Neue Soziale Pakte in Deutschland und den Niederlanden: Das Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit und der Museumpleinakkoord 2004 im Vergleich

Cornelia Fraune Neue Soziale Pakte in Deutschland und den Niederlanden

Cornelia Fraune

Neue Soziale Pakte in Deutschland und den Niederlanden Das Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit und der Museumpleinakkoord 2004 im Vergleich

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1. Auflage 2011 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011 Lektorat: Dorothee Koch | Marianne Schultheis VS Verlag für Sozialwissenschaften ist eine Marke von Springer Fachmedien. Springer Fachmedien ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in Germany ISBN 978-3-531-18307-7

Vorwort

Das vorliegende Buch ist eine überarbeitete Fassung meiner Dissertation, die im Rahmen des von der Deutschen Forschungsgemeinschaft geförderten Graduiertenkollegs „Zivilgesellschaftliche Verständigungsprozesse vom 19. Jahrhundert bis zu Gegenwart – Deutschland und die Niederlande im Vergleich“ an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster entstanden ist. Während dieser Zeit bin ich von vielen Menschen unterstützt worden, denen ich auf diesem Wege gerne danken möchte. An erster Stelle sind meine beiden Betreuer und Mentoren, Prof. Dr. Klaus Schubert und Prof. Dr. Friso Wielenga, zu nennen, die nicht nur stets ein offenes Ohr und wertvollen Rat für mich hatten, sondern mir auch hinsichtlich meiner wissenschaftlichen Laufbahn größtmögliche Unterstützung zukommen ließen und auch weiterhin lassen. Ich danke der Deutschen Forschungsgemeinschaft für die großzügige Förderung, die es mir ermöglichte in einem inspirierenden Forschungsumfeld und mit sehr komfortabler Mittelausstattung an der Dissertation zu arbeiten. Außerdem danke ich Prof. Dr. Paul Schnabel, dem Direktor des Sociaal Cultureel Planbureau (SCP), der sich für zahlreiche Diskussionen während meines Forschungsaufenthaltes am SCP in Den Haag viel Zeit nahm und mir seine volle Unterstützung zukommen ließ. Das von mir erwähnte inspirierende Forschungsumfeld machten vor allem meine ‚Mitstreiter‘ im Graduiertenkolleg aus. Neben allen Promovierenden der ersten und zweiten Kohorte des Graduiertenkollegs möchte ich vor allem meinem Büropartner Peter van Dam danken, der für genau die richtige Mischung aus Heiterkeit und Disziplin in Raum 2.17 sorgte. Außerdem möchte ich den Mitgliedern der von Prof. Dr. Klaus Schubert geleiteten Forschungsgruppe ‚Future of the European Welfare Systems‘ der Graduate School of Politics für viele anregende Diskussionen in zahlreichen Kolloquien danken. Darüber hinaus möchte ich Kate Backhaus danken, die nicht nur stets für einen reibungslosen Ablauf sorgt, sondern darüber hinaus immer wieder bereit ist, meine ‚academic writing skills‘ zu optimieren. Außerdem möchte ich einer Reihe von Freunden danken, die mir mit Rat und Tat während der manchmal doch sehr nervenaufreibenden Zeit zur Seite standen: Simon Hegelich, Christina Fraune, Isabel Vahlhaus, Mareike Stumme, Martina Grabau, Andree Thieltges und David Knollmann.

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Vorwort

Last but not least möchte ich meiner Mutter Luise Fraune danken, auf die ich immer zählen kann und die mich sowohl tatkräftig als auch finanziell immer großzügig unterstützt hat.

Inhaltsverzeichnis

Vorwort................................................................................................................. 5 Inhaltsverzeichnis ................................................................................................. 7 Tabellenverzeichnis ............................................................................................ 10 Abbildungsverzeichnis ....................................................................................... 12 1 Einleitung...................................................................................................... 13 1.1 1.2 1.3

Neue Soziale Pakte und die Erklärungskraft der Korporatismus-Theorie . 15 Zivilgesellschaftliche Verständigungsprozesse: Blinder Fleck der Korporatismus-Forschung?........................................................................ 28 Begründung der Fallauswahl ..................................................................... 40

2 Museumpleinakkoord: Verständigungsprozesse und Konzertierung in den Niederlanden (2003 – 2004).......................................................................... 46 2.1 Soziale Pakte: Institutionelle Rahmenbedingungen................................... 48 2.1.1 Die industriellen Beziehungen in den Niederlanden seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs ............................................................................... 49 2.1.2 Die Kompetenzen der Akteure in den industriellen Beziehungen......... 55 2.2 Die Akteurskonstellation in den Verhandlungen zum Museumpleinakkoord 2004 ....................................................................... 61 2.2.1 Das Kabinett Balkenende II (2003-2006).............................................. 61 2.2.2 Gewerkschaften..................................................................................... 64 2.2.3 Arbeitgeber............................................................................................ 66 2.3 Die Dynamik der policy-Interessen: Konzertierung im Verhandlungsprozess ................................................................................. 68 2.3.1 Auftakt: Regierung Balkenende II – Regierungsvereinbarung, Regierungserklärung, Voorjaarsoverleg und Prinsjesdag...................... 69 2.3.2 Najaarsoverleg 2003: Das Herbstabkommen 2003 ............................... 81 2.3.3 Voorjaarsoverleg 2004: Die niederländische overlegeconomie in der Krise ...................................................................................................... 90

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Inhaltsverzeichnis

2.3.4 Najaarsoverleg 2004: Der Museumpleinakkoord................................ 106 2.4 Die Dynamik der politics-Interessen: Die Aktionsmodi der Akteure im Verhandlungsprozess ............................................................................... 118 2.4.1 Erwerbsunfähigkeitsversicherung WAO............................................. 120 2.4.2 Frühverrentungsmaßnahmen VUT und prepensioen........................... 129 2.4.3 Tarifpolitik .......................................................................................... 142 2.5 Museumpleinakkoord: Aktionsmodi und Konzertierung......................... 150 3 Das Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit (1998 – 2003) .............................................................................................. 154 3.1 Die Akteure und ihre Kompetenzen in den industriellen Beziehungen ... 156 3.1.1 Bundesregierung ................................................................................. 157 3.1.2 Gewerkschaften................................................................................... 162 3.1.3 Die Wirtschafts- und Arbeitgeberverbände......................................... 167 3.2 Die Dynamik der policy-Interessen der Akteure im Verhandlungsverlauf................................................................................ 170 3.2.1 Das Bündnis für Arbeit: Politikfelder und Ausgangspositionen der Akteure................................................................................................ 170 3.2.2 Die zweite Bündnisrunde: Die Akteure und ihre Tauschmassen ........ 174 3.2.3 Die dritte Bündnisrunde: Die Dynamik der Akteurskonstellation und der Positionen. Der Rücktritt Lafontaines und das Bündnis für Arbeit182 3.2.4 Die vierte Bündnisrunde: Vielfalt der Positionen – Die Konfliktlinien innerhalb der einzelnen Akteure brechen auf ...................................... 199 3.2.5 Die fünfte Bündnisrunde: Konsens durch Auslagerung strittiger Themen aus der Bündnisarena ............................................................ 204 3.2.6 Die sechste Bündnisrunde: Der schleichende Verfall der Bündnisarena....................................................................................... 212 3.2.7 Die siebte Bündnisrunde: Der Niedergang tripartistischer Verhandlungen .................................................................................... 214 3.3 Die Dynamik der politics-Interessen der Akteure im Verhandlungsverlauf................................................................................ 219 3.3.1 Tarifpolitik .......................................................................................... 220 3.3.2 Rentenpolitik ....................................................................................... 236 3.3.3 Steuerpolitik ........................................................................................ 251 3.3.4 Niedriglohnsektor................................................................................ 259

Inhaltsverzeichnis 3.4

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Bündnis für Arbeit: Aktionsmodi und Konzertierung ............................. 264

4 Tripartistische Verhandlungen in Deutschland und den Niederlanden im Vergleich..................................................................................................... 268 4.1

Aktionsmodi und ihre Wirkung auf das Verhandlungsresultat im Vergleich ................................................................................................. 270 4.2 Akteursspezifische Aktionsmodi im Ländervergleich ............................. 277 4.2.1 Balkenende II und Rot-Grün im Vergleich ......................................... 278 4.2.2 Die Gewerkschaften ............................................................................ 288 4.2.3 Die Arbeitgeberverbände .................................................................... 297 4.2.4 Zwischenfazit ...................................................................................... 303 4.3 Konzertierung im Vergleich .................................................................... 304 4.3.1 Museumpleinakkoord.......................................................................... 305 4.3.2 Bündnis für Arbeit............................................................................... 309 4.3.3 Verhandlungsprozess und Konzertierung: Museumpleinakkoord und Bündnis für Arbeit im Vergleich......................................................... 312 4.4 Fazit des Vergleichs................................................................................. 313 4.5 Zivilgesellschaftliche Verständigungsprozesse in Sozialen Pakten......... 317 4.6 Perspektiven für die weitere Forschung................................................... 325 5 Literatur....................................................................................................... 328 5.1 5.2

Wissenschaftliche Quellen....................................................................... 328 Zeitungen ................................................................................................. 343

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Tabelle 2: Tabelle 3: Tabelle 4: Tabelle 5: Tabelle 6: Tabelle 7: Tabelle 8: Tabelle 9: Tabelle 10: Tabelle 11: Tabelle 12: Tabelle 13: Tabelle 14: Tabelle 15: Tabelle 16: Tabelle 17: Tabelle 18: Tabelle 19: Tabelle 20: Tabelle 21: Tabelle 22: Tabelle 23: Tabelle 24: Tabelle 25:

Differenzierungsmerkmale der verschiedenen gesellschaftlichen Teilsysteme ................................................ 36 Konzertierung in den Frühjahrsberatungen 2003..................... 81 Konzertierung in den Herbstberatungen 2003 ......................... 89 Konzertierung in den Frühjahrsberatungen 2004................... 106 Konzertierung in den Herbstberatungen 2004 ....................... 117 Aktionsmodi in den Verhandlungen um die Erwerbsunfähigkeitsversicherung WAO ............................... 129 Aktionsmodi in den Verhandlungen um VUT und prepensioen............................................................................ 142 Aktionsmodi in den Verhandlungen um Tarifpolitik............. 150 Konzertierung im ersten Bündnisgespräch ............................ 174 Konzertierung im zweiten Bündnisgespräch ......................... 182 Konzertierung im dritten Bündnisgespräch ........................... 198 Konzertierung im vierten Bündnisgespräch........................... 204 Konzertierung im fünften Bündnisgespräch .......................... 212 Konzertierung im sechsten Bündnisgespräch ........................ 214 Konzertierung hinsichtlich des siebten Bündnisgesprächs .... 216 Die Aktionsmodi in den Verhandlungen um Tarifpolitik ...... 236 Aktionsmodi in den Verhandlungen um die Rente mit 60..... 250 Aktionsmodi in den Verhandlungen um die Altersrentenstrukturreform .................................................... 251 Aktionsmodi in den Verhandlungen um die Steuerpolitik..... 259 Aktionsmodi in den Verhandlungen um den Niedriglohnsektor .................................................................. 264 Aktionsmodi-Kombinationen und Konzertierung.................. 271 Die relative Wirkung der Aktionsmodi auf das Verhandlungsresultat ............................................................. 275 Politikfeldspezifische Aktionsmodi der niederländischen Regierung............................................................................... 278 Politikfeldspezifische Aktionsmodi der deutschen Regierung............................................................................... 280 Politikfeldspezifische Aktionsmodi der niederländischen Gewerkschaften ..................................................................... 288

Tabellenverzeichnis Tabelle 26: Tabelle 27: Tabelle 28: Tabelle 29: Tabelle 30:

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Politikfeldspezifische Aktionsmodi der deutschen Gewerkschaften ..................................................................... 289 Politikfeldspezifische Aktionsmodi der niederländischen ..... 298 Politikfeldspezifische Aktionsmodi der deutschen Arbeitgeberverbände.............................................................. 299 Konzertierung im Verhandlungsverlauf differenziert nach Politikfeldern: Museumpleinakkoord .................................... 305 Konzertierung im Verhandlungsverlauf differenziert nach Politikfeldern: Bündnis für Arbeit ......................................... 309

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Abbildung 2:

Verhandlungsprozess Museumpleinakkoord: Serielle, politikfeldübergreifende Verhandlungen ............................... 307 Verhandlungsprozess Bündnis für Arbeit: Parallele, politikfeldspezifische Verhandlungen ................................... 311

1 Einleitung

Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit den Verständigungs- und Verhandlungsprozessen, die über die Ergebnisse von Sozialen Pakten entscheiden. Untersuchungsgegenstände sind der Museumpleinakkoord 20041 in den Niederlanden und das Bündnis für Arbeit in Deutschland. Die Niederlande und Deutschland sind nicht nur direkte Nachbarstaaten, sie gehören beide zum Kern der Europäischen Union sowie der Wirtschafts- und Währungsunion und sind moderne, am Export ausgerichtete Industriestaaten. Trotz ihrer auffälligen Unterschiede hinsichtlich der Größe, der Bevölkerungszahl, der Wirtschaftskraft und der geschichtlichen Entwicklung werden die beiden Länder sowohl von Politikern als auch von Politikwissenschaftlern häufig vergleichend gegenüber gestellt. In Bezug auf den Forschungsgegenstand der Sozialen Pakte – also der Einbeziehung der Sozialpartner in politische Entscheidungsprozesse – ist die Korporatismusforschung der maßgebliche theoretische Zugang. Deswegen wird zunächst der Frage nachgegangen, welche Erklärungskraft diese Theorie in Bezug auf so genannte „Neue Soziale Pakte“ hat. Daran anschließend wird erörtert, inwieweit sich dieser theoretische Rahmen durch die Einbeziehung der Zivilgesellschaftsforschung sinnvoll erweitern lässt. Das Resultat der theoretischen Verortung der Arbeit besteht in einer konzeptionellen Ausdifferenzierung der Interessen der beteiligten Akteure sowie deren Dynamik in tripartistischen Verhandlungsprozessen. Auf der inhaltlichen Ebene wird ein Konzept von Konzertierung vorgestellt, welches eine Beurteilung der Verhandlungsergebnisse Sozialer Pakte ermöglicht, die über die Globalkategorien Abkommen/kein Abkommen bzw. Erfolg/Scheitern hinausgeht. Auf der prozessualen Ebene, auf der die machtpolitischen Interessen der Akteure zum Tragen kommen, werden verschiedene Arten von Verständigungsprozessen herausgearbeitet, welche die Koordinierung von Interessen in Sozialen Pakten prägen: staatliche, marktliche und zivilgesellschaftliche. Es stellt sich die Frage, ob diese drei Arten von Verständigungsprozessen einen Unterschied im Hinblick auf das Verhandlungsresultat machen und ob zivilgesellschaftliche Verständi1 Offiziell trägt dieses Abkommen den Namen „najaarsoverleg. 5 november 2004“. Da dieses Abkommen aber vor dem Hintergrund einer der größten Massendemonstrationen nach dem Zweiten Weltkrieg geschlossen worden ist, welche auf dem Museumplein in Amsterdam am 2. Oktober 2004 stattgefunden hat, wird es auch als Museumpleinakkoord bezeichnet (Zaal 2005, Schaapman 2004b).

C. Fraune, Neue Soziale Pakte in Deutschland und den Niederlanden, DOI 10.1007/978-3-531-94186-8_1, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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Einleitung

gungsprozesse im Vergleich zu den anderen beiden Arten von Verständigungsprozessen im Hinblick auf eine Einigung zwischen den Verhandlungsparteien effektiver sind. Diese beiden Forschungsfragen stehen im Mittelpunkt der beiden Fallstudien. Zunächst konzentriert sich die Arbeit auf den niederländischen Museumpleinakkoord 2004. Der Verhandlungsprozess, der letztendlich in diesem Abkommen resultierte, wird in einem ersten Schritt hinsichtlich der Koordinierung der Interessen der Akteure auf der inhaltlichen Ebene auf der Grundlage des in der Einleitung entwickelten Konzeptes von Konzertierung analysiert. Die Ergebnisse dieser Analyse ermöglichen Aussagen über das Maß der Einigung zwischen den Akteuren. Außerdem ist es möglich, den Verhandlungsverlauf im Hinblick auf die inhaltliche Einigung nachzuzeichnen. In einem zweiten Schritt wird dann die Koordinierung der Interessen der Akteure auf der prozessualen Ebene untersucht. Im Fokus der Analyse steht dabei die Frage, welche Arten von Verständigungsprozessen von den Akteuren in den Verhandlungen zur Durchsetzung ihrer Position angewendet wurden. An die Analyse dieser Fallstudie schließt sich die Analyse des Bündnisses für Arbeit, der deutschen Fallstudie, an. Der Forschungsprozess ist in beiden Fällen identisch. In der Quintessenz liefern beide Fallstudien somit Ergebnisse, die aufgrund der Identität des zu Grunde gelegten Analyserasters vergleichbar sind. Um die Frage nach der Effektivität der einzelnen Arten von Verständigungsprozessen im Hinblick auf Konzertierung beantworten zu können, dienen zunächst diese Ergebnisse in der Summe als Untersuchungsgegenstand. Es wird sich zeigen, dass zivilgesellschaftliche Verständigungsprozesse tendenziell zu einem höheren Grad an Konzertierung führen als staatliche oder marktliche. Allerdings zeigt sich auch, dass sich die Ergebnisse sowohl hinsichtlich des erreichten Grades an Konzertierung als auch hinsichtlich der Arten von Verständigungsprozessen, die in den Verhandlungen zum Tragen kommen, länderspezifisch unterscheiden. Diese Unterschiede wirken sich erheblich auf den Verlauf des jeweiligen Verhandlungsprozesses sowie dessen Ergebnis aus. Deswegen ist davon auszugehen, dass länderspezifische, unterschiedliche Bedingungen den Verlauf der Verhandlungen erheblich beeinflussen. In einem letzten Analyseschritt werden die Verständigungsprozesse, welche Akteure in den Verhandlungen zur Durchsetzung ihrer Interessen anwenden, akteursspezifisch analysiert, um Aussagen zu den relevanten länderspezifischen Bedingungen und deren Wirkung machen zu können. Dazu werden die Verständigungsprozesse der jeweils systemidentischen Akteure vergleichend analysiert, also die der Regierung, der Gewerkschaften und der Arbeitgeberverbände. Aus diesen Ergebnissen werden schließlich Rückschlüsse für die politikwissenschaftliche Korporatismusforschung sowie für die Zivilgesellschaftsforschung gezogen.

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Im Folgenden wird die Entwicklung der Korporatismus-Forschung seit den 1970er Jahren nachgezeichnet. Dieser geschichtliche Aufriss verdeutlicht, dass die Korporatismus-Forschung zwar nach wie vor die theoretische Basis für die Analyse aktueller tripartistischer Verhandlungsprozesse liefert, dass sich aber der Untersuchungsgegenstand über die Jahre hinweg aufgrund des Wandels sozioökonomischer Rahmenbedingungen verändert hat. Im Mittelpunkt stehen nun so genannte neue Soziale Pakte. Es wird dargelegt, wie die KorporatismusForschung auf diese Veränderung des Forschungsgegenstandes reagiert hat. Darüber hinaus werden Schwachstellen dieser neuen Ansätze analysiert und Vorschläge gemacht, wie diese überwunden werden können.

1.1 Neue Soziale Pakte und die Erklärungskraft der KorporatismusTheorie Seit dem so genannten „Holländischen Wunder“ (Visser/Hemerijck 1997) Mitte der 1990er Jahre, welches vor allem in hohem Wirtschaftswachstum, niedriger Arbeitslosigkeit und hoher Arbeitsmarktpartizipation in Erscheinung trat, sind die sozial- und arbeitsmarktpolitischen Reformen in den Niederlanden und in Deutschland Gegenstand einer Vielzahl von politikwissenschaftlichen Analysen. Die jeweiligen nationalen Entwicklungen werden dabei häufig vergleichend gegenübergestellt Bruttel/ Sol 2006, Hemerijck/ Manow 2001, Hemerijck/ Manow/ Kersbergen 2000, Delsen/ Jong 1998, Meerendonk 1998, Schmid/ Helmer 1998, Soskice 1998. Neben der Frage nach den Inhalten der Reformen, auf welche die rasante Entwicklung der Niederlande vom „kranken Mann Europas“ (ExMinisterpräsident Ruud Lubbers 1990) zu dessen Musterschüler zurückgeführt wird, steht dabei vor allem die Art und Weise wie diese Reformen politisch entwickelt und durchgesetzt wurden im Fokus des Interesses. Der politische Entstehungs- und Implementierungsprozess wird dabei in der Regel als Verhandlung zwischen der niederländischen Regierung und den niederländischen Sozialpartnern dargestellt, welche in Konsens resultierten. Auch in der niederländischen Literatur findet man diese Sichtweise der politischen Prozesse, allerdings sind diese in ihrer Darstellung und Beurteilung wesentlich zurückhaltender im Hinblick auf die reformpolitische Effektivität tripartistischer Verhandlungen. „A rough and ready comparison of recent social policy reform efforts in Europe reveals one critically important precondition for successful reform. Given the tremendous challenges of structural change that European welfare states face today, societal consensus is crucial for effective reform. In all welfare states there are many veto

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Einleitung points and actors within the power to obstruct. A politics of imposition is likely to provoke conflicts which may retard or even reverse the process. Modernization of the welfare state, as discussed in this book, is a long-term process. It requires the construction of a political will and long-term commitments, built on norms of trust and networks of civic engagement, in order to overcome the inevitable opposition of groups who will lose. As the Dutch case reveals, opposition is most easily overcome when reform advocates can negotiate with strong, nationally organized, encompassing interest associations with the capacity and willingness to learn and take account of the interests of others. But corporatism is no passe-partout; the ‘problem solving style’ of decision making which it can help produce, is better than its alternatives, but it is inherently unstable and fragile.” (Visser/Hemerijck 1997: 182)

Das Zitat zeigt allerdings, dass auch in Teilen der niederländischen Literatur die Entwicklung und Implementierung von sozial- und arbeitsmarktpolitischen Reformen mittels dreiseitig ausgehandelter Pakte – also zwischen der Regierung, den Arbeitgeberverbänden und den Gewerkschaften – als Ideal aufgefasst wird. Die politikwissenschaftliche Debatte, die sich mit politischen Entscheidungsprozessen in Form von Verhandlungen zwischen der Regierung, Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden beschäftigt, wird unter dem Stichwort „Korporatismus“ geführt (Offe 1981, Molina/Rhodes 2002). Korporatismus bezieht sich dabei auf zwei unterschiedliche Aspekte: Zum einen wird damit die spezielle Struktur von tripartistischen Verhandlungssystemen beschrieben. Zum anderen kennzeichnet der Begriff einen speziellen Modus der Interessenvermittlung, der den Politikprozess prägt. Während sich die idealtypische korporatistische Struktur durch Hierarchie auszeichnet, ist der idealtypische Interessenvermittlungsprozess durch die institutionelle Einbindung der Interessengruppen geprägt. „Corporatism is more than a peculiar pattern of articulation of interests. Rather, it is an institutionalized pattern of policy-formation in which large interest organizations cooperate with each and with public authorities not only in the articulation (or even ‘intermediation’) of interests, but – in its developed forms – in the ‘authoritative allocation of values’ and in the implementation of such policies.” (Lehmbruch 1979: 150)

Dieser besondere Modus der Interessenvermittlung im Politikprozess wird auch als „Konzertierung” bezeichnet (Schubert 1995: 417, Baccaro 2003: 683). Die Unterscheidung zwischen korporatistischer Struktur und korporatistischem Prozess geht auf die Arbeiten von Philippe Schmitter und Gerhard Lehmbruch zurück. In den 1970er Jahren wurde das Konzept des Korporatismus von beiden wesentlich präzisiert – allerdings aus unterschiedlicher Perspektive (Struktur und Prozess). Kernpunkt dieser Theorieentwicklung war die deutliche Abgrenzung

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von pluralistischen Systemen des Politikprozesses (Molina/Rhodes 2002, Schmitter 1982)2. Die Korporatismusforschung hat eine extrem hohe Bandbreite erreicht, so dass allein mit der Benennung des Begriffs noch kein einheitlicher Forschungsgegenstand charakterisiert ist (Compston 2003: 788). Während sich einige Studien mit dem Prozess der Konzertierung auseinandersetzen (Baccaro 2003), analysieren andere den Zusammenhang zwischen Korporatismus und makroökonomischen Leistungen (Acocella/Bartolomeo 2007) oder suchen empirische Belege für die Existenz korporatistischer Strukturen (Lijphart/Crepaz 1991, Keman/Pennings 1995). Diese Ausdifferenzierung der Korporatismusforschung lässt sich am besten vor dem Hintergrund der Entwicklung des wissenschaftlichen Korporatismusdiskurses seit den 1970er Jahren erklären. Schmitter und Lehmbruch sahen Korporatismus als schlüssiges politikwissenschaftliches Konzept, um den Zusammenhang von Ökonomie und Gesellschaft zu erklären. Die Forschung war daher zunächst bemüht, dieses Konzept auf einer theoretischen Ebene weiterzuentwickeln. In den 1980er Jahren stand vor allem die empirische Überprüfung des Konzeptes im Mittelpunkt der Korporatismusforschung. Die Arbeiten widmeten sich in diesen Jahren eher Fragen wie denen nach dem Zusammenhang zwischen politisch-administrativen System und der Entwicklung spezifischer korporatistischer Strukturen oder wie nach dem Zusammenhang zwischen Korporatismus und makroökonomischer Performanz (Molina/Rhodes 2002: 308). Darüber hinaus entwickelte sich in der Korporatismusforschung der 1980er Jahre auch der Forschungsstrang des Meso-Korporatismus, welcher infolge der empirischen Überprüfung dieses Konzeptes dessen einseitige Ausrichtung auf die Makro-Ebene mit dem Argument kritisierte, dass eben zu dieser Überprüfung im Wesentlichen Daten der Meso- und der Mikro-Ebene herangezogen werden würden. Arthur Wassenberg erklärte, dass diese methodologische Verzerrung aus dem Konzept selbst folge. Dieses beschreibe einen spezifischen politischen Entscheidungsfindungsprozess, welcher sich vor allem auf der Meso-Ebene etabliere (Wassenberg 1982: 94). Infolge dieser Entwicklung veränderte sich die Sichtweise auf die kollektiven Akteure und deren Rolle in korporatistischen Gremien. Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden wurde nicht länger nur die Rolle als 2 Dieses auf Schmitter und Lehmbruch basierende Korporatismusverständnis wird häufig auch als Neokorporatismus bezeichnet, um die Abgrenzung zu einer staatlich erzwungenen Einbindung von Interessen in autoritären Regimen zu verdeutlichen. Da diese Abgrenzung für die Demokratien in Europa an Bedeutung verloren hat, werden die Begriffe heute oft synonym gebraucht (Molina/Rhodes 2002: 307, Schubert 2005: 10f). Im Rahmen dieser Arbeit bezieht sich daher der Begriff Korporatismus auf die vorfindliche, moderne Art der Einbindung von Interessenorganisationen.

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Einleitung

Vertreter der Interessen der Klasse Arbeit respektive des Kapitals zugeschrieben, sondern diese wurde weiter im Hinblick auf Wirtschaftssektor und Berufe differenziert. In den 1990er Jahren wurde die Korporatismusforschung von dem Bestreben gelenkt, Auflösungstendenzen des Korporatismus nachzuweisen (Therborn 1987). Dieser Wandel in der Forschung ging Hand in Hand mit dem Wandel des handlungsleitenden politik-ökonomischen Paradigmas vom Keynesianismus zum Neo-Liberalismus. Infolge dieses Wandels wurde den Marktkräften die größte Effektivität im Hinblick auf die Koordination unterschiedlicher Interessen zugeschrieben. Außerdem wurde Korporatismus als Interessenkoordinationsmechanismus infolge dieses Wandels jegliche Funktionstüchtigkeit abgesprochen, da diesem mit dem Ende des Keynesianismus die Grundlage entzogen worden sei (Schubert 2005: 15f, Compston 1998: 507f). In der zeitgenössischen Korporatismusforschung hat sich gegenüber den dargestellten Forschungssträngen der Forschungsgegenstand verändert. Im Mittelpunkt der aktuellen Debatte stehen die so genannten Sozialen Pakte, die vor allem in den 1990er Jahren geschlossen wurden (Hassel 2003b: 77, Jochem 2009: 216). Im Kern unterscheiden sich diese neuen Varianten korporatistischer Politiksteuerung gegenüber den Varianten aus den 1960er und 1970er Jahren im Hinblick auf ihre Organisation sowie ihre Verhandlungsgegenstände. Korporatistische Gremien zur Aushandlung Sozialer Pakte werden im Vergleich zu den Gremien früherer korporatistischer Politiksteuerung spontan zur Lösung eines oder mehrerer akuter Probleme eingerichtet. In den 1960er und 1970er Jahren wurden diese Gremien eher auf Dauer als Instrument zur permanenten Beratung und Verhandlung installiert (Molina/Rhodes 2002: 309). Im Mittelpunkt der neuen Variante des Korporatismus stehen auch andere Politikinhalte. Beschränkten sich die Verhandlungsgegenstände der ‚alten Pakte‘ eher auf Arbeitsbedingungen im weiteren Sinne, stehen im Mittelpunkt der ‚neuen Pakte‘ weitere Politikfelder wie die Sozialpolitik, Gesundheitspolitik oder Umweltpolitik. Diese Veränderung ist vor allem der Veränderung der sozioökonomischen Rahmenbedingungen geschuldet, die sich mit Begriffen wie Globalisierung, intensivierter internationaler Wettbewerb der Märkte und – als Besonderheit einiger europäischer Staaten – Wirtschafts- und Währungsunion beschreiben lassen. Bestand das Ziel früher vor allem in Inflationseindämmung, so steht heute die umfassendere Zielsetzung der Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Nationalökonomie im Fokus der Verhandlungen (Molina/Rhodes 2002: 309, Heinze 2002: 88, Jochem/Siegel 2003b: 23). Die verschiedenen Debatten und Forschungsstränge enthalten aber auch ein Element, welches sich über die Jahre kaum verändert hat: Allen beschriebenen Diskussionen liegt die Annahme zugrunde, dass Korporatismus im Hinblick auf

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den Output eine sehr effektive, wenn nicht sogar die effektivste Variante von Politiksteuerung darstellt. In Bezug auf den neueren Diskussionsstrang ‚Soziale Pakte‘ besteht der Output in der erfolgreichen Interessenkoordinierung der Akteure durch die Aushandlung politikfeldübergreifender Reformmaßnahmen (Molina/Rhodes 2002, Compston 2003, Jochem 2009, Baccaro/Simoni 2008). Damit ist auch der Maßstab hinsichtlich der Beurteilung Sozialer Pakte gesetzt. Soziale Pakte können demnach in erfolgreiche und erfolglose unterschieden werden, je nachdem ob die Verhandlungsprozesse mit einem Abkommen abgeschlossen werden, in welchem die Akteure gemeinsam politikfeldübergreifende Reformmaßnahmen beschließen, oder ob ein solches Abkommen ausbleibt. Länder, in denen in den 1980er und 1990er Jahren erfolgreiche Soziale Pakte abgeschlossen wurden, sind die Niederlande, Dänemark, Finnland, Irland und Italien. Erfolglos blieben dahingehend korporatistische Projekte in Deutschland, Belgien und Schweden (Hassel 2003b). Die deutsche Korporatismusdebatte um die Jahrtausendwende war vor allem davon geprägt, Erklärungen für das Scheitern der beiden Bündnisse für Arbeit zu bieten. Sowohl die konservativ-liberale Koalition unter Bundeskanzler Kohl als auch die sozialdemokratisch-linksliberale Koalition unter Bundeskanzler Schröder hatten korporatistische Gremien zur politischen Bekämpfung von Arbeitslosigkeit eingerichtet, die beide scheiterten. Der Korporatismusforschung zufolge führt eine korporatistische Struktur der Interessenvertretung, also die Einbindung von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden in Reformprozesse, dazu, dass die Akteure ihr Handeln koordinieren und so produktive neue Lösungen möglich werden. Es werden verschiedene Gründe angeführt, warum die beiden jüngeren Versuche korporatistischer Verhandlungen in Deutschland nicht in einer Koordination des Handelns mündeten und somit auch innovative und allgemein akzeptierte Lösungen ausblieben. Diese Gründe können in zwei Kategorien eingeteilt werden. Eine Kategorie von Gründen für das Scheitern widmet sich den beteiligten Akteuren: Mangelnde Durchsetzungsfähigkeit der Regierung, was zur Folge hat, dass der notwendige „Schatten der Hierarchie“ nicht glaubwürdig aufrecht erhalten werden kann; Desorganisationstendenzen innerhalb von Gewerkschaften und Unternehmerverbänden, die sich an Mitgliederschwund und öffentlicher Diskreditierung zeigen, welche in Ignoranz gegenüber struktureller und gesellschaftlicher Dynamiken sowie in alleiniger Orientierung auf Eigennutz münden. Der Sozialwissenschaftler Rolf G. Heinze argumentiert, dass unter anderem diese innerorganisatorischen Entwicklungen Konzertierung verhinderten. „Dieser Trend zur organisatorischen Selbstbeschäftigung kann als Wahrnehmungsblockade beschrieben werden, weil im Prinzip nicht eine Sensibilität für den Wandel aufgebracht wird, sondern nur der Bestand der eigenen Institution wahrgenommen

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Einleitung […] wird. […] alternative Optionen werden von Rückbesinnungen auf alte Tugenden weggefiltert, so dass sich mentale und kognitive Blockaden aufgerichtet haben.“ (Heinze 2003: 141)

Die zweite Kategorie von Gründen für das Scheitern widmet sich der politischen und ökonomischen Struktur. Hier werden vor allem drei Spezifika der Bundesrepublik ins Feld geführt, die Konzertierung potentiell verhindern können: Der föderale Staatsaufbau, der Parteienwettbewerb, der sich auf die Konkurrenz zwischen zwei großen Volksparteien begrenzt, sowie die gesetzlich festgeschriebene Tarifautonomie, die die Zuständigkeit für die Arbeitsbeziehungen allein in die Hände der Tarifpartner legt. Der föderale Staatsaufbau schmälert zum einen den Wirkungsbereich, den korporatistische Verhandlungen auf der Bundesebene entfalten können. Zum anderen verkleinern sich durch den föderalen Staatsaufbau und den auf zwei große Parteien beschränkten Parteienwettbewerb die Zeitfenster, in denen innovative Politiklösungen tatsächlich durchgesetzt werden. Der Grund hierfür liegt in dem permanenten Wahlkampf, dem die zwei Parteien aufgrund der auf den verschiedenen föderalen Ebenen stetig stattfindenden Wahlen ausgesetzt sind. Die gesetzlich festgeschriebene Tarifautonomie eröffnet den Tarifparteien gegenüber der Regierung eine mächtige Position innerhalb korporatistischer Verhandlungen, da sie mittels der Tarifautonomie eine Exit-Option besitzen und über bilaterale Verhandlungen eigene Absprachen erreichen und gegebenenfalls sogar Verhandlungsergebnisse des korporatistischen Gremiums unterlaufen können (Siegel 2003). Da die Gründe für das Scheitern somit einheitlich in Faktoren gesehen werden, die korporatistische Strukturen und Politikprozesse negativ beeinflussen, heißt dies im Umkehrschluss, dass mit der formalen Architektur des Bündnisses für Arbeit die Voraussetzungen für Konzertierung geschaffen waren (Heinze 2003, Siegel 2003, Schroeder 2003). „Betrachtet man die deutschen Erfahrungen aus einer international vergleichenden Perspektive, dann kann man sagen: Das Fenster einer Reform des deutschen Sozialstaates wurde durch das ‚Bündnis für Arbeit’ geöffnet, allerdings hat man es gerade zu Beginn versäumt, eine gemeinsame Problemdiagnose und darauf aufbauende Handlungsschritte zu vereinbaren.“ (Heinze 2003: 152)

Die folgende Auseinandersetzung mit den oben dargelegten Argumenten, warum und wodurch die Funktionsweise korporatistischer Verhandlungsprozesse in Deutschland verhindert wird, zeigt allerdings, dass eine spezifische Verhandlungsstruktur allein nicht ausreicht, um das Verhalten von Akteuren in Verhandlungen zu erklären.

