Frenz

Rn. 1-2 3-9

§ 13 Nähere Bestimmung der Berechnung der Zuteilung

I.

543

Bedeutung und allgemeiner Gehalt

§ 13 bildet „die zentrale Ermächtigung“1 für Verordnungen nach dem ZuG 2012. 1 Sie ermöglicht der Bundesregierung, die Einzelheiten dafür festzulegen, wie die zuzuteilenden Berechtigungen zu berechnen sind. § 13 ZuG 2012 nennt konkret die Bestimmungen, welche auf diese Verordnungsermächtigung verweisen. Sie wurden durch die ZuV 2012 weitgehend ausgefüllt.2 Da in § 13 ZuG 2012 sehr genau die Regelungsgegenstände benannt sind, die 2 in einer Verordnung zu bestimmen sind, ergibt sich aus ihnen der Regelungsumfang. Daher hat eine Rechtsverordnung diese speziellen Vorschriften zu wahren, nicht zuletzt im Hinblick auf Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG. Die ZuV 2012 hält diese Vorgaben ein. Weil die Zuteilung von Emissionszertifikaten ausschließlich über die DEHSt beim UBA erfolgt und das ZuG 2012 nicht zustimmungspflichtig war, bedarf es in Übereinstimmung mit Art. 80 Abs. 2 GG für den Erlass einer Rechtsverordnung nach § 13 ZuG 2012 keiner Zustimmung des Bundesrates, wie nunmehr explizit bestimmt ist.

II.

Einzelne Ermächtigungen

Entsprechend der Überschrift „Nähere Bestimmung der Berechnung der Zutei- 3 lung“ füllt die Rechtsverordnung nach § 13 ZuG 2012 zentrale Begriffe der in §§ 6 ff. ZuG 2012 vorgesehenen Zuteilungsregeln näher aus. Das gilt nach § 13 Nr. 1 ZuG 2012 für die Bestimmung der durchschnittlichen jährlichen Kohlendioxid-Emissionen sowie für Festlegungen, um die anzuwendenden Parameter zur Berechnung der Anzahl zuzuteilender Berechtigungen nach § 6 Abs. 1 ZuG 2012 und damit für bestehende Industrieanlagen mit Inbetriebnahme bis 31. Dezember 2002 auf der Basis historischer Emissionen festzulegen. Diese nähere Bestimmung erfolgte in §§ 4 ff. ZuV 2012. Für die Regeneration von Katalysatoren und die Kalzinierung von Petrolkoks legt § 9 ZuV 2012 eine Sonderregelung fest. § 13 Nr. 2 ZuG 2012 sieht Regelungen vor, um die durchschnittliche jährliche 4 Produktionsmenge zu bestimmen und die Anzahl der Berechtigungen zu berechnen, die nach § 7 Abs. 1 ZuG 2012 und damit zugunsten bestehender Energieanlagen mit Inbetriebnahme bis 31. Dezember 2002 zuzuteilen sind. Ersteres erfolgte in § 10 ZuV 2012, Letzteres in § 11 ZuV 2012, wo der für § 7 Abs. 1 ZuG 2012 zentrale Begriff des Emissionswertes näher bestimmt wird. § 13 Nr. 3 ZuG 2012 bezieht sich auf die Festlegung zusätzlicher Emissions- 5 werte je erzeugter Produkteinheit und die Zuordnung von Brennstoffen zu den Emissionswerten je erzeugter Produkteinheit nach § 9 Abs. 2 ZuG 2012 und damit spezifisch für Neuanlagen. Hier knüpft § 9 Abs. 2 ZuG 2012 in erster Linie an die in Anhang 3 zum ZuG 2012 festgelegten Emissionswerte je erzeugter Produkteinheit an. § 13 Nr. 3 ZuV 2012 ermöglicht hierbei zusätzliche Regelungen, wie sie 1 2

Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 27.4.2004, BT-Drucks. 15/2966, S. 25 für die Vorgängerbestimmung. In diesem Buch abgedruckt im Anhang. Frenz

544

6 7

8

9

ZuG 2012 – Kommentierung

in § 9 Abs. 3 ZuG 2012 vorgesehen sind. Ebenfalls bezogen auf Neuanlagen ermöglicht § 13 Nr. 4 ZuG 2012 die Bestimmung der Kapazität und des Emissionswertes je erzeugter Produkteinheit. § 11 Abs. 2-5 ZuV 2012 enthält nähere Bestimmungen. Auf der Grundlage von § 13 Nr. 5 ZuG 2012 kann der maßgebliche Standardauslastungsfaktor nach § 3 Nr. 8 ZuG 2012 näher bestimmt werden. § 13 Nr. 6 ZuG 2012 sieht spezifische Bestimmungen für Kuppelgase vor, nämlich für die Hinzurechnung und den Abzug nach § 11 Abs. 2 ZuG 2012, für die Bestimmung der dem Kuppelgaseinsatz zuzurechnenden Produktionsmenge nach § 11 Abs. 3 ZuG 2012 sowie für die Neuberechnung nach § 11 Abs. 3-5 ZuG 2012. Einschlägig ist § 19 ZuV 2012 i.V.m. Anhang 4. § 13 Nr. 7 und 8 ZuG 2012 ermöglichen Sonderbestimmungen für den Einsatz von Synthesegas aus Kohlevergasung. Die von Anhang 3 Teil A Nr. I zum ZuG 2012 abweichende Zuordnung eines Emissionswertes je erzeugter Produkteinheit legt § 11 Abs. 1 ZuV 2012 fest, § 17 Abs. 2 ZuV 2012 lässt die Produktstandards für gasförmige Brennstoffe nach Anhang 5 Nr. 2 zum ZuG 2012 nicht für die Verwendung von Synthesegas aus Kohlevergasung gelten. § 13 Nr. 9 ZuG 2012 sieht schließlich Bestimmungen vor, um die Mehrproduktion im Falle der Produktionsübernahme nach § 10 Abs. 6 ZuG 2012 nachzuweisen. Entsprechende spezielle Angaben für den Zuteilungsantrag verlangt § 16 Abs. 3 ZuV 2012.

Frenz

§ 14

Antragsfristen

(1) Anträge auf Zuteilungen nach den §§ 6 bis 8 oder § 12 sind innerhalb von drei Monaten nach Inkrafttreten der Verordnung nach § 13 zu stellen. (2) Anträge auf Zuteilungen nach § 9 sind spätestens bis zur Inbetriebnahme der Neuanlage zu stellen.

Übersicht I. II. III.

Ausfüllung von § 10 Abs. 3 TEHG ......................................................... Anträge für bestehende Anlagen ............................................................. Anträge für Neuanlagen ..........................................................................

I.

Ausfüllung von § 10 Abs. 3 TEHG

Rn. 1 2 3

§ 14 ZuG 2012 füllt die Regelung nach § 10 Abs. 3 TEHG aus und bezieht sie auf 1 konkrete Typen von Zuteilungsanträgen.1

II.

Anträge für bestehende Anlagen

Drei Monate nach In-Kraft-Treten der ZuV 2012 am 18. August 2007 (§ 22) und 2 damit bis Montag, den 19. November 20072 sind gem. § 14 Abs. 1 ZuG 2012 alle Anträge für bestehende Anlagen zu stellen, ebenso Härtefallanträge nach § 12 ZuG 2012.

III.

Anträge für Neuanlagen

Demgegenüber sind Anträge für Neuanlagen nach § 14 Abs. 2 ZuG 2012 bis zu 3 deren Inbetriebnahme i.S.v. § 3 Abs. 2 Nr. 2 ZuG 20123 zu stellen. Allerdings eröffnet § 9 Abs. 1 S. 4 ZuG 2012 eine Zuteilung schon während des Probebetriebs,4 so dass sich schon im Hinblick darauf eine Antragstellung empfiehlt.

1 2 3 4

S. daher zu den allgemeinen Anforderungen an die Fristwahrung o. § 10 TEHG Rn. 22 ff. Näher o. § 10 TEHG Rn. 21. S.o. § 3 ZuG 2012 Rn. 6. S.o. § 3 ZuG 2012 Rn. 7, § 9 ZuG 2012 Rn. 6. Frenz

§ 15

Überprüfung von Angaben

1

Die zuständige Behörde überprüft die nach diesem Gesetz oder aufgrund einer Rechtsverordnung nach § 10 Abs. 5 Nr. 1 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes erforderlichen Angaben des Betreibers. 2Sie kann zur Überprüfung der Angaben des Betreibers nach § 9 Abs. 3 einen Sachverständigen beauftragen. 3Die zuständige Behörde teilt Berechtigungen nur zu, soweit die Richtigkeit der Angaben ausreichend gesichert ist.

Übersicht I. II. III. IV.

Allgemeine Prüfungsbefugnis (S. 1) ....................................................... Abgrenzung zu §§ 11, 21 TEHG............................................................. Beauftragung eines Sachverständigen bei zusätzlichen Neuanlagen (S. 2)........................................................................................................ Richtigkeitsgewähr (S. 3)........................................................................

I.

Allgemeine Prüfungsbefugnis (S. 1)

Rn. 1-3 4-6 7-9 10-12

1 Parallel zu § 11 TEHG sieht § 15 S. 1 ZuG 2012 eine Überprüfung der nach dem ZuG 2012 erforderlichen Angaben durch die zuständige Behörde vor. Im Gegensatz zu dieser Vorschrift des TEHG erfolgt kein Bezug auf nachträgliche Überprüfungen. Aber auch im Rahmen des TEHG ist eine fortlaufende Kontrolle vorgesehen, die mit der Antragstellung durch die Prüfung der eingereichten Unterlagen einsetzt (s. § 10 Abs. 1 TEHG). Dementsprechend eröffnet § 15 S. 1 ZuG 2012 die präventive Möglichkeit der Überprüfung. Sie erstreckt sich auf die tatsächlichen Grundlagen für die Zuteilung der Berechtigungen und damit auf die nach §§ 6 ff. ZuG 2012 relevanten Angaben. § 15 S. 3 ZuG 2012 stellt dann die Verbindung zu § 10 TEHG her, indem er die 2 Zuteilung der Berechtigungen an die ausreichende Sicherung der Richtigkeit der gemachten Angaben knüpft. Damit wird zum Ausdruck gebracht, dass eine Nachforderung von Unterlagen wegen des engen zeitlichen Rahmens der Zuteilungsentscheidung nur begrenzt in Betracht kommt und daher zu einem bestimmten Zeitpunkt eine Entscheidung getroffen werden muss.1 Umso wichtiger ist die Möglichkeit der Überprüfung von Angaben bereits vor Ergehen der Zuteilungsentscheidung.

1

Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 27.4.2002, BT-Drucks. 15/2966, S. 26 zur Vorgängerbestimmung. Frenz

§ 15 Überprüfung von Angaben

547

Nähere Aussagen darüber, wie die Überprüfung vorzunehmen ist, finden sich in 3 Satz 1 nicht. Nur Satz 2 enthält eine Spezifizierung. Für die anderen Fälle ist e contrario die Beauftragung eines Sachverständigen ausgeschlossen. Im Übrigen aber steht die Auswahl der Maßnahmen im sachgemäßen Ermessen der Behörde. So können schriftliche Anfragen zur Einholung (weiterer) Auskünfte gestellt oder Kontrollen durchgeführt werden.

II.

Abgrenzung zu §§ 11, 21 TEHG

Im Gesetz über die Zuteilung der Emissionshandelsrechte platziert, bildet § 15 4 S. 1 ZuG 2012 für diesen Vorgang die passende Ermächtigungsgrundlage zur Durchführung von Überprüfungen. § 11 TEHG erfasst die nachträgliche Überprüfung der einmal getroffenen Zuteilungsentscheidung. § 15 S. 1 ZuG 2012 bezieht sich demgegenüber auf deren Vorbereitung und die dabei gemachten Angaben, welche das ZuG 2012 in §§ 6 ff. im Einzelnen vorsieht. Überwachungsmaßnahmen wie in § 21 TEHG sind in § 15 ZuG 2012 nicht vor- 5 gesehen. Weil im TEHG Überprüfungs- und Überwachungsmaßnahmen in zwei getrennten Vorschriften geregelt sind, ist für konkrete Maßnahmen auf Letztere zurückzugreifen.2 Es erscheint ausgeschlossen, zur instrumentellen Ausfüllung des § 15 S. 1 ZuG 2012 auf ein anderes Gesetz zu rekurrieren. Indes befindet sich auch diese Vorschrift des ZuG 2012 im Kontext der Überprüfung von Zuteilungsentscheidungen, in den auch § 11 TEHG gestellt ist. § 15 S. 3 ZuG 2012 benennt den Bezug explizit und knüpft sogar rechtliche Konsequenzen an die nach § 15 ZuG 2012 vorzunehmende Überprüfung. Das macht deutlich, wie eng TEHG und ZuG 2012 gerade im hier relevanten Bereich aufeinander bezogen sind. Die Überprüfungsbefugnisse nach § 11 TEHG und § 15 S. 1 ZuG 2012 bilden eine Gesamtheit. Daher müssen ihnen auch dieselben Überprüfungsmöglichkeiten zugrunde liegen. Ansonsten wäre die Behörde stärker auf nachträgliche Überprüfungen nach 6 § 11 TEHG verwiesen, statt sogleich bereits im Rahmen der Zuteilungsentscheidung die entsprechenden Kontrollen im Anwendungsbereich des § 15 S. 1 ZuG 2012 durchführen zu können. § 15 S. 3 ZuG 2012 impliziert eine entsprechend intensive Kontrolle bereits im Hinblick auf die Zuteilungsentscheidung. Zu diesem Zeitpunkt kann sie auch wesentlich leichter auf Änderungen der tatsächlichen Grundlagen reagieren, als wenn sie die ursprüngliche Zuteilungsentscheidung erst zurücknehmen müsste. Dass diese Kontrolle nicht durchgehend möglich ist, liegt am engen Zeitfenster der Zuteilungsentscheidung.

2

S. § 11 TEHG Rn. 4 ff. Frenz

548

ZuG 2012 – Kommentierung

III.

Beauftragung eines Sachverständigen bei zusätzlichen Neuanlagen (S. 2)

7 Spezifisch für den Fall der Angaben für Neuanlagen nach § 9 Abs. 3 ZuG 2012 sieht § 15 S. 2 ZuG 2012 die Möglichkeit vor, einen Sachverständigen zu beauftragen. Sieht man als Hintergrund dafür die besondere Komplexität der dabei zu machenden Angaben an, ist das Ermessen der Behörde („kann“) insoweit gebunden, als besondere Schwierigkeiten in der Bewertung auftreten. Lediglich dann kann sie einen Sachverständigen beauftragen. Ansonsten muss sie die Bewertung, ob der in Ansatz gebrachte Emissionswert der Erreichbarkeit bei Verwendung der besten verfügbaren Techniken entspricht bzw. die besten verfügbaren Techniken angewendet werden, selbst vornehmen. Durch den Verweis auf § 9 Abs. 3 ZuG 2012 ist die behördliche Möglichkeit, 8 zu Prüfungszwecken einen Sachverständigen zu beauftragen, auf diese Konstellation beschränkt. Davon unberührt bleibt freilich die Möglichkeit für Unternehmen, ihre Angaben durch die Einschaltung eines Sachverständigen auch in anderem Zusammenhang zu verdeutlichen bzw., wo erforderlich, nachzuweisen. Der Begriff des Sachverständigen wird im ZuG 2012 nicht definiert. Aufgrund 9 des sachlichen Zusammenhangs mit dem TEHG kann aber auf die in dessen § 5 Abs. 3 und § 10 Abs. 1 S. 3, 4 näher beschriebenen sachverständigen Stellen zurückgegriffen werden. Auch die dort genannten Personen sind mit der Ermittlung und Bewertung von Emissionen befasst, so dass vergleichbare Aufgaben bestehen. Unabhängige Umweltgutachter und Umweltorganisationen mit einer entsprechenden Zulassung nach dem Umweltauditgesetz (§ 5 Abs. 3 S. 3 Nr. 1, § 10 Abs. 1 S. 4 Nr. 1 TEHG) sowie zur Prüfung von Emissionsberichten öffentlich als Sachverständige bestellte Personen (§ 5 Abs. 3 S. 3 Nr. 2, § 10 Abs. 1 S. 4 Nr. 2 TEHG) sind daher auch als Sachverständige gem. § 15 S. 2 ZuG 2012 anzusehen. Anforderungen an die Verifizierung ergeben sich aus § 20 ZuV 2012. Dieser ist zwar generell auf § 10 Abs. 1 S. 3 TEHG bezogen, enthält aber verallgemeinerungsfähige Regeln, die ihre Berechtigung nicht dadurch verlieren, dass der Sachverständige von der Behörde beauftragt wird.

IV.

Richtigkeitsgewähr (S. 3)

10 § 15 S. 3 ZuG 2012 begrenzt die Zuteilung von Berechtigungen dadurch, dass vorher die Richtigkeit der Angaben ausreichend gesichert sein muss. Damit wird eine rechtliche Konsequenz der Überprüfung von Angaben festgelegt. Die gemachten Angaben dürfen nicht nur keinen Anlass zu Zweifeln geben, sondern sie müssen hinreichend gesichert sein, um die begehrte Anzahl an Berechtigungen zugunsten des Antragstellers ausgeben zu können. Das setzt eine entsprechend gründliche Überprüfung voraus – ggf. auf der Grundlage der in § 21 TEHG eingeräumten Befugnisse.3 3

S.o. Rn. 5. Frenz

§ 15 Überprüfung von Angaben

549

Diese Prüfung hat zu dem Zeitpunkt abgeschlossen zu sein, zu dem die Zutei- 11 lungsentscheidung ergeht. Eine nähere Zeitbestimmung ist in § 10 Abs. 4 TEHG, auf den die Vorgängerbestimmung noch verwies, nicht mehr vorgesehen.4 Unbenommen bleibt dem Antragsteller freilich, einen Antrag auf Wiedereinset- 12 zung in den vorigen Stand nach § 32 VwVfG zu stellen und damit verbunden weitere Nachweise zu erbringen; bei unverschuldeter Versäumnis des Antragstellers oder seines Vertreters kann eine ergänzende Zuteilungsentscheidung getroffen werden.5

4 5

S.o. § 10 TEHG Rn. 28 ff. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 27.4.2004, BT-Drucks. 15/2966, S. 26. Frenz

§ 16

Kosten der Zuteilung

1

Von der zuständigen Behörde nach den §§ 6 bis 9 zugeteilte Berechtigungen sind kostenlos. 2Die Erhebung von Gebühren nach § 22 des TreibhausgasEmissionshandelsgesetzes bleibt hiervon unberührt.

Übersicht I. II.

Unentgeltliche Berechtigungen (S. 1) ..................................................... Gebühren und Auslagen (S. 2) ................................................................

I.

Unentgeltliche Berechtigungen (S. 1)

Rn. 1-3 4-6

1 Das in Deutschland festgelegte Zertifikathandelssystem sieht nach § 16 S. 1 ZuG 2012 in Übereinstimmung mit Art. 10 Emissionshandelsrichtlinie die kostenlose Ausgabe der Emissionsberechtigungen an die einzelnen Unternehmen vor. Von der Möglichkeit nach Art. 10 Emissionshandelsrichtlinie, in der zweiten Handelsperiode, wenn auch nicht voll, bis zu 10 % der Berechtigungen zu versteigern, wurde zwar Gebrauch gemacht.1 § 16 S. 1 ZuG 2012 bezieht sich aber nur auf die nach §§ 6 bis 9 ZuG 2012 zugeteilten Berechtigungen und damit nicht auf die nach §§ 19 ff. ZuG 2012 veräußerten. Eine wie vorgesehen kostenlose Vergabe von Zertifikaten verstößt nicht gegen 2 das Beihilfenverbot.2 Kosten für Emissionsberechtigungen fallen damit für Emittenten erst dann an, 3 wenn sie Zertifikate auf dem Markt zukaufen müssen. Sie stehen nicht von vornherein fest, da sie sich nach dem jeweiligen Marktpreis richten.

II.

Gebühren und Auslagen (S. 2)

4 Die Unentgeltlichkeit erstreckt sich ausweislich § 16 S. 2 ZuG 2012 nur auf die Berechtigungen selbst, nicht auf die Begleitkosten und damit die Gebühren und Auslagen für behördliche Handlungen. § 22 TEHG sieht die Erhebung verschiedener Gebühren vor. Die sich daraus ergebenden Beträge sind also zu bezahlen. Daraus können sich nicht unerhebliche Kosten ergeben. Allein schon durch die5 se Abwälzung des Verwaltungsaufwandes entstehen den Betroffenen Belastungen, 1 2

Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 27.4.2004, BT-Drucks. 15/2966, S. 26. Näher § 9 TEHG Rn. 133 ff. Frenz

§ 16 Kosten der Zuteilung

551

nicht zu schweigen von den Kosten für die Verifizierung durch externe Sachverständige gem. § 10 TEHG und für die Einrichtung eines Kontos nach § 22 Abs. 1 TEHG sowie von den Gebühren für erfolglose Widersprüche nach § 22 Abs. 2 TEHG. Der Emissionshandel ist mithin auch bei kostenloser Ausgabe der benötigten Berechtigungen nicht unentgeltlich. Damit stellt sich das Problem, ob dies mit der durch Art. 10 S. 1 Emissionshandelsrichtlinie vorgegebenen kostenlosen Zuteilung vereinbar ist.3 Entscheidend insoweit ist indes, dass die Zertifikate selbst kostenlos sind. Das Gegenteil nach dieser Vorschrift ist, dass die Zertifikate auf einer Auktion oder sonst entgeltlich vergeben werden. Das ist aber nur begrenzt der Fall und hält sich im Rahmen von Art. 10 Emissionshandelsrichtlinie. Im Übrigen ist zu berücksichtigen, diejenigen nicht mit hohen Kosten zu be- 6 lasten, die wegen Early Action oder technisch unmöglicher Reduktionsfolgen einen verfassungsrechtlichen Anspruch auf eine kostenlose Zuteilung einer großen Rechtezahl haben.4 Damit werden freiwillige Vorleistungen und nicht minderungsfähige Produktionszweige auch grundrechtlich beeinträchtigt, da schon die Belastung mit Verwaltungskosten einen Eingriff darstellt, ohne dass dieser insoweit gerechtfertigt ist. Eine grundrechtlich gebotene Sonderzuteilung muss sich daher auch im Gebührenrecht fortsetzen. Lenkungsabsichten, die durch Gebührenfestsetzung ohnehin nur begrenzt verfolgt werden können,5 sind insoweit ausgeschlossen. Jedenfalls bei grundrechtlich abgesicherten Zuteilungsansprüchen widerspricht eine hohe Kostenbelastung der Gesamtkonzeption der Emissionshandelsrichtlinie und der notwendigen Berücksichtigung unternehmerischer Bedürfnisse.

3 4 5

Abl. für die in der ersten Handelsperiode anfallenden Gebühren für die Zuteilung von Emissionshandelszertifikaten Erling/Ahlhaus, NVwZ 2006, 254 (257 f.). S.o. § 9 TEHG Rn. 106 ff., 172. S. die Voraufl. § 22 TEHG Rn. 10. Frenz

Abschnitt 4 Ausgabe und Abgabe von Berechtigungen

§ 17

Ausgabe

(1) Die zugeteilten Berechtigungen werden zu den Terminen nach § 9 Abs. 2 Satz 3 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes in jeweils gleich großen Teilmengen ausgegeben. (2) 1Abweichend von Absatz 1 werden in den Fällen des § 9 für das erste Betriebsjahr zugeteilte Berechtigungen unverzüglich nach der Zuteilungsentscheidung ausgegeben, sofern diese nicht vor dem 28. Februar eines Kalenderjahres erfolgt ist. 2Ergeht die Zuteilungsentscheidung vor dem 28. Februar eines Kalenderjahres, so werden Berechtigungen nach Satz 1 erstmals zum 28. Februar desselben Jahres ausgegeben.

Übersicht I. II.

Grundsätzlich jährliche Ausgabe (Abs. 1)............................................... Ausgabe für Neuanlagen (Abs. 2) ...........................................................

I.

Grundsätzlich jährliche Ausgabe (Abs. 1)

Rn. 1-2 3-5

1 § 17 Abs. 1 ZuG 2012 bezieht sich auf § 9 Abs. 2 S. 3 TEHG und übernimmt die darin enthaltenen Regelungen für das ZuG 2012. Danach sind die einem Anlagenbetreiber zugeteilten Berechtigungen bis zum 28. Februar eines Jahres, für das Berechtigungen abzugeben sind, auszugeben. Da die Abgabe der Berechtigungen nach § 6 Abs. 1 TEHG für die zweite Handelsperiode erstmals für 2009 vorgesehen ist, und zwar für das vorangegangene Kalenderjahr, also 2008, hat die Ausgabe der Berechtigungen erstmals zum 28. Februar 2008 zu erfolgen (vgl. § 9 Abs. 2 S. 3 TEHG). In Ergänzung zu § 9 Abs. 2 S. 3 TEHG sieht § 17 Abs. 1 ZuG 2012 die Ausga2 be der zugeteilten Berechtigungen in gleich großen Teilmengen vor. Damit wird

Frenz

§ 17 Ausgabe

553

die in § 9 Abs. 2 S. 2 TEHG vorgesehene Maßgabe ausgefüllt.1 Die Gesamtzahl der nach § 9 TEHG zuzuteilenden Berechtigungen ist also gleichmäßig auf die Jahre zu verteilen, die eine Handelsperiode jeweils hat. Für die zweite Handelsperiode 2008-2012 wird mithin für jedes Jahr ein Fünftel der Gesamtmenge ausgegeben.

II.

Ausgabe für Neuanlagen (Abs. 2)

Für Neuanlagen sieht § 17 Abs. 2 ZuG 2012 eine Sonderregelung für die Ausgabe 3 im ersten Betriebsjahr vor, an dem sie am Emissionshandel teilnehmen. Das gilt allerdings im Ergebnis nur, wenn die Zuteilungsentscheidung nicht vor dem 28. und damit bis zum 27. Februar ergangen ist. Ansonsten gilt auch nach § 17 Abs. 2 S. 2 ZuG 2012 die allgemeine Regel, dass 4 Berechtigungen zum 28. Februar ausgegeben werden. Dass die Ausgabe auch insoweit nicht zu einem früheren Zeitpunkt erfolgt, dient der Verwaltungsvereinfachung.2 Das entspricht der Rechtslage nach § 17 Abs. 1 ZuG 2012, nur dass der Antrag nicht so früh gestellt sein muss wie bei anderen Anlagen.3 Ergeht die Zuteilungsentscheidung am 28. Februar oder später, werden gem. 5 § 17 Abs. 2 S. 1 ZuG 2012 die Berechtigungen unverzüglich danach ausgegeben. Damit ist nicht mehr der 28. Februar der entscheidende Termin, sondern dieser hängt von dem Zeitpunkt der Zuteilungsentscheidung ab. Nach dieser sind die Berechtigungen unverzüglich und damit ohne schuldhaftes Zögern, also so schnell wie möglich, auszugeben.

1 2 3

Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 27.4.2004, BT-Drucks. 15/2966, S. 26 zur Vorgängerbestimmung. Begründung des Gesetzentwurfs von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 27.4.2004, BT-Drucks. 15/2966, S. 26 zur Vorgängerbestimmung. S.o. § 14 ZuG 2012 Rn. 3. Frenz

§ 18

Erfüllung der Abgabepflicht

Bei der Erfüllung der Abgabepflicht nach § 6 Abs. 1 des TreibhausgasEmissionshandelsgesetzes durch die Abgabe von Emissionsreduktionseinheiten gemäß § 2 Nr. 20 des Projekt-Mechanismen-Gesetzes oder zertifizierten Emissionsreduktionen gemäß § 2 Nr. 21 des Projekt-Mechanismen-Gesetzes darf die Anzahl der innerhalb der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 für eine Anlage abgegebenen Emissionsreduktionseinheiten oder zertifizierten Emissionsreduktionen insgesamt nicht höher sein als 22 Prozent der für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 dem Betreiber zugeteilten Menge an Berechtigungen.

Übersicht I. II.

Möglicher Einsatz von ERU und CER.................................................... Obergrenze ..............................................................................................

I.

Möglicher Einsatz von ERU und CER

Rn. 1 2-3

1 Nach Maßgabe von § 6 Abs. 1 a) bis c) TEHG kann die Pflicht zur Abgabe von Emissionsberechtigungen nach § 6 Abs. 1 TEHG auch durch die Abgabe von Emissionsreduktionseinheiten (ERU), basierend auf Gutschriften aus Joint Implementation (JI), und von zertifizierten Emissionsreduktionen (CER), die mit Gutschriften aus Clean Development (CDM) korrespondieren,1 erfüllt werden. Diese können aber nicht unbegrenzt eingesetzt werden, wie schon § 6 Abs. 1 b) TEHG festlegt, der für die konkrete Höchstmenge auf das jeweilige Zuteilungsgesetz verweist.

II.

Obergrenze

2 Diese Obergrenze für den Einsatz von ERU und CER legt § 18 ZuG 2012 für die zweite Handelsperiode auf 22 % fest. Ausgangspunkt ist die Gesamtmenge der einem Betreiber für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 zugeteilten Berechtigungen. Neben diesen dürfen nochmals 22 % dieser Gesamtmenge ERU und CER abgegeben werden, und zwar bezogen auf die gesamte zweite Emissionshandelsperiode. Es können also in einzelnen Jahren auch höhere Prozentsätze mit diesen Instrumenten abgedeckt werden, solange insgesamt die 22 %-Marke nicht über-

1

S.o. § 13 TEHG Rn. 13 ff. Frenz

§ 18 Erfüllung der Abgabepflicht

555

schritten wird. So können ggf. Zukäufe von Zertifikaten in Phasen hoher Preise vermieden werden. Inhaltliche Grenzen für den Einsatz von ERU und CER ergeben sich nicht aus 3 § 18 ZuG 2012, sondern aus § 6 Abs. 1 c) TEHG hinsichtlich Nuklearanlagen sowie Projekttätigkeiten ohne Beteiligung von Vertragsparteien nach Anhang I des UN-Klimarahmenübereinkommens.2 Weiterhin relevant ist das ProMechG, welches in § 18 ZuG 2012 eigens benannt wird und die Grundvoraussetzungen einer Anerkennung festlegt.3 Deren Prüfung ist der rechnerischen Limitierung nach § 18 ZuG 2012 vorgelagert.

2 3

S.o. § 6 TEHG Rn. 15. S.o. § 13 TEHG Rn. 20 ff.

Abschnitt 5 Veräußerung von Berechtigungen

§ 19

Umfang und Verwendung

In der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 werden unbeschadet des § 5 Abs. 3 40 Millionen Berechtigungen pro Jahr nach Maßgabe der §§ 20 und 21 veräußert. Die Erlöse aus der Veräußerung stehen dem Bund zu. Sie werden in den Einzelplan des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit eingestellt. Über die Verwendung der Erlöse wird im Rahmen des jährlichen Haushaltsgesetzes entschieden.

Übersicht Grundlagen.............................................................................................. Staatliche Veräußerung als neues Element des Emissionshandels .......... Keine Steuern.......................................................................................... Bloßer Rechtskauf? ................................................................................. Vorteilsabschöpfung?.............................................................................. Entgelt für den Erhalt von Rechten ......................................................... Parafiskalische Sonderabgaben ............................................................... 1. Bedeutung......................................................................................... 2. Belastung einer homogenen Gruppe................................................. 3. Evident gruppennaher Abgabenzweck .............................................

Rn. 1-2 3-4 5 6-8 9-12 13-14 15-32 15 16-19 20-24

a) Ansatz............................................................................................... b) Klimaschutzmaßnahmen................................................................... c) Dämpfung des Anstiegs der Energiepreise? .....................................

20 21-22 23-24

4. Gruppenverantwortung ..................................................................... 5. Gruppennützige Verwendung ........................................................... VIII. Lenkungsabgaben.................................................................................... 1. Ansatz............................................................................................... 2. Einordnung von Zertifikatveräußerungen......................................... 3. Keine abgemilderten Anforderungen................................................

25-28 29-32 33-39 33 34-36 37-39

I. II. III. IV. V. VI. VII.

Frenz

§ 19 Umfang und Verwendung

IX. X. XI. XII.

Sonstige nichtsteuerliche Abgaben.......................................................... Nichtabgabenmäßige Geldleistungspflichten .......................................... Finanzverfassungsrechtliches Fazit ......................................................... Grundrechtliche Schranken .....................................................................

I.

Grundlagen

557

40-41 42 43 44-46

Erst im Laufe der parlamentarischen Beratungen wurde trotz vorheriger Warnun- 1 gen1 die Veräußerung von Emissionshandelsberechtigungen jenseits der die Kosten des Emissionshandels deckenden Veräußerung aus der Reserve nach § 5 Abs. 3 ZuG 2012 in das neue Zuteilungsgesetz eingefügt. Damit wird der durch Art. 10 Emissionshandelsrichtlinie eröffnete Spielraum genutzt, bis zu 10 % der gesamten Zertifikate zu versteigern. Nach § 19 S. 1 ZuG 2012 sind unbeschadet des § 5 Abs. 3 ZuG 2012 und über die dabei sich ergebende veräußerte Menge hinaus 40 Mio. Berechtigungen pro Jahr für die Versteigerung vorgesehen. Das sind damit insgesamt 200 Mio. Zertifikate. Die Erlöse stehen nach § 19 S. 2 ZuG 2012 dem Bund zu. Sie werden nach § 19 2 S. 3 ZuG 2012 in den Einzelplan des Bundesumweltministeriums eingestellt. Sie sind aber nicht zu dessen freier Verfügung. Vielmehr wird über die Verwendung der Erlöse nach § 19 S. 4 ZuG 2012 im Rahmen des jährlichen Haushaltsgesetzes entschieden. Über dieses aber bestimmt das Parlament auf Vorlage der Regierung.

II.

Staatliche Veräußerung als neues Element des Emissionshandels

Die Veräußerung kann gem. § 21 Abs. 1 ZuG 2012 durch Verkauf an Handels- 3 plätzen zum Marktpreis oder durch eine Versteigerung ab 2010 erfolgen. Damit steht der dabei zu zahlende Preis nicht von vornherein fest. Er richtet sich vielmehr nach den Marktgegebenheiten. Es handelt sich daher um ein Marktinstrument im Rahmen des generell für marktwirtschaftliche Abläufe ausgelegten Emissionshandels.2 Der Bezug zu staatlichen Steuern und Abgaben erscheint somit eher fern.3 Vielmehr besteht ein zusätzlicher Marktmechanismus, der Angebot und Nachfrage unterliegt. Das Angebot ist allerdings gem. § 19 S. 1 ZuG 2012 auf 40 Millionen Berech- 4 tigungen begrenzt. Eine Knappheitssituation kann aber gerade auch durch eine Versteigerung bewältigt werden.4 Die Nachfrage ist hier dadurch getrieben, dass nach § 6 Abs. 1 TEHG Zertifikate als Äquivalent zu ausgestoßenen CO2-Emis1 2 3 4

Eindringlich Breuer, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder (Hrsg.), Emissionszertifikate und Umweltrecht, 2004, S. 145 (169). S. aus europarechtlicher Warte EuG, NVwZ 2006, 74 (76). Für die Entgelte aus der UMTS-Versteigerung abl. Selmer, NVwZ 2003, 1304 (1308). BVerfGE 102, 197 (218) zu einer Spielbankerlaubnis.

558

ZuG 2012 – Kommentierung

sionen abgegeben werden müssen. Erhält ein Anlagenbetreiber nicht genügend kostenlose Emissionsberechtigungen zugeteilt, muss er welche zukaufen, wenn er seine Produktion nicht emissionsärmer gestalten kann oder nicht drosseln will. Genau Letzteres ist aber mit dem Emissionshandel nicht beabsichtigt.5 Damit entsteht eine faktische Zwangswirkung, dem Staat Geld geben zu müssen. Zudem führt eine Veräußerung von Zertifikaten zu staatlichen Erlösen, die nach § 19 S. 2 ZuG 2012 dem Bund zustehen. Daher wurden auch die Einnahmen an den UMTSLizenzen vom BVerfG an den Maßstäben der Finanzverfassung geprüft. Dabei ging es aber nur um die Verteilung der Versteigerungserlöse auf Bund und Länder.6 Eine nähere Klassifizierung musste daher nicht erfolgen.7

III.

Keine Steuern

5 Zwar müssen Unternehmen, wenn sie bei jährlichen Veräußerungen Emissionshandelszertifikate zukaufen, dem Staat in gleicher Regelmäßigkeit Geld geben wie bei Steuern. Indes erfolgt dies, vom Gesetzgeber gewollt, als Gegenleistung für diese Berechtigungen und damit nicht voraussetzungslos wie bei Steuern. Zudem lassen sich Veräußerungsentgelte auch nicht den in Art. 105 ff. GG aufgeführten Steuertypen zuordnen.8 Sie unterscheiden sich daher hinreichend scharf von Steuern, was erste Voraussetzung aller nichtsteuerlichen Abgaben ist.9

IV.

Bloßer Rechtskauf?

6 Werden die Zertifikate von Privaten erworben, handelt es sich um einen Rechtskauf. Der Kauf vom Staat tritt nur an die Stelle des Erwerbs von Privaten, um die Differenz zwischen zugeteilten und für die eigenen CO2-Emissionen benötigten Emissionen zu decken. Der Preis bildet sich wie bei einem Handel zwischen Privaten nach Marktmechanismen. Zugleich ist die staatliche Veräußerung von Zertifikaten aber ein Teil der staatlichen Ausgabe der Gesamtmenge an Berechtigungen. Für diesen Zweck wird gem. § 4 Abs. 2 S. 2 ZuG 2012 eigens ein bestimmter Teil zurückgehalten. Die staatliche Veräußerung bleibt damit eingebunden in das öffentlich-rechtliche System des Emissionshandels. Auf der Basis dieses freiheitseinschränkenden Konstrukts10 fließen die Erlöse 7 an den Staat. Sie sind damit nicht das Resultat eines bloßen Rechtskaufes, sondern 5 6 7

8 9 10

EuG, NVwZ 2006, 74 (76); Frenz, DVBl. 2006, 728 ff. BVerfGE 105, 185 (192 ff.). In der Lit. ist die Qualifikation nicht eindeutig, s. z.B. Becker, DÖV 2003, 177 (178); Kötter, DVBl. 2001, 1556 (1560 ff.); Grzeszick, DVBl. 1997, 878 (883); Kämmerer, NVwZ 2002, 161 (162 f.); Ritgen, AöR 127 (2002), 351 (354 ff.). Im Einzelnen Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit einer entgeltlichen Zuteilung von Emissionszertifikaten, 2007, S. 22 f. BVerfGE 93, 319 (342); 55, 274 (298 f.). S.o. § 9 TEHG Rn. 83 ff. m.w.N. Frenz

§ 19 Umfang und Verwendung

559

tiefer zu betrachten. Das gilt auch aus Sicht der Finanzverfassung. Die Einnahmenerzielung des Staates erfolgt nach der grundgesetzlichen Entscheidung der Art. 105 ff. GG nämlich grundsätzlich durch Steuern.11 Daher müssen andere Quellen, die ebenfalls Finanzierungseffekte haben, die Ausnahme bleiben. Vor diesem Hintergrund bleibt ihr Anwendungsbereich sehr beschränkt. Sie bedürfen der besonderen Rechtfertigung, welche aber nicht in allen Fällen einheitlich gehandhabt wird.12 Die aufgrund der fehlenden verfassungsmäßigen Verankerung unsicheren Konturen bringen ein hohes Risiko der Verfassungswidrigkeit mit sich.13 Könnten diese Fallstricke allein über die Festlegung einer Versteigerung und 8 andere Formen staatlicher Veräußerungen umgangen werden, wären die finanzverfassungsrechtlichen Grundsätze leicht aushöhlbar. Um nicht unkontrollierte staatliche Mittelzuflüsse zu eröffnen, müssen daher auch hier entsprechend der UMTS-Entscheidung die Verteilungsregeln nach der Finanzverfassung gewahrt bleiben.14 Ob die finanzverfassungsrechtlichen Grenzen auch die Erhebung begrenzen, ist allerdings angesichts der gänzlich von Abgaben abweichenden Form des Gelderlöses durch Versteigerung fraglich, auch wenn gerade kein abschließender Kanon zulässiger Abgabentypen besteht.15 Jedoch bleibt die staatliche Einnahme unabhängig von der Form verwendbar und bedarf daher der grundsätzlich bestehenden Kontrollmechanismen auch nach der Finanzverfassung. Diese schlagen somit nicht nur auf die Verwendung, sondern auch auf die vorgelagerte Vereinnahmung durch. Zudem benennen Art. 105 ff. GG gerade nur bestimmte Einnahmequellen.

V.

Vorteilsabschöpfung?

Eingebunden in das System des Emissionshandels und mengenmäßig strikt be- 9 grenzt, könnte die Erlangung von Zertifikaten anlässlich staatlicher Veräußerungen einen besonderen Vorteil dafür darstellen, dass der Begünstigte aus dem begrenzten Kontingent Berechtigungen zum Ausstoß von CO2-Emissionen erhält. Die Gegenleistung in Form der Bezahlung würde diesen Sondervorteil abschöpfen. Daher wird eine Sondernutzungsabgabe in Anlehnung an die WasserpfennigEntscheidung des BVerfG angenommen.16 Der Wasserpfenning war indes deshalb legitimiert, weil das Wasser als knappe natürliche Ressource und als Gut der Allgemeinheit öffentlich-rechtlicher Bewirtschaftung unterliegt.17 Für die Luft wurde das vom BVerfG gerade verneint.18 11 12 13 14 15 16

17 18

Prinzip des Steuerstaates, BVerfGE 93, 319 (342). S. BVerfGE 93, 319 (342 ff.). Schon Osterloh, NVwZ 1991, 823 (823 f.). Symptomatisch für Sonderabgaben ist die Entscheidung zum jahrzehntelang erhobenen Kohlepfennig, BVerfGE 91, 186. S. BVerfGE 105, 185 (192 ff.). BVerfGE 93, 319 (342); 82, 159 (181). Körner/v. Schweinitz, in: Körner/Vierhaus, §18 ZuG 2007, Rn. 28 ff.; abl. allerdings Spieth, Europäischer Emissionshandel und deutsches Industrieanlagenrecht, 2002, S. 90 f. BVerfGE 93, 319 (345). BVerfG, NJW 1998, 3264 (3265) – Waldschäden.

560

ZuG 2012 – Kommentierung

Höchstens das normativ verknappte Höchstmaß möglichen CO2-Ausstoßes kommt als bewirtschaftetes Gut in Betracht. Insoweit stellt sich aber schon tatsächlich die Frage der Abgrenzung zur Luft. Juristisch ist das Emissionshandelsrecht über § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG sowie § 4 TEHG weiterhin mit dem gerade keine Bewirtschaftungsordnung aufstellenden Immissionsschutzrecht verflochten und hat dieses nicht im Wesen verändert, sondern begrenzt wie das BImSchG nur eine vorhandene Freiheit zum Anlagenbetrieb.19 Weiter ist das Emissionshandelssystem schon seinem Namen nach ein – wenn auch von Privaten gestaltetes – Handelssystem. Der Staat schafft dafür die Grundlage durch die Ausgabe der Berechtigungen 11 und überwacht seinen Ablauf, ist mithin der „Systemadministrator“20 und kein Bewirtschafter eines Gutes. Als solchen könnte man ihn höchstens isoliert bei der Zuteilung ansehen, wenn er die Berechtigungen so gruppieren und ausgeben muss, dass die auf Deutschland entfallende Gesamtemissionsmenge nicht überschritten wird. Und die Veräußerung bildet ausweislich der dafür zurückbehaltenen Rechte einen Teil dieser Zuteilung.21 Ob dies dem BVerfG genügt, steht nicht fest. Nach der Wasserpfenning-Entscheidung ergibt sich die sachliche Legitimation „jedenfalls“ aus dem Charakter „als Vorteilsabschöpfungsabgaben22 im Rahmen einer öffentlich-rechtlichen Nutzungsregelung“.23 Deren Vorliegen ist also danach nicht zwingend. Es sollen Sondervorteile im Verhältnis zu „denen, die das betreffende Gut nicht oder nicht in gleichem Umfang nutzen dürfen“, abgeschöpft werden.24 Wer weniger oder keine entgeltlichen Zertifikate erlangt, kann weniger CO2 in die Luft emittieren, wer welche ersteigert, kann dies in größerem Maße. Damit greift zumindest der vom BVerfG benannte Ausgleichsgedanke.25 Bezieht man das „jedenfalls“ ausschließlich auf den Vordersatz, dass dahinste12 hen kann, ob die sachliche Legitimation bereits aus der Lenkungsfunktion der betroffenen Abgaben folgt,26 ist die Zulässigkeit einer Lenkungsabgabe zu prüfen, die unabhängig vom Bestehen einer öffentlich-rechtlichen Nutzungsregelung ist und jedenfalls dann vorliegt, wenn die scharfen Anforderungen an eine klassische Sonderabgabe gegeben sind.27 10

19

20 21 22 23 24 25 26 27

Näher Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit einer entgeltlichen Zuteilung von Emissionszertifikaten, 2007, S. 51 ff. auch zum Folgenden; Diehr, Rechtsschutz im Emissionszertifikate-Handelssystem, 2006, S. 257 ff.; Rebentisch, NVwZ 2006, 747 (752 ff.). Burgi, NJW 2003, 2486 (2491). S. vorstehend Rn. 6. S. auch BVerfGE 113, 128 (150), wo allgemein von der Abschöpfung besonderer Vorteile aufgrund öffentlicher Leistung die Rede ist. BVerfGE 93, 319 (345). BVerfGE 93, 319 (345 f.). BVerfGE 93, 319 (346); s. auch BVerfGE 57, 139 (169); 67, 256 (277): Ausgleichsfunktion. BVerfGE 93, 319 (345). S.u. Rn. 16 ff. Frenz

§ 19 Umfang und Verwendung

VI.

561

Entgelt für den Erhalt von Rechten

Ebenfalls unabhängig von dem Bestehen einer öffentlich-rechtlichen Benutzungs- 13 ordnung kommt eine Einordnung der Veräußerungserlöse als Verleihungsgebühr in Betracht.28 Diese knüpft an die Verleihung von Rechten an,29 die der Erwerber nutzen kann. Die Emissionszertifikate berechtigen zum Ausstoß von CO2. Damit handelt es sich aber weniger um die Nutzung eines bestimmten Rechts wie etwa bei einer Spielbank, sondern um das Ausüben eines bestimmten Verhaltens, das erst durch den Besitz und die spätere Abgabe eines Zertifikats legal wird. Überdies bestehen grundsätzliche Bedenken gegen die Verleihungsgebühr, ist 14 doch der Wert des verliehenen Rechts schwer nach den klassischen gebührenrechtlichen Maßstäben des Äquivalenz- und Kostendeckungsprinzips zu fassen, womit auch die Kontur der Gebühr verschwämme.30 Damit ist eher an die Nutzung des Rechts anzuknüpfen. Die Verleihungsgebühr wird daher nicht als eigenständiger Gebührentyp betrachtet, sondern den Sonderabgaben zugeschlagen.31 Jedenfalls hat das BVerfG diese Abgabenform bislang nicht näher als eigenständigen Typ thematisiert. Es ließ vielmehr auch in der Wasserpfennig-Entscheidung die nähere Einordnung offen und prüfte nur allgemein die Voraussetzungen nichtsteuerlicher Abgaben.32 Diese treten besonders scharf bei Sonderabgaben hervor, werden aber im Übrigen abgemildert.

VII. Parafiskalische Sonderabgaben 1.

Bedeutung

Eigenständiges Gewicht haben die Sonderabgaben33 weiterhin dann, wenn es um 15 die Belastung spezifischer Gruppen geht. Steuern steht insoweit der Grundsatz der Lastengleichheit entgegen. Demgegenüber ist die Sonderabgabe aufgrund ihrer notwendigen Abgrenzung von der Steuer gerade dadurch gekennzeichnet, dass sie für einen besonderen Sachzweck von einem abgegrenzten Personenkreis erhoben wird.34 Deshalb eignet sie sich freilich im Gegensatz zur Steuer nicht zum Um28 29 30

31 32 33 34

Mehrbrey, Verfassungsrechtliche Grenzen eines Marktes handelbarer Emissionsrechte, 2003, S. 178 ff. Allgemein dazu F. Kirchhof, DVBl. 1987, 554 ff. Dazu Pietzcker, DVBl. 1987, 774 (777); Stallknecht, Lizenz und Lizenzentgelt, 1992, S. 191 ff. Diese Bedenken bestehen auch gegen eine Umweltnutzungsgebühr, Frenz, Die Verwirklichung des Verursacherprinzips im Abfallrecht, 1996, S. 144. Dies gilt, obwohl es keine verfassungsrechtliche Gebührendefinition gibt, BVerfGE 93, 319 (345). Friauf, in: FS der Rechtswissenschaftlichen Fakultät zur 600-Jahr-Feier der Universität zu Köln, 1988, S. 679 (696); Jarass, DÖV 1989, 1013 (1016). BVerfGE 93, 319 (345 ff.). Sie dogmatisch neu strukturierend Jochum, StuW 2006, 134 ff. S. BVerfGE 55, 274 (298); 67, 256 (275); 75, 108 (147 f.); 82, 159 (181); krit. und z.T. abw. insbes. Henseler, Begriffsmerkmale und Legitimation von Sonderabgaben, 1984,

562

ZuG 2012 – Kommentierung

weltschutz „im Großen“, sondern nur für den Umweltschutz „im Kleinen“, also in einem eng begrenzten Bereich.35 Genau darum geht es aber im Bereich des Klimaschutzes, der aktuell lediglich eine bestimmte Anzahl von Anlagen belastet, die bislang wegen der überwiegend unentgeltlichen Zuteilung auch gar nicht alle Rechte vom Staat erwerben müssen. Da die Sonderabgabe im engeren Sinne jedoch wie die Steuer weder im Gegenleistungsverhältnis steht noch an die Unterscheidung zur Steuer sichernde besondere Belastungsgründe anknüpft,36 ist eine entsprechende Einordnung der Erlöse aus der Veräußerung von Emissionsberechtigungen zweifelhaft. Schließlich bilden diese Zertifikate einen Gegenwert, und zwar für CO2-emittierende und insofern die Umwelt belastende Anlagenbetreiber. Sieht man allerdings die Luft als ein gerade nicht öffentlich bewirtschaftetes Gut an,37 ist ihre Nutzung a priori frei, so dass die Gegenleistung durch Emissionsberechtigungen fraglich wird. Jedoch wird immerhin eine Berechtigung zum CO2Ausstoß erworben, den das Emissionshandelssystem begrenzt. Gleichwohl wird die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer entgeltlichen Zuteilung von Emissionszertifikaten anhand der Kriterien für parafiskalische Sonderabgaben untersucht und verneint.38 Liegen demgegenüber die daran zu stellenden strengen Anforderungen39 vor, ist eine solche entgeltliche Zuteilung auch bei Vorliegen einer lenkenden40 oder sonstigen nichtsteuerlichen Abgabe bzw. öffentlichen Geldzahlungspflicht als zulässig anzusehen.41 Da sich Art. 105 GG lediglich auf Steuern bezieht, können Sonderabgaben nur auf eine Sachregelungskompetenz gestützt werden,42 hier zur Luftreinhaltung nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18.

2.

Belastung einer homogenen Gruppe

16 Weil der Staat auch bestimmte Gruppen mit einer Steuerpflicht belegen kann,43 ergibt sich ein Abgrenzungsmerkmal daraus, dass die Sonderabgabe lediglich eine vorgegebene, also nicht allein vom Gesetzgeber definierbare Gruppe belasten kann. Es muss sich also – in den Worten des BVerfG – um „eine gesellschaftliche Gruppe handeln“, die „durch eine gemeinsame, in der Rechtsordnung oder in der gesellschaftlichen Wirklichkeit vorgegebene Interessenlage oder durch besondere

35 36 37 38 39 40 41

42 43

S. 27 ff.; Köck, Die Sonderabgabe als Instrument des Umweltschutzes, 1991, S. 53 ff.; Puwalla, Qualifikation von Abgaben, 1987, S. 121 ff. Ähnlich F. Kirchhof, DÖV 1992, 233 (236): „großer“/“kleiner“ Umweltschutz. BVerfGE 113, 128 (149). S.o. Rn. 8. Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeiten einer entgeltlichen Zuteilung von Emissionszertifikaten, 2007, S. 30 ff., 55 ff. BVerfGE 55, 274 (300 ff.); 93, 319 (344); 113, 128 (149 f.). Vom BVerfG auch in der Wasserpfennig-Entscheidung ins Spiel gebracht, s.o. Rn. 11. So gehen auch Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeiten einer entgeltlichen Zuteilung von Emissionszertifikaten, 2007, S. 36 ff., 59 f. vor, die eine entsprechende Heranziehung dieser strengen Anforderungen bejahen. S. hier u. Rn. 40 f. BVerfGE 55, 274 (297); 57, 139 (166); 67, 256 (274). Meßerschmidt, Umweltabgaben als Rechtsproblem, 1986, S. 225 f. Frenz

§ 19 Umfang und Verwendung

563

gemeinsame Gegebenheiten von der Allgemeinheit und anderen Gruppen abgrenzbar ist“, mithin „in diesem Sinne eine homogene Gruppe“ darstellt.44 Das sind hier die CO2-emittierenden Anlagenbetreiber, die unabhängig von der 17 normativen Einbeziehung in den Emissionshandel nach Anhang 1 zum TEHG fest abgrenzbar sind. Allerdings sind die Kauf- bzw. Bietberechtigten in § 21 ZuG 2012 nicht eingegrenzt. Es können also auch andere Personen als Anlagenbetreiber Zertifikate erwerben. Dies korrespondiert mit den Vorgaben der Kommission. Nach ihr „sollte … die Beteiligung an einer Versteigerung allen Personen der Gemeinschaft uneingeschränkt offen stehen“.45 Damit ist der Kreis der Erwerber staatlich veräußerter Emissionsberechtigun- 18 gen rechtlich gerade nicht limitiert. Das entspricht dem Wesen einer offenen Versteigerung. Daraus erwachsen allerdings tiefer gehend Zweifel an einer Einordnung als öffentliche Abgabe. Denn die Teilnahme anderer Personen als der CO2Zertifikate benötigenden Anlagenbetreiber namentlich aus dem Energiebereich ist auch faktisch freiwillig. Diese Käufer und Bieter können sich etwa beteiligen, um selbst einen Zertifikathandel zu eröffnen und an den auftretenden Kursschwankungen zu verdienen. Grundlage dafür kann schwerlich eine staatliche Abgabe sein. Dieser Aspekt hindert damit schon das Vorliegen einer Sonderabgabe und nicht erst deren Zulässigkeit, wenn man ihn für durchschlagend hält. Indes werden sich an staatlichen Veräußerungen von Emissionszertifikaten zum 19 größten Teil diejenigen Anlagenbetreiber beteiligen, die zur Abdeckung ihres CO2-Ausstoßes Bedarf haben. Damit ergibt sich, wie vom BVerfG gefordert, eine Gruppe, die durch in der gesellschaftlichen Wirklichkeit vorgegebene parallele Interessen und durch besondere gemeinsame Gegebenheiten von der Allgemeinheit und anderen jedenfalls faktisch abgrenzbar ist und zudem die rechtliche Besonderheit einer Abgabepflicht von Berechtigungen für CO2-Emissionen aufweist.

3.

Evident gruppennaher Abgabenzweck

a)

Ansatz

Die Verwendung von Steuern ist vom Ansatz her nicht festgelegt. Allerdings ist 20 auch eine Zwecksteuer, also eine Steuer mit zweckgebundener Mittelverwendung,46 zulässig.47 Allein die Verwendung der Sonderabgabe für einen bestimmten Zweck reicht daher für ihre Abgrenzung von der Steuer nicht aus. Erforderlich ist somit eine weitergehende Spezifizierung des Verwendungszwecks. Ansatz dafür ist im Hinblick auf die festgestellte Notwendigkeit der Inanspruchnahme einer homogenen Gruppe, dass der Verwendungszweck zu dieser eine spezifische Beziehung aufweist. Für ein solches Kriterium spricht auch die Entnahme der Kom44 45

46 47

BVerfGE 55, 274 (305 f.); 67, 256 (276); 82, 159 (180); 92, 91 (120). Vgl. Mitteilung der Kommission vom 29.11.2006 über die Bewertung der nationalen Pläne für die Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen im zweiten Zeitraum des EU-Emissionshandelssystems, KOM (2006) 725 endg., Ziff. 2.4 a.E. Ausführlich dazu Waldhoff, StuW 2002, 285 ff. BVerfGE 110, 274 (294 f.) – Ökosteuer.

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ZuG 2012 – Kommentierung

petenz aus den Zuständigkeiten für eine Sachregelung: Wird auf ihrer Grundlage eine Abgabe erhoben, die keine Steuer darstellt, kann der Zweck einer Maßnahme auch kompetentiell nur aus den Sachregelungszuständigkeiten gerechtfertigt werden. Dasselbe gilt für die Verwendung als Konsequenz des normativen Zwecks. Die Zweckrichtung und die Verwendung des Ertrags als Bestandteile eines sachregelnden Gesetzes haben sich somit in diesem Bereich zu halten; andernfalls wäre eine Kompetenz aus Art. 105 GG notwendig. Daher muss „die mit der Abgabe belastete Gruppe ... dem mit der Erhebung verfolgten Zweck evident näher stehen als jede andere Gruppe oder die Allgemeinheit der Steuerzahler“, und zwar nach dem materiellen Gehalt und Effekt einer Maßnahme, unabhängig von deren Bezeichnung oder formulierter Zielrichtung.48 b)

Klimaschutzmaßnahmen

21 Daher können in erster Linie Klimaschutzmaßnahmen eine Sonderabgabe legitimieren. Schließlich werden die schädlichen Auswirkungen auf das Klima vor allem auf die Treibhausgasemissionen der vom Emissionshandelssystem erfassten Anlagenbetreiber zurückgeführt. Sie stehen daher Klimaschutzmaßnahmen evident näher als andere. Diese Nähebeziehung liegt selbst dann vor, wenn die von Anlagenbetreibern kommenden Gelder für Klimaschutzmaßnahmen in anderen Bereichen und damit etwa zur Förderung von CO2-sparenden Programmen in Privathaushalten verwendet werden. Zwar rufen auch diese Treibhausgasemissionen hervor. Das Maß der den industriellen Anlagenbetreibern zur Verfügung stehenden Emissionen richtet sich aber ausweislich Ziff. 1 Anhang III zur Emissionshandelsrichtlinie auch nach den Emissionen in anderen Bereichen. Daher wurde auch das deutsche Kontingent für die zweite Handelsperiode von der Kommission gekürzt, die insoweit eine realistische, tragfähige Prognose verlangt.49 Deshalb sind die Anlagenbetreiber letztlich eng mit sämtlichen Treibhausgasemissionen in Deutschland verknüpft und werden bei Fortschritten in anderen Bereichen entlastet, so dass eine evidente gruppenbezogene Sachnähe auch insoweit vorliegt. Diese Sachnähe besteht zumal bei einer Verwendung der aus der Veräußerung 22 von Emissionsberechtigungen stammenden Erlöse für einen staatlichen Zukauf von Zertifikaten aus anderen Kyoto-Staaten, die gleichfalls nationale Reduktionspflichten erfüllen helfen. Die Vorteile aus solchen anderen Wegen, um die KyotoZiele zu erreichen, haben vor allem die besonders stark emittierenden Anlagenbetreiber und damit in erster Linie die Energieunternehmen. Von daher ist es auch gerechtfertigt, dass sie infolge der nur zu ihren Lasten vorgesehenen anteiligen Kürzung der kostenlos zugeteilten Emissionsberechtigungen nach § 4 Abs. 3 ZuG 2012 im Wesentlichen allein für die staatliche Veräußerung von Zertifikaten werden zahlen müssen.

48 49

BVerfGE 67, 256 (276). Mitteilung der Kommission vom 29.11.2006 über die Bewertung der nationalen Pläne für die Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen im zweiten Zeitraum des EU-Emissionshandelssystems, KOM (2006) 725 endg., Ziff. 2.1. Frenz

§ 19 Umfang und Verwendung

c)

565

Dämpfung des Anstiegs der Energiepreise?

Infolge dieser Belastungswirkung liegt es nahe, dass durch den Emissionshandel 23 vor allem die Energiekosten steigen. Soll dieser Anstieg durch einen Einsatz der staatlichen Veräußerungserlöse gedämpft werden, ergibt sich zwar eine gewisse Sachnähe der Industrieunternehmen aus der notwendigen Verwendung von Strom und eine solche der Energieunternehmen aus der Erzeugereigenschaft50 sowie aus der Weitergabe der Zertifikatpreise und den daraus erwachsenden negativen wirtschaftlichen Wirkungen. Daher ist auch an eine egalisierende Ausgleichsabgabe51 zu denken, welche die besondere Benachteiligung etwa energieintensiver Produzenten durch eine finanzielle Stützung auffängt.52 Durch das Emissionshandelssystem wird aber kaum ein Unternehmen spezifisch begünstigt, woraus sich die Notwendigkeit eines Ausgleichs ergeben könnte. Ein Unterschied besteht allerdings darin, dass insbesondere Energieunterneh- 24 men die durch das Emissionshandelssystem bedingten höheren Kosten weitergeben können, die internationalem Wettbewerb ausgesetzten Industrieunternehmen hingegen nicht.53 Jedoch liegen die negativen betriebs- und volkswirtschaftlichen Effekte außerhalb des Politikfeldes Luftreinhaltung, auf welche eine Klimaschutzvorgabe zu stützen wäre.54 Zudem ist es gerade der Staat, der durch die Einführung des Emissionshandels und nun der partiellen Veräußerung von Zertifikaten zusätzliche Belastungen erzeugt hat. Dies kann schwerlich als Rechtfertigung für eine evidente Sachnähe der Betroffenen dienen. Hinsichtlich der Preissteigerungen ist sie nämlich staatlich geschaffen.55

4.

Gruppenverantwortung

Damit ist vor allem die weitere Bedingung für eine zulässige parafiskalische Son- 25 derabgabe fraglich, nämlich das Vorliegen einer besonderen Gruppenverantwortung.56 Dieses Kriterium hat die besondere Beeinträchtigung der Belasteten in Durchbrechung des Gleichheitssatzes im Verhältnis zu den nicht Verpflichteten im Blick und dient daher der Rechtfertigung einer solchen Sonderabgabe.57 Die Gruppenverantwortung muss deshalb konkret bestehen und nicht nur abstrakt. Sie 50 51 52 53 54 55

56 57

Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeiten einer entgeltlichen Zuteilung von Emissionszertifikaten, 2007, S. 56. Begriff von Breuer, DVBl. 1992, 485 (492). Vgl. BVerfGE 18, 315 (328); 67, 256 (277) m.w.N. Vgl. zu diesem möglichen Differenzierungsansatz BVerfGE 110, 274 (300) – Ökosteuer. Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeiten einer entgeltlichen Zuteilung von Emissionszertifikaten, 2007, S. 37. Vgl. BVerfGE 92, 91 (120). Das gilt jedenfalls für die zweite Handelsperiode, weil nicht alle Zertifikate unentgeltlich ausgegeben werden und daher eine Einrechnung in die Preise nicht nur fiktiv erfolgt, was wettbewerbsrechtlich problematisch ist, s. Frenz, WuW 2006, 737 ff. Bereits BVerfGE 55, 274 (305 ff.); auch noch BVerfGE 113, 128 (150 f.). S. BVerfGE 92, 91 (121).

566

ZuG 2012 – Kommentierung

wird im Hinblick auf den Klimaschutz deshalb verneint, weil der Staat das notwendige Maß über die Festsetzung eines Gesamtkontingents und die Zuteilung an die betroffenen Unternehmen abschließend festgelegt habe und es innerhalb dieses Rahmens nur noch um die Verteilung unter den Emittenten gehe;58 auf welche Weise diese erfolge, sei unter Klimaschutzaspekten gleichgültig.59 Beim Emissionshandel geht es aber nicht nur um den Klimaschutz und die Er26 reichung der Kyoto-Ziele als solche, sondern in einer die Wirtschaft möglichst wenig beeinträchtigenden Weise.60 Das setzt aber voraus, dass die Emissionsreduktionen dort erzielt werden, wo sie möglich sind und am wenigsten kosten. Dazu können auch Veräußerungen beitragen. Sie veranlassen den zum Kauf, dessen Reduktionsanstrengungen teurer sind. Wer zu günstigeren Kosten Treibhausgasemissionen vermindern kann, wird dies tun. Damit tragen staatliche Veräußerungen dazu bei, Treibhausgasemissionen zu 27 den bei Möglichkeit dazu infolge der weitestgehend anerkannten klimaschädlichen Wirkung dieses Vorgangs wirtschaftlich günstigsten Bedingungen zu vermeiden, wofür die CO2-emittierenden Unternehmen eine besondere Verantwortung tragen. Staatliche Veräußerungen verdeutlichen den Preis von CO2-Emissionen und verstärken den sonst nur durch die Übertragung zwischen Privaten nach § 16 TEHG vollzogenen Handel. Wird der Preis für Zertifikate durch sie in die Höhe getrieben, werden auch 28 technische Vermeidungsanstrengungen immer attraktiver. Deshalb helfen sie auch Vermeidungspotenziale zu heben und zu aktivieren, mithin Treibhausgasemissionen zu vermindern. Sie nützen aber aus diesem Blickwinkel nichts, wenn es bei Beibehaltung der Produktion nichts zu vermeiden gibt, weil dies technisch unmöglich ist. Dafür stehen die mit industriellen Prozessen notwendig verbundenen Prozessemissionen. Daher tragen nur die anderen Branchen eine besondere Verantwortung für eine Reduktion von CO2. Deshalb können sie auch faktisch stärker durch den notwendigen Zukauf von Zertifikaten belastet werden als die industriellen Branchen mit Prozessemissionen, die in der zweiten Handelsperiode nach dem ZuG 2012 nur einem geringen Kürzungsfaktor und keiner anteiligen Kürzung wie Energieanlagen ausgesetzt sind.61 Sie können vielmehr wegen der fehlenden technischen Möglichkeiten zur Verminderung von Treibhausgasemissionen schwerlich eine besondere Verantwortung dafür tragen. Das ist auch zu beachten, wenn eine generelle Versteigerung von Emissionszertifikaten erfolgen soll.62

58 59

60 61 62

Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit einer entgeltlichen Zuteilung von Emissionszertifikaten, 2007, S. 57. Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit einer entgeltlichen Zuteilung von Emissionszertifikaten, 2007, S. 51 ff.; auch Diehr, Rechtsschutz im Emissionszertifikate-Handelssystem, 2006, S. 244. EuG, NVwZ 2006, 74 (76). Dazu näher o. vor §§ 6 ff. ZuG 2012 Rn. 2 ff. Dafür Sachverständigenrat für Umweltfragen, Die nationale Umsetzung des europäischen Emissionshandels: Marktwirtschaftlicher Klimaschutz oder Fortsetzung der energiepolitischen Subventionspolitik mit anderen Mitteln?, Stellungnahme vom April 2006, Ziff. 5.2. (Rn. 36). Frenz

§ 19 Umfang und Verwendung

5.