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Das Fazit, dass korporatistische Strukturen kooperative Politikprozesse hervorbringen, ist aus folgenden Gründen wenig überzeugend: Sämtliche Faktoren, die in der Literatur als Gründe für das Scheitern des Bündnisses für Arbeit erörtert werden, lassen sich als intervenierende Variablen klassifizieren. Zum einen stellen diese Faktoren eine veränderliche Größe dar, weil lediglich die Möglichkeit besteht, dass sie sich auf die Wechselbeziehung von korporatistischer Struktur und Konzertierung auswirken. Im Umkehrschluss heißt dies, dass sie unter Umständen zwar als Faktor existieren, als solcher aber nicht unbedingt Einfluss auf die Wechselbeziehung von korporatistischer Struktur und Konzertierung haben. So besteht beispielsweise im Hinblick auf die Tarifautonomie lediglich die Möglichkeit, dass die Sozialpartner auf die Verhandlungsarena Tarifverhandlungen ausweichen. Dies geschieht nicht zwangsläufig. Ähnlich stellt sich die Situation im Hinblick auf den permanenten Wahlkampf in föderalen Staaten dar: Innovative Politiklösungen können auch gerade im Wahlkampf implementiert werden, damit sich die Regierungspartei(en) als Modernisierer und ‚Macher‘ präsentieren können. Das bedeutet weiter, dass der Einfluss der jeweiligen Faktoren verschiedene Ausmaße im Sinne von negativ bis peripher annehmen kann. Ob sich die Faktoren negativ, wie in Bezug auf das Bündnis teilweise angenommen, oder peripher auf die Wechselbeziehung zwischen korporatistischer Struktur und Konzertierung auswirken, muss also in einem oder mehreren anderen Faktoren begründet liegen. Insofern drängt sich die Frage nach den unabhängigen Variablen auf, die zur Erklärung der Ausprägung des Einflusses der einzelnen Faktoren herangezogen werden. Die folgenden Ausführungen zeigen, dass diese unabhängigen Variablen in erster Linie die Interessen der Akteure sind. Die Faktoren, die zur Erklärung des Scheiterns korporatistischer Politikprozesse herangezogen werden, zielen allesamt auf das Verhalten der Akteure in diesen Verhandlungsprozessen ab. Diese Arbeit folgt neueren korporatistischen Ansätzen, die zeigen, dass sich das Verhalten der Akteure in den Verhandlungen nicht aus einer spezifischen Verhandlungsstruktur ableiten lässt, sondern dass die Akteure vor allem interessensgeleitet agieren (Hassel 2009, Hassel 2005, Trampusch 2004, Avdagic/Rhodes/Visser 2005). Die föderale Struktur des Staates wird als Begründung der eingeschränkten Steuerungskompetenzen der Bundesregierung gesehen. Da die Regierung aufgrund dieser mangelnden Steuerungskompetenz nicht glaubwürdig als in der Hierarchie letzte Entscheidungsinstanz auftreten kann, bleibt ihr hinsichtlich korporatistischer Makrokonzertierung nur eine Politikoption: Der kooperative Modus, d.h. eine Einigung über Verhandlungsprozesse (Siegel 2003: 161). Da im Mittelpunkt dieser Verhandlungsprozesse Verteilungskonflikte stehen3, ist 3 Der inhaltliche Zweck neuer sozialer Pakte besteht, wie weiter oben erläutert, vor allem in der Stärkung und dem Erhalt der internationalen Konkurrenzfähigkeit der Nationalökonomie. Dieser

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davon auszugehen, dass der Zweck sowohl der Initiierung eines solchen Bündnisses als auch die Teilnahme der Akteure interessenpolitisch begründet ist (Trampusch 2004: 542). Hinsichtlich der Erklärung der negativen Ausprägung des Faktors Föderalismus lässt sich somit auf folgende unabhängige Variable schließen: Die macht- und verteilungspolitischen Interessen der Akteure. Denn der Verweis auf eine mangelnde Steuerungskompetenz des Staates impliziert erstens, dass der Staat auch in Konzertierungsprozessen interessengeleitet handelt und zweitens, dass der Staat eben mangels der Möglichkeit der einseitigen Durchsetzung seiner Interessen solche Verhandlungsprozesse initiiert, um trotz seiner fehlenden Steuerungskompetenz seine Interessen durchzusetzen. Von Seiten des Staates besteht demnach der Zweck von korporatistischen Makrokonzertierungsprozessen in der Durchsetzung seiner Interessen. Ähnlich liegt der Fall bei den Tarifparteien. Sowohl ihre Bereitschaft zur Teilnahme an derartigen Verhandlungen als auch ihre Verhandlungspositionen sind interessen- und machtpolitisch bedingt. Gerade vor dem Hintergrund der Tarifautonomie erscheint eine Teilnahme der Gewerkschaften und der Unternehmerverbände weder als einzige noch als bedeutendste Möglichkeit der Einflussnahme auf die Tarif- und Sozialpolitik. „Die Entstehungsgeschichte des Bündnisses zeigt, dass sowohl die Sozialdemokratie als auch die Arbeitgeber und Gewerkschaften ein substanzielles Interesse am Bündnis entwickelten, jedoch nicht, weil die Problemkonstellation des Arbeitsmarktes und Sozialstaates dazu geraten hätte. Warum es zum Bündnis kam, erklärt sich vielmehr aus machtpolitischen Gründen: Die Bündnisakteure verfolgten mit und im Bündnis Partialinteressen organisatorischer und verteilungspolitischer Art, statt sich der Lösung ‚allgemeiner’ Probleme zuzuwenden.“ (Trampusch 2004: 542)

Der Faktor Föderalismus wirkt sich somit dann auf die Wechselbeziehung zwischen korporatistischen Struktur und Konzertierung negativ aus, wenn die Interessen der Akteure unvereinbar sind und somit Verhandlungen ergebnislos bleiben, da der Staat nicht die Macht besitzt, seine Interessen einseitig durchzusetzen, die Tarifparteien aber über die Möglichkeit verfügen in anderen Arenen ihre Interessen durchzusetzen. Damit ist auch die Frage nach der unabhängigen Variabel hinsichtlich der Tarifautonomie beantwortet. Aufgrund der verfassungsrechtlich verankerten Tarifautonomie ist den Tarifpartnern ihr Einfluss in der Tarifpolitik garantiert. Die Garantie enthält aber noch keine Aussage darüber, wie sich der tarifpolitiZweck erfordert vor allem eine Eindämmung der Staatsschulden, also einen soliden Staatshaushalt, um die Stabilität der Währung sowie die Kreditwürdigkeit der nationalen Wirtschaft insgesamt zu gewährleisten. Im Mittelpunkt stehen also vor allem Reformen des Sozialstaates wie die Privatisierung oder Kürzung von Sozialleistungen.

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sche Einfluss zwischen den Tarifparteien in konkreten Verhandlungssituationen aufteilt. Die tatsächliche Verhandlungsmacht der einzelnen Tarifparteien hängt vor allem von Faktoren wie organisatorischen Eigenheiten oder Verhandlungsgeschick ab. Fest steht jedoch, dass keine dritte Partei, wie z.B. der Staat, den Einfluss der Tarifparteien aushebeln kann. Demnach ist auch vom Faktor Tarifautonomie nur für den Fall eine negative Wirkung auf die Wechselbeziehung zwischen korporatistischer Struktur und Konzertierung zu erwarten, dass die Tarifpartner in korporatistischen Makrokonzertierungsprozessen ihre Interessen nicht gewahrt sehen und auf alternative Arenen ausweichen. „Obwohl korporatistische Politikstrukturen und Entscheidungsprozesse an vielen Stellen im politischen System Deutschlands verankert sind, können die Voraussetzungen für die die korporatistischen Makrokonzertierung daher ungünstig sein: nämlich dann, wenn die Protagonisten des Mesokorporatismus entweder vom Modus der Makrokonzertierung selbst oder von den durch ihn angestrebten Politikzielen überwiegend negative Rückwirkungseffekte auf die Wahrnehmung eigener Interessen erwarten.“ (Siegel 2003: 116)

Die negative Wirkung des Faktors beschränkter Parteienwettbewerb ist ebenfalls aus den Interessen der Akteure, in diesem Fall der Parteien, zu erklären. Lehmbruch verweist in diesem Zusammenhang darauf, dass eine „durchsetzungswillige und durchsetzungsfähige Regierung“ als Triebfeder eine Voraussetzung für den Erfolg Sozialer Pakte darstellt. Für Deutschland sieht Lehmbruch diese Voraussetzung aufgrund des komplexen institutionellen Gefüges des „halbsouveränen“ Staates, welches einer großen Oppositionspartei vielfältige Möglichkeiten gibt, die Durchsetzungsfähigkeit der Regierung zu verringern, nicht gegeben (Lehmbruch 1999: 110). Allerdings ist ein solches Verhalten nicht unter allen Umständen zu erwarten, denn die Parteien verfügen auch noch über die Option, eine informelle große Koalition einzugehen und somit die Problemlösungsfähigkeit von korporatistischen Makrokonzertierungen zu erhöhen. Auch Siegel verweist darauf, dass die negative Wirkung der Parteienkonkurrenz auf Konzertierungsprozesse nur unter den Bedingungen sich widersprechender Parteiinteressen – und nicht per se – gegeben ist. „Durch partielle Segmentierungstendenzen, die sich im deutschen Parteiensystem seit der deutschen Einheit bemerkbar machen, verliert zudem die Bildung informeller großer Koalitionen zwischen den beiden größeren Volksparteien für diese an Attraktivität. Stärker konfliktorientierte parteipolitische Strategien sind zu den zentralen konzertierungsabträglichen Faktoren in der gegenwärtigen politischen Ökonomie Deutschlands zu zählen.“ (Siegel 2003: 160)

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Also auch in Bezug auf den Faktor ‚beschränkter Parteienwettbewerb‘ liegt die Erklärung hinsichtlich seiner Wirkung auf das Verhältnis von korporatistischer Struktur und Konzertierung in den Interessen und machtpolitischen Strategien der Akteure. Die Korporatismusforschung liefert in erster Linie Erklärungen zu Strukturen, die eine Integration von Akteuren mit divergenten Interessen und begrenzter Ressourcenausstattung ermöglichen und so die Wahrscheinlichkeit der positiven Koordination dieser Interessen in Politikprozessen erhöhen (Niechoj 2002: 133). Aufgrund dieses Erklärungsansatzes liegt aus korporatistischer Perspektive der Rückschluss auf das Fehlen eines reibungslosen Funktionierens dieser Strukturen im Falle von gescheiterten Verhandlungsprozessen nahe. Allerdings haben die voran stehenden Überlegungen gezeigt, dass Erklärungen für das Scheitern von Konzertierungsprozessen, die lediglich auf einer Schwächung der Funktion korporatistischer Strukturen abzielen, zu kurz greifen. Denn diese unterstellen implizit, dass korporatistische Strukturen an sich das Erfordernis der notwendigen und hinreichenden Bedingung für die positive Koordination divergenter Interessen in Politikprozessen erfüllen. Denn ob korporatistische Strukturen diese Funktion, die ihnen von der Korporatismusforschung zugeschrieben wird, wirklich entfalten, hängt von den Interessen der Akteure ab. Diese aber sind nicht statisch, sondern dynamisch (Hegelich 2006: 17). Darüber hinaus impliziert die Annahme, dass eine korporatistische Struktur, wenn sie denn einwandfrei ihre Wirkung entfalten kann, sich vorteilhaft auf den Politikprozess im Hinblick auf die positive Koordination der Interessen auswirkt, dass also die Wechselbeziehung zwischen Struktur und Prozess einseitig ist. Unter der Annahme, dass dieser Prozess die Austragung von Verteilungskonflikten zum Inhalt hat, ist allerdings davon auszugehen, dass auch der Prozess an sich die Interessen der Akteure prägt und sich auch der Prozess auf die Struktur auswirken kann. „[Es] sollte eine Perspektive eingenommen werden, die das Bündnis als Opportunitätsstruktur für alte und während des Bündnisprozesses noch zu entdeckende Ziele betrachtet. Im Bündnis für Arbeit standen Machterhaltungs-, Machtverschiebungsund Machtverteilungsinteressen im Vordergrund.“ (Trampusch 2004: 542)

Der Zusammenhang zwischen korporatistischer Struktur und Konzertierung gestaltet sich diesen Überlegungen zufolge komplexer. Nicht die Architektur einer Verhandlungsarena erfüllt an sich das Erfordernis der notwendigen und hinreichenden Bedingung für Konzertierung. Ob und in welchem Ausmaß Kooperation zwischen den Akteuren stattfindet, ist vor allem von deren Interessen abhängig.

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Der Bedeutung der Akteursinteressen als Erklärung für das Scheitern bzw. den Erfolg von Sozialen Pakten wird seit Ende der 1990er Jahre auch in der politikwissenschaftlichen Literatur Aufmerksamkeit gewidmet. Neben Christine Trampusch vertritt in der deutschen Politikwissenschaft vor allem auch Anke Hassel diesen Argumentationsstrang (Hassel 2009, Hassel 2005). Aber auch außerhalb Deutschlands fokussiert sich das Interesse der politikwissenschaftlichen Literatur im Hinblick auf Soziale Pakte auf die Interessen der Akteure. So kommen Sabina Avdagic, Martin Rhodes und Jelle Visser zu dem Schluss, dass existierende korporatistische Strukturen keine hinreichende Erklärung für das Scheitern bzw. den Erfolg von Sozialen Pakten bieten. Sie argumentieren, dass vielmehr die Interessen und Strategien der Akteure sowie deren Interaktion in das Blickfeld geraten müssen. „[…] in order to understand these new social pacts, we have to shift our attention from pre-existing institutions and traditionally understood pre-requisites to actor’s strategies and the interactive games they play as the key to understanding these new forms of macro-concertation.” (Avdagic/ Rhodes/Visser 2005: 4)

Allerdings ist diesen auf die Interessen der Akteure zielenden Erklärungsansätzen gemein, dass sie den Zweck verfolgen, verschiedene Interessenskonstellationen zu analysieren und daraus verschiedene Varianten Sozialer Pakte zu konzipieren, die hinsichtlich der Aussicht auf Erfolg differenziert werden können. Damit wird zwar eine größere Varianz in der Strukturvariable zugestanden, die Erklärungen verharren aber weiterhin in der Struktur als unabhängige Variable für Erfolg bzw. Scheitern. In dieser Arbeit wird über diesen Ansatz hinausgegangen, indem der Verhandlungsprozess in den Mittelpunkt der Analyse rückt. Dadurch kann der oben skizzierten Dynamik der Akteursinteressen im Verhandlungsprozess selbst Rechnung getragen werden. Nimmt man den Hinweis von Trampusch (2004) ernst, dass in den Verhandlungen zum Bündnis für Arbeit in erster Linie „Machterhaltungs-, Machtverschiebungs- und Machtverteilungsinteressen“ im Vordergrund standen und dass das Bündnis für Arbeit von den beteiligten Akteuren nicht nur als Verhandlungsarena, sondern auch als „Opportunitätsstruktur“ aufgefasst wurde (Trampusch 2004: 542), dann greift eine Analyse der Interessenkonstellation der Akteure zu Beginn des Verhandlungsprozesses zu kurz. Denn die Akteure beeinflussen sich durch ihr Verhalten im Verhandlungsprozess gegenseitig. Deswegen lautet die forschungsleitende Frage dieser Arbeit: Inwiefern ist das Verhandlungsresultat vom Verhandlungsprozess geprägt? Die Ausgestaltung des Verhandlungsprozesses ist abhängig von den Interessen der beteiligten Akteure, diese stehen also auch in dieser Arbeit im Mittelpunkt. Das Ziel der Arbeit besteht aber gerade nicht darin, neue strukturelle Erklärungen zu bieten,

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sondern Erklärungen dafür zu geben, warum sich in einigen Fällen die Interessen der Akteure im Verhandlungsprozess in einer Art und Weise entwickeln, dass dieser erfolgreich abgeschlossen werden kann und in anderen nicht, obwohl die Verhandlungsstruktur ähnlich ausgestaltet ist. Der Aufbau der Arbeit stellt sich wie folgt dar. Um diese Frage beantworten zu können, muss zunächst geklärt werden, wie sich die Interessen und Verhaltensweisen der Akteure in den Verhandlungsprozessen darstellen und welche Möglichkeiten es gibt, diese zu kategorisieren, um die Vergleichbarkeit in verschiedenen Fällen zu gewährleisten. Die Interessen der Akteure können analytisch in Policy- und Politics-Interessen unterschieden werden (Hassel 2005). Die Policy-Interessen der Akteure beziehen sich dabei auf deren Willen im Hinblick auf die Ausgestaltung eines spezifischen Politikinhaltes. Die Politics-Interessen der Akteure spiegeln deren Absichten im Hinblick auf die machtpolitische Ausgestaltung des Verhältnisses der Akteure untereinander wider. Die Policy-Interessen können also aus den Positionen der einzelnen Akteure in Bezug auf die Verhandlungsgegenstände ņ politikfeldübergreifende Reformvorhaben ņ abgelesen werden. Um der Dynamik der Policy-Interessen der Akteure im Verhandlungsprozess Rechnung tragen zu können, muss eine Längsschnittanalyse der Positionen der einzelnen Akteure für jedes Politikfeld vorgenommen werden. Diese Vorgehensweise ermöglicht darüber hinaus die Identifizierung politikfeldübergreifender Austauschprozesse. Bei den Politics-Interessen gestaltet sich die Analyse etwas schwieriger. Es stellt sich die Frage, wie sich diese im Verhandlungsprozess darstellen und wie diese erfasst werden können. Mit Hilfe eines Rückgriffs auf die verschiedenen Handlungslogiken der gesellschaftlichen Teilsysteme Staat, Markt und Zivilgesellschaft wird es möglich, die Verhaltensweisen der Akteure in Verhandlungsprozessen verschiedenen Machtinteressen zuzuordnen. Der Unterschied im Hinblick auf die Machtinteressen bezieht sich dabei auf die Absicht, die der jeweilige Akteur mit seiner Verhaltensweise in Bezug auf die machtpolitische Ausgestaltung der Akteurskonstellation verfolgt. Im Kern geht es um die Frage, wie die Akteure ihre Positionen, also ihre Policy-Interessen, durchsetzen wollen. Auch die Analyse der Politics-Interessen muss mittels einer Längsschnittanalyse erfolgen. Aus dieser theoretisch fundierten Operationalisierung der Interessen wird die Forschungsfrage unter Rückbezug auf die Korporatismus-Literatur sowie unter Rückbezug auf die Zivilgesellschafts-Literatur konkretisiert. Diese Konkretisierung bezieht sich auf die Effektivität Sozialer Pakte, womit die Frage nach dem Maßstab für diese Effektivität aufgeworfen wäre. Der Maßstab für die Effektivität von Sozialen Pakten besteht im Verhandlungsresultat. Strukturellen Erklärungsansätzen reicht dabei die Differenzierung dieses Resultats nach den

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Globalkategorien Erfolg/Scheitern gemessen an der Existenz oder am Fehlen eines von den beteiligten Akteuren gemeinsam verfassten und unterzeichneten Abkommens aus. Will man aber die Frage nach den Auswirkungen des Verhandlungsprozesses auf das Verhandlungsresultat beantworten, so muss nicht nur das globale Endergebnis, sondern auch der Inhalt dieses Ergebnisses im Hinblick auf die Policy- und Politics-Interessen der Akteure in Betracht gezogen werden. Eine solche detaillierte Evaluation des Verhandlungsergebnisses wird durch einen Rückgriff auf Scharpfs Konzept der positiven Koordination möglich (Scharpf 1997). Um mögliche Determinanten der akteursspezifischen Entwicklungen der Policy- und Politics-Interessen feststellen zu können, müssen zwei verschiedene Fälle vergleichend analysiert werden, wobei einer dieser Fälle aus einem erfolgreichen Verhandlungsprozess bestehen sollte und einer aus einem gescheiterten. In dieser Arbeit werden tripartistische Verhandlungsprozesse in den Niederlanden und in Deutschland betrachtet. Während die Niederlande in der Literatur als Paradebeispiel für konsensorientiert ausgehandelte, stabile Soziale Pakte stehen, wird Deutschland die Fähigkeit zu dieser Art der Reformverhandlungen nach dem Ende des Keynesianismus abgesprochen (Hemerijck/Manow 2001, Jochem/Siegel 2003a). Auf die konkrete Fallauswahl wird an späterer Stelle noch ausführlich eingegangen (siehe 1.3). Die beiden Fälle werden zunächst in zwei getrennten Länderstudien betrachtet. Nach einer kurzen Darstellung der länderspezifischen Rahmenbedingungen wird ausführlich auf die beteiligten Akteure und deren Organisation eingegangen. Diese ausführliche Besprechung der Akteure dient der Identifizierung von Konfliktlinien innerhalb eines Akteurs. Diese Identifizierung ist notwendig, um mögliches widersprüchliches Verhalten der Akteure richtig einordnen zu können. Dann werden zunächst die Positionen der verschiedenen Akteure differenziert nach Politikfeldern analysiert. Diese Analyse erfolgt entlang der chronologisch aufeinanderfolgenden Verhandlungsphasen. Die Vorgehensweise ermöglicht, etwaige Positionsänderungen der Akteure im Verhandlungsablauf zu erfassen Im Anschluss an die Analyse der Positionen stehen die Politics-Interessen im Mittelpunkt des Forschungsinteresses. Diese werden mittels des im Operationalisierungskapitel (1.2) entwickelten Analyserasters untersucht. Auch diese Untersuchung wird nach Politikfeldern differenziert vorgenommen. Allerdings wird diese nicht wie im Hinblick auf die Positionen synchron zu den Verhandlungsphasen durchgeführt, sondern basiert auf den aus der Analyse der Positionen jeweils hervorgegangenen politikfeldspezifischen Verhandlungsprozessen. Mittels des entwickelten Analyserasters ist es möglich, die Policy- und PoliticsInteressen der Akteure in den beiden, getrennt voneinander durchgeführten Fall-

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studien soweit zu kategorisieren und zu formalisieren, dass diese sowie deren Entwicklung im Verhandlungsverlauf vergleichbar werden. In einem letzten Schritt zur Beantwortung der Forschungsfrage werden die Ergebnisse der Länderstudien vergleichend gegenübergestellt. Mit diesem Vergleich werden zwei Ziele verfolgt. Zum einen soll dieser Aufschluss über die Wirkung der verschiedenen Arten von Verständigungsprozessen geben. Zum anderen besteht das Ziel darin, Erklärungen dafür zu liefern, warum sich die Interessen der Akteure trotz ähnlicher Verhandlungsstrukturen in den beiden Fällen unterschiedlich entwickelten, so dass in einem Fall die Verhandlungen von Erfolg gekrönt waren und in dem anderen von Misserfolg. Um dieses Ziel zu erfüllen, werden die Interessen und deren Entwicklung von systemidentischen Akteuren, also von den Regierungen, den Gewerkschaften und den Arbeitgeberverbänden, vergleichend analysiert. Im Ergebnis können Aussagen zu länderspezifischen Bedingungen gemacht werden, welche letztendlich die Interessen und Verhaltensweisen der Akteure in Verhandlungen prägen und somit Soziale Pakte begünstigen bzw. erschweren. Die Arbeit endet mit einer Diskussion über die Rückschlüsse, die aus den Ergebnissen der Arbeit sowohl für die politikwissenschaftliche Korporatismusdiskussion als auch für die politikwissenschaftliche Zivilgesellschaftsdiskussion gezogen werden müssen.

1.2 Zivilgesellschaftliche Verständigungsprozesse: Blinder Fleck der Korporatismus-Forschung? Seit dem Ende der 1990er Jahre nimmt die Korporatismusforschung zunehmend die Interessen der Akteure als erklärende Variable für den Erfolg bzw. Misserfolg Sozialer Pakte in den Blick (Hassel 2009, Hassel 2005, Trampusch 2004, Avdagic/Rhodes/Visser 2005). Das Ziel dieser Ansätze besteht darin, die Interessen der Akteure an Sozialen Pakten zu identifizieren und mittels der Konzeption verschiedener Interessenkonstellationen Aussagen über die Erfolgsaussichten Sozialer Pakte machen zu können. Die Interessenkonstellationen werden dabei a priori analysiert und als Entstehungsbedingungen der Sozialpartnerschaft konzipiert (Hassel 2005). Damit knüpfen diese neueren Ansätze an die Erklärungen der älteren Korporatismusforschung an, welche den Erfolg bzw. das Scheitern korporatistischer Politikprozesse aus der Verhandlungsstruktur ableiteten. Nun wird aber sogar von der neueren Forschung das Argument angeführt, dass die Interessen der Akteure in tripartistischen Verhandlungen im Gegensatz zur Verhandlungsstruktur nicht statisch, sondern dynamisch sind. Die Interessen der Akteure können sich im Verlauf des Verhandlungsprozesses verändern,

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ebenso können sich neue Interessen herausbilden (Trampusch 2004). Um dieser Dynamik Rechnung tragen zu können, müssen die Interessen der Akteure und das Verhältnis, in dem sie zueinander stehen, in Abhängigkeit vom Verhandlungsprozess analysiert werden. Dies ist durch eine Längsschnittanalyse der Interessen der Akteure und der Interessenkonstellationen im Verhandlungsprozess möglich. Schwieriger hingegen ist die Frage danach, wie Interessen einer Analyse zugänglich gemacht werden können. Es müssen Kategorien entwickelt werden, welche eine Differenzierung und Kategorisierung von Interessen erlauben und somit die Vergleichbarkeit der Analyseergebnisse verschiedener Verhandlungsprozesse sicherstellen. Die Entwicklung analytischer Kategorien zur Differenzierung und Einordnung von Interessen steht im Mittelpunkt dieses Abschnitts, der deswegen an verschiedenen Stellen in dieser Arbeit auch als Operationalisierungskapitel bezeichnet wird. Die Sozialwissenschaftlerin Anke Hassel hat bereits in verschiedenen Arbeiten dargelegt, dass die Interessen der Akteure analytisch in Policy- und Politics-Interessen unterschieden werden können (Hassel 2009, Hassel 2005). Wichtig ist der Zusatz, dass es sich hierbei um eine rein analytische Differenzierung handelt, die Akteure trennen in der Realität ihre Interessen nicht danach, ob es sich um inhaltliche, also auf die konkrete Regelung eines Sachverhalts gerichtete Interessen, handelt oder ob es sich um machtpolitische, also auf Durchsetzung der eigenen gegen abweichende Interessen gerichtete Interessen, handelt. Hassel argumentiert, dass eine analytische Trennung dennoch Sinn ergibt, weil sich Interessenschwerpunkte der Akteure in Abhängigkeit des Verhandlungsgegenstandes unterscheiden können, also ob die Akteure eher ein Interesse an Problemlösung (policy-Interesse) oder eher ein Interesse an Machterhalt (politicsInteresse) haben. Die Schwerpunktsetzung wirkt sich demnach auf die Strategien, welche die Akteure in den Verhandlungen verfolgen, aus und beeinflusst somit den Erfolg oder Misserfolg der Verhandlungen (Hassel 2005: 111). Zwar kommt auch Hassel zu dem Schluss, dass aus der Struktur eines korporatistischen Gremiums keine verlässlichen Aussagen über Erfolg oder Misserfolg von Verhandlungen ableitbar sind, dennoch verharrt sie mit ihrem Erklärungsansatz auf der strukturellen Ebene. Anders als die ältere Korporatismusforschung leitet sie die Struktur eines Gremiums nicht aus institutionellen Rahmenbedingungen ab, sondern aus der Interessenkonstellation. „Die Unterscheidung der Akteursinteressen in Policies und Politics zeigt, dass das traditionelle korporatistische Modell nicht nur voraussetzungsreich, sondern auch weniger von der Gestaltung der einzelnen Gremien des Sozialen Dialogs abhängig ist. Vielmehr entscheidet die Interessenslage über das Verhalten der Akteure. Diese kann wiederum von institutionellen Vorgaben geprägt sein; sie ist jedoch von diesen

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Einleitung Institutionen nicht unmittelbar abhängig und auch nicht aus ihnen ableitbar.“ (Hassel 2005: 117)

Auch in dieser Arbeit wird die analytische Trennung von policy- und politicsInteressen angewendet. Ihr liegt die Annahme zu Grunde, dass das Verhalten der Akteure über Erfolg und Misserfolg Sozialer Pakte entscheidet und dass das Verhalten der Akteure maßgeblich von deren Interessen abhängt. Insofern gilt es zwei Variablen analytisch näher zu bestimmen: Erfolg bzw. Misserfolg Sozialer Pakte und das Verhalten der Akteure. Der Erfolg bzw. Misserfolg Sozialer Pakte wird im Verhandlungsresultat sichtbar – ob es ein Abkommen gibt oder nicht. Diese ex post Beurteilung ist allerdings zu pauschal, wenn die Frage im Mittelpunkt steht, inwiefern das Verhandlungsresultat vom Verhandlungsprozess geprägt ist. Das Verhandlungsresultat an sich gibt letztlich nur Auskunft darüber, ob es gelungen ist, die inhaltlichen Interessen der Akteure, also deren policyInteressen, anzupassen. Die policy-Interessen der Akteure spiegeln sich in deren Positionen wider. Auch diese Interessen sind dynamisch und können sich im Laufe des Verhandlungsprozesses verändern. Wenn man nun der Frage nachgeht, inwiefern dieser Prozess das Verhandlungsresultat prägt, ist es notwendig, die Dynamik der policy-Interessen der einzelnen Akteure sowie die Dynamik des Verhältnisses der verschiedenen Interessen zu analysieren. Beide Dynamiken können mittels einer Längsschnittanalyse der Positionen identifiziert werden. Allerdings braucht es für diese Beurteilung ein Analyseraster, um den Grad an Übereinstimmung, der in dem Verhandlungsprozess erreicht worden ist, messen zu können. Grundsätzlich wird der Grad an Übereinstimmung in der Korporatismusforschung als Konzertierung bezeichnet. In dieser Arbeit wird Konzertierung als positive Koordination von Interessen im Sinne von Scharpf (1997) verstanden. Demnach können vier Ausprägungen von Konzertierung unterschieden werden (Jochem/Siegel 2003b: 13, Scharpf 1997: 132ff). Die erste Ausprägung „keine Koordinierung“ ist gegeben, wenn die Interessen der Akteure unvereinbar sind. Die zweite Ausprägung „Anerkennung von Verteilungs- und Produktionsproblemen“ ist dann gegeben, wenn sich die Akteure darauf verständigen können, dass ein Sachverhalt ein Verteilungs- oder Produktionsproblem darstellt. Die dritte Ausprägung „Koordinierung des Handelns“ zeichnet sich dadurch aus, dass sich die Akteure auf ein gemeinsames Vorgehen im Hinblick auf ein Verteilungs- bzw. Produktionsproblem einigen. Die vierte Ausprägung „Unterordnung der akteursspezifischen Strategien unter die Koordination“ ist schließlich gegeben, wenn die Akteure zugunsten des gemeinsamen Handelns ihre akteursspezifischen Strategien zurückstellen. Durch den Rückgriff auf Scharpfs Konzept der positiven Koordination ist somit ein Analyseraster entwickelt worden, welches es ermöglicht, die Entwicklung der policy-Interessen der Akteure im Verhandlungsprozess im Hinblick auf

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die Abstimmung dieser Interessen zu beurteilen. Darüber hinaus können auch Aussagen über die Qualität der Abstimmung der Interessen gemacht werden, die Aussagen erschöpfen sich nicht in den rudimentären Kategorien Erfolg bzw. Scheitern. Die Analysekategorie policy-Interessen ist somit notwendig, um das Maß der Einigung im Verhandlungsprozess überprüfen zu können. Die Dynamik der policy-Interessen der Akteure ist nun aber nicht nur Resultat der inhaltlichen Auseinandersetzung in den Verhandlungen, sondern hängt ebenso vom Verhalten der Akteure in diesen Verhandlungen ab. Das Verhalten der Akteure spiegelt sich darin wieder, wie diese ihre inhaltlichen Positionen in die Verhandlungen einbringen oder anders ausgedrückt, wie diese ihre inhaltlichen Positionen in den Verhandlungen durchsetzen wollen. Das Verhalten der Akteure spiegelt somit deren politics-Interessen wider. Auch in Bezug auf das Verhalten der Akteure ist die Entwicklung eines Analyserasters notwendig, welches eine Kategorisierung von Verhaltensweisen erlaubt. Einen ersten Anhaltspunkt für ein solches Analyseraster findet sich in neueren Arbeiten zu korporatistischen Politikprozessen. Die Arbeiten von Hemerijck und Visser (1997), Baccaro (2003) sowie Molina und Rhodes (2002) verweisen allesamt auf bestimmte Verhaltensweisen der Akteure, welche die Erfolgsaussichten Sozialer Pakte erhöhen. Als eine zentrale Voraussetzung für erfolgreiche korporatistische Politikprozesse in den Niederlanden diagnostizieren Hemerijck und Visser (1997) einen starken Staat, der den Interessenvermittlungsprozess durch Legitimierung und Ratifizierung desselben steuert und über die Einhaltung der getroffenen Absprachen wacht. Aus dieser Diagnose folgern die beiden als Bedingung, und damit als theoretische Erweiterung des KorporatismusKonzeptes, „den Schatten der Hierarchie“, den der Staat glaubhaft spenden müsse, um die beteiligten Akteure zu disziplinieren (Visser/Hemerijck 1997: 71, 109f, Rhodes 2001: 177). „The ultimate availability of hierarchical intervention and state ratification of the agreements reached between private interests, helps to curb distributive conflict and limits opportunism among bargainers” (Visser/Hemerijck 1997: 71).