567

Gruppennützige Verwendung

Die weitere Konsequenz der Erhebung der Sonderabgabe aus einem spezifischen, auf eine bestimmte Gruppe bezogenen Zweck ist die gruppennützige Verwendung in der Form, dass die Abgabe überwiegend im Interesse der Gesamtgruppe verwendet wird.63 Dieses Kriterium wird vom BVerfG nur noch abgeschwächt herangezogen64 und folgt aus der Sachnähe zum Zweck der Abgabe sowie der Finanzierungsverantwortung der belasteten Gruppe der Abgabepflichtigen. Dann „wirkt die zweckentsprechende Verwendung des Abgabenaufkommens zugleich gruppennützig, entlastet die Gesamtgruppe der Abgabenschuldner nämlich von einer ihrem Verantwortungsbereich zuzurechnenden Aufgabe.“65 Die Belasteten müssen von individuellen Pflichten entlastet werden.66 Genau dies ist der Fall, wenn das Aufkommen aus der Veräußerung von Emissionsberechtigungen für Klimaschutzmaßnahmen zur Reduktion von Treibhausgasemissionen genutzt wird. Das können etwa Forschungsprojekte in der Industrie oder an öffentlichen Hochschulen sein, die günstige Methoden zur CO2-Reduktion konzipieren. Die dadurch erzielten Verringerungen müssen schon nicht mehr die Abgabepflichtigen schultern. Diese werden daher auch dann entlastet, wenn die Klimaschutzmaßnahmen nicht bei industriellen Anlagen, sondern etwa im Bereich privater Haushaltungen ansetzen.67 Das gilt jedenfalls für die Gesamtgruppe (hier der durch das TEHG erfassten Anlagenbetreiber), auf die das BVerfG in seiner Entscheidung zum Solidarfonds Abfallrückführung abstellte.68 Daher spielt es keine Rolle, ob bei einer Veräußerung eine verursachergerechte Verteilung unter Abbildung des jeweiligen Beitrages erreicht wird.69 Im Übrigen erfolgte eine solche bei einer Versteigerung aller Zertifikate, weil jeder Anlagenbetreiber so viele Berechtigungen erwerben müsste, wie er benötigt, um alle seine CO2-Emissionen abdecken zu können. Und auch bei der partiellen Veräußerung wird jeder Anlagenbetreiber nur so viele Zertifikate kaufen, wie es seinem nicht durch kostenlose Berechtigungen erfassten Emissionsvolumen entspricht. Die durch die Erfüllung der anderen Kriterien vermutete Gruppennützigkeit des Abgabeneinsatzes bestätigt sich also für die Veräußerung von Emissionsberechtigungen, die CO2-ausstoßende Anlagenbetreiber erwerben müssen. Daran erweist sich auch die enge Verbindung zwischen dem Kriterium der Sachnähe der Gruppe zum Abgabenzweck und der gruppennützigen Verwendung des Abgabenaufkommens.

63 64

65 66 67 68 69

BVerfGE 67, 256 (276); vgl. auch BVerfGE 75, 108 (146 ff.); 78, 249 (268 ff.). Die Entwicklung aufzeigend Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit einer entgeltlichen Zuteilung von Emissionszertifikaten, 2007, S. 33 f.; ausführlich Selmer, in: FS für Mußgnug, 2005, S. 217 ff. BVerfGE 113, 128 (151). BVerfGE 110, 370 (392). S.o. Rn. 21. BVerfGE 113, 128 (151). Aus diesem Grund die Gruppennützigkeit verneinend Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit einer entgeltlichen Zuteilung von Emissionszertifikaten, 2007, S. 58.

29

30

31

32

568

ZuG 2012 – Kommentierung

VIII. Lenkungsabgaben 1.

Ansatz

33 Sind damit die Anforderungen an eine parafiskalische Sonderabgabe jedenfalls bei dem jetzigen Ansatz der Veräußerung von Emissionshandelsberechtigungen erfüllt, wenn der Erlös für Klimaschutzmaßnahmen in Deutschland verwendet wird, liegen erst recht die Voraussetzungen für eine Lenkungsabgabe vor. Sie wird zum Teil denselben Anforderungen unterstellt.70 Die genannten Grenzen hat das BVerfG allerdings nur für Finanzierungssonderabgaben entwickelt. Demgegenüber sollen diese Grenzen für die Lenkungssonderabgaben nicht in vollem Umfange gelten.71 Ihre Festlegung im Einzelnen ließ das Gericht jedoch ausdrücklich offen.72 Sie ergeben sich auch nicht aus seiner neueren Konzeption sich selbst hinreichend von Steuern unterscheidbarer Abgaben. Das BVerfG sieht es zwar als möglich an, dass „verschiedene sonstige nichtsteuerliche Abgaben … durch spezielle Sach- und Zweckzusammenhänge unterscheidungskräftige Merkmale aufweisen und sich deshalb mangels einer Konkurrenz zu Steuern als verfassungsrechtlich grundsätzlich bedenkenfrei erweisen“.73 Worin ein solcher spezieller Sach- und Zweckzusammenhang bestehen soll, ist aber nicht im Einzelnen geklärt. Eine Unterscheidbarkeit zur Steuer folgt aus einer Verwurzelung in einer Sachkompetenz. Sie besteht dann, wenn Abgaben „eindeutig als instrumentaler Bestandteil einer Sachkompetenz erscheinen“.74

2.

Einordnung von Zertifikatveräußerungen

34 Die Veräußerung von Emissionsberechtigungen steht nicht isoliert, sondern ist Teil des Emissionshandelskonzepts, das in erster Linie aus der kostenlosen Ausgabe von Zertifikaten und deren Handel zwischen Privaten besteht. Die staatliche Veräußerung hat nur ergänzende Funktion. Das gilt aufgrund der begrenzten Menge sowohl quantitativ als auch qualitativ. Eine staatliche Veräußerung kann ebenso wie der Handel zwischen Privaten einen Knappheitspreis markieren und damit diejenigen, die nicht über genügend kostenlos zugeteilte Berechtigungen

70 71

72 73 74

Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit einer entgeltlichen Zuteilung von Emissionszertifikaten, 2007, S. 36 f. S. BVerfGE 57, 139 (167): nicht uneingeschränkt; BVerfGE 93, 319 (345): ob Legitimation bereits aus der Lenkungsfunktion, „kann dahinstehen“. Auch etwa Breuer, DVBl. 1992, 485 (494); Henseler, Das Recht der Abwasserbeseitigung, 1983, S. 178; Klages, NVwZ 1988, 481 (484); Richter, Zur Verfassungsmäßigkeit von Sonderabgaben, 1977, S. 172 f. BVerfGE 57, 139 (167); 67, 256 (277 f.). BVerfGE 108, 186 (217). Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit einer entgeltlichen Zuteilung von Emissionszertifikaten, 2007, S. 36 im Aufgreifen des Ansatzes von Selmer, zuletzt Selmer/Brodersen, DVBl. 2000, 1153 (1155, 1163) m.w.N. Frenz

§ 19 Umfang und Verwendung

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verfügen, zu verstärkten Reduktionsanstrengungen anregen, um Zukäufe zu vermeiden. Damit fügen sich auch (partielle) staatliche Veräußerungen von Zertifikaten in 35 das Gesamtkonzept des Emissionshandels ein. Sie besitzen eine verhaltenslenkende Wirkung.75 Sie sorgen mit dafür, dass die Treibhausgasemissionen dort eingespart werden, wo es am kostengünstigsten ist, und stehen damit für das die Wirtschaft schonende Modell des Emissionshandels.76 Die zu Vermeidungsanstrengungen fähigen Anlagenbetreiber werden Zertifikate nämlich nur kaufen, wenn sie billiger sind als Reduktionsleistungen und umgekehrt solche ergreifen, wenn sie günstiger sind. Die Verhaltenslenkung erfolgt also im Vorfeld, und zwar durch die abschreckende Wirkung der Zertifikatpreise. Dass diese bezahlt werden müssen, begründet gerade erst die Verhaltenslenkung.77 Das gilt in noch stärkerem Maße, wenn Emissionsberechtigungen ausschließlich entgeltlich abgegeben werden. Müssen damit diejenigen Emissionsberechtigungen kaufen, die keine entspre- 36 chende Menge CO2 einsparen (können), handelt es sich gleichsam um eine Sekundärpflicht für fehlende Vermeidung. Insoweit besteht zwar keine Rechtspflicht.78 Die Reduktion soll vielmehr durch das marktwirtschaftliche Instrument des Zertifikathandels erreicht werden. Der Kauf von Zertifikaten bildet aber stets die Alternative zu Vermeidungsanstrengungen. Diese Situation liegt parallel zu anderen Formen von Ausgleichs- und Lenkungsabgaben wie der Feuerwehr- und der Schwerbehindertenabgabe.79 Eine solche Abgabe wird denjenigen auferlegt, die die Primärpflicht „– aus welchen Gründen auch immer – nicht erfüllen, und soll damit auch zur Erfüllung der Pflicht anhalten“.80 Hier soll der faktische Zwang zum Kauf von Berechtigungen zur Verringerung von CO2-Emissionen, dem primären Anliegen des Zertifikatsystems, anhalten.

3.

Keine abgemilderten Anforderungen

Die Frage, ob für solche lenkenden Abgaben abgemilderte Zulässigkeitsvorausset- 37 zungen gelten,81 verliert allerdings dann erheblich an praktischer Relevanz, wenn man wie das BVerfG die für die Finanzierungssonderabgaben geltenden Anforderungen bereits dann zum Zuge kommen lässt, sobald eine Abgabe die Finanzie-

75 76 77 78 79 80 81

Abl. Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit einer entgeltlichen Zuteilung von Emissionszertifikaten, 2007, S. 59. S. näher o. Rn. 27. A.A. Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit einer entgeltlichen Zuteilung von Emissionszertifikaten, 2007, S. 59. Darauf abhebend Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit einer entgeltlichen Zuteilung von Emissionszertifikaten, 2007, S. 59. Diese umgekehrt als Gegenbeispiele hier nennend Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit einer entgeltlichen Zuteilung von Emissionszertifikaten, 2007, S. 59 mit Fn. 50. BVerfGE 92, 91 (117). Explizit dazu BVerfGE 57, 139 (167). Diese von Sonderabgaben unterscheidend auch BVerfGE 93, 319 (344 f.).

570

ZuG 2012 – Kommentierung

rung auch nur als Nebenzweck verfolgt.82 Dafür spricht,83 dass auch Steuern Lenkungszwecke verfolgen und nur nebenbei der Finanzierung dienen können. Sie stehen damit in Konkurrenz auch zu entsprechende Zwecke verfolgenden Lenkungssonderabgaben, die daher ebenfalls der Abgrenzung bedürfen. Allerdings ist es denkbar, dass eine Sonderabgabe lediglich Lenkungs- und kei38 ne Finanzierungszwecke verfolgt.84 Bei der Veräußerung von Berechtigungen ist dies dann vorstellbar, wenn sie ausschließlich der CO2-Reduktion dienen soll und nicht der Finanzierung von Klimaschutzmaßnahmen. Das kommt dann in Betracht, wenn lediglich der Spitzenbedarf durch eine solche staatliche Veräußerung abgedeckt werden soll und die Preise so hoch liegen, dass die Anlagenbetreiber einen Zukauf möglichst vermeiden. Für einen solchen Fall wird unter Hinweis auf die dann eindeutige Unterscheidbarkeit von Steuern die Anwendung der für Finanzierungssonderabgaben geltenden Anforderungen abgelehnt.85 Abgesehen davon, dass diese Konstellation eher theoretischer Natur sein dürf39 te,86 wie gerade auch die Veräußerung von Emissionshandelszertifikaten zur Finanzierung von Klimaschutzmaßnahmen zeigt, gelangen auch durch Lenkungssonderabgaben ohne Finanzierungszweck Geldmittel in die öffentlichen Kassen.87 Um eine – wenn auch nicht beabsichtigte – Aushöhlung der staatlichen Finanzierung durch Steuern zu vermeiden und das Budgetrecht des Parlaments zu wahren,88 müssen auch diese Lenkungssonderabgaben an den genannten finanzverfassungsrechtlichen Kriterien gemessen werden,89 die allerdings für Zertifikatveräußerungen nach §§ 19 ff. ZuG 2012 vorliegen.90

IX.

Sonstige nichtsteuerliche Abgaben

40 Das BVerfG hat in der Wasserpfenning-Entscheidung auf eine nähere Klassifikation verzichtet und nur für Sonderabgaben besonders strenge Zulässigkeitsvoraussetzungen aufgestellt. Während Letztere nur für einen konkreten Zweck zum Nut82 83

84 85 86

87 88 89

90

Dafür BVerfGE 67, 256 (278); 92, 91 (117 f.); strenger noch BVerfGE 57, 139 (167): primäre Finanzierungsfunktion. Bejahend auch Holzkämper, Kommunale Umweltlenkungsabgaben, 1993, S. 66; Rottländer, Haushaltspolitische Bedeutung und Verfassungsmäßigkeit von Sonderabgaben, 1988, S. 110 f.; a.A. Tiedemann, DÖV 1990, 1 (6). BVerfGE 67, 256 (277). Holzkämper, Kommunale Umweltlenkungsabgaben, 1993, S. 66; Rottländer, Haushaltspolitische Bedeutung und Verfassungsmäßigkeit von Sonderabgaben, 1988, S. 111. S. BVerfGE 92, 91 (117 f.); aus der Lit. Henseler, NVwZ 1985, 398 (401); Hofmann, DVBl. 1986, 537 (544); Koch, Bodensanierung nach dem Verursacherprinzip, 1985, S. 111; Selmer, in: Thieme (Hrsg.), Umweltschutz im Recht, 1988, S. 25 (39 f.). Das bedeutet aber nicht, dass damit ein Finanzierungszweck gegeben ist. Unklar Kloepfer/Schulte, UPR 1992, 201 (208). S. BVerfGE 91, 186. Im Ergebnis für die genannten Anforderungen grundsätzlich ebenso Jarass, DÖV 1989, 1013 (1019 ff.). Vgl. auch Selmer, in: Thieme (Hrsg.), Umweltschutz im Recht, 1988, S. 25 (40). S.o. Rn. 16 ff. Frenz

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zen der belasteten Gruppe verwendet werden dürfen,91 soll bei anderen nichtsteuerlichen Abgaben die Mittelverwendung gerade offen bleiben können, um den Haushaltsgesetzgeber nicht über Gebühr zu binden.92 Diese Sentenz bezog sich auf eine Vorteilsabschöpfungsabgabe, die hier gerade zweifelhaft ist.93 Indes ist die vorgenannte Formulierung nicht spezifisch auf diesen Abgabentyp 41 beschränkt. Damit kann sie auch auf Veräußerungserlöse im Rahmen des Emissionshandels angewendet werden, wenn sie nicht als Sonderabgaben qualifiziert, sondern nur unter dem allgemeinen Blickwinkel nichtsteuerlicher Abgaben untersucht werden. Danach muss noch nicht einmal ein näherer Verwendungszweck für die Zertifikaterlöse im Vorhinein festgelegt werden. § 19 S. 4 ZuG 2012 verlangt denn auch nur eine Entscheidung über die Verwendung der Erlöse im Rahmen des jährlichen Haushaltsgesetzes. Die vom BVerfG geforderte Planungs- und Entscheidungshoheit von Regierung und Parlament über das gesamte staatliche Finanzvolumen94 ist damit gewahrt.

X.

Nichtabgabenmäßige Geldleistungspflichten

Da die Emissionsberechtigungen bei einer Veräußerung durch den Staat zum 42 Marktpreis an Private abgegeben werden, ist der Abgabencharakter zweifelhaft.95 Gleichwohl sind die Erwerber zur Bezahlung verpflichtet. Tiefer gehend müssen sie Zertifikate kaufen, wenn sie CO2, welches nicht durch kostenlos zugeteilte Berechtigungen abgedeckt ist, emittieren und sich nicht auf den privaten Handel verlassen wollen. Dann handelt es sich jedenfalls faktisch um öffentlich-rechtliche Geldleistungspflichten. Die Erlöse fließen ebenso an den Staat wie Abgaben. Damit stellt sich genauso das Problem, dass grundsätzlich Steuern die ausschließliche Finanzierungsquelle bilden. Die finanzverfassungsrechtlichen Grenzen müssen daher in gleicher Weise gelten, wie auch das BVerfG nicht grundsätzlich verneinte, sondern offen ließ.96

XI.

Finanzverfassungsrechtliches Fazit

Die staatliche Veräußerung von Emissionshandelszertifikaten lässt sich nicht ein- 43 deutig als Abgabe qualifizieren und weist auch Elemente eines normalen Rechtskaufs auf. Stuft man sie als nichtsteuerliche Abgabe ein, erfüllt sie sogar die vier 91 92 93 94 95 96

S.o. Rn. 29 ff. S. BVerfGE 93, 319 (348). S.o. Rn. 9 f. BVerfGE 93, 319 (343). S.o. Rn. 5 ff. BVerfG, NJW 1997, 573 f., bezogen auf die Vorlage einer Vergütungsregelung für die Einspeisung von Strom, deren positive Auswirkungen auf die öffentlichen Kassen eher fern lagen; näher Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit einer entgeltlichen Zuteilung von Emissionszertifikaten, 2007, S. 37 f.

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ZuG 2012 – Kommentierung

klassischen Anforderungen an eine parafiskalische Sonderabgabe: Die natürliche Abgrenzbarkeit der belasteten Gruppe, deren evidente Sachnähe zum Abgabenzweck und die Verantwortung für die zu finanzierende Aufgabe folgen aus den konkret hervorgerufenen Emissionen, die gruppennützige Verwendung bei Klimaschutzmaßnahmen resultiert aus deren CO2-minderndem Effekt, der auch die Anlagenbetreiber entlastet. Daher sind erst recht die finanzverfassungsrechtlichen Voraussetzungen einer Lenkungsabgabe, einer sonstigen nichtsteuerlichen Abgabe bzw. auch einer nichtabgabenmäßigen Geldleistungspflicht erfüllt. Eine Vorteilsabschöpfungsabgabe entsprechend dem Wasserpfennig liegt allerdings mangels öffentlicher Bewirtschaftungsordnung für die Luft oder auch nur die CO2-Emissionen nicht vor, außer das BVerfG lässt den eigens benannten Ausgleichsgedanken genügen.

XII. Grundrechtliche Schranken 44 Weiter gehend stellt sich die Frage der grundrechtlichen Zulässigkeit. Sie wird auch vom BVerfG neben der Vereinbarkeit mit der Finanzverfassung geprüft, allerdings regelmäßig bejaht.97 Bisher konnten die Wirtschaftsteilnehmer in dem benötigten Umfang kostenlose Zertifikate erhalten. Diese kostenlose Ausgabe war auch in erheblichem Umfange grundrechtlich fundiert.98 Wenn nun diese Wirtschaftsteilnehmer Zertifikate kaufen müssen, entstehen ihnen zusätzliche Ausgaben, welche ihre Geschäftstätigkeit und damit ihre Berufsfreiheit beeinträchtigen. Zudem wird entfaltetes Vertrauen, das auf bislang erbrachten freiwilligen Leistungen beruht, enttäuscht.99 Hierfür muss ein sachlicher Grund vorliegen.100 Er ist insoweit denkbar, als Unternehmen trotz des kostenlosen Empfangs der Zertifikate den Marktpreis dafür in ihre Angebotspreise einberechnet und damit die kostenlose Zuteilung zu Windfall-Profits genutzt haben. Damit wurde von der Grundlage der Ausgabe der Zertifikate abgewichen.101 Deshalb mag insoweit sogar das vorher entfaltete Vertrauen nicht schutzwürdig sein. Im Übrigen aber, soweit also Wirtschaftsteilnehmer Dispositionen auf der Basis 45 einer unentgeltlichen Zuteilung von Emissionsrechten getroffen haben, ist der Vertrauensschutz intakt. Waren sie an Selbstverpflichtungen beteiligt, ist die unentgeltliche Ausgabe Äquivalent eigener Leistung, bildet mithin auch keine ungerechtfertigte Vergünstigung.102 Diese wird nunmehr ohne sachlichen Grund entzogen, weil sich die Emissionsminderungen auch ohne entgeltliche Zertifikatsveräußerung erzielen ließen. Daraus erklärt sich auch grundrechtlich,103 weshalb von

97 98 99 100 101 102 103

Z.B. BVerfGE 93, 319. Im Einzelnen s.o. § 9 TEHG Rn. 83 ff. S.o. § 9 TEHG Rn. 114 ff. Vgl. zur Rückwirkungsproblematik Frenz, RdE 2007, 65 (70 f.). Näher im Zusammenhang mit der wettbewerbsrechtlichen Fragwürdigkeit dieses Vorgehens Frenz, WuW 2006, 737 ff. S.o. § 9 TEHG Rn. 152 ff. S. aus finanzverfassungsrechtlicher Warte o. Rn. 28. Frenz

§ 19 Umfang und Verwendung

573

der Veräußerung von Emissionsberechtigungen praktisch nur die Energieanlagen betroffen sind. Diese Beurteilung gilt auch bei Annahme einer Lenkungsabgabe. Verfolgen 46 Sonderabgaben einen Lenkungszweck, müssen sie insoweit verhältnismäßig sein. Die Beurteilung liegt hier parallel zu der von interventionistischen Steuern: Die Sonderabgabe muss so bemessen sein, wie es zur Erreichung des Lenkungszwecks erforderlich und im Verhältnis zu dem angestrebten Ziel angemessen ist. Im Hinblick darauf, dass Sonderabgaben dem Einzelnen Geldmittel für einen besonderen Zweck entziehen und sich daher von der allgemeinen Finanzierungsfunktion von Steuern unterscheiden, kann nicht unter Berufung darauf eine Verhältnismäßigkeitskontrolle abgeschwächt oder gar ausgeschlossen sein. Vielmehr sind sie schon wegen ihrer Kompetenzgrundlage und im Hinblick darauf, dass sie eine sachgestaltende Tätigkeit vorbereiten, wie Gebühren zu behandeln.104 Daher müssen Sonderabgaben auch im Hinblick auf den Finanzierungszweck das Übermaßverbot wahren.

104

Für eine parallele Beurteilung wie bei zweckgebundenen Steuern Mußgnug, in: FS für Forsthoff, 1972, S. 259 (275).

§ 20

Aufkommen

Zur Erzielung des Berechtigungsaufkommens für die Veräußerung wird bei Anlagen nach Anhang 1 Ziffern I bis V des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes, die eine Zuteilung nach den §§ 7 bis 9 oder nach § 12 erhalten, die auf die Produktion von Strom entfallende Zuteilungsmenge um einen Faktor verringert, der dem Verhältnis von 38 Millionen Berechtigungen pro Jahr zur gesamten jährlichen Zuteilung für die Stromproduktion an bestehende Anlagen nach den §§ 7, 8 und 12 entspricht.

Übersicht I. II. III.

Vorgehensweise ...................................................................................... Keine Berechtigungen für Neuanlagen ................................................... Betroffene ...............................................................................................

I.

Vorgehensweise

Rn. 1 2 3

1 Das Aufkommen, welches für die Veräußerung von Berechtigungen notwendig ist, wird bei den Anlagen der Energieumwandlung und -umformung nach Anhang 1 Ziff. I-V des TEHG erzielt. Für diese Anlagen wird nach § 20 ZuG 2012 die auf die Produktion von Strom entfallende Zuteilungsmenge um einen Faktor verringert, der dem Verhältnis von 38 Mio. Berechtigungen pro Jahr zur gesamten jährlichen Zuteilung für die Stromproduktion an bestehende Anlagen nach den §§ 7, 8 und 12 ZuG 2012 entspricht. Das betrifft die genannten Kategorien von Anlagen durchgehend. Sie werden nämlich unabhängig davon erfasst, ob sie eine Zuteilung nach §§ 7, 8, 9 oder nach § 12 ZuG 2012 beantragen.

II.

Keine Berechtigungen für Neuanlagen

2 Die für Neuanlagen nach § 9 ZuG 2012 vorgesehenen Berechtigungen sind Teil der gem. § 5 Abs. 1 ZuG 2012 auf 23 Mio. Berechtigungen festgelegten Reserve, für die keine Reduzierung vorgesehen ist. Zudem ist noch nicht absehbar, wie stark sie durch Neuanlagen in Anspruch genommen wird und inwieweit hierbei Berechtigungen für die Stromproduktion notwendig sind. Daher kann die Reserve auch nicht dafür benutzt werden, um das Berechtigungsaufkommen für die Veräußerung zu erzielen. Das schließt aber nicht aus, auch Neuanlagen, die Strom produzieren, in die Veräußerung einzubeziehen, schon um diese nicht zu privilegieren. Frenz

§ 20 Aufkommen

III.

575

Betroffene

Jedenfalls sind Antragsteller nach § 6 ZuG 2012 von den Kürzungen ausgenom- 3 men, die eine hinreichende Anzahl von Berechtigungen für die Versteigerung verschaffen sollen. Diese Vorschrift betrifft ohnehin nur bestehende Industrieanlagen, also nicht Energieanlagen. Industrieanlagen sind aber auch insoweit ausgenommen, als sie Zuteilungen nach §§ 8, 9 oder 12 ZuG 2012 beantragen. Allerdings beziehen sich diese drei Vorschriften auch auf Energieanlagen, welche ihren Beitrag zur Erzielung des Berechtigungsaufkommens für die Veräußerung leisten müssen. Dadurch wird die ohnehin in § 5 nach § 4 Abs. 3 ZuG 2012 vorgesehene anteilige Kürzung für diese Energieanlagen weiter verschärft.

Frenz

§ 21

Verfahren

(1) 1Die Berechtigungen werden entweder an den Handelsplätzen für Berechtigungen zum Marktpreis verkauft oder spätestens ab dem Jahr 2010 im Rahmen einer Versteigerung abgegeben. 2Im Falle des Verkaufs werden die Berechtigungen mit dem Ziel einer möglichst geringen Beeinflussung des Marktes kontinuierlich an den Handelsplätzen für Berechtigungen angeboten. 3Im Falle der Versteigerung wird die in den Jahren 2008 bis 2012 zur Verfügung stehende Menge von 40 Millionen Berechtigungen pro Jahr in regelmäßigen Abständen in gleichen Teilmengen angeboten. (2) 1Die Bundesregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrates ein Versteigerungsverfahren vorzusehen. 2Die Rechtsverordnung bedarf der Zustimmung des Bundestages. 3In der Rechtsverordnung sind die zuständige Stelle und die Regeln für die Durchführung des Versteigerungsverfahrens festzulegen; diese müssen objektiv, nachvollziehbar und diskriminierungsfrei sein und Vorkehrungen gegen die Beeinflussung der Preisbildung durch das Verhalten einzelner Bieter treffen. (3) 1Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit beauftragt im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen eine geeignete Stelle mit der Abwicklung des Verfahrens nach Absatz 1 Satz 1. 2 Im Falle der Versteigerung macht das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit die Versteigerungstermine nach Absatz 1 Satz 3 spätestens zwei Monate im Voraus im elektronischen Bundesanzeiger bekannt; bei der Festlegung der Versteigerungstermine sollen Überschneidungen mit Versteigerungsterminen in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union vermieden werden.

Übersicht I. II.

Formen der Veräußerung (Abs. 1, 2) ...................................................... Zuständigkeit und Zeitpunkt (Abs. 3) .....................................................

I.

Formen der Veräußerung (Abs. 1, 2)

Rn. 1-2 3-4

1 So wie die Verwendung des Erlöses aus der Versteigerung nach § 19 ZuG 2012 offen bleibt, gilt dies auch für das nähere Verfahren. § 21 Abs. 2 ZuG 2012 ermächtigt die Bundesregierung, durch Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrates ein Versteigerungsverfahren vorzusehen. Der Bundestag muss allerdings zustimmen. In dieser Rechtsverordnung sind dann auch die zuständige Stelle und die einzelnen Regeln festzulegen, um das Versteigerungsverfahren durchzuFrenz

§ 21 Verfahren

577

führen. Diese Regeln müssen nach § 21 Abs. 2 S. 3 ZuG 2012 objektiv, nachvollziehbar und diskriminierungsfrei sein. Sie müssen zudem Vorkehrungen gegen die Beeinflussung der Preisbildung durch das Verhalten einzelner Bieter treffen. Um solche Preisschwankungen zu dämpfen, sieht § 21 Abs. 1 ZuG 2012 einen 2 kontinuierlichen Verkauf an den einschlägigen Handelsplätzen vor. Nach § 21 Abs. 1 S. 2 ZuG 2012 soll nämlich der Markt möglichst geringfügig beeinflusst werden. Wird statt eines Verkaufes der Berechtigungen eine Versteigerung gewählt, wird die zur Verfügung stehende Menge von 40 Mio. Berechtigungen nach § 21 Abs. 1 S. 3 ZuG 2012 in regelmäßigen Abständen in gleichen Teilmengen angeboten, allerdings gem. § 21 Abs. 1 S. 1 ZuG 2012 erst ab 2010. Unabhängig davon, ob Berechtigungen an Handelsplätzen zum Marktpreis oder im Rahmen einer Versteigerung abgegeben werden, soll sich damit die Veräußerung von Berechtigungen in den normalen Emissionshandel einfügen.

II.

Zuständigkeit und Zeitpunkt (Abs. 3)

Dieses alternativ vorgesehene Verfahren nach § 21 Abs. 1 ZuG 2012 wird durch 3 eine geeignete Stelle durchgeführt, welche das Bundesumweltministerium im Einvernehmen mit dem Bundesfinanzministerium nach § 21 Abs. 3 S. 1 ZuG 2012 beauftragt. Ersteres gibt im Falle der Versteigerung auch die Termine vor. Sie werden von ihm spätestens zwei Monate im Voraus im elektronischen Bundesanzeiger1 bekannt gemacht. Bei der Festlegung sollen auch Überschneidungen mit Versteigerungsterminen in anderen Mitgliedstaaten der EU vermieden werden, § 21 Abs. 3 S. 2 ZuG 2012. Damit ist die Veräußerung von Berechtigungen lediglich dem Rahmen nach all- 4 gemein vorgegeben. Die nähere Ausgestaltung muss hingegen durch Verordnungen erfolgen. Erst auf dieser Basis ist eine abschließende Bewertung möglich.

1

Amtl. Hinweis. http://www.ebundesanzeiger.de/.

Abschnitt 6 Gemeinsame Vorschriften

§ 22

Bußgeldvorschriften

(1) Ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig 1. entgegen § 10 Abs. 2 eine Anzeige nicht, nicht richtig oder nicht rechtzeitig erstattet oder 2. entgegen § 10 Abs. 3 Satz 2 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 oder 2 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes eine dort genannte Maßnahme nicht gestattet. (2) Die Ordnungswidrigkeit kann mit einer Geldbuße bis zu fünfzigtausend Euro geahndet werden.

Übersicht I. II.

Bußgeldtatbestände (Abs. 1) ................................................................... Bußgeldrahmen (Abs. 2) .........................................................................

I.

Bußgeldtatbestände (Abs. 1)

Rn. 1-4 5-6

1 § 22 legt für die Verletzung einiger Rechtspflichten nach dem ZuG 2012 Bußgeldtatbestände fest und sieht die Möglichkeit einer Geldbuße vor. Er hat die gleiche Funktion und Struktur wie § 19 TEHG.1 Als Tatbestände, die mit einer Geldbuße geahndet werden können, bestimmt 2 § 22 Abs. 1 ZuG 2012 zwei Konstellationen. Voraussetzung für die Verhängung einer Geldbuße ist allerdings stets über die objektive Pflichtverletzung hinaus ein vorsätzliches oder fahrlässiges Handeln. Der erste bußgeldbewehrte Pflichtverstoß liegt vor, wenn die Einstellung des 3 Betriebes einer Anlage trotz der Vorgabe des § 10 Abs. 2 ZuG 2012 überhaupt nicht, falsch oder nicht unverzüglich und damit sofort angezeigt wurde.

1

Vgl. daher die dortige ausführliche Kommentierung. Frenz

§ 22 Bußgeldvorschriften

579

Der dritte Bußgeldtatbestand erfasst Weigerungen im Zusammenhang mit der 4 behördlichen Überprüfung des Anlagenbetriebs. Der insoweit Verpflichtete muss in diesem Zusammenhang gem. § 10 Abs. 3 S. 2 ZuG 2012 i.V.m. § 21 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 bzw. 2 TEHG Behördenvertretern den Zutritt zu den Anlagengrundstücken sowie Prüfungen und dabei vor allem Emissionsermittlungen während der Geschäftszeiten gestatten. Tut er dies nicht, kann er mit einem Bußgeld belegt werden.

II.

Bußgeldrahmen (Abs. 2)

§ 22 Abs. 2 ZuG 2012 sieht als Bußgeldrahmen wie § 19 Abs. 2 TEHG bis zu 5 50.000 € vor. Die „kann“-Formulierung steht auch dafür, dass eine Ahndung entsprechend dem Opportunitätsprinzip des § 47 OWiG nicht zwingend ist, sondern unterbleiben kann. Die Höhe des Bußgeldes hängt insbesondere von der Schwere des Pflichtenver- 6 stoßes und entsprechend der Zielrichtung des Gesetzes von den negativen Auswirkungen auf einen reibungslosen Ablauf des Emissionshandels ab, aber auch von den wirtschaftlichen Verhältnissen und den ersparten Aufwendungen des Normübertreters (§ 17 Abs. 3, 4 OWiG).2 Bei fahrlässigem Handeln sieht § 17 Abs. 2 OWiG lediglich die Hälfte des angedrohten Höchstmaßes vor, so dass bei 25.000 € die Grenze für ein Bußgeld liegt.

2

Im Einzelnen § 19 TEHG Rn. 34 ff. Frenz

§ 23

Zuständige Behörde

Zuständige Behörde im Sinne dieses Gesetzes ist die Behörde nach § 20 Abs. 1 Satz 2 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes.

1 Das ZuG 2012 betrifft die Zuteilung der Emissionsberechtigungen. Zuständige Behörde ist daher gem. § 23 ZuG 2012 i.V.m. § 20 Abs. 1 S. 2 TEHG das UBA bzw. die bei diesem eingerichtete DEHSt. Fragen der Emissionsgenehmigung, -ermittlung und -berichterstattung, die nach 2 § 20 Abs. 1 S. 1 TEHG i.V.m. §§ 4, 5 TEHG die nach Landesrecht zuständigen (Immissionsschutz-)Behörden vollziehen, werden als solche im ZuG 2012 nicht geregelt. Nachweispflichten beziehen sich auf Berechnungsgrundlagen für die Ausgabe von Emissionsberechtigungen und werden daher gleichfalls durch das UBA vollzogen.

Frenz

Anhänge

Protokoll von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen1

Die Vertragsparteien dieses Protokolls – als Vertragsparteien des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen, im folgenden als „Übereinkommen“ bezeichnet, in Verfolgung des in Artikel 2 des Übereinkommens festgelegten Endziels, eingedenk der Bestimmungen des Übereinkommens, geleitet von Artikel 3 des Übereinkommens, in Anwendung des durch Beschluss 1/CP.1 der Konferenz der Vertragsparteien des Übereinkommens auf ihrer ersten Tagung angenommenen Berliner Mandats – sind wie folgt übereingekommen:

Artikel 1 Für die Zwecke dieses Protokolls finden die in Artikel 1 des Übereinkommens enthaltenen Begriffsbestimmungen Anwendung. Darüber hinaus 1. bedeutet „Konferenz der Vertragsparteien“ die Konferenz der Vertragsparteien des Übereinkommens; 2. bedeutet „Übereinkommen“ das am 9. Mai 1992 in New York angenommene Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen; 3. bedeutet „Zwischenstaatliche Sachverständigengruppe für Klimaänderungen“ die 1988 von der Weltorganisation für Meteorologie und dem Umweltprogramm der Vereinten Nationen gemeinsam eingerichtete Zwischenstaatliche Sachverständigengruppe für Klimaänderungen (Intergovernmental Panel on Climate Change); 4. bedeutet „Montrealer Protokoll“ das am 16. September 1987 in Montreal angenommene und später angepasste und geänderte Montrealer Protokoll über Stoffe, die zu einem Abbau der Ozonschicht führen; 5. bedeutet „anwesende und abstimmende Vertragsparteien“ die anwesenden Vertragsparteien, die eine Ja- oder eine Nein-Stimme abgeben;

1

Vom 11.12.1997. In Deutschland ratifiziert durch Gesetz vom 27.4.2002, BGBl. II S. 966.

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6. bedeutet „Vertragspartei“ eine Vertragspartei dieses Protokolls, sofern sich aus dem Zusammenhang nichts anderes ergibt; 7. bedeutet „in Anlage I aufgeführte Vertragspartei“ eine Vertragspartei, die in Anlage I des Übereinkommens in seiner jeweils geänderten Fassung aufgeführt ist, oder eine Vertragspartei, die eine Notifikation nach Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe g des Übereinkommens übermittelt hat.

Artikel 2 (1) Um eine nachhaltige Entwicklung zu fördern, wird jede in Anlage I aufgeführte Vertragspartei bei der Erfüllung ihrer quantifizierten Emissionsbegrenzungsund -reduktionsverpflichtungen nach Artikel 3 a) entsprechend ihren nationalen Gegebenheiten Politiken und Maßnahmen wie die folgenden umsetzen und/oder näher ausgestalten: i) Verbesserung der Energieeffizienz in maßgeblichen Bereichen der Volkswirtschaft; ii) Schutz und Verstärkung von Senken und Speichern von nicht durch das Montrealer Protokoll geregelten Treibhausgasen unter Berücksichtigung der eigenen Verpflichtungen im Rahmen einschlägiger internationaler Umweltübereinkünfte sowie Förderung nachhaltiger Waldbewirtschaftungsmethoden, Aufforstung und Wiederaufforstung; iii) Förderung nachhaltiger landwirtschaftlicher Bewirtschaftungsformen unter Berücksichtigung von Überlegungen zu Klimaänderungen; iv) Erforschung und Förderung, Entwicklung und vermehrte Nutzung von neuen und erneuerbaren Energieformen, von Technologien zur Bindung von Kohlendioxid und von fortschrittlichen und innovativen umweltverträglichen Technologien; v) fortschreitende Verringerung oder schrittweise Abschaffung von Marktverzerrungen, steuerlichen Anreizen, Steuer- und Abgabenbefreiungen und Subventionen, die im Widerspruch zum Ziel des Übereinkommens stehen, in allen Treibhausgase emittierenden Sektoren und Anwendung von Marktinstrumenten; vi) Ermutigung zu geeigneten Reformen in maßgeblichen Bereichen mit dem Ziel, Politiken und Maßnahmen zur Begrenzung oder Reduktion von Emissionen von nicht durch das Montrealer Protokoll geregelten Treibhausgasen zu fördern; vii) Maßnahmen zur Begrenzung und/oder Reduktion von Emissionen von nicht durch das Montrealer Protokoll geregelten Treibhausgasen im Verkehrsbereich; viii) Begrenzung und/oder Reduktion von Methanemissionen durch Rückgewinnung und Nutzung im Bereich der Abfallwirtschaft sowie bei Gewinnung, Beförderung und Verteilung von Energie; b) mit den anderen in Anlage I aufgeführten Vertragsparteien nach Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe e Ziffer i des Übereinkommens zusammenarbeiten, um die Wirksamkeit ihrer aufgrund dieses Artikels beschlossenen einzelnen Politiken

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585

und Maßnahmen sowie deren Wirksamkeit in ihrer Kombination zu verstärken. Zu diesem Zweck unternehmen diese Vertragsparteien Schritte, um die eigenen Erfahrungen sowie Informationen über diese Politiken und Maßnahmen auszutauschen, wozu auch die Entwicklung von Möglichkeiten zur Verbesserung ihrer Vergleichbarkeit, Transparenz und Wirksamkeit gehört. Die als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls dienende Konferenz der Vertragsparteien wird auf ihrer ersten Tagung oder möglichst bald danach unter Berücksichtigung aller einschlägigen Informationen über Möglichkeiten der Erleichterung dieser Zusammenarbeit beraten. (2) Die in Anlage I aufgeführten Vertragsparteien setzen ihre Bemühungen um eine Begrenzung oder Reduktion der Emissionen von nicht durch das Montrealer Protokoll geregelten Treibhausgasen aus dem Luftverkehr und der Seeschifffahrt im Rahmen der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation beziehungsweise der Internationalen Seeschifffahrts-Organisation fort. (3) Die in Anlage I aufgeführten Vertragsparteien sind unter Berücksichtigung des Artikels 3 des Übereinkommens bestrebt, die Politiken und Maßnahmen aufgrund dieses Artikels in einer Weise umzusetzen, dass die nachteiligen Auswirkungen so gering wie möglich gehalten werden, darunter auch die nachteiligen Auswirkungen der Klimaänderungen, die Auswirkungen auf den Welthandel und die Auswirkungen auf den Sozialbereich, die Umwelt und die Wirtschaft anderer Vertragsparteien, vor allem der Vertragsparteien, die Entwicklungsländer sind, und insbesondere derjenigen, die in Artikel 4 Absätze 8 und 9 des Übereinkommens bezeichnet sind. Die als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls dienende Konferenz der Vertragsparteien kann gegebenenfalls weitere Schritte zur Förderung der Durchführung dieses Absatzes unternehmen. (4) Beschließt die als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls dienende Konferenz der Vertragsparteien, dass es nützlich wäre, irgendwelche der in Absatz 1 Buchstabe a genannten Politiken und Maßnahmen unter Berücksichtigung der unterschiedlichen nationalen Gegebenheiten und der möglichen Auswirkungen zu koordinieren, so prüft sie Mittel und Wege, um Einzelheiten der Koordinierung dieser Politiken und Maßnahmen festzulegen.

Artikel 3 (1) Die in Anlage I aufgeführten Vertragsparteien sorgen einzeln oder gemeinsam dafür, dass ihre gesamten anthropogenen Emissionen der in Anlage A aufgeführten Treibhausgase in Kohlendioxidäquivalenten die ihnen zugeteilten Mengen, berechnet auf der Grundlage ihrer in Anlage B niedergelegten quantifizierten Emissionsbegrenzungs- und -reduktionsverpflichtungen und in Übereinstimmung mit diesem Artikel, nicht überschreiten, mit dem Ziel, innerhalb des Verpflichtungszeitraums 2008 bis 2012 ihre Gesamtemissionen solcher Gase um mindestens 5 v.H. unter das Niveau von 1990 zu senken. (2) Jede in Anlage I aufgeführte Vertragspartei muss bis zum Jahr 2005 bei der Erfüllung ihrer Verpflichtungen aus diesem Protokoll nachweisbare Fortschritte erzielt haben.

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(3) Die Nettoänderungen der Emissionen von Treibhausgasen aus Quellen und des Abbaus solcher Gase durch Senken als Folge unmittelbar vom Menschen verursachter Landnutzungsänderungen und forstwirtschaftlicher Maßnahmen, die auf Aufforstung, Wiederaufforstung und Entwaldung seit 1990 begrenzt sind, gemessen als nachprüfbare Veränderungen der Kohlenstoffbestände in jedem Verpflichtungszeitraum, werden zur Erfüllung der jeder in Anlage I aufgeführten Vertragspartei obliegenden Verpflichtungen nach diesem Artikel verwendet. Die Emissionen von Treibhausgasen aus Quellen und der Abbau solcher Gase durch Senken, die mit diesen Maßnahmen verbunden sind, werden nach Maßgabe der Artikel 7 und 8 in transparenter und nachprüfbarer Weise gemeldet und überprüft. (4) Vor der ersten Tagung der als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls dienenden Konferenz der Vertragsparteien stellt jede in Anlage I aufgeführte Vertragspartei Daten zur Prüfung durch das Nebenorgan für wissenschaftliche und technologische Beratung bereit, anhand deren die Höhe ihrer Kohlenstoffbestände im Jahr 1990 bestimmt und die Veränderungen ihrer Kohlenstoffbestände in den Folgejahren geschätzt werden können. Die als Tagung der Vertragsparteien des Protokolls dienende Konferenz der Vertragsparteien beschließt auf ihrer ersten Tagung oder möglichst bald danach über Modalitäten, Regeln und Leitlinien im Hinblick darauf, welche zusätzlichen vom Menschen verursachten Tätigkeiten in bezug auf Änderungen der Emissionen von Treibhausgasen aus Quellen und des Abbaus solcher Gase durch Senken in den Kategorien landwirtschaftliche Böden sowie Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft den den in Anlage I aufgeführten Vertragsparteien zugeteilten Mengen hinzugerechnet oder von ihnen abgezogen werden, und auf welche Weise dies erfolgen soll, wobei Unsicherheiten, die Transparenz der Berichterstattung, die Nachprüfbarkeit, die methodische Arbeit der Zwischenstaatlichen Sachverständigengruppe für Klimaänderungen, die von dem Nebenorgan für wissenschaftliche und technologische Beratung nach Artikel 5 abgegebenen Empfehlungen und die Beschlüsse der Konferenz der Vertragsparteien zu berücksichtigen sind. Ein solcher Beschluss kommt in dem zweiten und den nachfolgenden Verpflichtungszeiträumen zur Anwendung. Eine Vertragspartei hat die Wahl, einen solchen Beschluss über diese zusätzlichen vom Menschen verursachten Tätigkeiten auf ihren ersten Verpflichtungszeitraum anzuwenden, sofern diese Tätigkeiten ab 1990 stattgefunden haben. (5) Die in Anlage I aufgeführten und im Übergang zur Marktwirtschaft befindlichen Vertragsparteien, deren Basisjahr oder Basiszeitraum in Anwendung des Beschlusses 9/CP.2 der Konferenz der Vertragsparteien auf deren zweiter Tagung festgelegt wurde, verwenden dieses Basisjahr oder diesen Basiszeitraum bei der Erfüllung ihrer in diesem Artikel genannten Verpflichtungen. Jede andere in Anlage I aufgeführte und im Übergang zur Marktwirtschaft befindliche Vertragspartei, die ihre erste nationale Mitteilung nach Artikel 12 des Übereinkommens noch nicht vorgelegt hat, kann der als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls dienenden Konferenz der Vertragsparteien auch notifizieren, dass sie ein anderes vergangenes Basisjahr oder einen anderen vergangenen Basiszeitraum als 1990 bei der Erfüllung ihrer in diesem Artikel genannten Verpflichtungen anzuwenden

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gedenkt. Die als Tagung der Vertragsparteien des Protokolls dienende Konferenz der Vertragsparteien entscheidet über die Annahme einer solchen Notifikation. (6) Unter Berücksichtigung des Artikels 4 Absatz 6 des Übereinkommens wird den in Anlage I aufgeführten Vertragsparteien, die sich im Übergang zur Marktwirtschaft befinden, von der als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls dienenden Konferenz der Vertragsparteien bei der Erfüllung ihrer Verpflichtungen aus dem Protokoll mit Ausnahme derjenigen, die in diesem Artikel genannt sind, ein gewisses Maß an Flexibilität gewährt. (7) In dem ersten Verpflichtungszeitraum für eine quantifizierte Emissionsbegrenzung und -reduktion von 2008 bis 2012 entspricht die jeder in Anlage I aufgeführten Vertragspartei zugeteilte Menge dem für sie in Anlage B niedergelegten Prozentanteil ihrer gesamten anthropogenen Emissionen der in Anlage A aufgeführten Treibhausgase in Kohlendioxidäquivalenten im Jahr 1990 oder dem nach Absatz 5 bestimmten Basisjahr oder Basiszeitraum, multipliziert mit fünf. Diejenigen in Anlage I aufgeführten Vertragsparteien, für die Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft 1990 eine Nettoquelle von Treibhausgasemissionen darstellten, beziehen in ihr Emissionsbasisjahr 1990 oder ihren entsprechenden Emissionsbasiszeitraum die gesamten anthropogenen Emissionen aus Quellen in Kohlendioxidäquivalenten abzüglich des Abbaus solcher Emissionen durch Senken im Jahr 1990 durch Landnutzungsänderungen ein, um die ihnen zugeteilte Menge zu berechnen. (8) Jede in Anlage I aufgeführte Vertragspartei kann für die in Absatz 7 bezeichnete Berechnung das Jahr 1995 als ihr Basisjahr für teilhalogenierte Fluorkohlenwasserstoffe, perfluorierte Kohlenwasserstoffe und Schwefelhexafluorid verwenden. (9) Die für Folgezeiträume geltenden Verpflichtungen der in Anlage I aufgeführten Vertragsparteien werden durch Änderungen der Anlage B festgelegt, die in Übereinstimmung mit Artikel 21 Absatz 7 beschlossen werden. Die als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls dienende Konferenz der Vertragsparteien leitet die Erörterung derartiger Verpflichtungen mindestens sieben Jahre vor Ablauf des in Absatz 1 genannten ersten Verpflichtungszeitraums ein. (10) Alle Emissionsreduktionseinheiten oder jeder Teil einer zugeteilten Menge, die eine Vertragspartei nach Artikel 6 oder Artikel 17 von einer anderen Vertragspartei erwirbt, werden der der erwerbenden Vertragspartei zugeteilten Menge hinzugerechnet. (11) Alle Emissionsreduktionseinheiten oder jeder Teil einer zugeteilten Menge, die eine Vertragspartei nach Artikel 6 oder Artikel 17 einer anderen Vertragspartei überträgt, werden von der der übertragenden Vertragspartei zugeteilten Menge abgezogen. (12) Alle zertifizierten Emissionsreduktionen, die eine Vertragspartei nach Artikel 12 von einer anderen Vertragspartei erwirbt, werden der der erwerbenden Vertragspartei zugeteilten Menge hinzugerechnet. (13) Sind die Emissionen einer in Anlage I aufgeführten Vertragspartei in einem Verpflichtungszeitraum niedriger als die ihr zugeteilte Menge nach diesem Arti-

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kel, so wird diese Differenz auf Ersuchen dieser Vertragspartei der ihr zugeteilten Menge für nachfolgende Verpflichtungszeiträume hinzugerechnet. (14) Jede in Anlage I aufgeführte Vertragspartei ist bestrebt, die in Absatz 1 genannten Verpflichtungen in einer Weise zu erfüllen, dass nachteilige Auswirkungen auf den Sozialbereich, die Umwelt und die Wirtschaft der Vertragsparteien, die Entwicklungsländer sind, insbesondere derjenigen, die in Artikel 4 Absätze 8 und 9 des Übereinkommens bezeichnet sind, so gering wie möglich gehalten werden. In Einklang mit maßgeblichen Beschlüssen der Konferenz der Vertragsparteien über die Durchführung dieser Absätze prüft die als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls dienende Konferenz der Vertragsparteien auf ihrer ersten Tagung, welche Schritte erforderlich sind, um die nachteiligen Auswirkungen der Klimaänderungen und/oder die Auswirkungen von Gegenmaßnahmen auf die in jenen Absätzen genannten Vertragsparteien so gering wie möglich zu halten. Zu den zu prüfenden Fragen gehören die Schaffung von Finanzierung, die Versicherung und die Weitergabe von Technologie.

Artikel 4 (1) Ist zwischen in Anlage I aufgeführten Vertragsparteien eine Vereinbarung getroffen worden, ihre Verpflichtungen nach Artikel 3 gemeinsam zu erfüllen, so wird angenommen, dass sie diese Verpflichtungen erfüllt haben, sofern die Gesamtmenge ihrer zusammengefassten anthropogenen Emissionen der in Anlage A aufgeführten Treibhausgase in Kohlendioxidäquivalenten die ihnen zugeteilten Mengen, berechnet auf der Grundlage ihrer in Anlage B niedergelegten quantifizierten Emissionsbegrenzungs- und -reduktionsverpflichtungen und in Übereinstimmung mit Artikel 3, nicht überschreitet. Das jeder der Parteien der Vereinbarung zugeteilte Emissionsniveau wird in der Vereinbarung festgelegt. (2) Die Parteien einer solchen Vereinbarung notifizieren dem Sekretariat die Bedingungen der Vereinbarung am Tag der Hinterlegung ihrer Ratifikations-, Annahme-, Genehmigungs- oder Beitrittsurkunden zu diesem Protokoll. Das Sekretariat unterrichtet seinerseits die Vertragsparteien und Unterzeichner des Übereinkommens über die Bedingungen der Vereinbarung. (3) Jede solche Vereinbarung bleibt während der Dauer des in Artikel 3 Absatz 7 vorgesehenen Verpflichtungszeitraums in Kraft. (4) Wenn gemeinsam handelnde Vertragsparteien im Rahmen und zusammen mit einer Organisation der regionalen Wirtschaftsintegration handeln, lässt eine Änderung der Zusammensetzung dieser Organisation nach Annahme dieses Protokolls die bestehenden Verpflichtungen aus dem Protokoll unberührt. Jede Änderung der Zusammensetzung der Organisation betrifft nur diejenigen in Artikel 3 genannten Verpflichtungen, die nach dieser Änderung beschlossen werden. (5) Gelingt es den Parteien einer solchen Vereinbarung nicht, ihr zusammengefasstes Gesamtniveau der Emissionsreduktionen zu erreichen, so ist jede von ihnen für ihr in der Vereinbarung vorgesehenes eigenes Emissionsniveau verantwortlich.

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(6) Wenn gemeinsam handelnde Vertragsparteien im Rahmen und zusammen mit einer Organisation der regionalen Wirtschaftsintegration handeln, die selbst Vertragspartei dieses Protokolls ist, ist jeder Mitgliedstaat dieser Organisation der regionalen Wirtschaftsintegration einzeln sowie zusammen mit der nach Artikel 24 handelnden Organisation der regionalen Wirtschaftsintegration im Fall des Nichterreichens des zusammengefassten Gesamtniveaus der Emissionsreduktionen für sein in Übereinstimmung mit diesem Artikel notifiziertes Emissionsniveau verantwortlich.

Artikel 5 (1) Jede in Anlage I aufgeführte Vertragspartei muss spätestens ein Jahr vor Beginn des ersten Verpflichtungszeitraums über ein nationales System zur Schätzung der anthropogenen Emissionen aller nicht durch das Montrealer Protokoll geregelten Treibhausgase aus Quellen und des Abbaus solcher Gase durch Senken verfügen. Die als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls dienende Konferenz der Vertragsparteien beschließt auf ihrer ersten Tagung Leitlinien für diese nationalen Systeme, in die auch die in Absatz 2 vorgesehenen Methoden einbezogen werden. (2) Zur Schätzung der anthropogenen Emissionen aller nicht durch das Montrealer Protokoll geregelten Treibhausgase aus Quellen und des Abbaus solcher Gase durch Senken werden die von der Zwischenstaatlichen Sachverständigengruppe für Klimaänderungen angenommenen und von der Konferenz der Vertragsparteien auf ihrer dritten Tagung vereinbarten Methoden verwendet. Soweit solche Methoden nicht zur Anwendung kommen, werden auf der Grundlage der Methoden, die von der als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls dienenden Konferenz der Vertragsparteien auf ihrer ersten Tagung vereinbart wurden, entsprechende Anpassungen angewendet. Diese Methoden und Anpassungen werden von der als Tagung der Vertragsparteien des Protokolls dienenden Konferenz der Vertragsparteien auf der Grundlage der unter anderem von der Zwischenstaatlichen Sachverständigengruppe für Klimaänderungen geleisteten Arbeit und der von dem Nebenorgan für wissenschaftliche und technologische Beratung abgegebenen Empfehlungen unter voller Berücksichtigung aller maßgeblichen Beschlüsse der Konferenz der Vertragsparteien regelmäßig überprüft und gegebenenfalls überarbeitet. Eine Überarbeitung der Methoden oder Anpassungen wird nur für Zwecke der Feststellung der Einhaltung der Verpflichtungen nach Artikel 3 im Hinblick auf einen nach dieser Überarbeitung beschlossenen Verpflichtungszeitraum vorgenommen. (3) Zur Berechnung des Kohlendioxidäquivalents der anthropogenen Emissionen der in Anlage A aufgeführten Treibhausgase aus Quellen und des Abbaus solcher Gase durch Senken werden die von der Zwischenstaatlichen Sachverständigengruppe für Klimaänderungen angenommenen und von der Konferenz der Vertragsparteien auf ihrer dritten Tagung vereinbarten globalen Treibhauspotentiale verwendet. Das Treibhauspotential jedes dieser Treibhausgase wird von der als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls dienenden Konferenz der Vertragsparteien auf der Grundlage der unter anderem von der Zwischenstaatlichen Sach-

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verständigengruppe für Klimaänderungen geleisteten Arbeit und der von dem Nebenorgan für wissenschaftliche und technologische Beratung abgegebenen Empfehlungen unter voller Berücksichtigung aller maßgeblichen Beschlüsse der Konferenz der Vertragsparteien regelmäßig überprüft und gegebenenfalls überarbeitet. Eine Überarbeitung eines globalen Treibhauspotentials gilt nur für Verpflichtungen nach Artikel 3, die einen nach dieser Überarbeitung beschlossenen Verpflichtungszeitraum betreffen.

Artikel 6 (1) Zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen nach Artikel 3 kann jede in Anlage I aufgeführte Vertragspartei Emissionsreduktionseinheiten, die sich aus Projekten zur Reduktion der anthropogenen Emissionen von Treibhausgasen aus Quellen oder zur Verstärkung des anthropogenen Abbaus solcher Gase durch Senken in jedem Bereich der Wirtschaft ergeben, jeder anderen in Anlage I aufgeführten Vertragspartei übertragen oder von jeder anderen in Anlage I aufgeführten Vertragspartei erwerben, sofern a) ein derartiges Projekt von den beteiligten Vertragsparteien gebilligt worden ist; b) ein derartiges Projekt zu einer Reduktion der Emissionen aus Quellen oder zu einer Verstärkung des Abbaus durch Senken führt, die zu den ohne das Projekt entstehenden hinzukommt; c) sie keine Emissionsreduktionseinheiten erwirbt, wenn sie die in den Artikeln 5 und 7 genannten Verpflichtungen nicht erfüllt, und d) der Erwerb von Emissionsreduktionseinheiten ergänzend zu Maßnahmen im eigenen Land zur Erfüllung der Verpflichtungen nach Artikel 3 erfolgt. (2) Die als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls dienende Konferenz der Vertragsparteien kann auf ihrer ersten Tagung oder möglichst bald danach Leitlinien für die Durchführung dieses Artikels, einschließlich Nachprüfung und Berichterstattung, weiter ausarbeiten. (3) Eine in Anlage I aufgeführte Vertragspartei kann Rechtsträger ermächtigen, sich unter ihrer Verantwortung an Maßnahmen zu beteiligen, die zur Schaffung, zur Übertragung oder zum Erwerb von Emissionsreduktionseinheiten nach diesem Artikel führen. (4) Wird in Übereinstimmung mit den einschlägigen Bestimmungen des Artikels 8 eine Frage bezüglich der Erfüllung der in diesem Artikel bezeichneten Anforderungen durch eine in Anlage I aufgeführte Vertragspartei festgestellt, so können Übertragung und Erwerb von Emissionsreduktionseinheiten nach der Feststellung der Frage fortgesetzt werden, mit der Maßgabe, dass die betreffenden Einheiten von einer Vertragspartei bis zur Klärung etwaiger Fragen der Einhaltung nicht zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen aus Artikel 3 genutzt werden dürfen.

Artikel 7 (1) Jede in Anlage I aufgeführte Vertragspartei nimmt in ihr in Übereinstimmung mit den maßgeblichen Beschlüssen der Konferenz der Vertragsparteien vorgelegtes jährliches Verzeichnis der anthropogenen Emissionen von nicht durch das

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Montrealer Protokoll geregelten Treibhausgasen aus Quellen und des Abbaus solcher Gase durch Senken die notwendigen Zusatzinformationen zur Gewährleistung der Einhaltung des Artikels 3 auf, die nach Absatz 4 zu bestimmen sind. (2) Jede in Anlage I aufgeführte Vertragspartei nimmt in ihre nach Artikel 12 des Übereinkommens vorgelegte nationale Mitteilung die zum Nachweis der Erfüllung ihrer Verpflichtungen aus diesem Protokoll erforderlichen Zusatzinformationen auf, die nach Absatz 4 zu bestimmen sind. (3) Jede in Anlage I aufgeführte Vertragspartei legt die nach Absatz 1 geforderten Informationen jährlich vor, beginnend mit dem ersten Verzeichnis, das aufgrund des Übereinkommens für das erste Jahr des Verpflichtungszeitraums nach Inkrafttreten dieses Protokolls für diese Vertragspartei fällig ist. Jede in Anlage I aufgeführte Vertragspartei legt die nach Absatz 2 geforderten Informationen im Rahmen der ersten nationalen Mitteilung vor, die aufgrund des Übereinkommens nach Inkrafttreten des Protokolls für diese Vertragspartei und nach Annahme der in Absatz 4 vorgesehenen Leitlinien fällig ist. Die als Tagung der Vertragsparteien des Protokolls dienende Konferenz der Vertragsparteien bestimmt die Zeitabstände, in denen nach diesem Artikel geforderte spätere Mitteilungen vorzulegen sind, wobei ein von der Konferenz der Vertragsparteien beschlossener etwaiger Zeitplan für die Vorlage nationaler Mitteilungen zu berücksichtigen ist. (4) Die als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls dienende Konferenz der Vertragsparteien nimmt auf ihrer ersten Tagung Leitlinien für die Erstellung der nach diesem Artikel geforderten Informationen an und überprüft sie danach regelmäßig, wobei sie die von der Konferenz der Vertragsparteien angenommenen Leitlinien für die Erstellung der nationalen Mitteilungen durch die in Anlage I aufgeführten Vertragsparteien berücksichtigt. Die als Tagung der Vertragsparteien des Protokolls dienende Konferenz der Vertragsparteien beschließt außerdem vor dem ersten Verpflichtungszeitraum über die Modalitäten für die Abrechnung über die zugeteilten Mengen.

Artikel 8 (1) Die von jeder in Anlage I aufgeführten Vertragspartei nach Artikel 7 vorgelegten Informationen werden in Anwendung der maßgeblichen Beschlüsse der Konferenz der Vertragsparteien und in Übereinstimmung mit den Leitlinien, die von der als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls dienenden Konferenz der Vertragsparteien für diesen Zweck nach Absatz 4 angenommen worden sind, von sachkundigen Überprüfungsgruppen überprüft. Die von jeder in Anlage I aufgeführten Vertragspartei nach Artikel 7 Absatz 1 vorgelegten Informationen werden im Rahmen der jährlichen Zusammenstellung der Emissionsverzeichnisse und der zugeteilten Mengen sowie der entsprechenden Abrechnung überprüft. Außerdem werden die von jeder in Anlage I aufgeführten Vertragspartei nach Artikel 7 Absatz 2 vorgelegten Informationen im Rahmen der Überprüfung der Mitteilungen überprüft. (2) Die sachkundigen Überprüfungsgruppen werden vom Sekretariat koordiniert und setzen sich aus Sachverständigen zusammen, die aus dem Kreis derjenigen ausgewählt worden sind, die nach den von der Konferenz der Vertragsparteien für

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diesen Zweck erteilten Maßgaben von den Vertragsparteien des Übereinkommens und gegebenenfalls von zwischenstaatlichen Organisationen benannt worden sind. (3) Durch das Überprüfungsverfahren werden alle Aspekte der Durchführung dieses Protokolls durch eine Vertragspartei gründlich und umfassend fachlich beurteilt. Die sachkundigen Überprüfungsgruppen erstellen für die als Tagung der Vertragsparteien des Protokolls dienende Konferenz der Vertragsparteien einen Bericht, in dem sie die Erfüllung der Verpflichtungen der Vertragspartei beurteilen und mögliche Probleme sowie maßgebliche Faktoren bei der Erfüllung der Verpflichtungen aufzeigen. Diese Berichte werden vom Sekretariat an alle Vertragsparteien des Übereinkommens weitergeleitet. Das Sekretariat stellt eine Liste der in den Berichten genannten Fragen der Durchführung zur weiteren Prüfung durch die als Tagung der Vertragsparteien des Protokolls dienende Konferenz der Vertragsparteien auf. (4) Die als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls dienende Konferenz der Vertragsparteien nimmt auf ihrer ersten Tagung Leitlinien für die Überprüfung der Durchführung des Protokolls durch die sachkundigen Überprüfungsgruppen an und überprüft sie danach regelmäßig, wobei sie die maßgeblichen Beschlüsse der Konferenz der Vertragsparteien berücksichtigt. (5) Die als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls dienende Konferenz der Vertragsparteien prüft mit Unterstützung des Nebenorgans für die Durchführung und gegebenenfalls des Nebenorgans für wissenschaftliche und technologische Beratung a) die von den Vertragsparteien nach Artikel 7 vorgelegten Informationen und die Berichte über die aufgrund dieses Artikels durchgeführten diesbezüglichen Überprüfungen durch die Sachverständigen und b) die vom Sekretariat nach Absatz 3 aufgelisteten Fragen der Durchführung sowie die von Vertragsparteien aufgeworfenen Fragen. (6) Die als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls dienende Konferenz der Vertragsparteien fasst aufgrund der Prüfung der in Absatz 5 bezeichneten Informationen Beschlüsse über jede für die Durchführung des Protokolls erforderliche Angelegenheit.

Artikel 9 (1) Die als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls dienende Konferenz der Vertragsparteien überprüft das Protokoll in regelmäßigen Abständen unter Berücksichtigung der besten verfügbaren wissenschaftlichen Informationen und Beurteilungen betreffend Klimaänderungen und deren Auswirkungen sowie unter Berücksichtigung einschlägiger technischer, sozialer und wirtschaftlicher Informationen. Diese Überprüfungen werden mit einschlägigen Überprüfungen nach dem Übereinkommen, insbesondere den in Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe d sowie in Artikel 7 Absatz 2 Buchstabe a des Übereinkommens geforderten, koordiniert. Auf der Grundlage dieser Überprüfungen ergreift die als Tagung der Vertragsparteien des Protokolls dienende Konferenz der Vertragsparteien angemessene Maßnahmen.

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(2) Die erste Überprüfung findet auf der zweiten Tagung der als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls dienenden Konferenz der Vertragsparteien statt. Weitere Überprüfungen finden rechtzeitig und in regelmäßigen Abständen statt.

Artikel 10 Alle Vertragsparteien werden unter Berücksichtigung ihrer gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten und ihrer speziellen nationalen und regionalen Entwicklungsprioritäten, Ziele und Gegebenheiten, ohne neue Verpflichtungen für die nicht in Anlage I aufgeführten Vertragsparteien einzuführen, wobei jedoch die bestehenden Verpflichtungen nach Artikel 4 Absatz 1 des Übereinkommens bekräftigt und die Erfüllung dieser Verpflichtungen weiter vorangetrieben werden, um eine nachhaltige Entwicklung unter Berücksichtigung des Artikels 4 Absätze 3, 5 und 7 des Übereinkommens zu erreichen, a) soweit von Belang und sofern möglich, kostengünstige nationale und gegebenenfalls regionale Programme zur Verbesserung der Qualität lokaler Emissionsfaktoren, von Aktivitätsdaten und/oder Modellen, in denen sich die sozioökonomischen Bedingungen jeder Vertragspartei widerspiegeln, für die Erstellung und regelmäßige Aktualisierung nationaler Verzeichnisse der anthropogenen Emissionen aller nicht durch das Montrealer Protokoll geregelten Treibhausgase aus Quellen und des Abbaus solcher Gase durch Senken unter Anwendung von der Konferenz der Vertragsparteien zu vereinbarender vergleichbarer Methoden und im Einklang mit den von der Konferenz der Vertragsparteien angenommenen Leitlinien für die Erstellung nationaler Mitteilungen erarbeiten; b) nationale und gegebenenfalls regionale Programme erarbeiten, umsetzen, veröffentlichen und regelmäßig aktualisieren, in denen Maßnahmen zur Abschwächung der Klimaänderungen sowie Maßnahmen zur Erleichterung einer angemessenen Anpassung an die Klimaänderungen vorgesehen sind; i) diese Programme würden unter anderem den Energie-, den Verkehrs- und den Industriebereich sowie die Landwirtschaft, die Forstwirtschaft und die Abfallwirtschaft betreffen. Außerdem würden Anpassungstechnologien und Methoden zur Verbesserung der Raumplanung die Anpassung an Klimaänderungen verbessern; ii) die in Anlage I aufgeführten Vertragsparteien legen nach Artikel 7 Informationen über im Rahmen dieses Protokolls eingeleitete Maßnahmen einschließlich nationaler Programme vor, und die anderen Vertragsparteien bemühen sich, in ihre nationalen Mitteilungen nach Bedarf auch Informationen über Programme aufzunehmen, die Maßnahmen enthalten, welche nach Ansicht der Vertragspartei zur Bekämpfung der Klimaänderungen und ihrer nachteiligen Auswirkungen beitragen, einschließlich der Bekämpfung der Zunahme von Treibhausgasemissionen, der Verstärkung von Senken und des Abbaus durch Senken, des Aufbaus von Kapazitäten sowie Anpassungsmaßnahmen; c) bei der Förderung wirksamer Modalitäten für die Entwicklung, Anwendung und Verbreitung von die Klimaänderungen betreffenden umweltverträglichen

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d)

e)

f)

g)

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Technologien, Know-how, Methoden und Verfahren zusammenarbeiten und alle nur möglichen Maßnahmen ergreifen, um deren Weitergabe insbesondere an Entwicklungsländer oder den Zugang dazu, soweit dies angebracht ist, zu fördern, zu erleichtern und zu finanzieren, wozu auch die Erarbeitung von Politiken und Programmen für die wirksame Weitergabe umweltverträglicher Technologien gehört, die öffentliches Eigentum oder der Öffentlichkeit frei zugänglich sind, sowie die Schaffung eines förderlichen Umfelds für die Privatwirtschaft, um die Weitergabe umweltverträglicher Technologien und den Zugang dazu zu fördern und zu verbessern; in der wissenschaftlichen und technischen Forschung zusammenarbeiten und die Unterhaltung und Entwicklung von Systemen zur systematischen Beobachtung sowie die Entwicklung von Datenarchiven fördern, um Unsicherheiten in bezug auf das Klimasystem, die nachteiligen Auswirkungen der Klimaänderungen und die wirtschaftlichen und sozialen Folgen verschiedener Bewältigungsstrategien zu verringern, und unter Berücksichtigung des Artikels 5 des Übereinkommens die Entwicklung und Stärkung der im Land vorhandenen Möglichkeiten und Mittel zur Beteiligung an internationalen und zwischenstaatlichen Bemühungen, Programmen und Netzwerken für die Forschung und systematische Beobachtung fördern; auf internationaler Ebene, gegebenenfalls unter Nutzung bestehender Stellen, bei der Entwicklung und Durchführung von Bildungs- und Ausbildungsprogrammen einschließlich der Stärkung des Aufbaus nationaler Kapazitäten, insbesondere personeller und institutioneller Kapazitäten, und des Austausches oder der Entsendung von Personal zur Ausbildung von Fachkräften auf diesem Gebiet, insbesondere für Entwicklungsländer, zusammenarbeiten und sie unterstützen und auf nationaler Ebene das öffentliche Bewusstsein in bezug auf die Klimaänderungen und den öffentlichen Zugang zu Informationen darüber erleichtern. Unter Berücksichtigung des Artikels 6 des Übereinkommens sollen geeignete Modalitäten für die Umsetzung dieser Maßnahmen durch die zuständigen Organe des Übereinkommens ausgearbeitet werden; in ihre nationalen Mitteilungen Informationen über auf der Grundlage dieses Artikels und in Übereinstimmung mit den maßgeblichen Beschlüssen der Konferenz der Vertragsparteien durchgeführte Programme und Maßnahmen aufnehmen Artikel 4 Absatz 8 des Übereinkommens bei der Erfüllung der Verpflichtungen nach diesem Artikel in vollem Umfang berücksichtigen.

Artikel 11 (1) Bei der Durchführung des Artikels 10 berücksichtigen die Vertragsparteien Artikel 4 Absätze 4, 5, 7, 8 und 9 des Übereinkommens. (2) Im Zusammenhang mit der Durchführung des Artikels 4 Absatz 1 des Übereinkommens, im Einklang mit Artikel 4 Absatz 3 und Artikel 11 des Übereinkommens und durch die Einrichtung oder Einrichtungen, denen die Erfüllung der Aufgaben des Finanzierungsmechanismus des Übereinkommens anvertraut ist,

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werden die Vertragsparteien, die entwickelte Länder sind, und die anderen in Anlage II des Übereinkommens aufgeführten entwickelten Vertragsparteien a) neue und zusätzliche finanzielle Mittel bereitstellen, um die vereinbarten vollen Kosten zu tragen, die den Vertragsparteien, die Entwicklungsländer sind, bei dem Vorantreiben der Erfüllung bestehender Verpflichtungen nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a des Übereinkommens entstehen, die in Artikel 10 Buchstabe a erfasst sind; b) auch finanzielle Mittel einschließlich derjenigen für die Weitergabe von Technologie bereitstellen, soweit die Vertragsparteien, die Entwicklungsländer sind, sie benötigen, um die vereinbarten vollen Mehrkosten zu tragen, die bei dem Vorantreiben der Erfüllung der bestehenden Verpflichtungen nach Artikel 4 Absatz 1 des Übereinkommens entstehen, die durch Artikel 10 erfasst sind und die zwischen einer Vertragspartei, die Entwicklungsland ist, und der oder den in Artikel 11 des Übereinkommens genannten internationalen Einrichtungen nach jenem Artikel vereinbart werden. Bei der Erfüllung dieser bestehenden Verpflichtungen wird berücksichtigt, dass der Fluss der Finanzmittel angemessen und berechenbar sein muss und dass ein angemessener Lastenausgleich unter den Vertragsparteien, die entwickelte Länder sind, wichtig ist. Die der oder den Einrichtungen, denen die Erfüllung der Aufgaben des Finanzierungsmechanismus des Übereinkommens anvertraut ist, durch maßgebliche Beschlüsse der Konferenz der Vertragsparteien erteilten Maßgaben, einschließlich derjenigen, die vor der Annahme dieses Protokolls gefasst wurden, finden sinngemäß auf diesen Absatz Anwendung. (3) Die Vertragsparteien, die entwickelte Länder sind, und die anderen in Anlage II des Übereinkommens aufgeführten entwickelten Vertragsparteien können auch finanzielle Mittel zur Durchführung des Artikels 10 auf bilateralem, regionalem und multilateralem Weg zur Verfügung stellen, welche die Vertragsparteien, die Entwicklungsländer sind, in Anspruch nehmen können.

Artikel 12 (1) Hiermit wird ein Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung festgelegt. (2) Zweck des Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung ist es, die nicht in Anlage I aufgeführten Vertragsparteien dabei zu unterstützen, eine nachhaltige Entwicklung zu erreichen und zum Endziel des Übereinkommens beizutragen, und die in Anlage I aufgeführten Vertragsparteien dabei zu unterstützen, die Erfüllung ihrer quantifizierten Emissionsbegrenzungs- und -reduktionsverpflichtungen aus Artikel 3 zu erreichen. (3) Im Rahmen des Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung a) werden die nicht in Anlage I aufgeführten Vertragsparteien Nutzen aus Projektmaßnahmen ziehen, aus denen sich zertifizierte Emissionsreduktionen ergeben; b) können die in Anlage I aufgeführten Vertragsparteien die sich aus diesen Projektmaßnahmen ergebenden zertifizierten Emissionsreduktionen als Beitrag zur Erfüllung eines Teiles ihrer quantifizierten Emissionsbegrenzungs- und

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-reduktionsverpflichtungen aus Artikel 3 entsprechend den Entscheidungen der als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls dienenden Konferenz der Vertragsparteien verwenden. (4) Der Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung unterliegt der Weisungsbefugnis und Leitung der als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls dienenden Konferenz der Vertragsparteien und wird von einem Exekutivrat des Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung beaufsichtigt. (5) Die sich aus jeder Projektmaßnahme ergebenden Emissionsreduktionen werden von Einrichtungen zertifiziert, die von der als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls dienenden Konferenz der Vertragsparteien zu benennen sind, und zwar auf folgender Grundlage: a) freiwillige Teilnahme, die von jeder beteiligten Vertragspartei gebilligt wird; b) reale, messbare und langfristige Vorteile in bezug auf die Abschwächung der Klimaänderungen und c) Emissionsreduktionen, die zusätzlich zu denen entstehen, die ohne die zertifizierte Projektmaßnahme entstehen würden. (6) Der Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung hilft bei Bedarf bei der Beschaffung von Finanzierungsmitteln für zertifizierte Projektmaßnahmen. (7) Die als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls dienende Konferenz der Vertragsparteien erarbeitet auf ihrer ersten Tagung Modalitäten und Verfahren mit dem Ziel, die Transparenz, Effizienz und Zurechenbarkeit durch eine unabhängige Rechnungsprüfung und Kontrolle der Projektmaßnahmen zu gewährleisten. (8) Die als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls dienende Konferenz der Vertragsparteien stellt sicher, dass ein Teil der Erlöse aus zertifizierten Projektmaßnahmen dazu verwendet wird, die Verwaltungskosten zu decken sowie die für die nachteiligen Auswirkungen der Klimaänderungen besonders anfälligen Vertragsparteien, die Entwicklungsländer sind, dabei zu unterstützen, die Anpassungskosten zu tragen. (9) Die Teilnahme an dem Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung, einschließlich der in Absatz 3 Buchstabe a genannten Maßnahmen und des Erwerbs zertifizierter Emissionsreduktionen, steht privaten und/oder öffentlichen Einrichtungen offen und unterliegt den vom Exekutivrat des Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung erteilten Maßgaben. (10) Zertifizierte Emissionsreduktionen, die in der Zeit zwischen dem Jahr 2000 und dem Beginn des ersten Verpflichtungszeitraums erworben werden, können als Beitrag zur Erfüllung der Verpflichtungen in dem ersten Verpflichtungszeitraum genutzt werden.

Artikel 13 (1) Die Konferenz der Vertragsparteien als oberstes Gremium des Übereinkommens dient als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls. (2) Vertragsparteien des Übereinkommens, die nicht Vertragsparteien dieses Protokolls sind, können an den Beratungen jeder Tagung der als Tagung der Ver-

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tragsparteien des Protokolls dienenden Konferenz der Vertragsparteien als Beobachter teilnehmen. Dient die Konferenz der Vertragsparteien als Tagung der Vertragsparteien des Protokolls, so werden Beschlüsse aufgrund des Protokolls nur von den Vertragsparteien des Protokolls gefasst. (3) Dient die Konferenz der Vertragsparteien als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls, so wird jedes Mitglied des Präsidiums der Konferenz der Vertragsparteien, das eine Vertragspartei des Übereinkommens, aber zu dem Zeitpunkt keine Vertragspartei des Protokolls vertritt, durch ein zusätzliches Mitglied ersetzt, das von den Vertragsparteien des Protokolls aus den eigenen Reihen zu wählen ist. (4) Die als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls dienende Konferenz der Vertragsparteien überprüft in regelmäßigen Abständen die Durchführung des Protokolls und fasst im Rahmen ihres Auftrags die notwendigen Beschlüsse, um seine wirksame Durchführung zu fördern. Sie erfüllt die ihr aufgrund des Protokolls zugewiesenen Aufgaben und wird wie folgt tätig: a) Auf der Grundlage aller ihr nach diesem Protokoll zur Verfügung gestellten Informationen beurteilt sie die Durchführung des Protokolls durch die Vertragsparteien, die Gesamtwirkung der aufgrund des Protokolls ergriffenen Maßnahmen, insbesondere die Auswirkungen auf die Umwelt, die Wirtschaft und den Sozialbereich sowie deren kumulative Wirkung, und die bei der Verwirklichung des Zieles des Übereinkommens erreichten Fortschritte; b) sie prüft im Hinblick auf das Ziel des Übereinkommens, die bei seiner Durchführung gewonnenen Erfahrungen und die Weiterentwicklung der wissenschaftlichen und technologischen Kenntnisse in regelmäßigen Abständen die Verpflichtungen der Vertragsparteien aufgrund dieses Protokolls unter gebührender Berücksichtigung aller nach Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe d und Artikel 7 Absatz 2 des Übereinkommens notwendigen Überprüfungen und prüft und beschließt in dieser Hinsicht regelmäßige Berichte über die Durchführung des Protokolls; c) sie fördert und erleichtert den Austausch von Informationen über die von den Vertragsparteien beschlossenen Maßnahmen zur Bekämpfung der Klimaänderungen und ihrer Folgen unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Gegebenheiten, Verantwortlichkeiten und Fähigkeiten der Vertragsparteien und ihrer jeweiligen Verpflichtungen aus diesem Protokoll; d) auf Ersuchen von zwei oder mehr Vertragsparteien erleichtert sie die Koordinierung der von ihnen beschlossenen Maßnahmen zur Bekämpfung der Klimaänderungen und ihrer Folgen unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Gegebenheiten, Verantwortlichkeiten und Fähigkeiten der Vertragsparteien und ihrer jeweiligen Verpflichtungen aus diesem Protokoll; e) sie fördert und leitet in Übereinstimmung mit dem Ziel des Übereinkommens und den Bestimmungen dieses Protokolls und unter voller Berücksichtigung der maßgeblichen Beschlüsse der Konferenz der Vertragsparteien die Entwicklung und regelmäßige Verfeinerung vergleichbarer Methoden zur wirksamen

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Durchführung des Protokolls, die von der als Tagung der Vertragsparteien des Protokolls dienenden Konferenz der Vertragsparteien zu vereinbaren sind; f) sie gibt Empfehlungen zu allen für die Durchführung dieses Protokolls erforderlichen Angelegenheiten ab; g) sie bemüht sich um die Aufbringung zusätzlicher finanzieller Mittel nach Artikel 11 Absatz 2; h) sie setzt die zur Durchführung dieses Protokolls für notwendig erachteten Nebenorgane ein; i) sie bemüht sich um – und nutzt gegebenenfalls – die Dienste und Mitarbeit zuständiger internationaler Organisationen und zwischenstaatlicher und nichtstaatlicher Gremien sowie die von diesen zur Verfügung gestellten Informationen; j) sie erfüllt die zur Durchführung dieses Protokolls notwendigen sonstigen Aufgaben und prüft aufgrund eines Beschlusses der Konferenz der Vertragsparteien erfolgende Aufgabenzuweisungen. (5) Die Geschäftsordnung der Konferenz der Vertragsparteien und die aufgrund des Übereinkommens angewendete Finanzordnung finden sinngemäß im Rahmen dieses Protokolls Anwendung, sofern nicht die als Tagung der Vertragsparteien des Protokolls dienende Konferenz der Vertragsparteien durch Konsens etwas anderes beschließt. (6) Die erste Tagung der als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls dienenden Konferenz der Vertragsparteien wird vom Sekretariat in Verbindung mit der ersten Tagung der Konferenz der Vertragsparteien einberufen, die nach Inkrafttreten des Protokolls anberaumt wird. Nachfolgende ordentliche Tagungen der als Tagung der Vertragsparteien des Protokolls dienenden Konferenz der Vertragsparteien finden einmal jährlich in Verbindung mit ordentlichen Tagungen der Konferenz der Vertragsparteien statt, sofern nicht die als Tagung der Vertragsparteien des Protokolls dienende Konferenz der Vertragsparteien etwas anderes beschließt. (7) Außerordentliche Tagungen der als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls dienenden Konferenz der Vertragsparteien finden statt, wenn es die als Tagung der Vertragsparteien des Protokolls dienende Konferenz der Vertragsparteien für notwendig erachtet oder eine Vertragspartei schriftlich beantragt, sofern dieser Antrag innerhalb von sechs Monaten nach seiner Übermittlung durch das Sekretariat von mindestens einem Drittel der Vertragsparteien unterstützt wird. (8) Die Vereinten Nationen, ihre Sonderorganisationen und die Internationale Atomenergie-Organisation sowie jeder Mitgliedstaat einer solchen Organisation oder jeder Beobachter bei einer solchen Organisation, der nicht Vertragspartei des Übereinkommens ist, können auf den Tagungen der als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls dienenden Konferenz der Vertragsparteien als Beobachter vertreten sein. Jede Stelle, national oder international, staatlich oder nichtstaatlich, die in von dem Protokoll erfassten Angelegenheiten fachlich befähigt ist und dem Sekretariat ihren Wunsch mitgeteilt hat, auf einer Tagung der als Tagung der Vertragsparteien des Protokolls dienenden Konferenz der Vertragsparteien als Be-

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obachter vertreten zu sein, kann als solcher zugelassen werden, sofern nicht mindestens ein Drittel der anwesenden Vertragsparteien widerspricht. Die Zulassung und Teilnahme von Beobachtern unterliegen der in Absatz 5 bezeichneten Geschäftsordnung.

Artikel 14 (1) Das nach Artikel 8 des Übereinkommens eingesetzte Sekretariat dient als Sekretariat dieses Protokolls. (2) Artikel 8 Absatz 2 des Übereinkommens über die Aufgaben des Sekretariats und Artikel 8 Absatz 3 des Übereinkommens über die für sein ordnungsgemäßes Arbeiten zu treffenden Vorkehrungen finden sinngemäß auf dieses Protokoll Anwendung. Das Sekretariat erfüllt darüber hinaus die ihm aufgrund des Protokolls zugewiesenen Aufgaben.

Artikel 15 (1) Das Nebenorgan für wissenschaftliche und technologische Beratung und das Nebenorgan für die Durchführung des Übereinkommens, die nach den Artikeln 9 und 10 des Übereinkommens eingesetzt sind, dienen als Nebenorgan für wissenschaftliche und technologische Beratung beziehungsweise als Nebenorgan für die Durchführung dieses Protokolls. Die Bestimmungen über die Arbeit dieser beiden Organe nach dem Übereinkommen finden sinngemäß auf das Protokoll Anwendung. Tagungen des Nebenorgans für wissenschaftliche und technologische Beratung und des Nebenorgans für die Durchführung des Protokolls werden in Verbindung mit den Tagungen des Nebenorgans für wissenschaftliche und technologische Beratung beziehungsweise des Nebenorgans für die Durchführung des Übereinkommens abgehalten. (2) Vertragsparteien des Übereinkommens, die nicht Vertragsparteien dieses Protokolls sind, können an den Beratungen jeder Tagung der Nebenorgane als Beobachter teilnehmen. Dienen die Nebenorgane als Nebenorgane des Protokolls, so werden Beschlüsse aufgrund des Protokolls nur von den Vertragsparteien des Protokolls gefasst. (3) Erfüllen die aufgrund der Artikel 9 und 10 des Übereinkommens eingesetzten Nebenorgane ihre Aufgaben im Zusammenhang mit Angelegenheiten, die dieses Protokoll betreffen, so wird jedes Mitglied der Präsidien dieser Nebenorgane, das eine Vertragspartei des Übereinkommens, aber zu dem Zeitpunkt keine Vertragspartei des Protokolls vertritt, durch ein zusätzliches Mitglied ersetzt, das von den Vertragsparteien des Protokolls aus den eigenen Reihen zu wählen ist.

Artikel 16 Die als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls dienende Konferenz der Vertragsparteien wird im Licht der von der Konferenz der Vertragsparteien gefassten maßgeblichen Beschlüsse so bald wie möglich die Anwendung des in Artikel 13 des Übereinkommens bezeichneten mehrseitigen Beratungsverfahrens auf das Protokoll prüfen und dieses Verfahren gegebenenfalls abändern. Ein auf das

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Protokoll angewendetes mehrseitiges Beratungsverfahren wird unbeschadet der nach Artikel 18 eingesetzten Verfahren und Mechanismen durchgeführt.

Artikel 17 Die Konferenz der Vertragsparteien legt die maßgeblichen Grundsätze, Modalitäten, Regeln und Leitlinien, insbesondere für die Kontrolle, die Berichterstattung und die Rechenschaftslegung beim Handel mit Emissionen, fest. Die in Anlage B aufgeführten Vertragsparteien können sich an dem Handel mit Emissionen beteiligen, um ihre Verpflichtungen aus Artikel 3 zu erfüllen. Ein derartiger Handel erfolgt ergänzend zu den im eigenen Land ergriffenen Maßnahmen zur Erfüllung der quantifizierten Emissionsbegrenzungs- und -reduktionsverpflichtungen aus Artikel 3.

Artikel 18 Die als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls dienende Konferenz der Vertragsparteien genehmigt auf ihrer ersten Tagung geeignete und wirksame Verfahren und Mechanismen zur Feststellung und Behandlung von Fällen der Nichteinhaltung der Bestimmungen des Protokolls, unter anderem durch Zusammenstellung einer indikativen Liste der Folgen, wobei der Ursache, der Art, dem Grad und der Häufigkeit der Nichteinhaltung Rechnung getragen wird. Alle in diesem Artikel genannten Verfahren und Mechanismen, die verbindliche Folgen haben, werden durch Änderung des Protokolls beschlossen.

Artikel 19 Die Bestimmungen des Artikels 14 des Übereinkommens über die Beilegung von Streitigkeiten finden sinngemäß auf dieses Protokoll Anwendung.

Artikel 20 (1) Jede Vertragspartei kann Änderungen dieses Protokolls vorschlagen. (2) Änderungen dieses Protokolls werden auf einer ordentlichen Tagung der als Tagung der Vertragsparteien des Protokolls dienenden Konferenz der Vertragsparteien beschlossen. Der Wortlaut einer vorgeschlagenen Änderung des Protokolls wird den Vertragsparteien mindestens sechs Monate vor der Sitzung, auf der die Änderung zur Beschlussfassung vorgeschlagen wird, vom Sekretariat übermittelt. Das Sekretariat übermittelt den Wortlaut einer vorgeschlagenen Änderung auch den Vertragsparteien und Unterzeichnern des Übereinkommens und zur Kenntnisnahme dem Verwahrer. (3) Die Vertragsparteien bemühen sich nach Kräften um eine Einigung durch Konsens über eine vorgeschlagene Änderung dieses Protokolls. Sind alle Bemühungen um einen Konsens erschöpft und wird keine Einigung erzielt, so wird als letztes Mittel die Änderung mit Dreiviertelmehrheit der auf der Sitzung anwesenden und abstimmenden Vertragsparteien beschlossen. Die beschlossene Änderung wird vom Sekretariat dem Verwahrer übermittelt, der sie an alle Vertragsparteien zur Annahme weiterleitet.

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(4) Die Annahmeurkunden in bezug auf jede Änderung werden beim Verwahrer hinterlegt. Eine nach Absatz 3 beschlossene Änderung tritt für die Vertragsparteien, die sie angenommen haben, am neunzigsten Tag nach dem Zeitpunkt in Kraft, zu dem Annahmeurkunden von mindestens drei Vierteln der Vertragsparteien dieses Protokolls beim Verwahrer eingegangen sind. (5) Für jede andere Vertragspartei tritt die Änderung am neunzigsten Tag nach dem Zeitpunkt in Kraft, zu dem diese Vertragspartei ihre Urkunde über die Annahme der betreffenden Änderung beim Verwahrer hinterlegt hat.

Artikel 21 (1) Die Anlagen dieses Protokolls sind Bestandteil des Protokolls; sofern nicht ausdrücklich etwas anderes vorgesehen ist, stellt eine Bezugnahme auf das Protokoll gleichzeitig eine Bezugnahme auf die Anlagen dar. Nach Inkrafttreten des Protokolls beschlossene Anlagen sind auf Listen, Formblätter und andere erläuternde Materialien wissenschaftlicher, technischer, verfahrensmäßiger oder verwaltungstechnischer Art beschränkt. (2) Jede Vertragspartei kann Vorschläge für eine Anlage dieses Protokolls machen und Änderungen von Anlagen des Protokolls vorschlagen. (3) Anlagen dieses Protokolls und Änderungen von Anlagen des Protokolls werden auf einer ordentlichen Tagung der als Tagung der Vertragsparteien des Protokolls dienenden Konferenz der Vertragsparteien beschlossen. Der Wortlaut einer vorgeschlagenen Anlage oder Änderung einer Anlage wird den Vertragsparteien mindestens sechs Monate vor der Sitzung, auf der die Anlage oder Änderung einer Anlage zur Beschlussfassung vorgeschlagen wird, vom Sekretariat übermittelt. Das Sekretariat übermittelt den Wortlaut einer vorgeschlagenen Anlage oder Änderung einer Anlage auch den Vertragsparteien und Unterzeichnern des Übereinkommens und zur Kenntnisnahme dem Verwahrer. (4) Die Vertragsparteien bemühen sich nach Kräften um eine Einigung durch Konsens über eine vorgeschlagene Anlage oder Änderung einer Anlage. Sind alle Bemühungen um einen Konsens erschöpft und wird keine Einigung erzielt, so wird als letztes Mittel die Anlage oder Änderung einer Anlage mit Dreiviertelmehrheit der auf der Sitzung anwesenden und abstimmenden Vertragsparteien beschlossen. Die beschlossene Anlage oder Änderung einer Anlage wird vom Sekretariat dem Verwahrer übermittelt, der sie an alle Vertragsparteien zur Annahme weiterleitet. (5) Eine Anlage oder Änderung einer Anlage mit Ausnahme der Anlage A oder B, die nach den Absätzen 3 und 4 beschlossen worden ist, tritt für alle Vertragsparteien dieses Protokolls sechs Monate nach dem Zeitpunkt in Kraft, zu dem der Verwahrer diesen Vertragsparteien mitgeteilt hat, dass die Anlage oder Änderung einer Anlage beschlossen worden ist; ausgenommen sind die Vertragsparteien, die dem Verwahrer innerhalb dieses Zeitraums schriftlich notifiziert haben, dass sie die Anlage oder Änderung einer Anlage nicht annehmen. Für die Vertragsparteien, die ihre Notifikation über die Nichtannahme zurücknehmen, tritt die Anlage oder

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Änderung einer Anlage am neunzigsten Tag nach dem Zeitpunkt in Kraft, zu dem die Rücknahme der Notifikation beim Verwahrer eingeht. (6) Hat die Beschlussfassung über eine Anlage oder eine Änderung einer Anlage eine Änderung dieses Protokolls zur Folge, so tritt diese Anlage oder Änderung einer Anlage erst in Kraft, wenn die Änderung des Protokolls selbst in Kraft tritt. (7) Die Beschlussfassung über Änderungen der Anlagen A und B und das Inkrafttreten dieser Änderungen erfolgen nach dem in Artikel 20 vorgesehenen Verfahren, mit der Maßgabe, dass Änderungen der Anlage B nur mit schriftlicher Zustimmung der betroffenen Vertragspartei beschlossen werden.

Artikel 22 (1) Jede Vertragspartei hat eine Stimme, sofern nicht in Absatz 2 etwas anderes bestimmt ist. (2) Organisationen der regionalen Wirtschaftsintegration üben in Angelegenheiten ihrer Zuständigkeit ihr Stimmrecht mit der Anzahl von Stimmen aus, die der Anzahl ihrer Mitgliedstaaten entspricht, die Vertragsparteien dieses Protokolls sind. Eine solche Organisation übt ihr Stimmrecht nicht aus, wenn einer ihrer Mitgliedstaaten sein Stimmrecht ausübt, und umgekehrt.

Artikel 23 Der Generalsekretär der Vereinten Nationen ist Verwahrer dieses Protokolls.

Artikel 24 (1) Dieses Protokoll liegt für die Staaten und Organisationen der regionalen Wirtschaftsintegration, die Vertragsparteien des Übereinkommens sind, zur Unterzeichnung auf; es bedarf der Ratifikation, der Annahme oder der Genehmigung durch sie. Es liegt vom 16. März 1998 bis 15. März 1999 am Sitz der Vereinten Nationen in New York zur Unterzeichnung auf. Das Protokoll steht von dem Tag an, an dem es nicht mehr zur Unterzeichnung aufliegt, zum Beitritt offen. Die Ratifikations-, Annahme-, Genehmigungs- oder Beitrittsurkunden werden beim Verwahrer hinterlegt. (2) Jede Organisation der regionalen Wirtschaftsintegration, die Vertragspartei dieses Protokolls wird, ohne dass einer ihrer Mitgliedstaaten Vertragspartei ist, ist durch alle Verpflichtungen aus dem Protokoll gebunden. Sind ein oder mehrere Mitgliedstaaten einer solchen Organisation Vertragspartei des Protokolls, so entscheiden die Organisation und ihre Mitgliedstaaten über ihre jeweiligen Verantwortlichkeiten hinsichtlich der Erfüllung ihrer Verpflichtungen aus dem Protokoll. In diesen Fällen sind die Organisation und die Mitgliedstaaten nicht berechtigt, die Rechte aufgrund des Protokolls gleichzeitig auszuüben. (3) In ihren Ratifikations-, Annahme-, Genehmigungs- oder Beitrittsurkunden erklären die Organisationen der regionalen Wirtschaftsintegration den Umfang ihrer Zuständigkeiten in bezug auf die durch dieses Protokoll erfassten Angelegenheiten. Diese Organisationen teilen auch jede wesentliche Änderung des Umfangs ih-

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rer Zuständigkeiten dem Verwahrer mit, der seinerseits die Vertragsparteien unterrichtet.

Artikel 25 (1) Dieses Protokoll tritt am neunzigsten Tag nach dem Zeitpunkt in Kraft, zu dem mindestens 55 Vertragsparteien des Übereinkommens, darunter in Anlage I aufgeführte Vertragsparteien, auf die insgesamt mindestens 55 v.H. der gesamten Kohlendioxidemissionen der in Anlage I aufgeführten Vertragsparteien im Jahr 1990 entfallen, ihre Ratifikations-, Annahme-, Genehmigungs- oder Beitrittsurkunden hinterlegt haben. (2) Im Sinne dieses Artikels bedeutet „die gesamten Kohlendioxidemissionen der in Anlage I aufgeführten Vertragsparteien im Jahr 1990“ die Menge, die von den in Anlage I aufgeführten Vertragsparteien in ihren ersten nach Artikel 12 des Übereinkommens vorgelegten nationalen Mitteilungen an oder vor dem Tag der Annahme dieses Protokolls mitgeteilt wird. (3) Für jeden Staat oder für jede Organisation der regionalen Wirtschaftsintegration, die nach Erfüllung der in Absatz 1 vorgesehenen Bedingungen für das Inkrafttreten dieses Protokoll ratifiziert, annimmt, genehmigt oder ihm beitritt, tritt das Protokoll am neunzigsten Tag nach dem Zeitpunkt der Hinterlegung der Ratifikations-, Annahme-, Genehmigungs- oder Beitrittsurkunde in Kraft. (4) Für die Zwecke dieses Artikels zählt eine von einer Organisation der regionalen Wirtschaftsintegration hinterlegte Urkunde nicht als zusätzliche Urkunde zu den von den Mitgliedstaaten der Organisation hinterlegten Urkunden.

Artikel 26 Vorbehalte zu diesem Protokoll sind nicht zulässig.

Artikel 27 (1) Eine Vertragspartei kann jederzeit nach Ablauf von drei Jahren nach dem Zeitpunkt, zu dem dieses Protokoll für sie in Kraft getreten ist, durch eine an den Verwahrer gerichtete schriftliche Notifikation von dem Protokoll zurücktreten. (2) Der Rücktritt wird nach Ablauf eines Jahres nach dem Eingang der Rücktrittsnotifikation beim Verwahrer oder zu einem gegebenenfalls in der Rücktrittsnotifikation genannten späteren Zeitpunkt wirksam. (3) Eine Vertragspartei, die von dem Übereinkommen zurücktritt, gilt auch als von dem Protokoll zurückgetreten.

Artikel 28 Die Urschrift dieses Protokolls, dessen arabischer, chinesischer, englischer, französischer, russischer und spanischer Wortlaut gleichermaßen verbindlich ist, wird beim Generalsekretär der Vereinten Nationen hinterlegt. Geschehen zu Kyoto am 11. Dezember 1997. Zu Urkund dessen haben die hierzu gehörig befugten Unterzeichneten dieses Protokoll an den angegebenen Tagen mit ihrer Unterschrift versehen.

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Kyoto-Protokoll

Anlage A Treibhausgase Kohlendioxid (CO2) Methan (CH4) Distickstoffoxid (N2O) Teilhalogenierte Fluorkohlenwasserstoffe (H-FKW/HFC) Perfluorierte Kohlenwasserstoffe (FKW/PFC) Schwefelhexafluorid (SF6) Sektoren/Gruppen von Quellen Energie Verbrennung von Brennstoffen Energiewirtschaft Verarbeitendes Gewerbe und Baugewerbe Verkehr Andere Sektoren Sonstige Flüchtige Emissionen aus Brennstoffen Feste Brennstoffe Öl und Erdgas Sonstige Produktionsprozesse Mineralerzeugnisse Chemische Industrie Metallerzeugung Sonstige Erzeugung Erzeugung von Halogenkohlenwasserstoffen und Schwefelhexafluorid Verbrauch von Halogenkohlenwasserstoffen und Schwefelhexafluorid Sonstige Verwendung von Lösungsmitteln und anderen Erzeugnissen Landwirtschaft Enterische Fermentation Düngewirtschaft Reisanbau Landwirtschaftliche Böden Traditionelles Abbrennen von Grasland Offene Verbrennung landwirtschaftlicher Rückstände Sonstige

Kyoto-Protokoll

Abfallwirtschaft Entsorgung fester Abfälle an Land Abwasserbehandlung Abfallverbrennung Sonstige

Anlage B Vertragspartei

Australien Belgien Bulgarien* Dänemark Deutschland Estland* Europäische Gemeinschaft Finnland Frankreich Griechenland Irland Island Italien Japan Kanada Kroatien* Lettland* Liechtenstein Litauen* Luxemburg Monaco Neuseeland Niederlande Norwegen Österreich Polen* Portugal

Quantifizierte Emissionsbegrenzungsoder -reduktionsverpflichtung (in v.H. des Basisjahrs oder Basiszeitraums) 108 92 92 92 92 92 92 92 92 92 92 110 92 94 94 95 92 92 92 92 92 100 92 101 92 94 92

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Kyoto-Protokoll

Rumänien* Russische Föderation* Schweden Schweiz Slowakei* Slowenien* Spanien Tschechische Republik* Ukraine* Ungarn* Vereinigte Staaten von Amerika Vereinigtes Königreich Großbritannien und Nordirland * Länder, die sich im Übergang zur Marktwirtschaft befinden.

92 100 92 92 92 92 92 92 100 94 93 92

Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG 1 des Rates

Das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union, gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 175 Absatz 1, auf Vorschlag der Kommission,2 nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses,3 nach Stellungnahme des Ausschusses der Regionen,4 gemäß dem Verfahren des Artikels 251 des Vertrags,5 in Erwägung nachstehender Gründe: (1) Mit dem Grünbuch zum Handel mit Treibhausgasemissionen in der Europäischen Union wurde eine europaweite Diskussion über die Angemessenheit und das mögliche Funktionieren des Handels mit Treibhausgasemissionen innerhalb der Europäischen Union in Gang gebracht. Gegenstand des Europäischen Programms zur Klimaänderung (ECCP) waren politische Konzepte und Maßnahmen der Gemeinschaft im Rahmen eines Prozesses, der auf der Einbeziehung vieler Interessengruppen basierte, sowie ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft (Gemeinschaftssystem) nach dem Modell des Grünbuchs. In seinen Schlussfolgerungen vom 8. März 2001 erkannte der Rat die besondere Bedeutung des Europäischen Programms zur Klimaänderung und 1

2 3 4 5

Vom 13.10.2003, ABl. L 275 vom 25.10.2003, S. 32, zuletzt geändert durch RL 2004/101/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.10.2004 zur Änderung der RL 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft im Sinne der projektbezogenen Mechanismen des Kyoto-Protokolls, ABl. 2004 L 338, S. 18. ABl. C 75 E vom 26.3.2002, S. 33. ABl. C 221 vom 17.9.2002, S. 27. ABl. C 192 vom 12.8.2002, S. 59. Stellungnahme des Europäischen Parlaments vom 10.10.2002 (noch nicht im Amtsblatt veröffentlicht), Gemeinsamer Standpunkt des Rates vom 18.3.2003 (ABl. C 125 E vom 27.5.2003, S. 72), Beschluss des Europäischen Parlaments vom 2.7.2003 (noch nicht im Amtsblatt veröffentlicht) und Beschluss des Rates vom 22.7.2003.

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Emissionshandelsrichtlinie

der Arbeiten auf der Grundlage des Grünbuchs an und unterstrich die Dringlichkeit konkreter Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene. (2) Im sechsten Aktionsprogramm der Gemeinschaft für die Umwelt, das mit der Entscheidung Nr. 1600/2002/EG des Europäischen Parlaments und des Rates6 eingeführt wurde, wird die Klimaänderung als vorrangiger Maßnahmenbereich definiert und die Einrichtung eines gemeinschaftsweiten Systems für den Emissionshandel bis 2005 gefordert. In dem Programm wird bekräftigt, dass die Gemeinschaft sich zu einer 8%igen Verringerung ihrer Treibhausgasemissionen im Zeitraum 2008-2012 gegenüber dem Stand von 1990 verpflichtet hat und dass die globalen Treibhausgasemissionen längerfristig gegenüber dem Stand von 1990 um etwa 70 % gesenkt werden müssen. (3) Das Ziel des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen, das mit dem Beschluss 94/69/EG des Rates vom 15. Dezember 1993 über den Abschluss des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen7 genehmigt wurde, ist letztlich die Stabilisierung der Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre auf einem Stand, der eine gefährliche vom Menschen verursachte Beeinflussung des Klimasystems verhindert. (4) Bei Inkrafttreten des Kyoto-Protokolls, das mit der Entscheidung 2002/358/EG des Rates vom 25. April 2002 über die Genehmigung des Protokolls von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen im Namen der Europäischen Gemeinschaft sowie die gemeinsame Erfüllung der daraus erwachsenden Verpflichtungen8 genehmigt wurde, werden die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten verpflichtet sein, ihre gemeinsamen anthropogenen Treibhausgasemissionen, die in Anhang A des Protokolls aufgeführt sind, im Zeitraum 2008-2012 gegenüber dem Stand von 1990 um 8 % zu senken. (5) Die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten sind übereingekommen, ihre Verpflichtungen zur Verringerung der anthropogenen Treibhausgasemissionen im Rahmen des Kyoto-Protokolls gemäß der Entscheidung 2002/358/EG gemeinsam zu erfüllen. Diese Richtlinie soll dazu beitragen, dass die Verpflichtungen der Europäischen Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten durch einen effizienten europäischen Markt für Treibhausgasemissionszertifikate effektiver und unter möglichst geringer Beeinträchtigung der wirtschaftlichen Entwicklung und der Beschäftigungslage erfüllt werden. (6) Durch die Entscheidung 93/389/EWG des Rates vom 24. Juni 1993 über ein System zur Beobachtung der Emissionen von CO2 und anderen Treibhausgasen in der Gemeinschaft9 wurde ein System zur Beobachtung der Treibhausgasemissionen und zur Bewertung der Fortschritte bei der Erfüllung der Verpflichtungen im Hinblick auf diese Emissionen eingeführt. Dieses System wird es den Mitgliedstaaten erleichtern, die Gesamtmenge der zuteilbaren Zertifikate zu bestimmen. 6 7 8 9

ABl. L 242 vom 10.9.2002, S. 1. ABl. L 33 vom 7.2.1994, S. 11. ABl. L 130 vom 15.5.2002, S. 1. ABl. L 167 vom 9.7.1993, S. 31. Geändert durch die Entscheidung 1999/296/EG (ABl. L 117 vom 5.5.1999, S. 35).

Emissionshandelsrichtlinie

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(7) Gemeinschaftsvorschriften für die Zuteilung der Zertifikate durch die Mitgliedstaaten sind notwendig, um die Integrität des Binnenmarktes zu erhalten und Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden. (8) Die Mitgliedstaaten sollten bei der Zuteilung von Zertifikaten das Potenzial bei Tätigkeiten industrieller Verfahren berücksichtigen, die Emissionen zu verringern. (9) Die Mitgliedstaaten können vorsehen, dass Zertifikate, die für einen 2008 beginnenden Fünfjahreszeitraum gültig sind, nur an Personen für gelöschte Zertifikate entsprechend der Emissionsverringerung vergeben werden, die diese Personen in ihrem Staatsgebiet während eines 2005 beginnenden Dreijahreszeitraums erzielt haben. (10) Beginnend mit dem genannten Fünfjahreszeitraum wird die Übertragung von Zertifikaten an andere Mitgliedstaaten mit entsprechenden Anpassungen der im Rahmen des Kyoto-Protokolls zugeteilten Mengen verknüpft. (11) Die Mitgliedstaaten sollten sicherstellen, dass die Betreiber bestimmter Tätigkeiten eine Genehmigung zur Emission von Treibhausgasen besitzen und ihre Emissionen der für diese Tätigkeiten spezifizierten Treibhausgase überwachen und darüber Bericht erstatten. (12) Die Mitgliedstaaten sollten Vorschriften über Sanktionen festlegen, die bei einem Verstoß gegen diese Richtlinie zu verhängen sind, und deren Durchsetzung gewährleisten. Die Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein. (13) Um Transparenz zu gewährleisten, sollte die Öffentlichkeit Zugang zu Informationen über die Zuteilung von Zertifikaten und die Ergebnisse der Überwachung von Emissionen erhalten, der nur den Beschränkungen gemäß der Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen10 unterliegt. (14) Die Mitgliedstaaten sollten einen Bericht über die Durchführung dieser Richtlinie vorlegen, der gemäß der Richtlinie 91/692/EWG des Rates vom 23. Dezember 1991 zur Vereinheitlichung und zweckmäßigen Gestaltung der Berichte über die Durchführung bestimmter Umweltschutzrichtlinien11 erstellt wird. (15) Die Einbeziehung zusätzlicher Anlagen in das Gemeinschaftssystem sollte gemäß den Bestimmungen dieser Richtlinie erfolgen, wodurch Emissionen von anderen Treibhausgasen als Kohlendioxid, etwa bei Tätigkeiten der Aluminiumund Chemieindustrie, durch das Gemeinschaftssystem abgedeckt werden können. (16) Diese Richtlinie sollte die Mitgliedstaaten nicht daran hindern, nationale Handelssysteme zur Regelung der Treibhausgasemissionen aus anderen als den in Anhang I aufgeführten oder in das Gemeinschaftssystem einbezogenen Tätigkeiten oder aus Anlagen, die vorübergehend aus dem Gemeinschaftssystem ausgeschlossen sind, beizubehalten oder einzuführen.

10 11

ABl. L 41 vom 14.2.2003, S. 26. ABl. L 377 vom 31.12.1991, S. 48.

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(17) Die Mitgliedstaaten können als Vertragsparteien des Protokolls von Kyoto am internationalen Emissionshandel mit den anderen in Anhang B dieses Protokolls aufgeführten Parteien teilnehmen. (18) Die Herstellung einer Verbindung zwischen dem Gemeinschaftssystem und den Systemen für den Handel mit Treibhausgasemissionen in Drittländern wird zu einer höheren Kosteneffizienz bei der Verwirklichung der Emissionsverringerungsziele der Gemeinschaft führen, die in der Entscheidung 2002/358/EG über die gemeinsame Erfüllung der Verpflichtungen vorgesehen sind. (19) Projektbezogene Mechanismen, einschließlich des Joint Implementation (JI) und des Clean Development Mechanism (CDM), sind wichtig für die Verwirklichung des Zieles, sowohl die Emissionen von Treibhausgasen weltweit zu verringern als auch die Kosteneffizienz des Gemeinschaftssystems zu verbessern. Im Einklang mit den einschlägigen Bestimmungen des Kyoto-Protokolls und der Vereinbarungen von Marrakesch sollte der Einsatz der Mechanismen als Begleitmaßnahme zu innerstaatlichen Maßnahmen erfolgen, und innerstaatliche Maßnahmen werden somit ein wichtiges Element der unternommenen Bemühungen sein. (20) Diese Richtlinie wird den Einsatz energieeffizienterer Technologien, einschließlich der Kraft-Wärme-Kopplungstechnologie, mit geringeren Emissionen je Produktionseinheit fördern, wogegen die zukünftige Richtlinie über die Förderung einer am Nutzwärmebedarf orientierten Kraft-Wärme-Kopplung im Energiebinnenmarkt speziell die Kraft-Wärme-Kopplungstechnologie fördern wird. (21) Mit der Richtlinie 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung12 wurde eine allgemeine Regelung zur Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung eingeführt, in deren Rahmen auch Genehmigungen für Treibhausgasemissionen erteilt werden können. Die Richtlinie 96/61/EG sollte dahin gehend geändert werden, dass – unbeschadet der sonstigen in jener Richtlinie geregelten Anforderungen – keine Emissionsgrenzwerte für direkte Emissionen von Treibhausgasen aus Anlagen, die unter die vorliegende Richtlinie fallen, vorgeschrieben werden und dass es den Mitgliedstaaten freisteht, keine Energieeffizienzanforderungen in Bezug auf Verbrennungseinheiten oder andere Einheiten am Standort, die Kohlendioxid ausstoßen, festzulegen. (22) Diese Richtlinie ist mit dem Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen und dem Kyoto-Protokoll vereinbar. Sie sollte anhand der diesbezüglichen Entwicklungen sowie zur Berücksichtigung der Erfahrungen mit ihrer Durchführung und der bei der Überwachung der Treibhausgasemissionen erzielten Fortschritte überprüft werden. (23) Der Emissionszertifikatehandel sollte Teil eines umfassenden und kohärenten Politik- und Maßnahmenpakets sein, das auf Ebene der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft durchgeführt wird. Unbeschadet der Anwendung der Artikel 87 und 88 des Vertrags können die Mitgliedstaaten bei Tätigkeiten, die unter das Gemeinschaftssystem fallen, die Auswirkungen von ordnungs- und steuerpolitischen so12

ABl. L 257 vom 10.10.1996, S. 26.

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611

wie sonstigen Maßnahmen prüfen, die auf die gleichen Ziele gerichtet sind. Bei der Überprüfung der Richtlinie sollte berücksichtigt werden, in welchem Umfang diese Ziele erreicht wurden. (24) Die Erhebung von Steuern kann im Rahmen der einzelstaatlichen Politik ein Instrument darstellen, mit dem sich Emissionen aus Anlagen, die vorübergehend ausgeschlossen sind, begrenzen lassen. (25) Politik und Maßnahmen sollten auf Ebene der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft in allen Wirtschaftssektoren der Europäischen Union, nicht nur in den Sektoren Industrie und Energie, durchgeführt werden, um zu erheblichen Emissionsverringerungen zu gelangen. Die Kommission sollte insbesondere Politik und Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene in Betracht ziehen, damit der Verkehrssektor einen wesentlichen Beitrag dazu leistet, dass die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten ihren Klimaschutzverpflichtungen gemäß dem Kyoto-Protokoll nachkommen können. (26) Ungeachtet des vielfältigen Potenzials marktgestützter Mechanismen sollte die Strategie der Europäischen Union zur Bekämpfung der Klimaänderung auf der Ausgewogenheit zwischen dem Gemeinschaftssystem und anderen Arten gemeinschaftlicher, einzelstaatlicher und internationaler Maßnahmen beruhen. (27) Diese Richtlinie steht in Einklang mit den Grundrechten und befolgt die insbesondere in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union anerkannten Prinzipien. (28) Die zur Durchführung dieser Richtlinie erforderlichen Maßnahmen sollten gemäß dem Beschluss 1999/468/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse13 erlassen werden. (29) Da die Kriterien 1, 5 und 7 des Anhangs III nicht im Komitologieverfahren geändert werden können, sollten Änderungen hinsichtlich Zeiträumen nach 2012 ausschließlich im Mitentscheidungsverfahren erfolgen. (30) Da das Ziel der beabsichtigten Maßnahme, nämlich die Schaffung eines Gemeinschaftssystems, durch individuelles Handeln der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden kann und daher wegen des Umfangs und der Auswirkungen der beabsichtigten Maßnahme besser auf Gemeinschaftsebene zu erreichen ist, kann die Gemeinschaft im Einklang mit dem in Artikel 5 des Vertrags niedergelegten Subsidiaritätsprinzip tätig werden. Gemäß dem in demselben Artikel genannten Verhältnismäßigkeitsprinzip geht diese Richtlinie nicht über das für die Erreichung dieses Ziels erforderliche Maß hinaus – haben folgende Richtlinie erlassen:

Artikel 1

Gegenstand

Mit dieser Richtlinie wird ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft (nachstehend „Gemeinschaftssystem“ genannt)

13

ABl. L 184 vom 17.7.1999, S. 23.

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geschaffen, um auf kosteneffiziente und wirtschaftlich effiziente Weise auf eine Verringerung von Treibhausgasemissionen hinzuwirken.

Artikel 2

Geltungsbereich

(1) Diese Richtlinie gilt für die Emissionen aus den in Anhang I aufgeführten Tätigkeiten und die Emissionen der in Anhang II aufgeführten Treibhausgase. (2) Diese Richtlinie gilt unbeschadet der Anforderungen gemäß Richtlinie 96/61/EG.

Artikel 3

Begriffsbestimmungen

Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck a) „Zertifikat“ das Zertifikat, das zur Emission von einer Tonne Kohlendioxidäquivalent in einem bestimmten Zeitraum berechtigt; es gilt nur für die Erfüllung der Anforderungen dieser Richtlinie und kann nach Maßgabe dieser Richtlinie übertragen werden; b) “Emissionen“ die Freisetzung von Treibhausgasen in die Atmosphäre aus Quellen in einer Anlage; c) „Treibhausgase“ die in Anhang II aufgeführten Gase; d) „Genehmigung zur Emission von Treibhausgasen“ eine Genehmigung, die gemäß den Artikeln 5 und 6 erteilt wird; e) „Anlage“ eine ortsfeste technische Einheit, in der eine oder mehrere der in Anhang I genannten Tätigkeiten sowie andere unmittelbar damit verbundene Tätigkeiten durchgeführt werden, die mit den an diesem Standort durchgeführten Tätigkeiten in einem technischen Zusammenhang stehen und die Auswirkungen auf die Emissionen und die Umweltverschmutzung haben können; f) „Betreiber“ eine Person, die eine Anlage betreibt oder besitzt oder der – sofern in den nationalen Rechtsvorschriften vorgesehen – die ausschlaggebende wirtschaftliche Verfügungsmacht über den technischen Betrieb einer Anlage übertragen worden ist; g) „Person“ jede natürliche oder juristische Person; h) „neuer Marktteilnehmer“ eine Anlage, die eine oder mehrere der in Anhang I aufgeführten Tätigkeiten durchführt und der nach Übermittlung des nationalen Zuteilungsplans an die Kommission eine Genehmigung zur Emission von Treibhausgasen oder infolge einer Änderung der Art oder Funktionsweise oder einer Erweiterung der Anlage eine entsprechende aktualisierte Genehmigung erteilt wurde; i) „Öffentlichkeit“ eine oder mehrere Personen sowie gemäß den nationalen Rechtsvorschriften oder der nationalen Praxis Zusammenschlüsse, Organisationen oder Gruppen von Personen; j) „Tonne Kohlendioxidäquivalent“ eine metrische Tonne Kohlendioxid (CO2) oder eine Menge eines anderen in Anhang II aufgeführten Treibhausgases mit einem äquivalenten Erderwärmungspotenzial;

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k) „Anlage-I-Vertragspartei“: eine gemäß Artikel 1 Absatz 7 des Kyoto-Protokolls in Anlage I des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (UNFCCC) aufgeführte Vertragspartei, die das Kyoto-Protokoll ratifiziert hat; l) „Projektmaßnahme“: eine Projektmaßnahme, die von einer oder mehreren Anlage-I-Vertragspartei(en) gemäß Artikel 6 bzw. Artikel 12 des Kyoto-Protokolls und den im Rahmen des UNFCCC oder des Kyoto-Protokolls gefassten Beschlüssen gebilligt wurde; m) „Emissionsreduktionseinheit“ oder ,“ERU“: eine nach Artikel 6 des KyotoProtokolls und den im Rahmen des UNFCCC oder des Kyoto-Protokolls gefassten Beschlüssen ausgestellte Einheit; n) „zertifizierte Emissionsreduktion“ oder „CER“: eine nach Artikel 12 des Kyoto-Protokolls und den im Rahmen des UNFCCC oder des Kyoto-Protokolls getroffenen Entscheidungen ausgestellte Einheit.

Artikel 4

Genehmigungen zur Emission von Treibhausgasen

Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass ab dem 1. Januar 2005 Anlagen die in Anhang I genannten Tätigkeiten, bei denen die für diese Tätigkeiten spezifizierten Emissionen entstehen, nur durchführen, wenn der Betreiber über eine Genehmigung verfügt, die von einer zuständigen Behörde gemäß den Artikeln 5 und 6 erteilt wurde, oder wenn die Anlage gemäß Artikel 27 vorübergehend aus dem Gemeinschaftssystem ausgeschlossen wurde.

Artikel 5

Anträge auf Erteilung der Genehmigung zur Emission von Treibhausgasen

An die zuständige Behörde gerichtete Anträge auf Erteilung von Genehmigungen zur Emission von Treibhausgasen müssen Angaben zu folgenden Punkten enthalten: a) Anlage und dort durchgeführte Tätigkeiten und verwendete Technologie, b) Rohmaterialien und Hilfsstoffe, deren Verwendung wahrscheinlich mit Emissionen von in Anhang I aufgeführten Gasen verbunden ist, c) Quellen der Emissionen von in Anhang I aufgeführten Gasen aus der Anlage und d) geplante Maßnahmen zur Überwachung und Berichterstattung betreffend Emissionen im Einklang mit den gemäß Artikel 14 erlassenen Leitlinien. Dem Antrag ist eine nicht-technische Zusammenfassung der in Unterabsatz 1 genannten Punkte beizufügen.

Artikel 6

Voraussetzungen für die Erteilung und Inhalt der Genehmigung zur Emission von Treibhausgasen

(1) Die zuständige Behörde erteilt eine Genehmigung zur Emission von Treibhausgasen, durch die die Emission von Treibhausgasen aus der gesamten Anlage oder aus Teilen davon genehmigt wird, wenn sie davon überzeugt ist, dass der Betreiber in der Lage ist, die Emissionen zu überwachen und darüber Bericht zu

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erstatten. Eine Genehmigung zur Emission von Treibhausgasen kann sich auf eine oder mehrere vom selben Betreiber am selben Standort betriebene Anlagen beziehen. (2) Genehmigungen zur Emission von Treibhausgasen enthalten folgende Angaben: a) Name und Anschrift des Betreibers, b) Beschreibung der Tätigkeiten und Emissionen der Anlage, c) Überwachungsauflagen, in denen Überwachungsmethode und -häufigkeit festgelegt sind, d) Auflagen für die Berichterstattung und e) eine Verpflichtung zur Abgabe von Zertifikaten in Höhe der – nach Artikel 15 geprüften – Gesamtemissionen der Anlage in jedem Kalenderjahr binnen vier Monaten nach Jahresende.

Artikel 7

Änderungen im Zusammenhang mit den Anlagen

Der Betreiber unterrichtet die zuständige Behörde von allen geplanten Änderungen der Art oder Funktionsweise der Anlage sowie für eine Erweiterung der Anlage, die eine Aktualisierung der Genehmigung zur Emission von Treibhausgasen erfordern könnten. Bei Bedarf aktualisiert die zuständige Behörde die Genehmigung. Ändert sich die Identität des Anlagenbetreibers, so aktualisiert die zuständige Behörde die Genehmigung in Bezug auf Name und Anschrift des neuen Betreibers.

Artikel 8

Abstimmung mit der Richtlinie 96/61/EG

Die Mitgliedstaaten ergreifen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass bei Anlagen, deren Tätigkeiten in Anhang I der Richtlinie 96/61/EG aufgeführt sind, die Voraussetzungen und das Verfahren für die Erteilung einer Genehmigung zur Emission von Treibhausgasen mit denjenigen für die in jener Richtlinie vorgesehene Genehmigung abgestimmt werden. Die Anforderungen der Artikel 5, 6 und 7 der vorliegenden Richtlinie können in die Verfahren gemäß der Richtlinie 96/61/EG integriert werden.

Artikel 9

Nationaler Zuteilungsplan

(1) Die Mitgliedstaaten stellen für jeden in Artikel 11 Absätze 1 und 2 genannten Zeitraum einen nationalen Plan auf, aus dem hervorgeht, wie viele Zertifikate sie insgesamt für diesen Zeitraum zuzuteilen beabsichtigen und wie sie die Zertifikate zuzuteilen gedenken. Dieser Plan ist auf objektive und transparente Kriterien zu stützen, einschließlich der in Anhang III genannten Kriterien, wobei die Bemerkungen der Öffentlichkeit angemessen zu berücksichtigen sind. Die Kommission erarbeitet unbeschadet des Vertrags bis spätestens 31. Dezember 2003 eine Anleitung zur Anwendung der in Anhang III aufgeführten Kriterien. Für den in Artikel 11 Absatz 1 genannten Zeitraum wird der Plan spätestens am 31. März 2004 veröffentlicht und der Kommission und den übrigen Mitgliedstaaten übermittelt. Für die folgenden Zeiträume werden die Pläne mindestens acht-

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zehn Monate vor Beginn des betreffenden Zeitraums veröffentlicht und der Kommission und den übrigen Mitgliedstaaten übermittelt. (2) Die nationalen Zuteilungspläne werden in dem in Artikel 23 Absatz 1 genannten Ausschuss erörtert. (3) Innerhalb von drei Monaten nach Übermittlung eines nationalen Zuteilungsplans durch einen Mitgliedstaat gemäß Absatz 1 kann die Kommission den Plan oder einen Teil davon ablehnen, wenn er mit den in Anhang III aufgeführten Kriterien oder mit Artikel 10 unvereinbar ist. Der Mitgliedstaat trifft eine Entscheidung nach Artikel 11 Absatz 1 oder 2 nur dann, wenn Änderungsvorschläge von der Kommission akzeptiert werden. Ablehnende Entscheidungen sind von der Kommission zu begründen.

Artikel 10

Zuteilungsmethode

Für den am 1. Januar 2005 beginnenden Dreijahreszeitraum teilen die Mitgliedstaaten mindestens 95 % der Zertifikate kostenlos zu. Für den am 1. Januar 2008 beginnenden Fünfjahreszeitraum teilen die Mitgliedstaaten mindestens 90 % der Zertifikate kostenlos zu.

Artikel 11

Zuteilung und Vergabe von Zertifikaten

(1) Für den am 1. Januar 2005 beginnenden Dreijahreszeitraum entscheidet jeder Mitgliedstaat über die Gesamtzahl der Zertifikate, die er für diesen Zeitraum zuteilen wird, sowie über die Zuteilung dieser Zertifikate an die Betreiber der einzelnen Anlagen. Diese Entscheidung wird mindestens drei Monate vor Beginn des Zeitraums getroffen, und zwar auf der Grundlage des gemäß Artikel 9 aufgestellten nationalen Zuteilungsplans, im Einklang mit Artikel 10 und unter angemessener Berücksichtigung der Bemerkungen der Öffentlichkeit. (2) Für den am 1. Januar 2008 beginnenden Fünfjahreszeitraum und jeden folgenden Fünfjahreszeitraum entscheidet jeder Mitgliedstaat über die Gesamtzahl der Zertifikate, die er für diesen Zeitraum zuteilen wird, und leitet das Verfahren für die Zuteilung dieser Zertifikate an die Betreiber der einzelnen Anlagen ein. Diese Entscheidung wird mindestens zwölf Monate vor Beginn des betreffenden Zeitraums getroffen, und zwar auf der Grundlage des gemäß Artikel 9 aufgestellten nationalen Zuteilungsplans des Mitgliedstaats, im Einklang mit Artikel 10 und unter angemessener Berücksichtigung der Bemerkungen der Öffentlichkeit. (3) Entscheidungen gemäß Absatz 1 oder 2 müssen im Einklang mit dem Vertrag, insbesondere mit den Artikeln 87 und 88, stehen. Bei der Entscheidung über die Zuteilung berücksichtigen die Mitgliedstaaten die Notwendigkeit, neuen Marktteilnehmern den Zugang zu Zertifikaten zu ermöglichen. (4) Die zuständige Behörde vergibt einen Teil der Gesamtmenge der Zertifikate bis zum 28. Februar jeden Jahres des in Absatz 1 oder 2 genannten Zeitraums.

Artikel 11a

Nutzung von CER und ERU aus Projektmaßnahmen im Gemeinschaftssystem

(1) Vorbehaltlich des Absatzes 3 können die Mitgliedstaaten den Betreibern die Nutzung von CER und ERU aus Projektmaßnahmen im Rahmen des Gemein-

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schaftssystems für den jeweiligen in Artikel 11 Absatz 2 genannten Zeitraum bis zu einem Prozentanteil der Zuteilung von Zertifikaten für die einzelnen Anlagen, der von den einzelnen Mitgliedstaaten in ihrem nationalen Zuteilungsplan für den betreffenden Zeitraum festzulegen ist, genehmigen. Hierbei wird von dem Mitgliedstaat ein sofort wieder abzugebendes Zertifikat vergeben, im Austausch gegen eine CER oder ERU, die auf diesen Betreiber in dem nationalen Verzeichnis seines Mitgliedstaates eingetragen ist. (2) Vorbehaltlich des Absatzes 3 können die Mitgliedstaaten während des in Artikel 11 Absatz 1 genannten Zeitraums den Betreibern die Nutzung von CER aus Projektmaßnahmen im Rahmen des Gemeinschaftssystems genehmigen. Hierbei wird von dem Mitgliedstaat ein sofort wieder abzugebendes Zertifikat im Austausch gegen eine CER vergeben. Die Mitgliedstaaten löschen CER, die während des in Artikel 11 Absatz 1 genannten Zeitraums von den Betreibern genutzt worden sind. (3) Alle CER und ERU, die aufgrund des UNFCCC und des Kyoto-Protokolls und der in diesem Rahmen im Folgenden gefassten Beschlüsse ausgestellt worden sind und genutzt werden dürfen, können im Gemeinschaftssystem genutzt werden: a) Abweichend hiervon gilt, in Anerkennung der Tatsache, dass die Mitgliedstaaten im Einklang mit dem UNFCCC und dem Kyoto-Protokoll und den in diesem Rahmen gefassten Beschlüssen darauf verzichten müssen, CER und ERU, die aus Nuklearanlagen stammen, zu nutzen, um ihren Verpflichtungen gemäß Artikel 3 Absatz 1 des Kyoto-Protokolls und der Entscheidung 2002/358/EG nachzukommen, dass die Betreiber darauf verzichten müssen, aus solchen Anlagen stammende CER und ERU im Rahmen des Gemeinschaftssystems während des in Artikel 11 Absatz 1 genannten Zeitraums und des ersten Fünfjahreszeitraums gemäß Artikel 11 Absatz 2 zu nutzen und b) ausgenommen sind auch Projektmaßnahmen in den Bereichen Landnutzung, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft.

Artikel 11b

Projektmaßnahmen

(1) Die Mitgliedstaaten haben alle notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um zu gewährleisten, dass Referenzszenarien für Projektmaßnahmen im Sinne der Definition der im Rahmen des UNFCCC oder des Kyoto-Protokolls gefassten Beschlüsse, die in Ländern durchgeführt werden sollen, die mit der EU einen Beitrittsvertrag unterzeichnet haben, dem gemeinschaftlichen Besitzstand voll und ganz entsprechen, einschließlich den in diesem Beitrittsvertrag festgehaltenen befristeten Ausnahmen. (2) Vorbehaltlich der Absätze 3 und 4 müssen die Mitgliedstaaten, in denen Projektmaßnahmen durchgeführt werden, gewährleisten, dass für die Reduzierung oder Begrenzung von Treibhausgasemissionen aus Anlagen, die unter diese Richtlinie fallen, keine ERU oder CER zugeteilt werden. (3) Bis zum 31. Dezember 2012 können ERU und CER im Fall von Projektmaßnahmen im Rahmen von JI und CDM, die die Emissionen einer unter diese Richtlinie fallenden Anlage unmittelbar verringern oder begrenzen, nur dann ausgestellt

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werden, wenn von dem Betreiber der Anlage Zertifikate in gleicher Anzahl gelöscht werden. (4) Bis zum 31. Dezember 2012 können ERU und CER im Fall von Projektmaßnahmen im Rahmen von JI und CDM, die die Emissionen einer unter diese Richtlinie fallenden Anlage indirekt verringern oder begrenzen, nur dann ausgestellt werden, wenn Zertifikate in gleicher Anzahl aus dem nationalen Register des Mitgliedstaats gelöscht werden, aus dem die ERU bzw. CER kommen. (5) Ein Mitgliedstaat, der privaten oder öffentlichen Stellen die Teilnahme an Projektmaßnahmen genehmigt, bleibt für die Erfüllung seiner Verpflichtungen aus dem UNFCCC und dem Kyoto-Protokoll verantwortlich und sorgt dafür, dass die Teilnahme in Übereinstimmung mit den aufgrund des UNFCCC oder des KyotoProtokolls verabschiedeten einschlägigen Leitlinien, Modalitäten und Verfahren erfolgt. (6) Im Fall von Projektmaßnahmen zur Erzeugung von Elektrizität aus Wasserkraft mit einer Erzeugungskapazität von über 20 MW gewährleisten die Mitgliedstaaten bei der Genehmigung solcher Projektmaßnahmen, dass die einschlägigen internationalen Kriterien und Leitlinien, einschließlich der des Abschlussberichts 2000 Staudämme und Entwicklung: ein neuer Rahmen zur Entscheidungsfindung der Weltkommission für Staudämme, während der Entwicklung dieser Projektmaßnahmen eingehalten werden. (7) Bestimmungen zur Umsetzung der Absätze 3 und 4, besonders soweit es um die Vermeidung einer doppelten Erfassung geht, und zur Umsetzung von Absatz 5, in Fällen, in denen das Gastgeberland alle Teilnehmervoraussetzungen für JIProjektmaßnahmen erfüllt, sind gemäß Artikel 23 Absatz 2 zu verabschieden.

Artikel 12

Übertragung, Abgabe und Löschung von Zertifikaten

(1) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass Zertifikate übertragbar sind zwischen a) Personen innerhalb der Gemeinschaft, b) Personen innerhalb der Gemeinschaft und Personen in Drittländern, in denen diese Zertifikate nach dem in Artikel 25 genannten Verfahren anerkannt werden, wobei nur die Beschränkungen Anwendung finden, die in dieser Richtlinie geregelt sind oder gemäß dieser Richtlinie erlassen werden. (2) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass Zertifikate, die von der zuständigen Behörde eines anderen Mitgliedstaates vergeben wurden, für die Erfüllung der Verpflichtungen eines Betreibers aus Absatz 3 genutzt werden können. (3) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass der Betreiber für jede Anlage bis spätestens 30. April jeden Jahres eine Anzahl von Zertifikaten abgibt, die den – nach Artikel 15 geprüften – Gesamtemissionen der Anlage im vorhergehenden Kalenderjahr entspricht, und dass diese Zertifikate anschließend gelöscht werden. (4) Die Mitgliedstaaten stellen durch die notwendigen Maßnahmen sicher, dass Zertifikate jederzeit gelöscht werden, wenn der Inhaber dies beantragt.

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Emissionshandelsrichtlinie

Artikel 13

Gültigkeit der Zertifikate

(1) Die Zertifikate sind gültig für Emissionen während des in Artikel 11 Absatz 1 oder 2 genannten Zeitraums, für den sie vergeben werden. (2) Vier Monate nach Beginn des ersten in Artikel 11 Absatz 2 genannten Fünfjahreszeitraums werden Zertifikate, die nicht mehr gültig sind und nicht gemäß Artikel 12 Absatz 3 abgegeben und gelöscht wurden, von der zuständigen Behörde gelöscht. Die Mitgliedstaaten können Zertifikate an Personen für den laufenden Zeitraum vergeben, um Zertifikate zu ersetzen, die diese Personen besaßen und die gemäß Unterabsatz 1 gelöscht wurden. (3) Vier Monate nach Beginn jedes folgenden in Artikel 11 Absatz 2 genannten Fünfjahreszeitraums werden Zertifikate, die nicht mehr gültig sind und nicht gemäß Artikel 12 Absatz 3 abgegeben und gelöscht wurden, von der zuständigen Behörde gelöscht. Die Mitgliedstaaten vergeben Zertifikate an Personen für den laufenden Zeitraum, um Zertifikate zu ersetzen, die diese Personen besaßen und die gemäß Unterabsatz 1 gelöscht wurden.