Visser und Hemerijck schreiben somit der Verhaltensweise hierarchische Durchsetzung seitens des Akteurs Regierung bzw. die glaubhafte Androhung dieser Verhaltensweise eine positive Wirkung im Hinblick auf die Erfolgsaussichten Sozialer Pakte zu. Molina und Rhodes (2002) hingegen identifizieren Verhandlung und Tausch als die Verhaltensweise, welche im Hinblick auf eine positive Koordination der Akteursinteressen in Sozialen Pakten am effektivsten sei.

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Einleitung „We have not presented a new theory in their stead. Nor have we attempted to redefine the concept of corporatism. We have rather argued for a resurrection, reassessment, refinement, and a application of certain tools of analysis, derived in particular from theories of political exchange, that have long been present in the corporatist literature as a third branch of the study that has withered on the tree. From Lehmbruch (1977) and Pizzorno (1977) though Martin (1983) to Cawson (1986) and the work of Crouch and especially Marin in the early 1990s, there has been a deep concern with corporatism as complex process of political exchange that we believe is highly relevant for understanding the contemporary period. This is particularly so because of the less formal, less institutionalized, and less predictable nature of the new types of corporatist concertation. Their structures and actors should be understood in terms of networks; their logics in terms of the processes that underpin them; their fate in terms of the evolution of integration and the changing ‘currency’ of exchange.” (Molina/Rhodes 2002: 325f)

Sie legen dabei vor allem aktuelle Beispiele aus Skandinavien zugrunde. Der politische Tausch wird von mehreren Faktoren beeinflusst: Der Anzahl der Akteure, der Tauschmasse, also der Anzahl der involvierten Politikfelder sowie der Verhandlungsmacht einzelner Akteure (Molina/Rhodes 2002: 323). Baccaro (2003) hingegen kritisiert, dass die Korporatismusforschung bislang eine Verhaltensweise der Akteure vernachlässigt habe, die sich in aktuellen Fällen aber als effektiver Modus der Interessenkoordination erwiesen habe: Demokratie, im Sinne von Beteiligung und Diskussion. „Compared with hierarchy, democracy also produces legitimacy, i.e. a belief in the validity of a particular collective decision and a willingness to comply with it even in the absence of sanctions or material incentives” (Baccaro 2003: 691).

Baccaro zieht diesen Schluss aus der Erörterung empirischer Beispiele Sozialer Pakte aus Italien und Irland. Die beiden Beispiele hätten gezeigt, dass positive Interessenvermittlung auch mittels Demokratie und Diskussion möglich ist (Baccaro 2003: 684). Konzertierung ist diesen neueren Erklärungsansätzen zufolge also das Resultat bestimmter Verhaltensweisen der Akteure. Diese Ansätze liefern somit einen ersten Anhaltspunkt zur Differenzierung von Verhaltensweisen, auch Aktionsmodi genannt, in Sozialen Pakten. Um darüber hinaus aber auch Aussagen über die politics-Interessen der Akteure machen zu können, stellt sich die Frage, welche politics-Interessen sich aus den verschiedenen Aktionsmodi jeweils ableiten lassen. Um diese Frage zu beantworten, ist ein Rückgriff auf die Konzepte gesellschaftlicher Teilsysteme nützlich, welche versuchen, die Regeln und Normen des Zusammenlebens, also auch die Koordinierung divergenter Interessen, analytisch zu beschreiben.

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Nach Streeck und Schmitter (1985) sind gesellschaftliche Teilsysteme aus dem meist sozialwissenschaftlich motivierten Bestreben entstanden, das Funktionieren von Gesellschaften zu erklären. Diese Erklärungsversuche zielen darauf ab, gesellschaftliche Interaktionsmechanismen zu erörtern und eine Ordnung auszumachen, auf welcher das Zusammenleben basiert. „Ask a contemporary social scientist the question ‘How is social order possible?’ and she or he will likely answer – if at all – with a model. No one can possibly observe directly or comprehend totally how such an enormous multitude of independent actors with diverse motives can interact in so many different and changing ways, and yet somehow manage to produce (or better, reproduce) something approaching ‘order’. Even to begin to grasp how something so incredibly complex works requires a feat of great intellectual pretension and radical analytical simplification. […]. These abstractions reduce the variety of actors to a few ideal types, assign to them a restricted menu of passions or interests, allow them to co-operate and conflict with each other according to certain patterns or rules, and postulate that all this interaction will result in something called an ‘equilibrium’ – a state in which the actual behaviour of persons and collectivities is both mutually adjusted and predictably variable.” (Streeck/Schmitter 1985: 1)

In erster Linie werden drei gesellschaftliche Teilsysteme modelliert: Staat, Markt und Gemeinschaft (Streeck/Schmitter 1985: 1, Gosewinkel/Rucht 2004: 42). Neuere Forschungen ergänzen diese drei Teilsysteme um ein weiteres Teilsystem: die Zivilgesellschaft4 (Gosewinkel/Rucht 2004: 46). Hierarchie ist die vorherrschende Verhaltensweise in der gesellschaftlichen Sphäre Staat, ihre dominanten Erscheinungsformen sind legitime Gewalt und Zwang. In der Sphäre Markt überwiegt die Verhaltensweise atomistische Konkurrenz, ihre dominanten Erscheinungsformen sind Verhandlung und Tausch. Solidarität ist die übliche Verhaltensweise in der Sphäre Gemeinschaft/Gemeinwesen, ihre dominanten Erscheinungsformen sind Liebe, Loyalität, Zuneigung und Zugehörigkeit. In der Sphäre Zivilgesellschaft ist das Verhalten der Akteure vor allem von Kooperation geprägt, die dominanten Erscheinungsformen sind Diskurs, Konflikt, Verständigung (Kocka 2000: 22, Offe 2003: 282, Lütz 2003: 12). Allerdings sind die sphären-spezifischen Aktionsmodi aus deren dominanten Erscheinungsformen allein nicht ableitbar. Denn die dominanten Erscheinungsformen einer spezifischen Verhaltensweise sind in anderen Sphären nicht 4 Gosewinkel und Rucht (2004) verweisen darauf, dass auch Streeck und Schmitter (1985) neben dem Staat, dem Markt und dem Gemeinwesen ein weiteres gesellschaftliches Teilsystem entwickeln. Sie lehnen das „associative model of social order“ als zu eng, weil im Wesentlichen im Hinblick auf korporatistische Arrangements gesellschaftlicher Steuerung konzipiert, ab (Gosewinkel/Rucht 2004: 46).

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abwesend. So schließen legitime Gewalt und Zwang weder Verhandlung und Tausch noch Loyalität und Zugehörigkeit noch Konflikt und Verständigung aus. Die Spezifika der verschiedenen Aktionsmodi lassen sich also nicht nur aus ihren dominanten Erscheinungsformen erschließen, sondern liegen in den Motiven des Handelns sowie der Mitgliedschaft begründet. „Vielmehr sind für die Gestalt der Zivilgesellschaft die Interaktionsstrukturen und die Merkmale ihrer ‚Mitglieder’ entscheidend. Diese ‚Mitgliedschaft’ in der Zivilgesellschaft darf – um empirisch praktikabel zu sein – zum einen nicht zu anspruchsvoll sein, d.h. sich nur in den Sphären deliberativer Diskurse bewegen. Zum anderen darf der ‚Zutritt’ aber auch nicht voraussetzungslos sein, so dass sich ein bloßes Sammelsurium aller Gruppen jenseits des Staates ergibt. Wenn von Zivilgesellschaft sinnvollerweise die Rede sein soll, so muss auf normative Aspekte Bezug genommen werden, die sie von anderen Teilsystemen unterscheidbar macht.“ (Lauth 2003: 37f)

Die Differenzierung zwischen den verschiedenen gesellschaftlichen Teilsystemen muss also über das Merkmal „dominante Erscheinungsform der Verhaltensweise“ hinausgehen. Lauth (2003) führt hier die normative Grundlage der Mitgliedschaft an, die an dieser Stelle in Anlehnung an Offe (2003) noch um die normative Grundlage des Handelns ergänzt wird. In Bezug auf die Sphäre Staat ist die normative Grundlage der Mitgliedschaft im Bürgerstatus zu sehen, die normative Grundlage des Handelns in der Vernunft. In Bezug auf die Sphäre Markt ist die normative Grundlage der Mitgliedschaft im Vertrag zu sehen, die normative Grundlage des Handelns im Interesse. In Bezug auf die Sphäre Gemeinschaft ist die normative Grundlage der Mitgliedschaft in Leidenschaft (passion) zu sehen, die normative Grundlage des Handelns im Respekt. In Bezug auf die Sphäre Zivilgesellschaft ist die normative Grundlage der Mitgliedschaft in der Überzeugung zu sehen, die normative Grundlage des Handelns im so genannten normativen Konsens, der aus den Normen Gewaltfreiheit, Toleranz und Fairness besteht (Streeck/Schmitter 1985: 5, Gosewinkel/Rucht 2004: 42ff, Offe 2003: 281f, Merkel/Lauth 1998: 7f). Diese Differenzierungskriterien können noch um zwei weitere ergänzt werden. Zum einen um das Kriterium Steuerungsmedium. Dieses Kriterium ist im Prinzip eine Ergänzung zu Aktionsmodi und normativer Grundlage des Handelns. Denn Steuerungsmedien vermitteln sphärenspezifische Interaktionen. „Steuerungsmedien verringern den Interpretationsaufwand in sozialen Interaktionen und ermöglichen sinnvolle Anschlusshandlungen im Hinblick auf eine Handlungsinitiative. […]. Diese Medien erfüllen eine bereichsspezifische Funktion der Selektion und Koordination von Handlungen (z.B.: ‚Biete Geld, suche Ware’), sie sind intersubjektiv verständlich […].“ (Gosewinkel/Rucht 2004: 43)

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Für die Sphären Staat und Markt leuchten die Steuerungsmedien unmittelbar ein: Macht sowie Geld bzw. Tauschmasse. Für die Sphäre Gemeinschaft ist das Steuerungsmedium in affektiven Bindungen zu sehen. Damit unterscheidet sich dieses Steuerungsmedium von den zuvor genannten dadurch, dass es Interaktion nicht vermittelt, sondern umgekehrt die Vermittlung aus direkter Interaktion als praktizierter Solidarität besteht (Gosewinkel/Rucht 2004: 45). Für die Sphäre Zivilgesellschaft besteht das Steuerungsmedium in abstrakter Anerkennung. Interaktionen zwischen den Akteuren der Zivilgesellschaft beruhen also auf dem Prinzip der Anerkennung der Interessen. Diese ist insofern abstrakt, als die Anerkennung unabhängig vom jeweils konkreten Interesse existiert. „Zum anderen ist eine gesellschaftliche Sphäre auszumachen, die sich dadurch auszeichnet, dass hier auf der Grundlage wechselseitiger Anerkennungsverhältnisse eine reibungs- und konfliktarme Koordination und Kooperation von interessengeleiteten Individuen, Gruppen und Assoziationen gesucht wird. […]. Diese Anerkennung ist letztlich nicht moralisch oder affektiv motiviert. Sie fußt vielmehr auf der Überzeugungskraft der Vorteile kooperativen Handelns.“ (Gosewinkel/Rucht 2004: 45f)

Die verschiedenen Modi und Mechanismen der Interessenkoordination, die in Aushandlungsprozessen zwischen dem Staat und Akteuren anderer gesellschaftlicher Teilsysteme zur Steuerung des Gemeinwesens zum Tragen kommen können, lassen sich somit auf Basis ihrer sphärenspezifischen Zughörigkeit differenzieren. Als Differenzierungsmerkmale können dabei die folgenden herangezogen werden: Sphäre/gesellschaftliches Teilsystem; Handlungslogik; normative Grundlage der Mitgliedschaft/des Handelns; Steuerungsmedium. Zuletzt lassen sich die vier Sphären noch hinsichtlich ihres Outputs in Bezug auf die Steuerung des Gemeinwesens unterscheiden. Die bereichsspezifischen Logiken und Merkmale der Sphäre Staat haben in Bezug auf die Steuerung des Gemeinwesens Gefolgschaft zum Resultat; die Logiken und Merkmale der Sphäre Markt resultieren in Nutzenmaximierung; die der Gemeinschaft in Identität und die der Zivilgesellschaft in Vertrauen. Diese sphärenspezifischen Outputs in Bezug auf die Steuerung des Gemeinwesens lassen sich aus den anderen Differenzierungskriterien Handlungslogik, normative Grundlage des Handelns, normative Grundlage der Mitgliedschaft sowie Steuerungsmedium ableiten. Die Ausprägungen der verschiedenen Sphären in Bezug auf diese Differenzierungsmerkmale sind in nachstehender Tabelle noch einmal zusammengefasst5. 5 Für alle Differenzierungskriterien gilt, dass sie zwar in einer der vier Sphären dominant, aber nicht ausschließlich dort existent sind. Das liegt u.a. darin begründet, dass die verschiedenen Sphären hier idealtypisch modelliert wurden. Diese idealtypischen Modellierungen sind dabei nicht als Beschreibungen eines wünschenswerten Zustandes zu begreifen, sondern als „Bildung eines Begriffes durch Anschauung der Wirklichkeit, wobei das Wesentliche und das Unabdingbare besonderes herausge-

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Tabelle 1: Differenzierungsmerkmale der verschiedenen gesellschaftlichen Teilsysteme

Differenzierungskriterien Handlungslogik Normative Grundlage des Handelns Normative Grundlage der Mitgliedschaft

Gesellschaftliches Teilsystem/ Sphäre Staat Markt Gemeinschaft Hierarchie Atomistische SolidariKonkurrenz tät Vernunft Interesse Respekt Bürgerstatus

Vertrag

Leidenschaft (passion)

Steuerungsmedium

Macht

Geld bzw. Tauschmasse

Affektive Bindung

Output

Gefolgschaft

Nutzenmaximierung

Identität

Zivilgesellschaft Kooperation Überzeugung Gewaltfreiheit, Toleranz, Fairness Abstrakte Anerkennung Vertrauen

Quelle: Eigene Darstellung basierend auf (Streeck/Schmitter 1985, Gosewinkel/Rucht 2004, Offe 2003, Lütz 2003, Lauth 2003, Merkel/Lauth 1998, Kocka 2003b) Durch die Zuordnung spezifischer Verhaltensweisen zu gesellschaftlichen Sphären können aus den Aktionsmodi die politics-Interessen der Akteure abgeleitet werden. Versucht ein Akteur seine Position in korporatistischen Verhandlungen vor allem mittels legitimer Gewalt und Zwang, also per Hierarchie, durchzusetzen, so besteht sein politics-Interesse in erster Linie darin, eine Koordination der Interessen durch die Gefolgschaft der anderen Akteure zu erringen. Ist das Verhalten eines Akteurs in erster Linie von Tausch und Handel geprägt, so kann daraus auf das politics-Interesse der Nutzenmaximierung geschlossen werden. Es kommt dem Akteur also in erster Linie darauf an, die Koordination der Interessen so zu beeinflussen, dass er davon profitiert bzw. ihm zumindest keine negastellt werden“ (Lauth 2003: 34). An dieser Stelle sei auch erwähnt, dass die hier dargelegten Idealtypen gesellschaftlicher Teilsysteme historisch und räumlich bedingt sind. Den Konzepten liegt historisch die Prämisse moderner, funktional ausdifferenzierter Gesellschaften zu Grunde, räumlich beziehen sich die Konzepte auf Ideen alteuropäischen Ursprungs (Gosewinkel/Rucht 2004: 41, Lauth 2003: 32).

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tiven Konsequenzen entstehen. Setzt ein Akteur zur Durchsetzung seiner Interessen in erster Linie auf Konflikt und Diskussion, so kann daraus das politicsInteresse Vertrauen abgeleitet werden. Die Koordination divergenter Interessen soll in diesen Fällen durch Überzeugung hergestellt werden, wodurch ein gemeinsames Interesses entsteht. Loyalität und Zugehörigkeit kommen als Aktionsmodi in Sozialen Pakten nicht vor, weswegen die gesellschaftliche Sphäre Gemeinschaft in dieser Arbeit keine weitere Beachtung findet. Bei Sozialen Pakten handelt es sich um innerstaatliche Verteilungskonflikte, Nationalität reicht also als identitätsstiftendes Merkmal nicht aus. Die Akteure beziehen ihre Identität aus ihrer Systemzugehörigkeit im kapitalistischen Wirtschaftssystem. Das Verhalten der Akteure ist, wenn überhaupt, innerhalb dieser funktionalen Grenzen (Staat, Kapital, Arbeit) von Solidarität geprägt, nicht aber darüber hinaus. Das heißt nicht, dass die verschiedenen Akteure nicht auch gleiche Interessen verfolgen können. Die Übereinstimmung der Interessen resultiert dann aber nicht aus altruistischen, sondern aus egoistischen Gründen. In dieser Arbeit steht eine handlungslogische Definition der vier Sphären im Vordergrund, von bereichslogischen Definitionen wird weitestgehend abgesehen. Damit wird der Auffassung gefolgt, dass sich die Sphären bzw. gesellschaftlichen Teilsysteme nicht durch die Sphären selbst abgegrenzte Bereiche, sondern vielmehr durch spezifische Handlungsmodi und normative Grundlagen auszeichnen (Lauth 2003: 39, Rucht 2009: 85, 93). Das impliziert auch, dass die Modi und Mechanismen der Interessenkoordination in Sozialen Pakten nicht allein auf der Grundlage der Zusammensetzung der an Aushandlungsprozessen beteiligten Akteure abgeleitet werden können. „Der so eingegrenzte zivilgesellschaftliche Typus sozialen Handelns fehlt nicht ganz in der staatlichen Verwaltung und Politik; er fehlt auch nicht ganz in den wirtschaftlichen Unternehmen, ihrem Verhältnis zueinander und zu ihrer Umwelt; noch fehlt er ganz in den Familien- und Verwandtschaftsbeziehungen. Nur insofern und solange sich staatliche Organe und ihre Beamten, Unternehmen und ihr Personal, Familien und Stämme dieses Handlungstypus bedienen, sind sie als Akteure der Zivilgesellschaft aktiv.“ (Gosewinkel/Rucht/Daele/Kocka 2004: 12)

Bisher wurden korporatistische Verhandlungsprozesse als empirischer Untersuchungsgegenstand der Zivilgesellschaft ausgenommen, mit der Begründung, dass keiner der involvierten Akteure eindeutig der zivilgesellschaftlichen Sphäre zuzuordnen sei. Vor allem die Zuordnung des Akteurs Gewerkschaften ist nicht abschließend erörtert (Kocka 2003a). Folgt man allerdings den handlungslogischen Definitionen von Zivilgesellschaft, dann reduziert sich dieses Konzept nicht auf organisationsspezifische Attribute wie freiwillig, selbstorganisiert,

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nicht profitorientiert, nicht-staatlich, nicht-ausschließend, etc.. Auch Zivilgesellschaft ist damit in erster Linie das Produkt bestimmter Handlungsmodi sozialer Interaktionen (Rucht 2009: 87, Dekker 2009: 106). Im Hinblick auf die policy- als auch auf die politics-Interessen der Akteure sind somit analytische Kategorien entwickelt worden, die eine vergleichende Analyse der akteursspezifischen Interessenentwicklung in korporatistischen Verhandlungsprozessen ermöglichen. Mittels einer Längsschnittsanalyse der inhaltlichen Positionen der Akteure kann die Dynamik dieser in Abhängigkeit vom Verhandlungsprozess erfasst werden. Mittels der in Anlehnung an Scharpfs Konzept der positiven Koordination entwickelten Ausprägungen von Konzertierung kann darüber hinaus analysiert werden, ob der Verhandlungsprozess dazu beiträgt, die inhaltlichen Interessen der Akteure in Einklang zu bringen. Die politics-Interessen der Akteure können aus deren Verhaltensweisen im Verhandlungsprozess abgeleitet werden. Wendet ein Akteur Hierarchie als Aktionsmodus an, dann mit dem Interesse, seine Position in den Verhandlungen durchzusetzen. Ist das Verhalten eines Akteurs vor allem von Tauschhandel geprägt, dann besteht sein Interesse darin, ein Verhandlungsergebnis zu erzielen, welches seinen Nutzen maximiert oder zumindest nicht minimiert. Strebt ein Akteur mittels Diskussion und Verständigung den Aktionsmodus Kooperation an, so besteht sein Interesse darin, ein Verhandlungsresultat herbeizuführen, welches auf Überzeugung beruht. Im Folgenden soll überprüft werden, inwiefern die Interessen der Akteure das Verhandlungsresultat beeinflussen. Besondere Aufmerksamkeit wird dabei den verschiedenen Aktionsmodi, also den politics-Interessen gewidmet. Soziale Pakte können auch als Verständigungsprozesse aufgefasst werden, da das Ziel dieser Verhandlungsgremien darin besteht, eine friedliche Einigung zwischen den Akteuren, also ohne Rückgriff auf militärische oder sonstige Gewalt, herbeizuführen. Die übergeordnete Forschungsfrage dieser Arbeit stellt den Verhandlungsprozess als unabhängige Variabel in den Vordergrund. Der Verhandlungsprozess wird maßgeblich vom Verhalten der Akteure beeinflusst. In den Ausführungen zur Operationalisierung der akteursspezifischen Interessen wurden unter Rückgriff auf die Konzepte gesellschaftlicher Teilsysteme Verhaltensweisen der Akteure definiert. Die Forschungsfrage kann nun also noch weiter spezifiziert werden. Es stellt sich die Frage, ob sich die verschiedenen Aktionsmodi Hierarchie, Tauschhandel und Kooperation unterschiedlich auf das Verhandlungsergebnis auswirken. Konkret geht es also darum, ob es im Hinblick auf den erreichten Grad an Konzertierung im Verhandlungsprozess eine Rolle spielt, ob die Akteure eher den Aktionsmodus Hierarchie, den Aktionsmodus Tauschhandel oder den Aktionsmodus Kooperation angewendet haben. Die Arbeit fokussiert dabei vor allem auf die Effektivität zivilgesellschaftlicher Aktionsmodi. For-

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schungsleitend ist also die Frage, ob Verhandlungsprozesse, die vor allem von zivilgesellschaftlichen Aktionsmodi geprägt sind, in einem höheren Grad an Konzertierung resultieren als Verhandlungsprozesse, die stärker von staatlichen oder marktlichen Aktionsmodi dominiert werden. Zivilgesellschaftliche Modi der Interessenkoordination stehen somit zwar im Mittelpunkt des Forschungsinteresses, damit werden die anderen Modi aber nicht aus der Betrachtung ausgeschlossen. Denn die verschiedenen Aktionsmodi können nicht autonom, sondern immer nur in Differenz zueinander diskutiert werden. Vor dem Hintergrund der dargelegten forschungsleitenden Fragestellung und den Ausführungen zum Forschungsprozess stellt sich die Frage, ob es sich nicht um eine Tautologie handelt, wenn ein höherer Grad an Konzertierung mit der Existenz von Kooperation, dem zivilgesellschaftlichen Modus der Interessenkoordination, begründet wird. Der in tripartistischen Verhandlungen erreichte Grad an Konzertierung ist umso höher, je verbindlicher die Akteure einer Koordinierung ihres Handelns in Bezug auf einen politisch zu regelnden Sachverhalt zugestimmt haben. Der höchste Grad an Konzertierung ist erreicht, wenn die Akteure ihr Handeln nicht nur mit- und aufeinander abstimmen, sondern auch ihre akteursspezifischen Strategien der Koordination unterordnen. Letztendlich ist der durch Verhandlungen erreichte Grad an Konzertierung umso höher, je intensiver die Akteure zusammenarbeiten, also kooperieren. Empirisch handelt es sich somit bei einem höheren Grad an Konzertierung um verbindliche Kooperation. Analytisch sind Konzertierung und Kooperation jedoch zu trennen. Mit dem Begriff Konzertierung wird das Verhandlungsresultat in Bezug auf den Verhandlungsgegenstand umschrieben, also ob und auf welche politische inhaltliche Regelung eines Sachverhalts sich die Akteure in tripartistischen Verhandlungen verständigt haben. Der Grad an Konzertierung gibt dabei das Maß an, in dem die Akteure ihr Handeln koordinieren wollen. Konzertierung bezieht sich auf die Policy-Ebene, also auf den Verhandlungsgegenstand. Kooperation als Aktionsmodus bezieht sich hingegen auf die Politics-Ebene, also auf den Verhandlungsprozess. Die Differenzierung zwischen verschiedenen Aktionsmodi gibt Aufschluss darüber, wie die einzelnen Akteure ihre Position in die Verhandlungen einbringen. Setzt ein Akteur auf Kooperation als Verhandlungstaktik, impliziert dies erstens, dass dieser die Positionen der anderen Verhandlungspartner zumindest abstrakt anerkennt und somit zu einer Auseinandersetzung über die Differenzen bereit ist. Damit ist auch schon die zweite Implikation des Aktionsmodus Kooperation benannt: Die Verhandlungen bestehen in erster Linie in bzw. aus Diskurs und Diskussion, Argumentation und Überzeugung. Während der Begriff Konzertierung somit auf den Verhandlungsinhalt und auf das Verhandlungser-

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gebnis bezogen wird, wird mit dem Begriff Kooperation auf den Verhandlungsprozess und die Verhandlungstaktik der Akteure verwiesen. Diese analytische Unterscheidung ist notwendig, weil aus einem hohen Grad an Konzertierung nicht automatisch Kooperation als der den Verhandlungsprozess dominierenden Aktionsmodus abgeleitet werden kann. Das Ziel dieser Arbeit besteht darin, Aussagen zu dem umgekehrten Verhältnis zu machen, also ob aus dem Aktionsmodus Kooperation ein hoher Grad an Konzertierung abgeleitet werden kann.