Artikel 14

Leitlinien für die Überwachung und Berichterstattung betreffend Emissionen

(1) Die Kommission verabschiedet bis zum 30. September 2003 nach dem in Artikel 23 Absatz 2 genannten Verfahren Leitlinien für die Überwachung und Berichterstattung betreffend Emissionen aus in Anhang I aufgeführten Tätigkeiten von für diese Tätigkeiten spezifizierten Treibhausgasen. Die Leitlinien basieren auf den in Anhang IV dargestellten Grundsätzen für die Überwachung und Berichterstattung. (2) Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die Emissionen im Einklang mit den Leitlinien überwacht werden. (3) Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass jeder Betreiber einer Anlage der zuständigen Behörde über die Emissionen dieser Anlage in jedem Kalenderjahr nach Ende dieses Jahres im Einklang mit den Leitlinien Bericht erstattet.

Artikel 15

Prüfung

Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die von den Betreibern gemäß Artikel 14 Absatz 3 vorgelegten Berichte anhand der Kriterien des Anhangs V geprüft werden und die zuständige Behörde hiervon unterrichtet wird. Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass ein Betreiber, dessen Bericht bis zum 31. März jeden Jahres in Bezug auf die Emissionen des Vorjahres nicht gemäß den Kriterien des Anhangs V als zufrieden stellend bewertet wurde, keine weiteren Zertifikate übertragen kann, bis ein Bericht dieses Betreibers als zufrieden stellend bewertet wurde.

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Artikel 16

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Sanktionen

(1) Die Mitgliedstaaten legen Vorschriften über Sanktionen fest, die bei einem Verstoß gegen die gemäß dieser Richtlinie erlassenen nationalen Vorschriften zu verhängen sind, und treffen die notwendigen Maßnahmen, um die Durchsetzung dieser Vorschriften zu gewährleisten. Die Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein. Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission diese Vorschriften spätestens am 31. Dezember 2003 mit und melden ihr spätere Änderungen unverzüglich. (2) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die Namen der Betreiber, die gegen die Verpflichtungen nach Artikel 12 Absatz 3 zur Abgabe einer ausreichenden Anzahl von Zertifikaten verstoßen, veröffentlicht werden. (3) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass Betreibern, die nicht bis zum 30. April jeden Jahres eine ausreichende Anzahl von Zertifikaten zur Abdeckung ihrer Emissionen im Vorjahr abgeben, eine Sanktion wegen Emissionsüberschreitung auferlegt wird. Die Sanktion wegen Emissionsüberschreitung beträgt für jede von der Anlage ausgestoßene Tonne Kohlendioxidäquivalent, für die der Betreiber keine Zertifikate abgegeben hat, 100 EUR. Die Zahlung der Sanktion entbindet den Betreiber nicht von der Verpflichtung, Zertifikate in Höhe dieser Emissionsüberschreitung abzugeben, wenn er die Zertifikate für das folgende Kalenderjahr abgibt. (4) Während des am 1. Januar 2005 beginnenden Dreijahreszeitraums verhängen die Mitgliedstaaten für jede von der Anlage ausgestoßene Tonne Kohlendioxidäquivalent, für die der Betreiber keine Zertifikate abgegeben hat, eine niedrigere Sanktion wegen Emissionsüberschreitung in Höhe von 40 EUR. Die Zahlung der Sanktion entbindet den Betreiber nicht von der Verpflichtung, Zertifikate in Höhe dieser Emissionsüberschreitung abzugeben, wenn er die Zertifikate für das folgende Kalenderjahr abgibt.

Artikel 17

Zugang zu Informationen

Entscheidungen über die Zuteilung von Zertifikaten, Informationen über Projektmaßnahmen, an denen ein Mitgliedstaat teilnimmt oder an denen sich private oder öffentliche Stellen mit Genehmigung des Mitgliedstaats beteiligen, und die in der Genehmigung zur Emission von Treibhausgasen vorgeschriebenen Emissionsberichte, die von der zuständigen Stelle bereitgehalten werden, sind in Übereinstimmung mit der Richtlinie 2003/4/EG der Öffentlichkeit zugänglich zu machen!

Artikel 18

Zuständige Behörde

Die Mitgliedstaaten sorgen für die Schaffung des für die Durchführung dieser Richtlinie geeigneten verwaltungstechnischen Rahmens, einschließlich der Benennung der entsprechenden zuständigen Behörde(n). Wird mehr als eine zuständige Behörde benannt, so muss die Tätigkeit der betreffenden Behörden im Rahmen dieser Richtlinie koordiniert werden. Die Mitgliedstaaten müssen insbesondere die Koordinierung zwischen der von ihnen benannten Anlaufstelle für die Genehmigung der Projektmaßnahmen, die nach Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe a des Kyoto-Protokolls vorgeschlagen werden, und

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ihrer für die Umsetzung von Artikel 12 des Kyoto-Protokolls benannten zuständigen Stelle gewährleisten, die jeweils gemäß den im Rahmen des UNFCCC oder des Kyoto-Protokolls gefassten Beschlüssen bestimmt werden.

Artikel 19 Register (1) Die Mitgliedstaaten sorgen für die Einrichtung und Aktualisierung eines Registers, um die genaue Verbuchung von Vergabe, Besitz, Übertragung und Löschung von Zertifikaten zu gewährleisten. Die Mitgliedstaaten können ihre Register im Rahmen eines konsolidierten Systems gemeinsam mit einem oder mehreren anderen Mitgliedstaaten führen. (2) Jede Person kann Inhaber von Zertifikaten sein. Das Register ist der Öffentlichkeit zugänglich zu machen und in getrennte Konten aufzugliedern, um die Zertifikate der einzelnen Personen zu erfassen, an die und von denen Zertifikate vergeben oder übertragen werden. (3) Im Hinblick auf die Durchführung dieser Richtlinie erlässt die Kommission nach dem in Artikel 23 Absatz 2 genannten Verfahren eine Verordnung über ein standardisiertes und sicheres Registrierungssystem in Form standardisierter elektronischer Datenbanken mit gemeinsamen Datenelementen zur Verfolgung von Vergabe, Besitz, Übertragung und Löschung von Zertifikaten, zur Gewährleistung des Zugangs der Öffentlichkeit und angemessener Vertraulichkeit und um sicherzustellen, dass keine Übertragungen erfolgen, die mit den Verpflichtungen aus dem Kyoto-Protokoll unvereinbar sind. Diese Verordnung wird auch Bestimmungen zur Nutzung und Identifizierung von CER und ERU, zur Nutzung im Rahmen des Gemeinschaftssystems sowie zur Überwachung des Umfangs dieser Nutzung enthalten.

Artikel 20 Zentralverwalter (1) Die Kommission benennt einen Zentralverwalter, um ein unabhängiges Transaktionsprotokoll über Vergabe, Übertragung und Löschung der Zertifikate zu führen. (2) Der Zentralverwalter führt anhand des unabhängigen Transaktionsprotokolls eine automatisierte Kontrolle jeder Transaktion in den Registern durch, um sicherzustellen, dass keine Unregelmäßigkeiten bezüglich Vergabe, Übertragung und Löschung der Zertifikate vorliegen. (3) Werden bei der automatisierten Kontrolle Unregelmäßigkeiten festgestellt, so unterrichtet der Zentralverwalter den bzw. die betreffenden Mitgliedstaaten, die die fraglichen Transaktionen oder weitere Transaktionen im Zusammenhang mit den betreffenden Zertifikaten nicht in das bzw. die Register eintragen, bis die Unregelmäßigkeiten beseitigt sind.

Artikel 21 Berichterstattung durch die Mitgliedstaaten (1) Die Mitgliedstaaten legen der Kommission jedes Jahr einen Bericht über die Anwendung dieser Richtlinie vor. Besonders berücksichtigt werden in diesem Bericht die Regelungen für die Zuteilung der Zertifikate, die Nutzung von ERU und CER im Rahmen des Gemeinschaftssystems, die Führung der Register, die An-

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wendung der Leitlinien für Überwachung und Berichterstattung, die Prüfung sowie Fragen im Zusammenhang mit der Einhaltung der Richtlinie und der steuerlichen Behandlung der Zertifikate, falls zutreffend. Der erste Bericht ist der Kommission bis zum 30. Juni 2005 zu übermitteln. Der Bericht ist auf der Grundlage eines Fragebogens bzw. einer Vorlage zu erstellen, der bzw. die von der Kommission gemäß dem Verfahren des Artikels 6 der Richtlinie 91/692/EWG entworfen wurde. Der Fragebogen bzw. die Vorlage wird den Mitgliedstaaten spätestens sechs Monate vor Ablauf der Frist für die Übermittlung des ersten Berichts zugesandt. (2) Auf der Grundlage der in Absatz 1 genannten Berichte veröffentlicht die Kommission binnen drei Monaten nach Eingang der Berichte aus den Mitgliedstaaten einen Bericht über die Anwendung dieser Richtlinie. (3) Die Kommission trifft Vorkehrungen für einen Informationsaustausch zwischen den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten über Entwicklungen in Bezug auf die Zuteilung, die Nutzung von ERU und CER im Rahmen des Gemeinschaftssystems, die Führung der Register, die Überwachung, Berichterstattung, Prüfung und Einhaltung der Vorschriften dieser Richtlinie.

Artikel 21a

Unterstützung des Aufbaus von Kapazitäten

Gemäß dem UNFCCC, dem Kyoto-Protokoll und den zu ihrer Umsetzung getroffenen Entscheidungen bemühen sich die Kommission und die Mitgliedstaaten darum, den Aufbau von Kapazitäten in Entwicklungs- und in Transformationsländern auf eine Art und Weise zu unterstützen, die es ihnen ermöglicht, JI und CDM in vollem Umfang so zu nutzen, dass sie ihre Strategien für eine nachhaltige Entwicklung ergänzen und die Beteiligung von Einrichtungen bei der Entwicklung und Durchführung von JI- und CDM-Projektmaßnahmen erleichtert wird.

Artikel 22 Änderungen des Anhangs III Unter Berücksichtigung der in Artikel 21 vorgesehenen Berichte und der bei der Anwendung dieser Richtlinie gesammelten Erfahrungen kann die Kommission Anhang III mit Ausnahme der Kriterien 1, 5 und 7 für den Zeitraum 2008 bis 2012 nach dem in Artikel 23 Absatz 2 genannten Verfahren ändern.

Artikel 23 Ausschuss (1) Die Kommission wird von dem durch Artikel 8 der Entscheidung 93/389/EWG eingesetzten Ausschuss unterstützt. (2) Wird auf diesen Absatz Bezug genommen, so gelten die Artikel 5 und 7 des Beschlusses 1999/468/EG unter Beachtung von dessen Artikel 8. Der Zeitraum nach Artikel 5 Absatz 6 des Beschlusses 1999/468/EG wird auf drei Monate festgesetzt. (3) Der Ausschuss gibt sich eine Geschäftsordnung.

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Artikel 24

Verfahren für die einseitige Einbeziehung zusätzlicher Tätigkeiten und Gase

(1) Ab 2008 können die Mitgliedstaaten im Einklang mit dieser Richtlinie den Handel mit Emissionszertifikaten auf nicht in Anhang I aufgeführte Tätigkeiten, Anlagen und Treibhausgase ausweiten, sofern die Einbeziehung solcher Tätigkeiten, Anlagen und Treibhausgase von der Kommission nach dem in Artikel 23 Absatz 2 genannten Verfahren unter Berücksichtigung aller einschlägigen Kriterien, insbesondere der Auswirkungen auf den Binnenmarkt, möglicher Wettbewerbsverzerrungen, der Umweltwirksamkeit der Regelung und der Zuverlässigkeit des vorgesehenen Überwachungs- und Berichterstattungsverfahrens, gebilligt wird. Ab 2005 können die Mitgliedstaaten unter denselben Voraussetzungen den Handel mit Emissionszertifikaten auf Anlagen ausweiten, die in Anhang I aufgeführte Tätigkeiten durchführen und bei denen die dort vorgesehenen Kapazitätsgrenzen nicht erreicht werden. (2) Zuteilungen für Anlagen, die derartige Tätigkeiten durchführen, sind in den in Artikel 9 genannten nationalen Zuteilungsplänen zu erfassen. (3) Die Kommission kann aus eigener Initiative bzw. muss auf Ersuchen eines Mitgliedstaats Leitlinien für die Überwachung und Berichterstattung betreffend Emissionen aus Tätigkeiten, Anlagen und Treibhausgasen, die nicht in Anhang I aufgeführt sind, nach dem in Artikel 23 Absatz 2 genannten Verfahren festlegen, wenn die Überwachung und die Berichterstattung in Bezug auf diese Emissionen mit ausreichender Genauigkeit erfolgen kann. (4) Werden derartige Maßnahmen eingeführt, so ist bei den nach Artikel 30 durchzuführenden Überprüfungen auch zu prüfen, ob Anhang I dahin gehend geändert werden sollte, dass Emissionen aus diesen Tätigkeiten in gemeinschaftsweit harmonisierter Weise in den Anhang aufgenommen werden.

Artikel 25

Verknüpfung mit anderen Systemen für den Handel mit Treibhausgasemissionen

(1) Mit den in Anhang B des Kyoto-Protokolls aufgeführten Drittländern, die das Protokoll ratifiziert haben, sollten im Hinblick auf die gegenseitige Anerkennung der Zertifikate, die im Rahmen des Gemeinschaftssystems und anderer Systeme für den Handel mit Treibhausgasemissionen erteilt wurden, gemäß Artikel 300 des Vertrags Abkommen geschlossen werden. (2) Wurde ein Abkommen im Sinne von Absatz 1 geschlossen, so erarbeitet die Kommission nach dem in Artikel 23 Absatz 2 genannten Verfahren die erforderlichen Vorschriften für die gegenseitige Anerkennung der Zertifikate im Rahmen dieses Abkommens.

Artikel 26

Änderung der Richtlinie 96/61/EG

In Artikel 9 Absatz 3 der Richtlinie 96/61/EG werden folgende Unterabsätze angefügt: „Sind Treibhausgasemissionen einer Anlage in Anhang I der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den

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Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates (ABl. L 275 vom 25.10.2003, S. 32) in Zusammenhang mit einer in dieser Anlage durchgeführten Tätigkeit aufgeführt, so enthält die Genehmigung keine Emissionsgrenzwerte für direkte Emissionen dieses Gases, es sei denn, dies ist erforderlich, um sicherzustellen, dass keine erhebliche lokale Umweltverschmutzung bewirkt wird. Den Mitgliedstaaten steht es frei, für die in Anhang I der Richtlinie 2003/87/EG aufgeführten Tätigkeiten keine Energieeffizienzanforderungen in Bezug auf Verbrennungseinheiten oder andere Einheiten am Standort, die Kohlendioxid ausstoßen, festzulegen. Falls erforderlich, wird die Genehmigung durch die zuständigen Behörden entsprechend geändert. Die vorstehenden drei Unterabsätze gelten nicht für Anlagen, die gemäß Artikel 27 der Richtlinie 2003/87/EG vorübergehend aus dem System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft ausgeschlossen sind.“

Artikel 27

Vorübergehender Ausschluss bestimmter Anlagen

(1) Die Mitgliedstaaten können bei der Kommission beantragen, dass Anlagen vorübergehend, jedoch höchstens bis zum 31. Dezember 2007 aus dem Gemeinschaftssystem ausgeschlossen werden. In jedem Antrag sind alle diese Anlagen einzeln aufzuführen; der Antrag ist zu veröffentlichen. (2) Stellt die Kommission nach Berücksichtigung etwaiger Bemerkungen der Öffentlichkeit zu diesem Antrag nach dem in Artikel 23 Absatz 2 genannten Verfahren fest, dass die Anlagen a) infolge der einzelstaatlichen Politik ihre Emissionen ebenso weit begrenzen, wie sie dies tun würden, wenn sie dieser Richtlinie unterworfen wären, b) Überwachungs-, Berichterstattungs- und Prüfungsanforderungen unterliegen, die denen der Artikel 14 und 15 gleichwertig sind, und c) bei Nichterfüllung der nationalen Anforderungen Sanktionen unterliegen, die den in Artikel 16 Absätze 1 und 4 aufgeführten Sanktionen zumindest gleichwertig sind, so sieht sie den vorübergehenden Ausschluss dieser Anlagen aus dem Gemeinschaftssystem vor. Es ist zu gewährleisten, dass es nicht zu Beeinträchtigungen des Binnenmarkts kommt.

Artikel 28

Anlagenfonds

(1) Die Mitgliedstaaten können den Betreibern von Anlagen, die eine der in Anhang I aufgeführten Tätigkeiten durchführen, erlauben, einen Fonds von Anlagen aus demselben Tätigkeitsbereich für den in Artikel 11 Absatz 1 genannten Zeitraum und/oder für den in Artikel 11 Absatz 2 genannten ersten Fünfjahreszeitraum gemäß den Absätzen 2 bis 6 des vorliegenden Artikels zu bilden. (2) Die Betreiber, die eine in Anhang I aufgeführte Tätigkeit durchführen und einen Fonds bilden möchten, stellen bei der zuständigen Behörde einen Antrag, wobei sie die Anlagen und den Zeitraum angeben, für den sie einen Fonds bilden wollen, und den Nachweis erbringen, dass ein Treuhänder in der Lage sein wird, die in den Absätzen 3 und 4 genannten Verpflichtungen zu erfüllen.

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(3) Die Betreiber, die einen Fonds bilden wollen, benennen einen Treuhänder, für den Folgendes gilt: a) An den Treuhänder wird abweichend von Artikel 11 die Gesamtmenge der je Anlage der Betreiber errechneten Zertifikate vergeben; b) der Treuhänder ist abweichend von Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe e) und Artikel 12 Absatz 3 verantwortlich für die Abgabe von Zertifikate, die den Gesamtemissionen der Anlagen im Fonds entsprechen; c) der Treuhänder darf keine weiteren Übertragungen durchführen, falls der Bericht eines Betreibers im Rahmen der Prüfung gemäß Artikel 15 Absatz 2 als nicht zufrieden stellend bewertet wurde. (4) Abweichend von Artikel 16 Absätze 2, 3 und 4 werden die Sanktionen für Verstöße gegen die Verpflichtungen zur Abgabe einer ausreichenden Anzahl von Zertifikaten, um die Gesamtemissionen aus den Anlagen im Fonds abzudecken, gegen den Treuhänder verhängt. (5) Ein Mitgliedstaat, der die Bildung eines oder mehrerer Fonds erlauben möchte, reicht den in Absatz 2 genannten Antrag bei der Kommission ein. Unbeschadet der Bestimmungen des Vertrags kann die Kommission innerhalb von drei Monaten nach Eingang einen Antrag ablehnen, der die Anforderungen dieser Richtlinie nicht erfüllt. Eine solche Entscheidung ist zu begründen. Wird der Antrag abgelehnt, so darf der Mitgliedstaat die Bildung des Fonds nur erlauben, wenn Änderungsvorschläge von der Kommission akzeptiert werden. (6) Falls der Treuhänder den in Absatz 4 genannten Sanktionen nicht nachkommt, ist jeder Betreiber einer Anlage im Fonds nach Artikel 12 Absatz 3 und Artikel 16 für Emissionen seiner eigenen Anlage verantwortlich.

Artikel 29

Höhere Gewalt

(1) Während des in Artikel 11 Absatz 1 genannten Zeitraums können die Mitgliedstaaten bei der Kommission beantragen, dass für bestimmte Anlagen in Fällen höherer Gewalt zusätzliche Zertifikate vergeben werden dürfen. Die Kommission stellt fest, ob nachweislich höhere Gewalt vorliegt, und gestattet in diesem Fall die Vergabe zusätzlicher, nicht übertragbarer Zertifikate durch den betreffenden Mitgliedstaat an die Betreiber der betreffenden Anlagen. (2) Die Kommission stellt bis spätestens 31. Dezember 2003 unbeschadet der Bestimmungen des Vertrags Leitlinien auf, in denen die Umstände dargelegt sind, unter denen nachweislich höhere Gewalt vorliegt.

Artikel 30

Überprüfung und weitere Entwicklung

(1) Auf der Grundlage der Fortschritte bei der Überwachung der Treibhausgasemissionen kann die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat bis zum 31 Dezember 2004 einen Vorschlag unterbreiten, wonach Anhang I dahin gehend geändert wird, dass andere Tätigkeiten und Emissionen anderer in Anhang II aufgeführter Treibhausgase aufgenommen werden. (2) Auf der Grundlage der Erfahrungen mit der Anwendung dieser Richtlinie und der Fortschritte bei der Überwachung der Treibhausgasemissionen sowie ange-

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sichts der Entwicklungen auf internationaler Ebene erstellt die Kommission einen Bericht über die Anwendung dieser Richtlinie, in dem sie auf folgende Punkte eingeht: a) die Frage, wie und ob Anhang I dahin gehend geändert werden sollte, dass im Hinblick auf eine weitere Steigerung der wirtschaftlichen Effizienz des Systems andere betroffene Sektoren, wie etwa die Sektoren Chemie, Aluminium und Verkehr, andere Tätigkeiten und Emissionen anderer in Anhang II aufgeführter Treibhausgase aufgenommen werden; b) den Zusammenhang zwischen dem Emissionszertifikatehandel auf Gemeinschaftsebene und dem internationalen Emissionshandel, der im Jahr 2008 beginnen wird; c) die weitere Harmonisierung der Zuteilungsmethode (einschließlich Versteigerung für die Zeit nach 2012) und der Kriterien für die nationalen Zuteilungspläne gemäß Anhang III; d) die Nutzung von Gutschriften aus Projektmaßnahmen einschließlich der Notwendigkeit zur Harmonisierung der zulässigen Nutzungen von ERU und CER im Gemeinschaftssystem; e) das Verhältnis des Emissionshandels zu anderen auf Ebene der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft durchgeführten Politiken und Maßnahmen, einschließlich der Besteuerung, mit denen die gleichen Ziele verfolgt werden; f) die Frage, ob es zweckmäßig wäre, ein einziges Gemeinschaftsregister einzurichten; g) die Höhe der Sanktionen wegen Emissionsüberschreitung, unter anderem unter Berücksichtigung der Inflation; h) das Funktionieren des Marktes für Emissionszertifikate, insbesondere im Hinblick auf etwaige Marktstörungen; i) die Frage, wie das Gemeinschaftssystem an eine erweiterte Europäische Union angepasst werden kann; j) die Einrichtung von Anlagenfonds; k) die Frage, ob es möglich ist, gemeinschaftsweite Benchmarks als Grundlage für die Zuteilung zu entwickeln, wobei die besten verfügbaren Techniken und Kosten-Nutzen-Analysen zu berücksichtigen sind; l) die Auswirkung der projektbezogenen Mechanismen auf die Gastgeberländer, insbesondere auf ihre Entwicklungsziele, die Feststellung, ob JI- und CDMProjektmaßnahmen zur Erzeugung von Strom aus Wasserkraft mit einer Erzeugungskapazität von über 500 MW gebilligt wurden, die negative ökologische oder soziale Auswirkungen haben, und die künftige Nutzung von CER und ERU, die sich aus solchen Projektmaßnahmen zur Erzeugung von Strom aus Wasserkraft im Rahmen des Gemeinschaftssystems ergeben; m) die Unterstützung für Anstrengungen zum Kapazitätsaufbau in Entwicklungsund Transformationsländern;

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n) die Modalitäten und Verfahren für die Genehmigung innerstaatlicher Projektmaßnahmen durch die Mitgliedstaaten und für die Ausstellung von Zertifikaten aufgrund von Verringerungen und Begrenzungen der Emissionen infolge solcher Maßnahmen ab 2008; o) technische Bestimmungen, die sich auf die befristete Geltung von Gutschriften und die Begrenzung der Nutzungsmöglichkeit bei Projektmaßnahmen der Bereiche Landnutzung, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft auf 1 %, wie in dem Beschluss 17/CP.7 vorgesehen, beziehen, sowie Vorschriften infolge der Bewertung potenzieller Risiken des Einsatzes genetisch veränderter Organismen und potenziell invasiver fremder Arten bei Projektmaßnahmen der Bereiche Aufforstung und Wiederaufforstung, damit die Betreiber CER und ERU, welche sich aus Projektmaßnahmen der Bereiche Landnutzung, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft ergeben, entsprechend den aufgrund des UNFCCC oder des Kyoto-Protokolls verabschiedeten Beschlüssen ab 2008 im Rahmen des Gemeinschaftssystems nutzen können. Die Kommission legt dem Europäischen Parlament und dem Rat diesen Bericht sowie gegebenenfalls entsprechende Vorschläge bis zum 30. Juni 2006 vor. (3) Vor Beginn jedes der in Artikel 11 Absatz 2 genannten Zeiträume veröffentlicht jeder Mitgliedstaat in seinem nationalen Zuteilungsplan den Umfang seiner beabsichtigten Nutzung von ERU und CER und den Prozentanteil der Zuteilung für jede einzelne Anlage, bis zu dem die Betreiber ERU und CER im Rahmen des Gemeinschaftssystems während dieses Zeitraums nutzen dürfen. Der Gesamtumfang der genutzten ERU und CER steht in Einklang mit den diesbezüglichen Verpflichtungen zur Nutzung der Mechanismen als ergänzende Maßnahmen zu innerstaatlichen Maßnahmen im Rahmen des Kyoto-Protokolls und des UNFCCC und der auf ihrer Grundlage gefassten Beschlüsse. Die Mitgliedstaaten erstatten der Kommission gemäß Artikel 3 der Entscheidung Nr. 280/2004/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Februar 2004 über ein System zur Überwachung der Treibhausgasemissionen in der Gemeinschaft und zur Umsetzung des Kyoto-Protokolls14 in Abständen von zwei Jahren entsprechend den einschlägigen Bestimmungen des Kyoto-Protokolls und der auf seiner Grundlage gefassten Beschlüsse Bericht darüber, inwieweit innerstaatliche Maßnahmen tatsächlich ein wesentliches Element der auf nationaler Ebene unternommenen Anstrengungen sind, zu dem Umfang, in dem durch die Verwendung der Projektmechanismen die innerstaatlichen Maßnahmen tatsächlich ergänzt werden, und über das Verhältnis zwischen diesen. Die Kommission erstattet gemäß Artikel 5 der genannten Entscheidung hierüber Bericht. Vor dem Hintergrund dieses Berichts arbeitet die Kommission gegebenenfalls Legislativvorschläge oder sonstige Vorschläge zur Ergänzung der von den Mitgliedstaaten ergriffenen Maßnahmen aus, um sicherzustellen, dass die Verwendung der Mechanismen die inländischen Maßnahmen in der Gemeinschaft ergänzt.

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ABl. L 184 vom 17.7.1999, S. 23.

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Artikel 31

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Umsetzung

(1) Die Mitgliedstaaten setzen die Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft, die erforderlich sind, um dieser Richtlinie spätestens ab dem 31. Dezember 2003 nachzukommen. Sie setzen die Kommission unverzüglich davon in Kenntnis. Die Kommission teilt den anderen Mitgliedstaaten diese Rechts- und Verwaltungsvorschriften mit. Wenn die Mitgliedstaaten diese Vorschriften erlassen, nehmen sie in den Vorschriften selbst oder durch einen Hinweis bei der amtlichen Veröffentlichung auf diese Richtlinie Bezug. Die Mitgliedstaaten regeln die Einzelheiten der Bezugnahme. (2) Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission den Wortlaut der innerstaatlichen Rechtsvorschriften mit, die sie auf dem unter diese Richtlinie fallenden Gebiet erlassen. Die Kommission setzt die anderen Mitgliedstaaten davon in Kenntnis.

Artikel 32

Inkrafttreten

Diese Richtlinie tritt am Tag ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

Artikel 33 Adressaten Diese Richtlinie ist an alle Mitgliedstaaten gerichtet.

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Anhang I Kategorien von Tätigkeiten gemäß Artikel 2 Absatz 1, Artikel 3, Artikel 4, Artikel 14 Absatz 1, Artikel 28 und Artikel 30

1. Anlagen oder Anlagenteile, die für Zwecke der Forschung, Entwicklung und Prüfung neuer Produkte und Verfahren genutzt werden, fallen nicht unter diese Richtlinie. 2. Die nachstehend angegebenen Grenzwerte beziehen sich im Allgemeinen auf Produktionskapazitäten oder -leistungen. Führt ein Betreiber mehrere Tätigkeiten unter der gleichen Bezeichnung in einer Anlage oder an einem Standort durch, werden die Kapazitäten dieser Tätigkeiten addiert. Tätigkeiten Energieumwandlung und -umformung Feuerungsanlagen mit einer Feuerungswärmeleistung über 20 MW (ausgenommen Anlagen für die Verbrennung von gefährlichen oder Siedlungsabfällen) Mineralölraffinerien

Kokereien Eisenmetallerzeugung und -verarbeitung Röst- und Sinteranlagen für Metallerz (einschließlich Sulfiderz) Anlagen für die Herstellung von Roheisen oder Stahl (Primäroder Sekundärschmelzbetrieb), einschließlich Stranggießen, mit einer Kapazität über 2,5 Tonnen pro Stunde Mineralverarbeitende Industrie Anlagen zur Herstellung von Zementklinker in Drehrohröfen mit einer Produktionskapazität über 500 Tonnen pro Tag oder von Kalk in Drehrohröfen mit einer Produktionskapazität über 50 Tonnen pro Tag oder in anderen Öfen mit einer Produktionskapazität über 50 Tonnen pro Tag Anlagen zur Herstellung von Glas einschließlich Glasfasern mit einer Schmelzkapazität über 20 Tonnen pro Tag Anlagen zur Herstellung von keramischen Erzeugnissen durch Brennen (insbesondere Dachziegel, Ziegelsteine, feuerfeste Steine, Fliesen, Steinzeug oder Porzellan) mit einer Produktionskapazität über 75 Tonnen pro Tag und/oder einer Ofenkapazität über 4 m3 und einer Besatzdichte über 300 kg/m3 Sonstige Industriezweige Industrieanlagen zur Herstellung von a) Zellstoff aus Holz und anderen Faserstoffen b) Papier und Pappe mit einer Produktionskapazität über 20 Tonnen pro Tag

Treibhausgase Kohlendioxid

Kohlendioxid Kohlendioxid Kohlendioxid Kohlendioxid

Kohlendioxid

Kohlendioxid Kohlendioxid

Kohlendioxid Kohlendioxid

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Anhang II Treibhausgase gemäß den Artikeln 3 und 30

Kohlendioxid (CO2) Methan (CH4) Distickstoffoxid (N2O) Fluorkohlenwasserstoffe (FKW) Perfluorierte Kohlenwasserstoffe Schwefelhexafluorid (SF6)

Anhang III Kriterien für die nationalen Zuteilungspläne gemäß den Artikeln 9, 22 und 30

1. Die Gesamtmenge der Zertifikate, die im jeweiligen Zeitraum zugeteilt werden sollen, muss mit der in der Entscheidung 2002/358/EG und im Kyoto-Protokoll enthaltenen Verpflichtung des Mitgliedstaats zur Begrenzung seiner Emissionen in Einklang stehen unter Berücksichtigung des Anteils der Gesamtemissionen, dem diese Zertifikate im Vergleich zu Emissionen aus Quellen entsprechen, die nicht unter diese Richtlinie fallen, sowie der nationalen energiepolitischen Maßnahmen; ferner sollte sie dem nationalen Klimaschutzprogramm entsprechen. Die Gesamtmenge der zuzuteilenden Zertifikate darf nicht höher sein als der wahrscheinliche Bedarf für die strikte Anwendung der Kriterien dieses Anhangs. Bis 2008 muss die Menge so groß sein, dass sie mit einem Weg zur Erreichung oder Übererfüllung der Zielvorgaben jedes Mitgliedstaats gemäß der Entscheidung 2002/358/EG und dem Kyoto-Protokoll vereinbar ist. 2. Die Gesamtmenge der Zertifikate, die zugeteilt werden sollen, muss vereinbar sein mit Bewertungen der tatsächlichen und der erwarteten Fortschritte bei der Erbringung des Beitrags der Mitgliedstaaten zu den Verpflichtungen der Gemeinschaft gemäß der Entscheidung 93/389/EWG. 3. Die Mengen der Zertifikate, die zugeteilt werden sollen, müssen mit dem Potenzial – auch dem technischen Potenzial – der unter dieses System fallenden Tätigkeiten zur Emissionsverringerung in Einklang stehen. Die Mitgliedstaaten können bei ihrer Aufteilung von Zertifikaten die durchschnittlichen Treibhausgasemissionen je Erzeugnis in den einzelnen Tätigkeitsbereichen und die in diesen Tätigkeitsbereichen erreichbaren Fortschritte zugrunde legen. 4. Der Plan muss mit den übrigen rechtlichen und politischen Instrumenten der Gemeinschaft in Einklang stehen. Ein als Ergebnis von neuen rechtlichen Anforderungen unvermeidbarer Emissionsanstieg sollte berücksichtigt werden. 5. Gemäß den Anforderungen des Vertrags, insbesondere der Artikel 87 und 88, darf der Plan Unternehmen oder Sektoren nicht in einer Weise unterschiedlich behandeln, dass bestimmte Unternehmen oder Tätigkeiten ungerechtfertigt bevorzugt werden. 6. Der Plan muss Angaben darüber enthalten, wie neue Marktteilnehmer sich am Gemeinschaftssystem in dem betreffenden Mitgliedstaat beteiligen können.

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7. Der Plan kann Vorleistungen berücksichtigen, und er muss Angaben darüber enthalten, wie Vorleistungen Rechnung getragen wird. Aus Referenzdokumenten zu den besten verfügbaren Technologien resultierende Benchmarks dürfen von den Mitgliedstaaten bei der Aufstellung ihrer nationalen Zuteilungspläne verwendet werden, und diese Benchmarks können ein Element der Ermöglichung frühzeitiger Maßnahmen enthalten. 8. Der Plan muss Angaben darüber enthalten, wie saubere Technologien – einschließlich energieeffizienter Technologien – berücksichtigt werden. 9. Der Plan muss Vorschriften für die Möglichkeit von Bemerkungen der Öffentlichkeit sowie Angaben darüber enthalten, wie diese Bemerkungen angemessen berücksichtigt werden, bevor eine Entscheidung über die Zuteilung der Zertifikate getroffen wird. 10. Der Plan muss eine Liste der unter diese Richtlinie fallenden Anlagen unter Angabe der Anzahl Zertifikate enthalten, die den einzelnen Anlagen zugeteilt werden sollen. 11. Der Plan kann Angaben darüber enthalten, wie dem Wettbewerb aus Ländern bzw. Anlagen außerhalb der Europäischen Union Rechnung getragen wird. 12. In dem Plan wird die Obergrenze des Umfangs, in dem CER und ERU von den Betreibern im Rahmen des Gemeinschaftssystems genutzt werden dürfen, als Prozentanteil der Zuteilung von Zertifikaten für die einzelnen Anlagen angegeben. Der Prozentanteil muss mit den ergänzenden Verpflichtungen des Mitgliedstaats im Rahmen des Kyoto-Protokolls und der Beschlüsse, die aufgrund des UNFCCC oder des Kyoto-Protokolls gefasst worden sind, in Einklang stehen.

Anhang IV Grundsätze für die Überwachung und Berichterstattung gemäß Artikel 14 Absatz 1

Überwachung der Kohlendioxidemissionen Die Überwachung der Emissionen erfolgt entweder durch Berechnung oder auf der Grundlage von Messungen. Berechnung Die Berechnung der Emissionen erfolgt nach folgender Formel: Tätigkeitsdaten × Emissionsfaktor × Oxidationsfaktor Die Überwachung der Tätigkeitsdaten (Brennstoffverbrauch, Produktionsrate usw.) erfolgt auf der Grundlage von Daten über eingesetzte Brenn- oder Rohstoffe oder Messungen. Es werden etablierte Emissionsfaktoren verwendet. Für alle Brennstoffe können tätigkeitsspezifische Emissionsfaktoren verwendet werden. Für alle Brennstoffe außer nichtkommerziellen Brennstoffen (Brennstoffe aus Abfall wie Reifen und Gase aus industriellen Verfahren) können Standardfaktoren verwendet werden. Flözspezifische Standardwerte für Kohle und EU-spezifische oder erzeugerländerspezifische Standardwerte für Erdgas sind noch weiter auszuarbeiten. Für Raffinerieerzeugnisse können IPCC-Standardwerte verwendet werden. Der Emissionsfaktor für Biomasse ist Null.

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Wird beim Emissionsfaktor nicht berücksichtigt, dass ein Teil des Kohlenstoffs nicht oxidiert wird, so ist ein zusätzlicher Oxidationsfaktor zu verwenden. Wurden tätigkeitsspezifische Emissionsfaktoren berechnet, bei denen die Oxidation bereits berücksichtigt ist, so muss ein Oxidationsfaktor nicht verwendet werden. Es sind gemäß der Richtlinie 96/61/EG entwickelte Standardoxidationsfaktoren zu verwenden, es sei denn, der Betreiber kann nachweisen, dass tätigkeitsspezifische Faktoren genauer sind. Für jede Tätigkeit und Anlage sowie für jeden Brennstoff ist eine eigene Berechnung anzustellen. Messung Bei der Messung der Emissionen sind standardisierte oder etablierte Verfahren zu verwenden; die Messung ist durch eine flankierende Emissionsberechnung zu bestätigen. Überwachung anderer Treibhausgasemissionen Zu verwenden sind standardisierte oder etablierte Verfahren, die von der Kommission in Zusammenarbeit mit allen betroffenen Kreisen entwickelt und gemäß dem in Artikel 23 Absatz 2 genannten Verfahren angenommen worden sind. Berichterstattung über die Emissionen Jeder Betreiber hat im Bericht für eine Anlage folgende Informationen zu liefern: A. Anlagedaten, einschließlich: - Name der Anlage, - Anschrift, einschließlich Postleitzahl und Land, - Art und Anzahl der in der Anlage durchgeführten Tätigkeiten gemäß Anhang I, - Anschrift, Telefonnummer, Faxnummer und E-Mail-Adresse eines Ansprechpartners und - Name des Besitzers der Anlage und etwaiger Mutterunternehmen. B. Für jede am Standort durchgeführte Tätigkeit gemäß Anhang I, für die Emissionen berechnet werden: - Tätigkeitsdaten, - Emissionsfaktoren, - Oxidationsfaktoren, - Gesamtemissionen und - Unsicherheitsfaktoren. C. Für jede am Standort durchgeführte Tätigkeit gemäß Anhang I, für die Emissionen gemessen werden: - Gesamtemissionen, - Angaben zur Zuverlässigkeit der Messverfahren und - Unsicherheitsfaktoren. D. Für Emissionen aus der Verbrennung ist im Bericht außerdem der Oxidationsfaktor anzugeben, es sei denn, die Oxidation wurde bereits bei der Berechnung eines tätigkeitsspezifischen Emissionsfaktors einbezogen.

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Emissionshandelsrichtlinie

Die Mitgliedstaaten treffen Maßnahmen zur Koordinierung der Anforderungen für die Berichterstattung mit bereits bestehenden Anforderungen für die Berichterstattung, um den Berichterstattungsaufwand der Unternehmen möglichst gering zu halten.

Anhang V Kriterien für die Prüfung gemäß Artikel 15

Allgemeine Grundsätze 1. Die Emissionen aus allen in Anhang I aufgeführten Tätigkeiten unterliegen einer Prüfung. 2. Im Rahmen des Prüfungsverfahrens wird auf den Bericht gemäß Artikel 14 Absatz 3 und auf die Überwachung im Vorjahr eingegangen. Geprüft werden ferner die Zuverlässigkeit, Glaubwürdigkeit und Genauigkeit der Überwachungssysteme sowie die übermittelten Daten und Angaben zu den Emissionen, insbesondere: a) die übermittelten Tätigkeitsdaten und damit verbundenen Messungen und Berechnungen; b) Wahl und Anwendung der Emissionsfaktoren; c) die Berechnungen für die Bestimmung der Gesamtemissionen und d) bei Messungen die Angemessenheit der Wahl und Anwendung der Messverfahren. 3. Die Validierung der Angaben zu den Emissionen ist nur möglich, wenn zuverlässige und glaubwürdige Daten und Informationen eine Bestimmung der Emissionen mit einem hohen Zuverlässigkeitsgrad gestatten. Ein hoher Zuverlässigkeitsgrad verlangt vom Betreiber den Nachweis, dass a) die übermittelten Daten schlüssig sind, b) die Erhebung der Daten in Einklang mit geltenden wissenschaftlichen Standards erfolgt ist und c) die einschlägigen Angaben über die Anlage vollständig und schlüssig sind. 4. Die prüfende Instanz erhält Zugang zu allen Standorten und zu allen Informationen, die mit dem Gegenstand der Prüfung im Zusammenhang stehen. 5. Die prüfende Instanz berücksichtigt, ob die Anlage im Rahmen des Gemeinschaftssystems für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung (EMAS) registriert ist.

Methodik Strategische Analyse 6. Die Prüfung basiert auf einer strategischen Analyse aller Tätigkeiten, die in der Anlage durchgeführt werden. Dazu benötigt die prüfende Instanz einen Überblick über alle Tätigkeiten und ihre Bedeutung für die Emissionen. Prozessanalyse 7. Die Prüfung der übermittelten Informationen erfolgt bei Bedarf am Standort der Anlage. Die prüfende Instanz führt Stichproben durch, um die Zuverlässigkeit der übermittelten Daten und Informationen zu ermitteln.

Emissionshandelsrichtlinie

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Risikoanalyse 8. Die prüfende Instanz unterzieht alle Quellen von Emissionen in der Anlage einer Bewertung in Bezug auf die Zuverlässigkeit der Daten über jede Quelle, die zu den Gesamtemissionen der Anlage beiträgt. 9. Anhand dieser Analyse ermittelt die prüfende Instanz ausdrücklich die Quellen mit hohem Fehlerrisiko und andere Aspekte des Überwachungs- und Berichterstattungsverfahrens, die zu Fehlern bei der Bestimmung der Gesamtemissionen führen könnten. Hier sind insbesondere die Wahl der Emissionsfaktoren und die Berechnungen zur Bestimmung der Emissionen einzelner Emissionsquellen zu nennen. Besondere Aufmerksamkeit ist Quellen mit einem hohen Fehlerrisiko und den genannten anderen Aspekten des Überwachungsverfahrens zu widmen. 10. Die prüfende Instanz berücksichtigt etwaige effektive Verfahren zur Beherrschung der Risiken, die der Betreiber anwendet, um Unsicherheiten so gering wie möglich zu halten. Bericht 11. Die prüfende Instanz erstellt einen Bericht über die Validierung, in dem angegeben wird, ob der Bericht gemäß Artikel 14 Absatz 3 zufrieden stellend ist. In diesem Bericht sind alle für die durchgeführten Arbeiten relevanten Aspekte aufzuführen. Die Erklärung, dass der Bericht gemäß Artikel 14 Absatz 3 zufrieden stellend ist, kann abgegeben werden, wenn die prüfende Instanz zu der Ansicht gelangt, dass zu den Gesamtemissionen keine wesentlich falschen Angaben gemacht wurden. Mindestanforderungen an die Kompetenz der prüfenden Instanz 12. Die prüfende Instanz muss unabhängig von dem Betreiber sein, ihre Aufgabe professionell und objektiv ausführen und vertraut sein mit a) den Bestimmungen dieser Richtlinie sowie den einschlägigen Normen und Leitlinien, die von der Kommission gemäß Artikel 14 Absatz 1 verabschiedet werden, b) den Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die für die zu prüfenden Tätigkeiten von Belang sind und c) dem Zustandekommen aller Informationen über die einzelnen Emissionsquellen in der Anlage, insbesondere im Hinblick auf Sammlung, messtechnische Erhebung, Berechnung und Übermittlung von Daten.

Mitteilung der Kommission an den Rat und das europäische Parlament 1 vom 29. November 2006

über die Bewertung der nationalen Pläne für die Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen im zweiten Zeitraum des EU-Emissionshandelssystems mit Bezug auf die Entscheidungen der Kommission über die nationalen Zuteilungspläne Deutschlands, Griechenlands, Irlands, Lettlands, Litauens, Luxemburgs, Maltas, der Slowakei, Schwedens und des Vereinigten Königreichs gemäß der Richtlinie 2003/87/EG

1. Einleitung Die Bekämpfung des Klimawandels ist ein zentrales Ziel der Europäischen Union. Das mit der Richtlinie 2003/87/EG eingerichtete EU-System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten (EU-Emissionshandelssystem) ist das Hauptinstrument der EU, um von 2008 bis 2012 ihre Kyoto-Ziele kosteneffizient zu verwirklichen. Das EU-Emissionshandelssystem wird auch künftig im Mittelpunkt der Anstrengungen der EU stehen, mittel- bis langfristig die Treibhausgasemissionen stärker zu reduzieren. Bislang hat die erste Phase des EU-Emissionshandelssystems von 2005 bis 2007 wertvolle Erkenntnisse geliefert. Diese Erkenntnisse gehen in die laufende Überarbeitung2 ein, die das System über den zweiten Handelszeitraum (2008-2012) hinaus stärken soll, indem seine Funktionsweise und sein Anwendungsbereich untersucht und namentlich letzterer auf andere Sektoren und Gase ausgedehnt wird. Ganz besonders wichtig war das erste Paket unabhängig geprüfter Emissionsberichte für das Jahr 2005. Aus diesen Berichten ging hervor, dass im Jahr 2005 die aggregierten Emissionen von knapp über zwei Milliarden Tonnen deutlich unter der durchschnittlichen jährlichen Zuteilung des ersten Zeitraums von knapp 2,2 Milliarden Tonnen lagen3.

1 2 3

KOM (2006) 725 endg. KOM (2006) 676 – Errichtung eines globalen Kohlenstoffmarkts. Diese Zahl schließt die Zertifikate ein, die den Reserven für neue Marktteilnehmer zugeteilt werden und im Wege von Versteigerungen auf den gemeinschaftsweiten Markt für Zertifikate kommen sollen.

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Mitteilung der Kommission

Der erste Zeitraum war von Anfang an als Lernphase gedacht. Gleichzeitig wird im jüngsten Bericht4 der Europäischen Umweltagentur betont, dass mehrere Mitgliedstaaten sofort mehr tun müssen, damit Europa seinen Verpflichtungen im Rahmen des Kyoto-Protokolls nachkommen kann. Wenn daher die Mitgliedstaaten Zertifikate in einer Menge zuteilen, die die voraussichtlichen Emissionen der teilnehmenden Anlagen von 2008 bis 2012 deutlich übersteigen, wäre die Einhaltung der Kyoto-Verpflichtungen stark gefährdet, und die Umwelt würde wenig oder gar nicht vom EU-Emissionshandelssystem profitieren. Die Entwicklung neuer, sauberer Technologien sowie deren Verbreitung (zusammen mit bereits vorhandener Technik) kämen zum Stillstand, und die Entwicklung eines dynamischen, liquiden Weltmarkts würde stark untergraben. Deswegen bewertet die Kommission die Pläne für den zweiten Zeitraum in einer Weise, die eine ordnungsgemäße, kohärente Anwendung der Kriterien der Richtlinie gewährleistet und die Zertifikate im Rahmen des EU-Emissionshandelssystems hinreichend verknappt, und damit wiederum sicherstellt, dass Emissionsverringerungen erreicht werden und der entstehende Kohlenstoffmarkt gestärkt wird. So kann das EU-Emissionshandelssystem sein ökologisches und wirtschaftliches Potenzial in Bezug auf seinen ökologischen und wirtschaftlichen Nutzen voll entfalten. In dieser Mitteilung wird erläutert, wie die Kommission bei der Bewertung der Pläne für den zweiten Zeitraum verfährt. Der Mitteilung liegt ein erstes Paket von Entscheidungen bei, die an zehn Mitgliedstaaten gerichtet sind.

2. Bewertung der nationalen Zuteilungspläne Jeder Mitgliedstaat ist verpflichtet, der Kommission für jeden Handelszeitraum einen nationalen Zuteilungsplan zu übermitteln. Gemäß der Richtlinie muss die Kommission jeden Plan anhand derselben Kriterien, die in Anhang III5 und in Artikel 10 der Richtlinie festgehalten sind, bewerten. Die Kommission entscheidet binnen drei Monaten einzeln über jeden vorgelegten, vollständigen Plan6. Bis zum 29. November 2006 hatten 19 Mitgliedstaaten der Kommission ihren nationalen Zuteilungsplan übermittelt. Davon sind zehn Pläne so vollständig, dass die Kommission über ihre Vereinbarkeit mit der Richtlinie befinden kann. Auf diese Pläne entfällt etwa die Hälfte der Gesamtmenge von Zertifikaten, die im ersten Handelszeitraum zugeteilt wurden. Am 12. Oktober 2006 leitete die Kommission in Bezug auf alle nicht vorgelegten Pläne das Vertragsverletzungsverfahren ein. Sie wird weiter mit rechtlichen Mitteln Druck auf die entsprechenden Mitgliedstaaten ausüben, damit die noch ausstehenden Pläne möglichst bald vorgelegt werden.

4 5 6

Greenhouse gas emission trends and projections in Europe 2006, EEA-Bericht Nr. 9/ 2006. S. http://reports.eea.europa.eu/eea_report_2006_9/en/eea_report_9_2006.pdf. S. Anhang 1. Erforderlichenfalls holt die Kommission weitere Auskünfte vom Mitgliedstaat ein, bevor sie ihre Bewertung abschließt.

Mitteilung der Kommission

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Die Kommission hat besonderen Wert auf eine kohärente, gerechte und transparente Bewertung der Pläne für den zweiten Zeitraum gelegt. Dabei hat sie mehrere Aspekte ermittelt, die eingehend auf ihre Vereinbarkeit mit den Kriterien des Anhangs III hin untersucht wurden. Diese fallen unter die folgenden wesentlichen Rubriken: – Festlegung einer Obergrenze, die mit den Verpflichtungen des jeweiligen Mitgliedstaats aus dem Kyoto-Protokoll, der Entwicklung seiner Emissionen und seinem Verringerungspotenzial in Einklang stehen; – Ex-post-Anpassungen; – Vereinbarkeit mit ergänzenden Verpflichtungen (Gemeinsame Projektdurchführung (Joint Implementation - JI) und der Obergrenze für Gutschriften aus Projekten im Rahmen des Mechanismus für eine umweltverträgliche Entwicklung (Clean Development Mechanism – CDM)); – weitere speziell die einzelnen Pläne betreffende Punkte, bei denen es darum geht, unzumutbare Wettbewerbsverzerrungen und Störungen des Binnenmarktes zu vermeiden. Jeder dieser Aspekte wird in den folgenden Abschnitten näher erläutert. Diese Abschnitte geben die gemeinsamen Aspekte der Bewertung der Kommission wieder, die in die Entscheidungen eingegangen sind, und begründen diese zusätzlich. Tabelle 1 enthält eine Übersicht über die Bewertungen der Kommission mit Angabe der Kriterien, gegen die verstoßen wurde.

2.1 Mit den Kyoto-Verpflichtungen, der Emissionsentwicklung und dem Verringerungspotenzial vereinbare Obergrenzen Die Gesamtmenge von Zertifikaten (Obergrenze) muss anhand der Kriterien 1, 2 und 3 des Anhangs III der Richtlinie 2003/87/EG bewertet werden, die jeweils die einschlägigen Verpflichtungen aus dem Kyoto-Protokoll, die Emissionsentwicklung bzw. das Verringerungspotenzial betreffen. Gleichzeitig sind unzumutbare Wettbewerbsverzerrungen und Störungen des Binnenmarktes zu vermeiden. Anhang III verpflichtet die Kommission generell, für die strikte Anwendung aller Kriterien zu sorgen7. Die Kommission hat sich bei ihrer Bewertung auf die besten vorliegenden Informationen gestützt. Die Emissionsdaten sind von hoher Qualität und wurden unabhängig geprüft. Zusätzlich zu diesen Daten wurden fundierte Zahlen zum voraussichtlichen Wirtschaftswachstum und den Verbesserungen der Kohlenstoffintensität herangezogen. Dies sind zwei maßgebliche Faktoren, die für die Verwirklichung der Kyoto-Verpflichtungen der EU im Zeitraum 2008-2012 wichtig sind. Die Kommission berücksichtigt darüber hinaus überprüfte und belegte zusätzliche Emissionen, die im Plan für den zweiten Zeitraum unter das EU-Emissionshandelssystem fallen, nachdem ein Mitgliedstaat zusätzliche Verbrennungsanlagen in 7

Die Gesamtmenge der zuzuteilenden Zertifikate darf nicht höher sein als der wahrscheinliche Bedarf bei strikter Anwendung der Kriterien dieses Anhangs (s. Kriterium 1 zweiter Satz).

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Mitteilung der Kommission

Sektoren, die im Plan für den ersten Zeitraum nicht berücksichtigt waren, in das System einbezogen hat. Die Kommission bewertet insbesondere die unabhängige Überprüfung dieser zusätzlichen Emissionen. Bei der Anwendung geprüfter Emissionsdaten im ersten Jahr des EU-Emissionshandelssystems hat die Kommission darauf geachtet, ob das erste Anwendungsjahr ein repräsentatives Jahr war und deswegen zu Recht als Bezugsjahr für die Bewertung herangezogen werden kann. Zwar liegen in diesem Stadium keine Zahlen zu den gesamten Treibhausgasemissionen vor, die es gestatten würden, die gesamten Treibhausgasemissionen des Jahres 2005 mit den Durchschnittswerten der letzten Jahre zu vergleichen, doch dem Eurostat8-Bericht über den Energieverbrauch der EU-25 zufolge war letzterer zwischen 2004 und 2005 stabil (1 637,6 Mio. t Rohöleinheit im Jahr 2004 gegenüber 1 627,2 Mio. t Rohöleinheit im Jahr 2005). Für die Zeit vor 2005 und damit vor der Einführung des EU-Emissionshandelssystems sind vergleichbare Zahlen für die unter das System fallenden Anlagen nicht systematisch vorhanden, da keine unabhängige Überprüfung aufgrund der Richtlinie stattfand. Nach Auffassung der Kommission werden die Emissionen der Anlagen, die am EU-Emissionshandelssystem teilnehmen, jedes Jahr durch mehrere Faktoren, einschließlich der Witterungsverhältnisse, beeinflusst, die Auswirkungen dieser Faktoren auf die jährlichen Gesamtemissionen wiegen sich aber in der Regel gegenseitig auf. Soweit erforderlich hat die Kommission untersucht, inwiefern andere belastbare Daten auf dem Gebiet der Emissionen und der Energienutzung vor 2005 verfügbar sind. Die Kommission hat in der Regel keine Hinweise darauf, dass im Jahr 2005 die eindeutig meisten außergewöhnlichen Umstände die Zahlen einseitig beeinflusst hätten. Sie ist daher der Auffassung, dass die geprüften Emissionszahlen für 2005 in der Regel als repräsentativ angesehen werden können. Liegen tatsächlich außergewöhnliche Umstände vor, so hat die Kommission allerdings genau geprüft, inwieweit es gerechtfertigt wäre, die unabhängig geprüften Emissionszahlen für 2005 durch einen angemessenen Berichtigungsfaktor anzupassen. Bei der Überprüfung, ob die Kriterien 2 (Emissionsentwicklung) und 3 (Verringerungspotenzial) beachtet werden, hat die Kommission dem voraussichtlichen Wirtschaftswachstum und der Entwicklung der Kohlenstoffintensität von 2005 bis 2010 Rechnung getragen9. Damit alle Pläne einheitlich bewertet werden, stützt sich die Kommission in Bezug auf das Wirtschaftswachstum10 und die Kohlenstoffintensität auf Trends, die auf einer einzigen, kohärenten Methode sowie auf einer

8 9 10

Statistische Aspekte der Energiewirtschaft 2005 – Eurostat Umwelt und Energie, 13/2006. 2010 wurde als Durchschnittsjahr des Zeitraums 2008-2012 gewählt. Die Trends bei der Entwicklung des Wirtschaftswachstums für die ersten bewerteten Pläne sind in Anhang 2 enthalten. Die Daten zum Wirtschaftswachstum spiegeln die jüngsten Prognosen der Kommission für die Jahre 2006, 2007 u. 2008 wider. S. http:// ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2006/ee506en.pdf.

Mitteilung der Kommission

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Reihe von Annahmen aus dem Papier „European Energy and Transport Trends to 2030 – update 2005“ beruhen11. Für die Überprüfung des Kriteriums 3 (Potenzial zur Verringerung der Treibhausgasemissionen) ist zu beachten, dass das EU-Emissionshandelssystem ab 2005 einen Zertifikatspreis vorsieht, der die Entwicklung des Trends bei der Kohlenstoffintensität positiv beeinflusst. Das deutliche Engagement der EU und ihrer Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung des Klimawandels gibt den unter das Emissionshandelssystem fallenden Anlagen ein klares, anhaltendes Signal, dass der Ausstoß von Treibhausgasen wirtschaftliche Kosten verursacht, die künftig stetig steigen werden. Dadurch werden die langfristigen wirtschaftlichen Anreize für eine Emissionsverringerung noch verstärkt. Infolgedessen wird die Kohlenstoffintensität allmählich zumindest in dem Maße zurückgehen, das dem Szenarium einer geringen Kohlenstoffbegrenzung ohne Kohlenstoffbindung/-sequestrierung12 entspricht. Nach Auffassung der Kommission wird diese Rate verbesserter Kohlenstoffintensität den meisten wahrscheinlichen Zukunftstrends nicht angemessen gerecht, da sie nicht alle sachdienlichen Faktoren einbezieht. Zusätzlich zu den wirtschaftlichen Anreizen, die das EU-Emissionshandelssystem schafft, dürften die Betreiber zunehmend in energieeffiziente Technologien investieren, um ihre Kraftstoff- und Stromkosten zu senken. Außerdem werden die politischen und sonstigen Maßnahmen der Mitgliedstaaten sowie die öffentliche Meinung zunehmend darauf hinwirken, dass die Betreiber vermehrt auf innovative, energiesparende Produktionsmethoden setzen und somit wirksame Maßnahmen gegen den Klimawandel treffen. Auf EU-Ebene wird der Aktionsplan für Energieeffizienz13 zusammen mit den gemeinsamen Anstrengungen, die Abhängigkeit von Energieeinfuhren zu verringern, die Bemühungen um eine bessere Energieeffizienz vorantreiben, die in der Regel auch eine Verringerung der Kohlenstoffintensität bewirken. Der größeren Realitätsnähe wegen hält die Kommission es deshalb für notwendig, die Bewertung in Bezug auf das Kriterium 3 auf eine Verbesserungsrate bei der Kohlenstoffintensität zu stützen, die im Fünfjahreszeitraum 2005-2010 das Szenarium der geringen Kohlenstoffbegrenzung um 2,5 % übersteigt.

11 12

13

http://ec.europa.eu/dgs/energy_transport/figures/trends_2030_update_2005/energy_ transport_trends_2030_update_2005_en.pdf. Dieses Szenarium wurde als Input zur Überprüfung der Richtlinie 2001/81/EG über nationale Emissionshöchstmengen für bestimmte Luftschadstoffe erarbeitet. Es beruht auf der Methodik und den Annahmen aus dem Papier „European Energy and Transport Trends to 2030 – update 2005“, umfasst jedoch voraussichtliche Verbesserungen bei der Kohlenstoffintensität auf der Grundlage eines Zertifikatpreises von 12 Euro im Jahr 2010, der bis 2020 auf 20 Euro ansteigt. Siehe http://ec.europa.eu/environment/ air/baseline.htm. Aktionsplan für Energieeffizienz: Das Potenzial ausschöpfen – KOM (2006) 545.

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Mitteilung der Kommission

Praktisch bewertet die Kommission mithilfe folgender Formel, ob ein Plan mit den Kriterien 2 und 3 vereinbar ist: Zulässige durchschnittliche Höchstmenge pro Jahr =

CIVE GTD CITD ADD Dabei sind: CIVE = berichtigte unabhängig geprüfte Emissionen (corrected independently verified emissions) im Jahr 2005 GTD = Entwicklung des Wachstumstrends (growth trend development) 2005-2010 CITD = Entwicklung des Kohlenstoffintensitätstrends (carbon intensity trend development) 2005-2010 ADD = zusätzliche Emissionen aufgrund der Einbeziehung weiterer Verbrennungsanlagen14

CIVE

IVE AWIVE EOPT

Dabei sind: IVE = unabhängig geprüfte Emissionen (independently verified emissions) im Jahr 2005 AWIVE = durchschnittliche Zuteilung pro Jahr an Anlagen ohne unabhängig geprüften Emissionsbericht EOPT = Emissionen in 2005 von vorübergehend ausgeschlossenen Anlagen15

Für die Bewertung der Vereinbarkeit eines Planes mit der Kyoto-Verpflichtung nach Kriterium 1 hat die Kommission berücksichtigt: – die in Bezug auf die Kyoto-Verpflichtung erzielten Fortschritte und gegebenenfalls die noch zu schließende Lücke; – das Maß, in dem Kyoto-Einheiten durch den Staat erworben werden sollen, und die Ausgereiftheit und Umsetzung der entsprechenden Maßnahmen; – das Maß, in dem Maßnahmen in nicht am Handel teilnehmenden Sektoren getroffen werden sollen, und deren Ausgereiftheit und Umsetzung; – die Fundiertheit der dem nationalen Zuteilungsplan zugrunde liegenden Prognosen für den Verkehrssektor16. Fortschritte bei den Kyoto-Zielen und noch offene Lücke Auf Basis des Fortschrittsberichts ist der Ausgangspunkt für die Überprüfung des Kriteriums 1 (Kyoto-Verpflichtungen) der bisherige Fortschritt des Mitgliedstaats 14 15

16

Vgl. insbesondere Nummer 36 von KOM (2005) 703. Wenn Emissionsangaben von ausreichender Qualität nicht verfügbar sind, beruht diese Einschätzung auf der durchschnittlichen jährlichen Zuteilung, die die vorübergehend ausgeschlossenen Anlagen erhalten hätten. Die Kohlendioxidemissionen aus dem EU-Verkehrssektor sind in den letzten zehn Jahren beträchtlich gestiegen, und Verringerungsmaßnahmen im Verkehrssektor führen nur langsam zum Erfolg.

Mitteilung der Kommission

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und die 2008-2012 noch zu schließende Lücke gemessen an den gesamten Treibhausgasemissionen des Jahres 2004. Wie in den neuen Hinweisen zu den nationalen Zuteilungsplänen17 festgehalten, muss ein Mitgliedstaat nach Auffassung der Kommission im Zuteilungsplan für den zweiten Zeitraum eine noch offene Lücke zum Teil wenigstens dadurch schließen, dass er den am EU-Emissionshandelssystem teilnehmenden Anlagen den Anteil der Anstrengungen abverlangt, der ihrem Anteil an den Treibhausgasemissionen insgesamt entspricht. Geplanter Kauf von Kyoto-Einheiten durch den Staat Im Einklang mit den beiden Hinweisunterlagen18 bewertet die Kommission, ob der geplante Kauf von Kyoto-Einheiten durch den Staat hinreichend begründet ist, wobei sie sich auf die Angaben in Anhang 5 der neuen Hinweise stützt. Die Kommission ist der Auffassung, dass der geplante staatliche Erwerb von Kyoto-Einheiten nur dann hinreichend konkret belegt ist, wenn der Mitgliedstaat ein operationelles Programm aufgestellt, Kaufvereinbarungen unterzeichnet oder Ausschreibungen für den Erwerb von Kohlenstoffeinheiten veröffentlicht und mehr als nur einen geringen Teil der erforderlichen Haushaltsmittel gebunden hat. Versäumt es ein Mitgliedstaat, der noch eine Lücke zwischen seinen tatsächlichen Emissionen und den im Rahmen des Kyoto-Ziels zulässigen Emissionen zu schließen hat, die geplanten staatlichen Ankäufe von Kyoto-Einheiten konkret zu belegen oder tut er dies nur unzureichend, so verstößt dies gegen das Kriterium 1, und infolgedessen wird die geplante Gesamtzahl der Zertifikate proportional gekürzt. Relevant für die Bestimmung der erforderlichen Kürzung ist der Anteil der Gesamtemissionen im Rahmen des Handelssystems im Vergleich zu Emissionen aus Quellen, die nicht unter die Richtlinie fallen. Praktisch bestimmt die Kommission die erforderliche Kürzung nach folgender Formel: Erforderlich durchschnittliche Kürzung pro Jahr = UNSUB GP TSS Dabei sind: UNSUB GP = nicht konkret belegter, durchschnittlich geplanter staatlicher Erwerb von Kyoto-Einheiten pro Jahr TSS = Anteil des am Handel teilnehmenden Sektors (trading sector share)

TSS

CIVE GHG

Dabei ist: GHG = Gesamttreibhausgasemissionen im Jahr 200419

17

18

Für die neuen Hinweise s. Mitteilung der Kommission „Neue Hinweise zu den Zuteilungsplänen für den Handelszeitraum 2008-2012 des Systems für den EU-Emissionshandel“, KOM (2005) 703. Die ersten Hinweise siehe Mitteilung der Kommission über Hinweise zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Anwendung der in Anhang III der Richtlinie 2003/87/EG aufgelisteten Kriterien – KOM (2003) 830.

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Geplante Anwendung anderer politischer und sonstiger Maßnahmen und Belege dafür Gemäß ihren neuen Hinweisen bewertet die Kommission den Umfang, in dem andere politische und sonstige Maßnahmen vorgesehen sind. Sind solche Maßnahmen in signifikantem Umfang vorgesehen, so prüft sie genau, ob die geplante Durchführung anderer politischer und sonstiger Maßnahmen hinreichend belegt ist, wobei sie ihre Bewertung auf die in Anhang 6 der neuen Hinweise verlangten Angaben stützt. Die Kommission sieht politische und sonstige Maßnahmen besonders dann als belegt an, wenn das vorgesehene Verringerungspotenzial nachweislich realistisch ist und im Zeitraum 2008-2012 verwirklicht werden kann, wenn hinreichend gewährleistet ist, dass die politischen oder sonstigen Maßnahmen in Einklang mit der Entscheidung der Kommission über den nationalen Zuteilungsplan durchgeführt werden, und wenn nachgewiesen wird, dass die Maßnahme mit Bezug auf die Emissionsverringerung in den unter das EU-Emissionshandelssystem fallenden Anlagen keine wesentlichen Überschneidungseffekte bewirkt. Versäumt es ein Mitgliedstaat, der noch eine Lücke zwischen seinen tatsächlichen Emissionen und den im Rahmen des Kyoto-Ziels zulässigen Emissionen zu schließen hat, die geplanten anderen politischen oder sonstigen Maßnahmen zu belegen oder tut er dies nur unzureichend, so verstößt dies gegen das Kriterium 1 und infolgedessen wird die geplante Gesamtzahl der Zertifikate proportional gekürzt. Relevant für die Bestimmung der erforderlichen Kürzung ist der Anteil der Gesamtemissionen im Rahmen des Handelssystems im Vergleich zu Emissionen aus Quellen, die nicht unter die Richtlinie fallen. Praktisch bestimmt die Kommission die erforderliche Kürzung nach folgender Formel: Erforderlich durchschnittliche Kürzung pro Jahr = UNSUB PM TSS Dabei ist: UNSUB PM = nicht belegte politische oder sonstige Maßnahme

Prognosen der Kohlendioxidemissionen im Verkehrssektor Die Kohlendioxidemissionen aus dem Verkehrssektor sind beträchtlich gestiegen, und Verringerungsmaßnahmen im Verkehrssektor führen nur langsam zum Erfolg. Für die Überprüfung des Kriteriums 1 ist daher wesentlich, wie fundiert die Trendprognosen bei den Kohlendioxidemissionen im Verkehrssektor sind. Die Kommission hat den Trend bei den Kohlendioxidemissionen im Verkehrssektor, den der Mitgliedstaat in seinem nationalen Zuteilungsplan beschrieben hat, mit dem Entwicklungstrend in „European Energy and Transport Trends to 2030 – update 2005“ verglichen. Legt ein Mitgliedstaat, der noch eine Lücke zwischen seinen tatsächlichen Emissionen und den im Rahmen des Kyoto-Ziels zulässigen Emissionen zu schließen 19

Vgl. Fortschrittsbericht KOM (2006) 658 vom 27.10.2006, Tabelle 1 im Anhang von SEK(2006) 1412 vom 27.10.2006.

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hat, in seinem nationalen Zuteilungsplan eine Trendentwicklung zugrunde, die deutlich unter der in „European Energy and Transport Trends to 2030 – update 2005“ veranschlagten liegt, so verstößt der Plan nach Ansicht der Kommission gegen das Kriterium 1, und infolgedessen wird die geplante Gesamtzahl der Zertifikate proportional gekürzt. Relevant für die Bestimmung der erforderlichen Kürzung ist der Anteil der Gesamtemissionen im Rahmen des Handelssystems im Vergleich zu Emissionen aus Quellen, die nicht unter die Richtlinie fallen. Praktisch bestimmt die Kommission die erforderliche Kürzung nach folgender Formel: Erforderlich durchschnittliche Kürzung pro Jahr =

>TRANS EM (ETT - NAPT)@ TSS Dabei sind: TRANS EM = Kohlendioxidemissionen aus dem Verkehr (transport) im Jahr 2005 ETT = Entwicklungstrend der Emissionen (2005-2010) gemäß „European Energy and Transport Trends to 2030 – update 2005“ NAPT = Entwicklungstrend der Emissionen (2005-2010) gemäß dem nationalen Zuteilungsplan

2.2 Ex-post-Anpassungen Nach Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie sowie nach deren Artikel 11 müssen die Mitgliedstaaten die Menge der insgesamt und der den einzelnen Betreibern zugeteilten Zertifikate vorab (d.h. vor Beginn des Handelszeitraums) festlegen. Diese Entscheidung kann nicht mehr revidiert werden, und es ist nicht möglich, Zertifikate neu zuzuteilen, indem sie zu der Menge, die den einzelnen Betreibern auf der Grundlage eines Regierungsbeschlusses oder vorab bestimmter Regeln zugewiesen wurde, hinzugefügt oder von ihr abgezogen werden. Solche so genannte Ex-post-Anpassungen stehen im Widerspruch zu dem grundlegenden Konzept eines Emissionsbegrenzungs- und -handelssystems, wie es in der Richtlinie vorgesehen ist. Jeder Anlage wird mit der Entscheidung gemäß Artikel 11 Absatz 2 der Richtlinie eine bestimmte Zahl Zertifikate zugeteilt, über deren Wert die Anlage frei verfügen kann, um optimale wirtschaftliche Entscheidungen zu treffen. Es gibt drei wesentliche, gleichermaßen gerechtfertigte Alternativen: Investitionen in die Emissionsverringerung und Verkauf der frei gewordenen Zertifikate, Verringerung des Produktionsvolumens und Verkauf der frei gewordenen Zertifikate oder Aufrechterhaltung/Steigerung des Produktionsvolumens und Ankauf der erforderlichen zusätzlichen Zertifikate. Nach Auffassung der Kommission sprechen weder verwaltungstechnische noch andere Gründe für Ex-post-Anpassungen. Die Mitgliedstaaten müssen sich bei der Vorabentscheidung über die Zuteilung auf die besten verfügbaren Daten stützen. Tatsächlich macht es die Verwendung von Prognosen stets bis zu einem gewissen Maße erforderlich, die Emissionen vorab zu schätzen, und das tatsächliche Volumen kann in Wirklichkeit von diesen Schätzungen abweichen. Dies aber ist jedem Emissionsbegrenzungs- und -handelssystem inhärent und kann daher absolut nicht als Begründung für eine rückwirkende Änderung der vorab beschlossen Zuteilung

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dienen. Außerdem lässt sich nicht zuverlässig ermitteln, worauf eine solche Abweichung zurückzuführen ist, sie kann nämlich durchaus die Folge von Emissionsverringerungen aufgrund von Investitionen sein, die Betreiber aufgrund der wirtschaftlichen Anreize des Systems getätigt haben. Wie im ersten Zeitraum kann nach den Kommissionsentscheidungen der nationale Zuteilungsplan jederzeit geändert werden, bevor die Entscheidung über die Zuteilung gemäß Artikel 11 Absatz 2 getroffen wurde, wenn es sich um Anpassungen der Zuteilung von Zertifikaten handelt, die sich aus Verbesserungen der Datenqualität ergeben. Lediglich in den folgenden Fällen sind Anpassungen nach Verabschiedung der endgültigen nationalen Zuteilungsentscheidung zulässig: – wenn ein Mitgliedstaat im Falle der Stilllegung einer Anlage in dem betreffenden Zeitraum beschließt, die jeweiligen Zertifikate nicht an einen anderen Betreiber zu vergeben; und – wenn bei Zuteilungen aus der vorab erstellten Reserve für neue Marktteilnehmer die genaue Menge für jeden neuen Marktteilnehmer festgelegt wird, nachdem die Entscheidung gemäß Artikel 11 Absatz 2 bereits getroffen wurde. Die Kommission lehnt jegliche sonstige Anpassung in Einklang mit der Bewertung der Pläne für den ersten Zeitraum als einen Verstoß gegen das Kriterium 10 ab.

2.3 Kohärenz mit ergänzenden Verpflichtungen (JI/CDM-Obergrenze) Zusätzlich zu den Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten im Inland treffen, um ihre Treibhausgasemissionen zu verringern, können sie gemäß dem Kyoto-Protokoll in Projekte im Rahmen der gemeinsamen Projektdurchführung (JI) und des Mechanismus für eine umweltverträgliche Entwicklung (CDM) in anderen Ländern investieren und Gutschriften daraus verwenden, um ihren Verpflichtungen zur Emissionsverringerung nachzukommen. Die Mitgliedstaaten müssen sicherstellen, dass die Anwendung der flexiblen Kyoto-Mechanismen zusätzlich zu den Maßnahmen im Inland erfolgt, damit die Unterschiede bei den Pro-Kopf-Emissionen zwischen Industrie- und Entwicklungsländern verkleinert werden20. Darüber hinaus dürfen laut Richtlinie nicht nur die Mitgliedstaaten, sondern auch die Betreiber von Anlagen, die am EU-Emissionshandelssystem teilnehmen, Gutschriften aus JI- und CDM-Projekten verwenden, um einen Teil ihrer Verpflichtungen im Rahmen der Richtlinie wahrzunehmen. Dieser Anteil muss mit den ergänzenden Verpflichtungen des Mitgliedstaats in Einklang stehen und ist im nationalen Zuteilungsplan festzulegen. 20

Entscheidung 2/CMP.1 der Vertragsstaatenkonferenz, die als Tagung der Vertragsparteien des Kyoto-Protokolls dient, „Principles, nature and scope of the mechanisms pursuant to Articles 6. 12 and 17 of the Kyoto Protocol” vom Dezember 2005, FCCC/KP/ CMP/2005/8/Add. 1, S. 4.

Mitteilung der Kommission

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Deswegen muss die Kommission bewerten, ob die Obergrenze mit den ergänzenden Verpflichtungen der Mitgliedstaaten vereinbar ist. Die Zusätzlichkeitsverpflichtung umfasst sowohl staatliche Ankäufe als auch die Verwendung von JIund CDM-Gutschriften im Privatsektor, während sich die Bewertung der Kommission im Rahmen der Richtlinie auf die Verwendung im Privatsektor beschränkt. Die Kommission geht bei der Bewertung der Vereinbarkeit der vorgeschlagenen Obergrenze für JI- und CDM-Gutschriften mit Anhang III der Richtlinie wie folgt vor: Das Ausmaß der Anstrengungen zur Verringerung der Treibhausgasemissionen, die ein Mitgliedstaat unternehmen muss, wird bestimmt, indem ermittelt wird, wie hoch die Verringerung sein muss in Bezug auf die – Emissionen des Basisjahres, – Treibhausgasemissionen im Jahr 2004, – projizierten Emissionen im Jahr 201021. Als nächster Schritt wird die Hälfte der Zahl berechnet, die die höchste Anstrengung darstellt. Diese Zahl gilt als die Gesamtobergrenze, bis zu der ein Mitgliedstaat JI- und CDM-Gutschriften zusätzlich zu den Inlandsmaßnahmen verwenden kann, wobei er verpflichtet ist sicherzustellen, dass die Anwendung der KyotoMechanismen zusätzlich zu Inlandsmaßnahmen erfolgt. Mitgliedstaaten, die nicht beabsichtigen, Kyoto-Einheiten mit staatlichen Mitteln zu erwerben, können den unter das Gemeinschaftssystem fallenden Betreibern in ihrem Hoheitsgebiet gestatten, CDM-/JI-Gutschriften bis Erreichen der Gesamtobergrenze zu nutzen. Die Grenze ist als ein Prozentsatz zu verstehen, der einen Anteil der zulässigen Grenze für den am Handel beteiligten Sektor ausdrückt. Mitgliedstaaten, die ein höheres Maß der Nutzung zulassen, verstoßen gegen das Kriterium 12. Was die Mitgliedstaaten anbelangt, die beabsichtigen, Kyoto-Einheiten mit staatlichen Mitteln zu erwerben, so werden diese Käufe berücksichtigt. Die Menge der JI-/CDM-Gutschriften, die am Gemeinschaftssystem teilnehmende Anlagen in dem Mitgliedstaat nutzen können, wird um die jährliche Durchschnittsmenge der beabsichtigten oder konkret belegten staatlichen Ankäufe verringert. Stellt sich bei der Bewertung nach diesem Konzept heraus, dass die Obergrenze, bis zu der am EU-Emissionshandelssystem teilnehmende Anlagen in diesem Mitgliedstaat JI-/CDM-Gutschriften nutzen können, weniger als 10 % beträgt, so sollte nach Auffassung der Kommission ein Mindestwert festgelegt werden, der es diesen Anlagen gestattet, JI-/CDM-Gutschriften bis zu einer Obergrenze von 10 % zu nutzen. Dies entspricht einem angemessenen Gleichgewicht zwischen Verringerungen im Inland und Anreizen für die Anlagenbetreiber, in Projekte in Entwicklungsländern zu investieren.

21

Sämtliche Zahlen stützen sich auf den Fortschrittsbericht der Kommission von 2006, Tabellen 1 und 2 der Anhänge von SEK(2006) 1412 vom 27.10.2006.

646

Mitteilung der Kommission

Praktisch bewertet die Kommission die Vereinbarkeit mit der Zusätzlichkeitsverpflichtung nach folgender Formel: A = Basisjahremissionen – im Rahmen des Kyoto-Ziels zulässige Emissionen B = Treibhausgasemissionen 2004 – im Rahmen des Kyoto-Ziels zulässige Emissionen C = projizierte Emissionen 2010 – im Rahmen des Kyoto-Ziels zulässige Emissionen D = 50 % von Max (A, B, C) – durchschnittlicher staatlicher Erwerb von KyotoEinheiten pro Jahr Zulässige Obergrenze (in %) = (D / jährliche durchschnittliche Obergrenze) oder 10 %.

2.4 Spezifische Punkte betreffend einzelne Pläne Über den Handelszeitraum hinausgehende Zuteilungsgarantien Die Kommission stellt fest, dass gemäß Richtlinie 2003/87/EG ein nationaler Zuteilungsplan für den jeweiligen Handelszeitraum gilt. Infolgedessen bewertet die Kommission einen Plan ausschließlich in Bezug auf die Aspekte, die den jeweiligen Handelszeitraum betreffen. Deswegen hat sich die Kommission in allen Fällen, in denen Zuteilungspläne für den ersten Handelszeitraum (2005-2007) Bestimmungen – namentlich über Zuteilungsgarantien22 – für den Zeitraum nach 2007 enthielten, die Stellungnahme vorbehalten. Die Kommission bewertet erstmals die konkrete Anwendung von Zuteilungsgarantien aus dem ersten Zeitraum, sofern diese auch in den Plänen für den zweiten Zuteilungszeitraum angewendet werden sollen. Ihrer Auffassung nach verstoßen solche Garantien gegen das Kriterium 5 und führen zu einer Ungleichbehandlung von Unternehmen, indem einige Unternehmen oder Tätigkeiten im Widerspruch zum EG-Vertrag und besonders den Artikeln 87 und 88 in ungerechtfertigter Weise bevorzugt werden. In solchen Fällen hätten die Garantien zur Folge, dass die begünstigten Anlagen bei der Zuteilung kostenloser Zertifikate gegenüber anderen Bestandsanlagen bevorzugt würden, denen kostenlose Zertifikate im Rahmen der allgemeinen Methode zugeteilt werden. Eine solche Vorzugsbehandlung einer Gruppe von Bestandsanlagen stört den Wettbewerb mit einer anderen Gruppe von Bestandsanlagen oder droht, ihn zu stören, und wirkt angesichts des EU-weiten Handels in allen unter die Richtlinie 2003/87/EG fallenden Sektoren zudem über die Landesgrenzen hinaus. Die Kommission geht im jetzigen Stadium davon aus, dass in diesem Kontext gegebenenfalls vorliegenden Beihilfen bei einer Prüfung gemäß Artikel 87 und 88 EG-Vertrag für mit dem Binnenmarkt unvereinbar befunden würden.

22

Ein Beispiel einer Zuteilungsgarantie ist die Bestimmung, dass ein Mitgliedstaat einem neuen Marktteilnehmer, der 2006 den Betrieb aufnimmt, die vollständige, kostenlose Zuteilung von Zertifikaten für die nächsten 14 Jahre zusichert, d.h. bis 2020, also bis in den vierten Handelszeitraum im Rahmen des EU-Emissionshandelssystems.

Mitteilung der Kommission

647

Aus Sicht des Umweltschutzes hegt die Kommission darüber hinaus Bedenken in Bezug auf Garantien, die bis weit in die Zukunft in großem Umfang die Zuteilung von kostenlosen Zertifikaten für kohlenstoffintensive Produktionsmethoden vorsehen. Solche Garantien können Anreize schaffen, in kohlenstoffintensive Produktionsformen zu investieren, und so die Optionen für die notwendigen weiteren Verringerungen der Treibhausgasemissionen nach 2012 verringern. Gleichzeitig beschneidet jede über das Jahr 2012 hinausgehende Zuteilungsgarantie den Spielraum für eine weitere Harmonisierung der Zuteilungsverfahren im Binnenmarkt im Rahmen der Überprüfung des EU-Emissionshandelssystems. Banking Das Banking23 von Zertifikaten ist grundsätzlich ein sinnvoller Bestandteil eines Emissionshandelssystems und sollte von den Mitgliedstaaten vom zweiten Handelszeitraum an gestattet werden. Die Übertragung vom ersten zum zweiten Handelszeitraum lag im Ermessen jedes Mitgliedstaats, und 23 der 25 Mitgliedstaaten haben sich dagegen entschieden. Die Übertragung nach eigenem Ermessen vom ersten auf den zweiten Handelszeitraum beinhaltet den Aspekt staatlicher Beihilfen, da der Mitgliedstaat Zertifikate kostenlos vergibt, anstatt sie in Form „zugeteilter Mengeneinheiten“ (AAU) zu verkaufen. Gleichzeitig ist die Übertragung von Zertifikaten auf den zweiten Handelszeitraum nur dann mit der Vorgabe vereinbar, dem Verringerungspotenzial Rechnung zu tragen, wenn übertragene Zertifikate von der Obergrenze abgezogen werden, die mit den Zuteilungskriterien der Richtlinie vereinbar ist24. Nach Auffassung der Kommission müssen ihr geplante nationale Rechtsvorschriften im Rahmen des Ermessens, die Übertragung von Zertifikaten vom ersten auf den zweiten Handelszeitraum zu gestatten, gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag mitgeteilt werden. Die Kommission betrachtet die Vergabe von übertragenen Zertifikaten im zweiten Handelszeitraum, die nicht auf einer ökologischen Gegenleistung der Begünstigten in Form nachgewiesener echter Emissionsverringerungen im ersten Handelszeitraum beruhen, als eine mögliche staatliche Beihilfe, die bei einer Prüfung gemäß Artikel 87 und 88 EG-Vertrag für mit dem Binnenmarkt unvereinbar befunden werden dürfte. Versteigerungen Gemäß der Richtlinie 2003/87/EG dürfen bis zu 10 % der Zertifikate, die einem Mitgliedstaat im zweiten Handelszeitraum zugeteilt werden, versteigert oder verkauft werden. Die Hochrangige Gruppe für Wettbewerbsfähigkeit, Energie und Umwelt25 hat darauf hingewiesen, dass angeblich aufgrund der mangelnden Reife der Energiemärkte der Wettbewerbsdruck zu gering war und deshalb der Wert der Zertifikate 23

24 25

„Banking“ ist die Möglichkeit, nicht genutzte Zertifikate auf den folgenden Handelszeitraum zu übertragen, wenn der Betreiber das Zertifikat nicht zur Abdeckung von Emissionen braucht oder es nicht auf dem Markt verkauft hat. S. Artikel 13 Absätze 2 und 3 der RL 2003/87/EG. Kriterium 3 des Anhangs III der Richtlinie. Vgl. http://ec.europa.eu/enterprise/environment/hlg/doc_06/first_report_02_06_06.pdf.

648

Mitteilung der Kommission

voll auf die Strompreise durchgereicht wurde, was den Stromerzeugern Zufallsgewinne einbrachte. Die Gruppe hat weiterhin empfohlen, dass die Mitgliedstaaten im zweiten Zuteilungszeitraum des EU-Emissionshandelssystems eine nach Sektoren differenzierte Zuteilung mit dem Ziel in Betracht ziehen, dem externen Wettbewerb Rechnung zu tragen. Mehrere Mitgliedstaaten beabsichtigen, den Anteil der zu versteigernden Zertifikate in Verbindung mit einer restriktiveren Zuteilung an Stromerzeuger anzuheben. In einigen Mitgliedstaaten wird die Versteigerung noch geprüft. Deswegen gestatten die Entscheidungen über die Pläne für den zweiten Handelszeitraum es den Mitgliedstaaten, den Anteil der zu versteigernden Zertifikate innerhalb der in Artikel 10 der Richtlinie 2003/87/EG genannten Grenzen nach der Bewertung der Kommission, aber vor der Verabschiedung der endgültigen Entscheidung über den nationalen Zuteilungsplan gemäß Artikel 11 Absatz 2 anzuheben. Schließlich sollte nach Meinung der Kommission die Beteiligung an einer Versteigung allen Personen in der Gemeinschaft uneingeschränkt offen stehen. Verbrennungsanlagen Versäumt es ein Mitgliedstaat, gemäß Nummer 36 der neuen Hinweise in den Anwendungsbereich Verbrennungsanlagen einzubeziehen, deren Begriffsbestimmung durch die „koordinierten Definitionen“ zusätzlicher Verbrennungsanlagen im Sitzungsbericht des Ausschusses für Klimaänderung vom 31. Mai 2006 präzisiert wurde, so lehnt die Kommission den Plan wegen Verstoßes gegen das Kriterium 10 ab. Schlägt ein Mitgliedstaat vor, für die zusätzlichen Emissionen solcher Verbrennungsanlagen, die im ersten Zuteilungsplan nicht erfasst waren, zusätzliche Zertifikate zuzuteilen, so prüft die Kommission, ob die geplante Zuteilung an diese Anlagen gemäß der allgemeinen Methode des nationalen Zuteilungsplans und auf der Grundlage belegter und geprüfter Emissionszahlen erfolgt. Ergibt bei Anwendung der allgemeinen Methode und auf der Grundlage belegter und geprüfter Emissionszahlen die Berechnung der Zertifikate für die zusätzlichen Emissionen, dass weniger Zertifikate zuzuteilen sind, so verlangt die Kommission, dass die in der Kommissionsentscheidung genannte Obergrenze um eine Menge verringert wird, die diese Differenz widerspiegelt.

3. Schluss Ein erfolgreiches EU-Emissionshandelssystem ist äußerst wichtig, um die Glaubwürdigkeit der EU in Bezug auf die Klimaregelung nach 2012 zu stärken. Gleichzeitig ist eine breitere Nutzung des EU-Emissionshandelssystems unverzichtbar, wenn die EU ihren Kyoto-Verpflichtungen im Zeitraum 2008-2012 nachkommen will. Einige der nationalen Zuteilungspläne, die der Kommission vorgelegt wurden, würden nicht nur die Verwirklichung der Kyoto-Ziele der EU gefährden, sondern gleichzeitig auch unzumutbare Störungen auf dem Binnenmarkt auslösen. Mit der in dieser Mitteilung geschilderten objektiven, transparenten Bewertung der Zuteilungspläne für den zweiten Handelszeitraum stellt die Kommission sicher, dass die Kyoto-Verpflichtungen wahrgenommen werden und ein erfolgreicher, wachsender Kohlenstoffmarkt entsteht.

Mitteilung der Kommission

649

26

Tabelle 1: Überblick über die Kriterien, gegen die verstoßen wird

(1) Kyoto-Ziel (2) Emissionsentwicklung (3) Verringerungspotenzial (4) Sonstige Rechtsvorschriften (5) Nichtdiskriminierung

Deutschland

Griechenland

Irland

Lettland

Litauen

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

(6) Neue Marktteilnehmer

X X

X

X

X

X

X

(7) Frühzeitige Maßnahmen (8) saubere Technologien (9) Konsultation der Öffentlichkeit (10) Liste der Anlagen mit jeweiligen Mengen

X

(11) Externer Wettbewerb (12) Obergrenze für JI-/ CDM-Gutschriften

X

Artikel 10

26

Gemäß dem im zweiten Satz des Kriteriums 1 verankerten Grundsatz verstoßen die nationalen Zuteilungspläne Lettlands, Litauens, Luxemburgs, Maltas, der Slowakei und Schwedens ebenfalls gegen Anhang III Kriterium 1, da nicht alle Kriterien strikt angewendet werden.

650

Mitteilung der Kommission

Fortsetzung Tabelle 1: Überblick über die Kriterien, gegen die verstoßen wird Luxemburg

Malta

Slowakei

Schweden

X

X

X

X

X

X

X

X

Vereinigtes Königreich

(1) Kyoto-Ziel (2) Emissionsentwicklung (3) Verringerungspotenzial (4) Sonstige Rechtsvorschriften (5) Nichtdiskriminierung

X

(6) Neue Marktteilnehmer

X

(7) Frühzeitige Maßnahmen (8) saubere Technologien (9) Konsultation der Öffentlichkeit (10) Liste der Anlagen mit jeweiligen Mengen

X

X

X

X

X

(11) Externer Wettbewerb (12) Obergrenze für JI-/ CDM-Gutschriften Artikel 10

Anhang 1 In Anhang III der Richtlinie 2003/87/EG aufgeführte Kriterien für die nationalen Zuteilungspläne 1. Die Gesamtmenge der Zertifikate, die im jeweiligen Zeitraum zugeteilt werden sollen, muss mit der in der Entscheidung 2002/358/EG und im Kyoto-Protokoll enthaltenen Verpflichtung des Mitgliedstaats zur Begrenzung seiner Emissionen in Einklang stehen, unter Berücksichtigung des Anteils der Gesamtemissionen, dem diese Zertifikate im Vergleich zu Emissionen aus Quellen entsprechen, die nicht unter diese Richtlinie fallen, sowie der nationalen energiepolitischen Maßnahmen; ferner sollte sie dem nationalen Klimaschutzprogramm entsprechen. Die Gesamtmenge der zuzuteilenden Zertifikate darf nicht höher sein als der wahrscheinliche Bedarf unter strikter Anwendung der Kriterien dieses Anhangs. Bis 2008 muss die Menge so groß sein, dass sie

Mitteilung der Kommission

651

mit einem Weg zur Erreichung oder Übererfüllung der Zielvorgaben jedes Mitgliedstaats gemäß der Entscheidung 2002/358/EG und dem Kyoto-Protokoll vereinbar ist. 2. Die Gesamtmenge der Zertifikate, die zugeteilt werden sollen, muss vereinbar sein mit Bewertungen der tatsächlichen und der erwarteten Fortschritte bei der Erbringung des Beitrags der Mitgliedstaaten zu den Verpflichtungen der Gemeinschaft gemäß der Entscheidung 93/389/EWG. 3. Die Mengen der Zertifikate, die zugeteilt werden sollen, müssen mit dem Potenzial – auch dem technischen Potenzial – der unter dieses System fallenden Tätigkeiten zur Emissionsverringerung in Einklang stehen. Die Mitgliedstaaten können bei ihrer Aufteilung von Zertifikaten die durchschnittlichen Treibhausgasemissionen je Erzeugnis in den einzelnen Tätigkeitsbereichen und die in diesen Tätigkeitsbereichen erreichbaren Fortschritte zugrunde legen. 4. Der Plan muss mit den übrigen rechtlichen und politischen Instrumenten der Gemeinschaft in Einklang stehen. Ein als Ergebnis von neuen rechtlichen Anforderungen unvermeidbarer Emissionsanstieg sollte berücksichtigt werden. 5. Gemäß den Anforderungen des Vertrags, insbesondere der Artikel 87 und 88, darf der Plan Unternehmen oder Sektoren nicht in einer Weise unterschiedlich behandeln, dass bestimmte Unternehmen oder Tätigkeiten ungerechtfertigt bevorzugt werden. 6. Der Plan muss Angaben darüber enthalten, wie neue Marktteilnehmer sich am Gemeinschaftssystem in dem betreffenden Mitgliedstaat beteiligen können. 7. Der Plan kann Vorleistungen berücksichtigen, und er muss Angaben darüber enthalten, wie Vorleistungen Rechnung getragen wird. Aus Referenzdokumenten zu den besten verfügbaren Technologien resultierende Benchmarks dürfen von den Mitgliedstaaten bei der Aufstellung ihrer nationalen Zuteilungspläne verwendet werden, und diese Benchmarks können ein Element der Ermöglichung frühzeitiger Maßnahmen enthalten. 8. Der Plan muss Angaben darüber enthalten, wie saubere Technologien – einschließlich energieeffizienter Technologien – berücksichtigt werden. 9. Der Plan muss Vorschriften für die Möglichkeit von Bemerkungen der Öffentlichkeit sowie Angaben darüber enthalten, wie diese Bemerkungen angemessen berücksichtigt werden, bevor eine Entscheidung über die Zuteilung der Zertifikate getroffen wird. 10. Der Plan muss eine Liste der unter diese Richtlinie fallenden Anlagen unter Angabe der Anzahl Zertifikate enthalten, die den einzelnen Anlagen zugeteilt werden sollen. 11. Der Plan kann Angaben darüber enthalten, wie dem Wettbewerb aus Ländern bzw. Anlagen außerhalb der Europäischen Union Rechnung getragen wird. 12. In dem Plan wird die Obergrenze des Umfangs, in dem CER und ERU von den Betreibern im Rahmen des Gemeinschaftssystems genutzt werden dürfen, als Prozentanteil der Zuteilung von Zertifikaten für die einzelnen Anlagen angegeben. Der Prozentanteil muss mit den ergänzenden Verpflichtungen des Mitgliedstaats im Rahmen des Kyoto-Protokolls und der Beschlüsse, die aufgrund des UNFCCC oder des KyotoProtokolls gefasst worden sind, in Einklang stehen.

652

Mitteilung der Kommission

Anhang 2 Voraussichtliche Entwicklung des Wirtschaftswachstums 2005-2010 Mitgliedstaat Deutschland Griechenland Irland Lettland Litauen Luxemburg Malta Slowakei Schweden Vereinigtes Königreich

Wachstum von 2005 bis 2010 9,6 % 19,9 % 27,2 % 50,0 % 37,4 % 27,2 % 11,9 % 32,4 % 16,6 % 14,3 %

Quelle: GD TREN „Energy and Transport Trends to 2030 – Update 2005“ und GD ECFIN Wirtschaftsprognosen, Herbst 2006.

Entscheidung der Kommission vom 29. November 2006

über den nationalen Plan zur Zuteilung von Treibhausgasemissionszertifikaten, den Deutschland gemäß der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates übermittelt hat (nur der deutsche Text ist verbindlich) DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN – gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, gestützt auf die Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates,1 insbesondere auf Artikel 9 Absatz 3, in Erwägung nachstehender Gründe: (1) Der nationale Zuteilungsplan für den Zeitraum 2008-2012, den Deutschland gemäß Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 2003/87/EG (im Folgenden „die Richtlinie“) ausgearbeitet hat, wurde der Kommission mit Schreiben vom 30. Juni 2006 übermittelt, das am 4. Juli 2006 bei der Kommission einging. Mit dem am 28. September 2006 eingegangenen Schreiben vom 26. September 2006 übersandte Deutschland nach Rückfragen der Kommission zusätzliche Angaben zu dem übermittelten Plan. (2) Der Ausschuss für Klimaänderung2 hat den nationalen Zuteilungsplan am 22. September 2006 geprüft und die Kommission aufgefordert, alle nationalen Zuteilungspläne aufgrund einheitlicher, kohärenter und fundierter Kriterien zu be1

2

Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.10.2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates, ABl. L 275 vom 25.10.2003, S. 32. Geändert durch die Richtlinie 2004/101/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.10.2004 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft im Sinne der projektbezogenen Mechanismen des Kyoto-Protokolls, ABl. L 338 vom 13.11.2004, S. 18. Eingesetzt gemäß Artikel 9 der Entscheidung Nr. 280/2004/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11.2.2004 über ein System zur Überwachung der Treibhausgasemissionen in der Gemeinschaft und zur Umsetzung des Kyoto-Protokolls, ABl. L 49 vom 19.2.2004, S. 1.

654

Entscheidung der Kommission

werten. Dabei betonte der Ausschuss, dass die 2005 geprüften Emissionszahlen unbedingt für die Bewertung der nationalen Zuteilungspläne für den zweiten Zeitraum heranzuziehen sind. Ferner hat der Ausschuss für Klimaänderung auch hervorgehoben, dass transparente, glaubwürdige Ausgangsdaten und projizierte Emissionen unverzichtbar sind, und die Kommission dringend aufgefordert, darauf zu achten, dass die Integrität des Binnenmarktes gewahrt bleibt und unzumutbare Wettbewerbsverzerrungen vermieden werden. Der Ausschuss äußerte die Besorgnis, dass die bei der Zuteilung an neue Marktteilnehmer anwendbare 14-JahresRegel3 zu ernsthaften Wettbewerbsverzerrungen auf dem Binnenmarkt führen könnte, und forderte die Kommission auf, geeignete Schritte zu unternehmen. Außerdem äußerte der Ausschuss Bedenken dagegen, dass Deutschland sich in hohem Maße auf Maßnahmen stützt, mit denen die Treibhausgassemissionen in den nicht am Handel teilnehmenden Sektoren verringert werden sollen, und drängte die Kommission, die Begründung dieser Maßnahmen sehr sorgfältig zu prüfen. Die Stellungnahme des Ausschusses für Klimaänderung wurde berücksichtigt. (3) Die Kommission stellt fest, dass sich die jährlichen Verpflichtungen Deutschlands aus dem Kyoto-Protokoll im Zeitraum 2008-2012 auf 971,7 Mio. Tonnen Kohlendioxidäquivalent (im Folgenden „Mio. t“) belaufen, während nach den neuesten vorliegenden Jahreszahlen die Treibhausgasemissionen Deutschlands für das Jahr 20044 insgesamt 1015,3 Mio. t betragen haben. Die Differenz zwischen diesen beiden jährlichen Zahlen, die Deutschland noch beseitigen muss, beträgt folglich 43,6 Mio. Tonnen. (4) Der nationale Zuteilungsplan, einschließlich der darin vorgesehenen durchschnittlichen Gesamtzuteilungsmenge von Zertifikaten für 482 Mio. t pro Jahr wurde anhand der Kriterien in Anhang III und Artikel 10 der Richtlinie unter Berücksichtigung der Hinweise der Kommission zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Anwendung dieser Kriterien5 bewertet. Bestimmte Aspekte des nationalen Zuteilungsplans wurden für mit diesen Kriterien unvereinbar befunden, insbesondere mit den Kriterien 1, 2, 3, 5 und 10 des Anhangs III der Richtlinie.

3

4

5

Die geplante Zuteilung sorgt dafür, dass bestimmten Anlagen, auch Neuanlagen, ein Vorteil gewährt wird, und sichert den Begünstigten eine vorteilhaftere Zuteilung über den jeweiligen Handelszeitraum hinaus zu. Fortschrittsbericht KOM (2006) 658 endg. vom 27.10.2006, Tabelle 1 im Anhang von SEC (2006) 1412 vom 27.10.2006. Die in absoluten Zahlen ausgedrückte jährliche Kyoto-Verpflichtung für den Zeitraum 2008-2012 wird ermittelt, indem man die Basisjahresemissionen (2. Spalte der Tabelle 1) mit der entsprechenden Kyoto-Verpflichtung (7. Spalte der Tabelle 1) multipliziert, d.h. 1230,0*(1-0,21)=971,7. Mathematisch ist die relative Verpflichtung Deutschlands, die Emissionen um 21 % zu verringern, als der Faktor (1-0,21) ausgedrückt. Die jährlichen Gesamt-Treibhausgasemissionen für das Jahr 2004 sind in der dritten Spalte eingetragen. Mitteilung der Kommission über Hinweise zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Anwendung der in Anhang III der Richtlinie 2003/87/EG aufgelisteten Kriterien (KOM (2003) 830 endg.) und Mitteilung der Kommission mit neuen Hinweise zu den Zuteilungsplänen für den Handelszeitraum 2008-2012 des Systems für den EU-Emissionshandel (KOM (2005) 703 endg.).

Entscheidung der Kommission

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(5) Der nationale Zuteilungsplan verstößt insofern gegen die Kriterien 1, 2 und 3 des Anhangs III der Richtlinie, als die Gesamtmenge der Zertifikate, die zugeteilt werden sollen, weder mit den Bewertungen der tatsächlichen und der erwarteten Fortschritte gemäß der Entscheidung Nr. 280/2004/EG vereinbar ist, noch mit dem Emissionsverringerungspotenzial – auch dem technischen Potenzial – der unter dieses System fallenden Tätigkeiten in Einklang steht. Die Kriterien 2 und 3 setzen eine Methodik voraus, die die repräsentativsten Emissionszahlen heranzieht, das Wirtschaftswachstum und Verbesserungen der Kohlenstoffintensität berücksichtigt. Gemäß dem Kriterium 1 darf die Gesamtmenge der zuzuteilenden Zertifikate nicht höher sein als der wahrscheinliche Bedarf bei strikter Anwendung der Kriterien des Anhangs III. (6) Was das Kriterium 2 anbelangt, so betrugen die tatsächlichen Treibhausgasemissionen der Sektoren, die 2005 in Deutschland in das Gemeinschaftssystem einbezogen waren, nach den jüngsten Bewertungen6 der Kommission gemäß der Entscheidung Nr. 280/2004/EG gut 474 Mio. t.7 Diese Emissionszahlen sind die zuverlässigsten und genauesten Zahlen, die die Kommission als Ausgangspunkt für die Bewertung im Rahmen der Kriterien 2 und 3 heranziehen kann, denn sie sind den Berichten einzelner Anlagen in Deutschland entnommen, die an dem Gemeinschaftssystem teilnehmen, und wurden gemäß Artikel 15 der Richtlinie unabhängig geprüft. Außerdem entsprechen diese Zahlen genau der Art von Anlagen, die im Zeitraum 2005-2007 in Deutschland an dem Gemeinschaftssystem teilnehmen. Die Emissionszahlen, die Deutschland für weiter zurückliegende Jahre genannt hat, waren nicht mit vergleichbarer Präzision unabhängig und durchgehend geprüft worden. Damit ist nicht sicher, ob sie genau den in Deutschland am Gemeinschaftssystem teilnehmenden Anlagen entsprechen, womit sie weniger zuverlässig sind. Es kann daher nicht ausgeschlossen werden, dass die Emissionszahlen, die Deutschland für frühere Jahre genannt hat, höher ausfallen als die tatsächlichen Emissionen. Würde als Ausgangspunkt der Durchschnitt der unabhängig geprüften Emissionszahlen von 2005 zusammen mit anderen von Deutschland angeführten Zahlen verwendet, so würde dies wahrscheinlich nicht den tatsächlichen Emissionen entsprechen und es wäre nicht gewährleistet, dass die Gesamtzuteilungen nicht höher sind als der Bedarf. Tatsächlich berücksichtigt die Kommission in ihrer Bewertung die Tatsache, dass durch die Tätigkeiten, die Deutschland nach Maßgabe der Hinweise der Kommission,8 beim Übergang von der ersten zur zweiten Phase zusätzlich in den Anwendungsbereich der Richtlinie einbezieht, die Gesamtmenge von Zertifikaten durchaus zunehmen kann.

6 7

8

Fortschrittsbericht KOM (2006) 658 endg. vom 27.10.2006 und Anhang von SEC (2006) 1412 vom 27.10.2006. Kapitel 3.3 des Fortschrittsberichts KOM (2006) 658 endg. vom 27.10.2006, Tabelle 5 im Anhang von SEC (2006) 1412 vom 27.10.2006. Die exakte Zahl beträgt am 31.10.2006 gemäß der unabhängigen Transaktionsprotokolliereinrichtung der Gemeinschaft 474,056841 Mio. t. Nummer 36 der Mitteilung KOM (2005) 703 endg. und präzisiert durch die „koordinierten Definitionen“ für zusätzliche Verbrennungsanlagen im Sitzungsbericht des Ausschusses für Klimaänderung vom 31.5.2006.

656

Entscheidung der Kommission

(7) Der Kommission ist bekannt, dass einige Mitgliedstaaten die unabhängig geprüften Emissionszahlen und die von den Mitgliedstaaten für andere Jahre geschätzten Emissionen mitteln möchten, um besondere Vorfälle in einem bestimmten Jahr auszugleichen, was der Ausschuss für Klimaänderung aber ablehnt. Es fließen in jedem Jahr mehrere Faktoren, darunter auch die Witterungsverhältnisse, in die aggregierten Emissionszahlen ein, die sich in ihren Auswirkungen auf die jährlichen Gesamtemissionen in der Regel übers Jahr gegenseitig aufheben. Die Kommission hat die Verfügbarkeit und Qualität anderer Daten zu den Emissionen und der Energienutzung vor 2005 geprüft. Sie hält es für nicht hinreichend belegt, dass im Jahr 2005 die eindeutig meisten außergewöhnlichen Umstände die Zahlen einseitig beeinflusst hätten und deshalb die geprüften Emissionszahlen für 2005 nicht repräsentativ wären. Infolgedessen liegen für die Kommission keine ausreichenden Gründe vor, warum für Deutschland die unabhängig geprüften Emissionszahlen für 2005 angepasst werden sollten, unter anderem auch unter Berücksichtigung, dass nur ein vernachlässigbarer Teil des deutschen Stromes durch Wasserkraft gewonnen wird, der auf Niederschläge angewiesen ist. (8) Die Kommission unterstreicht, dass sich diese Auffassung außerdem mit ihren Hinweisen deckt steht, denen zufolge sich Zuteilungen an einzelne Anlagen nicht auf eine Veränderung der Emissionen dieser Anlagen im ersten Handelszeitraum stützen sollten.9 Die Festlegung der Gesamtmenge der Zertifikate einerseits und die Aufteilung dieser Gesamtmenge auf einzelne Anlagen andererseits sind getrennte Fragen und unterliegen unterschiedlichen Erwägungen. Auch die Hinweise der Kommission zur Anerkennung frühzeitiger Maßnahmen beziehen sich auf die Ebene der Sektoren und Anlagen und nicht auf die Gesamtmenge der Zertifikate, was eindeutig aus der Überschrift des einschlägigen Kapitels hervorgeht.10 (9) Zum Kriterium 3 stellt die Kommission fest, dass ein nationaler Zuteilungsplan nur dann mit dem Emissionsverringerungspotenzial, auch dem technischen Potenzial, der unter dieses System fallenden Tätigkeiten in Einklang stehen kann, wenn sämtliche Zuteilungen nach strengen Maßstäben bewertet wurden und dabei besonders das erwartete Wirtschaftswachstum und erwartete Verbesserungen der Kohlenstoffintensität berücksichtigt werden.11 Die Kommission hat die ihr vorliegenden Zahlen einschließlich allgemein zugänglicher Zahlen bewertet, um die voraussichtlichen Emissionen Deutschlands zu berechnen. Zur Berechnung der Gesamtmenge der Zertifikate, die mit dem Emissionsverringerungspotenzial, auch dem technischen Potenzial, der unter dieses System fallenden Tätigkeiten in Einklang steht, müssen die 2005 unabhängig geprüften aggregierten Emissionszahlen der am Gemeinschaftssystem teilnehmenden Anlagen mit den folgenden beiden Faktoren multipliziert werden: erstens der voraussichtlichen Wachstumsrate des Bruttoinlandsprodukts (im Folgenden „BIP“ genannt) und zweitens der Rate der Verbesserung der Kohlenstoffintensität jeweils für den Zeitraum, der von den 2005 unabhängig geprüften Zahlen bis zum Jahr 2010 reicht. Die Kommission hält das Jahr 2010 für einen repräsentativen Durchschnitt des Fünfjahreszeitraums 9 10 11

Kapitel 3.7 Nummer 27 von KOM (2005) 703 endg. Kapitel 3.7 Nummer 28 von KOM (2005) 703 endg. Vgl. insbesondere Nummer 11 von KOM (2005) 703 endg.

Entscheidung der Kommission

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2008-2012, da es in der Mitte dieses Zeitraums liegt und die Kommission überzeugt ist, dass ex ante von einer linearen Entwicklung über den Fünfjahreszeitraum ausgegangen werden kann. Das Ergebnis wird mit der von Deutschland vorgeschlagenen Zuteilung verglichen, um festzustellen, inwieweit diese mit dem Kriterium 3 in Einklang steht, wobei berücksichtigt wird, dass Deutschland in Einklang mit den neuen Hinweisen der Kommission beim Übergang vom ersten zum zweiten Zeitraum zusätzliche Tätigkeiten in den Anwendungsbereich der Richtlinie einbezogen hat.12 Von allen ihr vorliegenden Daten, einschließlich allgemein zugänglicher Daten, hält die Kommission die Daten des PRIMES-Modells13 für die genauesten und zuverlässigsten Schätzungen des BIP-Wachstums14 und der Rate, um die die Kohlenstoffintensität verbessert wird. Das PRIMESModell wird bereits seit längerem für energie- und klimapolitische Analysen ein-

12

13

14

Nummer 36 der Mitteilung KOM (2005) 703 endg. und präzisiert durch die „koordinierten Definitionen“ für zusätzliche Verbrennungsanlagen im Sitzungsbericht des Ausschusses für Klimaänderung vom 31.5.2006. PRIMES ist ein Modellierungssystem, das ein Marktgleichgewicht für das Angebot von und die Nachfrage nach Energie in den EU-Mitgliedstaaten simuliert. Durch Ermittlung der Preise aller Energieformen bestimmt das Modell das Gleichgewicht so, dass die von den Erzeugern gelieferte Menge der von den Verbrauchern nachgefragten Menge entspricht. Das Gleichgewicht ist (innerhalb jedes Zeitraums) statisch, wird jedoch auf der Zeitschiene im Rahmen dynamischer Beziehungsgefüge wiederholt ermittelt. Das Modell ist verhaltensbezogen, geht jedoch auch explizit und detailliert auf die verfügbaren Technologien zur Steuerung von Energienachfrage und -angebot und auf emissionsmindernde Technologien ein. Das System spiegelt Überlegungen zu Marktwirtschaft, Industriestruktur, Energie- und Umweltpolitik sowie Rechtsvorschriften wider, die so konzipiert sind, dass sie das Marktverhalten der Akteure des Energiesystems beeinflussen. Der modulare Aufbau von PRIMES spiegelt eine Verteilung der Beschlussfassung auf Akteure wider, die individuell über ihr Angebot, ihre Nachfrage, die Kombination von Nachfrage und Angebot sowie über die Preise entscheiden. Dann simuliert der marktintegrierende Teil von PRIMES das Marktgleichgewicht. Mit dem PRIMES-Modell werden allgemeine Zwecke verfolgt. Es wurde für Prognosen, die Erstellung von Szenarien und Politikfolgenabschätzungen konzipiert. Seine Simulationen betreffen einen mittleren bis langen Zeitraum. Das Modell ist modular und lässt entweder die Verwendung als ganzheitliches Modell oder die Verwendung eines Teils der Module zwecks Unterstützung spezieller Energiestudien zu. Weitere Informationen sind abrufbar unter: http://www.e3mlab.ntua.gr/. Das veranschlagte BIP-Wachstum beruht auf den kurzfristigen (2004-2006) und langfristigen (2005-2030) Prognosen der Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen der Kommission vom April 2005. Die kurzfristigen Prognosen wurden den Wirtschaftsprognosen der Europäischen Kommission vom Frühjahr 2005 entnommen. (European Economy. Nr. 2/2005. Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Union. ISBN92-894-8881-6), ebenfalls abrufbar unter http://europa.eu.int/comm/economy_finance/publications/european_economy/2005/ee 205en.pdf. Die langfristigen Prognosen wurden dem Informationsvermerk für Mitglieder der Arbeitgruppe „Bevölkerungsalterung“ des Ausschusses für Wirtschaftspolitik (GD Wirtschaft und Finanzen der Europäischen Kommission) „Long Run Labour Productivity and Potential Growth Rate Projections for the EU 25 countries up to 2050“ entnommen (ECFIN/50485/04-EN).

658

Entscheidung der Kommission

gesetzt und dessen Basisannahmen15 werden regelmäßig aktualisiert, um den wahrscheinlichsten Trend für die Zukunft wiederzugeben. Außerdem werden die Basisannahmen durch die Mitwirkung von Sachverständigen aus den Mitgliedstaaten validiert. Die zuletzt aktualisierte Basisannahme wurde 2006 veröffentlicht. Der Kommission steht keine andere Datenquelle zur Verfügung, die mitgliedstaatenübergreifend vergleichbar kohärent und einheitlich präzise wäre und somit die Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten sicherstellt. (10) Konkret angewendet wurde das PRIMES-Modell auf der Grundlage einer kohärenten Reihe von Annahmen und Methoden für die Veröffentlichung „European Energy and Transport Trends“16 der Generaldirektion Verkehr und Energie der Kommission und für die Veröffentlichung der Generaldirektion Umwelt, in der die Ausgangsszenarien für die Überarbeitung der Richtlinie über nationale Emissionshöchstmengen17 berechnet sind. Die Zahlen zum BIP und zur Kohlenstoffintensität im Jahr 2005 sind in beiden Veröffentlichungen identisch, während sich die für 2010 prognostizierten Zahlen zur Kohlenstoffintensität18 unterscheiden.19 Bei Annahme eines wenigstens geringer Kohlenstoffbegrenzungs-Szenarios statt praktisch keinem wird sich die Kohlenstoffintensität nach und nach verringern, da für die Betreiber ein stärkerer Anreiz besteht, die Emissionen zu verringern. (11) Das 2005 eingeführte Gemeinschaftssystem und das starke Engagement der EU und ihrer Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung des Klimawandels geben den in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftssystems fallenden Anlagen ein deutliches, anhaltendes Signal, dass der Ausstoß von Treibhausgasen wirtschaftliche Kosten verursacht, die künftig noch wichtiger werden. Dadurch werden die langfristigen wirtschaftlichen Anreize für eine Emissionsverringerung noch verstärkt. Infolgedessen wird die Kohlenstoffintensität allmählich zumindest in dem Maße 15 16

17

18

19

Beispiele für Basisannahmen sind die künftige Entwicklung der Bevölkerung, der Kraftstoffpreise usw. European Energy and Transport, Trends to 2030 – update 2005, Europäische Kommission, Generaldirektion Energie und Verkehr, 2006, erstellt vom Institut für Kommunikation und Computersysteme der nationalen technischen Universität von Athen (ICCSNTUA), E3M-Lab, Griechenland, Verfasser: Dr. L. Mantzos und Prof. P. Capros, von der Kommission ins Netz gestellt und abrufbar unter: http://ec.europa.eu/dgs/energy_transport/figures/trends_2030_update_2005/energy_tra nsport_trends_2030_update_2005_en.pdf. Richtlinie 2001/81/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.10.2001 über nationale Emissionshöchstmengen für bestimmte Luftschadstoffe. Die Ausgangsszenarien wurden von der Kommission ins Netz gestellt und sind abrufbar unter: http://ec.europa.eu/environment/air/baseline.htm. „Kohlenstoffintensität“ kann unterschiedlich definiert werden. Für die Zwecke dieser Entscheidung gilt sie als das Verhältnis zwischen Kohlendioxidemissionen und einer BIP-Einheit (genaue Definition s.u.). Aufgrund der Einführung einer geringfügigen Kohlenstoffbegrenzung („low carbon constraint“) kommt die Veröffentlichung, in der die Ausgangsszenarien für die Überarbeitung der Richtlinie über nationale Emissionshöchstmengen berechnet werden, im Szenarium „low carbon constraint“ auf eine niedrigere Kohlenstoffintensität im Jahr 2010, während das in der Veröffentlichung „European Energy and Transport Trends“ dargestellte Szenarium auf einer noch geringeren Kohlenstoffbegrenzung beruht.

Entscheidung der Kommission

659

zurückgehen, das dem Szenario einer geringen Kohlenstoffbegrenzung ohne Kohlenstoffbindung/-sequestrierung20 entspricht. (12) Nach Auffassung der Kommission wird diese Verbesserung der Kohlenstoffintensität den meisten wahrscheinlichen Zukunftstrends nicht angemessen gerecht, da sie nicht alle sachdienlichen Faktoren einbezieht, inklusive neuste Entwicklungen. Zusätzlich zu den wirtschaftlichen Anreizen, die das Gemeinschaftssystem schafft, dürften die Betreiber zunehmend in energieeffiziente Technologien investieren, um ihre Kraftstoff- und Stromkosten zu senken. Außerdem werden die politischen und sonstigen Maßnahmen der EU und der Mitgliedstaaten sowie die öffentliche Meinung zunehmend darauf hinwirken, dass die Betreiber stärker auf innovative, energiesparende Produktionsmethoden setzen und somit wirksame Maßnahmen gegen den Klimawandel treffen. Auf EU-Ebene werden die gemeinsamen Anstrengungen, die Abhängigkeit von Energieeinfuhren zu verringern, zusammen mit Maßnahmen, die in dem neuen Aktionsplan für Energieeffizienz21 aufgeführt werden, im Hinblick auf die Verwirklichung des EU-Energieeinsparpotenzials, die Bemühungen um eine bessere Energieeffizienz vorantreiben, wodurch in der Regel auch die Kohlenstoffintensität zurückgeht. (13) Deswegen ist die Kommission überzeugt davon, dass die verstärkten Energieeffizienzmaßnahmen des Aktionsplans für Energieeffizienz und das Bestehen einer Kohlenstoffbegrenzung im Rahmen des Gemeinschaftssystems gemeinsam bewirken werden, dass die jährliche Verbesserungsrate bei der Kohlenstoffintensität jedes Mitgliedstaats höher ausfallen wird als die Rate, die dem Szenario einer geringfügigen Kohlenstoffbegrenzung zugrunde liegt. Daher hält die Kommission es für erforderlich, den absoluten Wert der Kohlenstoffintensität, der sich aus dem Szenario einer geringen Kohlenstoffbegrenzung ergibt, anzuheben. Bei diesem geringen Kohlenstoffbegrenzungs-Szenario im Rahmen des Gemeinschaftssystems verbessert sich die Kohlenstoffintensität auf EU-Ebene im Jahr um durchschnittlich 2,37 %, und die Kommission ist überzeugt, dass angesichts des Umfangs und der Bedeutung der zusätzlichen Maßnahmen, die im neuen Aktionsplans für Energieeffizienz bestimmt werden, grundsätzlich angenommen werden kann, dass dieser quantitativ eine vergleichbare Wirkung erzielt. Der Kommission ist allerdings klar, dass die Politikinstrumente sich möglicherweise überschneiden und dass nicht alle Maßnahmen des Aktionsplans für Energieeffizienz bis 2010 vollständig 20

21

Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass Kohlenstoffbindung und -sequestrierung im Zeitraum 2008-2012 wohl kaum in bereits signifikantem Umfang verfügbar sein dürften. Das Szenarium „low carbon constraint/no CCS“ für Deutschland wurde von der Kommission ins Netz gestellt und ist abrufbar unter: http://ec.europa.eu/environment/air/baseline.htm. Die beiden einschlägigen Zahlen sind unter der Rubrik „Main Energy System Indicators“ in dem Deutschland betreffenden Arbeitsblatt „Summary Energy Balance and Indicators (B)“ eingetragen. Dieses Arbeitsblatt enthält unter der vorgenannten Rubrik in der zweiten Zeile „GDP (in 000 MEUR'00)“ und in der zweitletzten Zeile „CO2 emissions to GDP (t of CO2/ MEUR'00)“ die entsprechenden Zahlen. Den letztgenannten Wert hält die Kommission für die adäquate Angabe der Kohlenstoffintensität für Bewertungszwecke. Mitteilung der Kommission „Aktionsplan für Energieeffizienz: Das Potenzial ausschöpfen (KOM (2006) 545 endg.).

660

Entscheidung der Kommission

durchgeführt sein dürften, weswegen sie es für richtig hält, die entsprechende zusätzliche jährliche Verbesserung der Kohlenstoffintensität nach unten zu korrigieren. Um zu verhindern, dass die Gesamtwirkung möglicherweise überschätzt wird, legt die Kommission eine konservative Schätzung einer zusätzlichen Verbesserungsrate von jährlich 0,5 % Kohlenstoffintensität zu Grunde, woraus sich im Vergleich zu dem Fall der geringen Kohlenstoffbegrenzung eine zusätzliche Verbesserung der Kohlenstoffintensität um insgesamt 2,5 %22 für den Gesamtzeitraum 2005-2010 ergibt. Der größeren Realitätsnähe wegen hält die Kommission es deshalb für notwendig, die Bewertung in Bezug auf das Kriterium 3 des Anhangs III der Richtlinie auf eine Verbesserungsrate bei der Kohlenstoffintensität zu stützen, die im Fünfjahreszeitraum 2005-2010 das Szenario der geringen Kohlenstoffbegrenzung um 2,5 % übersteigt. (14) Unter Berücksichtigung vorstehender Ausführungen gibt die folgende Tabelle die Entwicklung des BIP und der Kohlenstoffintensität in Deutschland im Zeitraum 2005-2010 in absoluten Zahlen wieder. Die entsprechenden Entwicklungsfaktoren und Wachstumsraten in relativen Zahlen sind ebenfalls angegeben (20052010):

22

1,005Ĺ5=1,02525, das entspricht gerundet 2,5 %.

Entscheidung der Kommission

Berechnungsgegenstand BIP23 Kohlenstoffintensität27 nach dem Szenario der geringfügigen Kohlenstoffbegrenzung Kohlenstoffintensität mit zusätzlicher Verbesserung um 2,5 %

23 24

25 26 27 28 29 30

661

2005

2010

Relativer Entwicklungsfaktor 2005-2010

Wachstumsrate 2005-2010

2094,4

2296,624

1,09654325

9,6543%26

386,8

337,3

0,85022629

-14,9774%30

328,928

Ausgedrückt in Milliarden Euro (Wert von 2000). Die Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen der Kommission veröffentlichte im November 2005 ihre Wirtschaftsprognosen vom Herbst 2006 in „European Economy“, Nr. 5/2006, Amt für amtliche Veröffentlichung der Europäischen Gemeinschaften, ISSN 0379-0991, von der Kommission ins Netz gestellt und abrufbar unter: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2006/ee506en.p df. Um die der Kommission zuletzt vorliegenden Zahlen zu berücksichtigen, wurden die Zahlenangaben zum BIP 2010, die in der vorgenannten Veröffentlichung „European Energy and Transport Trend“ und in der Veröffentlichung zur Berechnung der Ausgangsszenarien für die Überarbeitung der Richtlinie über nationale Emissionshöchstmengen enthalten waren, wie folgt angepasst: Zuerst wurde der durchschnittliche jährliche Faktor der BIP-Entwicklung von 2005 bis 2010 aufgrund der Zahlen in der Veröffentlichung „European Energy and Transport Trends“ berechnet, d.h. (2295,8/2094,4)Ĺ(1/5) mit dem Ergebnis 1,018532. Danach wurde dieser durchschnittliche jährliche Entwicklungsfaktor für die Jahre, für die die Wirtschaftsvorausschätzungen vom Herbst 2006 neuere Zahlen enthalten (s. S. 58), durch diese neueren Entwicklungsfaktoren ersetzt. Dies betrifft die Jahre 2006 (Faktor 1,024), 2007 (Faktor 1,012) und 2008 (Faktor 1,02). Für die Jahre 2009 und 2010 wird der durchschnittliche jährliche Entwicklungsfaktor herangezogen, der zuerst berechnet worden war. Als Drittes schließlich wird durch Multiplikation der genannten jährlichen Entwicklungsfaktoren ein Gesamtentwicklungsfaktor von 2005 bis 2010 berechnet, also 1,024*1,012*1,02*1,018532*1,018532. 2296,6/2094,4. ((2296,6/2094,4)-1)%. Ausgedrückt als Verhältnis der Kohlendioxidemissionen zum BIP (Tonne CO2/Mio. Euro (Wert von 2000)). 337,3*(1-0,025). Die zusätzliche Verbesserung um 2,5 % wird mathematisch ausgedrückt mit der Differenz von (1-0,025). 337,3*(1-0,025)/386,8. ((337,3*(1-0,025)/386,8)-1)%. Der Negativwert weist auf eine Verbesserung der Kohlenstoffintensität hin. Er bedeutet, dass die Menge Kohlendioxid, die bei der Produktion einer BIP-Einheit emittiert wird, allmählich abnimmt.

662

Entscheidung der Kommission

Berechnung der jährlichen Überschusszuteilung (alle Zahlen in Mio. t Kohlendioxidäquivalent) (2008-2010)

Auf dieser Grundlage wird in der nachfolgenden Tabelle die jährliche Überschusszuteilung für den Zeitraum 2008-2012 berechnet, also die Differenz zwischen der von Deutschland vorgeschlagenen durchschnittlichen Zuteilung pro Jahr und der Zuteilung, die sich aus der strikten Anwendung der Kriterien 2 und 3 ergibt. Die Letztgenannte wurde konkret berechnet als das Produkt aus allen 2005 geprüften Emissionszahlen zusammen (zuzüglich einer Berichtigung für neun Anlagen, die 2005 noch nicht geprüft wurden31) und den relativen Entwicklungsfaktoren für das BIP bzw. die Kohlenstoffintensität von 2005 bis 2010, die der vorstehenden Tabelle zu entnehmen sind. Das Ergebnis wird noch mal angehoben, um der Tatsache Rechnung zu tragen, dass in Einklang mit den Hinweisen der Kommission beim Übergang von der ersten zur zweiten Handelsphase der Anwendungsbereich der Richtlinie ausgedehnt wurde. Dabei wurde die Zahl berücksichtigt, die Deutschland diesen zusätzlichen Anlagen zuteilen wollte: 2005 geprüfte Emissionen

474,056841

Berichtigung aufgrund der durchschnittlichen Zuteilung an die 2005-2007 noch zu prüfenden Anlagen

0,109796

2005 geprüfte Emissionen multipliziert mit den relativen Entwicklungsfaktoren 2005-2010 in Bezug auf das BIP und die Kohlenstoffintensität

442,07017532

Folgen der Ausweitung des Anwendungsbereichs vom 1. zum 2. Zeitraum

11

Berechnete zulässige durchschnittliche Gesamtmenge pro Jahr 2008-2012

453,07017533

Durchschnittliche jährliche Zuteilung aufgrund des vorgeschlagenen nationalen Zuteilungsplans

482

Durchschnittliche jährliche Überschusszuteilung

28,92982534

Angesichts der Tatsache, dass unter Berücksichtigung des BIP-Wachstums, der Verbesserungen der Kohlenstoffintensität und der Folgen der Ausweitung des Anwendungsbereichs (s. Tabelle) die für den Zeitraum 2008-2012 vorgeschlagenen Zuteilungen die Emissionen überschreiten, kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass Deutschland im Zeitraum 2008-2012 jährlich durchschnittlich 28,929825 Mio. t zu viel zuteilt und somit gegen die Kriterien 1, 2 und 3 verstößt. (15) Deutschland hat vorgeschlagen, mit Blick auf die jährlichen Emissionen der zusätzlichen Verbrennungsanlagen, die im Plan für den ersten Zeitraum nicht enthalten waren, Zertifikate über 11 Mio. t in die Gesamtmenge aufzunehmen. Die Zuteilungen für diese Anlagen müssen in Einklang mit der allgemeinen Methodik 31 32 33 34

Die Berichtigung wurde als Annäherungswert anhand der durchschnittlichen jährlichen Zuteilung für diese Anlagen im Zeitraum 2005-2007 festgelegt. (474,056841+0,109796)*1,096543*0,850226. (474,056841+0,109796)*1,096543*0,850226+11. 482-453,070175.

Entscheidung der Kommission

663

des nationalen Zuteilungsplans erfolgen und werden nur in dem Umfang vorgenommen, in dem die Emissionen dieser Anlagen nachgewiesen und geprüft wurden. (16) Der nationale Zuteilungsplan Deutschland verstößt außerdem gegen das Kriterium 1 des Anhangs III der Richtlinie, weil die Gesamtmenge der Zertifikate, die ihm zufolge zugeteilt werden sollen, nicht mit der in der Entscheidung 2002/358/EG und im Kyoto-Protokoll enthaltenen Verpflichtung Deutschlands in Einklang steht. Die Gesamtmenge der Zertifikate wird als größer angesehen als der wahrscheinliche Bedarf bei strikter Anwendung des Kriteriums 1, denn für die geplanten anderen politischen und sonstigen Maßnahmen Deutschlands in nicht unter die Richtlinie fallenden Sektoren fehlt ausreichende Substantiierung. Die Mitgliedstaaten müssen angeben und konkret darlegen, welche politischen und sonstigen Maßnahmen sie vorsehen, und die Bewertung der Kommission stützt sich insbesondere auf die Angaben zu den folgenden kumulativen Kriterien: durchgeführte und zusätzlich geplante politische und sonstige Maßnahmen, ungefährer Umfang der derzeitigen Treibhausgasemissionen der Tätigkeiten, auf die die einzelnen politischen oder sonstigen Maßnahme zugeschnitten sind, und quantifizierte Emissionsverringerungen, Annahmen und Methoden, quantitative Indikatoren, mit denen die Wirksamkeit der durchgeführten politischen und sonstigen Maßnahmen nachgewiesen wird, Darstellung der politischen und sonstigen Maßnahmen im Rahmen der im Plan projizierten Emissionen, Entwicklungen und Trends, die möglicherweise der Verringerungswirkung zuwiderlaufen, sich überschneidende Wirkungen und die Art und Weise, in der solche Doppelerfassungen bei der Schätzung der quantitativen Verringerungswirkung ausgeschlossen wurden.35 (17) In der folgenden Tabelle sind einzelne politische und sonstige Maßnahmen spezifiziert und quantifiziert, bei denen die Kommission der Auffassung ist, dass sie aus den ebenfalls genannten Gründen nicht hinreichend substantiiert sind:

35

S. Absatz 20 und Anhang 6 der Hinweise der Kommission KOM (2005) 703 endg.

664

Entscheidung der Kommission

Politische oder sonstige Maßnahme

Quantifizierung des nicht hinreichend begründeten Teils (in Mio. Tonnen CO2Äq., gestützt auf die Zahlenangaben Deutschlands)

Verkehr: Substitution von herkömmlichem Kraftstoff durch Biokraftstoffe

5

Verkehr: „Neues Fahren“

3

Gründe für nicht hinreichend substantiierte Angaben

Adäquate Erklärung zu dieser Maßnahme fehlt. Als einzige konkrete Maßnahme wird die Kraftstoffstrategie der Bundesregierung 2005 genannt, die Steuerbefreiung für Biokraftstoffe. Deutschland hat jedoch nicht hinreichend dargelegt, anhand welcher Annahmen und Methoden es die Wirkungen dieser Strategie quantifiziert und auf welche Quellen es sich hierbei gestützt hat. Diese Steuerbefreiung wurde mit dem Energiesteuergesetz 2006 geändert, mit dem einige Steuern auf Biokraftstoffe erhoben werden, um zu hohe Subventionen zu vermeiden. Auf die Auswirkungen dieser Gesetzesänderung geht Deutschland nicht ein. Deutschland hat nicht hinreichend dargelegt, anhand welcher Annahmen und Methoden es die Wirkungen dieser Strategie quantifiziert und auf welche Quellen es sich hierbei gestützt hat. Außerdem hat Deutschland der Kommission keine Hinweise auf eine Kampagne oder Verstärkung einer Kampagne übermittelt, noch wurde die Kommission anderweitig darüber in Kenntnis gesetzt. Die einzige konkrete Maßnahmen die im Klimaschutzprogramm 2005 genannt wird, sind die vom Deutschen Automobilclub ADAC angebotenen Fahrkurse und die Kampagne der Deutschen Energieagentur, zu der Deutschland keine konkreten Angaben gemacht hat und auch anderweitig keine Informationen verfügbar waren. Deutschland führt keine quantitativen Indikatoren an, um die Wirksamkeit dieser Maßnahme nachzuweisen.

Entscheidung der Kommission

Energie und Industrie in nicht vom Emissionshandel erfassten Sektoren

3,636

Insgesamt

11,6

665

Deutschland nennt keine bereits durchgeführten Strategien und Maßnahmen, die es in diesen Sektoren als wichtig ansieht. Das einzige Vorhaben, das Deutschland nennt, ist die Überarbeitung des Gesetzes über die KraftWärme-Kopplung. Deutschland macht jedoch keine Angaben darüber, ob sich diese Maßnahme noch in der Planung befindet oder bereits angenommen wurde, und geht nicht auf den Zeitraum ein, für den umfassende zusätzliche Reduzierungen daraus zu erwarten sind.

(18) Wie aus der Tabelle hervorgeht, betreffen die politischen und sonstigen Maßnahmen, die nicht hinreichend belegt sind, eine Menge von 11,6 Mio. t jährlich in dem in Artikel 11 Absatz 2 der Richtlinie genannten Zeitraum. Für diese Menge fehlt der Kommission die hinreichende Gewähr, dass Deutschland sein Kyoto-Ziel erreicht, sofern es nicht weitere Anstrengungen unternimmt. Diese weiteren Anstrengungen Deutschlands sind in den unter die Richtlinie fallenden Sektoren oder in den nicht darunter fallenden Sektoren durchzuführen. Da Deutschland der Kommission nicht hinreichend nachgewiesen hat, dass es diese zusätzlichen Anstrengungen ausschließlich in den nicht unter die Richtlinie fallenden Sektoren unternehmen kann, müssen die unter die Richtlinie fallenden Sektoren zumindest einen proportionalen Anteil der Lasten tragen, der anhand des relativen Anteils von 46,686 % ihrer unter die Richtlinie fallenden Emissionen an den gesamten Treibhausemissionen bemessen wird.37 Dies führt zu einer notwendigen Verringerung um 5,41557638 Mio. t jährlich in den unter die Richtlinie fallenden Sektoren, so 36

37

38

Nach Angaben Deutschlands (S. 43 des nationalen Zuteilungsplans) waren der Energiesektor und die Industrie („E+I“) zusammengenommen im Durchschnitt der Basisperiode 2000 bis 2002 für CO2-Emissionen in Höhe von rund 532,5 Mio. t pro Jahr verantwortlich; davon entfielen 484,4 Mio. t auf Sektoren, die unter das Gemeinschaftssystem fallen. Somit entstand die Differenz von 50,1 Mio. t in den „E+I“-Sektoren, die nicht unter das Gemeinschaftssystem fallen. Nach Angaben Deutschlands (S. 47 und 50 des nationalen Zuteilungsplans) lauten die entsprechenden Zahlen für die Projektion für den Zeitraum 2008-2012 jeweils 517,5 Mio. t, 482 Mio. t und 46,5 Mio. t (35,5 Mio. t zuzüglich 11 Mio. t für die Erweiterung des Anwendungsbereichs beim Übergang vom ersten zum zweiten Zeitraum). Das bedeutet, dass sich die erforderliche Reduzierung in den nicht unter das Gemeinschaftssystem fallenden Sektoren „Energie und Industrie“ auf 3,6 Mio. t beläuft (50,1 Mio. t abzüglich 46,5 Mio. t). Genauer gesamt ergibt sich der Anteil der am Handel beteiligten Sektoren exakt aus folgender Rechnung: die 2005 geprüften Emissionen der am Handel beteiligten Sektoren geteilt durch die 2004 insgesamt emittierten Treibhausgasmengen laut dem Fortschrittsbericht KOM (2006) 658 endg. vom 27.10.2006 und Tabelle 5 im Anhang von SEK (2006) 1412 vom 27.10.2006, also 474/1015,3. 11,6*0,46686.