1.3 Begründung der Fallauswahl Untersucht wird der Zusammenhang von Aktionsmodi, also dem Verhalten der Akteure in korporatistischen Verhandlungen, und dem Verhandlungsresultat anhand zweier Fallbeispiele: Dem deutschen Bündnis für Arbeit (1998 – 2003) und den niederländischen tripartistischen Verhandlungen unter der Regierung Balkenende II, die in dem so genannten Museumpleinakkoord (2003 – 2004) endeten. Der Vergleich von korporatistischen Verhandlungen in Deutschland und den Niederlanden lässt sich sowohl aus der wissenschaftlichen als auch aus der politischen Praxis heraus begründen. Deutschland und die Niederlande werden in der wissenschaftlichen Literatur im Hinblick auf korporatistische Politikprozesse häufig als Vergleichsgegenstände herangezogen, wobei die Niederlande als erfolgreiches und Deutschland als gescheitertes Beispiel dienen (Hemerijck/Manow 2001, Hemerijck/Manow/ Kersbergen 2000, Delsen/Jong 1998, Soskice 1998, Jochem 2004, Schmid 1998). Auf der einen Seite weisen die polit-ökonomischen Systeme beider Länder gemäß etablierter sozio-ökonomischer Ansätze relativ große Ähnlichkeiten auf. Beide Länder sind dem Modell des Rheinländischen Kapitalismus in Abgrenzung zum neo-amerikanischen Kapitalismus (Albert 1992) zuzuordnen. Das Modell des Rheinländischen Kapitalismus zeichnet sich dabei durch ein relatives hohes Maß an staatlicher Regulierung, relativ starken Arbeitnehmer- und Arbeitgeberverbänden sowie durch ein relativ stark ausgebautes soziales Sicherungssystem aus. Darüber hinaus lassen sich beide Länder nach dem Varieties of Capitalism-Ansatz (Hall 2001) als coordinated market economies beschreiben. Coordinated market economies zeichnen sich dadurch aus, dass sowohl die Finanzmärkte als auch die industriellen Beziehungen in politisch implementierte Institutionen eingebettet sind, während in liberal market economies diese beiden Sphären eher dem freien Spiel der Marktkräfte überlassen werden. Legt man diese beiden sozio-ökonomischen Ansätze zugrunde, so handelt es sich bei einem deutsch-niederländischen Vergleich um einen most similar

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cases Design. Allerdings gibt es Gründe, die dieser Einordnung entgegenstehen. Bei beiden Kategorien, dem Rheinischen Kapitalismus und der coordinated market economy, handelt es sich um Globalkategorien, die es erlauben, verschiedene moderne Nationalstaaten in Cluster einzuteilen. Diese Einteilung erlaubt aber kaum Differenzierungen innerhalb der Cluster. Betrachtet man die politökonomischen Systeme der beiden Länder vor allem im Hinblick auf die in dieser Arbeit im Vordergrund stehenden industriellen Beziehungen, so wird deutlich, dass unabhängig von der gleichen Clusterzugehörigkeit erhebliche Unterschiede zwischen Deutschland und den Niederlanden bestehen. So sind die industriellen Beziehungen seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges in den Niederlanden wesentlich stärker formalisiert als in Deutschland. Dieser Unterschied kommt vor allem in den beiden Organisationen Sociaal-Economische Raad (Sozial-Ökonomischer Rat, SER)6 und Stichting van de Arbeit (Stiftung der Arbeit, StvdA) zum Tragen. Diese werden im Rahmen der niederländischen Fallstudie noch ausführlich erörtert, an dieser Stelle wird nur kurz auf deren Funktion in den industriellen Beziehungen eingegangen. Der SER wurde als Beratungsorgan der niederländischen Regierung im Hinblick auf wirtschaftspolitische Themen eingerichtet. Um auch die wirtschaftspolitisch wichtigen Akteure Arbeitnehmer und Arbeitgeber einzubinden, setzt sich der SER neben von der Regierung berufenen Experten auch aus Vertretern von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden zusammen. Darüber hinaus gibt es noch die StvdA, deren Mitglieder sich aus Gewerkschaftsvertretern und Repräsentanten der Arbeitgeberverbände zusammensetzen. Die StvdA wurde als Informations- und Beratungsforum der Sozialpartner mit dem Ziel installiert, die industriellen Beziehungen zu harmonisieren. In Deutschland gibt es solche auf Dauer angelegten Beratungsorgane nicht. Es gab zwar in der Vergangenheit verschiedene Versuche, Konsultationsgremien zu etablieren, welche allerdings allesamt scheiterten: Die Konzertierte Aktion (1967 – 1976); die so genannten Kanzlerrunden zur „Zukunftssicherung des Standortes Deutschland und für mehr Beschäftigung“, welche die Regierung Kohl ab Januar 1995 mit den Arbeitgeberverbänden und den Gewerkschaften führte und welche schließlich im Januar 1996 im „Bündnis für Arbeit und zur Standortsicherung“ mündeten, dies scheiterte aber bereits im März 1996; das Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit (1998 – 2003). Es stellt sich die Frage, welche Rolle diese formal eingerichteten Beratungsorgane im Hinblick auf Soziale Pakte spielen. Mitte der 1990er Jahre wurden SER und StvdA als organisatorischer Kern des so genannten ‚Poldermo6

Der SER-eigenen Übersetzung folgend müsste der deutsche Name eigentlich Sozialwirtschaftlicher Rat lauten. Allerdings ist die Bezeichnung Sozial-Ökonomischer Rat in der deutschsprachigen Literatur gebräuchlicher, so dass diese auch hier verwendet wird.

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dells‘ vor allem im Ausland gefeiert. Die beachtliche wirtschaftliche Entwicklung der Niederlande, welche vor allem in niedrigen Arbeitslosenzahlen zum Ausdruck kam, wurde auf den von Kompromiss und Konsens geprägten Politikstil zwischen Regierung, Arbeitgebern und Gewerkschaften zurückgeführt. 1997 verlieh die Bertelsmann-Stiftung den Carl-Bertelsmann-Preis an die Stiftung der Arbeit mit der Begründung, dass die Stiftung maßgeblich zum niederländischen „Beschäftigungswunder“ beigetragen habe. Auch auf der politischen Bühne fand das ‚Poldermodell‘ große Beachtung, es wurde zur Grundlage des so genannten ‚Third Way‘ gekürt (Karsten 2008). In den 1970er und 1980er Jahren wurde allerdings in eben diesem Politikstil das Hemmnis für die Implementierung weitreichender Reformen zur Stärkung der Wirtschaft gesehen. Und auch Anfang des 21. Jahrhunderts ebbte die Begeisterung angesichts wiederaufkeimender sozioökonomischer Probleme ab. Vor allem die Niederländer selbst sind skeptisch im Hinblick auf die Existenz des ‚Poldermodells‘. Erstens suggeriere dieser Ausdruck, dass für das „Holländische Wunder“ ein Masterplan verantwortlich sei, den es aber nicht gegeben habe. Vielmehr sei dieses Wunder das Ergebnis mehrerer Reformen sowie Anpassungsleistungen an veränderte Umstände gewesen. Darüber gebe es in den Niederlanden nicht einen Politikstil, die Politikprozesse unterschieden sich von Politikfeld zu Politikfeld, auch im Bereich der Wirtschaftspolitik (Andeweg/Irwin 2009: 175). In den niederländischen Sozialwissenschaften wurde vor dem Hintergrund der unterschiedlichen Bewertung des ‚Poldermodells‘ innerhalb weniger Jahre vor allem der analytische Gehalt dieses Begriffs kritisch hinterfragt (Karsten 2008, Woldendorp 2005). „In effect, this application of the concept of neo-corporatism runs the risk of becoming merely a label for a description of historical events in the Netherlands. Events which show that the Dutch system of industrial relations and macroeconomic policy formation sometimes work effectively (neo-corporatism producing a ‘Dutch Miracle’), and sometimes not (none or less neo-corporatism producing a ‘Dutch Disease’), depending on the circumstances. Hence the concept is not used as an analytical tool, but only as a descriptive framework without much explanatory value.” (Woldendorp 2005: 29)

Die Darstellung der Entwicklung der niederländischen overlegeconomie seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges wird zeigen, dass vor allem die Institutionen StvdA und SER von stetigem Wandel geprägt sind. Ähnlich verhält es sich mit der Frage nach den konkreten gesetzlichen Grundlagen der Arbeitsbeziehungen. So gibt es in Deutschland eine verfassungsrechtlich verankerte Tarifautonomie, die den Sozialpartnern rechtlich garantiert, dass sie ihre Arbeitsbeziehungen autonom regeln können. In den Niederlanden

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hingegen ist die Regierung unter bestimmten Bedingungen nach wie vor per Gesetz ermächtigt, in den Lohnfindungsprozess einzugreifen. Allerdings stellt sich die Frage, welche Wirkungen diese unterschiedlichen konkreten Ausgestaltungen der Arbeitsbeziehungen im Hinblick auf Soziale Pakte haben. Für ein most similar cases design ist letztlich auch nicht Identität, sondern relative Ähnlichkeit der Fälle entscheidend. Diese ist im Hinblick auf Deutschland und die Niederlande gegeben. Durch den Vergleich sollen länderspezifische Unterschiede nicht nivelliert werden, sondern gerade auf ihre Wirkung im Zusammenhang mit Sozialen Pakten hin herausgestellt werden. Der Ländervergleich lässt sich darüber hinaus auch aus der politischen Praxis heraus begründen. Als direkte Nachbarstaaten blicken die politischen Akteure oft über die Grenze. In Deutschland rekurrierten die Akteure oft auf die Niederlande als Musterbeispiel ausgehandelter Reformen, von dem es sich zu lernen lohnt. „Auch Gesamtmetall-Chef Werner Stumpfe pflegt die Nähe zum Tarifpartner, er würde gerne mit dem IG-Metall-Vorsitzenden Zwickel gern in der Sommerpause nach Holland reisen, um die Konsenskultur im Nachbarland zu erkunden. Zwickels Zusage steht noch aus, doch der Vorschlag, gemeinsam von den Niederländern zu lernen, stammt von der IG Metall.“ (Der Spiegel 15.06.1998: 107)

Auch in den Niederlanden wird von Politikern das politische Geschehen in Deutschland als ein Referenzpunkt für die Beurteilung der eigenen Politik herangezogen: „Ik denk dat we de hervormingen nu ter hand moeten nemen. Alleen dan voorkomen we dat we straks met sociale stelsels uitkeringen, zorg en pensioenen komen te zitten die niet aan de maat zijn. Europese regeringen laten in elk geval een begin zien van pogingen om dit te doen. Frankrijk hervormt, tegen breed maatschappelijke verzet in, zijn pensioenstelsel. In Duitsland heeft Schröder een begin gemaakt met hervormingen.“ (Schraven 01.07.2003: OP 11)

Je nach wirtschafts- und reformpolitischer Performanz der beiden Staaten wird von den politischen Akteuren also der eine oder der andere Staat zum Modell erklärt, dem es nachzueifern lohnt. Auch die konkrete Fallauswahl, das Bündnis für Arbeit und der Diskussionsverlauf um den Museumpleinakkoord, lässt sich auf mehreren Ebenen begründen. Die Fallauswahl lässt sich zum einen inhaltlich, also in Bezug auf die zu lösenden Probleme, begründen. In ihrer Ausprägung mögen diese zwar unterschiedlich gewesen sein, dennoch wurden sie in beiden Ländern als Probleme, die einer politischen Lösung bedürfen, diskutiert. Zu diesen Problemen zählen: Hohe bzw. steigende Arbeitslosigkeit, demografischer Wandel, Höhe der Lohn-

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nebenkosten usw. Auch aus formalen Gründen wurden diese Fälle gewählt. Bei beiden handelt es sich um so genannte Neue Soziale Pakte. Beide korporatistischen Politikprozesse wurden nicht als auf Dauer angelegt, sondern zur kurzfristigen Lösung dringender wirtschaftspolitischer Probleme etabliert. Der so genannte Museumpleinakkoord war das erste tripartistische Abkommen der Niederlande. Gelegentlich wird auch der berühmte Akkoord van Wassenaar als ein solches Abkommen bezeichnet. Bei dem Akkoord van Wassenaar handelte es sich aber um ein bipartistisches Abkommen, welches zwischen den Gewerkschaften und den Arbeitgeberverbänden geschlossen wurde. Zwar war die niederländische Regierung in die Verhandlungen 1982 maßgeblich involviert (Seils 2004), formal waren allerdings nur die Sozialpartner beteiligt. Anders stellte sich die Situation 2004 dar. Zwar besteht das Abkommen aus zwei Teilen, die sich allerdings inhaltlich aufeinander beziehen und die deren jeweilige Einhaltung auch gegenseitig zur Bedingung der Erfüllung des Abkommens erklären. Der eine Teil des Abkommens besteht aus einer Absichtserklärung der Regierung Balkenende, der zweite Teil aus einer solchen gemeinsamen Erklärung der Sozialpartner7. Im Hinblick auf den deutschen Fall stellt sich die Begründung etwas komplexer dar. Als Fallbeispiel für einen Neuen Sozialen Pakt hätte auch das Bündnis für Arbeit unter Bundeskanzler Kohl dienen können. Verhandlungsgegenstand der Kanzlerrunden und des späteren Bündnisses für Arbeit waren nicht nur Arbeitsbedingungen, sondern auch sozialpolitische Reformen. Trotz der kurzen Verhandlungsphase von nur drei Monaten, dann zerbrach das Bündnis, konnten sich die Beteiligten auf ein neues Altersteilzeitmodell einigen (Tiemann/Kaulisch 1999). Dennoch wurde von diesem ersten Bündnis für Arbeit als Fallbeispiel Abstand genommen, weil sich die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen im Vergleich zum niederländischen Fallbeispiel zu stark unterschieden. Die Verhandlungen zum Bündnis für Arbeit unter Kanzler Kohl wurden vor dem Inkrafttreten der dritten Stufe der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion geführt. Diese dritte Stufe wurde am 01. Januar 1999 wirksam und bewirkte die Einführung des Euro als Gemeinschaftswährung sowie die Etablierung des Stabilitäts- und Wachstumspakts. Beide Elemente setzten für die Regierungen neue Rahmenbedingungen im Hinblick auf die Geldpolitik sowie im Hinblick auf die Fiskalpolitik. Das Bündnis für Arbeit unter Schröder wurde 7 Auch die Regierung Balkenende I hatte mit den Sozialpartnern ein solches Herbstabkommen im November 2002 geschlossen. Dieses Abkommen enthielt aber noch keine gemeinsam ausgehandelten Reformen, sondern basierte lediglich auf einseitigen Zusagen – seitens der Sozialpartner im Hinblick auf die Tarifpolitik und seitens der Regierung im Hinblick auf die finanzielle Entlastung von Arbeitgebern und Arbeitnehmern. Dieses Abkommen kann allerdings nicht als sozialer Pakt bezeichnet werden, da es sich eher um eine Absichtserklärung handelt. Die Regierung Balkenende I war bereits im Oktober 2002 zerbrochen und nur noch geschäftsführend im Amt.

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zwar schon im Dezember 1998 etabliert, die Verhandlungen wurden dann aber unter den neuen politischen Rahmenbedingungen fortgeführt. Im Folgenden wird der Frage nachgegangen, inwiefern sich der Verhandlungsprozess auf das Verhandlungsresultat auswirkt. Zunächst wird die niederländische Fallstudie erörtert. Diese Erörterung beginnt mit einer Darstellung der niederländischen Institutionen und Strukturen im Bereich der industriellen Beziehungen. Dann werden getrennt voneinander die policy- und die politicsInteressen der Akteure in den Verhandlungen zum Museumpleinakkoord analysiert. Es folgt die Auseinandersetzung mit der deutschen Fallstudie. Die Strukturen und Institutionen der industriellen Beziehungen in Deutschland werden nicht explizit dargelegt. Sie werden an den Stellen erörtert, an denen sie für die Verhandlungen von Bedeutung sind. Auch in der deutschen Fallstudie werden die policy- und politics-Interessen der Akteure getrennt voneinander analysiert. Schließlich werden die Ergebnisse in einem Vergleich gegenübergestellt. Auf diese Weise sind zwei Arten von Aussagen möglich: Zum einen können Aussagen über die verschiedenen Aktionsmodi und deren Auswirkungen auf den Verhandlungsprozess gemacht werden. Zum anderen können länderspezifische Bedingungen und deren Wirkung auf den Verhandlungsprozess herausgestellt werden. Schließlich folgt eine Diskussion der Ergebnisse im Hinblick auf politikwissenschaftliche und zivilgesellschaftliche Debatten.

2 Museumpleinakkoord: Verständigungsprozesse und Konzertierung in den Niederlanden (2003 – 2004)

Die tripartistisch ausgehandelten Abkommen unter der Regierung Balkenende II markieren einen Wendepunkt in den neokorporatistischen Verhandlungsprozessen: Zum ersten Mal in der niederländischen Geschichte wurden so genannte Neue Soziale Pakte in den Niederlanden geschlossen (Toren 2007: 176, Seils 2006: 265f). Neue Soziale Pakte bestehen aus auf zentraler Ebene geschlossenen politikfeldübergreifenden Abkommen. Sie unterscheiden sich damit vor allem inhaltlich von den in erster Linie die Lohn- und Preispolitik umfassenden tripartistischen Absprachen, welche die Nachkriegsjahre bis etwa Ende der 1970er Jahre prägten (Hassel 2003b: 74ff). Zwar gab es in den Niederlanden schon seit Anfang der 1980er Jahre auf der zentralen Ebene geschlossene Abkommen, wovon der ‚Akkoord van Wassenaar: Centrale Aanbevelingen inzake aspecten van een werkgelegenheidsbeleid‘ (Abkommen von Wassenaar: Allgemeinverbindliche Empfehlungen zu Fragen der Beschäftigungspolitik) sicherlich einer der populärsten ist (Hassel 2003b: 77). Allerdings unterscheiden sich diese Pakte in wesentlichen Punkten von den in 2003 und 2004 geschlossenen Abkommen: Auf der Policy-Ebene enthalten einige dieser Abkommen lediglich Absprachen über die Lohn- und Arbeitsmarkpolitik. Sozialpolitische Absprachen sind nicht enthalten. Darüber erfüllen einige dieser Pakte, z.B. das Papier ‚Een nieuwe Koers: agenda voor het cao-overleg 1994 in het perspectief van de middellange termijn‘ (Ein neuer Kurs: Agenda für die Tarifverhandlungen 1994 aus mittelfristiger Sicht) den Status eines Abkommens nicht, weil es sich lediglich um Empfehlungen der StvdA (adviezen en nota‘s) und nicht um von mehreren Parteien unter Beteiligung der StvdA geschlossene Verträge (convenanten en verklaringen) handelt. Noch bedeutender ist in diesem Zusammenhang aber, dass es sich bei den zuvor genannten Abkommen nicht um tripartistische, sondern um bipartistische Abkommen, die zwischen den Gewerkschaften und den Arbeitgeberverbänden geschlossen wurden, handelt. Die Regierung war zwar an den Verhandlungen zumindest informell beteiligt und hat durch die Androhung von (lohn-) politischen Maßnahmen im Falle einer Nichteinigung in erheblichem Ausmaß zu einer Einigung beigetragen (Seils 2005), an dem Abkommen selbst war sie aber nicht beteiligt. C. Fraune, Neue Soziale Pakte in Deutschland und den Niederlanden, DOI 10.1007/978-3-531-94186-8_2, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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Sowohl das Herbstabkommen 2003 (Verklaring van de Stichting van de Arbeid inzake het arbeidsvoorwaardenoverleg 2004-2005) als auch das Herbstabkommen 2004 (Najaarsoverleg 5 november 2004) wurden zwischen Regierung und Sozialpartnern geschlossen und regelten Reformmaßnahmen, die über Lohnpolitik und Arbeitsbedingungen hinausgingen. Dass Van den Toren und Seils hinsichtlich der Beurteilung dieser beiden Abkommen als ersten Sozialen Pakt der Niederlande unterschiedlicher Meinung sind – Van den Toren bezeichnet das Abkommen von 2003 als ersten Sozialen Pakt (Toren 2007: 176), Seils hingegen kommt zu dieser Beurteilung erst für das Abkommen von 2004 (Seils 2006: 265f) – ist darauf zurückzuführen, dass das Abkommen von 2003 letztendlich nicht implementiert wurde und durch das Abkommen von 2004 ersetzt wurde. Daraus folgt, dass die neokorporatistischen Politikprozesse, welche diese Abkommen zum Resultat hatten, nicht zu trennen sind (Woldendorp/Delsen 2008: 324). Deswegen sind sowohl die tripartistischen Verhandlungen in 2003 als auch die in 2004 Gegenstand dieser Arbeit8. Bevor die policy- und politics-Interessen der Akteure im Zeitablauf erörtert werden, werden zunächst die institutionellen Rahmenbedingungen Sozialer Pakte sowie die Kompetenzverteilung der Akteure in den industriellen Beziehungen erläutert. Dies ist notwendig, weil sowohl die institutionellen Rahmenbedingungen als auch die Kompetenzverteilung die Verhältnisse der Akteure untereinander formal regeln.

8 Das dritte tripartistisch geschlossene Abkommen unter der Regierung Balkenende II, das Herbstabkommen aus dem Jahr 2005 (Werktop van kabinet en Stichting van de Arbeid), ist nicht Gegenstand dieser Arbeit, da dieses keine tripartistischen Absprachen über institutionelle Sozialstaatsreformen enthält (StvdA 2005).

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2.1 Soziale Pakte: Institutionelle Rahmenbedingungen Da im Mittelpunkt dieser Arbeit die Koordination von Interessen zwischen Regierung, Gewerkschaften und Arbeitgebern in Bezug auf arbeitsmarkt- und sozialpolitische Reformen steht, müssen zunächst die institutionellen Rahmenbedingungen dargestellt werden. Diese Rahmenbedingungen werden häufig unter dem Begriff „Poldermodell“ subsumiert (Visser/Hemerijck 1997, Woldendorp 2005, Waarden 2002, Becker 2001). Dieser Begriff erweckt den Eindruck, dass sich in den Niederlanden ein festes institutionelles Gefüge etabliert habe, welches die Beziehungen zwischen Regierung, Arbeitnehmervertretern und Arbeitgebervertretern regele und eine gleichmäßige Verteilung von Kosten und Nutzen wirtschafts- und sozialpolitischer Reformen durch Verhandlungen ermögliche, was wiederum die Reformbereitschaft innerhalb der Gesellschaft insgesamt erhöhe. Zwar ist dieser Eindruck nicht grundsätzlich falsch, er muss aber relativiert werden. Erstens übersieht diese Darstellung, dass es sich bei dem institutionellen Gefüge nicht um ein Modell im engeren Sinne handelt, sondern um ein historisch gewachsenes Gefüge, welches nicht auf dem Reißbrett geplant worden ist und welches über spezielle Charakteristika verfügt, die nicht einfach übertragen werden können (Andeweg/Irwin 2009: 175, Paridon 2004: 401). Außerdem darf zweitens die politische Wirkung, die mittels dieses Begriffs der institutionellen Einbettung zugeschrieben wird, nicht überschätzt werden. Das „Holländische Wunder“, welches sich vor allem in einem Beschäftigungswunder Mitte der 1990er Jahre manifestierte, basierte nicht allein auf Maßnahmen, die in den korporatistischen Gremien ausgehandelt worden waren. Neben Lohnmäßigung trug auch eine konsequente Sparpolitik der verschiedenen Regierungen seit 1982 zu diesem Wunder bei. Diese rigide Haushaltpolitik stieß bei den Niederländern allerdings nicht auf Akzeptanz, sondern führte zu massiven Protesten (Seils 2005, Paridon 2004: 402). Darüber hinaus führte das 1983/1984 endgültig implementierte Wechselkursregime von Gulden und D-Mark Preisstabilität herbei, welche ebenfalls zur Senkung der Lohnstückkosten beitrug (Gros/Hefeker 1999: 8). Neben dem Modellcharakter und der überschätzten politischen Wirkung ist drittens auch die Konsolidierung des institutionellen Gefüges, welche in dem Begriff „Poldermodell“ ebenfalls mitschwingt, kritisch zu hinterfragen. In formaler Hinsicht haben sich die wohl bekanntesten Institutionen der industriellen Beziehungen in den Niederlanden, die Stiftung der Arbeit (StvdA) und der Sozial-Ökonomische Rat (SER), seit ihrer Gründung in den Nachkriegsjahren zwar kaum verändert, hinsichtlich ihrer Funktion und zugewiesenen Aufgaben sowie hinsichtlich ihrer politischen und gesellschaftlichen Anerkennung haben sich

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aber wesentliche Veränderungen im Laufe der Jahre vollzogen. Diese Entwicklungen stellen sich in Bezug auf andere institutionelle Grundlagen der industriellen Beziehungen deutlicher dar, wie zum Beispiel im Hinblick auf das Tarifrecht, welche auch formal reformiert wurden (Tros/Albeda/Dercksen 2004: 81f, Meer/Visser 2002). Da sich diese Veränderungen vor allem auf die Befugnisse und Zuständigkeiten der Akteure und somit auf die Machtverhältnisse innerhalb der industriellen Beziehungen auswirken (Visser/Hemerijck 1997: 17), werden diese im Folgenden erörtert. Dabei beschränkt sich die Darstellung auf die Veränderung der Zuständigkeiten und Befugnisse der Akteure sowie auf die Veränderungen der Funktionen der verschiedenen institutionellen Rahmenbedingungen. Umfassende Darstellungen der Entwicklungen der institutionellen Grundlagen der industriellen Beziehungen in den Niederlanden bieten: Woldendorp 2005, Tros/Albeda/ Dercksen 2004, Windmuller/Galan 1977a, Kleinfeld 1997, Stikker 1966. 2.1.1 Die industriellen Beziehungen in den Niederlanden seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs Die Nachkriegszeit stellt zwar keine Zäsur in der formalen Ausgestaltung der industriellen Beziehungen dar, markiert aber dennoch eine bedeutende Entwicklungsepoche. Diese Zeit war geprägt von wesentlichen Veränderungen hinsichtlich der institutionellen Ausgestaltung des Verhältnisses der Verbände von Kapital und Arbeit sowie des Verhältnisses zwischen Staat und den Sozialpartnern. Ideell basierte diese Veränderung auf der katholisch geprägten korporatistischen Sichtweise auf das gesellschaftliche Zusammenleben: Der Betonung der Gemeinschaft, welche sich im Konfliktfall dadurch auszeichnete, dass gemeinsam ausgehandelte Lösungen angestrebt wurden, die von allen Beteiligten akzeptiert werden konnten. Diese normative Grundhaltung beinhaltete auch eine Distanzierung vom Marxismus, welcher vor allem die Klassenunterschiede sowie die Notwendigkeit des Klassenkampfes betonte (Paridon 2004: 371f). Institutionell vollzog sich die Veränderung in der Etablierung der beiden Organisationen Stiftung der Arbeit und Sozial-Ökonomischer Rat. Die StvdA ist eine privatrechtliche Stiftung, die von den Sozialpartnern 1945 gegründet wurde. Finanziert wird die Stiftung aus dem Stiftungsvermögen, Mitgliedsbeiträgen und sonstigen Einnahmen. Das Ziel der StvdA besteht nach wie vor darin, die industriellen Beziehungen zu fördern und stetig zu verbessern. Die Mitglieder der StvdA setzen sich aus den Gewerkschaften und den Arbeitgeberverbänden zusammen. Insofern kann man in Bezug auf die StvdA nicht von einer tripartistischen Organisation sprechen. Das korporatistische Ideal kommt vielmehr im SER zum Ausdruck, welcher 1950 per Gesetz eingerichtet worden ist. Es handelt

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sich somit um eine öffentlich-rechtliche Institution. Finanziert wird der SER allerdings nicht über den Staatshaushalt, sondern über Abgaben, die jeder niederländische Betrieb leisten muss. Auch wenn es sich bei dem SER um eine tripartistische Institution handelt, so darf dieses Attribut nicht im herkömmlichen Sinne verstanden werden. Denn neben Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertretern sind nicht Regierungsangehörige, sondern von der Regierung bestellte Experten Mitglieder im SER. Die Hauptfunktion des SER besteht ebenfalls nach wie vor darin, wirtschaftliches- und sozialpolitisches Beratungsorgan der Regierung zu sein (Tros/ Albeda/Dercksen 2004, SER 2005, SER 2005). Materiell spiegelten sich die Veränderungen in der staatlich regulierten Lohnpolitik wider. Die Akteure waren sich hinsichtlich der Notwendigkeit dieser Regulierung einig, um einen raschen Wiederaufbau der niederländischen Wirtschaft zu gewährleisten. Das Ziel bestand darin, durch ein niedriges Lohnniveau die wirtschaftliche Entwicklung anzukurbeln. Die Sozialpartner verfügten somit nicht über die Befugnis, die Tariflöhne auszuhandeln. Die in Tarifverträgen vereinbarten Lohnerhöhungen mussten zum einen den Richtlinien des zuständigen Ministeriums (Ministerie van Sociale Zaken) entsprechen und zum anderen auch noch von einer eigens dafür eingerichteten Organisation, des College van Rijksbemiddelaars, für gültig erklärt werden. Während der Zeit der staatlich regulierten Lohnpolitik beschränkte sich die Funktion von Tarifverträgen und somit die tarifpolitischen Kompetenzen der Gewerkschaften und der Arbeitgeberverbände auf die Konkretisierung allgemeiner Arbeitsbedingungen (Tros/Albeda/Dercksen 2004). Mit zunehmender wirtschaftlicher Entwicklung erwies sich die staatlich regulierte Lohnpolitik als zu starr, um auf die Entwicklungen am Arbeitsmarkt wirksam reagieren zu können. Von 1959 an wuchs die Unzufriedenheit der Arbeitsmarktakteure. Neben dieser Unzufriedenheit wurde die Wirksamkeit der staatlichen Regulierung durch so genannte Schwarzlöhne unterlaufen. Zunächst versuchte die Regierung auf diesen Zustand mit Anpassungen zu reagieren. Ende der 1960er Jahre musste die Regierung die staatliche Regulierung der Lohnpolitik schließlich aufgeben. Mit der Implementierung des Lohngesetzes (Loonwet) durch das Parlament im Jahre 1970 wurden die Kompetenzen im Bereich der Lohnpolitik an die Tarifvertragsparteien zurückgegeben. Allerdings ermächtigten Artikel 8 und Artikel 10 des Lohngesetzes die Regierung weiterhin in den Lohnfindungsprozess einzugreifen. Artikel 10 erlaubte der Regierung in nationalen Notsituationen den direkten Eingriff in den Lohnfindungsprozess durch das so genannte „Einfrieren“ von Löhnen für sechs Monate. Artikel 8 ermöglichte der Regierung indirekt auf die Lohnverhandlungen einzuwirken, indem dieser diese ermächtigte, einzelne tarifvertragliche Klauseln für unwirksam zu erklären, sofern die gesamtwirtschaftliche Notsituation dies erfordere. Dieser Artikel erhöhte

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also das Drohpotential der Regierung. Vor allem die Gewerkschaften protestierten heftig gegen diese beiden Artikel. Vor dem Hintergrund einer Empfehlung des SER, den Artikel 8 abzuschaffen, sowie im Hinblick auf die anstehenden Herbstberatungen, beschloss Sozialminister Gerard Veldkamp, den 8. Artikel außer Kraft zu setzen (Hemerijck/Visser 1999b: 122f, Bottenburg 1995). Die Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände erlangten ihren Einfluss in der Lohnpolitik zurück. Allerdings zog sich die Regierung nicht grundsätzlich aus der Lohnpolitik zurück, formal blieb ihr Einfluss garantiert. Dass sich dieser Einfluss nicht nur formal, sondern auch materiell manifestierte, zeigte sich in den Jahren 1971, 1974, 1976, 1979, 1980, 1981 und 1982, in denen die jeweiligen Regierungen auf der Grundlage von Art. 10 des Lohngesetzes Lohnerhöhungen untersagten. Neben diesen Eingriffen waren diese Jahre von weiteren Turbulenzen in den industriellen Beziehungen geprägt. Nicht nur war das Verhältnis zwischen Regierung und Sozialpartnern aufgrund der Eingriffe in die Lohnpolitik angespannt, auch das Verhältnis der Sozialpartner untereinander gestaltete sich schwierig. Vor allem die Dezentralisierungstendenzen der Tarifverhandlungen infolge der staatlichen Freigabe der Lohnpolitik führten zu zahlreichen Konflikten (Meer/Visser 2002, Bottenburg 1995: 160). Der ‚Akkoord van Wassenaar’ aus dem Jahre 1982, der in der Literatur ex post vielfach zur Grundlage des ‚Holländischen Wunders’ erklärt wurde, stellt zumindest hinsichtlich der industriellen Beziehungen einen Wendepunkt dar. Erstens befriedete diese bipartistisch geschlossene Vereinbarung die Konflikte zwischen den Sozialpartnern im Hinblick auf die Dezentralisierung von Tarifverhandlungen und zweitens hat es seitdem keine Eingriffe seitens der Regierung in die Lohnverhandlungen mehr gegeben. 1986 wurde das Lohngesetz dahingehend modifiziert, dass der Ministerpräsident nur noch in unerwartet eintretenden nationalen Notsituationen, die von externen Faktoren ausgelöst werden, befugt ist, in den Lohnfindungsprozess einzugreifen (Woldendorp 2005: 52f, Kam/Drimmelen/Hulst 1995: 24f). Dass Tarifautonomie damit allerdings nur de facto und nicht de jure herrscht, wurde 1993 noch einmal deutlich, als die Regierung mit einem solchen Eingriff drohte (Visser 1998a: 666, Hemerijck/Visser 1999a: 137f, Meer 2003: 12f). Institutionell hatte dieses Abkommen zur Folge, dass die Branchenebene zur zentralen Ebene für die Lohnverhandlungen wurde9 (Toren 1997: 69). Die Dezentralisierung der Lohnpolitik ging aber nicht mit einer Abwertung der zentralen Ebene einher. Infolge des Akkoord van Wassenaar etablierten sich 9 Die Tarifverhandlungen, die mehr umfassen als die Lohnverhandlungen, fanden auch schon vorher auf der Branchenebene statt. Der Grund hierfür liegt in der Entscheidung der Regierung aus dem Jahr 1945, das System der industriellen Beziehungen aus der Vorkriegszeit zu revitalisieren (Windmuller/Galan 1977a: 14f).