666

Entscheidung der Kommission

dass als Teil der vorstehend genannten, nach den Kriterien 1, 2 und 3 insgesamt erforderlichen Verringerung die Gesamtmenge der Zertifikate für diese Sektoren um diese Menge gekürzt werden muss. (19) Die Kommission prüfte ferner gemäß dem Kriterium 5 des Anhangs III der Richtlinie, ob der deutsche Zuteilungsplan mit den Bestimmungen des EG-Vertrags, insbesondere den Artikeln 87 und 88, vereinbar ist. Nach Einschätzung der Kommission verschafft die Zuteilung kostenloser Zertifikate für bestimmte Tätigkeiten manchen Unternehmen einen selektiven wirtschaftlichen Vorteil, der zu Wettbewerbsverzerrungen führen und den innergemeinschaftlichen Handel beeinträchtigen könnte. Auch dürfte es sich bei der Vergabe kostenloser Zertifikate um eine staatliche Maßnahme handeln, bei der staatliche Mittel insofern vergeben werden, als über 90 % der Zertifikate kostenlos sind. Die Annahme, dass es sich bei der kostenlosen Zuteilung um staatliche Maßnahmen und staatliche Mittel handelt, wird im zweiten Handelszeitraum weiter gestärkt, da die ab dem Jahr 2008 vorgesehene Beteiligung an dem internationalen Emissionshandel und an anderen flexiblen Mechanismen, an der gemeinsamen Projektdurchführung und am Mechanismus für eine umweltverträgliche Entwicklung die Mitgliedstaaten in die Lage versetzt, durch weitere Entscheidungen nach eigenem Ermessen auf ihre Hauhaltsmittel und die Zahl der der Industrie zugewiesenen EU-Zertifikate einzuwirken. Da namentlich alle Zuteilungen vom Anbeginn des zweiten Handelszeitraums an durch zugeteilte Mengen (AAU)39 abgedeckt sein müssen, die zwischen den Vertragsparteien handelbar sind, wird durch jede Zuteilung direkt die Zahl der zugeteilten Mengeneinheiten, die der Mitgliedstaat anderen Vertragsparteien verkaufen kann, reduziert bzw. die Notwendigkeit, solche zugeteilten Mengen zu erwerben, vergrößert. Die Kommission geht im jetzigen Stadium daher davon aus, dass hier eine staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EGVertrag vorliegen könnte. Auf der Grundlage der von Deutschland vorgelegten Informationen kann die Kommission derzeit nicht mit Sicherheit sagen, ob etwaige Beihilfen im Rahmen dieses nationalen Zuteilungsplans mit dem allgemeinen Umweltziel der Richtlinie vereinbar und zu dessen Erreichung erforderlich sind. Ein Verstoß gegen die Kriterien 1, 2 und 3 gefährdet grundsätzlich das allgemeine Umweltziel des Emissionshandelssystems. Die Kommission befürchtet, dass in diesem Fall der Umweltnutzen möglicher Beihilfen bei Zuteilung der Zertifikate keinen angemessenen Ausgleich für die oben angesprochene Wettbewerbsverzerrung darstellen könnte. Die Kommission stellt vor allem fest, dass eine die prognostizierten Emissionen übersteigende Zuteilung die Begünstigten nicht vor die Notwendigkeit stellt, eine ausreichende ökologische Gegenleistung zu erbringen. Die Kommission kann im jetzigen Stadium daher nicht ausschließen, dass vorliegende Beihilfen bei einer Würdigung gemäß Artikel 87 und 88 EG-Vertrag für mit dem Binnenmarkt unvereinbar befunden werden.

39

Artikel 45 der Verordnung (EG) Nr. 2216/2004 der Kommission vom 21.12.2004 über ein standardisiertes und sicheres Registrierungssystem gemäß der RL 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates sowie der Entscheidung 280/2004/EG des Europäischen Parlaments und des Rates, ABl. L 386 vom 29.12.2004, S. 1.

Entscheidung der Kommission

667

(20) Gemäß dem Kriterium 5 hat die Kommission außerdem die Zuteilungsgarantie aus der ersten Handelsphase untersucht, die in Kapitel 6.2 des nationalen Zuteilungsplans für in der ersten Handelsphase errichtete Neuanlagen (Zusätzliche Neuanlagen nach § 11 ZuG 2007), für Anlagen, die den Betrieb in den Jahren 2003 und 2004 aufgenommen haben (Zuteilungen nach § 8 ZuG 2007), für Neuanlagen, die nach einer Übertragungsregelung in der ersten Handelsphase andere Anlagen ersetzt haben (Neuanlagen als Ersatzanlagen nach § 10 ZuG 2007) und für Anlagen, die zwischen 1994 und 2002 ihren Betrieb aufgenommen haben (Anlagen nach § 12 ZuG 2007 – Early Action), vorgesehen ist und die Deutschland auch in der zweiten Handelsphase (und darüber hinaus) anwenden möchte. Der entsprechende Erfüllungsfaktor,40 der für ansonsten vergleichbare Anlagen gilt, wird auf die Betreiber, denen diese Garantie gewährt wird, nicht angewandt. Stattdessen kommen sie in den Genuss eines weniger strengen, also vorteilhafteren Erfüllungsfaktors. Aufgrund dieser Zuteilungsgarantien werden die betreffenden Marktteilnehmer im zweiten Handelzeitraum bei der Zuteilung bevorzugt. Nach Auffassung der Kommission stellen diese Garantien eine – gegen den Vertrag und besonders gegen Artikel 87 und 88 verstoßende – Ungleichbehandlung von Unternehmen dar, durch die einige Unternehmen und Tätigkeiten ungerechtfertigt bevorzugt werden, da den betreffenden Anlagen eine günstigere Zuteilung garantiert wird als sie ansonsten vergleichbare Bestandsanlagen nach den allgemeinen Zuteilungsmethoden des Plans erhalten. Die Kommission betrachtet eine solche Vorzugsbehandlung nur im Falle derjenigen der unter § 12 ZuG 2007 fallenden Anlagen, die ihren Betrieb zwischen 1994 und 2002 aufgenommen haben, als gerechtfertigt, die im Zeitraum 1994-2002 Maßnahmen in Form modernisierter oder neu errichteter Anlagen getroffen haben und eine bestimmte Verringerung ihrer Emissionen nachweisen können. In diesem Fall mag eine vorteilhaftere Behandlung der betreffenden Anlagen als Belohnung für frühzeitige Maßnahmen auf der Grundlage des Kriteriums 7 des Anhangs III der Richtlinie gerechtfertigt sein. Innerhalb der Gruppe von Anlagen, die zwischen 1994 und 2002 Maßnahmen getroffen haben und die unter § 12 ZuG 2007 fallen, erachtet die Kommission somit nur diejenigen als durch die Zuteilungsgarantien ungerechtfertig bevorzugt, die im Zeitraum vom 1. Januar 1994 und dem 31. Dezember 2002 zwar ihren Betrieb aufgenommen haben, aber nicht nachweisen können, dass ihre Emissionen zurückgegangen sind. Denn Letztere befinden sich in der gleichen Lage wie andere ansonsten vergleichbare Bestandsanlagen auch. (21) Deutschland führt an, diese Ungleichbehandlung sei namentlich dadurch gerechtfertigt, dass die Emissionshandelszeiträume sich nicht mit den Investitionszyklen der Anlagen decken und deswegen Zuteilungsgarantien für künftige Handelszeiträume notwendig sind, die das notwendige Gleichgewicht zwischen Umweltzielen und der für Investoren erforderlichen Planungssicherheit schaffen, so dass schneller über Investitionen in neue Anlagen entschieden wird und sich die Einführung neuer Technologien beschleunigt. Außerdem macht Deutschland gel40

Der Erfüllungsfaktor gibt an, in welchem Umfang der Marktteilnehmer in Bezug auf den entsprechenden Zuteilungs-Referenzwert (z.B. Umfang der historischen Emissionen) eine kostenlose Zuteilung erhält. Der Faktor ist kleiner oder gleich 1.

668

Entscheidung der Kommission

tend, dass eine solche Vorzugsbehandlung neuerer Anlagen gerechtfertigt ist, weil diese über kein oder nur ein geringes Emissionsverringerungspotenzial verfügen. (22) Die Kommission kann sich den Argumenten Deutschlands nicht anschließen und verlangt, dass alle ansonsten vergleichbaren Bestandsanlagen in gleicher Weise zu behandeln sind. Sie vertritt die Auffassung, dass die betreffenden Betreiber nicht einem weniger strengen, also vorteilhafteren Erfüllungsfaktor unterworfen werden sollten, sondern vielmehr im zweiten Handelszeitraum wie ansonsten vergleichbare Bestandsanlagen Zuteilungen aufgrund der allgemeinen Zuteilungsmethode erhalten sollten. Bei Entscheidungen über Investitionen werden alle Anlagen damit konfrontiert, dass die individuellen Investitionszyklen und die Handelszeiträume im Rahmen des Gemeinschaftssystems unterschiedlich lang sind. Auch die Planungssicherheit ist für alle Anlagen ein wesentlicher Aspekt. Es wird kein entscheidender Kompromiss zwischen individuellen Investitionsentscheidungen und den Umweltzielen des Gemeinschaftssystems erzielt, die namentlich mithilfe der wirtschaftlichen Anreize zur Emissionsverringerung verwirklicht werden, die das System für alle Anlagen schafft. Die Kommission gesteht lediglich zu, dass in einem beliebigen Handelszeitraum die Zuteilung für Bestandsanlagen nach anderen Methoden erfolgt als für neue Marktteilnehmer, die im Rahmen der Richtlinie41 als besondere Kategorie anerkannt werden. Der Grund für eine solche unterschiedliche Behandlung fällt jedoch im folgenden Zeitraum weg, wenn der ursprünglich neue Marktteilnehmer zur Bestandsanlage wird, für die ähnliches Datenmaterial vorliegt wie für andere Bestandsanlagen. Auch die vorteilhaftere Behandlung von bestimmten Anlagen, die den Betrieb in den Jahren 2003 und 2004 aufgenommen haben, und von Neuanlagen, die im ersten Handelszeitraum andere Anlagen im Rahmen einer besonderen Übertragungsregelung ersetzt haben, ist durch nichts zu rechtfertigen, da auch hier ähnliches Datenmaterial verfügbar ist wie für andere Bestandsanlagen. Eine solche vorteilhaftere Behandlung, die einer Gruppe von Bestandsanlagen mehr öffentliche Mittel in der Form kostenloser Zertifikate zuweist, stört den Wettbewerb mit einer anderen Gruppe von Bestandsanlagen oder droht, ihn zu stören, und wirkt angesichts des EU-weiten Handels in den unter die Richtlinie fallenden Sektoren auch über die Landesgrenzen hinaus. (23) Darüber hinaus weist die Kommission das Argument Deutschlands zurück, dass Bestandsanlagen jüngeren Datums, z.B. solche die im ersten Handelzeitraum ihren Betrieb aufgenommen haben, kein oder nur ein geringes Emissionsverringerungspotenzial haben. Die Kommission verlangt, dass im gesamten Zeitraum 2008-2012 für alle ansonsten vergleichbaren Bestandsanlagen im selben Sektor und mit vergleichbarer Technologie in Bezug auf die Zahl der Zertifikate, die sie zur Deckung ihrer Emissionen brauchen, derselbe Erfüllungsfaktor oder dasselbe Belastungsniveau gelten sollten, namentlich angesichts der Überlegung, dass einige dieser Anlagen möglicherweise nur unwesentlich älter sind und z.B. ihren Betrieb im Jahr 2000 aufgenommen haben. Der Tag der Inbetriebnahme kann nicht als primäre Begründung für eine Ungleichbehandlung von Bestandsanlagen dienen. Mit anderen Worten, da neuere Anlagen nur deswegen bevorzugt werden, 41

S. die Begriffsbestimmung „neue Marktteilnehmer“ in Artikel 3 Buchstabe h der RL 2003/87/EG.

Entscheidung der Kommission

669

weil sie neuer sind, ist eine solche Bevorzugung ungerechtfertigt und verstößt gegen das Kriterium 5. Die Kommission geht im jetzigen Stadium davon aus, dass in diesem Kontext etwaige Beihilfen bei einer Prüfung gemäß Artikel 87 und 88 EGVertrag für mit dem Binnenmarkt unvereinbar befunden würden. (24) Die Liste der Anlagen im nationalen Zuteilungsplan ist unvollständig und verstößt daher gegen das Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie, da sie nicht die unter die Richtlinie fallenden und in Nummer 36 der Hinweise der Kommission42 genannten Verbrennungsanlagen mit Angabe der Anzahl von Zertifikaten enthält, die den einzelnen Anlagen im Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland zugeteilt werden sollen. (25) Um eine Vereinbarkeit des nationalen Zuteilungsplans mit den Kriterien des Anhangs III der Richtlinie zu erreichen, sollte der Plan geändert werden. Deutschland sollte der Kommission die Änderungen an dem Plan im Sinne dieser Entscheidung unverzüglich unter Berücksichtigung der Fristen mitteilen, die zur Durchführung der einzelstaatlichen Verfahren ohne unnötige Verzögerung erforderlich sind. Wenn Deutschland seinen nationalen Zuteilungsplan gemäß Artikel 2 dieser Entscheidung so ändert, dass Ungleichbehandlungen beseitigt werden, kann nach Ansicht der Kommission davon ausgegangen werden, dass möglicherweise vorliegende Beihilfen bei einer Würdigung gemäß Artikel 87 und 88 EG-Vertrag für mit dem Binnenmarkt vereinbar befunden werden. (26) Angaben im nationalen Zuteilungsplan, die für die Zuteilung von Zertifikaten für den in Artikel 11 Absatz 2 der Richtlinie genannten Zeitraum nicht relevant sind, wurden für die Zwecke dieser Entscheidung nicht berücksichtigt. Dies gilt insbesondere für Kapitel 6.2 (Überschriften „Zusätzliche Neuanlagen nach § 11 ZuG 2007“, „Zuteilungen nach § 8 ZuG 2007“, „Neuanlagen als Ersatzanlagen nach § 10 ZuG 2007“ und, soweit es Anlagen betrifft, die zwar im Zeitraum 1. Januar 1994 bis 31. Dezember 2002, in Betrieb gegangen sind, aber keine besondere Emissionsverringerung nachweisen können, die Überschrift „Anlagen nach § 12 ZuG 2007 – Early Action”) sowie für Kapitel 6.3.2 („Übertragung von Emissionsberechtigungen auf Ersatzanlagen“) des nationalen Zuteilungsplans, soweit die darin beschriebenen Zuteilungsgarantien über den in Artikel 11 Absatz 2 der Richtlinie genannten Zeitraum hinausreichen. Sollte Deutschland diese Zuteilungsgarantien aufrechterhalten oder sie in seine nationalen Rechtsvorschriften aufnehmen, so müsste es der Kommission die entsprechenden Vorschriften notifizieren die sie voraussichtlich als mögliche staatliche Beihilfe einem förmlichen Prüfverfahren gemäß Artikel 88 des Vertrags unterziehen wird. Die Kommission geht im jetzigen Stadium davon aus, dass gegebenenfalls vorliegende Beihilfen bei einer Prüfung gemäß Artikel 87 und 88 EG-Vertrag für mit dem Binnenmarkt unvereinbar befunden werden dürften. (27) Die von den Mitgliedstaaten gemäß der Entscheidung Nr. 280/2004/EG vorgelegten Berichte über die Umsetzung politischer und sonstiger Maßnahmen und über die Anwendung der Mechanismen des Kyoto-Protokolls sind wichtige In-

42

KOM (2005) 703 endg.

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Entscheidung der Kommission

formationsquellen für die Bewertung der nationalen Zuteilungspläne anhand des Kriteriums 2 des Anhangs III der Richtlinie. (28) Gemäß Artikel 9 Absatz 3 zweiter Satz der Richtlinie trifft der Mitgliedstaat eine Entscheidung nach Artikel 11 Absatz 2 der Richtlinie nur dann, wenn die Kommission seine Änderungsvorschläge akzeptiert. Jede Änderung bei der Zuteilung von Zertifikaten an einzelne Anlagen, die sich aus technischen Verbesserungen der Datenqualität ergibt, wird von der Kommission akzeptiert, sofern die Gesamtmenge, die den im Plan genannten Anlagen zuzuteilen ist, nicht überschritten wird. Hier ist keine vorherige Bewertung und Genehmigung durch die Kommission nötig, da die Zuteilungsmethode und die Gesamtmenge der Zertifikate unverändert bleiben. Da sich die Änderung darauf beschränkt, die geplante Zuteilung mechanisch an das Ergebnis neu vorliegender, besserer Daten anzupassen, kann eine solche Änderung nicht als mit den Kriterien des Anhangs III oder mit Artikel 10 der Richtlinie unvereinbar angesehen werden. In gleicher Weise wird auch die Verringerung des Anteils der kostenlos zugeteilten Zertifikate innerhalb der in Artikel 10 der Richtlinie vorgegebenen Grenzen akzeptiert, da hier keine vorherige Bewertung durch die Kommission erforderlich ist. Nach Auffassung der Kommission darf eine solche Verringerung an sich nicht zum Ziel haben, im Sinne von Kriterium 5 Unternehmen oder Sektoren in der Weise unterschiedlich zu behandeln, dass bestimmte Unternehmen oder Tätigkeiten ungerechtfertigt bevorzugt werden, noch darf sie nach Auffassung der Kommission gegen ein anderes Kriterium des Anhangs III verstoßen. (29) Das gesamte Verfahren, also die Übermittlung der nationalen Zuteilungspläne, deren Bewertung und mögliche Ablehnung durch die Kommission sowie die endgültigen Zuteilungsentscheidungen der Mitgliedstaaten, ist in der Richtlinie nach einem knappen Zeitplan geregelt und wird über die Entscheidungen gemäß Artikel 9 Absatz 3 umgesetzt, um sicherzustellen, dass das System reibungslos funktioniert und für die Marktteilnehmer mit möglichst geringen Unsicherheiten behaftet ist. (30) Infolgedessen dürfen die Mitgliedstaaten nach der in Artikel 11 Absatz 2 der Richtlinie vorgesehenen Frist bis zum 31. Dezember 2006 keine anderen Änderungen der nationalen Zuteilungspläne einschließlich der vorgesehenen Gesamtmenge der Zertifikate vorschlagen als die in der einschlägigen Entscheidung der Kommission über den jeweiligen nationalen Zuteilungsplan vorgesehenen Änderungen.43 Die Auslegung der in Artikel 11 Absatz 2 genannten Frist vom 31. De43

S. Gericht erster Instanz, Urteil vom 23.11.2005 in der Rs. T-178/05, ABl. L 22 vom 28.1.2006, S. 14, vollständiger Wortlaut: http://eur-lex.europa.eu/LexUri Serv/LexUriServ.do?uri=CELEX:62005A0178:DE:HTML Nummer 7 der Mitteilung der Kommission mit neuen Hinweisen zu den Zuteilungsplänen für den Handelszeitraum 20082012 des Systems für den EU-Emissionshandel, KOM (2005) 703 endg. abrufbar unter: http://ec.europa.eu/environment/climat/pdf/nap_2_guidance_de.pdf; Entscheidung der Kommission vom 22.2.2006 über die vorgeschlagene Änderung des nationalen Plans zur Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen, der vom Vereinigten Königreich gemäß der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates übermittelt wurde, C (2006) 416 endg., abrufbar unter:

Entscheidung der Kommission

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zember 2006 als „absolute Ausschlussfrist“ ist angemessen, um ein ausgewogenes Verhältnis zu erreichen, zwischen dem Interesse des Mitgliedstaats, nach eigenem Ermessen wesentliche Aspekte festzulegen, und dem Interesse der Gemeinschaft, das Funktionieren des Emissionshandelssystems zu gewährleisten, – HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:

Artikel 1 Folgende Aspekte des deutschen Zuteilungsplans für den in Artikel 11 Absatz 2 der Richtlinie genannten ersten Fünfjahreszeitraum sind nicht vereinbar mit 1. den Kriterien 1, 2 und 3 des Anhangs III der Richtlinie: der Teil der vorgesehenen Gesamtmenge der Zertifikate in Höhe von 28,929825 Mio. t Kohlendioxidäquivalent pro Jahr, der weder mit den Bewertungen gemäß der Entscheidung Nr. 280/2004/EG noch mit dem Emissionsverringerungspotenzial der Tätigkeiten, einschließlich dem technischen Potenzial, vereinbar ist, und ein Teil hiervon in Höhe von 5,415576 Mio. t, für den Deutschland in Bezug auf die anderen politischen und sonstigen Maßnahmen, die es in nicht am Emissionshandel teilnehmenden Sektoren plant, nicht hinreichend substantiiert hat, wie es seiner Verpflichtung aus der Entscheidung 2002/358/EG nachkommen will; hinzu kommt der Teil der Gesamtmenge von Zertifikaten in Höhe von potenziell 11 Mio. t für zusätzliche jährliche Emissionen in Verbrennungsanlagen, soweit dieser nach Maßgabe der allgemeinen Methoden des nationalen Zuteilungsplans sowie belegter und geprüfter Emissionszahlen nicht begründet ist; 2. dem Kriterium 5 des Anhangs III der Richtlinie: die Zuteilungsgarantien aus dem ersten Handelzeitraum, die beschrieben sind in Kapitel 6.2 des nationalen Zuteilungsplans unter den Überschriften „Zusätzliche Neuanlagen nach § 11 ZuG 2007“, „Zuteilungen nach § 8 ZuG 2007“, „Neuanlagen als Ersatzanlagen nach § 10 ZuG 2007“ und, soweit es Anlagen betrifft, die zwar im Zeitraum 1. Januar 1994 bis 31. Dezember 2002 in Betrieb gegangen sind, aber keine besondere Emissionsverringerung nachweisen können, unter der Überschrift „Anlagen nach § 12 ZuG 2007 – Early Action”, insofern sie bewirken, dass die betreffenden Anlagen bei der Zuteilung gegenüber ansonsten vergleichbaren Bestandsanlagen, für die die allgemeinen Zuteilungsmethoden des Plans gelten, bevorzugt werden; 3. dem Kriterium 10 des Anhangs III der Richtlinie: die Unvollständigkeit der Liste der in Deutschland unter die Richtlinie fallenden Verbrennungsanlagen und in Randnummer 36 der Hinweise der Kommission KOM (2005)703 endg. genannt sind, einschließlich der Angabe der Anzahl von Zertifikaten, die den einzelnen Anlagen zugeteilt werden sollen.

Artikel 2 Die Kommission wird keine Einwände gegen den nationalen Zuteilungsplan erheben, wenn unter Vermeidung von Ungleichbehandlungen folgende Änderungen

http://ec.europa.eu/environment/climat/pdf/uk_final_2006_en.pdf.

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Entscheidung der Kommission

vorgenommen und der Kommission unverzüglich unter Berücksichtigung der Fristen mitgeteilt werden, die erforderlich sind, um die einzelstaatlichen Verfahren ohne schuldhafte Verzögerung durchzuführen: 1. Die im Rahmen des Gemeinschaftssystems zuzuteilende Gesamtmenge wird um Zertifikate für 28,929825 Mio. t Kohlendioxidäquivalent jährlich verringert; die zusätzlichen Verbrennungsanlagen zugeteilten Mengen werden nach den im nationalen Zuteilungsplan beschriebenen allgemeinen Methoden auf der Grundlage belegter und geprüfter Emissionszahlen bestimmt, und die Gesamtmenge wird gegebenenfalls um die Differenz zwischen den Zuteilungen an diese Anlagen und den 11 Mio. t, die jährlich für diese Anlagen in Reserve gestellt werden, weiter gekürzt; 2. die Zuteilungsgarantien aus dem ersten Handelzeitraum, die beschrieben sind in Kapitel 6.2 des nationalen Zuteilungsplans unter den Überschriften „Zusätzliche Neuanlagen nach §11 ZuG 2007“, „Zuteilungen nach § 8 ZuG 2007“, „Neuanlagen als Ersatzanlagen nach § 10 ZuG 2007“ und, soweit es Anlagen betrifft, die zwar im Zeitraum 1. Januar 1994 bis 31. Dezember 2002 ihren Betrieb aufgenommen haben, aber keine besondere Emissionsverringerung nachweisen können, unter der Überschrift „Anlagen nach § 12 ZuG 2007 – Early Action”, werden nicht in einer Weise angewendet, die bewirkt, dass die betreffenden Anlagen bei der Zuteilung gegenüber ansonsten vergleichbaren Bestandsanlagen, für die die allgemeine Zuteilungsmethode des Plans gilt, bevorzugt werden, mit anderen Worten, für sie hat derselbe Erfüllungsfaktor zu gelten wie für andere ansonsten vergleichbare Bestandsanlagen auch; 3. es wird eine vollständige Liste aller in Deutschland in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallenden Anlagen vorgelegt, mit Angabe der Anzahl von Zertifikaten, die den einzelnen Anlagen zugeteilt werden sollen.

Artikel 3 1. Die durchschnittliche Gesamtmenge von Zertifikaten für 453,070175 Mio. t, gegebenenfalls abzüglich der Differenz zwischen den Zuteilungen an zusätzliche Verbrennungsanlagen und der jährlichen Reserve von 11 Mio. t für diese Anlagen, die Deutschland nach seinem nationalen Zuteilungsplan den darin aufgeführten Anlagen und den neuen Marktteilnehmern zuteilt, darf nicht überschritten werden. 2. Der nationale Zuteilungsplan darf nur dann ohne vorherige Zustimmung durch die Kommission geändert werden, wenn es sich um Anpassungen der Zuteilung von Zertifikaten an einzelne, im Zuteilungsplan genannte Anlagen im Rahmen der Gesamtzahl der an die dort genannten Anlagen zu vergebenden Zertifikate handelt, die sich aus Verbesserungen der Datenqualität ergeben, oder wenn es der Verringerung des Anteils der kostenlos zugeteilten Zertifikate im Rahmen der in Artikel 10 der Richtlinie genannten Grenzen dient. 3. Alle sonstigen Änderungen des nationalen Zuteilungsplans mit Ausnahme der Befolgung von Artikel 2 dieser Entscheidung sind bis zu der in Artikel 11 Absatz 2 der Richtlinie genannten Frist 31. Dezember 2006 anzuzeigen und be-

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dürfen gemäß Artikel 9 Absatz 3 der Richtlinie der vorherigen Zustimmung durch die Kommission.

Artikel 4 Diese Entscheidung ist an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet.

Gesetz über projektbezogene Mechanismen nach dem Protokoll von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen vom 11. Dezember 1997 (Projekt-Mechanismen-Gesetz – ProMechG)1

Teil 1 Allgemeine Vorschriften §1

Anwendungsbereich

(1) Dieses Gesetz gilt für die Erzeugung von Emissionsreduktionseinheiten und zertifizierten Emissionsreduktionen aus der Durchführung von Projekttätigkeiten im Sinne der Artikel 6 und 12 des Protokolls, an denen die Bundesrepublik Deutschland als Investor- oder Gastgeberstaat beteiligt werden soll. (2) Dieses Gesetz gilt nicht für die Erzeugung von Emissionsreduktionseinheiten und zertifizierten Emissionsreduktionen aus der Durchführung von Projekttätigkeiten, die Nuklearanlagen zum Gegenstand haben.

§2

Begriffsbestimmungen

Im Sinne dieses Gesetzes ist 1. Übereinkommen: das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen vom 9. Mai 1992 (BGBl. 1993 II S. 1784), 2. Protokoll: das Protokoll von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen vom 11. Dezember 1997 (BGBl. 2002 II S. 967), 3. Emissionshandelsrichtlinie: die Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung 1

Vom 22.9.2005 (BGBl. I S. 2826), zuletzt geändert durch Artikel 3 des Gesetzes vom 7.8.2007 (BGBl. I S. 1788). Hinweis: Das Gesetz ist ohne die Anhänge abgedruckt.

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Projekt-Mechanismen-Gesetz

der Richtlinie 96/61/EG des Rates, geändert durch die Richtlinie 2004/101/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Oktober 2004 (ABl. EU Nr. L 338 S. 18), 4. Emission: die Freisetzung von in Anlage A des Protokolls aufgeführten Treibhausgasen, 5. Emissionsminderung: die Minderung der Emission aus Quellen, nicht hingegen die Verstärkung des Abbaus von Treibhausgasen durch Senken in den Bereichen Landnutzung, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft, 6. zusätzliche Emissionsminderung: eine Emissionsminderung, soweit sie diejenige Menge an Emissionen unterschreitet, die ohne die Durchführung der Projekttätigkeit entstanden wäre (Referenzfallemissionen), 7. Gemeinsame Projektumsetzung: ein projektbezogener Mechanismus im Sinne des Artikels 6 des Protokolls, 8. Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung: ein projektbezogener Mechanismus im Sinne des Artikels 12 des Protokolls, 9. Gastgeberstaat: der Staat, auf dessen Staatsgebiet oder in dessen ausschließlicher Wirtschaftszone die Projekttätigkeit durchgeführt werden soll, 10. Investorstaat: der Staat, der ohne Gastgeberstaat zu sein, die Billigung im Sinne des Artikels 6 Abs. 1 Buchstabe a und des Artikels 12 Abs. 5 Buchstabe a des Protokolls erteilt, 11. Projektträger: die natürliche oder juristische Person, die die Entscheidungsgewalt über eine Projekttätigkeit innehat; Projektträger können auch mehrere Personen gemeinschaftlich sein, 12. Projekttätigkeit: die Entwicklung und Durchführung eines Projektes entsprechend den Voraussetzungen des Artikels 6 oder Artikels 12 des Protokolls und den im Anhang zu diesem Gesetz abgedruckten Beschlüssen 16/CP.7 oder 17/CP.7 der Konferenz der Vertragsparteien des Übereinkommens, 13. Projektdokumentation: die Dokumentation des Projektträgers zur Beschreibung der geplanten Durchführung der Projekttätigkeit, 14. Überwachungsplan: der Teil der Projektdokumentation, der Art und Umfang der während des Projektverlaufs, insbesondere zur Ermittlung der Emissionen der Projekttätigkeit, zu erhebenden Daten festlegt, 15. Überwachungsbericht: der Bericht des Projektträgers über die nach den Vorgaben des Überwachungsplans ermittelten Daten, 16. Zustimmung: die Anerkennung der nach diesem Gesetz zuständigen Behörde, dass für eine Emissionsminderung durch eine validierte Projekttätigkeit auf der Grundlage der in der Projektdokumentation getroffenen Festlegungen, insbesondere von bestimmten Referenzfallemissionen, Emissionsreduktionseinheiten oder zertifizierte Emissionsreduktionen ausgestellt werden können; sie umfasst die Billigung im Sinne des Artikels 6 Abs. 1 Buchstabe a und des Artikels 12 Abs. 5 Buchstabe a des Protokolls sowie die Ermächtigung des

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Projektträgers im Sinne des Artikels 6 Abs. 3 und des Artikels 12 Abs. 9 des Protokolls, 17. Registrierung: die Eintragung einer Projekttätigkeit, die im Bundesgebiet durchgeführt wird, in ein nationales Verzeichnis, 18. Validierungsbericht: der Bericht einer sachverständigen Stelle darüber, ob ein Projekt die im Einzelfall für die Zustimmung maßgeblichen Voraussetzungen dieses Gesetzes erfüllt, 19. Verifizierungsbericht: der Bericht und die Zertifizierung einer sachverständigen Stelle darüber, in welchem Umfang die im Überwachungsbericht angegebene Emissionsminderung aus der Projekttätigkeit im Prüfungszeitraum eingetreten ist, 20. Emissionsreduktionseinheit: eine nach Artikel 6 des Protokolls und dem Beschluss 16/CP.7 der Konferenz der Vertragsparteien des Übereinkommens ausgestellte Einheit, die einer Tonne Kohlendioxidäquivalent entspricht, 21. zertifizierte Emissionsreduktion: eine nach Artikel 12 des Protokolls und dem Beschluss 17/CP.7 der Konferenz der Vertragsparteien des Übereinkommens ausgestellte Einheit, die einer Tonne Kohlendioxidäquivalent entspricht, 22. Exekutivrat: das von der Konferenz der Vertragsparteien des Übereinkommens eingesetzte Aufsichtsgremium im Sinne des Artikels 12 Abs. 4 des Protokolls, 23. Aufsichtsausschuss: das von der Konferenz der Vertragsparteien des Übereinkommens eingesetzte Aufsichtsgremium im Sinne des Artikel 6 des Protokolls, 24. Verzeichnis über den Teilnahmestatus: das Verzeichnis, das von dem nach Artikel 8 des Übereinkommens eingesetzten Sekretariat über den Teilnahmestatus der Vertragsparteien des Protokolls nach Nummer 27 des Abschnitts D der Anlage des Beschlusses 16/CP.7 und nach Nummer 34 des Abschnitts F der Anlage des Beschlusses 17/CP.7 der Konferenz der Vertragsparteien des Übereinkommens geführt wird.

Teil 2 Gemeinsame Projektumsetzung Abschnitt 1 Projekttätigkeiten außerhalb des Bundesgebiets §3

Zustimmung

(1) Im Rahmen der Gemeinsamen Projektumsetzung außerhalb des Bundesgebiets hat die zuständige Behörde die Zustimmung zu erteilen, wenn 1. die den Anforderungen des Absatzes 4 entsprechende Projektdokumentation und der sach- und fachgerecht erstellte Validierungsbericht ergeben, dass die Projekttätigkeit eine zusätzliche Emissionsminderung erwarten lässt und

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2. die Projekttätigkeit keine schwerwiegenden nachteiligen Umweltauswirkungen verursacht. Für Projekttätigkeiten zur Erzeugung von Elektrizität aus Wasserkraft mit einer Erzeugungskapazität über 20 Megawatt ist zusätzlich erforderlich, dass die in Artikel 11 b Abs. 6 der Emissionshandelsrichtlinie genannten internationalen Kriterien und Leitlinien eingehalten werden. Wird eine Projekttätigkeit in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union durchgeführt, so ist bei der Berechnung der zu erwartenden zusätzlichen Emissionsminderung im Sinne der Nummer 1 zu gewährleisten, dass die festgelegten Referenzfallemissionen mindestens den Anforderungen des Gemeinschaftsrechts unbeschadet der Ausnahmevorschriften in den Beitrittsverträgen entsprechen. (2) Die Zustimmung ist zu versagen, wenn 1. Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass der Projektträger nicht die notwendige Gewähr für die ordnungsgemäße Durchführung der Projekttätigkeit, insbesondere die Erfüllung der Pflichten nach diesem Gesetz bietet oder 2. eine Projekttätigkeit zu einer unmittelbaren oder mittelbaren Minderung von Emissionen aus einer Anlage führt, die der Emissionshandelsrichtlinie unterliegt, und der Gastgeberstaat keine § 5 Abs. 1 Satz 3 entsprechende Regelung oder vergleichbare Maßnahme zum Ausgleich der Doppelzählung einer Emissionsminderung vorsieht. (3) Die Zustimmung wird entsprechend der vom Projektträger beantragten Laufzeit befristet. Die einmalige Laufzeit darf den Zeitraum von zehn Jahren nicht überschreiten. Beträgt die Erstlaufzeit höchstens sieben Jahre, kann für dieselbe Projekttätigkeit auf Antrag zweimal erneut eine Zustimmung mit einer jeweiligen Befristung auf höchstens sieben Jahre erteilt werden. Soweit die Laufzeit über den 31. Dezember 2012 hinausgeht, wird die Zustimmung unter der Bedingung erteilt, dass die Gemeinsame Projektumsetzung nach Ablauf der Verpflichtungsperiode aus Artikel 3 Abs. 1 des Protokolls auf der Grundlage eines von der Konferenz der Vertragsparteien des Protokolls gefassten Beschlusses fortgeführt wird. (4) Die Zustimmung erfolgt auf schriftlichen Antrag des Projektträgers bei der zuständigen Behörde. Dem Antrag hat der Projektträger folgende Dokumente beizufügen: 1. die Projektdokumentation, 2. den Validierungsbericht und 3. ein Befürwortungsschreiben des Gastgeberstaates, falls ein solches ausgestellt worden ist. Die Projektdokumentation einschließlich des Überwachungsplans ist nach den formalen und inhaltlichen Anforderungen des Anhangs B zur Anlage des Beschlusses 16/CP.7 der Konferenz der Vertragsparteien des Übereinkommens zu erstellen. Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit kann im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie die formalen und inhaltlichen Anforderungen an die Projektdokumentation einschließlich derer für den Überwachungsplan unter Beachtung der Anhänge B

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und C zur Anlage des Beschlusses 17/CP.7 sowie des Anhangs B zur Anlage des Beschlusses 16/CP.7 der Konferenz der Vertragsparteien des Übereinkommens durch Rechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, regeln. In der Rechtsverordnung können für kleine und mittlere Projekttätigkeiten vereinfachte Anforderungen an die Antragsunterlagen und den Nachweis der zu erwartenden zusätzlichen Emissionsminderung festgelegt werden. Die zuständige Behörde hat dem Projektträger den Eingang des Antrags und der beigefügten Unterlagen unverzüglich schriftlich zu bestätigen. Sie teilt dem Projektträger innerhalb von zwei Wochen mit, welche zusätzlichen Unterlagen und Angaben sie für ihre Entscheidung benötigt. (5) Die zuständige Behörde soll innerhalb von zwei Monaten nach Eingang der vollständigen Antragsunterlagen abschließend über den Antrag entscheiden. (6) Die zuständige Behörde soll auf Antrag des Projektträgers mit einem Befürwortungsschreiben die Entwicklung einer Projekttätigkeit unterstützen, wenn die Zustimmung zu der Projekttätigkeit wahrscheinlich ist. Dieses Befürwortungsschreiben erlangt keine rechtliche Verbindlichkeit; es beinhaltet insbesondere keine Zusicherung einer Zustimmung nach Absatz 1.

§4

Überprüfung der Verifizierung

Die zuständige Behörde soll, soweit nach Bekanntgabe des Verifizierungsberichts begründete Zweifel an der Richtigkeit oder Vollständigkeit dieses Berichts bestehen, die durch den Projektträger nicht ausgeräumt werden können, unverzüglich ein Überprüfungsgesuch bei der zuständigen Behörde des Gaststaates einreichen. Der Projektträger ist hiervon unverzüglich zu unterrichten.

Abschnitt 2 Projekttätigkeiten im Bundesgebiet §5

Zustimmung und Registrierung

(1) Im Rahmen einer Gemeinsamen Projektumsetzung im Bundesgebiet hat die zuständige Behörde die Zustimmung zu erteilen, wenn 1. die den Anforderungen des Absatzes 4 entsprechende Projektdokumentation und der sach- und fachgerecht erstellte Validierungsbericht ergeben, dass die Projekttätigkeit eine zusätzliche Emissionsminderung erwarten lässt und 2. die Projekttätigkeit keine schwerwiegenden nachteiligen Umweltauswirkungen verursacht. § 3 Abs.1 Satz 2 gilt entsprechend. Führt eine Projekttätigkeit zu einer unmittelbaren oder mittelbaren Minderung von Emissionen aus einer Anlage, die der Emissionshandelsrichtlinie unterliegt, so ist diese Emissionsminderung bei der Berechnung der im Sinne der Nummer 1 zu erwartenden zusätzlichen Emissionsminderung Bestandteil der Referenzfallemissionen. Wird eine Projekttätigkeit durch öffentliche Fördermittel der Bundesrepublik Deutschland finanziert, ist der Anteil derjenigen Emissionsminderung der Projekttätigkeit, der durch öffentliche För-

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dermittel finanziert wird, Bestandteil der Referenzfallemissionen; dies gilt nicht, wenn die öffentlichen Fördermittel der Absicherung von Investitionen dienen. Die Vergütung von Strom nach § 5 Abs. 1 des Erneuerbare-Energien-Gesetzes und der Zuschlag für KWK-Strom aus Anlagen nach § 5 des Kraft-Wärme-Kopplungsgesetzes stehen einer Finanzierung durch öffentliche Fördermittel gleich. (2) Die Zustimmung ist zu versagen, wenn 1. Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass der Projektträger nicht die notwendige Gewähr für die ordnungsgemäße Durchführung der Projekttätigkeit, insbesondere die Erfüllung der Pflichten nach diesem Gesetz bietet oder 2. keine Bereitschaft des Investorstaates besteht, unter vergleichbaren Bedingungen Projekttätigkeiten auf seinem Staatsgebiet zuzulassen. (3) Die Zustimmung wird entsprechend der vom Projektträger beantragten Laufzeit befristet. Die Laufzeit darf nicht über den 31. Dezember 2012 hinausgehen. (4) Die Zustimmung erfolgt auf schriftlichen Antrag des Projektträgers bei der zuständigen Behörde. Dem Antrag hat der Projektträger folgende Dokumente beizufügen: 1. die Projektdokumentation und 2. den Validierungsbericht. § 3 Abs. 4 Satz 3 gilt entsprechend. Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit kann im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie die formalen und inhaltlichen Anforderungen an die Projektdokumentation einschließlich derer für den Überwachungsplan unter Beachtung der Anhänge B und C zur Anlage des Beschlusses 17/CP.7 sowie des Anhangs B zur Anlage des Beschlusses 16/ CP.7 der Konferenz der Vertragsparteien des Übereinkommens durch Rechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, regeln. In der Rechtsverordnung können für kleine und mittlere Projekttätigkeiten vereinfachte Anforderungen an die Antragsunterlagen und den Nachweis der zu erwartenden zusätzlichen Emissionsminderung festgelegt werden. § 3 Abs. 4 Satz 6 und 7 gilt entsprechend. (5) Der Antragsteller hat die Projektdokumentation und die Adresse der von ihm mit der Validierung beauftragten Stelle unverzüglich nach Erstellung der zuständigen Behörde zuzuleiten. Die zugeleiteten Informationen sind nach § 10 des Umweltinformationsgesetzes zu veröffentlichen. (6) Die Zustimmung nach Absatz 1 umfasst nicht die sonstigen behördlichen Entscheidungen, die nach anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften zur Durchführung der Projekttätigkeit erforderlich sind. (7) Die Zustimmung enthält die Festlegung, dass Emissionsreduktionseinheiten nur für ab 1. Januar 2008 erzielte Emissionsminderungen ausgestellt werden können. (8) Die zuständige Behörde führt nach Maßgabe des Artikels 24 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung (EG) Nr. 2216/2004 der Kommission vom 21. Dezember 2004 über ein standardisiertes und sicheres Registrierungssystem gemäß der Richtlinie 2003/87/EG sowie der Entscheidung 280/2004/EG des Europäischen Parlaments

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und des Rates (ABl. EU Nr. L 386 S. 1) ein nationales Verzeichnis über Projekttätigkeiten im Rahmen der Gemeinsamen Projektumsetzung im Bundesgebiet. Die zuständige Behörde nimmt die Registrierung der Projekttätigkeit vor, sobald die Zustimmung nach Absatz 1 erteilt wurde und ihr die Billigung des Investorstaates vorliegt. (9) § 3 Abs. 5 und 6 gilt entsprechend.

§ 6 Bestätigung des Verifizierungsberichts (1) Die zuständige Behörde hat den Verifizierungsbericht zu bestätigen, wenn 1. die registrierte Projekttätigkeit entsprechend der Projektdokumentation, die der Zustimmung zu Grunde lag, durchgeführt wurde, insbesondere der Überwachungsbericht den Vorgaben des validierten Überwachungsplans entspricht, 2. der Verifizierungsbericht sach- und fachgerecht erstellt wurde und 3. der Verifizierungsbericht ergibt, dass Doppelzählungen auf Grund unmittelbarer oder mittelbarer Emissionsminderungen oder Doppelbegünstigungen auf Grund einer Finanzierung durch öffentliche Fördermittel im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 4 und 5 ausgeschlossen sind. Bevor die zuständige Behörde die Bestätigung des Verifizierungsberichts ablehnt, ist dem Projektträger und der mit der Verifizierung beauftragten sachverständigen Stelle Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. (2) Die Bestätigung erfolgt auf schriftlichen Antrag des Projektträgers bei der zuständigen Behörde. Dem Antrag hat der Projektträger folgende Dokumente beizufügen: 1. den Überwachungsbericht und 2. den Verifizierungsbericht. Der Projektträger ist verpflichtet, im Überwachungsbericht richtige und vollständige Angaben zu machen. § 3 Abs. 4 Satz 6 und 7 gilt entsprechend. (3) Die zuständige Behörde unterrichtet unverzüglich nach der Bestätigung des Verifizierungsberichts den Registerführer im Sinne des Artikels 2 Buchstabe q der Verordnung (EG) Nr. 2216/2004. Der Registerführer überträgt die Anzahl von Emissionsreduktionseinheiten, die der verifizierten Menge an Emissionsminderungen in Tonnen Kohlendioxidäquivalent entspricht, auf das vom Projektträger benannte Konto.

Abschnitt 3 Sachverständige Stellen §7

Sachverständige Stellen

(1) Zur Validierung und Verifizierung sind nur solche sachverständigen Stellen befugt, die durch den Exekutivrat oder den Aufsichtsausschuss akkreditiert und bekannt gegeben worden sind. Die sachverständigen Stellen werden vom Projekt-

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träger beauftragt. Sie sind verpflichtet, die Angaben des Projektträgers auf Richtigkeit und Vollständigkeit zu überprüfen sowie richtige und vollständige Angaben im Validierungs- und Verifizierungsbericht zu machen. (2) Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit kann im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie durch Rechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, unter Berücksichtigung der in Anhang A des Beschlusses 16/CP.7 der Konferenz der Vertragsparteien des Übereinkommens aufgestellten Anforderungen festlegen, dass auch andere als die in Absatz 1 genannten Stellen zur Validierung und Verifizierung befugt sind. (3) Bei der sach- und fachgerechten Erstellung des Validierungs- und Verifizierungsberichts sind die Vorgaben des Abschnitts E der Anlage des Beschlusses 16/CP.7 und die Abschnitte E, G und I der Anlage des Beschlusses 17/CP.7 der Konferenz der Vertragsparteien des Übereinkommens zu beachten. Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit kann im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie die Voraussetzungen und das Verfahren durch Rechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, regeln. Dabei ist sicherzustellen, dass bei der Verifizierung Doppelzählungen auf Grund unmittelbarer oder mittelbarer Emissionsminderungen und Doppelbegünstigungen auf Grund einer Finanzierung durch öffentliche Fördermittel im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 4 und 5 ausgeschlossen werden.

Teil 3 Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung §8

Zustimmung

(1) Im Rahmen des Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung hat die zuständige Behörde die Zustimmung zu erteilen, wenn 1. die den Anforderungen des Absatzes 3 entsprechende Projektdokumentation und der sach- und fachgerecht erstellte Validierungsbericht ergeben, dass die Projekttätigkeit eine zusätzliche Emissionsminderung erwarten lässt, und die Projekttätigkeit 2. keine schwerwiegenden nachteiligen Umweltauswirkungen verursacht und 3. der nachhaltigen Entwicklung des Gastgeberstaates in wirtschaftlicher, sozialer und ökologischer Hinsicht, insbesondere vorhandenen nationalen Nachhaltigkeitsstrategien, nicht zuwiderläuft. § 3 Abs.1 Satz 2 gilt entsprechend. (2) Die Zustimmung ist zu versagen, wenn 1. Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass der Projektträger nicht die notwendige Gewähr für die ordnungsgemäße Durchführung der Projekttätigkeit, insbesondere die Erfüllung der Pflichten nach diesem Gesetz bietet oder

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2. sich aus dem Verzeichnis über den Teilnahmestatus ergibt, dass die Bundesrepublik Deutschland als möglicher Investorstaat die Teilnahmevoraussetzung der Nummer 31 oder der mögliche Gastgeberstaat die Teilnahmevoraussetzung der Nummer 30 des Abschnitts F der Anlage des Beschlusses 17/CP.7 der Konferenz der Vertragsparteien des Übereinkommens nicht erfüllt. (3) Die Zustimmung erfolgt auf schriftlichen Antrag des Projektträgers bei der zuständigen Behörde. Dem Antrag hat der Projektträger folgende Dokumente beizufügen: 1. die Projektdokumentation, 2. den Validierungsbericht und 3. ein Befürwortungsschreiben des Gastgeberstaates, falls ein solches ausgestellt worden ist. Die Projektdokumentation einschließlich des Überwachungsplans ist nach den formalen und inhaltlichen Anforderungen des Anhangs B sowie dem Abschnitt H zur Anlage des Beschlusses 17/CP.7 der Konferenz der Vertragsparteien des Übereinkommens zu erstellen. Aus der Projektdokumentation muss sich ergeben, dass eine Öffentlichkeitsbeteiligung entsprechend den Anforderungen nach Nummer 40 des Abschnitts G der Anlage des Beschlusses 17/CP.7 der Konferenz der Vertragsparteien des Übereinkommens stattgefunden hat. (4) Die zuständige Behörde kann den Projektträger zum Nachweis, dass die Anforderung der Nummer 2 des Absatzes 1 erfüllt ist, zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung verpflichten, wenn sie insbesondere auf Grund der in der validierten Projektdokumentation beschriebenen Projekttätigkeit und der dort dargestellten Umweltauswirkungen zu der Einschätzung gelangt, dass nach Umfang, Standort und Folgen der Projekttätigkeit erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen wahrscheinlich sind. Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit kann im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie und dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung durch Rechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, festlegen, welche Anforderungen im Einzelnen an die Umweltverträglichkeitsprüfung nach Satz 1 zu stellen sind. Dabei sind vorhandene internationale Standards, die ökologische und gesellschaftliche Belange aufnehmen, zu berücksichtigen. (5) § 3 Abs. 4 Satz 6 und 7, Abs. 5 und 6 gilt entsprechend. (6) Die zuständige Behörde hat auf Antrag des Projektträgers eine natürliche oder juristische Person im Sinne des Artikels 12 Abs. 9 des Protokolls zu ermächtigen, sich an der Projekttätigkeit zu beteiligen, der nach Absatz 1 zugestimmt wurde.

§9

Überprüfungsgesuch

Die zuständige Behörde kann, soweit die Voraussetzungen der Nummer 41 des Abschnitts G oder der Nummer 65 des Abschnitts J der Anlage des Beschlusses 17/CP.7 der Konferenz der Vertragsparteien des Übereinkommens vorliegen, ein Überprüfungsgesuch beim Exekutivrat einreichen. Der Projektträger ist hiervon unverzüglich zu unterrichten.

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Teil 4 Gemeinsame Vorschriften § 10

Zuständige Behörde; Aufgabenübertragung

(1) Zuständige Behörde im Sinne dieses Gesetzes ist das Umweltbundesamt. (2) Die nach Absatz 1 zuständige Behörde kann die Aufgaben und Befugnisse mit Ausnahme der Zuständigkeit für die Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten nach § 15 ganz oder teilweise auf eine juristische Person übertragen, wenn diese die Gewähr dafür bietet, dass die übertragenen Aufgaben ordnungsgemäß und zentral für das Bundesgebiet erfüllt werden. Die Beliehene untersteht der Aufsicht der nach Absatz 1 zuständigen Behörde. Bei einer Aufgabenübertragung auf eine juristische Person des öffentlichen Rechts gilt Satz 2 entsprechend.

§ 11

Benennung eines Bevollmächtigten

Besteht der Projektträger aus mehreren natürlichen oder juristischen Personen, ist der zuständigen Behörde eine natürliche Person als gemeinsamer Bevollmächtigter mit Zustelladresse im Inland zu benennen. Hat der Projektträger seinen Firmensitz im Ausland und keine Zweigniederlassung in der Bundesrepublik Deutschland, hat er eine im Inland ansässige Person als Empfangsberechtigten für Zustellungen zu benennen.

§ 12

Mengenbeobachtung

(1) Die zuständige Behörde hat der Bundesregierung erstmals zum 31. Dezember 2006 und danach jährlich über die Anzahl der tatsächlichen und für den folgenden Berichtszeitraum absehbaren Registrierungen im Sinne des § 5 Abs. 8 zu berichten. (2) Ist nach dem Bericht der zuständigen Behörde nach Absatz 1 eine Gefährdung der Einhaltung der Reserve für den Verpflichtungszeitraum im Sinne der Nummer 6 der Anlage des im Anhang zu diesem Gesetz abgedruckten Beschlusses 18/CP.7 der Konferenz der Vertragsparteien des Übereinkommens zu besorgen, kann die Bundesregierung durch Rechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, eine Begrenzung der Menge von Emissionsreduktionseinheiten, die durch Projekttätigkeiten im Bundesgebiet erzeugt werden, beschließen. Die Bundesregierung legt zugleich den Umfang und Zeitpunkt des Wirksamwerdens dieser Mengenbegrenzung fest und gibt dies im Bundesanzeiger oder im elektronischen Bundesanzeiger bekannt. (3) Ab dem Zeitpunkt, zu dem die Bundesregierung nach Absatz 2 die Einführung einer Mengenbegrenzung beschlossen hat, bedarf die Registrierung gemäß § 5 Abs. 8 einer Vorregistrierung. Die Vorregistrierung einer Projekttätigkeit im Rahmen einer Gemeinsamen Projektumsetzung im Bundesgebiet erfolgt durch die zuständige Behörde. (4) Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, das Verfahren der Vorregistrierung nach Absatz 3 und die Maßnahmen zu

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regeln, die die Einhaltung der Mengenbegrenzung gewährleisten. Dabei ist sicherzustellen, dass eine Vorregistrierung gelöscht wird, soweit die betreffende Projekttätigkeit nicht innerhalb von zwei Jahren ab Vorregistrierung nach § 5 Abs. 8 registriert wird.

§ 13

Rechtsverordnung zu Zustimmungsvoraussetzungen

Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit kann im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie und dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung unter Beachtung der Beschlüsse 16/CP.7 und 17/CP.7 der Konferenz der Vertragsparteien des Übereinkommens durch Rechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, regeln, welche Anforderungen an das Vorliegen der einzelnen Zustimmungsvoraussetzungen des § 3 Abs.1, des § 5 Abs. 1 und des § 8 Abs.1 und Versagungsgründe des § 3 Abs. 2, des § 5 Abs. 2 und des § 8 Abs. 2 zu stellen sind.

§ 14

Kosten

Für Amtshandlungen nach diesem Gesetz und den zur Durchführung dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen erhebt die zuständige Behörde Gebühren und Auslagen. Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit bestimmt durch Rechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, die gebührenpflichtigen Tatbestände, die Höhe der Gebühren und die zu erstattenden Auslagen für Amtshandlungen nach diesem Gesetz und nach den auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen. Die Gebühr beträgt mindestens 20 Euro; sie darf im Einzelfall 600 Euro nicht übersteigen. Bei der Bemessung der Gebühren sind die Anzahl der aus der Durchführung der Projekttätigkeiten erzeugten Emissionsreduktionseinheiten und zertifizierten Emissionsreduktionen sowie der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand zu berücksichtigen.

§ 15

Bußgeldvorschriften

(1) Ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder leichtfertig entgegen § 6 Abs. 2 Satz 3 oder § 7 Abs. 1 Satz 3 1. im Überwachungsbericht oder im Validierungsbericht oder 2. im Verifizierungsbericht eine Angabe nicht richtig oder nicht vollständig macht. (2) Die Ordnungswidrigkeit kann in den Fällen des Absatzes 1 Nr. 2 mit einer Geldbuße bis zu hunderttausend Euro, in den übrigen Fällen mit einer Geldbuße bis zu fünfzigtausend Euro geahndet werden.

Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 1 (Zuteilungsverordnung 2012 – ZuV 2012)

Auf Grund des § 6 Abs. 1 Satz 2 und 3, § 7 Abs. 1 Satz 1, 3 und 4, § 9 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 3, § 10 Abs. 6 Satz 3, § 11 Abs. 6 Satz 1, jeweils in Verbindung mit § 13 des Zuteilungsgesetzes 2012 vom 7. August 2007 (BGBl. I S. 1788), und des § 10 Abs. 5 Nr. 1 und 2 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes vom 8. Juli 2004 (BGBl. I S. 1578) verordnet die Bundesregierung:

Abschnitt 1 Allgemeine Vorschriften §1

Anwendungsbereich und Zweck

Diese Verordnung gilt innerhalb des Anwendungsbereichs des TreibhausgasEmissionshandelsgesetzes für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012. Sie dient der näheren Bestimmung der Berechnung der Zuteilung von Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen, der im Zuteilungsverfahren nach § 10 Abs. 1 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes zu fordernden Angaben und der Art der beizubringenden Nachweise sowie deren Überprüfung. Soweit nichts anderes bestimmt ist, findet die Zuteilungsverordnung 2007 keine Anwendung.

§2

Begriffsbestimmungen

Im Sinne dieser Verordnung sind: 1. Produktionsmenge: die Menge der je Jahr in einer Anlage erzeugten Produkteinheiten, bezogen auf die jährliche Nettomenge verkaufsfertiger Produkte; 2. Aktivitätsrate: die eingesetzte Menge eines Stoffs pro Kalenderjahr; 3. unterer Heizwert: die Wärmemenge, die bei vollständiger Verbrennung einer definierten Menge Brennstoffs entsteht, sofern der Wassergehalt des Brennstoffs und das Wasser, das bei der Verbrennung entsteht, sich in gasförmigem 1

Vom 13.8.2007 (BGBl. I Nr. 40 vom 17.8.2007, S. 1941).

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Zuteilungsverordnung – ZuV 2012

Zustand befinden, wobei die Wärmerückgewinnung durch die Kondensierung des Wasserdampfes im Abgas nicht mitgerechnet wird; 4. Emissionsfaktor: Quotient aus der bei der Handhabung eines Stoffs freigesetzten Menge nicht biogenen Kohlendioxids und der eingesetzten Menge dieses Stoffs. Dabei bezieht sich der Emissionsfaktor eines Brennstoffs auf den unteren Heizwert des Brennstoffs; 5. biogene Kohlendioxid-Emissionen: Emissionen aus der Oxidation von nicht fossilem Kohlenstoff zu Kohlendioxid; 6. Brennstoff: Stoff, der vorrangig zum Zweck der Energiewandlung eingesetzt wird; 7. Rohstoff: in einer Anlage eingesetzter Stoff, der kein Brennstoff ist; 8. Konversionsfaktor: Koeffizient, der den Grad der Umwandlung des in den Brennstoffen oder Rohstoffen enthaltenen Kohlenstoffs zu Kohlendioxid angibt. Bei vollständiger Umwandlung ist der Konversionsfaktor eins. Bei Verbrennungsprozessen entspricht der Konversionsfaktor dem Oxidationsfaktor; bei Nicht-Verbrennungsprozessen entspricht der Konversionsfaktor dem Umsetzungsfaktor; 9. Gichtgas: das bei der Roheisenerzeugung aus dem Hochofen an der Gicht (oberer Abschluss des Hochofens) austretende Gasgemisch; 10. Konvertergas: das bei der Rohstahlerzeugung nach dem Sauerstoffblasverfahren aus dem Konverter austretende Gasgemisch; 11. Kokereigas: das bei der Trockendestillation insbesondere von Braunkohle oder Steinkohle aus der Koksofenkammer austretende Gasgemisch.

§3

Allgemeine Anforderungen an die Zuteilungsanträge

(1) Soweit die Vorschriften der Abschnitte 2 und 3 keine abweichenden Regelungen enthalten, sind die für die Zuteilung von Emissionsberechtigungen im Zuteilungsantrag nach § 10 Abs. 1 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes anzugebenden Daten und Informationen, im Einklang mit der Entscheidung 2004/156/EG der Kommission vom 29. Januar 2004 zur Festlegung von Leitlinien für Überwachung und Berichterstattung betreffend Treibhausgasemissionen gemäß der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. EU Nr. L 59 S. 1, Nr. L 177 S. 4) zu erheben und anzugeben. Soweit die Anforderungen der in Satz 1 genannten Leitlinien nicht eingehalten werden können, sind die Daten und Informationen mit dem im Einzelfall höchsten erreichbaren Grad an Genauigkeit und Vollständigkeit zu erheben und anzugeben. (2) Der Antragsteller ist verpflichtet, die nach § 6 Abs. 5 Satz 2, § 7 Abs. 2, § 8 Abs. 3, § 9 Abs. 2, § 11 Abs. 2 bis 4, § 12 Abs. 1 und 2, § 13, § 14, § 15, § 16 Abs. 2 und 3, § 17 und § 19 Abs. 1 erforderlichen Angaben in den Zuteilungsanträgen zu machen. Soweit diese Angaben die vorherige Durchführung von Berechnungen voraussetzen, ist neben den geforderten Angaben jeweils auch die angewandte Berechnungsmethode zu erläutern und die Ableitung der Angaben nach-

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vollziehbar darzustellen. Der Betreiber ist verpflichtet, die den Angaben zugrunde liegenden Einzelnachweise auf Verlangen der zuständigen Behörde vorzuweisen.

Abschnitt 2 Allgemeine Regeln zur Bestimmung der Kohlendioxid-Emissionen §4

Nutzung einheitlicher Stoffwerte

(1) Bei Anlagen, die eine Zuteilung nach § 6 des Zuteilungsgesetzes 2012 erhalten, erfolgt die Ermittlung der Zuteilungsmenge für diejenigen Brennstoffe, Rohstoffe und Produkte, für die in Anhang 1 einheitliche Emissionsfaktoren, untere Heizwerte und Kohlenstoffgehalte festgelegt sind, auf Grundlage dieser Werte. (2) Bei Verbrennungsprozessen ist ein Oxidationsfaktor von eins zugrunde zu legen.

§5

Bestimmung von Emissionsfaktoren, unteren Heizwerten und Kohlenstoffgehalten

(1) Soweit nach § 4 keine einheitlichen Stoffwerte gelten, erfolgt die Angabe dieser Stoffwerte auf der Grundlage der spezifischen Eigenschaften der eingesetzten Stoffe. Dabei sind die Genauigkeitsgrade nach dem Ebenenkonzept der Entscheidung 2004/156/EG zu wählen. Soweit die Anforderungen dieser Leitlinien aus technischen Gründen nicht eingehalten werden können oder der erforderliche Mehraufwand wirtschaftlich nicht vertretbar ist, können die in Anhang 1 genannten einheitlichen Stoffwerte verwendet werden. Der einheitliche Emissionsfaktor und untere Heizwert nach Anhang 1 sind für einen Brennstoff immer gemeinsam anzuwenden. (2) Die Emissionsfaktoren von Brennstoffen berechnen sich als Quotient aus dem Kohlenstoffgehalt und dem unteren Heizwert des Brennstoffs sowie der anschließenden Umrechnung in Kohlendioxid durch die Multiplikation mit dem Quotienten aus 44 und zwölf. Dabei sind der Kohlenstoffgehalt und der untere Heizwert nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik zu bestimmen. Eine unvollständige Verbrennung bleibt bei der Bestimmung des Emissionsfaktors unberücksichtigt. (3) Eine Berechnung des Kohlenstoffgehalts aus dem unteren Heizwert der Brennstoffe über statistische Methoden ist grundsätzlich nicht zulässig. Soweit bei dem Brennstoff Vollwert-Steinkohle keine Angaben über den Kohlenstoffgehalt des Brennstoffs vorliegen und das Gemisch der Brennstoffchargen wegen spezifischer örtlicher Umstände nicht bekannt ist, kann ausnahmsweise eine statistische Methode nach der Formel in Anhang 2 angewandt werden, wenn die Methodenkonsistenz zwischen der Ermittlung der Emissionsfaktoren für den Zuteilungsantrag und für die Berichterstattung nach § 5 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes sichergestellt ist. Satz 2 gilt nicht für Anthrazit.

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Zuteilungsverordnung – ZuV 2012

(4) Die Emissionsfaktoren von Rohstoffen ermitteln sich aus dem Kohlenstoffgehalt und der anschließenden Umrechnung in Kohlendioxid durch Multiplikation mit dem Quotienten aus 44 und zwölf. Dabei ist der Kohlenstoffgehalt nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik zu bestimmen. Eine unvollständige Umsetzung bleibt bei der Bestimmung des Emissionsfaktors unberücksichtigt.

§6

Bestimmung der Kohlendioxid-Emissionen

(1) Die Kohlendioxid-Emissionen einer Anlage pro Jahr entsprechen der Summe der Kohlendioxid-Emissionen aus dem Einsatz von Brenn- und Rohstoffen. Die Emissionen einer einheitlichen Anlage im Sinne von § 25 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes werden im Rahmen des Zuteilungsantrags gemeinsam ermittelt. (2) Die Kohlendioxid-Emissionen aus dem Einsatz von Brennstoffen entsprechen dem rechnerischen Produkt aus der Aktivitätsrate des Brennstoffs, dem unteren Heizwert, dem heizwertbezogenen Emissionsfaktor und dem Oxidationsfaktor des Brennstoffs. Wird mehr als ein Brennstoff in der Anlage eingesetzt, so sind die jährlichen Kohlendioxid-Emissionen je Brennstoff zu ermitteln und zu addieren. (3) In die Berechnung der Emissionen aus dem Einsatz von Rohstoffen sind alle Freisetzungen von Kohlendioxid in die Atmosphäre einzubeziehen, bei denen das Kohlendioxid als unmittelbares Produkt einer chemischen Reaktion entsteht, die keine Verbrennung ist, oder im direkten technologischen Verbund mittelbar und unvermeidbar aus dieser chemischen Reaktion resultiert. Die Ermittlung dieser Kohlendioxid-Emissionen erfolgt in der Regel über den für die Emission von Kohlendioxid relevanten Rohstoffeinsatz. Die Kohlendioxid-Emissionen entsprechen dem rechnerischen Produkt aus der Aktivitätsrate des Rohstoffs, dem Emissionsfaktor und dem Umsetzungsfaktor des Rohstoffs. Wird mehr als ein emissionsrelevanter Rohstoff in der Anlage eingesetzt, so sind die jährlichen Kohlendioxid-Emissionen je Rohstoff zu ermitteln und zu addieren. (4) Die Ermittlung der Kohlendioxid-Emissionen aus dem Einsatz von Rohstoffen bei der Produktion von Zementklinker, Branntkalk und Dolomit und bei der Herstellung von Keramik kann abweichend von Absatz 3 über die Produktionsmenge erfolgen. Die Emissionen entsprechen dem rechnerischen Produkt aus der hergestellten Menge des emissionsrelevanten Produktes pro Jahr und folgenden Emissionswerten: 1. 0,525 Tonnen Kohlendioxid je Tonne Zementklinker, 2. 1,092 Tonnen Kohlendioxid je Tonne Magnesiumoxid, 3. 0,785 Tonnen Kohlendioxid je Tonne Branntkalk oder 4. 0,913 Tonnen Kohlendioxid je Tonne Dolomit. Bei Keramikprodukten erfolgt die Berechnung auf Basis der Gehalte der emissionsrelevanten Metalloxide im Produkt. (5) Die Ermittlung der Kohlendioxid-Emissionen erfolgt auf Basis der vorliegenden Daten nach § 6 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 bis 3 des Zuteilungsgesetzes 2012 und der

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Anwendung von § 4. Im Übrigen muss der Zuteilungsantrag die nach den vorstehenden Absätzen erforderlichen Angaben enthalten über: 1. die Aktivitätsraten der Brennstoffe einschließlich kohlenstofffreier Brennstoffe, 2. die Aktivitätsraten der emissionsrelevanten Rohstoffe oder in Fällen von Absatz 4 die Produktionsmenge, 3. die heizwertbezogenen Emissionsfaktoren der Brennstoffe, 4. die Emissionsfaktoren der Rohstoffe mit Ausnahme der Fälle von Absatz 4, 5. die Umsetzungsfaktoren der Rohstoffe mit Ausnahme der Fälle von Absatz 4, 6. die unteren Heizwerte der Brennstoffe und 7. die Anteile des biogenen Kohlenstoffs am Gesamtkohlenstoffgehalt der Brennund Rohstoffe.

§7

Emissionsberechnung auf der Grundlage einer Bilanzierung des Kohlenstoffgehalts

(1) Abweichend von § 6 kann die Ermittlung der Kohlendioxid-Emissionen auf Basis einer Bilanzierung des Kohlenstoffgehalts des Brenn- und Rohstoffeinsatzes sowie des aus den Brenn- und Rohstoffen stammenden Kohlenstoffs in den Produkten erfolgen. Produkte umfassen hierbei auch Nebenprodukte und Abfälle. Die jährlichen durchschnittlichen Emissionen ergeben sich aus der Differenz zwischen dem Gesamtkohlenstoffgehalt des jährlichen Brenn- und Rohstoffeinsatzes und dem Gesamtkohlenstoffgehalt in den in der Anlage hergestellten Produkten sowie der anschließenden Umrechnung des in Kohlendioxid überführten Kohlenstoffs mit dem Quotienten aus 44 und zwölf. (2) Für die Ermittlung der Kohlendioxid-Emissionen nach Absatz 1 muss der Zuteilungsantrag Angaben enthalten über: 1. die Aktivitätsraten der Brenn- und Rohstoffe sowie die Produktionsmengen, 2. die Kohlenstoffgehalte der Brenn- und Rohstoffe und der Produkte, 3. die unteren Heizwerte der Brennstoffe und 4. die Anteile des biogenen Kohlenstoffs am Gesamtkohlenstoffgehalt der Brennund Rohstoffe und der Produkte.

§8

Messung der Kohlendioxid-Emissionen

(1) Abweichend von den §§ 6 und 7 können Kohlendioxid-Emissionen durch Messung direkt ermittelt werden, wenn diese Messung nachweislich ein genaueres Ergebnis bringt als die Emissionsermittlung über Aktivitätsraten, untere Heizwerte sowie Emissions- und Konversionsfaktoren oder über eine Bilanzierung des Kohlenstoffgehalts. Die Messung ist auch zulässig, soweit die Bestimmung der Kohlendioxid-Emissionen nach den Verfahren der §§ 6 und 7 aus technischen Gründen nicht erfolgen kann oder zu einem unverhältnismäßigen Mehraufwand führen würde, wenn gewährleistet ist, dass die Messung ein hinreichend genaues Ergebnis bringt. Dabei müssen die direkt bestimmten Emissionen unmittelbar einer in den Anwendungsbereich des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes fallenden

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Anlage zugeordnet werden können. Der Betreiber muss die Messungen anhand flankierender Emissionsberechnungen bestätigen. (2) Im Hinblick auf die für die direkte Ermittlung der Emissionen anzuwendenden Messverfahren gilt § 3 entsprechend. (3) Für die Emissionsermittlung nach Absatz 1 muss der Zuteilungsantrag die nach Absatz 1 erforderlichen Angaben enthalten über: 1. die Gründe für die bessere Eignung der Messung gegenüber den Verfahren der §§ 6 und 7, 2. die Methode und die hinreichende Genauigkeit des Messverfahrens, 3. die gesamten direkt ermittelten jährlichen Kohlendioxid-Emissionen in Tonnen, 4. die flankierende Berechnung im Sinne von Absatz 1 Satz 4 nach Maßgabe der §§ 6 und 7 und 5. im Fall des Absatzes 1 Satz 2 die technische Unmöglichkeit oder den unverhältnismäßigen Mehraufwand einer Bestimmung nach den §§ 6 und 7.

Abschnitt 3 Besondere Antragserfordernisse und Regel der Berechnung der Kohlendioxid-Emissionen §9

Kohlendioxid-Emissionen aus der Regeneration von Katalysatoren und aus der Kalzinierung von Petrolkoks

(1) Für die Regeneration von Katalysatoren und die Kalzinierung von Petrolkoks werden die Kohlendioxid-Emissionen pro Jahr bestimmt durch: 1. Messung des Kohlenstoffgehalts des Katalysators vor und nach dem Regenerationsprozess und stöchiometrische Berechnung der Kohlendioxid-Emissionen nach Formel 1 des Anhangs 3; im Fall der Kalzinierung von Petrolkoks Messung des Kohlenstoffgehalts des Kokses vor und nach der Kalzinierung, 2. rechnerische Bestimmung des bei der Kalzinierung oder im Regenerationsprozess oxidierten Kohlenstoffs über eine Energie- und Massenbilanz und die stöchiometrische Berechnung der Kohlendioxid-Emissionen nach Formel 2 des Anhangs 3 oder 3. Bestimmung der Kohlendioxid-Emissionen durch Messung der Konzentration im Abgasstrom und die Bestimmung der Gesamtmenge des Abgasstroms nach der Formel 3 des Anhangs 3. Die Berechnung der trockenen Abgasmenge kann alternativ auch aus der zugeführten Luftmenge erfolgen. Dabei beträgt der Anteil der Inertgase in der zugeführten Luft konstant 79,07 Volumenprozent. Die Berechnung der trockenen Abgasmenge bestimmt sich nach Formel 4 des Anhangs 3. (2) Für die Ermittlung der Kohlendioxid-Emissionen nach Absatz 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 muss der Zuteilungsantrag die nach Absatz 1 erforderlichen Angaben enthalten über

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1. die Aktivitätsraten der Koksmengen auf dem Katalysator vor und nach dem Regenerationsprozess in Tonnen; im Fall der Kalzinierung von Petrolkoks die Aktivitätsraten der Koksmengen vor und nach der Kalzinierung in Tonnen, und 2. den Kohlenstoffgehalt des Kokses. Für die Ermittlung der Kohlendioxid-Emissionen nach Absatz 1 Satz 1 Nr. 3 muss der Zuteilungsantrag Angaben enthalten über die gesamten direkt ermittelten jährlichen Kohlendioxid-Emissionen in Tonnen.

§ 10

Ermittlung der Produktionsmenge

(1) Produktionsmengen sind nach den anerkannten Regeln der Technik mit dem höchsten erreichbaren Grad an Genauigkeit zu erheben und anzugeben. Ungenauigkeiten sind zu beziffern und zu belegen. (2) Soweit die Angaben nach Absatz 1 die vorherige Durchführung von Berechnungen voraussetzen, ist neben den geforderten Angaben im Zuteilungsantrag jeweils auch die angewandte Berechnungsmethode zu erläutern und die Ableitung der Angaben nachvollziehbar darzustellen. (3) Bei der Ermittlung der Produktionsmenge sind nur diejenigen Produktionsmengen zu berücksichtigen, die auf eine Oxidation eines Brennstoffs oder eine Umsetzung eines Rohstoffs in der Anlage zurückzuführen sind. (4) Bei Anlagen nach Anhang 1 Nr. VI des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes kann zur Ermittlung der Produktionsmenge abweichend von Absatz 1 und § 2 Nr. 1 auf die eingesetzte Rohstoffmenge abgestellt werden.

§ 11

Bestimmung des Emissionswertes

(1) Bei einer Zuteilung nach § 7 des Zuteilungsgesetzes 2012 gelten die Emissionswerte für gasförmige Brennstoffe nach Anhang 3 Teil A Nr. I des Zuteilungsgesetzes 2012 nicht für die Verwendung von Synthesegas aus Kohlevergasung. (2) Bei einer Anlage, für deren Produkt kein Emissionswert in Anhang 3 des Zuteilungsgesetzes 2012 festgelegt ist, gibt der Betreiber den Emissionswert je Produkteinheit an, der bei Anwendung der besten verfügbaren Techniken zur Herstellung einer Produkteinheit in den nach Maßgabe von Anhang 2 des Zuteilungsgesetzes 2012 vergleichbaren Anlagen erreichbar ist. Der Emissionswert je Produkteinheit entspricht dabei dem Quotienten aus den Kohlendioxid-Emissionen und der Produktionsmenge eines Jahres. Unwesentliche Abweichungen der Produktspezifikation gegenüber den in vergleichbaren Anlagen hergestellten Produkten sind unbeachtlich. Der Betreiber hat darzulegen, dass der in Ansatz gebrachte Emissionswert für Kohlendioxid der Wert ist, der bei Anwendung der besten verfügbaren Techniken erreichbar ist. Die Begründung muss hinreichend genaue Angaben enthalten über: 1. die nach Anhang 2 des Zuteilungsgesetzes 2012 vergleichbaren Anlagen, die das Produkt herstellen, sowie die für diese Gruppe von Anlagen besten verfügbaren Produktionsverfahren und -techniken,

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2. die Möglichkeiten weiterer Effizienzverbesserungen und 3. die Informationsquellen, nach denen der Emissionswert ermittelt wurde. (3) Bei der Herstellung mehrerer Produkte in einer Anlage sind mehrere Emissionswerte zu bilden, sofern eine hinreichend genaue Zuordnung der Kohlendioxid-Emissionen zu den Produkteinheiten möglich ist. Mehrere in einer Anlage erzeugte vergleichbare Produkte können zu Produktgruppen zusammengefasst werden, sofern die Emissionswerte der einzelnen Produkte innerhalb einer Produktgruppe nicht mehr als 10 Prozent voneinander abweichen. Dabei ist der Emissionswert für die Produktgruppen gewichtet nach dem jeweiligen Anteil der Produkte in der Produktgruppe zu ermitteln. Die Berechnung des Emissionswertes ist im Zuteilungsantrag zu erläutern und die Ableitung der Angaben nachvollziehbar darzustellen. (4) Werden in einer Anlage unterschiedliche Produkte hergestellt und ist die Bildung eines Emissionswertes je Produkteinheit nach Absatz 3 nicht möglich, so können die durchschnittlich jährlichen Emissionen auf eine andere Bezugsgröße bezogen werden. Dabei ist Voraussetzung, dass die Bezugsgröße in einem festen Verhältnis zur Produktionsmenge steht und somit Veränderungen der Produktionsmenge aufgrund geringerer oder höherer Kapazitätsauslastungen der Anlage und dadurch bedingten Veränderungen der durchschnittlichen jährlichen Kohlendioxid-Emissionen hinreichend genau abgebildet werden. Als Bezugsgröße kommt vor allem die Menge der vorgesehenen Rohstoffe in Betracht. Das Verhältnis der Bezugsgröße zur gesamten masse- oder volumenbezogenen Produktionsmenge ist anzugeben. Die fehlende Möglichkeit der Bildung eines Emissionswertes je Produkteinheit ist hinreichend genau zu begründen. (5) Werden in einer Anlage nach Anhang 1 Nr. VI bis XVIII des TreibhausgasEmissionshandelsgesetzes neben dem die Haupttätigkeit bestimmenden Produkt auch Produkte anderer Tätigkeiten hergestellt, bleibt bei der Zuteilung für die Produkte anderer Tätigkeiten die Produktionsmenge außer Betracht, die zur Herstellung des Produktes der Haupttätigkeit verwendet wird.

§ 12

Zuteilung für Industrieanlagen mit Inbetriebnahme bis 31. Dezember 2002

(1) Für die Zuteilung von Berechtigungen nach § 6 Abs. 1 des Zuteilungsgesetzes 2012 muss der Zuteilungsantrag Angaben enthalten über 1. das Datum der Inbetriebnahme und 2. im Fall von § 6 Abs. 4 des Zuteilungsgesetzes 2012 das Datum der letztmaligen Erweiterung oder Verringerung von Kapazitäten der Anlage nach ihrer Inbetriebnahme. (2) Für Anlagen im Sinne von § 6 Abs. 10 des Zuteilungsgesetzes 2012, bei denen eine Datenmitteilung nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 der Datenerhebungsverordnung 2012 vom 11. Juli 2006 (BGBl. I S. 1572) vorliegt, gilt Absatz 1 entsprechend, sofern der Antragsteller im Zuteilungsantrag auf diese Datenmitteilung abstellt. Sofern die Kohlendioxid-Emissionen des Jahres 2005 weniger als 50 Prozent der durchschnittlichen Kohlendioxid-Emissionen der Jahre 2000 bis 2004 betrugen, muss

Zuteilungsverordnung – ZuV 2012

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der Zuteilungsantrag zusätzlich die nach Maßgabe des Abschnitts 2 ermittelten Kohlendioxid-Emissionen des Jahres 2006 enthalten. (3) Bei Anlagen im Sinne von § 6 Abs. 10 des Zuteilungsgesetzes 2012, bei denen der Antragsteller nicht auf eine Datenmitteilung nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 der Datenerhebungsverordnung 2012 abstellt, berechnen sich die Kohlendioxid-Emissionen pro Jahr nach den Vorschriften des Abschnitts 2 unter Zugrundelegung der jeweiligen Basisperiode nach § 6 des Zuteilungsgesetzes 2012. Dabei werden die durchschnittlichen jährlichen Kohlendioxid-Emissionen aus dem rechnerischen Mittel der Kohlendioxid-Emissionen pro Jahr in den in Ansatz zu bringenden Jahren errechnet. Absatz 2 Satz 2 gilt entsprechend.

§ 13

Zuteilung für Anlagen der Energiewirtschaft mit Inbetriebnahme bis 31. Dezember 2002

(1) Für die Zuteilung von Berechtigungen nach § 7 Abs. 1 des Zuteilungsgesetzes 2012 muss der Zuteilungsantrag Angaben enthalten über: 1. die jährlichen Produktionsmengen der Anlage in der nach § 6 Abs. 2 bis 4 des Zuteilungsgesetzes 2012 jeweils geltenden Basisperiode, 2. die in der Anlage mit Inbetriebnahme bis zum 31. Dezember 2002 in den Jahren 2005 und 2006 eingesetzten Brennstoffe, deren Aktivitätsraten, Emissionsfaktoren, untere Heizwerte und die Anteile des biogenen Kohlenstoffs am Gesamtkohlenstoffgehalt, soweit diese der zuständigen Behörde nicht vorliegen, 3. das Datum der Inbetriebnahme, 4. im Fall von § 7 Abs. 1 des Zuteilungsgesetzes 2012 in Verbindung mit § 6 Abs. 4 des Zuteilungsgesetzes 2012 das Datum der letztmaligen Erweiterung oder Verringerung von Kapazitäten der Anlage nach ihrer Inbetriebnahme und 5. die Kapazität der Anlage mit Inbetriebnahme bis zum 31. Dezember 2002. (2) Bei Anlagen nach § 7 Abs. 4 des Zuteilungsgesetzes 2012 gilt § 12 Abs. 1 entsprechend.

§ 14

Zuteilung für Anlagen mit Inbetriebnahme in den Jahren 2003 bis 2007

(1) Für die Zuteilung von Berechtigungen nach § 8 Abs. 1 des Zuteilungsgesetzes 2012 muss der Zuteilungsantrag Angaben enthalten über: 1. die Kapazität der Anlage, 2. den Emissionswert je Produkteinheit, 3. bei Anlagen nach Anhang 1 Nr. I bis V des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes die eingesetzten Brennstoffe und deren Aktivitätsraten seit Inbetriebnahme sowie die nach der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung einsetzbaren Brennstoffe, 4. bei Anlagen nach Anhang 1 Nr. VI bis XVIII des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes, soweit für deren Produkte in Anhang 3 des Zuteilungsgesetzes

696

Zuteilungsverordnung – ZuV 2012

2012 keine Emissionswerte festgelegt sind, die Angaben nach Nummer 3 sowie die in der Anlage eingesetzten Rohstoffe und deren Aktivitätsraten, 5. die maßgebliche Tätigkeit nach Anhang 4 Abschnitt I des Zuteilungsgesetzes 2012, 6. im Fall einer Beschränkung der immissionsschutzrechtlich genehmigten maximalen Vollbenutzungsstunden oder einer produktionsbezogenen Beschränkung der genehmigten Kapazität die sich aus dieser Beschränkung ergebenden maximalen Vollbenutzungsstunden, 7. den Umfang etwaiger Beschränkungen im Sinne von Anhang 4 Abschnitt II Nr. 3 des Zuteilungsgesetzes 2012 sowie die sich daraus ergebenden tatsächlichen Vollbenutzungsstunden, 8. den Einsatz von Kuppelgasen, 9. das Datum der Inbetriebnahme und 10. im Fall von § 11 Abs. 5 die Produktionsmengen anderer Tätigkeiten, die nicht für die Herstellung der Produkte der Haupttätigkeit verwendet werden. (2) Bei Kapazitätserweiterungen bestehender Anlagen nach Anhang 1 Nr. I bis V des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes in den Jahren 2003 bis 2007 muss der Zuteilungsantrag für die Zuteilung von Berechtigungen nach § 8 Abs. 2 des Zuteilungsgesetzes 2012 Angaben enthalten über: 1. die Produktionsmengen der Anlage einschließlich aller nach dem 31. Dezember 2002 erfolgten Kapazitätserweiterungen in der nach § 6 Abs. 2 bis 4 des Zuteilungsgesetzes 2012 jeweils geltenden Basisperiode, 2. im Fall einer Kapazitätserweiterung zwischen dem 1. Januar 2003 und 31. Dezember 2005 die Produktionsmengen für den Zeitraum des Probebetriebes. Im Übrigen gilt für die Kapazitätserweiterung Absatz 1 und für den vor dem Jahr 2003 in Betrieb genommenen Teil der Anlage § 13 entsprechend. (3) Bei Kapazitätserweiterungen bestehender Anlagen nach Anhang 1 Nr. VI bis XVIII des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes in den Jahren 2003 bis 2007 muss der Zuteilungsantrag für die Zuteilung von Berechtigungen nach § 8 Abs. 2 des Zuteilungsgesetzes 2012 Angaben enthalten über: 1. die jährlichen Emissionsmengen der Anlage einschließlich aller nach dem 31. Dezember 2002 erfolgten Kapazitätserweiterungen in der nach § 6 Abs. 2 bis 4 des Zuteilungsgesetzes 2012 jeweils geltenden Basisperiode, 2. im Fall einer Kapazitätserweiterung zwischen dem 1. Januar 2003 und 31. Dezember 2005 die jährlichen Emissionsmengen für den Zeitraum des Probebetriebes, 3. bei Herstellung unterschiedlicher Produkte in der Anlage den Anteil der Einzelprodukte an der Gesamtproduktionsmenge. Im Übrigen gilt für die Kapazitätserweiterung Absatz 1 und für den vor dem Jahr 2003 in Betrieb genommenen Teil der Anlage § 12 entsprechend. (4) Besteht die Anlage nach § 8 des Zuteilungsgesetzes 2012 oder die Kapazitätserweiterung aus mehreren, selbständig genehmigungsbedürftigen Teilanlagen einer

Zuteilungsverordnung – ZuV 2012

697

gemeinsamen Anlage, so sind die Angaben nach Absatz 1, Absatz 2 Satz 1 Nr. 2 und Absatz 3 Satz 1 Nr. 2 für jede Teilanlage gesondert zu machen, sofern den Teilanlagen unterschiedliche Emissionswerte nach Anhang 3 des Zuteilungsgesetz 2012 oder unterschiedliche Vollbenutzungsstunden nach Anhang 4 des Zuteilungsgesetzes 2012 zuzuordnen sind.

§ 15

Zuteilungen für Neuanlagen

(1) Für die Zuteilung von Berechtigungen nach § 9 Abs. 1 des Zuteilungsgesetzes 2012 muss der Zuteilungsantrag Angaben enthalten über: 1. die Kapazität der Anlage oder im Fall von § 9 Abs. 5 des Zuteilungsgesetzes 2012 der Kapazitätserweiterung, 2. den Emissionswert je Produkteinheit, 3. bei Anlagen nach Anhang 1 Nr. I bis V des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes die nach der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung einsetzbaren Brennstoffe sowie deren maximal mögliche Aktivitätsraten, 4. bei Anlagen nach Anhang 1 Nr. VI bis XVIII des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes, soweit für deren Produkte in Anhang 3 des Zuteilungsgesetzes 2012 keine Emissionswerte festgelegt sind, die nach der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung einsetzbaren Brennstoffe und deren maximal mögliche Aktivitätsraten sowie die einsetzbaren Rohstoffe und deren maximal mögliche Aktivitätsraten, 5. die maßgebliche Tätigkeit nach Anhang 4 Abschnitt I des Zuteilungsgesetzes 2012, 6. im Fall einer Beschränkung der immissionsschutzrechtlich genehmigten maximalen Vollbenutzungsstunden oder einer produktionsbezogenen Beschränkung der genehmigten Kapazität die sich aus dieser Beschränkung ergebenden maximalen Vollbenutzungsstunden, 7. den Umfang etwaiger Beschränkungen im Sinne von Anhang 4 Abschnitt II Nr. 3 des Zuteilungsgesetzes 2012 sowie die sich daraus ergebenden tatsächlichen Vollbenutzungsstunden, 8. den Einsatz von Kuppelgasen, 9. das Datum der Aufnahme des Probebetriebes und das Datum der Inbetriebnahme, 10. die während des Probebetriebes hergestellten Produkteinheiten und 11. im Fall von § 11 Abs. 5 die Produktionsmengen anderer Tätigkeiten, die nicht für die Herstellung der Produkte der Haupttätigkeit verwendet werden. (2) Für die Zuteilung von Berechtigungen nach § 9 Abs. 1 des Zuteilungsgesetzes 2012 muss der Zuteilungsantrag für Anlagen nach Anhang 1 Nr. VI bis XVIII des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes bei Herstellung unterschiedlicher Produkte in der Anlage Angaben enthalten über den Anteil der Einzelprodukte an der Gesamtproduktionsmenge.

698

Zuteilungsverordnung – ZuV 2012

(3) Besteht die Neuanlage oder die Kapazitätserweiterung aus mehreren, selbständig genehmigungsbedürftigen Teilanlagen einer gemeinsamen Anlage, so sind die Angaben nach den vorstehenden Absätzen für jede Teilanlage gesondert zu machen, sofern den Teilanlagen unterschiedliche Emissionswerte nach Anhang 3 des Zuteilungsgesetzes 2012 oder unterschiedliche Vollbenutzungsstunden nach Anhang 4 des Zuteilungsgesetzes 2012 zuzuordnen sind.

§ 16

Zuteilung nach § 10 Abs. 6 des Zuteilungsgesetzes 2012

(1) Die Mehrproduktion errechnet sich aus der Differenz der Produktionsmengen der übernehmenden Anlage für das Betriebsjahr ab Produktionsübernahme nach § 9 Abs. 4 des Zuteilungsgesetzes 2007 und der Produktionsmenge der übernehmenden Anlage aus dem letzten Kalenderjahr vor einer Produktionsübernahme. Die Mehrproduktion ist beschränkt auf die Produktionsmenge der stillgelegten Anlage im Kalenderjahr vor der Produktionsübernahme. (2) Erfolgt die Produktionsübernahme weniger als ein Betriebsjahr vor Ablauf der Frist nach § 14 Abs. 1 des Zuteilungsgesetzes 2012, hat der Betreiber zur Ermittlung der Differenz der Produktionsmengen die Produktion seit dem Zeitpunkt der Produktionsübernahme nach Anhang 8 der Zuteilungsverordnung 2007 auf ein volles Betriebsjahr hochzurechnen. (3) Der Zuteilungsantrag für die übernehmende Anlage muss Angaben enthalten über 1. den Emissionswert je Produkteinheit für jedes übernommene Produkt, 2. das Datum der Produktionsübernahme, 3. das Aktenzeichen der zuständigen Behörde für die Anlage, deren Betrieb eingestellt worden ist, 4. die Produktionsmengen für das letzte Kalenderjahr vor dem Jahr der Produktionsübernahme, 5. die Produktionsmengen für das Betriebsjahr nach Produktionsübernahme und 6. die Produktionsmengen aller von dem Betreiber betriebenen, der übernehmenden Anlage vergleichbaren Anlagen im Sinne von Anhang 2 des Zuteilungsgesetzes 2012 für das nach Nummer 5 maßgebliche Betriebsjahr und 7. die Mehrproduktion je Betriebsjahr.

§ 17

Bestimmung des Effizienzstandards

(1) Der Zuteilungsantrag muss bei Anlagen nach Anhang 1 Nr. I bis V des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes im Fall der Inbetriebnahme im Jahr 2005 Angaben enthalten über die Produktionsmenge des Jahres 2006 sowie für Anlagen mit Inbetriebnahme ab dem 1. Januar 2006 Angaben über die prognostizierten Produktionsmengen und Emissionen für das nach Anhang 5 Nr. 3 des Zuteilungsgesetzes 2012 maßgebliche Referenzjahr. (2) Die Produktstandards für gasförmige Brennstoffe nach Anhang 5 Nr. 2 des Zuteilungsgesetzes 2012 gelten nicht für die Verwendung von Synthesegas aus Kohlevergasung.

Zuteilungsverordnung – ZuV 2012

§ 18

699

Frühzeitige Emissionsminderungen

Für die Berechnung frühzeitiger Emissionsminderungen bei Anlagen im Sinne von § 6 Abs. 10 des Zuteilungsgesetzes 2012 gilt § 13 Abs. 1 bis 5 der Zuteilungsverordnung 2007 mit Ausnahme von § 13 Abs. 2 Satz 2 bis 4 und § 13 Abs. 6 Satz 4 der Zuteilungsverordnung 2007 entsprechend.

§ 19

Kuppelgas

(1) Für die Zuteilung von Berechtigungen an Kuppelgas erzeugende Anlagen im Sinne von § 11 Abs. 2 des Zuteilungsgesetzes 2012 muss der Zuteilungsantrag ergänzend zu den Angaben nach Abschnitt 2 Angaben enthalten über die durchschnittlichen jährlichen Kohlendioxid-Emissionen aus den Kuppelgasmengen, die an Anlagen weitergeleitet wurden, die nicht dem Anwendungsbereich des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes unterliegen. (2) Die Emissionsmenge von Anlagen im Sinne von § 11 Abs. 2 des Zuteilungsgesetzes 2012, für die Berechtigungen zuzuteilen sind, errechnet sich nach den Formeln 1 und 2 des Anhangs 4. (3) Die für die Zuteilung von Berechtigungen maßgebliche Produktionsmenge von Anlagen im Sinne von § 11 Abs. 3 des Zuteilungsgesetzes 2012 berechnet sich nach Formel 3 des Anhangs 4. (4) Bei der Bestimmung des Emissionswertes für die Zuteilung von Berechtigungen an Anlagen im Sinne von § 11 Abs. 4 des Zuteilungsgesetzes 2012 bleiben die Kohle-Emissionen aus Kuppelgasen unberücksichtigt, die an Anlagen weitergeleitet wurden, die nicht dem Anwendungsbereich des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes unterliegen.

Abschnitt 4 Gemeinsame Vorschriften § 20

Anforderungen an die Verifizierung der Zuteilungsanträge

(1) Der Sachverständige hat im Rahmen der Verifizierung der Zuteilungsanträge nach § 10 Abs. 1 Satz 3 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes die tatsachenbezogenen Angaben im Zuteilungsantrag auf ihre Richtigkeit hin zu überprüfen. Abweichend von Satz 1 bedürfen Zuteilungsanträge, für die ausschließlich die Angaben nach § 12 Abs. 1 erforderlich sind, keiner Verifizierung. (2) Der Sachverständige hat die Prüfungsrichtlinie zur Verifizierung von Datenmitteilungen nach der Datenerhebungsverordnung 2012 (BAnz. vom 23. August 2006 S. 5848) zu beachten. Die dort genannten Anforderungen gelten für die Verifizierung von Zuteilungsanträgen entsprechend. (3) Von der Verifizierung ausgenommen sind Bewertungen mit erheblichem Beurteilungsspielraum; der Sachverständige überprüft dabei nur die tatsachenbezogenen Angaben, auf die der Betreiber in seiner jeweiligen Herleitung verweist. Im Fall des § 11 Abs. 2 hat der Sachverständige zu bestätigen, dass nach seiner Einschätzung der im Zuteilungsantrag ausgewiesene Emissionswert für Kohlendioxid

700

Zuteilungsverordnung – ZuV 2012

der Wert ist, der bei Zugrundelegung der besten verfügbaren Techniken erreichbar ist. (4) Für die Überprüfung der Richtigkeit hat der Sachverständige die im Zuteilungsantrag gemachten Angaben und deren Herleitung mit den vom Betreiber vorzulegenden Nachweisen sowie der Genehmigung nach § 4 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes und nach § 4 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes abzugleichen. Der Sachverständige hat über die Prüfung der tatsachenbezogenen Angaben hinaus den Zuteilungsantrag als Ganzes sowie die ihm vorgelegten Nachweise jeweils auf ihre innere Schlüssigkeit und Glaubhaftigkeit zu überprüfen. (5) Der Sachverständige hat wesentliche Prüftätigkeiten selbst auszuführen. Soweit er Hilfstätigkeiten delegiert, hat er dies in seinem Prüfbericht anzuzeigen. (6) Der Prüfbericht muss in nachvollziehbarer Weise Inhalt und Ergebnis der Prüfung erkennen lassen. Er muss Angaben zu sämtlichen im elektronischen Format zur Ausfüllung durch den Sachverständigen vorgesehenen Feldern enthalten. Im elektronischen Format sind die jeweils zutreffenden Prüfvermerke auszuwählen. Hat der Sachverständige in den Antragsangaben Fehler oder Abweichungen von den rechtlichen Anforderungen festgestellt, muss er im Prüfbericht darauf hinweisen und erläutern, warum er das Testat trotzdem erteilen konnte. Soweit dem Sachverständigen eine Überprüfung nicht oder nur bedingt möglich ist, hat er in seinem Prüfbericht zu vermerken, inwieweit ein Nachweis geführt wurde, und zu begründen, warum die eingeschränkte Prüfbarkeit der Erteilung des Testats nicht entgegenstand. (7) Der Sachverständige hat in seinem Prüfbericht an Eides statt zu versichern, dass bei der Verifizierung des Zuteilungsantrags die Unabhängigkeit seiner Tätigkeit nach den jeweiligen Regelungen seiner Zulassung als Umweltgutachter oder seiner Bestellung als Sachverständiger gemäß § 36 der Gewerbeordnung gewahrt war und er bei der Erstellung des Zuteilungsantrags nicht mitgewirkt hat. (8) Bei der Prüfung von Angaben zur Produktionsmenge einer Anlage nach § 10 hat der Sachverständige darüber hinaus in seinem Prüfbericht zu bestätigen, dass die Angaben entsprechend dem höchsterreichbaren Grad an Genauigkeit ermittelt wurden und diese auf eine Oxidation eines Brennstoffs oder einer Umsetzung eines Rohstoffs in der Anlage zurückzuführen sind. Ferner ist die angegebene Ungenauigkeit der Bestimmungsmethode zu bestätigen.

§ 21

Ordnungswidrigkeiten

Ordnungswidrig im Sinne des § 19 Abs. 1 Nr. 4 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig entgegen § 3 Abs. 2 Satz 1 eine Angabe nicht richtig macht.

§ 22

Inkrafttreten

Diese Verordnung tritt am 18. August 2007 in Kraft.

Zuteilungsverordnung – ZuV 2012

701

Anhang 1 (zu den §§ 4 und 5) Einheitliche Stoffwerte für Emissionsfaktoren, Heizwerte und Kohlenstoffgehalte für Brennstoffe, Rohstoffe und Produkte

Brennstoff

Heizwert

Emissionsfaktor t CO2 / GJ

GJ / t

GJ / 1 000 Nm3

Anthrazit (Wärmeerzeugung)

0,098

31,5

Braunkohlenbrikett Lausitz

0,101

19,4

Braunkohlenbrikett Rheinland

0,099

19,7

Braunkohlenstaub Lausitz

0,099

21,6

Braunkohlenstaub Mitteldeutschland

0,098

19,1

Braunkohlenstaub Rheinland

0,098

22,0

Erdgas Altmark

0,056

11,7

Erdgas H

0,056

36,0

Erdgas L

0,056

Flüssiggas

0,064

Grubengas

0,055

Heizöl EL nach DIN 51.603, Teil 1*)

0,074

42,6

Heizöl S nach DIN 51.603, Teil 3*)

0,078

39,5

Rohbraunkohle Helmstedt

0,099

10,2

Rohbraunkohle Lausitz

0,113

8,8

Rohbraunkohle Mitteldeutschland

0,104

10,7

33,0 45,6 17,8

Rohbraunkohle Rheinland

0,114

8,9

Steinkohlenkoks

0,105

27,6

Vollwertkohle Deutschland

0,093

28,3

Vollwertkohle Import Australien

0,095

25,4

Vollwertkohle Import China

0,095

25,5

Vollwertkohle Import Indonesien

0,095

25,3

Vollwertkohle Import Kanada

0,095

26,1

Vollwertkohle Import Kolumbien

0,094

25,2

Vollwertkohle Import Polen

0,094

27,5

Vollwertkohle Import Russland

0,095

25,6

Vollwertkohle Import Norwegen

0,094

28,6

Vollwertkohle Import Südafrika

0,096

25,2

Vollwertkohle Import USA

0,094

27,8

702

Zuteilungsverordnung – ZuV 2012

Vollwertkohle Import Venezuela

0,093

27,8

Wirbelschicht-Braunkohle Lausitz

0,101

19,4

Wirbelschicht-Braunkohle Rheinland

0,098

21,6

Stoff – Rohstoff BaCO3

Emissionsfaktor t CO2 / t 0,223

CaCO3

0,440

Dolomit (50 % CaCO3, 50 % MgCO3)

0,477

Elektrodenabbrand (98 % C-Gehalt)

3,591

K2CO3

0,318

MgCO3

0,522

Na2CO3

0,415

NaHCO3

0,524

SrCO3

0,298

Li2CO3

0,596

TC, TIC, TOC im Materialstrom (bezogen auf C)

3,664

Stoff – Produkt

Emissionsfaktor t CO2 / t

Produktion von Branntkalk (bezogen auf CaO)

0,785

Produktion von Dolomitkalk (bezogen auf 50 % CaO und 50 % MgO)

0,913

Produktion von Magnesiumoxid (aus MgCO3 bezogen auf MgO)

1,092

Produktion von Zementklinker

0,525

Gips aus REA-Anlagen (bezogen auf CaCO3-Einsatz) CaSO4·2 H2O

0,256

Stoff – Kohlenstoffbilanz

Kohlenstoffgehalt t C / t

Benzol (100 % Reinheit)

0,923

Dieselkraftstoff

0,868

Eisenschwamm

0,020

Elektrodenabbrand (98 % C-Gehalt)

0,980

Flüssiggas (Butan 100 % Reinheit)

0,828

Flüssiggas (Propan 100 % Reinheit)

0,818

Heizöl, leicht

0,862

Heizöl, schwer

0,872

Methanol (100 % Reinheit)

0,375

Roheisen

0,047

Zuteilungsverordnung – ZuV 2012

Rohöl

0,932

Stahl (auch Stahlschrott)

0,0015

Teer

0,883

Polystyrol (geschäumt)

0,923

703

*) Amtlicher Hinweis: Die aufgeführten DIN-Normen sind im Beuth-Verlag, Berlin, erschienen und beim Deutschen Patent- und Markenamt in München archivmäßig gesichert und niedergelegt.

Anhang 2 (zu § 5 Abs. 3) Bestimmung des spezifischen Kohlendioxid-Emissionsfaktors für Vollwert-Steinkohle über den unteren Heizwert

Formel

EF

0,054.829 H u 0,023.736 44 Hu 12

EF Heizwertbezogener CO2-Emissionsfaktor in t CO2/GJ Hu Unterer Heizwert des Brennstoffs in GJ/t

Anhang 3 (zu § 9) Ermittlung der Kohlendioxid-Emissionen aus der Regeneration von Katalysatoren und aus der Kalzinierung von Petrolkoks

Formel 1

E ges. Eges.

C

gem;t0

- Cgem;t1

44 12

Gesamte Kohlendioxid-Emissionen in t CO2

Cgem;t0 Gemessener Kohlenstoffgehalt des Katalysators unmittelbar vor dem Regenerationsprozess in t; im Fall der Kalzinierung gemessener Kohlenstoffgehalt des Kokses vor der Kalzinierung in t Cgem;t1 Gemessener Kohlenstoffgehalt des Katalysators unmittelbar nach dem Regenerationsprozess in t; im Fall der Kalzinierung gemessener Kohlenstoffgehalt des Kokses nach der Kalzinierung in t

704

Zuteilungsverordnung – ZuV 2012

Formel 2

E ges. Eges.

C

ber;t0

- C ber;t1

44 12

Gesamte Kohlendioxid-Emissionen in t CO2

Cber;t0 Berechneter Kohlenstoffgehalt des Katalysators unmittelbar vor dem Regenerationsprozess in t; im Fall der Kalzinierung berechneter Kohlenstoffgehalt des Kokses vor der Kalzinierung in t Cber;t1 Berechneter Kohlenstoffgehalt des Katalysators unmittelbar nach dem Regenerationsprozess in t; im Fall der Kalzinierung berechneter Kohlenstoffgehalt des Kokses nach der Kalzinierung in t Formel 3

E ges.

Vber a CO2

44 22,4 1000

Eges. Gesamte Kohlendioxid-Emissionen in t CO2 Vber Aus der Mengenmessung des Gasstroms bestimmter Jahresvolumenstrom des Abgases (umgerechnet in trockenes Abgas) in Nm3 aCO2 Gemessener Kohlendioxidgehalt des trockenen Abgases in Vol-% Wenn eine Messung des Kohlenmonoxids vor der Umwandlung in Kohlendioxid erfolgt, ist das Kohlenmonoxid in die Rechnung einzubeziehen. Dabei wird unterstellt, dass das Kohlenmonoxid vollständig zu Kohlendioxid umgesetzt wird. Formel 4 Berechnung der trockenen Abgasmenge aus der zugeführten Luftmenge bei konstantem Inertgasanteil von 79,07 Volumenprozent.

Vber

VLuft,tr 79,07 100 - a CO2 - b CO - cO2

VLuft,tr Volumenstrom der zugeführten Luft (umgerechnet in getrocknete Luft) in Nm3 pro Zeiteinheit aCO2

Gemessener Kohlendioxidgehalt des trockenen Abgases in Vol-%

bCO

Gemessener Kohlenmonoxidgehalt des trockenen Abgases in Vol-%

cO2

Gemessener Sauerstoffgehalt des trockenen Abgases in Vol-%

Zuteilungsverordnung – ZuV 2012

705

Anhang 4 (zu § 19) Berechnungsvorschriften für Abzug und Hinzurechnung der Kuppelgasemissionen

Formel 1

Zuteilung für Kuppelgas erzeugende Anlagen nach Anhang 1 Nr. VII bis IXb des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes, die bis zum 31. Dezember 2002 in Betrieb gegangen sind.

EB

EM BP EM WL EF t p Formel 2

Zuteilung für Kuppelgas verwertende Anlagen nach Anhang 1 Nr. VI bis XVIII des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes, die bis zum 31. Dezember 2002 in Betrieb gegangen sind.

EB

EM BP - EM KG EF t p

Formel 3 Produktionsmenge von Kuppelgas verwertenden Anlagen nach Anhang 1 Nr. I bis V des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes, die bis zum 31. Dezember 2002 in Betrieb gegangen sind.

PBP(KGKW)

PBP

W

BP(gesamt)

- WBP(KG)

WBP(gesamt)

EB

Menge der Emissionsberechtigungen für die Zuteilungsperiode nach Anwendung der für die Anlage maßgeblichen Zuteilungsregel (in t CO2Äquiv.)

EF

Erfüllungsfaktor für die Zuteilungsperiode für Anlagen nach Anhang 1 Nr. VI bis XVIII des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes

EMBP

Durchschnittliche jährliche Kohlendioxid-Emissionen der Anlage in der Basisperiode

EMKG

Durchschnittliche jährliche Emissionen in der Basisperiode aus der Verwertung von Kuppelgasen

EMWL

Durchschnittliche jährliche Emissionen in der Basisperiode aus Kuppelgasen, die an Anlagen weitergeleitet wurden, die dem Anwendungsbereich des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes unterliegen

PBP

Durchschnittliche jährliche Produktion der Anlage in der Basisperiode (in MWh pro Jahr)

706

Zuteilungsverordnung – ZuV 2012

PBP(KGKW) Produktionsmenge von Kuppelgas verwertenden Anlagen nach Anhang 1 Nr. I bis V des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes tp

Anzahl der Jahre der Zuteilungsperiode

WBP(KG)

Brennstoffenergie der eingesetzten Kuppelgase in der Basisperiode

WBP(gesamt) Brennstoffenergie aller eingesetzten Brennstoffe in der Basisperiode

Verordnung über die Erhebung von Daten zur Aufstellung des nationalen Zuteilungsplans für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 1 (Datenerhebungsverordnung 2012 – DEV 2012)

Auf Grund des § 8 Abs. 4 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes vom 8. Juli 2004 (BGBl. I S. 1578) verordnet die Bundesregierung:

Abschnitt 1 Allgemeine Vorschriften §1

Anwendungsbereich und Zweck

(1) Diese Verordnung gilt innerhalb des Anwendungsbereichs des TreibhausgasEmissionshandelsgesetzes. Sie dient der Aufstellung des nationalen Zuteilungsplans und der Vorbereitung der Zuteilungsentscheidungen für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012. (2) Vom Anwendungsbereich dieser Verordnung ausgenommen sind Tätigkeiten nach Anhang 1 Nr. XIII des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes, soweit die Anlagen zum Brennen keramischer Erzeugnisse eine Produktionskapazität von weniger als 75 Tonnen pro Tag haben.

§2

Begriffsbestimmungen

(1) Soweit nichts anderes bestimmt ist, gelten die Begriffsbestimmungen des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes, des Zuteilungsgesetzes 2007 sowie der Zuteilungsverordnung 2007. (2) Im Sinne dieser Verordnung ist 1. zuständige Behörde: das Umweltbundesamt, 2. Datenmitteilung: Mitteilung des Betreibers über die nach dieser Verordnung anzugebenden Daten, 3. Gesamtbrennstoffenergie: Summe der zugeführten Brennstoffmengen multipliziert mit ihren jeweiligen unteren Heizwerten. 1

Vom 11.7.2006, BGBl. I S. 1572.

708

Datenerhebungsverordnung

Abschnitt 2 Berichtspflichten §3

Angabe von Emissionsdaten

(1) Der Betreiber hat die durch seine Tätigkeit in den Kalenderjahren 2003 und 2004 verursachten Kohlendioxid-Emissionen nach Maßgabe der Vorschriften dieser Verordnung zu ermitteln und anzugeben. (2) Soweit in den Fällen des § 7 Abs. 3 bis 6 des Zuteilungsgesetzes 2007 das Kalenderjahr 2003 bereits Teil der Basisperiode für die Zuteilungsentscheidung war, gilt die Verpflichtung nach Absatz 1 nur für das Kalenderjahr 2004. (3) Soweit eine Zuteilung für die Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 auf der Grundlage von § 7 Abs. 12 des Zuteilungsgesetzes 2007 erfolgte, gilt die Verpflichtung nach Absatz 1 zusätzlich für die in den Kalenderjahren 2000 bis 2002 verursachten Kohlendioxid-Emissionen. Für Anlagen, deren Inbetriebnahme im Zeitraum vom 1. Januar 2000 bis zum 31. Dezember 2000 erfolgte, gilt die Verpflichtung nach Satz 1 ab dem Kalenderjahr 2001. Bei einer Inbetriebnahme nach dem 31. Dezember 2000 gilt die Verpflichtung nach Satz 1 ab dem Zeitpunkt der Inbetriebnahme; für das Jahr der Inbetriebnahme ist eine Hochrechnung der Gesamtemissionen nach Maßgabe von Anhang 8 der Zuteilungsverordnung 2007 anzugeben. Die Sätze 2 und 3 gelten bei Kapazitätserweiterungen und Kapazitätsverringerungen entsprechend.

§4

Zusätzliche Angaben bei Weiterleitungen von Kuppelgasen

Für Anlagen, die Kuppelgase an andere Anlagen weiterleiten, sind die in den Kalenderjahren 2003 und 2004 weitergeleiteten Kuppelgase und die aufnehmenden Anlagen anzugeben. Soweit eine Zuteilung für die Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 auf der Grundlage von § 7 Abs. 12 des Zuteilungsgesetzes 2007 erfolgte, gilt die Verpflichtung aus Satz 1 zusätzlich für die Kalenderjahre 2000 bis 2002.

§5

Zusätzliche Angaben für Anlagen mit Kraft-Wärme-Kopplung

Betreiber von Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen im Sinne von § 3 Abs. 2 des KraftWärme-Kopplungsgesetzes vom 19. März 2002 (BGBl. I S. 1092), zuletzt geändert durch Artikel 3 des Gesetzes vom 22. September 2005 (BGBl. I S. 2826), haben für die Kalenderjahre 2002 bis 2005 zusätzlich folgende produktionsbezogene Daten anzugeben: 1. Nettostromerzeugung in Kraft-Wärme-Kopplung pro Jahr, 2. Nettowärmeerzeugung in Kraft-Wärme-Kopplung pro Jahr, 3. in Kraft-Wärme-Kopplung bereitgestellte mechanische Arbeit pro Jahr, 4. Nettostromerzeugung pro Jahr, 5. Nettowärmeerzeugung pro Jahr, 6. bereitgestellte mechanische Arbeit pro Jahr, 7. Nutzungsgrad des Kraft-Wärme-Kopplungs-Prozesses, 8. Gesamtbrennstoffenergie.

Datenerhebungsverordnung

709

Für die in den Nummern 1 bis 7 verwendeten Begriffe sind die Begriffsbestimmungen im Arbeitsblatt FW 308 – Zertifizierung von KWK-Anlagen – der Arbeitsgemeinschaft für Wärme und Heizkraftwirtschaft e.V. (BAnz. Nr. 218a vom 22. November 2002) maßgeblich. Die im Arbeitsblatt FW 308 dargestellten Grundlagen und Rechenmethoden sind zu verwenden. Sofern bei der Ermittlung der Angabe zu Nummer 1 das Nutzungsgradpotenzial des Kraft-Wärme-Kopplungs-Prozesses in Ansatz gebracht wurde, ist dieses an Stelle der Angabe zu Nummer 7 anzugeben.

§6

Zusätzliche Angaben bei Kondensationskraftwerken auf Steinkohle- oder Braunkohlebasis

(1) Für Kondensationskraftwerke auf Steinkohle oder Braunkohlebasis, die erstmals vor dem 1. Januar 1978 in Betrieb genommen wurden, sind das Jahr der Erstinbetriebnahme, die Nettostromerzeugung und die Gesamtbrennstoffenergie im Kalenderjahr 2005 anzugeben. (2) Der Pflicht nach Absatz 1 unterliegen auch solche Kraftwerke, die Nutzwärme auskoppeln, sofern der Anteil der Nettowärmeerzeugung in Kraft-Wärme-Kopplung im Kalenderjahr 2005 weniger als 10 Prozent der Gesamtbrennstoffenergie betragen hat. § 5 Satz 2 gilt entsprechend. (3) Sofern das Kraftwerk als gemeinsame Anlage aus mehreren, ansonsten selbständig genehmigungsbedürftigen Teilanlagen besteht, gelten die Absätze 1 und 2 für jede Teilanlage gesondert.

§7

Allgemeine Anforderungen an die Ermittlung und Angabe von Daten

(1) Soweit die Vorschriften dieser Verordnung keine abweichenden Regelungen enthalten, sind die in der Datenmitteilung anzugebenden Daten und Informationen im Einklang mit der Entscheidung 2004/156/EG der Kommission vom 29. Januar 2004 zur Festlegung von Leitlinien für Überwachung und Berichterstattung betreffend Treibhausgasemissionen gemäß der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. EU Nr. L 59 S. 1, Nr. L 177 S. 4) zu ermitteln und anzugeben. Soweit die Anforderungen nach Satz 1 nicht eingehalten werden können, sind die Daten mit dem im Einzelfall höchsten erreichbaren Grad an Genauigkeit und Vollständigkeit zu ermitteln und anzugeben; der Betreiber hat in diesem Fall darzulegen, auf welcher Grundlage die Angaben beruhen und welcher Grad an Genauigkeit insofern erzielt worden ist. (2) Soweit die Angaben in der Datenmitteilung die Durchführung von Berechnungen voraussetzen, ist die angewandte Berechnungsmethode zu erläutern und die Ableitung der Angaben nachvollziehbar darzustellen. Der Betreiber ist verpflichtet, bis zum Ablauf der Zuteilungsperiode 2013 bis 2017 die den Angaben zugrunde liegenden Einzelnachweise auf Verlangen der zuständigen Behörde unverzüglich vorzuweisen.

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Datenerhebungsverordnung

(3) Für Anlagen mit Kohlendioxid-Emissionen von weniger als 25.000 Tonnen im Kalenderjahr 2005 gelten die Anforderungen der Absätze 1 und 2 mit folgenden Maßgaben: 1. Für die Bestimmung von Tätigkeitsdaten und stoffspezifischen Parametern ist der erreichbare Grad an Genauigkeit gemäß der niedrigsten Ebenenkombination maßgebend. 2. Angaben zu Unsicherheiten bei der Bestimmung von Tätigkeitsdaten können auf der Basis von Informationen des Herstellers von Messeinrichtungen erfolgen; eine spezifische Betrachtung der mit der Nutzung der Messeinrichtungen verbundenen Unsicherheiten kann entfallen. 3. Tätigkeitsdaten für Brennstoffe und Materialien können ohne weitere Betrachtung von Unsicherheiten auf der Basis von Rechnungsdaten oder einer konservativen Schätzung der Änderung des Lagerbestandes angegeben werden. 4. Sofern regelmäßig Brennstoffe und Materialien gleicher Art, Zusammensetzung und Herkunft eingesetzt werden und keine Lieferantenangaben zu den stoffspezifischen Parametern vorliegen, können die im Rahmen der Emissionsberichterstattung nach § 5 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes für das Kalenderjahr 2005 verwendeten stoffspezifischen Parameter angesetzt werden. Für die Bestimmung der in Satz 1 genannten Emissionsmenge im Kalenderjahr 2005 ist der Eintrag in der Tabelle der geprüften Emissionen nach Artikel 24 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 2216/2004 der Kommission vom 21. Dezember 2004 über ein standardisiertes und sicheres Registrierungssystem gemäß der Richtlinie 2003/87/EG sowie der Entscheidung 280/2004/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. EU Nr. L 386 S. 1) maßgeblich.

§8

Allgemeine Regeln zur Bestimmung der Kohlendioxid-Emissionen

Hinsichtlich der allgemeinen Regeln zur Bestimmung der Kohlendioxid-Emissionen gelten die §§ 4 bis 9 der Zuteilungsverordnung 2007 entsprechend. Dabei gelten § 4 Abs. 3 Satz 2, § 5 Abs. 2, § 7 Abs. 3, § 8 Satz 1 und § 9 Abs. 4 der Zuteilungsverordnung 2007 jeweils mit der Maßgabe, dass nicht auf den Zuteilungsantrag, sondern auf die Datenmitteilung Bezug genommen wird. § 7 Abs. 2 und § 9 Abs. 3 der Zuteilungsverordnung 2007 gelten nicht.

Abschnitt 3 Verfahren der Datenerhebung §9

Elektronische Formularvorlagen

Die zuständige Behörde kann vorschreiben, dass der Betreiber die auf ihrer Internetseite zur Verfügung gestellten elektronischen Formularvorlagen zu benutzen hat und die vom Betreiber ausgefüllten Formularvorlagen in elektronischer Form

Datenerhebungsverordnung

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zu übermitteln sind. Sie gibt Anordnungen nach Satz 1 rechtzeitig im elektronischen Bundesanzeiger2 bekannt.

§ 10

Verifizierung der Datenmitteilung

(1) Die Angaben in der Datenmitteilung müssen von einer sachverständigen Stelle verifiziert worden sein, die nach § 10 Abs. 1 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes zur Verifizierung von Angaben in Zuteilungsanträgen befugt ist. (2) Der Sachverständige hat im Rahmen der Verifizierung der Datenmitteilung die Angaben auf ihre Richtigkeit hin zu überprüfen. § 14 Abs. 3 bis 6 der Zuteilungsverordnung 2007 gilt jeweils mit der Maßgabe, dass nicht auf den Zuteilungsantrag, sondern auf die Datenmitteilung Bezug genommen wird. (3) Die zuständige Behörde kann zur Erfüllung der Pflichten nach Absatz 2 Standards für die Prüfung von Angaben sowie Anforderungen an Inhalt und Struktur des Prüfberichts festlegen. Sie gibt diese Anforderungen im elektronischen Bundesanzeiger3 bekannt. Die sachverständige Stelle ist verpflichtet, im Prüfbericht Abweichungen von den bekannt gegebenen Anforderungen offen zu legen. (4) Bei der Verifizierung der Datenmitteilungen von Anlagen mit KohlendioxidEmissionen von weniger als 25.000 Tonnen im Kalenderjahr 2005 kann die sachverständige Stelle auf eine Besichtigung der Anlage vor Ort verzichten. Für die Bestimmung der Emissionsmenge gilt § 7 Abs. 3 Satz 2 entsprechend.

§ 11

Übermittlungsfrist

Der Betreiber ist verpflichtet, die den Anforderungen dieser Verordnung entsprechende Datenmitteilung bis zum 6. Oktober 2006 an die zuständige Behörde zu übermitteln.

§ 12

Inkrafttreten

Diese Verordnung tritt am Tag nach der Verkündung in Kraft.

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Amtlicher Hinweis: http://www.ebundesanzeiger.de/. Amtlicher Hinweis: http://www.ebundesanzeiger.de/.

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Sachwortverzeichnis

Die fett gedruckten Zahlen bezeichnen die Paragraphen, die mager gedruckten die Randnummern. Einf. verweist auf die Einführung. Abfallbereich TEHG 1 12 Abfallverbrennungsanlagen TEHG 2 60 ff. Abgabe von Berechtigungen, s. auch Zahlungspflicht - Abgabepflicht TEHG 6 6 ff. - Durchsetzung allgemein TEHG 4 75 ff.; 18 1 ff. - Durchsetzung bei Anlagenfonds TEHG 24 28 f. Abgaben TEHG 1 22 f. Abgabepflicht - CER ZuG 2012 18 1 ff. - ERU ZuG 2012 18 1 ff. Abgase TEHG 19 7 Abwasserbehandlungsanlagen TEHG 2 47 Agenda 21 TEHG 1 35 Aggregatzustand TEHG 3 9 Aktiengesellschaften (AG) TEHG 3 29 Aktivitätsrate ZuG 2012 3 17 Allokationsregeln, s. auch Zuteilung - allgemeine TEHG 7 79 ff. - besondere TEHG 7 86 ff. Altanlagen TEHG 7 77, 79 ff. Altanlagenregelung TEHG 7 86 Altölraffinerien TEHG 25 3 Aluminiumindustrie TEHG 9 65 f. Änderung von Genehmigungen, s. Emissionsgenehmigung Anerkennung von Berechtigungen TEHG 13 1 ff. - Ausgestaltungsmöglichkeiten der Überführung TEHG 13 26 f. - Clean Development Mechanism (CDM) TEHG 13 13 ff., 18 f.

- Gleichstellung von Zertifikaten aus anderen EU-Mitgliedstaaten TEHG 13 1 ff. - Joint Implementation (JI) TEHG 13 13 ff., 16 f. - keine unmittelbare Anwendung des § 13 Abs. 2 TEHG TEHG 13 23 ff. - projektbezogene Mechanismen TEHG 13 13 ff., 20 ff. - Rechtsverordnung TEHG 13 33 ff. - Überführung von Berechtigungen aus Drittstaaten TEHG 13 28 ff. - Überführung von Emissionsgutschriften nach dem KyotoProtokoll TEHG 13 11 ff. Anerkennung von Zertifikaten aus Drittländern TEHG 6 20 Anfechtungsklage TEHG 12 1 ff., 6 ff., 37 ff. Angezeigte Anlagen TEHG 4 46 ff. Anhang 1 zum TEHG TEHG 2 10 ff. Anlagen, bestehende mit Inbetriebnahme zwischen 2003 und 2007 - Benchmark-System ZuG 2012 8 1 ff. - Emissionsmenge ZuG 2012 8 4 - Energieanlagen ZuG 2012 8 5, 12 f. - Inbetriebnahme 2005 bis 2007 ZuG 2012 8 16 ff. - Industrieanlagen ZuG 2012 8 14 ff. - Kapazitätserweiterung ZuG 2012 8 9 ff. - KWK-Anlagen ZuG 2012 8 6 - Vertrauensschutz ZuG 2012 8 17 - Zuteilungsantrag ZuG 2012 8 7 f.

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Sachwortverzeichnis

Anlagen, neu einbezogene ZuG 2012 6 41 ff. Anlagenbegriff - Definition TEHG 2 7 ff. - einheitliche Anlage TEHG 25 1 - fiktive Anlage TEHG 25 1 Anlagenfonds TEHG 24 1 ff. - Abgabe der Berechtigungen TEHG 24 24 - Abgabepflicht TEHG 24 28 f. - Ablehnung TEHG 24 15 ff. - Antrag TEHG 24 5 ff. - Bildung TEHG 24 1 ff. - Empfang der Berechtigungen TEHG 24 21 ff. - Erlaubnis TEHG 24 19 - kein Widerspruch der Kommission TEHG 24 15 ff. - Pooling TEHG 24 2 - Sanktionen TEHG 24 28 f. - Tätigkeitsbereich TEHG 24 14 - Treuhänder TEHG 24 2, 9, 10 ff., 20 ff. - Übertragung der Berechtigungen TEHG 24 25 ff. - Verantwortlicher TEHG 24 25 - Voraussetzungen TEHG 24 5 ff. Anlagenkern TEHG 2 43 Anlagenliste TEHG 8 19 ff.; 9 28 Anlagenteile TEHG 2 27 ff., 43 f. Anlagenumfang TEHG 2 42 ff. Anspruch auf Zuteilung TEHG 9 1 Anteilige Kürzung ZuG 2012 4 13 ff., Vor §§ 6 ff. 5 f. Antrag TEHG 10 1 ff. Antragsfristen ZuG 2012 14 1 ff. Anträge für bestehende Anlagen ZuG 2012 14 2 Anträge für Neuanlagen ZuG 2012 14 3 Anwendungsbereich des TEHG TEHG 2 1 ff. - Abfallverbrennungsanlagen TEHG 2 60 ff. - Anhang 1 zum TEHG TEHG 2 10 ff. - Anlagenbegriff TEHG 2 7 ff. - Anlagenteile TEHG 2 27 ff. - Anlagenumfang TEHG 2 42 ff. - Auslegungshinweise der DEHSt TEHG 2 40 - Braunkohle TEHG 2 19

- EEG-Anlagen TEHG 2 65 ff. - Eisenmetallerzeugung und -verarbeitung TEHG 2 20 ff. - Emissionen TEHG 2 3 ff. - Energieumwandlung und -umformung TEHG 2 11 ff. - Entwicklung TEHG 2 57 ff. - erneuerbare Energien TEHG 2 65 ff. - Feuerungsanlagen TEHG 2 11 ff., 30 ff. - Forschung TEHG 2 57 ff. - gemeinsame Anlagen TEHG 2 50 ff. - Herausfallen aus dem Anwendungsbereich TEHG 2 69 ff. - Kokereien TEHG 2 19 - Mineralölraffinerien TEHG 2 16 ff. - mineralverarbeitende Industrie TEHG 2 24 - Mitverbrennungsanlagen TEHG 2 64 - Nebeneinrichtungen TEHG 2 27 ff., 45 ff. - Schmelzaggregate TEHG 2 29 - Schmierstoffraffinerien TEHG 2 16 ff. - sonstige Industriezweige TEHG 2 25 ff. - Steinkohle TEHG 2 19 - Tätigkeit TEHG 2 2, 3 ff. - Treibhausgase TEHG 2 3 ff. - Verzicht auf die Genehmigung TEHG 2 70 ff. Anwendungsbereich des ZuG 2012 ZuG 2012 2 1 ff. - Anlagenbetreiber ZuG 2012 2 4 - Begrenzung auf die zweite Zuteilungsperiode ZuG 2012 2 9 - Beschränkung auf CO2-Emissionen von Anlagen ZuG 2012 2 3 ff. - Sektoren ZuG 2012 2 6 ff. - Verantwortlichkeit ZuG 2012 2 4 f. - Verhältnis zum TEHG ZuG 2012 2 2 ff. Anwohner TEHG 12 4, 19 ff. Anzeigepflicht - allgemein TEHG 4 61 ff.

Sachwortverzeichnis (Anzeigepflicht) - anlagenbezogene Änderungen TEHG 4 77 ff. - betreiberbezogene Änderungen TEHG 4 88 ff. - Betriebseinstellung ZuG 2012 10 2 ff. AOD-Konverter TEHG 2 22 Äquivalenzprinzip TEHG 22 3 Aufhebung der Zuteilungsentscheidung TEHG 11 7; 12 38 Aufhebungsbefugnisse TEHG 11 1 Aufruhr TEHG 18 11 Aufschiebende Wirkung TEHG 12 1, 40; 17 24 ff.; 18 16; 22 6 Aufsicht TEHG 20 32 Ausgabe von Berechtigungen TEHG 9 5 ff.; ZuG 2012 18 1 ff. - Ausgabe für Neuanlagen ZuG 2012 18 3 ff. - Jährlichkeit ZuG 2012 17 1 f. - Neuanlagen ZuG 2012 17 3 ff. Auskunftspflicht TEHG 21 21 f. Auskunftsverweigerungsrecht TEHG 21 27 ff. Auslagen TEHG 22 1 ff.; ZuG 2012 16 4 ff. Auslegungshinweise der DEHSt zum Anwendungsbereich des TEHG TEHG 2 40 Ausstattung TEHG 20 25 f. Banking TEHG 6 27 ff.; 7 109 Baseline-and-Credit-Ansatz Einf. 35 Beauftragte Stelle ZuG 2012 5 16 ff. Begriffsbestimmungen TEHG 3 1 ff.; ZuG 2012 3 1 ff. - Anknüpfung des ZuG 2012 an das TEHG ZuG 2012 3 1 ff. - Berechtigung TEHG 3 15 ff. - Emissionen TEHG 3 1 ff. - Inbetriebnahme ZuG 2012 3 6 f. - Neuanlagen ZuG 2012 3 5 - Produktionsmenge ZuG 2012 3 10 - Tätigkeit TEHG 3 14 - Treibhausgase TEHG 3 8 ff. - Verantwortlicher TEHG 3 22 ff. Begünstigung bestimmter Wirtschaftszweige TEHG 9 143 ff. Behörde TEHG 20 31 Beihilfenverbot TEHG 9 133 ff.; ZuG 2012 5 15 ff.

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Bekanntgabe von Entscheidungen TEHG 23 1 ff. Beklagte TEHG 20 33 Beleihung TEHG 20 15; 21 9 Benchmarks TEHG 7 66 ff., 77 ff. Berechnung der Emissionen TEHG 5 6 ff. Berechnung der Zuteilung, Rechtsverordnung ZuG 2012 13 1 ff. Berechnungsgrößen, Vereinheitlichung - Verordnungsermächtigung ZuG 2012 13 3 Berechnungsverfahren TEHG 5 7 ff. Berechtigungen TEHG 6 1 ff. - Abgabe TEHG 6 6 ff.; ZuG 2012 18 1 ff. - Abgabefrist TEHG 6 12 f. - Anerkennung TEHG 6 20, s. auch dort - Ausgabe TEHG 6 14 ff.; ZuG 2012 17 1 ff. - Banking TEHG 6 27 ff. - Begriffsbestimmung TEHG 3 15 ff. - Clean Development Mechanism (CDM) TEHG 6 21 f. - Geltungsdauer TEHG 6 25 ff. - Handel mit Berechtigungen TEHG 15 1 ff.; 16 1 ff. - Joint Implementation (JI) TEHG 6 21 f. - Konto TEHG 6 23 f. - Kosten der Zuteilung ZuG 2012 16 1 ff. - Rechtsverzicht TEHG 6 36 ff. - Überführung von Berechtigungen aus Drittländern, s. Anerkennung - Überführung von Emissionsgutschriften nach dem KyotoProtokoll, s. Anerkennung - Übertragbarkeit TEHG 6 19 ff.; 16 1 ff., s. auch dort - Veräußerung ZuG 2012 19 1 ff.; 20 1 ff., 21 1 ff. - Zertifikathandel TEHG 6 19 ff. - Zuteilung von Berechtigungen, s. dort - Zuteilungsperiode TEHG 6 26 - Zuteilungsverfahren, s. dort

734

Sachwortverzeichnis

Berichtspflicht - Durchsetzung TEHG 17 1 ff., s. auch Kontosperrung - Schätzung TEHG 18 3 Berufsfreiheit TEHG 9 49 ff.; 12 52 Besichtigungsrecht TEHG 21 12 Bestandsanlagen TEHG 4 45 ff. Bestandsschutz TEHG 9 103 ff., 129 Betreiber TEHG 3 23 ff. Betreiberwechsel TEHG 4 92 Betretungsrecht TEHG 21 12 Betriebseinstellung, s. Einstellung des Anlagenbetriebs Betriebsgeheimnisse TEHG 14 14 f., 32 Beweislast TEHG 12 48 f. BGB TEHG 16 3, 9, 10 ff. Bilanzierung von Kohlenstoff-Input und -Output TEHG 5 15 ff. BImSchG TEHG 1 21; 2 1; 4 34 ff., 64 ff.; 9 124 ff. BImSchV 4. TEHG 2 10, 13 BImSchV 34. TEHG 2 10 Biogas TEHG 2 65 Biomasse TEHG 2 65 f.; 5 13 Bonner Konferenz zu erneuerbaren Energien TEHG 1 57 f. Braunkohle TEHG 2 19 Brennstoff ZuG 2012 3 21 Burden-Sharing-Agreement Einf. 4; TEHG 7 59, 61 f.; ZuG 2012 4 1 Bußgeld TEHG 18 7 f.; 19 12; ZuG 2012 22 1 ff. Bußgeldbescheid TEHG 19 33 BVerfG, Rechtsschutz TEHG 12 61 ff. Cap TEHG 7 62 CDM-Emissionszertifikate TEHG 13 19 CDM-Exekutivrat TEHG 13 19 CER (Certified Emission Reduktion) TEHG 6 14 f.; 13 13, 18 ff. - Abgabepflicht ZuG 2012 18 1 ff. - Obergrenze ZuG 2012 18 2 f. Chemische Industrie TEHG 2 16; 9 65 f. Clean Development Mechanism (CDM) Einf. 3, 14; TEHG 1 41, 43 f.; 13 13 ff., 18 f. Datenschutz TEHG 14 11 ff. Datensicherheit TEHG 14 11 ff. DEHSt ZuG 2012 23 1 Deponiegas TEHG 2 65

Derivate TEHG 15 3 Derivatehandel TEHG 15 8 f. Designated Operational Entity TEHG 13 18 f. Deutsche Emissionshandelsstelle TEHG 14 2, 22 Deutsches Recht Einf. 16 ff. DOE TEHG 13 18 f. Downstream-System TEHG 1 25, 27 Drittanfechtungsklage TEHG 12 7 ff. Drittländer TEHG 13 28 ff. Duldungspflicht TEHG 21 15 Early Action ZuG 2012 6 38, s. Frühzeitige Emissionsminderungen Ebenenkonzept TEHG 5 18 ff. Edelstahlerzeugung TEHG 2 22 EEG-Anlagen TEHG 2 65 ff. EGBGB TEHG 16 34 ff. Eigentumsfreiheit TEHG 9 49 ff. Einheitliche Anlage TEHG 25 1 ff. - Antrag TEHG 25 15 ff. - Betreiber TEHG 25 7 ff. - Emissionsbericht TEHG 5 32; 25 12 - Entscheidung der Behörde TEHG 25 23 ff. - erfasste Anlagen TEHG 25 2 ff. - fiktive Anlage TEHG 25 1 - Genauigkeit bei der Ermittlung der Emissionen TEHG 25 12 ff. - Leitfaden der DEHSt über die den Antrag beizufügenden Unterlagen TEHG 25 20 - Rechtsfolgen TEHG 25 27 f. - Standort TEHG 25 10 f. - Verbundbetrieb TEHG 25 2 - Zuteilungsregeln TEHG 25 29 - Zuteilungsverfahren TEHG 25 28 Einigung TEHG 16 3, 6, 10 f. Einspruch TEHG 19 33 Einstellung des Anlagenbetriebs ZuG 2012 10 1 ff. - Abgabepflicht ZuG 2012 10 1 - Anzeigepflicht ZuG 2012 10 2 ff. - bis 31.12.2007 ZuG 2012 10 14 ff. - bis zum Ablauf der Antragsfristen ZuG 2012 10 18 ff. - faktische Stilllegung ZuG 2012 10 17 - Formen der Betriebseinstellung ZuG 2012 10 1 f.