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die so genannten Frühjahrs- und Herbstberatungen (voorjaars- en najaarsoverleg) (StvdA 2003a) im Rahmen der StvdA, also auf zentraler Ebene. Ursprünglich gehen diese zweimal jährlich stattfindenden Beratungen auf eine Empfehlung des SER aus dem Jahr 1984 zurück. Der SER empfahl regelmäßige Treffen zwischen der Regierung und den Sozialpartnern, um mittels Informationsaustausch und Absprachen möglichst optimale Rahmenbedingungen für Wirtschaftswachstum und einen ausgeglichenen Arbeitsmarkt zu schaffen.10 Die im Herbst stattfindenden zentralen Verhandlungen in der StvdA dienen in erster Linie dazu, zu einem koordinierten tarifpolitischen Vorgehen zu gelangen (Woldendorp 2005). Es existiert also ein starker Zusammenhang zwischen den Verhandlungen auf der zentralstaatlichen Ebene und den Tarifverhandlungen auf der Branchenebene. Auf der einen Seite beeinflussen die Verhandlungen auf der zentralstaatlichen Ebene die Tarifverhandlungen auf der Branchenebene. Auf der anderen Seite wird dieser Einfluss aber auch in die umgekehrte Richtung existieren, da die Tarifparteien unabhängig von den zentralen Verhandlungen agieren können11 (Tros/Albeda/Dercksen 2004: 107f, Tros 2000: 77). Es gibt keine gesetzliche Grundlage für diese tripartistischen Konsultationen, eine Teilnahme der Akteure ist nicht zwingend. Somit stellen auch diese Beratungen ein politisches Instrument zur Positionierung der Akteure hinsichtlich des gegenseitigen Verhältnisses dar, ähnlich wie die SER-Empfehlungen. Ein Beispiel aus jüngerer Zeit hierfür lieferte die Regierung Balkenende Anfang 2008. Sozialminister Piet Hein Donner, unterstützt vom Ministerpräsidenten, kündigte im Februar 2008 an, dass er aktuell keinen Anlass für Beratungen mit 10 Das Frühjahr wurde gewählt, damit die Akteure vor dem Hintergrund der zu dem Zeitpunkt erscheinenden Wirtschafts- und Finanzberichte bzw. -prognosen verschiedener Einrichtungen, wie z.B. der niederländischen Zentralbank, des Centraal Planbureau (CPB) sowie des Finanzministeriums, ihre jeweiligen Vorhaben diskutieren und koordinieren können. Darüber hinaus wurde ein weiteres Treffen im Herbst angeregt, in dem vor dem Hintergrund des jeweils am dritten Dienstag im September durch das Finanzministerium vorgestellten Haushaltsentwurfs sowie der jeden Herbst erscheinenden wirtschaftlichen Prognosen des CPB die Absprachen des Frühjahrtreffens erneut diskutiert werden sollten. Dieses Treffen sollte auch richtungweisend für die dezentralen Tarifverhandlungen sein (SER 1984: 22ff). 11 Der zeitliche Rahmen der Tarifverhandlungen sieht wie folgt aus: Die Vorstellung des Haushaltsentwurfes der Regierung am ersten Dienstag im September stellt den Auftakt der Tarifrunden dar. In den darauffolgenden Monaten geben dann die Dachverbände der Gewerkschaften ihre Forderungsempfehlungen ab. Wie in Deutschland sind die Adressaten dieser Empfehlungen in erster Linie die für die Tarifverhandlungen zuständigen dezentralen Gewerkschaftsorganisationen. Allerdings sind diese Empfehlungen auch schon an die Arbeitgeberorganisationen gerichtet, ansonsten könnte die öffentliche Präsentation dieser entfallen. Dementsprechend reagieren die Arbeitgeberverbände, ebenfalls öffentlich, auf diese Empfehlungen. Zwischen Dezember und Juni finden dann Tarifverhandlungen auf Branchen- und Firmenebene statt. Verhandlungsgrundlage sind dabei entweder die Empfehlungen der Zentralen oder, sofern zustande gekommen, zentrale tripartistische Absprachen (Woldendorp 2005: 61f, Kam/Drimmelen/Hulst 1995: 35ff).

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den Sozialpartnern sehe. Trotz dieser Absage fanden dann letztendlich doch Frühjahrsberatungen im April 2008 statt (Broekhuizen/Cats 24.04.2008: 3, fd 27.02.2008: 3). Infolge des Akkoord van Wassenaar 1982 waren die industriellen Beziehungen somit von zwei auf den ersten Blick widersprüchlichen Entwicklungen geprägt. Zum einen von einer Dezentralisierung der Arbeitsbeziehungen, welche in der Verlagerung der Tarifpolitik auf die Branchenebene zum Ausdruck kam. Zum anderen von einer Wiederherstellung der zentralen Verhandlungsebene, welche vor allem in der Etablierung der tripartistischen Frühjahrs- und Herbstberatungen im Rahmen der StvdA bestand. Die Widersprüchlichkeit dieser beiden Entwicklungslinien wurde durch relativ starke Interdependenz der beiden Verhandlungsebenen aufgehoben. Ende der 1980er keimte Kritik an diesem Politikstil auf. Es waren vor allem gestandene Politiker wie Frits Bolkestein (VVD) und Thijs Wöltgens (PvdA), welche den Vorrang der Politik einforderten. Vor allem der SER stand im Kreuzfeuer der Kritik. Diesem wurde vorgeworfen, den Status quo zu schützen anstatt auf Veränderungen angemessen zu reagieren und damit Reformstau zu produzieren und notwendigen Strukturwandel zu verhindern (Paridon 2004, Meer 2003). Anfang der 1990er Jahre kam es infolge der Deutschen Einheit zu einer Abwertung des Gulden, welche wiederum einen Anstieg der Lohnkosten zur Folge hatte. Die Gewerkschaften reagierten zwar auf diesen Anstieg mit einer Rückkehr zu moderaten Lohnforderungen, aus Sicht der damaligen Regierung Lubbers III (1989 – 1994) kam diese Reaktion aber zu spät. Sowohl 1992 als auch 1993 drohte der Arbeits- und Sozialminister Bert de Vries mit einem lohnpolitischen Eingriff (Visser/Hemerijck 1997: 105f). Die Sozialpartner protestierten gegen diese Drohung. Vor allem versuchten sie mittels politischer Programme die overlegeconomie zu revitalisieren. Allerdings zogen die Sozialpartner hierbei nicht an einem Strang, selbst die gewerkschaftlichen Dachverbände präsentierten unterschiedliche Standpunkte (Meer/Visser 2002). Hinter verschlossenen Türen verhandelten die Sozialpartner allerdings und verständigten sich 1993 auf einen neuen Kurs in der Tarifpolitik. Die Gewerkschaften stimmten einer weiteren Dezentralisierung sowie einer Flexibilisierung der Arbeitsbeziehungen zu, die Arbeitgeber gaben ihren Widerstand gegen weitere Arbeitszeitverkürzungen auf. Da mit diesem Abkommen auch ein Bekenntnis zur Notwendigkeit einer verantwortungsvollen Lohnpolitik verbunden war, konnten die Sozialpartner einen Eingriff der Regierung verhindern (Visser/Hemerijck 1997, Meer/Visser 2002). Auf der Ebene der industriellen Beziehungen glätteten sich damit die Wogen. Diese Entwicklung ging allerdings nicht mit einer Verbesserung des Verhältnisses zwischen Regierung und Sozialpartnern auf der politischen Ebene einher. Dabei hätte die parteipolitische Zu-

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sammensetzung (PvdA (Sozialdemokraten), VVD (konservativ-liberal), D66 (linksliberal), GroenLinks (pazifistisch-progressiv)) sowie deren personelle Führung durch den ehemaligen Vorsitzenden der Gewerkschaft FNV Wim Kok dies vermuten lassen. Die neue Regierung Kok I (1994-1998) griff hingegen die politische Kritik auf und implementierte weitreichende Reformen. „The first ‘purple’ cabinet came into power in 1994, accentuating the break. The role of the social partners in the management, supervision and advisory bodies was decreased. […] Change in the social security law in 2000 resulted in further limitations to the role of the unions and employer associations. The government was able to exploit the shadow of its hierarchy to the disadvantage of the social partners. The purple cabinet did not ascribe much importance to unanimous advisory reports and did not allow the social partners to make major adjustments to its plans. The purple cabinet made no secret of the fact that part of its mission was to decrease the role played by social partners.” (Toren 2007: 176)

1994 wurde die Beratungspflicht durch den SER abgeschafft, die Regierung ist seitdem nicht mehr dazu verpflichtet die Expertise des SER im Hinblick auf wirtschaftspolitische Reformen einzuholen. Darüber hinaus wurde auch der Einfluss der Sozialpartner im Bereich der sozialen Sicherung verringert, sie wurden aus der Verwaltung der Sozialleistungen verdrängt. Die Regierung machte die Sozialpartner für den missbräuchlichen Bezug von Sozialleistungen und somit für die Kostenexplosion verantwortlich (Paridon 2004, Green-Pedersen 2002). Mit Pim Fortuyn betrat ein weiterer Kritiker der niederländischen ‚overlegeconomie‘ die politische Bühne. Dessen Kritik richtete sich vor allem gegen das ‚Elitenkartell‘. Der politischen Elite warf er vor, dass sie die aus seiner Sicht überkommene overlegeconomie nicht abschaffen würden, weil sie mit deren Akteuren zu eng verbunden seien. Sowohl die politischen als auch die tarifpolitischen Akteure hätten jegliche Anbindung an das Volk verloren, ihre Politik sei nur auf die Bedürfnisse dieser Elite ausgerichtet. Die Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände beurteilte er als Relikte einer längst vergangenen Zeit. Die Arbeitnehmer und Arbeitgeber könnten individuell ihre Beziehungen regeln (Lucardie 2006). Obwohl sich die Beziehungen zwischen Regierung und Sozialpartnern auch unter der Regierung Balkenende I (Juli bis Oktober 2002) nicht entspannten, schlossen die Akteure im November 2002 ein tripartistisches Abkommen, in dem sie sich vor allem darauf verständigten, dass die Verhandlungen mit der neuen Regierung weitergeführt werden sollen (StvdA 2002). Der Überblick über die Entwicklung der industriellen Beziehungen seit dem Zweiten Weltkrieg hat gezeigt, dass diese von verschiedenen Dynamiken geprägt ist. Die Beziehungen zwischen der Regierung und den Sozialpartnern sowie die Beziehungen zwischen den Sozialpartnern untereinander unterlagen stetigen

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Veränderungen, sowohl formell wie auch informell. Dennoch stellte sich die Ausgangslage für die tripartistischen Verhandlungen in der Amtszeit der Regierung Balkenende II widersprüchlich dar: Auf der einen Seite war die politische und gesellschaftliche Skepsis gegenüber der niederländischen overlegeconomie und ihren Akteuren groß, auf der anderen Seite resultierten die Herbstverhandlungen 2002 in einem tripartistischen Abkommen, in welchem die Akteure weitere Verhandlungen befürworteten. Wie sich diese widersprüchliche Ausgangslage auf die Verhandlungen auswirkte, wird die Analyse der Positionen und Aktionsmodi der Akteure zeigen. 2.1.2 Die Kompetenzen der Akteure in den industriellen Beziehungen Im vorangegangenen Abschnitt ist die Entwicklung der institutionellen Rahmenbedingungen der industriellen Beziehungen seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges dargelegt worden. Das Verhältnis der Akteure wird aber nicht nur von diesen institutionellen Rahmenbedingungen, sondern auch von den Kompetenzen der einzelnen Akteure im Bereich der Arbeitsmarktbeziehungen sowie im Bereich der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik und von der grundsätzlichen politischen Stärke der Akteure geprägt. Im Folgenden werden diese beiden Aspekte akteursspezifisch erörtert. Seit der de facto Implementierung der Tarifautonomie infolge des Abkommens von Wassenaar 1982 sind die Sozialpartner die Hauptakteure der industriellen Beziehungen. Die Verhandlungskompetenzen von Gewerkschaften und Arbeitgeberorganisationen verschieben sich innerorganisatorisch in Abhängigkeit von der Verhandlungsebene. So sind die Dachverbände für die Verhandlungen und Konsultationen auf der zentralstaatlichen Ebene zuständig, auf der Mesoebene hingegen agieren die Branchenorganisationen. Aufgrund der Entscheidung der niederländischen Regierung aus dem Jahr 1945, nach der das System der industriellen Beziehungen aus der Vorkriegszeit revitalisiert werden sollte, finden Tarifverhandlungen dezentral, d.h. auf Branchen- und Betriebsebene statt (Windmuller/Galan 1977b: 14f). Seit der Einführung des Lohngesetzes 1970 werden auch die Lohnverhandlungen auf der dezentralen Ebene geführt. Trotz dieser Dezentralisierung der tarifpolitischen Kompetenzen besitzen die Dachverbände in den Niederlanden großes politisches Gewicht. Dieses Gewicht ist ein Erbe der versäulten Verhandlungsdemokratie, welche Zentralisierungsprozesse auslöste, die wiederum als Grund dafür zu sehen sind, dass Dachverbände nach wie vor die exklusiven Akteure in nationalen Verhandlungs- und Beratungsgremien sind (Kleinfeld 1997: 257). Einzelgewerkschaften, die keinem

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Dachverband angeschlossen sind, auch Kategoriale Organisationen genannt12, sind demnach auch nicht in den die Arbeitsbeziehungen auf zentralstaatlichem Niveau regelnden nationalen Beratungsorganen wie der StvdA vertreten13 (Tros/ Albeda/Dercksen 2004: 32). In den Niederlanden gibt es drei gewerkschaftliche Dachverbände. Der größte ist die Federatie Nederlandse Vakbeweging (FNV), welcher 62,8 Prozent aller niederländischen Gewerkschaftsmitglieder auf sich vereint. Darüber hinaus gibt es noch den Christelijke Nationaal Vakverbond (CNV) mit einem Mitgliederanteil von 17,6 Prozent sowie den Unie Middelbar en Hoger Personeel (Unie MHP) mit einem Mitgliederanteil von 8,9 Prozent (Tros/Albeda/Dercksen 2004: 29, CBS 2008, Visser 1998b: 278). In diesen gewerkschaftlichen Dachverbänden sind Einzelgewerkschaften zusammengeschlossen, aus deren Reihen die jeweiligen Vorstände gestellt werden. Neben der Vertretung in nationalen Gremien besteht die Hauptaufgabe der Dachverbände darin, den Einzelgewerkschaften Informationen bereitzustellen und das Handeln der einzelnen Gewerkschaften zu koordinieren. Seit den 1960er Jahren sind Konzentrationsprozesse innerhalb der Gewerkschaftslandschaft zu beobachten. Es wurde darüber diskutiert, durch Fusionen die Segmentierung der niederländischen Gewerkschaftslandschaft zu überwinden und so organisatorische Probleme, wie z.B. Finanznot einzelner Gewerkschaften, zu lösen sowie das (tarif-) politische Gewicht zu stärken. Diese Idee wurde schließlich in der Fusion der sozial-demokratisch geprägten Gewerkschaft NVV (Nederlands Verbond van Vakverenigingen) und der katholisch geprägten Gewerkschaft NKV (Nederlands Katholiek Vakverbond) verwirklicht. Der Prozess der organisatorischen Verschmelzung begann 1976 und wurde mit der Gründung der FNV 1982 abgeschlossen. Vor 1976 hatte es bereits einen Versuch der organisatorischen Zusammenarbeit gegeben, an dem auch der CNV beteiligt war. Dieser Versuch scheiterte aber zunächst, als der CNV 1974 beschloss, eigenständig zu bleiben14 (Visser 1998b: 278, Dam 2010: 268ff). Mit dieser Entwicklung ging außerdem eine organisatorische Stärkung der Vorstände einher, die ebenfalls an einer wachsenden Professionalisierung der Gewerkschaften abzulesen ist (Tros/Albeda/Dercksen 2004: 32f). Aufgrund ihres relativ niedrigen Organisationsgrades ņ von 1995 bis 2009 sank der prozentuale Anteil der Gewerkschaftsmitglieder unter den abhängig 12 Kategoriale Organisationen waren vor allem in den Nachkriegsjahren von Bedeutung, heutzutage spielen sie eher eine untergeordnete Rolle (Tros/Albeda/Dercksen 2004: 32). 13 Für die Aufnahme von Gewerkschaften in öffentlich-rechtliche Organisationen gelten folgende vom SER 1977 aufgestellte Bedingungen: Zweijährige Existenz, ausreichende Mitgliederzahl, Unabhängigkeit und finanzielle Tragfähigkeit (Tros/Albeda/Dercksen 2004: 32). 14 Eine ausführliche Darstellung dieser Konzentrationsprozesse bietet der niederländische Historiker Peter van Dam (Dam 2010).

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beschäftigten Arbeitnehmern von 28 auf 22 Prozent15 (CBS 2010) ņ wird immer wieder die Frage aufgeworfen, ob die starke Position der Gewerkschaften neben Regierung und Arbeitgebervertretern in zahlreichen Institutionen und Beratungsgremien noch zeit- und sachgemäß ist. Die Verhandlungsmacht von Gewerkschaften wird aber nicht nur durch deren Organisationsgrad, sondern auch von vielen weiteren Faktoren wie der konjunkturellen Lage, der Vernetzung im politisch-administrativen System und der Rolle von Gewerkschaften in Institutionen des sozial-ökonomischen Systems bestimmt. Aus diesen Gründen wirkt sich der allgemein beobachtbare Rückgang des Organisationsgrades von Gewerkschaften in verschiedenen Ländern auch verschieden aus. Kennzeichnend für die Niederlande ist, dass der stetig abnehmende Organisationsgrad nicht dazu führt, dass Tarifverhandlungen und -verträge an Bedeutung verlieren. Diese Entwicklung ist zum einen auf die Arbeitsgesetzgebung zurückzuführen, in welcher die Tarifpartnerschaft eine besondere Stellung einnimmt. Zum anderen liegt der Grund für diese Entwicklung in der Reaktion der in den Niederlanden sehr gut organisierten Arbeitgeber, die sich für die Aufrechterhaltung von Tarifverhandlungen und –verträgen entschieden. Außerdem hat sich das Tarifvertragssystem in den letzten 30 Jahren als sehr flexibel und anpassungsfähig erwiesen, was neben der stetigen Dezentralisierung der Tarifverhandlungen auch in der zunehmenden Individualisierung von Tarifverträgen zum Ausdruck kommt (Tros/Albeda/Dercksen 2004: 35ff). Den Gewerkschaften stehen sowohl formelle wie auch informelle politische Instrumente zur Durchsetzung ihrer Ziele zur Verfügung. Die formellen Instrumente sind die Tarifvertragsgesetzgebung und das Streikrecht. Allerdings hat die Erörterung der Entwicklung der Rahmenbedingungen der industriellen Beziehungen gezeigt, dass die Gewerkschaft in Bezug auf die Wirksamkeit des Instruments Tarifgesetzgebung stark von der Regierung abhängig ist. Auch das Streikrecht kann aufgrund des relativ hohen Arbeitsfriedens, welcher auch in der Bevölkerung sehr geschätzt wird, seine politische Wirkung nicht voll entfalten. Die von den Gewerkschaften organisierte Großdemonstration gegen die Reformpläne der Regierung Balkenende II in Bezug auf die Erwerbsunfähigkeitsversicherung WAO (Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering) in Amsterdam am 02. Oktober 2004 mit über 200 000 Teilnehmern hat aber gezeigt, dass eines der wirkungsmächtigsten politischen Instrumente der Gewerkschaften immer noch in der Mobilisierung ihrer Mitglieder und breiter Teile der Bevölkerung liegt (Tros/Albeda/Dercksen 2004: 38). 15 Diese Entwicklung wird von einem stetigen Mitgliederrückgang begleitet. Von 1999 bis 2009 entwickelten sich die absoluten Mitgliederzahlen wie folgt: FNV: - 35 800 Mitglieder; CNV: - 24 600; MHP: - 83 400. Die innergewerkschaftliche Mitgliederaufteilung wird durch diese Entwicklung nicht tangiert (CBS 2009).

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Im Gegensatz zu den niederländischen Gewerkschaften sind die Arbeitgeber relativ gut organisiert, der Anteil der bei Verbänden angeschlossenen Arbeitgebern liegt stabil bei 80 Prozent (Woldendorp 2005: 60, Tros/Albeda/Dercksen 2004: 56). Eine Unterscheidung zwischen Arbeitgeber- und Industrieverbänden spiegelt sich in den einzelnen Organisationen wider, es handelt sich bei vielen um eine Mischform16 (Tros/Albeda/Dercksen 2004: 51). Auch die niederländischen Arbeitgeberverbände sind von Konzentrationsprozessen gekennzeichnet. Die Gründe hierfür ähneln denen der Gewerkschaften: Zum einen wurde der hohe bürokratische Aufwand, der mit einer organisatorischen Vielfalt verbunden ist, als ineffektiv kritisiert. Vor allem viele Unternehmer bemängelten die hohen Kosten der Mehrfachmitgliedschaft. Zum anderen war dieser Prozess von dem Bestreben gekennzeichnet, durch eine Bündelung der Kräfte auch das politische Gewicht zu erhöhen. Da die Arbeitgeberverbände schon über eine lange Tradition der Zusammenarbeit verfügten, war es verwunderlich, dass der organisatorische Zusammenschluss erst 1996 mit der Fusion der beiden Dachverbände der Industrie Verbond van Nederlandse Ondernemingen (VNO) und Nederlands Christelijk Werkgeversverbond (NCW) zu VNO-NCW verwirklicht worden ist (Bruggeman/Camijn 1999). Neben VNO-NCW gibt es noch zwei weitere unternehmerische Dachverbände: MKB-Nederland (midden- en kleinbedrijf) sowie LTO-Nederland (Landen Tuinbouw Organisatie). Der einflussreichste Dachverband ist VNO-NCW, in dem vor allem Arbeitgeberverbände und große Betriebe aus der Industrie, dem Bausektor, dem Großhandel, dem Transportwesen sowie der Finanzdienstleistungsbranche zusammengeschlossen sind. Der große Einfluss von VNO-NCW resultiert vor allem aus der wirtschaftlichen Bedeutung der Sektoren, aus denen seine Mitglieder stammen. Denn rein quantitativ ist MKB-Nederland der größte Dachverband, welcher als Sprachrohr des niederländischen Mittelstandes fungiert. LTO-Nederland ist der kleinste Dachverband, seine Mitglieder kommen vor allem aus dem Agrarsektor. Hinsichtlich der anderen beiden Dachverbände unterscheidet sich LTO aber in einem entscheidenden Punkt: LTO tritt als Tarifvertragspartei auf. Innerhalb der anderen beiden Dachverbände ist die innerorganisatorische Aufgabenteilung ähnlich wie bei den Gewerkschaften: Der Dachverband agiert auf der nationalen Ebene, die Branchenorganisationen auf der Branchenebene, auf der auch Tarifverhandlungen geführt werden 16

Die funktionale Differenzierung nach Unternehmer- und Arbeitgeberverbänden gibt es seit 1968 nicht mehr. VNO fungiert seit 1920 als Industrieverband, daneben gab es einige kleinere Dachverbände, welche die Interessen von Unternehmern in ihrer Funktion als Arbeitgeber vertraten. Diese Dachverbände gingen 1968 im VNO auf (Visser/Wilts 2006: 29). Da es in den Niederlanden die Unterscheidung zwischen Unternehmer- und Arbeitgeberverbänden nicht mehr gibt, werden diese Begriffe in dieser Studie synonym verwendet.

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(Tros/Albeda/Dercksen 2004: 51ff). Die drei Dachverbände kooperieren in hohem Maße miteinander. Sie bilden den Raad van de Centrale Ondernemingsorganisaties (RCO), in dem sie ihr Verhalten in nationalen Beratungsorganen und Institutionen abstimmen (Tros/Albeda/Dercksen 2004: 54). Auch die Arbeitgeberorganisationen verfügen über formelle und informelle politische Instrumente, wobei auch hier die informellen überwiegen. Diese bestehen nicht nur in der Beeinflussung der Bevölkerung, sondern vor allem in ihrem ökonomischen Gewicht. Hinzu kommt eine weitere Besonderheit: In den Niederlanden werden die Gewerkschaften von den Arbeitgeberverbänden finanziell unterstützt. Mit diesen Zahlungen pro Arbeitnehmer, den so genannten ‚vakbondstientje’, sollen die Gewerkschaften für ‚free-rider’ entschädigt werden, also für nicht gewerkschaftlich organisierte Arbeitnehmer, die von den Leistungen der Gewerkschaften dennoch profitieren. Im Gegenzug erwarten die Arbeitgeberverbände von den Gewerkschaften, dass diese als Interessenvertreter aller Arbeitnehmer und nicht nur ihrer Mitglieder auftreten (Delsen 2001: 13). Seit der Implementierung des Lohngesetzes 1970 sind die tarifpolitischen Kompetenzen der Regierung beschränkt. Der Ministerpräsident ist aber de jure über den 10. Artikel des Lohngesetzes nach wie vor dazu berechtigt, in unvorhergesehenen, von externen Faktoren ausgelösten, nationalen Notsituationen Lohnerhöhungen per Gesetz zu untersagen. Auch wenn dies de facto seit fast dreißig Jahren nicht mehr geschehen ist, so stellt diese gesetzliche Ermächtigung dennoch ein politisches Instrument zur Durchsetzung der Regierungsposition dar. Denn der Artikel enthält keine objektiven Kriterien, welche eine unvorhergesehene nationale Krisensituation definieren, so dass die Regierung einen gesetzlichen Eingriff zumindest glaubhaft androhen kann, wie 1993 geschehen (Visser 1998a: 666, Meer 2003: 12f). Auch wenn die Regierung in die auf Branchen- und Firmenebene geführten Tarifverhandlungen nicht einbezogen ist, so verfügt diese doch über zwei Instrumente, über die sie indirekt Einfluss auf die Tarifverhandlungen ausüben kann. Erstens über die Koppelung von Marktlöhnen und Sozialtransfers, welche im Rahmen des Gesetzes über die Angleichung mit Abweichungsmöglichkeiten (WKA, Wet koppeling met afwijkingsmogelijkheid) geregelt wird. Über diese Koppelung soll eine gewisse Einkommenssolidarität geschaffen werden. Allerdings kann die Regierung im Falle einer ihr zu hoch erscheinenden Tariflohnerhöhung von dieser Kopplung Abstand nehmen und die Sozialtransfers nicht bzw. nicht im gleichen Maße anheben. Mit diesem Instrument besitzt die Regierung einen Hebel, um auf die Lohnforderungen der Gewerkschaften einzuwirken, denn die Gewerkschaften in den Niederlanden beanspruchen, dass sie die ganze Erwerbsbevölkerung, also auch Sozialtransferbezieher, vertreten (Tros 2000: 34, Slomp 2004: 47).

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Zweitens kann die Regierung über das Gesetz ‚Wet op het Algemeen Verbindend en Onverbindend Verklaren van Bepalingen van Collectieve Arbeidsovereenkomsten‘, also die Allgemeinverbindlichkeitserklärung von Tarifverträgen, indirekt Einfluss auf die Tarifverhandlungen nehmen. Mittels dieses Gesetzes kann der Sozial- und Arbeitsminister Teile des Tarifvertrages für allgemeinverbindlich, d.h. auch für nicht organisierte Arbeitgeber in derselben Branche gültig erklären. Der ursprüngliche Zweck dieses Instruments bestand im Schutz von Arbeitnehmern und Arbeitgebern: Arbeitnehmern sollte darüber Rechtssicherheit im Hinblick auf ihre Entlohnung garantiert werden. Arbeitgeber sollten vor Lohnkonkurrenz geschützt werden. Allerdings kann die Regierung dieses Instrument auch nutzen, um im Falle einer ihr zu hoch erscheinenden Tariflohnerhöhung, eine Allgemeinverbindlichkeitserklärung abzulehnen. Das zweite Kabinett17 unter Ministerpräsident Balkenende, welches in dem dieser Arbeit zu Grunde gelegten Untersuchungszeitraum regierte, ging sogar noch einen Schritt weiter: Es verankerte in seinem Koalitionsvertrag die Drohung, dieses Instrument im Falle unverantwortlicher Lohnzuwächse abzuschaffen (Tros/Albeda/Dercksen 2004: 104ff, Slomp 2004: 48, Akkerman 2005: 193f). Damit sind die Hauptakteure der niederländischen Arbeitsbeziehungen, die in Bezug auf tripartistische Verhandlungen relevant sind, erörtert. Dabei wurde deren interne Organisation dargestellt und das Zusammenspiel der Akteure auf verschiedenen Ebenen wurde erläutert. Darüber hinaus wurde auch die Verhandlungsmacht der Akteure untereinander umrissen, welche sich vor allem in deren politischen Instrumenten widerspiegelt.

17 In den Niederlanden werden die Begriffe Regierung, Ministerrat und Kabinett häufig synonym verwendet. Eine einheitliche offizielle Definition und Abgrenzung dieser Begriffe existiert nicht. Während umgangssprachlich mit den Begriffen Regierung und Ministerrat nur die Regierungsmitglieder im engeren Sinne, also lediglich die Minister, bezeichnet werden, erfasst der Begriff Kabinett neben den Ministern auch die einzelnen Staatssekretäre (Deth/Vis 2006: 59). In dieser Arbeit werden die Begriffe Regierung und Kabinett synonym zur Kennzeichnung der dem politisch-administrativen System zugehörigen Akteure verwendet.

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2.2 Die Akteurskonstellation in den Verhandlungen zum Museumpleinakkoord 2004 Im Folgenden werden die in die tripartistischen Frühjahrs- und Herbstberatungen (voorjaars- en najaarsoverleg) 2003 und 2004 involvierten Akteure betrachtet. Die Betrachtung erfolgt nach deren Systemzugehörigkeit, d.h. es wird nach Regierungsakteuren, Gewerkschaften und Unternehmerverbänden unterschieden. Diese Unterscheidung ergibt sich intuitiv. Für den Fortgang der Analyse ist sie darüber hinaus angemessen, da auch innerorganisatorische Konfliktlinien, die sich weniger leicht erschließen lassen als die systembedingten, aufgezeigt werden können. Die Akteure werden hinsichtlich ihrer innerorganisatorischen Verfasstheit und Organisation beschrieben sowie hinsichtlich ihrer politischen Stellung sowohl in Bezug auf das politische System als auch in Bezug auf die industriellen Beziehungen. Weil der Abschnitt einen Überblick über die Zusammensetzung der Akteure sowie mögliche inner- und interorganisatorische Konfliktlinien und Koalitionen geben soll, werden nicht nur die Organisationen erörtert, sondern auch die Persönlichkeiten derjenigen, welche die Verhandlungen führen, konkret die an den Verhandlungen beteiligten Minister sowie die Vorstände der Arbeitgeberorganisationen und Gewerkschaften. 2.2.1 Das Kabinett Balkenende II (2003-2006) Im Folgenden wird der Akteur Regierung näher betrachtet. Neben dessen parteipolitischer und personeller Zusammensetzung stehen die politischen und wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen zu Beginn der Legislaturperiode im Fokus des Interesses. Darüber hinaus soll erörtert werden, wie sich die Regierung gegenüber den Sozialpartnern positionierte. Die Wahlen im Januar 2003 stellten die parteipolitische Zusammensetzung des Parlaments nahezu so wieder her wie vor „Fortuyns Wirbelsturm“ (Wielenga 2008: 360). Die CDA (Christen-Democratisch Appèl, christdemokratisch) erhielt einen Anteil von 28,6 Prozent der Wählerstimmen und wurde mit 44 Sitzen im Parlament stärkste Partei, gefolgt von der PvdA (Partij van de Arbeid, sozialdemokratisch) mit 42 Sitzen (27,3 Prozent der Wählerstimmen) und der VVD (Volkspartij voor Vrijheid en Democratie, konservativ-liberal) mit 28 Sitzen (17,9 Prozent der Wählerstimmen). Von den restlichen Parteien konnte keine weitere eine zweistellige Anzahl von Sitzen auf sich vereinigen. Die LPF (Lijst Pim Fortuyn, rechtspopulistisch) errang 5,7 Prozent der Wählerstimmen und konnte nur noch acht Sitze für sich gewinnen, erlitt also im Verhältnis zu den Wahlen 2002 einen Verlust von 18 Sitzen. Die Koalitionsverhandlungen zogen sich dennoch außergewöhnlich lange hin. Der Grund hierfür lag darin, dass die

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CDA, die als stärkste Partei aus den Wahlen hervorgegangen war, zunächst Verhandlungen mit der zweitstärksten Partei, der PvdA aufnahm. Im April 2003 einigten sich CDA und PvdA schließlich. Allerdings erwies sich das Koalitionsabkommen als nicht tragfähig, bereits einen Tag nach der Einigung trat Balkenende wieder von diesem zurück. Der Grund für diese Umkehr bestand in Meinungsverschiedenheiten zwischen CDA und PvdA in der Finanzpolitik und hinsichtlich der Position in Bezug auf den drohenden Irak-Krieg (Lucardie 2006: 340). Schließlich schlossen sich CDA, VVD und die linksliberale D66 zu einer Koalition zusammen. Die Linksliberalen waren, wie die VVD, Bestandteil der violetten Kabinette Kok (1994 – 2002) gewesen. Von den Ministern, die in die Verhandlungen mit den Sozialpartnern involviert waren, gehörten Thom de Graaf, Minister für Verwaltungsmodernisierung und Königreichbeziehungen, und Laurens Jan Brinkhorst, Wirtschaftsminister, der D66 an. Ansonsten waren aufgrund ihres Ressorts maßgeblich Finanzminister Gerrit Zalm (VVD) sowie Arbeits- und Sozialminister Aart Jan De Geus (CDA) beteiligt18. Zwischen diesen verliefen Konfliktlinien vor allem hinsichtlich der Reformen im Bereich der sozialen Sicherheit, die allerdings eher auf ihre Zuständigkeiten als auf deren Parteizugehörigkeit zurückzuführen sind19 (Braak 2006: 7, Smit 2003: 16). Hinsichtlich des politischen und gesellschaftlichen Klimas hatte die „Revolte von Pim Fortuyn“ (Wielenga 2008: 349) aber ihre Spuren hinterlassen20. Schon der Wahlkampf Ende 2002 war von einer Polarisierung zwischen Sozialdemokraten und Konservativen, zwischen PvdA und CDA, gekennzeichnet. Der Erfolg von Pim Fortuyn bei den Wählern war unter anderem auf die Entpolarisierung des Parteiensystems zurückgeführt worden, welche in einer stetigen Annäherung der etablierten Parteien an die politische Mitte zum Ausdruck kam. Diese Annäherung gipfelte schließlich in den violetten Kabinetten unter Ministerpräsident Wim Kok (1994 – 2002), in welchem die eher dem linken Lager 18

Für die Regierung nahmen an den abschließenden Verhandlungen des Najaarsoverleg am 5. November 2004 Ministerpräsident Jan Peter Balkenende, die Vizepräsidenten Gerrit Zalm (Finanzminister) und Thom de Graaf (Minister für Verwaltungsmodernisierung und Königreichbeziehungen) sowie der Sozial- und Arbeitsminister Aart Jan de Geus teil (Braak 2006: 118, Kluwer 2004: 11ff). 19 Mit Aart Jan de Geus war auch im Kabinett Balkenende II der Posten des Arbeits- und Sozialministers mit einem ehemaligen Gewerkschaftsvorstand besetzt. De Geus war von 1993 bis 1998 zweiter Vorsitzender des CNV (Smit 2003). 20 Im Fokus dieser Arbeit stehen die neokorporatistischen Verhandlungen der Regierung Balkenende II mit den Sozialpartnern. Deswegen wird auf die „Revolte Pim Fortuyns“ auch nur im Hinblick auf dessen Kritik am konsensualen und von ‚Hinterzimmerpolitik‘ geprägten niederländischen Politikstil eingegangen. Für eine Betrachtung der Entwicklung des politischen Systems der Niederlande und einer Einordnung der Ereignisse im Zusammenhang mit der Lijst Pim Fortuyn (LPF) siehe Lucardie 2006, Wielenga 2008, Cuperus 2003.

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zugehörigen Parteien PvdA und D66 mit der konservativ-liberalen VVD koalierten. Daraus sei ein politisches Vakuum entstanden, welches Fortuyn mit seiner provokanten Politik gefüllt habe (Lucardie 2006). Des Weiteren hielt auch die gesellschaftliche Skepsis gegenüber dem ‚Poldermodell‘ an, wie das Zitat des Politikwissenschaftlers Paul Lucardie verdeutlicht: „Die linken Oppositionsparteien […] bekämpften entschieden die Regierungspolitik. Die neue Polarisierung zwischen Rechten (Regierung) und Linken (Opposition) dürfte dem Poldermodell daher wenigstens zeitweise ein Ende setzen.“ (Lucardie 2006: 340)

Diese Einschätzung sollte sich schließlich als unzutreffend erweisen, wie diese Arbeit zeigen wird. Allerdings muss darauf verwiesen werden, dass der Koalitionsvertrag und das Regierungsprogramm zunächst einen anderen Eindruck erweckten. Neben dem gesellschaftlichen Unbehagen prägte auch die wirtschaftliche Situation der Niederlande das Verhalten der Regierung gegenüber den Sozialpartnern. Die neue Regierung war mit einer schwachen wirtschaftlichen Konjunktur konfrontiert, der wirtschaftliche Boom, den die Niederlande in den 1990er Jahren erlebt hatten, war vorüber. Die positive Entwicklung der Arbeitslosenquote, welche in der Ära Kok einsetzte (1994: 4,8 Prozent; 2002: 2,7 Prozent), hielt zwar an, aber das Wirtschaftswachstum ließ stark nach (2001: 1,9 Prozent; 2002: 0,1 Prozent). Der konjunkturelle Abschwung wirkte sich auch auf den Staatshaushalt aus, das Haushaltsdefizit war von 0,2 Prozent in 2001 auf 2,1 Prozent in 2002 angewachsen (Eurostat 2010). Vor diesem Hintergrund war die Regierungspolitik von dem ‚Primat der Wirtschaft‘ gekennzeichnet, die Finanzund Sozialpolitik stand wieder im Mittelpunkt der Regierungstätigkeit (Seils 2004, Cuperus 2003). Um die Wettbewerbsfähigkeit der niederländischen Ökonomie zu erhalten bzw. wieder herzustellen, setzte das Kabinett Balkenende II vor allem auf Reformen des sozialen Sicherungssystems sowie Lohnmäßigung (Wielenga 2008: 361, Braak 2006: 1, Wielenga 2004: 16). Hinsichtlich des Umgangs mit den Sozialpartnern knüpfte das Kabinett Balkenende II im Prinzip nahtlos an die Vorgängerregierungen an. Die angekündigten Sozialreformen und der rigide Sparkurs ließen wenig Verhandlungsspielraum. Dies wurde vor allem seitens der Gewerkschaften kritisiert. Aber auch die Arbeitgeberverbände bekamen das Primat der Politik zu spüren. Die Regierung setzte damit ebenfalls die Linie der Regierung Balkenende I fort. Grund der Verärgerung der Sozialpartner waren die geplanten Reformen der Erwerbsunfähigkeitsversicherung (WAO). Denn die Pläne der Regierung bauten zwar auf einem einstimmigen Gutachten des Sozial-Ökonomischen Rates zur Umstrukturierung der WAO auf, wichen aber in bedeutenden Punkten von diesem ab. So

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wurde in dem Gutachten mehrmals darauf verwiesen, dass Erwerbsunfähige, die bereits WAO bezogen, von den Neuregelungen nicht betroffen sein sollten, um Rechtssicherheit zu gewährleisten. Ein zentraler Punkt der Reformpläne der Regierung sah hingegen eine Überprüfung der bestehenden Rechtsansprüche auf der Grundlage der reformierten WAO vor (Braak 2006: 7, Grünell 2003, Kabinet 2003a, SER 2002). Damit ist die Ausgangslage der Regierung in Bezug auf Reformen im Bereich der sozialen Sicherheit sowohl in Bezug auf regierungsinterne Faktoren wie Regierungszusammensetzung, Kompetenzverteilung und Konfliktlinien als auch in Bezug auf die Haltung der Regierung gegenüber den Sozialpartnern diskutiert worden. Die Positionierung der Regierung gegenüber tripartistischen Verhandlungen erfolgte vor allem über die restriktive Finanzpolitik sowie die geplanten Sozialstaatsreformen. Letztere wurden allerdings teilweise schon vom zweiten Kabinett Kok vor dem Hintergrund einer schwachen wirtschaftlichen Entwicklung sowie zunehmender Arbeitslosigkeit vorbereitet und implementiert. Trotz dieser anfangs eher negativen Haltung der Regierung gegenüber der Einbeziehung der Sozialpartner in Reformprozesse wurde mit dem Museumpleinakkoord 2004 ein mehrere Sozialstaatsreformen umfassendes tripartistisch ausgehandeltes Abkommen geschlossen. Insofern ist davon auszugehen, dass die von der Regierung verfolgten Aktionsmodi in Bezug auf tripartistische Verhandlungen im Zeitablauf variierten. Dies soll mittels einer Längsschnittanalyse der Positionen sowie der von den einzelnen Akteuren angewandten Aktionsmodi im Anschluss an die Darstellung der Akteure Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände erörtert werden. 2.2.2 Gewerkschaften Die Ausgangslage der Gewerkschaften im Hinblick auf tripartistische Verhandlungen stellte sich auf der Ebene der industriellen Beziehungen ambivalent dar. Das Kabinett Balkenende II trat, wie oben dargelegt, zu einer ökonomisch schwierigen Zeit an. Die Niederlande machten die erste schwere Rezession seit den 1980er Jahren durch. Ähnlich wie die Regierungen der europäischen Nachbarländer sah auch das Kabinett Balkenende die politische Lösung dieser schwierigen Situation in der konsequenten Verfolgung einer neoliberalen Wirtschaftspolitik. Dies schwächte vor allem die Verhandlungsposition der Gewerkschaften, da sich deren Verhandlungsspielraum erheblich verringerte. Andererseits stärkte diese Situation aber auch die Gewerkschaften, da die Regierung sehr an Lohnmäßigung und damit an der Kooperation der Gewerkschaften interessiert war (Seils 2006: 265).

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Den Gewerkschaften blieb also Raum zum Manövrieren. Damit gerät die zweite Ebene in den Blick der Analyse, die interorganisatorische Ebene, denn die niederländische Gewerkschaftslandschaft zeichnet sich vor allem dadurch aus, dass mehrere Gewerkschaften in denselben Sektoren tätig sind. Dieses Phänomen erklärt auch die Existenz von drei gewerkschaftlichen Dachverbänden. Die Trennung zwischen diesen drei Dachverbänden verläuft sowohl entlang religiösideologischer als auch statusabhängiger Trennlinien. Die erste Trennlinie erklärt die Existenz von FNV und CNV, die zweite Trennlinie die Existenz von MHP (Akkerman 2000: 4). MHP vereint somit andere Arbeitnehmer als FNV und CNV. Zwar können Angestellte des mittleren und höheren Dienstes auch Mitglieder von FNV und CNV sein, allerdings sind diese Gewerkschaften aufgrund ihrer programmatischen Ausrichtung hinsichtlich einer flachen Einkommensstruktur für diese Klientel eher uninteressant (Tros/Albeda/Dercksen 2004: 32). Hinsichtlich ihrer Mitglieder steht die MHP somit nicht wirklich in Konkurrenz zu FNV und CNV. Hinsichtlich ihrer politischen Interessen allerdings schon. Diese Konkurrenz kam unter anderem 1993 zum Tragen als FNV und CNV sich auf ein politisches Programm verständigt hatten, indem sie mehr Jobs forderten. Hintergrund dieser Forderung war die trotz Wirtschaftswachstum steigende Arbeitslosigkeit. MHP hingegen veröffentlichte ein Programm, in dem diese – entsprechend den Bedürfnissen ihrer Mitglieder – eine Flexibilisierung der Arbeitswelt forderte, um mehr – gut ausgebildeten – Arbeitnehmern die Aufnahme einer Beschäftigung zu ermöglichen. Dieses alternative Programm entsprach der Position der Arbeitgeber und schwächte somit die Verhandlungsposition von FNV und CNV (Meer/Visser 2002: 16f). FNV und CNV stehen in erster Linie hinsichtlich ihrer Mitgliederzahlen in Konkurrenz zueinander. Hinsichtlich ihrer programmatischen Ausrichtung haben beide Gewerkschaften seit den 1980er Jahren einen mehr von Pragmatismus als von Ideologie geprägten Weg eingeschlagen21 (Tros/Albeda/Dercksen 2004: 36f). Allerdings unterscheiden sich FNV und CNV hinsichtlich ihrer bevorzugten politischen Handlungsweisen. Idealtypisch wird dem CNV in der Literatur eher eine moderate, dem FNV eher eine kämpferische Ausrichtung zugeschrieben (Berg 1995: 68). Für diese unterschiedliche Ausrichtung gibt es mehrere Erklärungsansätze. Der historische Ansatz betont die unterschiedlichen Traditionen der beiden Dachverbände. Mit der Fusion der sozialdemokratisch geprägten Gewerkschaft NVV und der katholisch geprägten Gewerkschaft NKV zur FNV 21 Ein Indiz für die große programmatische Schnittmenge ist darin zu sehen, dass sich FNV und CNV hinsichtlich der Forderungsempfehlung für die Tarifverhandlungen auf informeller Ebene abstimmen (Teulings 1996: 69). Darüber hinaus ist auch die Bindung zwischen Gewerkschaften und Parteien infolge der auf beiden Seiten zunehmenden pragmatischen Ausrichtung loser geworden (Tros/Albeda/Dercksen 2004: 46).

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hat sich die NKV für eine Stärkung der Arbeiterbewegung entschieden. Der CNV grenzte sich hingegen von der Ideologie des Klassenkampfes ab und stellte die Bibel und somit die christlichen Werte in den Mittelpunkt seines Handelns (Dam 2010: 288ff). Der politikwissenschaftliche Ansatz erklärt diese unterschiedliche Ausrichtung durch die unterschiedliche Größe der beiden Gewerkschaften. Im Gegensatz zum FNV ist der CNV aufgrund seiner Minderzahl eher auf Koalitionsbildung angewiesen und deswegen eher auf Verständigung ausgerichtet (Toren 2007: 177). Die Analyse der Aktionsmodi der Akteure wird zeigen, ob diese idealtypische Zuschreibung der Handlungsweisen auch in der politischen Praxis anzutreffen ist. Ferner wird die Analyse der Positionen zeigen, ob sich diese Unterschiede auch inhaltlich widerspiegelten. 2.2.3 Arbeitgeber Die Ausgangslage der Arbeitgeberverbände wird ebenfalls von den Beziehungen zur Regierung, den Beziehungen der Verbände untereinander sowie von dem Verhalten der einzelnen Vorsitzenden geprägt. Um das Verhalten des Akteurs Arbeitgeberverbände einordnen zu können, müssen diese akteursbezogenen Einflussfaktoren ebenfalls erörtert werden. Die Beziehungen der Arbeitgeberverbände zum zweiten Kabinett Balkenende waren ambivalent. Inhaltlich gab es eine große Schnittmenge zwischen diesen Akteuren, allerdings waren die Arbeitgeberverbände in vielen Fällen hinsichtlich der Implementierung der einzelnen policies unzufrieden. Die Arbeitgeberverbände waren vor allem gegen politische Zwangslösungen, welche eine Einschränkung der Vertragsfreiheit und damit Flexibilität bedeuteten. „Matters are complicated by plans of the new administration to forbid unions to ‘repair’ social insurance and other state cutbacks by collective agreements. Contract liberty is at stake here, and the related passing on of costs has already mobilised the employers’ federations against the administration too.” (Klaveren/Sprenger 2004: 120)

Aber diese Kritik der Arbeitgeberverbände ist keine spezifische Kritik am Kabinett Balkenende II. Auch die Vorgängerregierungen wurden für ihre „one size fits all“ Lösungen kritisiert, welche die von den Arbeitgeberverbänden geforderte Flexibilisierung in Bezug auf tarifvertragliche sowie arbeitsrechtliche Normen einschränkten (Berg 1995: 71). Allerdings empfanden auch die Arbeitgeberverbände die Tatsache, dass das neue Kabinett Balkenende II gleich zu Beginn seiner Amtszeit das einstimmig

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verabschiedete Gutachten des SER zur Reformierung der WAO nicht übernahm, als Affront (Braak 2006: 3). Die im vorangegangenen Abschnitt beschriebenen Entwicklungen hinsichtlich der Kompetenzeinschränkungen der Sozialpartner in der Verwaltung der Sozialversicherungen sowie die Abschaffung der Beratungspflicht des SER trafen natürlich auch die Arbeitgeberverbände. Aber aufgrund der wirtschaftlichen Entwicklungen – vor allem hinsichtlich des zunehmenden internationalen Wettbewerbs, der technologischen Entwicklung sowie der Entwicklung der Arbeitslosigkeit – trafen diese Kompetenzbeschränkungen die Arbeitgeberverbände nicht in dem Maße wie die Gewerkschaften. Die Stellung der Arbeitgeberverbände wurde durch diese wirtschaftlichen Entwicklungen eher gestärkt (Berg 1995: 68, Wilts 2001: 274f, Scheer 2003b). Mit der Fusion von VNO und NCW wurde 1995 neben der funktionalen Unterscheidung zwischen Arbeitgeber- und Unternehmerverband auch die ideellreligiöse Unterscheidung zwischen den Dachverbänden obsolet. Im Wesentlichen operieren die Dachverbände entlang der Trennlinien Marktsegment und Größe (Visser/Wilts 2006: 28ff). Hinsichtlich ihres interorganisatorischen Zusammenspiels fallen Trenn- und Konfliktlinien zusammen. Aufgrund der Zugehörigkeit ihrer Mitglieder zu verschiedenen Marktsektoren sowie deren unterschiedlichen Betriebsgrößen fallen die Interessen der Dachverbände in einigen Fällen auseinander. Wobei die Konfliktlinie dann vor allem zwischen dem auf Großbetriebe ausgerichteten VNO-NCW und den auf kleinere und mittelständische Betriebe ausgerichteten MKB-Nederland und LTO-Nederland verläuft. Insgesamt kommen solche Konflikte aber eher selten zum Tragen, die Interessen der Dachverbände sind in den meisten Fällen ähnlich gelagert (Buitelaar 2006: 21, Vermeulen 2003a: 60). Wie schon erörtert, ist die politische Ausgangsposition der einzelnen Akteure nicht zuletzt vom Verhandlungsgeschick bzw. der Verhandlungsbereitschaft der Verhandlungsführer, also der Vorsitzenden der Dachverbände, abhängig. Die Hauptakteure in den tripartistischen Verhandlungen waren der VNO-NCWVorsitzende sowie der Vorsitzende von MKB-Nederland. Jaques Schraven, der Vorsitzende von VNO-NCW beschrieb sich gern als „Fallschirmjäger im Polder“, von außen wurde er oft als „Ausländer im Polder“ beschrieben. Schraven machte keinen Hehl daraus, dass er von dem konsensualen Politikstil nicht viel hielt. Dennoch war er letztendlich an vielen tripartistischen Vereinbarungen beteiligt (Klaveren/Sprenger 2004: 110, De Telegraaf 21.05.2005: 37). Bei MKB-Nederland kam es im Juli 2003 zu einem personellen Wechsel. Loek Hermans trat die Nachfolge von Hans de Boer an. Die Besonderheit in der Personalie Hermans lag darin, dass seine beruflichen Wurzeln nicht im Unternehmertum, sondern in der Politik lagen. Für den Koalitionspartner VVD war er im zweiten Kabinett Kok Minister für Bildung, Kultur und Wissenschaft. Ob und

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wie sich diese Besonderheit in den Verhandlungen niederschlug, das wird sich in der folgenden Analyse zeigen. Auf der einen Seite hatte Hermans aufgrund seiner parteipolitischen Zugehörigkeit und seiner politischen Vergangenheit Zugang zu Teilen der Regierung. Außerdem kannte er das politische Geschäft. Auf der anderen Seite stellt sich die Frage, ob Hermans die Interessen seiner Mitglieder abbilden konnte (Vermeulen 2003b: 38). Damit ist auch die Ausgangsposition des Akteurs Arbeitgeberverbände erörtert. Die folgende Analyse der tripartistischen Verhandlungsprozesse unter Balkenende II soll Aufschluss hinsichtlich des in den Verhandlungen erreichten Grades an Konzertierung sowie der von den Akteuren gewählten Handlungslogiken bringen. Ziel der Untersuchung ist es, einzelne Handlungslogiken und deren Wirkungsweisen im Hinblick auf das Verhandlungsresultat zu identifizieren.

2.3 Die Dynamik der policy-Interessen: Konzertierung im Verhandlungsprozess Um den in den verschiedenen Verhandlungsphasen erreichten Grad an Konzertierung22 auf den verschiedenen Politikfeldern einstufen zu können, müssen die Positionen der Akteure auf der Policy-Ebene analysiert werden. Da diese sich im Verlauf des Verhandlungsprozesses verändern können, muss sich diese Analyse chronologisch an den verschiedenen Phasen der Verhandlungsprozesse orientieren, damit der Dynamik der inhaltlichen Standpunkte der einzelnen Akteure Rechnung getragen werden kann. Da in dieser Arbeit die Verhandlungen zwischen der Regierung und den Sozialpartnern im Mittelpunkt des Interesses stehen, liegt der Schwerpunkt der Betrachtung auf den Maßnahmen, welche die Einkommenspolitik betreffen. Diese Fokussierung ist notwendig, um die Analyse auf institutionelle Reformen des Arbeitsmarktes und der sozialen Sicherung zu begrenzen. Unter dem Begriff der Einkommenspolitik werden alle politischen Maßnahmen subsumiert, welche zum einen die Verteilung des gesamtgesellschaftlichen Einkommens betreffen und welche zum anderen den Zweck haben, makroökonomische Größen wie z.B. Wirtschaftswachstum, Arbeitslosigkeit und Beschäftigungswachstum zu beeinflussen (Woldendorp/Delsen 2008: 43). Der Aufbau der Analyse orientiert sich, wie bereits erwähnt, an der chronologischen Abfolge der einzelnen Verhandlungsphasen. Insgesamt erstreckt sich der Untersuchungszeitraum auf vier Phasen: Die Anfangsphase der Regierung 22 In Anlehnung an das Konzept der positiven Koordination des Politikwissenschaftlers Fritz W. Scharpf werden in dieser Arbeit vier Grade an Konzertierung unterschieden (vgl. Kapitel 1.2).

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Balkenende II und die in diese Phase fallenden Frühjahrsberatungen 2003, die Herbstberatungen 2003, die Frühjahrsberatungen 2004 und die Herbstberatungen 2004. 2.3.1 Auftakt: Regierung Balkenende II – Regierungsvereinbarung, Regierungserklärung, Voorjaarsoverleg und Prinsjesdag Im Folgenden werden die Positionen der einzelnen Akteure in Bezug auf sozialpolitische Reformmaßnahmen in den ersten Monaten der Amtszeit der Regierung Balkenende II dargelegt. Eine Erörterung der inhaltlichen Standpunkte von Regierung, Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden ist notwendig, um etwaige Änderungen bzw. Anpassungen im Verhandlungsverlauf aufzeigen zu können. Der Betrachtungszeitraum setzt sich aus den im Folgenden dargestellten Ereignissen zusammen, die einzeln als Verhandlungsrunden aufgefasst werden können, auch wenn es sich streng genommen nicht um Verhandlungen, sondern lediglich um die mehr oder weniger institutionalisierte Darlegung der einzelnen Akteursinteressen und gegenseitigen Reaktionen darauf handelt. Am 16. Mai 2003 präsentierten die künftigen Koalitionspartner CDA, VVD und D66 ihre Regierungsvereinbarung, in der sie die Grundzüge ihres Regierungsprogramms festgeschrieben hatten. Eine Woche später, noch bevor der designierte Ministerpräsident Balkenende die Regierungsbildung abgeschlossen hatte, wurde dieses Grundsatzprogramm der Zweiten Kammer23 präsentiert. Der Regierungsernennung durch die Königin24 am 27. Mai 2003 folgte dann die Regierungserklärung des Ministerpräsidenten vor der Zweiten Kammer am 11. Juni 2003. Am 03. Juli 2003 fand der erste direkte Austausch zwischen der neu23 Das niederländische Parlament besteht aus zwei Kammern. Die Mitglieder der Zweiten Kammer werden nach dem allgemeinen Verhältniswahlrecht gewählt (Art. 54 Grondwet). Die Zweite Kammer initiiert und beschließt Gesetzesinitiativen, die dann noch der Zustimmung der Ersten Kammer bedürfen. Die Abgeordneten der Ersten Kammer werden von den Abgeordneten der Provinzparlamente gewählt (Art. 55 Grondwet). Die Erste Kammer hat kein Initiativrecht. Allerdings ist deren Zustimmung zu einem Gesetzesvorhaben notwendig, um ein Gesetzgebungsverfahren abzuschließen. Verweigert die Erste Kammer ihre Zustimmung zu einem Gesetzesvorhaben, wird das Vorhaben zur Überarbeitung an die Zweite Kammer zurückgegeben. Die politische Funktion der ersten Kammer ist nicht mit der des Bundesrates in Deutschland zu vergleichen. Die Erste Kammer hat nicht die Funktion, die Provinzen auf nationalstaatlicher Ebene zu vertreten, sondern ist ein Organ zur Überwachung der Gesetzgebung. Die Erste Kammer soll Sorgfalt und Bedächtigkeit in der niederländischen Gesetzgebung bewahren und unbedachte und vorschnelle Beschlüsse verhindern, die Erste Kammer gilt deswegen auch als „Chambre de Réflection“ (Deth/Vis 2006: 80ff, Pastoors 2007). 24 Mit der Ernennung der neuen Regierung durch die Königin ist die Regierungsbildung abgeschlossen. Symbolisch wird dieser Akt durch ein gemeinsames Foto der neuen Ministerinnen und Minister mit der Königin besiegelt. Der Ministerpräsident wird also nicht wie der Bundeskanzler in Deutschland vom Parlament gewählt (Andeweg/Irwin 2009: 115).

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en Regierung und den Sozialpartnern im Rahmen des voorjaarsoverleg in der Stiftung der Arbeit statt. Diese erste Betrachtungsperiode endet schließlich mit der Vorstellung des Haushaltsentwurfs 2004 am 16. September 2003, dem so genannten Prinsjesdag. Aufgrund der Diagnose, dass sich sowohl die wirtschaftliche als auch die haushaltspolitische Lage der Niederlande extrem verschlechtert hatte, standen die Stärkung der niederländischen Wirtschaft sowie die Wiederherstellung internationaler Konkurrenzfähigkeit im Mittelpunkt des Regierungsprogramms der neuen Regierungskoalition25. Diese beiden Ziele sollten in erster Linie über Maßnahmen zur Schaffung von Beschäftigung und einer Erhöhung der Arbeitsmarktpartizipation, Maßnahmen zur Verbesserung von Wissenschaft und Bildung, Maßnahmen zur Erhöhung von Mobilität sowie Maßnahmen zur Verringerung des Haushaltsdefizits realisiert werden (Kabinet 2003a). Da der Fokus dieser Analyse auf der Einkommenspolitik liegt, beschränkt sich die folgende Darstellung auf die anvisierten wirtschafts- und sozialpolitischen Strukturreformen. Diese standen ganz im Zeichen des ‚neoliberalen Paradigmas‘, d.h. diese bezweckten eine Sanierung des Staatshaushaltes bei gleichzeitiger Reduzierung von Steuern und Abgaben, um Investitionen und somit die Wirtschaft zu fördern und Beschäftigung sowohl zu sichern als auch zu schaffen. Damit musste die Sanierung des öffentlichen Haushaltes in erster Linie über Einsparungen erfolgen, das Regierungsprogramm sah vor allem – zum Teil drastische – Einsparungen im Bereich der sozialen Sicherheit vor (Seils 2006: 265, Woldendorp/Delsen 2008: 324, Kabinet 2003a: 15, Klaveren/Sprenger 2004: 120, Beer 2003b: 42). Beschäftigungssicherung und -aufbau sollten über zwei Wege erreicht werden: Zum einen über die Stärkung der Arbeitsnachfrage durch Senkung der Arbeitskosten, zum anderen über eine Ausweitung des Arbeitsangebotes durch aktivierende arbeitsmarktpolitische Maßnahmen. Im Bereich der sozialen Sicherung sollten zur Realisierung dieser beiden Ziele vor allem folgende Instrumente reformiert werden: Die Arbeitslosenversicherung (Werkloosheidwet, WW), die Erwerbsunfähigkeitsversicherung (Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering, WAO) sowie die Frühverrentung (vervroegd pensioen, VUT en prepensioen). Hinsichtlich der Arbeitslosenversicherung sah die Regierungsvereinbarung eine Verschärfung der Anspruchsvoraussetzungen sowie die Abschaffung einer zweijährigen Folgeregelung des Anspruches auf Leistungen aus der Arbeitslosenversicherung bei anhaltender Arbeitslosigkeit vor. Hinsichtlich der WAO 25

Arbeitsmarktpolitische Prognosen ließen verlautbaren, dass bei unveränderter wirtschaftlicher Lage eine Verdopplung der Arbeitslosigkeit bis 2007 zu erwarten sei. Zudem fürchtete die Regierung, dass die Niederlande ohne wirtschafts- und sozialpolitische Strukturreformen an einer möglichen Erholung der Weltwirtschaft nicht partizipieren würden (Kabinet 2003a).

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folgte die neue Regierung einem Gutachten des Sozial-Ökonomischen Rates aus dem Jahr 2002, welches im Wesentlichen ebenfalls eine Verschärfung der Anspruchsvoraussetzungen empfahl. Allerdings wich die Regierung Balkenende in einem entscheidenden Punkt ausdrücklich vom SER-Gutachten ab: Während das SER-Gutachten Rechtssicherheit für alle bis zur Umsetzung der Reform bereits Anspruchsberechtigten forderte (SER 2002: 36), sah das neue Regierungsprogramm eine Überprüfung der Anspruchsberechtigung aller WAO-Bezieher unter 45 Jahren auf Grundlage der neuen, verschärften Kriterien vor (Kabinet 2003a: 17). Darüber hinaus wollte die neue Regierungskoalition die steuerliche Förderung der Frühverrentungsmaßnahmen abschaffen. Diese Reformmaßnahmen sollten nicht nur den öffentlichen Haushalt, sondern über eine Verringerung der Lohnnebenkosten auch die Lohnkosten entlasten. Die Lohnkosten und das öffentliche Defizit sollten zudem noch über einen zweiten Weg gesenkt werden: Durch mehrjährige Lohnzurückhaltung sowohl im Marktsektor als auch im öffentlichen Sektor. Die Regierung vertrat den Standpunkt, dass es angesichts des geringen Wirtschaftswachstums keinen Spielraum mehr für Lohnerhöhungen gebe. Die Regierung erteilte nicht nur der bisher geltenden Lohnformel Produktivitätszuwachs plus Inflationsausgleich eine Absage, sondern forderte sogar Einbußen hinsichtlich des Kaufkraftausgleichs (Kabinet 2003a). Die Reaktionen auf dieses Regierungsprogramm waren bei Arbeitgebern und Gewerkschaften unterschiedlich. Die Arbeitgeber zeigten sich zufrieden. Die wirtschaftspolitische Ausrichtung entsprach in wesentlichen Punkten ihrer Position, die sie im Januar 2003 in einem offenen Brief dargelegt hatten. Die Einsparungen im Bereich der sozialen Sicherheit beurteilten sie ebenfalls als notwendig (RCO 2003, Volkskrant 16.05.2003: 3). Unzufrieden waren sie lediglich mit der Abweichung der neuen Regierung hinsichtlich der Reform der WAO, allerdings nicht aus inhaltlichen, sondern aus taktischen Gründen, da sie Konsequenzen hinsichtlich der tripartistischen Verhandlungen im SER befürchteten (Braak 2006: 3, NRC 17l05.2003: 3). Die Gewerkschaften hingegen lehnten unisono die Regierungsvereinbarung inhaltlich ab. Der Vorsitzende des CNV, Doekle Terpstra, nannte die Maßnahmen „moralisch verwerflich“, diese stellten in ihrer Gesamtheit einen Anschlag auf das System der sozialen Sicherheit dar. Sein Kollege Lodewijk de Waal, Vorsitzender des FNV, kritisierte ebenfalls, dass die Reformmaßnahmen einseitig zu Lasten der Erwerbsbevölkerung, vor allem der inaktiven, gingen. Für die Gewerkschaften seien zwei Aspekte entscheidend, erstens, ob die stärksten Schultern auch die schwersten Lasten tragen müssten, und zweitens, ob die Maßnahmen eine Perspektive böten (Herderschee 20.05.2003: 15, Staal 20.05.2003: 2, SER 2003b). Formell änderte sich an der Position der Regierungskoalition vorerst nichts. Die Regierungserklärung, die der neue Ministerpräsident Jan Peter Balkenende

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am 11. Juni 2003 vor der Zweiten Kammer abgab, stand ganz im Zeichen des zuvor publizierten Regierungsprogramms (Kabinet 2003b). Balkenende kündigte aber über die Regierungserklärung hinaus an, dass Übergangsregelungen für diejenigen geschaffen werden sollten, die ihren Anspruch auf die Erwerbsunfähigkeitsversicherung verlieren würden. Die konkreten Regelungen sollten bis zur Vorstellung des Haushaltsentwurfs am dritten Dienstag im September erarbeitet werden (NRC 12.06.2003: VP1). Mit der Regierungserklärung legte Ministerpräsident Balkenende gleichzeitig die Gesprächsgrundlage für die aufgrund der langwierigen Regierungsbildung 2003 verspätet stattfindenden Frühjahrsberatungen dar. Diese traditionell im Frühjahr und im Herbst stattfindenden Konsultationen der Regierung mit den Arbeitgeberverbänden und den Gewerkschaften sind ein wichtiger Indikator für die Ausgestaltung des Verhältnisses zwischen der Regierung und den Sozialpartnern, weil diese Beratungen nicht gesetzlich vorgeschrieben und somit auf freiwilliger Basis stattfinden. In Bezug auf die Lohnpolitik betonte der Ministerpräsident die getrennten Zuständigkeiten im öffentlichen und im Marktsektor und verwies ausdrücklich auf die Notwendigkeit von Lohnmäßigung in beiden Bereichen (Kabinet 2003b, NRC 13.06.2003: BIN2). Die Arbeitgeberverbände unterstützten diese Forderung der Regierung. Sowohl VNO-NCW als auch MKB-Nederland machten das Angebot einer Einmalzahlung gegen den Verzicht auf strukturelle Tariflohnerhöhungen. Der Vorteil von Einmalzahlungen gegenüber Lohnerhöhungen liegt darin, dass Einmalzahlungen unabhängig vom Lohngefüge wirken, d.h. dass sie zum einen die prozentual vom Bruttolohn abhängigen Lohnnebenkosten und zum anderen die Höhe von Transferleistungen nicht tangieren. Da die Arbeitgeber mit diesem Angebot einen Vorschlag der Einzelgewerkschaft FNV Bondgenoten zur Entlastung der Pensionsfonds aufgriffen, wurde mit einer positiven Reaktion seitens der Gewerkschaften gerechnet. FNV und CNV zeigten sich hinsichtlich dieses Angebotes auch erwartungsgemäß gesprächsbereit, allerdings nicht als Grundlage eines auf der Makroebene geschlossenen Abkommens (Hupkes 2003b, NRC 16.06.2003: ECO1, Doorduyn 05.06.2003: 17). Tarifpolitik war letztendlich auch nicht das die Frühjahrsverhandlungen beherrschende Thema. Es ging weniger um konkrete Absprachen, als vielmehr darum auszuloten, ob eine Basis für weitere tripartistische Verhandlungen existierte. Denn für Teile der Gewerkschaften standen die Regierungspläne nach wie vor in Widerspruch zu ihren Positionen26. Der Graben zwischen den Plänen der 26

Nur die Gewerkschaft MHP Unie war in ihrer Reaktion moderater. Ihr Vorsitzender Ad Verhoeven erklärte, dass seine Gewerkschaft die Reformpläne der Regierung im Grundsatz unterstützen würde, es allerdings hinsichtlich deren Ausmaß und des vorgesehenen Zeitplanes noch großen Gesprächsbedarf gebe (SER 2003a).