Sachwortverzeichnis (Einstellung des Anlagenbetriebs) - Produktionsübernahme ZuG 2012 10 6 ff. - Rückgabe von Berechtigungen ZuG 2012 10 1 ff. - Widerruf Zuteilungsentscheidungen ZuG 2012 10 1 ff. Einstellung des Anlagenbetriebs bis 31.12.2007 ZuG 2012 10 14 ff. Einstellung des Anlagenbetriebs bis Ablauf Antragsfristen ZuG 2012 10 18 ff. Einstweiliger Rechtsschutz TEHG 12 57 ff., 75 Eintragung TEHG 16 3, 12 ff. Einzelbevorzugung TEHG 9 21 Eisenerz TEHG 2 21 Eisengießereien TEHG 2 29 Eisenindustrie TEHG 25 5 Eisenmetallerzeugung und -verarbeitung TEHG 2 20 ff. Elektrolichtbogenöfen TEHG 2 22 Elektronische Form TEHG 23 1 ff. Elektronische Kommunikation TEHG 23 1 ff. Elektronische Signatur TEHG 23 2 Elektrostahlwerke TEHG 5 17 Emissionen TEHG 2 3 ff.; 3 1 ff. Emissionsbericht TEHG 5 27 ff. - einheitliche Anlage TEHG 5 32 - Form TEHG 5 35 - Inhalt TEHG 5 30 ff. - öffentlich bestellte Sachverständige TEHG 5 45 ff. - Prüfung durch sachverständige Stelle TEHG 5 36 ff. - Prüfungsrichtlinie zur Verifizierung von Zuteilungsanträgen der DEHSt TEHG 5 39 - sachverständige Stelle TEHG 5 42 ff. - Überprüfung durch zuständige Behörde TEHG 5 52 ff. - Überwachungsleitlinien der Kommission TEHG 5 30 ff. - Umweltgutachter TEHG 5 45 f. - Umweltgutachterorganisationen TEHG 5 45 f. - Zeitpunkt TEHG 5 34 Emissionsermittlung, s. Ermittlung von Emissionen

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Emissionsfaktor TEHG 5 11 ff.; ZuG 2012 3 19 Emissionsgenehmigung TEHG 4 1 ff. - Änderung der Identität des Verantwortlichen TEHG 4 91 ff. - Änderung der Rechtsform des Verantwortlichen TEHG 4 89 f. - Angaben im Genehmigungsantrag TEHG 4 14 ff. - Angaben und Bestimmungen in der Genehmigung TEHG 4 28 ff. - angezeigte Anlagen TEHG 4 46 ff. - Anzeigepflicht TEHG 4 61 ff. - Anzeigepflicht von anlagenbezogenen Änderungen TEHG 4 77 ff. - Anzeigepflicht von betreiberbezogenen Änderungen TEHG 4 88 ff. - Auflagen zur Überwachung und Berichterstattung TEHG 4 30 ff. - Bestandsanlagen TEHG 4 45 ff. - Durchsetzung der Abgabepflicht TEHG 4 75 ff. - elektronische Formularvorlagen TEHG 4 25 ff. - elektronische Übermittlung TEHG 4 25 f. - Erlaubnisvorbehalt TEHG 4 2 - Fiktion TEHG 4 43 - formale Anforderungen TEHG 4 25 ff. - Genehmigungserfordernis TEHG 43 - materielle Voraussetzung TEHG 4 6 ff. - Mitteilungen der Landesbehörde an die Bundesbehörde TEHG 4 104 ff. - Mitteilungspflichten TEHG 4 104 ff. - nachträgliche Anordnungen TEHG 4 49 ff. - nicht-technische Zusammenfassung TEHG 4 24 - Übergangsvorschrift für bestehende Anlagen TEHG 4 34 ff. - Verhältnis der Sanktionen des TEHG und des BImSchG TEHG 4 64 ff. - Verhältnis zur Genehmigung nach dem BImSchG TEHG 4 34 ff.

736

Sachwortverzeichnis

(Emissionsgenehmigung) - Zeitpunkt der Antragstellung TEHG 4 11 Emissionsgutschriften nach dem KyotoProtokoll TEHG 13 11 ff. Emissionshandel TEHG 1 41, 47 ff. - Abfallbereich TEHG 1 12 - Auflockerung des Ordnungsrechts TEHG 1 15 - Emissionshandelsrichtlinie, s. dort - Nachteile TEHG 1 12 - ökologische Sicht TEHG 1 10 - Praktikabilität TEHG 1 13 - Prinzip widerspruchfreier Normgebung TEHG 1 17 - Problem der Durchsetzbarkeit TEHG 1 11 - Problem der Instrumentenvielfalt TEHG 1 16 ff. - Vorteile TEHG 1 9 - Wettbewerb TEHG 1 10 Emissionshandelsregister TEHG 14 1 ff. - Betriebsgeheimnisse TEHG 14 14 f., 32 - Datenschutz TEHG 14 11 ff. - Datensicherheit TEHG 14 11 ff. - Deutsche Emissionshandelsstelle TEHG 14 2, 22 - Dokumentation TEHG 14 17 ff. - EG-Verordnung Einf. 15; TEHG 14 5 f. - Konten TEHG 14 1, 7 - Kontozugang des Inhabers TEHG 14 26 f. - Öffentlichkeit TEHG 14 14 - personenbezogene Daten TEHG 14 16 - Registerführung TEHG 14 4 ff. - Registerinhalt TEHG 14 7 ff. - standardisierte Datenbank TEHG 14 4 - Umweltinformationsanspruch durch Dritte TEHG 14 28 ff. - Umweltinformationsgesetz TEHG 14 28 ff. - Verfügungsbefugnis TEHG 14 25 - Verfügungsbeschränkungen TEHG 14 8 - Verordnungsermächtigung TEHG 14 39 ff.

- Verzeichnis der geprüften und berichteten Emissionen TEHG 14 9 f. Emissionshandelsrichtlinie Einf. 5 ff. - allgemein TEHG 1 1; 25 ff. - Anhang III TEHG 9 13 ff. - Anlagenbegriff TEHG 2 3 ff. - Anlagenfonds TEHG 24 1, 15 ff. - Anlagenkatalog TEHG 2 10 - Anlagenliste TEHG 9 28 - Banking TEHG 6 28 ff. - Betreiber TEHG 3 23 ff. - Downstream-System TEHG 1 25, 27 - einstweiliger Rechtsschutz TEHG 12 75 - Emissionen TEHG 3 2 ff. - Erforderlichkeit Einf. 10 - erneuerbare Energien TEHG 2 65 ff. - Feuerungsanlagen TEHG 2 60 - Genehmigungserfordernis TEHG 43 - Gleichstellung von Zertifikaten aus anderen Mitgliedstaaten TEHG 13 1 ff. - Grundrechte, europäische Einf. 12, TEHG 9 49 ff. - IVU-Richtlinie, Verhältnis zur Einf. 11 - keine Einzelbevorzugung TEHG 9 21 - Klage gegen Entscheidungen der Kommission TEHG 12 71 ff. - Klageverfahren TEHG 12 67 ff. - Kompetenzgrundlage Einf. 6 ff. - kostenlose Ausgabe TEHG 9 10 - Minderungspotenzial TEHG 9 18 f. - Monitoring TEHG 5 3 f. - Namensveröffentlichung TEHG 18 27 ff. - Newcomer TEHG 9 22 - Öffentlichkeit TEHG 9 27 - projektbezogene Mechanismen TEHG 13 20 ff. - Prüfung TEHG 5 53 - richtlinienkonforme Auslegung TEHG 1 32 - Sanktionen TEHG 17 1 ff.; 18 1 ff.

Sachwortverzeichnis (Emissionshandelsrichtlinie) - saubere Technologien TEHG 9 26 - Subsidiaritätsprinzip Einf. 9 - Tätigkeit TEHG 2 3 ff. - Übertragbarkeit von Emissionsberechtigungen TEHG 16 1 - Überwachung TEHG 5 3 f. - Umsetzung TEHG 1 28 f. - Upstream-System TEHG 1 26 - Verfahren zum Erlass des nationalen Zuteilungsplans TEHG 7 29 ff. - Veröffentlichung des nationalen Zuteilungsplans TEHG 7 28; 8 8 f. - völkerrechtlicher Hintergrund TEHG 1 33 ff. - Vorgaben für die Zuteilung von Berechtigungen TEHG 9 9 ff. - Vorleistungen TEHG 9 23 ff. - Wechsel der Identität des Anlagenbetreibers TEHG 4 97 - Zertifikatmenge TEHG 9 13 ff. - Zielkohärenz TEHG 9 20 - Zuteilungskriterien TEHG 7 8 - Zwänge TEHG 7 15 ff. Emissionsreduktion (zertifiziert) TEHG 6 14 f.; 13 13, 18 ff. Emissionsreduktionseinheiten TEHG 6 14 f.; 13 13 ff., 20 ff. Emissionswert ZuG 2012 11 18 Emissionswerte, Festlegung zusätzlicher - Verordnungsermächtigung ZuG 2012 13 5 Emissionsziele ZuG 2012 1 4 f.; 4 1 ff. - allgemeines Emissionsziel ZuG 2012 4 1 ff. - Durchsetzung ZuG 2012 4 4 ff. - Kürzung von Emissionsberechtigungen ZuG 2012 4 11 ff. - Reduktionsverpflichtungen ZuG 2012 4 1 - Sektorenverteilung ZuG 2012 4 7 ff. - Übersteigen der Emissionsgesamtmenge ZuG 2012 4 11 ff. Energieeffizienzgebot TEHG 9 125 Energieumwandlung und -umformung TEHG 2 11 ff. Entscheidung 2002/358/EG Einf. 4 Entscheidungsfrist TEHG 10 28 Entstehungsgeschichte - TEHG Einf. 23 ff.

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- ZuG 2012 Einf. 29 ff. Entwicklung TEHG 2 57 ff. Entwicklungsländer TEHG 13 18 Erdöl TEHG 2 16 Erforderlichkeitsklausel TEHG 9 37 ff. Erfüllungsfaktor ZuG 2012 Vor §§ 6 ff. 4 Erlaubnisvorbehalt TEHG 4 2 Ermittlung von Emissionen TEHG 5 1 ff. - Begriff TEHG 5 3 - Berechnung TEHG 5 6 ff. - Berechnungsverfahren TEHG 5 7 ff. - Bilanzierung von KohlenstoffInput und -Output TEHG 5 15 ff. - Ebenenkonzept TEHG 5 18 ff. - Emissionsfaktor TEHG 5 11 ff. - Genauigkeit der Überwachung TEHG 5 18 ff. - Messung TEHG 5 23 ff. - Rechtsverordnung TEHG 5 19 - Tätigkeitsdaten TEHG 5 10 - Überwachungs-Leitlinien der Kommission TEHG 5 5 ff., 23 f. Erneuerbare Energien TEHG 2 65 ff.; 9 14 Ersatzanlagen TEHG 7 89 Erschmelzen TEHG 2 29 Erweiterungen TEHG 10 27 ERU (Emission Reduction Unit) TEHG 6 14 f.; 13 13 ff., 20 ff. - Abgabepflicht ZuG 2012 18 1 ff. - Obergrenze ZuG 2012 18 2 f. EuGH, Anrufung TEHG 12 66 ff. Europäisches Recht Einf. 4 ff., s. auch Emissionshandelsrichtlinie Europarechtliche Zwänge TEHG 7 15 ff. Europarechtskonformität, s. auch Kommissionsentscheidung vom 7. Juli 2004 - der Emissionshandelsrichtlinie Einf. 5 ff. - des TEHG TEHG 9 10 ff. Ex-post-Korrektur der Zuteilungsentscheidung TEHG 4 111 Fachliche Eignung TEHG 20 22 ff. Fahrlässigkeit TEHG 19 18 Feuerungsanlagen TEHG 2 11 ff., 30 ff., 60

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Sachwortverzeichnis

Fiktion TEHG 4 43 Filteranlagen TEHG 2 47 Finanzdienstleistungsaufsicht TEHG 15 4 Finanzinstrumente TEHG 15 4 ff. Finanzverfassung ZuG 2012 19 5, 8, 15 ff. Flexible Mechanismen TEHG 1 41 ff. Fördermaßnahmen TEHG 9 169 ff. Form TEHG 10 20 Forschung TEHG 2 57 ff. Freiwillige Vorleistungen, s. Frühzeitige Emissionsminderungen Fristen TEHG 10 21 ff. Frühvermeidungsmaßnahmen, s. Frühzeitige Emissionsminderungen Gasverbund TEHG 25 5 Gebühren TEHG 22 1 ff.; ZuG 2012 16 4 ff. Gebührengerechtigkeit TEHG 22 3 Gefährliche Abfälle TEHG 2 60 Geldbuße ZuG 2012 22 1 Geldleistungspflichten, nicht abgabenmäßige ZuG 2012 19 42 Geltungsdauer von Berechtigungen TEHG 6 25 ff. Gemeinsame Anlagen TEHG 2 50 ff. Gemeinsame Projektumsetzung, s. Joint Implementation (JI) Genehmigung nach dem BImSchG TEHG 4 34 ff. Genehmigung zur Freisetzung von Treibhausgasen, s. Emissionsgenehmigung Gesellschaften mit beschränkter Haftung (GmbH) TEHG 3 29 Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan TEHG 7 2 Gestattungspflicht TEHG 21 12 ff., 18 ff. Gesundheitsschädigung TEHG 19 5 ff. Gichtgas ZuG 2012 3 24 Gleichheitssatz, allgemeiner TEHG 9 63 ff., 166 ff. Gleichstellung von Berechtigungen, Begriff TEHG 13 25, s. auch Anerkennung Glocke TEHG 25 28 Grandfathering TEHG 7 72 f., s. auch historische Emissionen

- Einschränkung ZuG 2012 Vor §§ 6 ff. 2 f. Grenzüberschreitende Sachverhalte TEHG 12 47 Grenzüberschreitende Übertragung TEHG 16 33 ff. Grubengas TEHG 2 66 Grundgesetzliche Vorgaben TEHG 9 83 ff. - Berufsfreiheit TEHG 9 83 ff., 95 ff. - BImSchG TEHG 9 124 ff. - Eigentumsfreiheit TEHG 9 87 ff., 102 ff. - Erforderlichkeit TEHG 9 106 ff. - europarechtliche Einflüsse TEHG 9 109 ff. - Grundsatz widerspruchsfreier Normgebung TEHG 9 122 - immissionsschutzrechtliche Genehmigung TEHG 9 103 ff. - Klimavorsorgevereinbarungen TEHG 9 114 ff., 130 ff. - Kohärenz TEHG 9 124 ff. - Ökosteuer-Urteil TEHG 9 90 ff. - Rechtfertigung TEHG 9 106 ff. - Selbstverpflichtung TEHG 9 106 ff. - Vertrauensschutz TEHG 9 114 ff. Grundrechte - Anwohner TEHG 12 19 ff. - europäische TEHG 9 49 ff. - nationale TEHG 9 83 ff. Grundsatz widerspruchsfreier Normgebung TEHG 9 122 Gusseisen TEHG 2 29 Gutglaubenserwerb TEHG 16 1, 18 ff. Handel mit Berechtigungen TEHG 15 1 ff.; 16 1 ff. Handelsregister, s. Emissionshandelsregister Härtefallregelung TEHG 7 98 Härtefallregelung, allgemeine ZuG 2012 6 31 ff. - Unmittelbarkeitszusammenhang, notwendiger ZuG 2012 6 32 f. - Unternehmen, verbundene ZuG 2012 6 34 f. - Zuteilung, zusätzliche ZuG 2012 6 36

Sachwortverzeichnis Härtefallregelung, besondere ZuG 2012 12 1 ff. - Deckelung ZuG 2012 12 3 ff. - einheitliches Unternehmen ZuG 2012 12 6 f. - Voraussetzungen ZuG 2012 12 1 f. Heiligendamm Einf. 39 Heizwert, unterer ZuG 2012 3 18 Hilfsdampferzeuger TEHG 2 63 Hochöfen TEHG 2 21; 25 4 f. Höhere Gewalt TEHG 18 10 ff. Hot-Spot-Problematik TEHG 12 25 f. Hüttenwerk TEHG 25 4 Identitätsänderung des Verantwortlichen TEHG 4 91 ff. Immissionsschutzbehörden TEHG 20 1, 6 ff.; ZuG 2012 23 2 f. Immissionsschutzrechtliche Genehmigung TEHG 9 103 ff. Inbetriebnahme einer Anlage ZuG 2012 3 6 f. Industrieanlagen mit Inbetriebnahme bis zum 31.12.2002 - Alternativen der Datengrundlage ZuG 2012 6 26 - anteilige Kürzung ZuG 2012 7 11 ff. - Antragserfordernisse ZuG 2012 7 10 - Basisperiode ZuG 2012 6 13 ff. - Benchmark-Ansatz ZuG 2012 7 1 ff. - Berechnung, nähere ZuG 2012 6 3 ff.; 7 4 ff. - Bestandskraft ZuG 2012 6 22 ff. - Brennstoffe, mehrere ZuG 2012 7 14 - Daten, aktuelle ZuG 2012 6 29 f. - Datengrundlage ZuG 2012 6 16 ff. - Early Action ZuG 2012 6 38 - fehlerhafte Angaben ZuG 2012 6 18 ff. - Härte, unzumutbare ZuG 2012 7 18 - Härtefallregelung, allgemeine ZuG 2012 6 31 ff. - Kapazitätserweiterungen ZuG 2012 6 37; 7 19 - Kleinanlagen ZuG 2012 6 39 f.; 7 16 f.

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- Korrekturmöglichkeit ZuG 2012 6 18 ff. - KWK-Anlagen ZuG 2012 7 15 - neu einbezogene Anlagen ZuG 2012 6 41 ff. - Produktionsmenge ZuG 2012 7 8 f. - Rechtsschutz, eingeschränkter ZuG 2012 6 27 f. - Schätzung ZuG 2012 6 25 Industriestaaten TEHG 13 16 Informationsaustausch TEHG 10 32 Informationsweitergabe TEHG 21 30 In-Kraft-Treten Einf. 16, 27, 32; TEHG 10 21 f. Instrumentendiskussion TEHG 1 6 ff. Instrumentenvielfalt TEHG 1 16 ff. IPCC-Bericht Einf. 39 IVU-Richtlinie TEHG 2 7; 9 20, 71 ff. JI-Koordinierungsstelle des BMU TEHG 13 17 Joint Implementation (JI) Einf. 3, 14; TEHG 1 41, 45 f.; 13 13 ff., 16 f. Juristische Personen des öffentlichen Rechts TEHG 3 29 Juristische Personen des Privatrechts TEHG 3 29 Kapazität ZuG 2012 3 11 Kapazitätserweiterungen ZuG 2012 3 12 f.; 10 71, 86 Kapitalgesellschaften TEHG 3 29 Karton TEHG 2 25 Kernenergie TEHG 9 14 Klärgas TEHG 2 65 Kleinanlagen ZuG 2012 6 39 f.; 7 16 f. Klimarahmenkonvention Einf. 1; TEHG 1 35 ff. Klimaschutz TEHG 1 2 ff. Klimaschutzmonitoring TEHG 9 159 Klimaschutzprogramm TEHG 9 15 Klimavorsorgevereinbarungen TEHG 9 114 ff.; 9 130 ff., 159 ff. Kohärenz TEHG 9 67 ff.; 9 124 ff. Kohlendioxid (CO2) TEHG 3 12 Kohlendioxid-Emissionen, biogene ZuG 2012 3 20 Kohlendioxid-Emissionen, jährliche - Verordnungsermächtigungen ZuG 2012 13 3 Kohlenmonoxid (CO) TEHG 3 8 Kokereien TEHG 2 19; 5 15; 25 4 f.

740

Sachwortverzeichnis

Kokereigas ZuG 2012 3 24 Koksofenkammer ZuG 2012 3 24 Kollisionsrecht 16 33 ff. Kommanditgesellschaft (KG) TEHG 3 29 Kommission, kein Widerspruch zur Bestellung eines Treuhänders TEHG 24 15 ff. Kommissionsentscheidung vom 7. Juli 2004 TEHG 7 5 ff. Kommissionsentscheidung, Klage gegen TEHG 12 71 ff. Kommissionsvorbehalt TEHG 7 5 ff.; 8 23 ff. Kommunikation TEHG 23 1 ff. Kompetenzordnung TEHG 20 2 Konferenz von Bali TEHG Einf. 35, 39 Konferenz von Montreal Einf. 35 Konkurrenten TEHG 12 1, 7 ff. Konkurrentenklagen TEHG 12 8 ff. Konten TEHG 14 1, 7, s. auch Emissionshandelsregister Kontosperrung TEHG 17 1 ff. - Aufhebung TEHG 17 18 ff.; 18 3 - Ausnahme TEHG 17 15 - Funktion TEHG 17 1 ff. - Rechtsschutz TEHG 17 24 ff. - Sperrung TEHG 17 16 - Voraussetzungen TEHG 17 7 ff. Kontrollen TEHG 21 14; ZuG 2012 15 1 Konversionsfaktor ZuG 2012 3 23 Konvertergas ZuG 2012 3 24 Konzern TEHG 25 9 Kosten der Zuteilung ZuG 2012 16 1 ff. Kosten von Amtshandlungen TEHG 22 1 ff. - Auslagen TEHG 22 1 ff. - Gebühren TEHG 22 1 ff. - Rechtsverordnung TEHG 22 7 ff. - unentgeltliche Berechtigungen ZuG 2012 16 1 ff. Kostendeckungsprinzip TEHG 22 2 Kostenlose Zuteilungen TEHG 9 133 ff. Krankheit TEHG 18 12 Kreditsicherung TEHG 16 26 ff. Kreditwesen TEHG 15 1 ff. - Derivate TEHG 15 3 - Derivatehandel TEHG 15 8 f. - Finanzdienstleistungsaufsicht TEHG 15 4

- Finanzinstrumente TEHG 15 4 ff. - Kreditwesengesetz (KWG) TEHG 15 2 ff. - Termingeschäfte TEHG 15 3, 8 f. - Wertpapierhandel TEHG 15 4 - Wertpapierhandelsgesetz (WpHG) TEHG 15 10 Kreditwesengesetz (KWG) TEHG 15 2 ff. Krieg, Kriegsgefahr TEHG 18 11 Kühlaggregate TEHG 2 47 Kuppelgas ZuG 2012 3 15; 11 1 ff. - Anwendungsbereich ZuG 2012 11 4 ff. - Art der zu übertragenden Berechtigungen ZuG 2012 11 40 ff. - Datenerhebung ZuG 2012 11 25 ff. - Kapazitätserweiterungen ZuG 2012 11 16 ff., 20 f. - Neue Kuppelgas erzeugende Anlagen ZuG 2012 11 16 ff. - Neue Kuppelgas verwertende Anlagen ZuG 2012 11 20 f. - Schiedsvereinbarungen ZuG 2012 11 43 ff. - Sonstige Anlagen ZuG 2012 11 24 - Strom- und Dampferzeugung ZuG 2012 11 22 f. - Surrogattheorie ZuG 2012 11 31 ff. - Übertragung ZuG 2012 11 36 ff. - Übertragungspflicht ZuG 2012 11 29 f. - Übertragungsregel ZuG 2012 11 28 - Zuteilung an Kuppelgas erzeugende Anlagen ZuG 2012 11 8 ff. - Zuteilung an Kuppelgas verwertende Anlagen ZuG 2012 11 12 f. - Zuteilung an Kuppelgas verwertende Anlagen der Energiewirtschaft ZuG 2012 11 14 f. - Zuteilungssystematik ZuG 2012 11 7 - ZuV ZuG 2012 11 25 ff. Kürzung, anteilige ZuG 2012 7 11 ff. Kürzung von Emissionsberechtigungen ZuG 2012 4 11 ff. KWK, s. Kraft-Wärme-Kopplung KWK-Anlagen ZuG 2012 7 15

Sachwortverzeichnis Kyoto-Protokoll Einf. 1 ff.; TEHG 1 1, 5, 38 ff. - Anlage-I-Staaten TEHG 1 38 - Clean Development Mechanism (CDM) TEHG 1 41, 43 f. - Emissionshandel TEHG 1 41, 47 ff. - Emissionsziel ZuG 2012 1 5; 4 1 - Erfolgskontrolle TEHG 1 56 - flexible Mechanismen TEHG 1 41 ff. - Folgekonferenz in Bonn TEHG 1 55 - Grundpflichten TEHG 1 38 ff. - Joint Implementation (JI) TEHG 1 41, 45 f. - Nachfolgekonferenz in Marrakesch TEHG 1 56 - Ratifizierung TEHG 1 38 - Reduktionsziele TEHG 1 39 - Senkenproblematik TEHG 1 53 ff. - Überführung von Berechtigungen TEHG 13 11 ff. Länderzuständigkeit TEHG 20 1, 6 ff. Lastenteilungsvereinbarung, s. BurdenSharing-Agreement Leasingnehmer TEHG 3 32 Lenkungsabgaben ZuG 2012 19 33 f. Linking-Directive TEHG 13 12 f. Luftveränderung TEHG 19 7 Luftverunreinigung TEHG 19 5 ff. Mailand, Konferenz TEHG 13 14 Makroebene ZuG 2012 1 4 Makroplan TEHG 7 57, 59, 61 ff. Marrakesch, Konferenz TEHG 13 14 Mechanismus für eine umweltverträgliche Entwicklung, s. Clean Development Mechanism (CDM) Medienversorgungseinrichtungen TEHG 2 47 Messgenauigkeit TEHG 5 22 Messung der Emissionen TEHG 5 23 ff. Mieter TEHG 3 32 Mikroebene ZuG 2012 1 4 Mikroplan TEHG 7 58, 72 ff. Minderungspotenzial TEHG 9 18 f. Mineralölindustrie TEHG 25 2 f. Mineralölraffinerien TEHG 2 16 ff.; 5 15 Mineralverarbeitende Industrie TEHG 2 24

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Missbrauchsregelungen TEHG 7 9 Mitbewerber TEHG 12 7 ff. Mitteilung der Kommission vom 7. Januar 2004 Einf. 13; TEHG 7 8 Mitteilungspflichten TEHG 4 104 ff. Mitverbrennungsanlagen TEHG 2 64 Mitwirkungspflichten TEHG 21 24 ff. Monitoring TEHG 5 3 f. Nachbarrechtsschutz TEHG 12 19 ff. Nachfolgeregelung Einf. 39 Nachhaltige Entwicklung TEHG 1 34 Nachträgliche Anordnungen TEHG 4 49 ff. Nachträgliche Überprüfung von Zulassungsentscheidungen TEHG 11 1 Namensveröffentlichung TEHG 18 27 ff. NAPG TEHG 12 53 f. Nationale Emissionsziele, s. Emissionsziele Nationaler Allokationsplan (NAP) Einf. 20; TEHG 7 53 ff., s. auch Nationaler Zuteilungsplan - Allokationsregeln TEHG 7 79 ff. - Allokationsregeln, besondere TEHG 7 86 ff. - Banking TEHG 7 85, 101 - Benchmarks TEHG 7 66 ff, 77 ff. - Early Action TEHG 7 84, 103 - Erfüllungsfaktor TEHG 7 65 ff., 70 ff., 103 - Ersatzanlagen TEHG 7 89 - frühzeitige Emissionsminderungen TEHG 7 78 ff., 84 ff. - Grandfathering TEHG 7 72 ff., 75 ff., 103 - Grundzüge TEHG 7 53 ff. - Härtefallregelung TEHG 7 97 f. - Internet TEHG 8 27 - Kommissionsentscheidung vom 7. Juli 2004 TEHG 7 5 ff. - Kraft-Wärme-Kopplung TEHG 7 99 ff. - Makroplan TEHG 7 57, 59, 61 ff. - Mikroplan TEHG 7 58, 72 ff. - Neuanlagen TEHG 7 86 ff. - Newcomer TEHG 7 52 - prozessbedingte Emissionen TEHG 7 95

742

Sachwortverzeichnis

(Nationaler Allokationsplan) - Reduktionsverpflichtungen TEHG 7 15 - Reservefonds TEHG 7 86 ff. - Stilllegungsregelung TEHG 7 91, 103 - Stilllegung TEHG 7 55, 91 f. - Struktur TEHG 7 57 ff. - Übertragungsregelung TEHG 7 89 ff., 103 - Verfassungsbeschwerde TEHG 12 63 - Verteilung auf Sektoren TEHG 7 63 ff. Nationaler Zuteilungsplan TEHG 7 1 ff. - Änderungen TEHG 7 6 - Änderungsvorschläge TEHG 7 34 - Ausgestaltungsvorgabe TEHG 7 46 ff. - Bedeutung TEHG 7 3 - Beschluss der Bundesregierung TEHG 7 23 ff. - europarechtliche Zwänge TEHG 7 15 ff. - Ex-post-Anpassungen TEHG 7 9 - Genehmigung durch die Kommission TEHG 7 5 ff. - Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan TEHG 7 2 - Grundlagenfunktion TEHG 7 1 ff. - Inhalt TEHG 7 41 ff. - Kommissionsvorbehalt TEHG 7 5 ff., 29 ff. - Missbrauchsregelungen TEHG 7 9 - Nationaler Allokationsplan (NAP) TEHG 7 1; 53 ff., s. auch dort - Notifikationspflicht TEHG 7 5 ff. - Notifizierung, s. dort - Planaufstellung, s. dort - Rechtsnatur TEHG 7 10 f. - Sektoren TEHG 7 46 ff. - Verfahren auf europäischer Ebene TEHG 7 29 ff. - Verfahren auf nationaler Ebene TEHG 7 35 ff. - Verhältnis zum ZuG 2012 TEHG 7 13 ff. - Veröffentlichung TEHG 7 28 - Wesentlichkeitstheorie TEHG 7 14 ff., 36 - zeitliche Abfolge TEHG 7 27 f.

- zusätzliche Anlagen TEHG 7 52 - Zuteilungskriterien TEHG 7 8 Naturkatastrophen TEHG 18 11 Nebeneinrichtungen TEHG 2 27 ff., 45 ff. NE-Metalle TEHG 2 20

Neuanlagen - Benchmark-Ansatz ZuG 2012 9 1 ff. - Emissionswerte ZuG 2012 9 7 ff. - Kapazitätserweiterungen ZuG 2012 9 14 - KWK-Anlagen ZuG 2012 9 12 f. - Standardauslastungsfaktor ZuG 2012 9 1 ff. - Zuteilungsantrag ZuG 2012 9 11 Neuanlagen TEHG 10 27; ZuG 2012 3 5 Neutralität TEHG 20 27 ff. Newcomer - Anhang III zur Emissionshandelsrichtlinie TEHG 9 22 - Ausgabe der Berechtigungen ZuG 2012 17 1 ff. - Rechtsschutz, TEHG 12 50 ff. Nichteisenindustrie TEHG 9 65 f. Nicht-steuerliche Abgaben, sonstige ZuG 2012 19 40 f. Nicht-technische Zusammenfassung TEHG 4 24 Niederlassungsfreiheit TEHG 12 47; 13 4 Normbegünstigungsprinzip TEHG 12 48 f. Notifikationspflicht TEHG 7 5 ff. Notifizierung TEHG 8 23 ff. Ofen- oder Trocknungsanlagen TEHG 2 39 Offene Handelsgesellschaft (OHG) TEHG 3 29 Öffentlich bestellte Sachverständige TEHG 5 45 ff. Öffentlichkeit, Einbeziehung TEHG 9 27 Ökosteuer-Urteil TEHG 9 90 ff., 166 ff.; 12 16 Örtliche Zuständigkeit TEHG 12 42, 50 Ordnungsrecht TEHG 1 15, 22 f., 115, 124

Sachwortverzeichnis Ordnungswidrigkeiten TEHG 19 1 ff.; ZuG 2012 22 1 ff. - Betriebseinstellung ZuG 2012 22 3 - Bußgeldbescheid TEHG 19 33 - Einspruch TEHG 19 33 - Ermessen TEHG 19 34 ff. - Geldbuße TEHG 19 34 ff. - Höhe des Bußgeldes ZuG 2012 22 5 - Luftverunreinigung TEHG 19 5 ff. - Ordnungswidrigkeitentatbestände TEHG 19 11 ff. - Rechtsfolgen TEHG 19 34 ff. - Rechtswidrigkeit TEHG 19 27 - Täter TEHG 19 29 - täterschaftliche Zurechnung TEHG 19 28 ff. - Überprüfung des Anlagenbetriebes ZuG 2012 22 4 - Umweltstraftaten TEHG 19 4 ff. - Unternehmen TEHG 19 30 - Verfahren TEHG 19 32 f. - Verjährung TEHG 19 31 - Versuch TEHG 19 31 - Verwaltungsakzessorietät TEHG 19 18 ff. Oxidationsfaktor TEHG 5 14; ZuG 2012 3 23 Oxygenstahlwerke TEHG 2 22; 25 4 Papier TEHG 2 25 Pappe TEHG 2 25 PDD TEHG 13 17 Personenbezogene Daten TEHG 14 16 Personengesellschaften TEHG 3 29 Petrochemische Werke TEHG 25 3 Pfandrecht TEHG 16 27 Planaufstellung, Verfahren TEHG 8 1 ff. - Abstimmung innerhalb der Bundesregierung TEHG 8 3 ff. - Änderungsauflagen TEHG 8 29 - Anhörung der Länder TEHG 8 6 f. - Auflistung über tätigkeitsbezogene Zuteilungsmengen TEHG 8 19 ff. - Internet TEHG 8 27 - nationales Verfahren TEHG 8 1 ff. - Notifizierung TEHG 8 23 ff. - Stellungnahmen der Öffentlichkeit TEHG 8 12 f., 16 ff.

743

- Übermittlung an die Kommission und die übrigen Mitgliedstaaten TEHG 8 23 ff. - Veröffentlichung TEHG 8 2, 8 ff., 25 ff. - Verordnungsermächtigung TEHG 8 30 f. - Zuständigkeit des Bundesumweltministeriums TEHG 8 2 ff. Pooling TEHG 24 2 Präventive Verwaltungsmaßnahme TEHG 18 2 PreussenElektra-Urteil TEHG 9 140 ff. Prinzip widerspruchfreier Normgebung TEHG 1 17; 7 106 Privatisierung TEHG 20 12 Probebetrieb ZuG 2012 3 8 f. Produktionsmenge ZuG 2012 3 10 Produktionsmenge, durchschnittliche jährliche - Verordnungsermächtigung ZuG 2012 13 4 Produktionsübernahme ZuG 2012 10 6 ff. - Verordnungsermächtigung ZuG 2012 13 9 Projektbezogene Mechanismen TEHG 13 13 ff., 20 ff. Projekt-Design-Document TEHG 13 17 Projekt-Mechanismen-Gesetz (ProMechG) TEHG 13 20 ff. Prozessfeuerungen TEHG 2 30 ff. Prüfung des Emissionsberichts - durch die zuständige Behörde TEHG 5 52 ff. - durch sachverständige Stelle TEHG 5 36 ff. Prüfungsanlass TEHG 11 2 f. Prüfungsbefugnis, allgemeine ZuG 2012 15 1 ff. Prüfungsinstrumentarium TEHG 11 4 ff. Prüfungsrecht TEHG 21 18 ff. Prüfungsrichtlinie zur Verifizierung von Zuteilungsanträgen der DEHSt TEHG 5 39 Raffinerien TEHG 25 3, 20 Rechtsbehelfe gegen die Zuteilungsentscheidung TEHG 12 1 ff. - Anfechtungsklage TEHG 12 1 - Anwohner TEHG 12 4

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Sachwortverzeichnis

(Rechtsbehelfe gegen die Zuteilungsentscheidung) - Aufhebung von Zuteilungsentscheidungen TEHG 12 38 - aufschiebende Wirkung TEHG 12 1, 40 - Beweislast TEHG 12 48 f. - Drittanfechtungsklage TEHG 12 7 ff. - Einschaltung des BVerfG TEHG 12 61 ff. - Einschaltung des EuGH TEHG 12 66 ff. - einstweiliger Rechtsschutz TEHG 12 27 ff., 57 ff., 75 - Emissionshandelsrichtlinie TEHG 12 66 ff. - Erfüllungsfaktor TEHG 12 10 ff. - Ermessen TEHG 12 17 - fehlende drittschützende Wirkung TEHG 12 22 - grenzüberschreitende Sachverhalte TEHG 12 47 - Hot-Spot-Problematik TEHG 12 25 f. - Klagebefugnis TEHG 12 15 ff., 43 ff. - Konkurrenten TEHG 12 1, 7 ff. - Konkurrentenklagen TEHG 12 8 ff. - Mitbewerber TEHG 12 7 ff. - Nachbarrechtsschutz TEHG 12 19 ff. - Newcomer TEHG 12 50 ff. - Niederlassungsfreiheit TEHG 12 47 - Ökosteuer-Urteil TEHG 12 16 - Rechtsschutz gegen Aufhebungsentscheidungen TEHG 12 37 ff. - Rechtsschutz gegen Zuteilungsentscheidungen TEHG 12 6 ff. - Rechtsschutz im Hinblick auf eine erstmalige Zuteilung TEHG 12 50 ff. - Rechtsschutz im Hinblick auf eine höhere Zuteilung TEHG 12 42 ff. - Reserve TEHG 12 12 - Untersuchungspflicht TEHG 12 48 f. - Verfassungsbeschwerde TEHG 12 61 ff.

- Verpflichtungsklage TEHG 12 5, 50 ff. - Vorlageverfahren TEHG 12 67 - Wettbewerbsbedingungen TEHG 12 15 f. - Widerspruch TEHG 12 1 - Zukaufverpflichtung TEHG 12 56 Rechtsformänderung des Verantwortlichen TEHG 4 89 f. Rechtsquellen im Emissionshandelsrecht Einf. 1 ff., 22 Rechtsschutz - BVerfG TEHG 12 61 ff. - einstweiliger TEHG 12 27 ff., 57 ff., 75 - EuGH TEHG 12 66 ff. - gegen Aufhebungsentscheidungen TEHG 12 37 ff. - gegen Auflagen TEHG 4 32 - gegen die Änderung der Genehmigung TEHG 4 44 - gegen Kontosperrung TEHG 17 24 ff. - gegen Zahlungsbescheid TEHG 18 16 - gegen Zuteilungsentscheidungen TEHG 12 6 ff. - im Hinblick auf das Beihilfenverbot TEHG 9 165 - im Hinblick auf eine erstmalige Zuteilung TEHG 12 50 ff. - im Hinblick auf eine höhere Zuteilung TEHG 12 42 ff. Rechtsverordnung Einf. 17 ff. - Anerkennung von Berechtigungen TEHG 13 33 ff. - Aufstellung des NAP TEHG 8 30 f. - Berechnung der Zuteilung ZuG 2012 13 1 ff. - Emissionshandelsregister TEHG 14 39 ff. - Kohlendioxidäquivalente TEHG 3 20 - Kosten TEHG 22 7 ff. - Ordnungswidrigkeiten TEHG 19 16 - Prüfung des Emissionsberichts durch Sachverständige TEHG 5 51

Sachwortverzeichnis (Rechtsverordnung) - Zuteilungsverfahren TEHG 10 33 ff. Rechtsweg (Übertragung, Zertifikate), s. auch Rechtsschutz und Rechtsbehelfe TEHG 16 38 ff. Regelbetrieb ZuG 2012 3 6 Register, s. Emissionshandelsregister Reserve ZuG 2012 5 1 ff. - Aufkauf weiterer Berechtigungen ZuG 2012 5 10 ff. - keine Beihilfe ZuG 2012 5 15 ff. - Reservegrundmenge ZuG 2012 52 - Rückflüsse ZuG 2012 5 8 ff. - überschüssige Berechtigungen ZuG 2012 5 9 - Widerrufstatbestände ZuG 2012 5 3 ff. - Zuflüsse ZuG 2012 5 8 ff. - Zukauf durch eine beauftragte Stelle ZuG 2012 5 11 ff. Reservefonds TEHG 7 86 ff. Revolution TEHG 18 11 Richtigkeitsgewähr ZuG 2012 15 10 ff. Rio-Konferenz TEHG 1 35 Risiko TEHG 18 11 Roheisenerzeugung TEHG 2 22 Rohstoff ZuG 2012 3 22 Röst- und Sinteranlagen für Metallerz TEHG 5 15 Rückgabe von Berechtigungen ZuG 2012 10 1 ff. Rücknahme von Genehmigungen, Mitteilungspflichten TEHG 4 104 ff. Sabotage TEHG 18 11 Sachverständige Stelle TEHG 5 42 ff.; 10 11 ff. Sachverständige TEHG 10 11 ff. Sachverständiger, Beauftragung ZuG 2012 15 7 ff. Sachverständiger, Begriff ZuG 2012 15 9 Sanktionen - Anlagenfonds TEHG 24 28 f. - Kontosperrung TEHG 17 1 ff. - Ordnungswidrigkeiten TEHG 19 2 - Verhältnis TEHG und BImSchG TEHG 4 64 ff. - Zahlungspflicht TEHG 18 1 ff. Saubere Technologien TEHG 9 26

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Sauerstoffblasverfahren ZuG 2012 3 24 Schadstoffe TEHG 19 5 Schätzung TEHG 18 3, 18 ff. Schmelzaggregate TEHG 2 29 Schmelzen TEHG 2 29 Schmierstoffraffinerien TEHG 2 16 ff.; 25 3 Schuldverschreibung ähnliches Papier TEHG 15 6 Schuldverschreibung TEHG 15 5 Schutznormtheorie TEHG 12 15 Sektoren TEHG 7 46 ff. Selbstverpflichtungen Einf. 21; TEHG 9 47 f., 56 ff., 106 ff. Senkenproblematik TEHG 1 53 ff. Siedlungsabfälle TEHG 2 60 Sinteranlagen TEHG 25 4 Sonderabgaben, parafiskalische ZuG 2012 19 15 ff. - Bedeutung ZuG 2012 19 15 - homogene Gruppe ZuG 2012 19 16 ff. - gruppennaher Abgabenzweck ZuG 2012 19 20 ff. - gruppennützige Verwendung ZuG 2012 19 29 ff. - Gruppenverantwortung ZuG 2012 19 25 ff. Sonderzuteilung bei Einstellung des Betriebes von Kernkraftwerken, s. Kernkraftwerke Sonderzuteilung für KWK-Anlagen, s. Kraft-Wärme-Kopplung Spaltung TEHG 4 92 Sperrung eines Kontos, s. Kontosperrung Staatshaftung TEHG 20 33 Stahl TEHG 2 20, 29; 5 15 Stahlgießereien TEHG 2 29 Stahlindustrie TEHG 25 2, 4 f. Stahlschrott TEHG 2 22 Stand der Technik TEHG 9 126 ff. Standardisierte Datenbank TEHG 14 4 Standardauslastungsfaktor ZuG 2012 3 14 - Verordnungsermächtigung ZuG 2012 13 6 Steinkohle TEHG 2 19 Steinkohle-Kokereien TEHG 25 4 Straftatbestände TEHG 19 3 Strangguss TEHG 5 17

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Sachwortverzeichnis

Stranggussanlagen TEHG 2 23 Stützbrenner TEHG 2 63 Subsidiaritätsklausel TEHG 9 32 ff. Sustainable Development-Gedanke TEHG 1 34 Synthesegas aus Kohlevergasung - Verordnungsermächtigung ZuG 2012 13 8 Täterschaftliche Zurechnung TEHG 19 28 ff. Tätigkeit TEHG 2 2, 3 ff.; 3 14 Tätigkeitsdaten TEHG 5 10 Teilmengen ZuG 2012 17 2 Termingeschäfte TEHG 15 3, 8 f. Terroristische Anschläge TEHG 18 11 Treibhausgase TEHG 3 8 ff.; 7 60 ff. Treuhänder TEHG 24 2, 9, 10 ff., 20 ff. Trockendestillation ZuG 2012 3 24 Übergangsvorschrift TEHG 4 34 ff. Überprüfung von Angaben ZuG 2012 15 1 ff., s. auch Überwachung - Abgrenzung zu §§ 11, 21 TEHG; ZuG 2012 15 4 ff. - allgemeine Prüfungsbefugnis ZuG 2012 15 1 ff. - Beauftragung Sachverständiger ZuG 2012 15 7 ff. - Richtigkeitsgewähr ZuG 2012 15 10 ff. Überprüfung von Zulassungsentscheidungen TEHG 11 1 ff., s. auch Überwachung - Aufhebung der Zuteilungsentscheidung TEHG 11 7 - Prüfungsanlass TEHG 11 2 f. - Prüfungsinstrumentarium TEHG 11 4 ff. - Prüfungsmittel TEHG 11 4 ff. - Überwachung TEHG 11 4 ff. Übersteigen der Emissionsgesamtmenge ZuG 2012 4 11 ff. Übertragung von Berechtigungen TEHG 6 19 ff.; 16 1 ff. - Anweisung des Veräußerers TEHG 16 16 f. - BGB TEHG 16 3, 9, 10 ff. - Einigung TEHG 16 3, 6, 10 f. - Eintragung TEHG 16 3, 12 ff. - grenzüberschreitende Übertragung TEHG 16 33 ff.

- Gutglaubenserwerb TEHG 16 1, 18 ff. - Kollisionsrecht TEHG 16 33 ff. - Kreditsicherung TEHG 16 26 ff. - Rechtsweg TEHG 16 38 ff. - Übertragungsakt TEHG 3 20 - Übertragungsvoraussetzungen TEHG 16 10 ff. - Verfügungsgeschäft TEHG 16 35 ff. - Verpflichtungsgeschäft TEHG 16 21 ff., 34 - Vertragsgegenstand TEHG 16 5 f. - Zwangsvollstreckung TEHG 16 29 ff. Übertragung von Zuständigkeiten, s. Zuständigkeitsübertragung Übertragungsregelung TEHG 7 85 f. Überwachung TEHG 21 1 ff., s. auch Überprüfung - Aufgabennorm TEHG 21 5 - Auskunftspflicht TEHG 21 21 f. - Auskunftsverweigerungsrecht TEHG 21 27 ff. - Berechtigte TEHG 21 9 f. - Duldungspflicht TEHG 21 15 - Durchsuchungen TEHG 21 17 - Geschäftsräume TEHG 21 15 - Gestattungspflicht TEHG 21 6, 12 ff., 18 ff. - grundrechtliche Grenzen TEHG 21 15 ff., 23 - Mitwirkungspflichten TEHG 21 6, 24 ff. - Prüfungsrecht TEHG 21 18 ff. - System TEHG 21 1 ff. - Überwachungspflicht TEHG 21 5 - Verpflichtete TEHG 21 7 f. - Vorlage von Unterlagen TEHG 21 22 f. - Weitergabe von Informationen TEHG 21 30 - Wohnung TEHG 21 16 - Zutrittsrecht TEHG 21 12 ff. Überwachungs-Leitlinien der Kommission TEHG 5 5 ff., 23 f., 30 ff. Überwachungsmaßnahmen ZuG 2012 15 5 Umsetzungsfaktor ZuG 2012 3 23 Umweltbundesamt TEHG 20 1, 9 f.; ZuG 2012 23 1 f.

Sachwortverzeichnis Umweltgutachter TEHG 5 45 f.; 10 16, 18 Umweltgutachterorganisationen TEHG 5 45 f.; 10 16, 18 Umweltinformationsanspruch durch Dritte TEHG 14 28 ff. Umweltinformationsgesetz TEHG 14 28 ff. Umweltminister des Bundes Einf. 29; TEHG 7 25; 8 2, 3 ff., 7 f., 12, 15, 16 ff., 19 ff., 26; 13 22, 34; 14 39; 20 11; 22 7 Umweltschutzeinrichtungen TEHG 2 47 Umweltstraftaten TEHG 19 4 ff. Umweltstrafvorschriften TEHG 19 3 Umweltvereinbarungen TEHG 9 44 ff., 68 ff. Umweltvölkerrecht TEHG 1 33 ff. Umweltzuschlag TEHG 22 10 Unterer Heizwert ZuG 2012 3 18 Unterlagen TEHG 10 7 ff. Unternehmen, einheitliches ZuG 2012 12 6 f. Unzumutbare Härte ZuG 2012 7 18 ff. Upstream-System TEHG 1 26 Vandalismus TEHG 18 11 Verantwortlicher - Anlagenfonds TEHG 24 25 - Begriffsbestimmung TEHG 3 22 ff. Veräußerung von Berechtigungen - Aufkommen ZuG 2012 20 1 ff. - Betroffene ZuG 2012 20 3 - Bußgeldrahmen ZuG 2012 22 5 f. - Bußgeldtatbestände ZuG 2012 22 1 ff. - Bußgeldvorschriften ZuG 2012 22 1 ff. - Finanzverfassung ZuG 2012 19 5, 8, 15 ff. - Geldleistungspflichten, nicht abgabenmäßige ZuG 2012 19 42 - grundrechtliche Schranken ZuG 2012 19 44 ff. - Lenkungsabgaben ZuG 2012 19 33 f. - Neuanlagen ZuG 2012 20 2 - Nicht-steuerliche Abgaben, sonstige ZuG 2012 19 40 f. - Preis ZuG 2012 19 3

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- Rechtskauf ZuG 2012 19 6 ff. - Sonderabgaben, parafiskalische ZuG 2012 19 15 ff. - Steuercharakter, fehlender ZuG 2012 19 5 - Umfang ZuG 2012 19 1 - Verfahren ZuG 2012 21 1 ff. - Verwendung ZuG 2012 19 2 - Vorteilsabschöpfung ZuG 2012 19 9 ff. - Zeitpunkt ZuG 2012 21 3 - Zuständigkeit ZuG 2012 21 3 - Zwangswirkung ZuG 2012 19 4 Verbundbetrieb TEHG 25 2 Verfahren der Planaufstellung, s. Planaufstellung Verfahrensschritte TEHG 2 43 f. Verfassungsbeschwerde TEHG 12 61 ff. Verfügungsbefugnis TEHG 14 25 Verfügungsbeschränkungen TEHG 14 8 Verfügungsgeschäft TEHG 16 35 ff. Verhaltenslenkung TEHG 22 10 Verkehrsbereich TEHG 7 50, 71; 9 65 f. Vermögensübertragung TEHG 4 92 Veröffentlichung des nationalen Zuteilungsplans TEHG 8 2, 8 ff., 25 ff. Verordnungsermächtigung ZuG 2012 13 1 ff. Verpflichtungsgeschäft TEHG 16 21 ff., 34 Verpflichtungsklage TEHG 12 5, 50 ff. Verschlüsselung TEHG 23 1 Verschmelzung TEHG 4 92 Versicherbarkeit von Risiken TEHG 18 11 Versuchsbetrieb ZuG 2012 3 6 Vertragsgegenstand TEHG 16 5 f. Vertrauensschutz TEHG 9 43 ff., 114 ff. - Anlagen mit Inbetriebnahme 2005 bis 2007 ZuG 2012 8 17 ff. Verursacherprinzip TEHG 1 14 Verwaltungsakzessorietät TEHG 19 18 ff. Verwaltungshelfer TEHG 21 9 Verwaltungsvollstreckungsrecht TEHG 18 17

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Sachwortverzeichnis

Verzicht - auf Berechtigungen TEHG 6 36 ff. - auf die Emissionsgenehmigung TEHG 2 70 ff. Völkerrecht Einf. 1 ff. Vorlage von Unterlagen TEHG 21 22 f. Vorleistungen TEHG 9 23 ff. Vorsatz TEHG 19 28 Wasserpfennig-Entscheidung ZuG 2012 19 11 f. Wertpapier TEHG 3 19 Wertpapierhandel TEHG 15 4 Wertpapierhandelsgesetz (WpHG) TEHG 15 10 Wesentlichkeitstheorie TEHG 7 14 ff., 36 Wettbewerb TEHG 1 10; 9 29 Widerruf von Genehmigungen, Mitteilungspflichten TEHG 4 104 ff. Widerruf Zuteilungsentscheidung ZuG 2012 10 1 ff. Widerspruch TEHG 12 1 Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung TEHG 9 20 Wiedereinsetzung in den vorigen Stand TEHG 10 25 ff. Wirtschafts- und Arbeitsminister TEHG 7 26 Zahlungsbescheid TEHG 18 14 f. Zahlungspflicht TEHG 18 1 ff., 7 ff. - Anlagenfonds TEHG 24 28 f. - Fortbestand der Abgabepflicht TEHG 18 24 ff. - Funktion TEHG 18 1 ff. - höhere Gewalt TEHG 18 19 ff. - Namensveröffentlichung TEHG 18 27 ff. - Rechtschutz TEHG 18 16 - Schätzung TEHG 18 3, 18 ff. - Stufenfolge TEHG 18 6 - Verwaltungsvollstreckungsrecht TEHG 18 17 - Zahlungsbescheid TEHG 18 14 f. - Zahlungspflicht TEHG 18 7 ff. Zellstoffherstellung TEHG 2 25 Zertifikate aus anderen EU-Mitgliedstaaten TEHG 13 1 ff. Zertifikathandel TEHG 6 19 ff. Zertifikatmenge TEHG 9 13 ff. Zertifikatmodell TEHG 1 6 ff. Zertifikatsystem TEHG 6 1 ff.

Zielkohärenz TEHG 9 20 ZuG 2012, s. Zuteilungsgesetz 2012 Zugang für die Übermittlung elektronischer Dokumente TEHG 23 1 ff. Zukaufverpflichtung TEHG 12 56 Zusätzliche Neuanlagen TEHG 7 52, 77 Zuständige Behörde ZuG 2012 23 1 f. Zuständigkeiten TEHG 20 1 ff.; ZuG 2012 23 1 ff. - Beleihung TEHG 20 15 - Immissionsschutzbehörden TEHG 20 1, 6 ff. - Länderzuständigkeit TEHG 20 1, 6 ff., 20 - Privatisierung TEHG 20 12 - Sanktionen TEHG 20 9 - Umweltbundesamt TEHG 20 1, 9 f. - Zuständigkeitsübertragung, s. dort Zuständigkeitsübertragung TEHG 20 11 ff. - Aufgaben TEHG 20 17 - Aufsicht TEHG 20 32 - Ausstattung TEHG 20 25 f. - Begünstigte TEHG 20 13 - Behörde TEHG 20 31 - Beklagte TEHG 20 33 - Beleihung TEHG 20 15 - Einschätzungsspielraum TEHG 20 30 - fachliche Eignung TEHG 20 22 ff. - Hoheitsbefugnisse TEHG 20 17 ff. - Neutralität TEHG 20 27 ff. - Privatisierung TEHG 20 12 - Rechtsfolgen TEHG 20 31 ff. - Staatshaftung TEHG 20 33 - Teilbarkeit TEHG 20 16 - Übertragungsgegenstand TEHG 20 14 ff. - Verfassungskonformität TEHG 20 11 ff. - Voraussetzungen TEHG 20 21 ff. - Zuverlässigkeit TEHG 20 22 ff. Zuteilung - Unentgeltlichkeit ZuG 2012 16 1 ff. Zuteilung von Berechtigungen TEHG 6 14 ff.; 9 1 ff. - Anhang III der Emissionshandelsrichtlinie TEHG 9 13 ff.

Sachwortverzeichnis (Zuteilung von Berechtigungen) - Anlagenliste TEHG 9 28 - Anspruch auf Zuteilung TEHG 91 - Ausgabe der Berechtigungen TEHG 9 5 ff.; ZuG 2012 17 1 ff. - Ausgestaltung der Zuteilung TEHG 9 4 ff. - Begünstigung bestimmter Wirtschaftszweige TEHG 9 143 ff. - Beihilfenverbot TEHG 9 133 ff. - Berufsfreiheit TEHG 9 49 ff., 83 ff., 95 ff. - BImSchG TEHG 9 124 ff. - Eigentumsfreiheit TEHG 9 49 ff., 87 ff., 102 ff. - Erforderlichkeit TEHG 9 106 ff. - Erforderlichkeitsklausel TEHG 9 37 ff. - europarechtliche Einflüsse TEHG 9 109 ff. - Gesamtmenge TEHG 9 6 - Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan TEHG 9 1 - Gleichheitssatz, allgemeiner TEHG 9 63 ff., 166 ff. - Grundrechte, europäische TEHG 9 49 ff. - Grundrechte, nationale TEHG 9 83 ff. - Grundsatz widerspruchsfreier Normgebung TEHG 9 122 - immissionsschutzrechtliche Genehmigung TEHG 9 103 ff. - IVU-Richtlinie TEHG 9 71 ff. - keine Einzelbevorzugung TEHG 9 21 - Klimavorsorgevereinbarungen TEHG 9 114 ff., 130 ff., 159 ff. - Kohärenz TEHG 9 67 ff., 124 ff. - Kosten der Zuteilung TEHG 9 10; 9 133 ff.; ZuG 2012 16 1 ff. - marktgerechte Gegenleistung einer Vergünstigung TEHG 9 152 ff. - Minderungspotenzial TEHG 9 18 f. - nationaler Allokationsplan TEHG 91 - Newcomer TEHG 9 22 - Öffentlichkeit, Einbeziehung TEHG 9 27

749

- Ökosteuer-Urteil TEHG 9 90 ff.; 9 166 ff. - PreussenElektra-Urteil TEHG 9 140 ff. - Rechtfertigung TEHG 9 106 ff. - Rechtsbehelfe gegen die Zuteilungsentscheidung TEHG 12 1 ff. - Rechtsschutz TEHG 9 165 - saubere Technologien TEHG 9 26 - Selbstverpflichtungen TEHG 9 47 f.; 56 ff., 106 ff. - Subsidiaritätsklausel TEHG 9 32 ff. - Teilmenge TEHG 9 6 - Überprüfung der Zuteilungsentscheidung TEHG 11 1 ff. - Umweltvereinbarungen TEHG 9 44 ff., 68 ff. - Vertrauensschutz TEHG 9 43 ff., 114 ff. - Vorgaben aus dem Grundgesetz TEHG 9 83 ff. - Vorgaben aus dem nationalen Emissionshandelsrecht TEHG 9 8 - Vorgaben aus der Emissionshandelsrichtlinie TEHG 9 9 ff. - Vorgaben aus primärem Europarecht TEHG 9 30 ff. - Vorleistungen TEHG 9 23 ff. - Zertifikatmenge TEHG 9 13 ff. - Zielkohärenz TEHG 9 20 Zuteilungsentscheidung - Rechtsbehelfe gegen die Zuteilungsentscheidung TEHG 12 1 ff. - Überprüfung der Zuteilungsentscheidung TEHG 11 1 ff. Zuteilungsgesetz 2012 - Anwendungsbereich ZuG 2012 2 1 ff., s. auch dort - Bedeutung TEHG 7 13 - begrenzte Leitfunktion ZuG 2012 1 7 ff. - Entstehung Einf. 29 ff. - inhaltliche Begrenzung ZuG 2012 13 - Makroebene ZuG 2012 1 4 - Mikroebene ZuG 2012 1 4 - nationale Ziele ZuG 2012 1 4 f. - Regeln für die Zuteilung und Ausgabe von Zertifikaten ZuG 2012 1 6

750

Sachwortverzeichnis

(Zuteilungsgesetz) - zeitliche Begrenzung ZuG 2012 1 1 f. - Zweck ZuG 2012 1 1 ff. Zuteilungsmethoden TEHG 7 76 Zuteilungsperiode TEHG 6 26 Zuteilungsregeln - bei Einstellung des Anlagenbetriebs ZuG 2012 10 1 ff. - für bestehende Anlagen mit Inbetriebnahme zwischen 2003 bis 2007 ZuG 2012 8 1 ff. - für bestehende Energieanlagen mit Inbetriebnahme bis 31.12.2002 ZuG 2012 7 1 ff. - für bestehende Industrieanlagen mit Inbetriebnahme bis 31.12.2002 ZuG 2012 6 1 ff. - für Neuanlagen ZuG 2012 9 1 ff. - Härtefälle ZuG 2012 12 1 ff. - Kosten ZuG 2012 16 1 ff. - nähere Berechnung ZuG 2012 13 1 ff. Zuteilungsregeln, Rechtsverordnung ZuG 2012 13 1 Zuteilungsverfahren TEHG 10 1 ff. - Anlagenerweiterungen TEHG 10 27

- Antrag TEHG 10 1 ff. - Antragsfristen TEHG 10 21 ff. - beizufügende Unterlagen TEHG 10 7 ff. - einheitliche Anlage TEHG 25 28 - elektronische Form TEHG 10 20 - Entscheidungsfrist TEHG 10 28 - Fristversäumnis TEHG 10 24 - Fristwahrung TEHG 10 22 f. - Neuanlagen TEHG 10 27 - sachverständige Stelle TEHG 10 11 ff. - Sachverständige TEHG 10 11 ff. - Verifizierung der Anträge TEHG 10 11 ff. - Verordnungsermächtigung TEHG 10 33 ff. - Wiedereinsetzung in den vorigen Stand TEHG 10 25 ff. Zuteilungsverordnung (ZuV 2012) - Bedeutung bei der Emissionsermittlung TEHG 5 16, 19, 23 - Rechtsgrundlage ZuG 2012 13 1 ff. Zutrittsrecht TEHG 21 12 ff. Zwangsvollstreckung TEHG 16 29 ff. Zweck TEHG 1 1 ff. Zweiter Erfüllungsfaktor Einf. 31 Zwischenüberhitzer TEHG 2 63

Emissionshandelsrecht: Kommentar zum TEHG und ZuG, 2. Auflage (Springer Praxiskommentare)

Kommentar zum Medizinproduktegesetz (MPG) 2. Auflage

Kommentar zum Arzneimittelgesetz (AMG) 2. Auflage

Kommentar zum Alten Testament, 2. Auflage

Kommentar zum Arzneimittelgesetz. 3. Auflage

Wertpapieraufsichtsgesetz: Kommentar, 2. Auflage

WAG Wertpapieraufsichtsgesetz: Kommentar 2. Auflage

Produktion und Absatz. 2. Auflage (Springer-Lehrbuch)

Arbeits- und Organisationspsychologie 2. Auflage (Springer-Lehrbuch)

Produktion und Absatz. 2. Auflage (Springer-Lehrbuch)

Kommentar zum Neuen Testament

Kommentar zum Eherecht

Die Bergpredigt. Ein exegetischer Kommentar, 2. Auflage

Massregelvollzugsrecht Kommentar, 3. Auflage

Verwaltungsverfahrensrecht und Verwaltungsgerichtsbarkeit, 2. Auflage 2010 (Springer Notes Rechtswissenschaft)

Europäische Wirtschafts- und Sozialpolitik 2. Auflage (Springer-Lehrbuch)

Wahrscheinlichkeitsrechnung und schließende Statistik, 2. Auflage (Springer-Lehrbuch)

Kosten- und Erlosrechnung: Anschaulich, kompakt, praxisnah, 2. Auflage (Springer-Lehrbuch)

Experimentalphysik 2: Elektrizitat und Optik, Funfte Auflage (Springer-Lehrbuch)

Physikdidaktik: Theorie und Praxis, 2. Auflage (Springer-Lehrbuch)

Leistungselektronische Schaltungen: Funktion, Auslegung und Anwendung, 2. Auflage (Springer-Lehrbuch)

Europäische Wirtschafts- und Sozialpolitik 2. Auflage (Springer-Lehrbuch)

Kosten- und Erlosrechnung: Anschaulich, kompakt, praxisnah, 2. Auflage (Springer-Lehrbuch)

Hormone und Hormonsystem: Lehrbuch der Endokrinologie, 2. Auflage (Springer-Lehrbuch)

Dämonen zum Frühstück. Roman 2. Auflage

Von der Schule zum Ausbildungsplatz, 2. Auflage

Von der Schule zum Ausbildungsplatz, 2. Auflage

Sprache: Wege zum Verstehen, 2. Auflage

Kostenrechnung und Kostenmanagement 5. Auflage (Springer-Lehrbuch)

Springer Lexikon Kosmetik und Körperpflege, 4. Auflage

Maß- und Integrationstheorie, 6. Auflage (Springer-Lehrbuch)

Emissionshandelsrecht: Kommentar zum TEHG und ZuG, 2. Auflage (Springer Praxiskommentare)

Kommentar zum Medizinproduktegesetz (MPG) 2. Auflage

Kommentar zum Arzneimittelgesetz (AMG) 2. Auflage

Kommentar zum Alten Testament, 2. Auflage

Kommentar zum Arzneimittelgesetz. 3. Auflage

Wertpapieraufsichtsgesetz: Kommentar, 2. Auflage

WAG Wertpapieraufsichtsgesetz: Kommentar 2. Auflage

Produktion und Absatz. 2. Auflage (Springer-Lehrbuch)

Arbeits- und Organisationspsychologie 2. Auflage (Springer-Lehrbuch)

Produktion und Absatz. 2. Auflage (Springer-Lehrbuch)

Kommentar zum Neuen Testament

Kommentar zum Eherecht

Die Bergpredigt. Ein exegetischer Kommentar, 2. Auflage

Massregelvollzugsrecht Kommentar, 3. Auflage

Verwaltungsverfahrensrecht und Verwaltungsgerichtsbarkeit, 2. Auflage 2010 (Springer Notes Rechtswissenschaft)

Europäische Wirtschafts- und Sozialpolitik 2. Auflage (Springer-Lehrbuch)

Wahrscheinlichkeitsrechnung und schließende Statistik, 2. Auflage (Springer-Lehrbuch)

Kosten- und Erlosrechnung: Anschaulich, kompakt, praxisnah, 2. Auflage (Springer-Lehrbuch)

Experimentalphysik 2: Elektrizitat und Optik, Funfte Auflage (Springer-Lehrbuch)

Physikdidaktik: Theorie und Praxis, 2. Auflage (Springer-Lehrbuch)

Leistungselektronische Schaltungen: Funktion, Auslegung und Anwendung, 2. Auflage (Springer-Lehrbuch)

Europäische Wirtschafts- und Sozialpolitik 2. Auflage (Springer-Lehrbuch)

Kosten- und Erlosrechnung: Anschaulich, kompakt, praxisnah, 2. Auflage (Springer-Lehrbuch)

Hormone und Hormonsystem: Lehrbuch der Endokrinologie, 2. Auflage (Springer-Lehrbuch)

Dämonen zum Frühstück. Roman 2. Auflage

Von der Schule zum Ausbildungsplatz, 2. Auflage

Von der Schule zum Ausbildungsplatz, 2. Auflage

Sprache: Wege zum Verstehen, 2. Auflage

Kostenrechnung und Kostenmanagement 5. Auflage (Springer-Lehrbuch)

Springer Lexikon Kosmetik und Körperpflege, 4. Auflage

Maß- und Integrationstheorie, 6. Auflage (Springer-Lehrbuch)

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