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Regierung und dem, was die Gewerkschaften mittragen konnten und wollten, war so tief, dass sich sogar der Vorsitzende des Arbeitgeberverbandes VNONCW, Jacques Schraven, in die Rolle des Vermittlers gedrängt sah. Diese Entwicklung war außerdem dem Umstand geschuldet, dass ein Abweichen der Regierung von ihrem harten Sparkurs zu dem Zeitpunkt als sehr unwahrscheinlich galt, da das Centraal Planbureau (CPB) die der Regierungsvereinbarung zu Grunde gelegten Fiskaldaten, vor allem die Nettoneuverschuldung, nach oben korrigiert hatte (Volkskrant 28.06.2003: 23, CPB 2003). Letztendlich brachten die Frühjahrsberatungen als konkrete Ergebnisse Absichtserklärungen hervor. In den Bereichen Rentenpolitik, Jugendarbeitslosigkeit, levensloopbeleid (Arbeitnehmer sparen einen Teil ihres Bruttoeinkommens für Phasen, in denen sie aufgrund anderer Verpflichtungen, z.B. Kinderbetreuung oder der Pflege Angehöriger, keiner Einkommen generierenden Beschäftigung nachgehen können) und Arbeitsproduktivität sollte demnach auf Abkommen hingearbeitet werden. Die Positionen waren nach wie vor unterschiedlich, eine inhaltliche Annäherung hatte es in den Gesprächen nicht gegeben. Einzig und allein in der Beurteilung der Lage der Nationalökonomie waren sich die Akteure einig, allerdings ohne auf einen gemeinsamen Nenner hinsichtlich der Maßnahmen, die zur Verbesserung beitragen sollten, zu kommen (Staal 04.07.2003: 2, Volkskrant 04.07.2003: 7). Die Gewerkschaften zeigten sich unzufrieden mit den Ergebnissen der Frühjahrsberatungen. Die Gespräche hätten nur noch einmal verdeutlicht, wie weit man voneinander entfernt sei. Dabei war der Vorsitzende der CNV, Terpstra, mit dem Angebot in die Gespräche gegangen, auf eine strukturelle Lohnerhöhung für 2004 zu verzichten. Im Gegenzug forderte er ein Einlenken der Regierung in den Bereichen Rentenpolitik und Erwerbsunfähigkeitsversicherung. Hinsichtlich der Rentenpolitik unterstützte CNV das Ziel, die Arbeitsmarktpartizipation älterer Arbeitnehmer zu fördern. Um diesem Ziel sozialverträglich gerecht zu werden, forderte CNV die Einführung von Altersteilzeitregelungen. Darüber hinaus verlangte CNV Übergangsregelungen für die Abschaffung der steuerlichen Begünstigung von Frühverrentungsmaßnahmen für Erwerbstätige über 50 Jahren. Auch im Bereich der WAO unterstützte CNV im Prinzip das Ziel der Reform, welches in erster Linie in der Verringerung der Zahl der Leistungsempfänger bestand. Allerdings forderte CNV auch hier ein gemäßigtes Vorgehen ein. So sollte das SER-Gutachten aus dem Jahr 2002 die Grundlage der Reform bilden. WAO-Empfänger unter 45 Jahren sollten auf Basis der vor der Reform geltenden Kriterien der Erwerbsunfähigkeit überprüft werden (Terpstra/Boggelen 2003). Der FNV hatte sich diesem Angebot nicht angeschlossen. Stattdessen kritisierte De Waal diesen Vorstoß, weil die einzelnen Elemente der Tauschmasse in

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keinem Zusammenhang zueinander ständen (Staal 04.07.2003: 16, Volkskrant 04.07.2003: 7). Die Regierung ging schließlich auch nicht auf diesen Tausch ein mit der Begründung, dass erstens die Zeitspanne von einem Jahr für Lohnzurückhaltung zu kurz gewesen sei, damit sich diese auf den Staatshaushalt und die Ökonomie positiv auswirke. Zweitens habe CNV im Gegenzug zu viel gefordert (Smit 2003: 18). Hinsichtlich ihrer Positionen kamen die Akteure somit in den Frühjahrsverhandlungen 2003 zu keiner Annäherung. Wie in der Regierungserklärung angekündigt, konkretisierte die Regierung Balkenende in den Monaten nach dem voorjaarsoverleg die Maßnahmen, mit denen sie ihr Ziel – die Wiederherstellung internationaler Konkurrenzfähigkeit – erreichen wollte. Da diese konkreten Reformpläne der Regierung die inhaltliche Gesprächsgrundlage der Herbstberatungen 2003 darstellten, werden diese im Folgenden erörtert. In der ersten Ministerratssitzung wurden die Pläne zur Reform der Arbeitslosenversicherung dargelegt. Die einzelnen Maßnahmen sollten sowohl Einsparungen bei den Sozialleistungen realisieren, als auch die Arbeitsmarktpartizipation durch Aktivierung vergrößern. Die Maßnahmen tangierten Gewerkschaften und Arbeitgeber gleichermaßen. Für erhebliches öffentliches Aufsehen sorgte der Beschluss, dass das Gesetz zur Reform der Arbeitslosenversicherung rückwirkend zum 11. August 2003 gelten sollte. Insgesamt waren davon die folgenden Reformmaßnahmen betroffen: Verschärfung der Anspruchsvoraussetzungen, Abschaffung der WW-Folgeregelung sowie eine Teilanrechnung etwaiger Abfindungsleistungen des ehemaligen Arbeitgebers auf die Höhe der Transferleistung. Darüber hinaus enthielt der Gesetzentwurf die Abschaffung der bisher geltenden Ausnahmeregelungen für Arbeitnehmer, deren Arbeitslosigkeit nach dem 57,5 Lebensjahr eintrat27. Darüber hinaus sah die Reform vor, dass Arbeitgeber bei Kündigung eines Arbeitnehmers über 57,5 Jahren einen Teil der daraus entstehenden Kosten für die Arbeitslosenversicherung übernehmen sollten. Das Kabinett begründete diese Maßnahmen mit Einsparungen in Höhe von etwa 20 Millionen Euro im Jahr 2004 (SZW 2003c, Moerland 11.08.2003: BIN1, Herderschee 11.08.2003: 6).

27 Für diese Gruppe von Arbeitslosen galten bisher Ausnahmeregelungen, welche die Zeit der Arbeitslosigkeit aus sozialpolitischer Sicht so gestalteten, dass diese als Brücke zwischen Berufsleben und Altersrente fungierte, weil der Anspruch auf die WW-Folgeregelung für diese Gruppe auf 3,5 Jahre ausgedehnt war. Allerdings gab es eine Alternative zur WW-Folgeregelung, das Gesetz zur Einkommenssicherung älterer bzw. partiell erwerbsunfähiger Erwerbsloser (Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW)). Dieses sicherte älteren sowie teilweise erwerbsunfähigen Erwerbslosen ein Einkommen in Höhe der Sozialhilfe (bijstand), welches unabhängig vom Einkommen des Partners gewährt wurde. Allerdings sah dieses Gesetz im Gegensatz zur WW-Folgeregelung eine Bewerbungspflicht vor.

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Die Gewerkschaften kritisierten in erster Linie die Rechtsunsicherheit, welche das Kabinett durch seine Absicht, den Gesetzentwurf rückwirkend in Kraft treten zu lassen, schaffte. Diese Rechtsunsicherheit war vor allem hinsichtlich der Aushandlungen von Sozialplänen im Zuge von betrieblichen Rationalisierungsmaßnahmen von Bedeutung. Angesichts der schlechten Wirtschaftslage wurden Rationalisierungsmaßnahmen in vielen Betrieben durchgeführt, es ging um tausende von betriebsbedingten Kündigungen. Zu den prominentesten Beispielen zählten Verhandlungen mit der Luftfahrtsgesellschaft KLM sowie den Industrieunternehmen Akzo Nobel und Stork. Darüber hinaus kritisierten die Gewerkschaften, dass ihnen mit diesen Maßnahmen die Verhandlungsbasis von Sozialplänen genommen würde. Etwaige Abfindungsleistungen würden ihren Sinn und Zweck verlieren. Gerade ältere Arbeitnehmer würde die Neuregelung hart treffen, da sie erstens geringe Chancen auf dem Arbeitsmarkt hätten, zweitens aber vom System der sozialen Sicherung durch die Abschaffung der Folgeregelung nicht mehr in dem Maße aufgefangen werden könnten, dass ihnen Einkommen bis zur Erreichung der Frühverrentung garantiert sei (Hupkes 2003a, NRC 14.08.2003: ECO 3). Allerdings zielte die Regierung Balkenende mit ihren Maßnahmen unter anderem genau auf die Abschaffung dieser Regelungen, um die Arbeitsmarktpartizipation älterer Arbeitnehmer zu erhöhen (Moerland 11.08.2003: BIN1). Im Prinzip ging die Kritik der Arbeitgeber in die gleiche Richtung wie die der Gewerkschaften. Denn mit der Abschaffung der Folgeregelung, durch welche die finanzielle Situation von Arbeitslosen durch staatliche Transferleistungen verbessert wurde, sahen auch sie die Basis von Sozialplänen zur Abfederung von Rationalisierungsmaßnahmen schwinden. Rationalisierungsmaßnahmen würden dadurch erschwert. Darüber hinaus fürchteten die Arbeitgeber, dass Gewerkschaften und Arbeitnehmer in Tarifverhandlungen Kompensation für diese Verschlechterung ihrer Position im Falle einer Kündigung fordern könnten. Schließlich kritisierten die Arbeitgeber die neue Regelung, dass Arbeitgeber je nach Betriebsgröße bis zu 30 Prozent der Arbeitslosentransferleistungen für entlassene Arbeitnehmer zahlen sollten, die zum Zeitpunkt ihrer Entlassung 57,5 Jahre oder älter waren. Mit dieser Regelung würde die Regierung ihr Ziel verfehlen, ältere Arbeitnehmer in Beschäftigung zu bringen. Außerdem seien Entlassungen in erster Linie von der wirtschaftlichen Lage abhängig, welche die Arbeitgeber wenig beeinflussen könnten (Scheer/Yoo 2003, Schellart 2003). Die Maßnahmen zur Reform des WW verschlechterten somit den Handlungsspielraum von Gewerkschaften und Arbeitgebern gleichermaßen. Dies ist auch nicht weiter verwunderlich, beinhalteten die Maßnahmen doch in erster Linie einen Rückzug des Staates. Beiden Sozialpartnern wurde somit gleichermaßen die Möglichkeit staatlicher Unterstützung zur Durchsetzung ihrer Ziele genommen.

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Auch die Reform des WAO-Systems wurde konkretisiert. Im Großen und Ganzen folgte die Regierung Balkenende dem Gutachten des SER aus dem Jahr 2002, allerdings ergänzte sie dieses Gutachten um einige Punkte. Die inhaltliche Akzentverschiebung von der Erwerbsunfähigkeit hin zur Erwerbsfähigkeit, die sich nahtlos in die von der Regierung Balkenende verfolgte übergeordnete Akzentverschiebung des sozialen Sicherungssystems von der staatlich abgesicherten Statussicherung hin zur staatlich geförderten Aktivierung einreiht, war bereits in dem Gutachten vollzogen worden. Allerdings nahmen die Sozialpartner, wie schon oben erläutert, Anstoß an der mangelnden Rechtssicherheit für WAOEmpfänger unter 45 Jahren, die sich einer erneuten Überprüfung ihrer Erwerbsunfähigkeit nach den neuen Kriterien unterziehen mussten. Die neue WAO-Regelung sah einen Anspruch auf den WAO-Transfer nur noch bei vollständiger Erwerbsunfähigkeit vor. Somit hätten alle WAOBezieher, welche diese Anspruchsvoraussetzung auf der Basis der neuen Kriterien nicht erfüllt hätten, in Abhängigkeit vom Einkommen ihres Partners den Anspruch auf Transferleistungen verloren oder wären in die Sozialhilfe (bijstand) gerutscht. Wie von Ministerpräsident Balkenende versprochen, hatte das Kabinett hierhingehend eine Übergangsregelung geschaffen, die so genannte Regeling Werkhervatting Gedeeltelijk Arbeidsgeschikten (Wiedereingliederungsregelung für Teilerwerbsfähige, WGA)28. Die WGA sah eine Leistung in Höhe von etwa 70 Prozent des letztverdienten Lohnes vor. Die Dauer der WGALeistung sollte abhängig von der vorausgegangenen Beschäftigungszeit sein. Nach Ablauf des WGA-Anspruches sah die WGA-Regelung eine Folgeregelung vor. Der wesentliche Unterschied zur WAO bestand darin, dass diese Leistung durch eigenes Einkommen angefüllt werden konnte, die WGA stellte also eine weitere Ausprägung der inhaltlichen Akzentverschiebung der WAO zu einer staatlich geförderten Aktivierungsmaßnahme dar (SZW 2003b, Nikkels-Agema 2007: 43f). Darüber hinaus wurde die in dem SER-Gutachten dokumentierte, freiwillige Vereinbarung zwischen Arbeitgebern und Gewerkschaften, dass die Arbeitgeber die Lohnfortzahlung auch im zweiten Jahr der Erwerbsunfähigkeit übernehmen würden und dass die Gewerkschaften auf eine Anhebung dieser Zahlung von 70 auf 100 Prozent durch ergänzende Tarifvereinbarungen freiwillig verzichteten, in eine gesetzliche Regelung verwandelt. Denn der Gesetzentwurf sah vor, dass Arbeitnehmer nach dem zweiten Jahr der Erwerbsunfähigkeit nur Anspruch auf Leistungen der Erwerbsunfähigkeitsversicherung hatten, wenn diese im zweiten 28 Der Gesetzentwurf zur Reform der WAO sah außerdem einen Übergangszeitraum von fünf Jahren vor, d.h. dass alle zum Zeitpunkt der Einführung der reformierten WAO bestehenden Ansprüche noch fünf Jahre gültig blieben. Diese Übergangsregelung kann als ein Zugeständnis an die vor allem von den Gewerkschaften geforderte Rechtssicherheit verstanden werden.

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Krankheitsjahr nicht mehr als 70 Prozent des letzten Lohnes erhalten hatten (SER 2002, SZW 2003b, Staal 17.09.2003: BIN2)29. Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände waren sich auch hinsichtlich dieser Reform in ihrer formellen Kritik recht ähnlich. In erster Linie wehrten sich beide Tarifvertragsparteien grundsätzlich gegen die Einschränkung der Tarifvertragsfreiheit, die mit der Klausel, dass eine Ergänzung der gesetzlichen Regelung durch tarifvertragliche Vereinbarungen zum Ausschluss der betreffenden Arbeitnehmer aus der Erwerbsunfähigkeitsversicherung führe, vorgenommen werden sollte (Klaveren/Sprenger 2004: 120). Inhaltlich wichen sie allerdings erheblich voneinander ab. Während die Gewerkschaften bemängelten, dass die Abweichungen vom SER-Gutachten einseitig zu Lasten der Arbeitnehmer gehen würden, befürworteten die Arbeitgeber die Verstärkung der Reintegrationsmaßnahmen, welche erstens ganz allgemein das Arbeitsangebot vergrößern und zweitens unabhängig vom vorherigen Job erfolgen konnten (Scheer/Yoo 2003, Bojorge 2003). Insofern waren die inhaltlichen Positionen der Sozialpartner durchaus verschieden, in der Ablehnung der Vorgehensweise der Regierung waren sie sich aber einig. Um die Arbeitsmarktpartizipation älterer Arbeitnehmer zu fördern, sollten außerdem die Steuervorteile für die Vorruhestandsregelungen VUT (umlagefinanziert) und prepensioen (kapitalgedeckte Finanzierung) abgeschafft werden. Denn beide Maßnahmen sind keine originär wohlfahrtsstaatlichen Leistungen, sondern sind tarifvertraglich verankert. Der Staat unterstützte diese Maßnahmen, indem er die von den Arbeitnehmern und Arbeitgebern geleisteten Beiträge steuerlich begünstigte (Schouten 2005: 47f, Vroom 2004: 142). Außerdem plante die Regierung die Einführung der so genannten levensloopregeling, welche 2004 eingeführt werden sollte. Mit der levensloopregeling erhielten Arbeitnehmer das Recht, maximal 12 Prozent ihres Bruttolohnes für etwaige erwerbsfreie Zeiten wie z.B. Kinderbetreuungszeiten zu sparen. Die Obergrenze des Sparguthabens sollte auf anderthalb Jahreseinkommen festgelegt werden. Nach dem Willen der Regierung sollte diese Regelung für Arbeitnehmer attraktiver ausgestaltet wer29 Ferner sah die WAO-Reform des Kabinetts noch folgende Abweichungen vom SER-Gutachten vor (SZW 2003b): Für dauerhaft vollständig Erwerbsunfähige sollte die Erhöhung der WAO-Leistung von 70 auf 75 Prozent des in den letzten drei Jahren der Berufstätigkeit verdienten Durchschnittslohnes nicht mit Einführung der Reform, sondern erst drei Jahre später erfolgen, unter der Voraussetzung, dass sich das Niveau des Zustromes auf 25.000 Menschen pro Jahr einpendelt. Unter der gleichen Voraussetzung sollte die so genannte PEMBA (Wet Premiedifferentatie en Marktwerking bij Arbeidsongeschiktheidsverzekeringen) ebenfalls frühesten drei Jahre nach Einführung der Reform abgeschafft werden. Die PEMBA verpflichtete die Arbeitgeber in einem gewissen Umfang für die finanziellen Folgen erwerbsunfähiger Arbeitnehmer aufzukommen. Die Regierung lehnte die Einführung einer unabhängig vom Einkommen des Partners gewährten Grundleistung für teilweise Erwerbsunfähige ab.

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den als die Frühverrentungsinstrumente. Denn das auf Basis der levensloopregeling angesparte Guthaben konnte auch für verfrühtes Austreten aus dem Erwerbsleben verwendet werden – allerdings mit der Einschränkung, dass dies nur zwei Jahre vor dem Erreichen des gesetzlichen Rentenalters von damals 65 Jahren und nur als Altersteilzeit möglich sein sollte (SZW 2003a, Ministerie van Financiën 2003). Die Arbeitgeber unterstützten das Ziel des Reformvorhabens. Aufgrund des demografischen Wandels und den damit verbundenen höheren Rentenausgaben sei es notwendig, dass die Arbeitnehmer länger bzw. zumindest bis zum Erreichen des gesetzlichen Rentenalters erwerbstätig blieben. Allerdings sorgten sich die Arbeitgeber auch in diesem Fall darum, dass Arbeitnehmer ihre verschlechterte Position durch entsprechende tarifvertragliche Regelungen kompensieren würden. Konkret rechneten die Arbeitgeber damit, dass durch die Abschaffung der Steuererleichterungen von VUT und prepensioen die Tariflöhne um durchschnittlich ein Prozent ansteigen könnten. Um dies zu verhindern, forderten die Arbeitgeber eine Übergangsregelung sowie eine schrittweise Abschaffung der Frühverrentungsinstrumente (Scheer/Yoo 2003: 12). Die Pläne der Regierung stießen bei allen Gewerkschaften auf Kritik, hinsichtlich ihrer konkreten Positionen waren sie aber aufgrund ihrer unterschiedlichen Mitgliederstruktur gespalten. Vor allem Gewerkschaften wie die FNV Bouw, deren Mitglieder aufgrund der hohen körperlichen Arbeitsbelastung selten bis zum Erreichen des gesetzlichen Rentenalters erwerbstätig bleiben können, wehrten sich gegen die verschlechterten Bedingungen eines vorzeitigen Austretens aus dem Erwerbsleben. Der CNV hingegen versuchte, die Vorruhestandsregelungen über den Vorschlag der Einführung von Altersteilzeit zu retten. Insgesamt erkannten die Gewerkschaften die Problematik des demografischen Wandels an, forderten aber, dass ein freiwilliger anstatt eines erzwungenen Verbleibs im Erwerbsleben das Ziel der Maßnahmen sein müsste. Inhaltlich waren die Gewerkschaften also teilweise gesprächsbereit, allerdings unter der Bedingung, dass den Arbeitnehmern eine gewisse Wahlfreiheit weiterhin gewährt werden würde (Dijk 2003, Herderschee 25.08.2003: 6, Herderschee 30.08.2003: 27, NRC 27.08.2003: VP1, NRC 10.09.2003: ECO1). Einsparungen im Bereich der sozialen Sicherheit sollten darüber hinaus nicht nur über eine Reduzierung der Leistungsempfänger erfolgen, sondern auch über eine Drosselung der Sozialleistungen. Das Instrument, welches der niederländischen Regierung hierfür zur Verfügung steht, ist das Wet koppeling met afwijkingsmogelijkheid (Gesetz über die Angleichung mit Abweichungsmöglichkeiten (WKA)), welches in Artikel 14 des Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Gesetz über den Mindestlohn und Mindesturlaubsgeld (WML)) verankert ist. Das WKA regelt die Lohnindexierung von Beamtengehältern und

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Sozialleistungen, d.h. inwiefern sich die tariflich vereinbarten Lohnsteigerungen der Privatwirtschaft auf diese beiden Einkommensarten auswirken. Referenzpunkt ist dabei die so genannte I/A-Relation, das Verhältnis von Inaktiven pro hundert Erwerbstätigen. Zum damaligen Zeitpunkt hatte die I/A-Relation einen Wert von 82,6. Demnach wurde die Kopplung von Löhnen in der Privatwirtschaft und den Beamtengehältern und Sozialleistungen ausgesetzt, wenn die Zahl der Inaktiven pro hundert Erwerbstätigen über 82,6 stieg. Die I/A-Relation kann je nach konjunktureller Lage von der Regierung angepasst werden. Diese Anpassung muss lediglich frühzeitig an die Zweite Kammer kommuniziert werden, eine Gesetzesänderung ist nicht nötig (Seils 2004, Paridon 2004). Dass die Regierung Balkenende II eine solche Anpassung vornehmen würde, ging schon aus der Regierungsvereinbarung hervor, in der die neue Regierungskoalition ankündigte, dass für die Gehälter im öffentlichen Dienst angesichts der angespannten konjunkturellen Lage ein Verteilungsspielraum von höchstens einem Prozent gewährleistet sei und dass die Kopplung der Sozialleistungen auf diese beschränkt werde (Kabinet 2003a: 3). Bis zum Prinsjesdag hatte die Regierung auch dieses Vorhaben konkretisiert, die I/A-Relation sollte auf 70 Prozent verringert werden. Im Falle einer Überschreitung dieser Marke erfolge die Indexierung nur noch in Bezug auf die Beamtengehälter. Eine vollständige, also an den Lohnsteigerungen der Privatwirtschaft orientierte Kopplung könne aber nach Berechnungen des Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Sozial- und Arbeitsministerium, SZW) aufrecht erhalten werden, wenn die Lohnsteigerungen in der Privatwirtschaft 1,25 Prozent nicht übersteigen würden. Denn unter dieser Voraussetzung würde die I/A-Relation nicht über 70 Prozent steigen. Nachdruck verlieh die Regierung diesen Plänen mit der Feststellung, dass ein Kaufkraftverlust zwischen null und einem Prozent aufgrund der Rezession nicht zu umgehen sei (SZW 2003a, SZW 2003d). Die Gewerkschaften reagierten mit heftiger Kritik auf diese Pläne. Die Regierung würde mit dieser Maßnahme nur die niedrigsten Einkommensbezieher treffen. Damit würde sie das Ziel einer solidarischen Einkommensentwicklung untergraben (Herderschee 05.09.2003: 15, NRC 05.09.2003: VP1). Hinsichtlich ihrer inhaltlichen Position wurden die Gewerkschaften damit in erster Linie ihres Vertretungsanspruches aller Erwerbstätiger, also auch der inaktiven, gerecht (Tros 2000: 34, Slomp 2004: 47). Denn die Regierung hatte die Gewerkschaften mit ihren Plänen in die Bredouille gebracht, da sie die Verantwortung hinsichtlich der Realisierung ihrer Pläne an die Gewerkschaften abzugeben versuchte. Das ist nicht zuletzt an der Reaktion der Gewerkschaft MHP abzulesen, welche auf die Zuständigkeit der Regierung in diesem Punkt verwies. Die Gewerkschaft MHP ließ verlauten, dass es in den Händen der Regierung läge, ob die Sozialleis-

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tungen entkoppelt würden oder nicht (Herderschee 05.09.2003: 15, NRC 05.09.2003: VP1). Für die erste Betrachtungsperiode lässt sich zusammenfassend festhalten, dass sich die Positionen der Akteure zum Teil diametral entgegenstanden. Zwar waren sich Regierung, Gewerkschaften und Arbeitgeber in der Diagnose der konjunkturellen Lage einig, hinsichtlich der zu ergreifenden Maßnahmen bzw. deren Umfang waren sie aber zum Teil grundverschiedener Meinung. In erster Linie waren die Gewerkschaften gegen die Pläne der Regierung Balkenende II. Sie kritisierten diese vor allem aufgrund der sozialen Unausgewogenheit, die Maßnahmen würden einseitig die Erwerbstätigen treffen. Darüber hinaus kritisierten sie, dass die Regierung den Fokus allein auf Einsparungen legen würde. Sie forderten ein politisches Programm zur Regelung des Gemeinwesens, eine politische Perspektive (Terpstra/Boggelen 2003, Damen 2003). Doch auch die Arbeitgeberverbände standen den Regierungsplänen letztendlich ablehnend gegenüber. Der Grund hierfür war allerdings nicht inhaltlicher Natur, denn die Arbeitgeber stimmten hinsichtlich der Ausrichtung und Zielsetzung mit der Regierung weitestgehend überein. Allerdings waren auch sie hinsichtlich des Umfangs und der Schnelligkeit besorgt. Sie fürchteten in erster Linie, dass die Gewerkschaften versuchen würden, mittels Tarifvereinbarungen einen Teil der Lasten auf sie abzuwälzen (Boer 17.09.2003: 3). Vom Parlament hingegen bekam die Regierung Rückhalt für ihre Pläne (NRC 19.09.2003: VP1). Die Positionen der Akteure in der ersten Betrachtungsperiode, welche die ersten Monate der neuen Regierung Balkenende II im Amt umfasst, wurden vor allem durch das Regierungsprogramm der neuen Koalitionsregierung geprägt. Dieses sah umfangreiche Sparmaßnahmen im Bereich der sozialen Sicherung vor. Gleichzeitig fokussierte die Regierung Balkenende II eine Erhöhung der Investitionen zur Stärkung des Wirtschaftswachstums. Die Maßnahmen tangierten somit erheblich die gesamtgesellschaftliche Einkommensverteilung und waren gleichzeitig darauf ausgelegt, makroökonomische Größen wie Wirtschaftswachstum und Beschäftigung zu beeinflussen. Zu inhaltlichen Verhandlungen kam es in dieser Phase nicht. Die tripartistischen Verhandlungen in diesem Zeitraum waren eher davon geprägt, Verhandlungsspielraum auszuloten. In Bezug auf Konzertierung ist dennoch ein schwacher Grad im Hinblick auf alle Reformmaßnahmen festzustellen, da die Reformnotwendigkeiten von keinem der Akteure prinzipiell in Frage gestellt wurden. Die Maßnahmen wurden somit grundsätzlich als politisch zu bearbeitende Produktions- und Verteilungsprobleme anerkannt. Dieses Ergebnis ist in der folgenden Tabelle noch einmal festgehalten.

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Tabelle 2: Konzertierung in den Frühjahrsberatungen 2003 Themen Tarifpolitik Erwerbsunfähigkeitsversicherung (WAO) Vorruhestandsregelungen (VUT en prepensioen) Quelle: Eigene Darstellung

Grad der Konzertierung schwach schwach schwach

Die Darstellung in der Tabelle beschränkt sich dabei auf Verhandlungsgegenstände, welche die Einkommenspolitik, also die Verteilung des gesamtgesellschaftlichen Einkommens, betreffen. Darüber hinaus werden in der Tabelle nur einkommenspolitische Reformmaßnahmen aufgeführt, welche den Verlauf der tripartistischen Verhandlungen 2003 und 2004 wesentlich beeinflussten. Deswegen sind die Reformen der Arbeitslosenversicherung WW auch nicht in der Tabelle aufgeführt. Diese Reformen gehörten zwar zu den prominenten Verhandlungsgegenständen in der Auftaktphase, gerieten dann aber in den Hintergrund und gehörten schließlich im weiteren Verhandlungsverlauf nicht zu den Reformen, die im Mittelpunkt der Auseinandersetzungen standen. 2.3.2 Najaarsoverleg 2003: Das Herbstabkommen 2003 Am 26. September 2003, zehn Tage nach der Vorstellung des Haushaltsentwurfs, begannen die traditionellen Herbstberatungen. Zunächst fanden Vorbereitungsgespräche statt, welche die Regierung jeweils getrennt mit den Arbeitgeberverbänden und den Gewerkschaften führte. Diese Vorverhandlungen, welche im Prinzip mit den Verhandlungen innerhalb der Steuerungsgruppe des Bündnisses für Arbeit verglichen werden können30, wurden bis zum 04. Oktober 2003 fortgeführt, dem Tag des najaarsoverleg. Da die offiziellen Herbstberatungen gleichsam die Hauptverhandlungen darstellen, da nur in diesem Kreis bestehend aus den entscheidungsbefugten Vertretern der Akteure verbindliche Entscheidungen getroffen werden können, wird auf diese der Fokus gelegt. Der Betrachtungszeitraum endet schließlich mit der offiziellen Unterzeichnung des Najaarsakkoord am 18. November 2003. Die zeitliche Differenz zwischen Verhandlung und Unterzeichnung resultiert daraus, dass die Gewerkschaften das Verhandlungsergebnis in ihren Organisationen zur Abstimmung stellten. Der Verhandlungsspielraum wurde anfangs vom Kabinett eng abgesteckt. Dieser belief sich auf 800 Millionen Euro und sollte durch einen zweijährigen 30

Auch der Name der beiden Verhandlungsarenen ist ähnlich. Die Funktion der Steuerungsgruppe beim Bündnis für Arbeit erfüllt auf niederländischer Seite die so genannte regiegroep (NRC 03.10.2003: 11).

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Verzicht der Gewerkschaften auf strukturelle Lohnerhöhungen entstehen. Zunächst wurde der zweijährige Lohnverzicht als Voraussetzung für Verhandlungen formuliert. Allerdings wurde dies sowohl von den Gewerkschaften als auch von den Arbeitgebern abgelehnt. Die Gewerkschaften lehnten jegliche Zugeständnisse im Voraus ab, die Arbeitgeber fürchteten, für jedes von den Gewerkschaften erzwungene Zugeständnis tarifvertraglich einstehen zu müssen. Inhaltlich blieb der Verhandlungsspielraum bestehen, er wurde von der Regierung nur nicht mehr als Voraussetzung, sondern als Tauschmasse dargestellt (Boer/Herderschee 26.09.2003: 19, Boer/Herderschee 27.09.2003: 27). Sowohl Gewerkschaften als auch Arbeitgeber kritisierten den von der Regierung benannten Verhandlungsspielraum als zu gering. Beide Seiten verlangten von der Regierung Zugeständnisse auch in Bezug auf den Staatshaushalt. Im Falle eines zweijährigen Lohnverzichts müsste die Regierung mehr als 800 Millionen Euro aufbringen, um Einschnitte in die soziale Sicherheit zu verringern und Investitionen in die Wirtschaft zu vergrößern. Die Sozialpartner forderten somit gemeinsam, dass die Regierung eine höhere Neuverschuldung als geplant für ein mehrjähriges Abkommen in Kauf nehmen müsste (NRC 27.09.2003: 11). Auch in Bezug auf die reformpolitischen Zugeständnisse, welche die Regierung machen müsse, waren die Forderungen der Sozialpartner ähnlich. Beide Parteien forderten Anpassungen in Bezug auf die geplanten Reformen der Erwerbsunfähigkeitsversicherung (WAO), der Arbeitslosenversicherung (WW) und der Frühverrentung (Vut en prepensioen). Die Gewerkschaften forcierten darüber hinaus Verhandlungen über die Reformen des WKA, des Gesetzes über die Kopplung von Marktlöhnen und Sozialleistungen sowie über die Ausgestaltung der so genannten levensloopregeling, einer gesetzlich verankerten Regelung zur Ermöglichung der Ansparung erwerbsfreier Zeiten (NRC 03.10.2003: 11). Insofern waren sich die Sozialpartner weitgehend einig, welche die Einkommenspolitik betreffenden Reformvorhaben der Regierung Balkenende verändert werden sollten. Allerdings unterschieden sie sich in ihren konkreten Forderungen, wie die getrennten Vorbereitungsgespräche am 26. September 2003 zwischen Vertretern des Kabinetts und Arbeitgebervertretern bzw. Gewerkschaftsvertretern zeigten. Für die Arbeitgeber nahmen der Vorsitzende von VNO-NCW Schraven und der Vorsitzende von MKB-Nederland Hermans an dem Vorbereitungsgespräch teil. In Bezug auf die Reform der Arbeitslosenversicherung forderten sie, dass die Regierung von ihren Plänen, Abfindungsleistungen bei vorzeitigem Ausscheiden aus dem Arbeitsverhältnis auf die Höhe des Arbeitslosengeldes anzurechnen, abrücke. Der Grund für diese Forderung dürfte wohl darin bestanden haben, dass durch diese Reform Abfindungsleistungen als Instrument zur außergerichtlichen Einigung im Kündigungsfall ihre Wirkung verloren hätten (Stam 2007: 19). Die Regierung hatte mit diesen Reformplänen

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beabsichtigt, über eine Verringerung des Leistungsvolumens Einsparungen im Bereich der Arbeitslosenversicherung zu realisieren (Boer/Herderschee 27.09.2003: 27). Hinsichtlich der Reform der Erwerbsunfähigkeitsversicherung WAO forderten die Arbeitgebervertreter, dass das Kabinett die Umstrukturierung der Finanzierung der WAO gemäß dem SER-Gutachten von 2002 übernimmt. Demnach sollten die Prämien sowie die PEMBA (Wet Premiedifferentatie en Marktwerking bij Arbeidsongeschiktheidsverzekeringen), eine Zwangsabgabe der Arbeitgeber, nicht erst drei Jahre nach der Einführung des neuen WAO-Systems, sondern mit der Implementierung dieses Systems verringert bzw. abgeschafft werden. Die Arbeitgeber wehrten sich dagegen, weil sie gleichzeitig, wie ebenfalls im SER-Gutachten freiwillig vereinbart, dazu verpflichtet werden sollten, auch im zweiten Krankheitsjahr für den Verdienstausfall des Arbeitsnehmers aufzukommen und 70 Prozent des Lohnes auszubezahlen. Ohne die geplante Entlastung fürchteten sie Mehrkosten in Höhe von 2 Milliarden Euro (NRC 26.09.2003: ECO4). Die Arbeitgeber verlangten darüber hinaus Anpassungen im Bereich der Frühverrentungsmaßnahmen. Zum einen beharrten sie auf Übergangsregelungen hinsichtlich der Abschaffung der steuerlichen Begünstigung von Prämien im Rahmen der VUT- und prepensioen-Maßnahmen. Zum anderen forderten sie, dass die Regierung die geplante levensloopregeling (Teile des Lohns werden für erwerbsfreie Zeiten, z.B. Kinderbetreuungszeiten, freiwillig zurückgelegt) um Maßnahmen erweitern solle, die ein vorzeitiges Ausscheiden aus dem Erwerbsleben ab dem 62. oder 63. Lebensjahr ermöglichen (NRC 26.09.2003: ECO4). Die Arbeitgeberverbände haben hier eine Anpassung ihrer Position vollzogen. Hatten sie anfangs noch die Pläne des Kabinetts zur Abschaffung der steuerlichen Subventionierung von Frühverrentungsmaßnahmen unterstützt, forderten sie nun eine Abkehr von radikalen Maßnahmen. Auf der einen Seite befürworteten sie aus unternehmerischer Sicht eine Erhöhung der Arbeitsmarktpartizipation älterer Erwerbstätiger, auf der anderen Seite fürchteten sie aus arbeitgeberischer Perspektive, dass die Gewerkschaften sie in den Tarifverhandlungen auf Kompensationsleistungen für die Reformmaßnahmen verpflichten würden. Darüber hinaus forderten VNO-NCW und MKB-Nederland nach Branchen differenzierte Regelungen zum vorzeitigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben zu entwickeln (NRC 26.09.2003: ECO4). Damit kamen die Arbeitgeber den Gewerkschaften entgegen, die sich unter anderem über den universellen Charakter der neuen Regelung beschwert hatten. Sie argumentierten, dass in bestimmten Sektoren, wie z.B. dem Baugewerbe, ein Verbleib im Erwerbsleben bis zum damals noch geltenden gesetzlichen Rentenalter von 65 Jahren aufgrund der speziellen Arbeitsbelastung nicht möglich sei. Außerdem unterstützten die Ar-

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beitgeber mit ihrer Forderung, die geplante levensloopregeling um Frühverrentung zu ergänzen31, ebenfalls einen Plan der Gewerkschaften. Die Vorstellungen der Arbeitgeber und Gewerkschaften wichen allerdings in Bezug auf das Eintrittsalter ab. Damit forderten die Arbeitgeber im Vorbereitungsgespräch mit dem Kabinett Veränderungen der Reformpolitik in Bezug auf die Arbeitslosenversicherung, die Erwerbsunfähigkeitsversicherung und die Frühverrentungsmaßnahmen VUT und prepensioen. Ihre Forderungen stellten allerdings die den Reformvorhaben zugrunde liegenden Ziele nicht in Frage, sondern waren in erster Linie auf die Art und Weise der Umsetzung fokussiert. Die Arbeitgeber wollten somit nicht die Reformpolitik der Regierung, sondern eine Verschlechterung ihrer ökonomischen und tarifpolitischen Position verhindern. Die Gewerkschaften forderten ebenfalls Anpassungen der Regierungspolitik auf diesen Politikfeldern. Für die Gewerkschaften führten De Waal (FNV), Terpstra, (CNV) und Verhoeven (MHP) die Vorbereitungsgespräche mit den Kabinettsmitgliedern. Allerdings waren die Gewerkschaften bis auf die von ihnen vorgestellte Erweiterung der levensloopregeling um die Möglichkeit ab dem 60. Lebensjahr vorzeitig aus dem Erwerbsleben auszuscheiden in ihren Forderungen weniger konkret als die Arbeitgeber (NRC 19.09.2003: VP1). Sie forderten pauschal eine Abschwächung der Reformpläne sowohl hinsichtlich deren Ausmaßes als auch hinsichtlich des Zeitraumes, in dem die Pläne umgesetzt werden sollten. Darüber hinaus verlangten die Gewerkschaften von der Regierung, dass die Höhe der staatlichen Transferleistungen weiterhin an die Erhöhung der Marktlöhne gekoppelt werden sollte (Boer/Herderschee 27.09.2003: 27, NRC 01.10.2003: ECO4). Der Kern der gewerkschaftlichen Kritik bestand darin, dass die Regierungspläne lediglich auf Einsparungen abzielten und eine übergeordnete politische Perspektive vermissen lassen würden (Terpstra/Boggelen 2003). Die Gewerkschaften waren weiterhin nicht bereit, im Voraus Zusagen über Lohnverzicht zu machen, wie von der Regierung gefordert (Herderschee 06.10.2003: 6). Als Ergebnis des Vorbereitungsgesprächs am 26. September 2003 lässt sich festhalten, dass die Regierung zu Zugeständnissen im Bereich der Arbeitslosenversicherung und der Frühverrentung bereit war. Schon wenige Tage nach den Gesprächen mit den Sozialpartnern präsentierte die Regierung in 31 Allerdings waren die Arbeitgeberorganisationen zuvor gespalten hinsichtlich der levensloopregeling. Während VNO-NCW die Pläne der Regierung stützte, waren MKB- und LTO-Nederland dagegen. Die Spaltung verläuft zwischen Mittelstand und Industrie, in diesem Unterschied dürfte auch der Grund für die Spaltung zu sehen sein. Denn MKB- und LTO-Nederland wandten sich in erster Linie gegen eine weitere Reglementierung der Arbeitsbeziehungen (Schellart 2003). Vor allem die Positionsänderung dieser beiden Arbeitgebervertretungen dürfte damit auf politische und weniger auf programmatische Überlegungen zurückgehen.

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diesen Bereichen neue Reformpläne. Für Abfindungszahlungen sollte eine Obergrenze von 43.000 Euro gelten. Innerhalb dieses Rahmens sollten diese Zahlungen nicht auf das Arbeitslosengeld angerechnet werden. 43.065 Euro waren zum damaligen Zeitpunkt die Obergrenze des Jahreslohnes, auf dessen Basis die Höhe für Transferleistungen errechnet wurde. Die verminderte Ersparnis durch die Anpassung dieser Reform sollte diesmal innerhalb des Etats des Sozialministeriums ausgeglichen und nicht durch Lohnverzicht finanziert werden. Insofern handelte es sich bei dieser Maßnahme um einen Versuch, den Verhandlungen mit den Sozialpartnern eine vertrauensvolle Basis zu geben (Herderschee 06.10.2003: 6, NRC 06.10.2003: ECO1). Auch im Bereich der Vorruhestandsregelungen stellte das Kabinett drei Varianten vor, um die steuerliche Förderung dieser Maßnahmen aufrecht zu erhalten. Die Möglichkeiten reichten von Altersteilzeit ab 62,5 Jahren bis hin zur Frühverrentung ab 63,5 Jahren mit vorangehender Altersteilzeit. Ein komplettes vorzeitiges Austreten aus dem Erwerbsleben sollte also erst ab dem 63. Lebensjahr möglich werden. Die Regierung hielt somit an ihren Plänen, die Erwerbsquote älterer Arbeitnehmer zu erhöhen, fest. Gleichzeitig ging sie aber auf die Forderung der Gewerkschaften nach Altersteilzeit ein. Damit erfüllte sie also sowohl Forderungen der Gewerkschaften als auch der Arbeitgeber. Die drei Varianten verringerten die Höhe der geplanten Einsparungen in diesem Bereich in verschiedenem Maße. Die Regierung forderte von den Gewerkschaften, dass sie in Form von Lohnmäßigung für den jeweiligen Betrag aufkommen (Herderschee 06.10.2003: 6, NRC 06.10.2003: ECO1). Der Forderung der Sozialpartner nach branchendifferenzierten Regelungen kam die Regierung nicht nach, weil diese Forderung nicht realisierbar sei. Dagegen zeigte sich die Regierung dem Vorschlag der Gewerkschaft FNV Frühverrentung in die geplante levensloopregeling zu integrieren offen gegenüber (Boer/Herderschee 27.09.2003: 27). Im Bereich der Erwerbsunfähigkeitsversicherung gab es zunächst keinerlei Annäherung zwischen den Parteien. Es schien, als ob die Herbstberatungen an diesem Thema scheitern würden (NRC 27.09.2003: 11). Schließlich machte die Gewerkschaft FNV das Angebot, auf strukturelle Lohnerhöhung in 2004 und 2005 zu verzichten, wenn die Regierung von ihren Reformplänen in Bezug auf VUT en prepensioen, WW, WAO und der Kopplung von Löhnen und Transferleistungen absehe. Darüber hinaus forderte FNV eine Einmalauszahlung für alle Einkommens- und Transferbezieher (NRC 10.10.2003: ECO1, Herderschee 13.10.2003: 6). Die Gewerkschaft CNV hingegen, die schon früher im Verhandlungsprozess ein Lohnangebot gemacht hatte, schloss sich diesem Angebot nicht an. CNV war nicht zu einer Zusage über Lohnzurückhaltung für zwei Jahre bereit, die Gewerkschaft war der Meinung, dass dies ihren tarifpolitischen Ver-

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handlungsspielraum zu sehr einengen würde (NRC 10.10.2003: ECO1). Der Streitpunkt zwischen Gewerkschaften und Regierung war damit nicht länger programmatischer Art, sondern war auf die Fragen nach Ausmaß und Zeitpunkt der Einführung von Reformmaßnahmen reduziert worden (NRC 13.10.2003: Op1). Damit wurden Kompromisse möglich und am 14. Oktober 2003 schließlich auch geschlossen. Arbeitgeber und Gewerkschaften verständigten sich auf den Verzicht einer strukturellen Lohnerhöhung für 2004 und einer gegen Null tendierenden Lohnsteigerung für 2005. Durch die Vereinbarung, welche letztendlich nur einen einjährigen Lohnverzicht beinhaltete, war es auch der Gewerkschaft CNV möglich geworden, dem Abkommen zuzustimmen. Der tarifpolitischen Erklärung ging eine offizielle Anerkennung der schlechten ökonomischen Position der niederländischen Wirtschaft als Produktions- und Verteilungsproblem voraus (StvdA 2003b). Die Regierung erklärte ihrerseits, diverse Reformvorhaben auszusetzen. Zunächst sollte die für Januar 2005 vorgesehene Abschaffung der Steuervorteile für Frühverrentungsmaßnahmen ausgesetzt werden. Von der Reform wurde aber nicht Abstand genommen, es sollten tripartistische Verhandlungen über mögliche Reformen mit dem Ziel einer Systemerneuerung im Jahr 2006 fortgeführt werden. Damit verfolgte die Regierung weiterhin maßgeblich das Ziel der Haushaltssanierung, dennoch war die Regierung den Gewerkschaften mit diesem Kompromiss entgegen gekommen, die Gewerkschaften wurden in die Reformanstrengungen mit einbezogen (StvdA 2003b). Auch hinsichtlich der Kopplung von Löhnen und Transferleistungen wurde eine Vereinbarung geschlossen. Für 2004 und 2005 sollten die Transferleistungen nicht erhöht werden, dafür aber ab 2006 wieder in vollem Umfang analog zu den Marktlöhnen steigen. Auch im Bereich der Arbeitslosenversicherung gab das Kabinett letztendlich teilweise nach. Von der Absicht, Abfindungen auf die Höhe des Arbeitslosengeldes anzurechnen, wurde Abstand genommen. An dem Plan, die Arbeitslosenversicherungen vor allem in Hinblick auf Anspruchsvoraussetzungen und Folgeleistungen zu reformieren, wurde allerdings festgehalten. Auch hier sollten die Sozialpartner einbezogen werden, die Regierung verpflichtete sich, den SER mit einem Gutachten zu beauftragen (StvdA 2003b). Im Bereich der Erwerbsunfähigkeitsversicherung machte die Regierung ebenfalls Zugeständnisse. Im Prinzip ging sie auf alle Forderungen der Sozialpartner ein. Allerdings nicht ohne selbst Bedingungen an diese Zugeständnisse zu knüpfen. So sollten die Zwangsabgaben für Arbeitgeber sowie eine rückwirkende Erhöhung der WAO-Leistungen um fünf Prozent nur unter der Maßgabe erfolgen, dass erstens zum Januar 2006 die Zahl der jährlich neu hinzukommenden vollständig und dauerhaft Erwerbslosen unter 25.000 fällt. Und dass zwei-

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tens die Sozialpartner freiwillig vereinbaren, die von den Arbeitgebern geleisteten Lohnfortzahlungen im zweiten Jahr der Erwerbsunfähigkeit auf 70 Prozent zu begrenzen (StvdA 2003b). Damit hatte das Kabinett Zugeständnisse sowohl an die Gewerkschaften als auch an die Arbeitgeber mit tarifpolitischen Auflagen verknüpft und somit beide Tarifvertragsparteien auf die Einhaltung dieser Auflagen verpflichtet. Strittige Themen, wie die Systemänderungen hinsichtlich der Arbeitslosenund der Erwerbsunfähigkeitsversicherung sowie der VUT- und prepensioen wurden damit aus den Herbstverhandlungen 2003 ausgelagert. Faktisch wurden damit Diskussionen über tiefgreifende Reformen des Systems der sozialen Sicherheit in die Zukunft verlagert. Allerdings sollten sie weiterhin in den tripartistischen Gremien verhandelt werden, diese Themen wurden nicht in andere politische Arenen, wie das Parlament, verschoben. In den Medien wurde dieses Vorgehen als Trick der Regierung bezeichnet, um letztendlich doch zu einer tripartistischen Vereinbarung zu kommen, wie aus dem Kommentar aus der Volkskrant hervorgeht: „Het kabinet namelijk wil de sociale zekerheid (verder) terugsnijden. Dat kan met goed fatsoen alleen (nog) als je daar een fundamentele discussie over voert: welk stelsel past bij de 21ste eeuw? Wie verzekert zich tegen welke risico’s? Het kabinet gaat dit debat uit de weg, technocratiseert de bezuinigingen, en wint het armpje drukken in het Najaarsoverleg.“ (Kalshoven 18.10.2003: 25)

Dass das Abkommen letztlich nicht von einem hohen Grad an Konzertierung gekennzeichnet war, zeigen auch Diskussionen über Details des Abkommens. Die Akteure waren sich zwar einig über die Existenz von Verteilungs- und Produktionsproblemen und sie waren auch bereit, ihre Handlungen zu koordinieren. Aber die letzte Bedingung eines hohen Grades an Konzertierung war nicht erfüllt. Die Akteure waren nicht bereit, ihre akteursspezifischen Interessen dem koordinierten Handeln unterzuordnen. Die Regierung zeigte sich mit dem Verhandlungsergebnis zufrieden. Allerdings, so Arbeits- und Sozialminister Aart Jan De Geus in einem Interview, war die Regierung hinsichtlich der WAO weitergehende Eingeständnisse eingegangen als vorgesehen (Jong 18.10.2003: 5). Der Verlauf der Verhandlungen beglaubigt diese Aussage des Ministers. Während im Bereich der Frühverrentung und der Arbeitslosenversicherung die Regierung schon frühzeitig zu Zugeständnissen bereit war und diese auch durch neue Reformvorschläge bekräftigte, zeigte sie in Bezug auf die WAO wenig Verhandlungsbereitschaft. Die WAO schien also für die Regierung ein nicht integraler Teil der Tauschmasse gewesen zu sein. Die Arbeitgeber zeigten sich zufrieden mit der Vereinbarung. Sie bezeichneten sie als „Mega-Investition in die Niederlande GmbH“ (Scheer 2003a). Die

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Gewerkschaften waren gespalten. Während CNV mit dem Verhandlungsergebnis ebenfalls zufrieden war, zeigte sich FNV weniger enthusiastisch. Die Vereinbarung sei lediglich als das kleinere Übel zu betrachten (NRC 15.10.2003: VP1). Der Vorstand von MHP befürwortete das Abkommen. Allerdings gab es interne Unstimmigkeiten. Der Vorsitzende der Einzelgewerkschaft Unie sprach sich gegen die Vereinbarung aus, da diese den Verhandlungsspielraum der Gewerkschaften unnötig eingrenze (NRC 15.10.2003: VP1, NRC 17.10.2003: ECO1, Teuwen 2003). Die Reaktionen der Verhandlungsführer waren vor allem hinsichtlich der notwendigen Zustimmung ihrer Mitglieder von Belang. Zumindest für die Gewerkschaften galt, dass diese das Abkommen erst nach der Zustimmung der Vorstände ihrer Einzelgewerkschaften verbindlich abschließen können. FNV ging sogar noch einen Schritt weiter. Schon zu Beginn der Verhandlungen hatte ihr Vorsitzender De Waal angekündigt, dass er ein Abkommen über Lohnverzicht durch eine Mitgliederbefragung legitimieren lassen würde (NRC 03.10.2003: 11). Der FNV-Vorsitzende lehnte es ab, eine Abstimmungsempfehlung abzugeben, was vor allem innerhalb der Regierung für Unmut sorgte. De Waal begründete seine Haltung damit, dass dies eine Abstimmung über Inhalte und nicht über Personen sei. De Geus kritisierte, dass De Waal mit einem Verhandlungsmandat ausgestattet sei und deswegen eine positive Beurteilung des Ergebnisses durchaus legitim sei (Doorduyn 31.10.2003: 15). Etwa 218 000 der 1,2 Millionen FNV-Mitglieder beteiligten sich an der Befragung, die Wahlbeteiligung lag damit etwa bei 17,9 Prozent. 56 Prozent der Stimmen waren für das Herbstabkommen, 42 Prozent dagegen und 2 Prozent enthielten sich. Während der Vorstand des FNV dieses Ergebnis als Stärkung der gewerkschaftsinternen Demokratie feierte, wurden auch kritische Stimmen in Bezug auf die niedrige Wahlbeteiligung laut, allerdings ohne Wirkung auf den weiteren Verlauf zu entfalten (Doorduyn/Herderschee 04.11.2003: 15, Staal/Wit 04.11.2003: 3, Hiemstra 05.11.2003: 7). Die CNV-Einzelgewerkschaft Bedrijvenbonden hat sich dem Vorgehen des FNV angeschlossen und ebenfalls eine Mitgliederbefragung durchgeführt, 80 Prozent der an der Abstimmung Beteiligten sprachen sich für den Akkoord aus. Letztendlich stimmten die relevanten Gewerkschaftsgremien, in denen die Einzelgewerkschaften vertreten sind, sowohl von FNV, CNV als auch MHP dem Abkommen zu (Doorduyn 31.10.2003: 15, NRC 15.11.2003: 1, NRC 07.11.2003: ECO1, NRC 18.11.2003: ECO1). Am 18. November 2003 wurde das Herbstabkommen 2003 schließlich offiziell in der vom 14. Oktober 2003 beschlossenen Fassung verabschiedet. In Bezug auf Konzertierung lässt sich hinsichtlich des Najaarsakkoord 2003 festhalten, dass die Bedingungen des Anerkennens von Verteilungs- und Produktionsproblemen sowie des koordinierten Handelns gegeben waren. Zumindest waren

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die Akteure bereit, ihre Positionen zugunsten eines koordinierten gemeinsamen Vorgehens anzupassen. Insofern wird hier auch Beurteilungen widersprochen, welche das Verhandlungsergebnis herabsetzen, weil es inhaltlich nur Abschwächungen oder zeitliche Verschiebungen geplanter Reformvorhaben und Absichtserklärungen zu Lohnmäßigung enthalte (Beer 2003a: 308). Geteilt wird hingegen die Kritik, dass der vereinbarten Koordinierung des Handelns keine politische Programmatik zu Grunde lag. Paul de Beer weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die Tauschmasse inhaltlich in keinem Verhältnis zueinander stehe und dass die Vereinbarung letztlich nur noch den von der Regierung geforderten finanzpolitischen Bedingungen entspräche. Die sozialpolitischen Reformanstrengungen wären zu Gunsten einer Vereinbarung aufgegeben worden (Beer 2003a: 308f). Diese Feststellung verweist darauf, dass die Akteure keine gemeinsame Strategie entwickelt haben. Ihr Handeln war nach wie vor hauptsächlich von ihren akteursspezifischen Interessen geprägt. Insofern kann für den Najaarsakkoord 2003 lediglich von teilweiser, nicht aber von vollständiger Konzertierung gesprochen werden. Tabelle 3: Konzertierung in den Herbstberatungen 2003 Themen Tarifpolitik Erwerbsunfähigkeitsversicherung (WAO) Vorruhestandsregelungen (VUT en prepensioen)

Grad der Konzertierung mittel mittel mittel

Quelle: Eigene Darstellung Diese Analyse in Bezug auf Konzertierung deckt sich auch mit den Einschätzungen der Akteure. Nach dem ‚Akkoord von Wassenaar’ aus dem Jahre 1982 und dem Abkommen ‚Een nieuwe koers’ aus dem Jahre 1993 war dieses Abkommen das erste, in welchem sich die Sozialpartner auf die Notwendigkeit einer mehrjährig gemäßigten Tarifpolitik einigen konnten. Im Gegensatz zu den zwei genannten Abkommen konnten sich die Akteure außerdem auf relativ konkrete Korridore für Lohnerhöhungen verständigen. Dieses Abkommen war außerdem bahnbrechend, weil auch die Regierung daran beteiligt war. Die Akteure, vor allem die Gewerkschaften und die Arbeitgeber, waren sich über den Ausnahmecharakter des Abkommens bewusst. Allerdings verwiesen beide Parteien unabhängig voneinander darauf, dass das Abkommen seine Wirksamkeit durch die Umsetzung der Absprachen erst noch realisieren müsse. Dies sei letztlich der entscheidende Bewertungsmaßstab (Scheer 2003a, Salemon 2003). Dementsprechend musste sich der Najaarsakkoord erst noch in den Tarifverhandlungen für das Jahr 2004 bewähren. Darüber hinaus mussten auch noch die im Najaarsak-

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koord 2003 vereinbarten tripartistischen Verhandlungen zu den Themen WAO, WW und Frühverrentung durchgeführt werden. Diese Themen waren aufgrund ihres hohen Konfliktpotentials aus den Verhandlungen zum Herbstabkommen 2003 in die Zukunft verlagert worden. Die Verhandlungen auf diesen vier Themengebieten bilden somit die Ausgangslage für die Frühjahrsverhandlungen 2004 und werden daher im nächsten Abschnitt erörtert. 2.3.3 Voorjaarsoverleg 2004: Die niederländische overlegeconomie in der Krise Am 18. Mai 2004 fanden die tripartistischen Frühjahrsberatungen statt. Da es hinsichtlich der Akteurskonstellation seit dem Herbstabkommen keine Veränderung gab, wurden die Frühjahrsberatungen vor allem vom Implementierungsprozess des Herbstabkommens beeinflusst. Die Positionen der Akteure in diesem Umsetzungsprozess bilden demnach die Ausgangssituation für die tripartistischen Frühjahrsverhandlungen. Deswegen werden diese sowie der Verlauf des Umsetzungsprozesses des Herbstabkommens im Folgenden kurz erörtert. Der Verlauf des Implementierungsprozesses bestätigt das Fazit der Analyse des najaarsoverleg 2003. In Bezug auf das Herbstabkommen 2003 kann lediglich partielle Konzertierung festgestellt werden, da die Akteure hinsichtlich der Koordinierung ihres Handelns auf verschiedenen Politikfeldern keine gemeinsame Strategie entwickelten. Diese Einschätzung wird auch von den Sozialwissenschaftlern Ton de Korte und Jan Peter van den Toren vertreten, wie aus dem folgenden Zitat hervorgeht: „Ook op het centrale niveau wordt onderhandeld over regelingen en fiscale faciliteiten. Maar wie met enige afstand kijkt naar het tripartite overleg, merkt dat achter de overeenstemming over regelingen en geld er geen gedeelde toekomstvisie over werken, onderbreken en uittreden zit. Sociale partners en kabinet zijn niet bezig om naast operationele finetuning tegelijk te werken aan strategische analyses.“ (Korte/Toren 2004: 26f)

Der Najaarsakkoord 2003 beinhaltete somit kein über rein akteursspezifische Interessen hinausgehendes politisches Programm. Die Koordinierung des Handelns war allein von den individuellen Interessen der Akteure geprägt. Im Prinzip wurde dieses Ergebnis noch vor der offiziellen Unterzeichnung des Najaarsakkoord im November 2003 sichtbar. Der Abschluss des Herbstabkommens Mitte November fiel zusammen mit dem Auftakt der Tarifverhandlungen. In der Regel werden Tarifverhandlungen in den Niederlanden zwischen Dezember und Juni geführt. Die Tarifverhandlungen finden zwar auf der Mesoe-

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bene statt, dennoch werden sie von der Makroebene beeinflusst durch die Tarifempfehlungen, welche die Dachverbände an die zuständigen Tarifkommissionen abgeben (Woldendorp 2005: 61f, Kam/Drimmelen/Hulst 1995: 35ff). Die Gewerkschaft FNV gab noch im November ihre Forderungen für die kommende Tarifrunde bekannt. Trotz des vereinbarten Lohnverzichts sah FNV einen Verteilungsspielraum von vier Prozent gegeben32. Diese aus der Inflationsrate und der Rate des Produktivitätswachstums ermittelte Summe sollte zur tarifvertraglichen Reparatur der vom Kabinett Balkenende vorgesehenen Reformen des Gesundheitssystems33 genutzt werden. In dieser zweckgebundenen Verwendung sah FNV den Grund, warum diese Forderung dem Herbstabkommen entsprach. Denn die Forderung beziehe sich explizit nicht auf eine Erhöhung der Tariflöhne (NRC 18.11.2003: ECO1, Herderschee 14.11.2003: 17). Die Unternehmerverbände kritisierten diese Forderungsempfehlung, sie sei ein Vertragsbruch. Allerdings waren zuvor auch schon Stimmen laut geworden, dass der vereinbarte Lohnverzicht für 2004 kaum den gewünschten ökonomischen Effekt entfalten würde, da er für die Unternehmen und Branchen, deren Tarifverträge erst nach 2004 endeten, keine Gültigkeit besäße (Wit 19.11.2003: ECO 4). Die Tarifverhandlungen zogen sich dann noch bis Mitte des Jahres 2004. Die endgültigen Verhandlungsergebnisse wurden somit vor allem durch die weiterführenden Verhandlungen der Sozialpartner auf anderen Politikfeldern beeinflusst, wie später noch zu zeigen ist. Allerdings belegen diese Darstellungen der tarifpolitischen Positionen, dass diese allein von den akteursspezifischen Interessen und nicht von den im Rahmen des Herbstabkommens 2003 getroffenen Vereinbarungen geprägt waren. Auch die Frist für das Gutachten des SER über die Reformen der Arbeitslosenversicherung, konkret die Anspruchsvoraussetzungen sowie die WW-Folgeregelungen, lief erst im Juni 2004, also nach den Frühjahrsberatungen, ab (SZW 2004a). Im Herbstabkommen war als Frist März 2004 festgesetzt worden (StvdA 2003b). Diese Fristverschiebung wurde in Übereinstimmung aller Beteiligten beschlossen (Braak 2006: 3). Im Hinblick auf die Erwerbsunfähigkeitsversicherung kann von Übereinstimmung hingegen keine Rede sein. Im Herbstabkommen war vereinbart worden, dass der SER bis Januar 2004 in Bezug auf spezielle Fragen der WAO-Reform, z.B. das Kriterium der Erwerbsunfähigkeit (aocriterium), ein Gutachten erstellt (StvdA 2003b). Schon aus dem Gutachten ist 32 CNV gab eine Forderungsempfehlung in Höhe von null bis vier Prozent ab. CNV erfüllte mit dieser Korridorlösung vor allem die organisationsspezifische Forderung nach flexiblen Tarifverhandlungen. Die Einstiegsforderungen sollten vor allem auf den wirtschaftlichen Rahmendaten der jeweiligen Sektoren basieren. MHP gab keine Forderungsempfehlungen ab (Herderschee 12.12.2003: 18). 33 Die Regierung Balkenende II reformierte das niederländische Gesundheitssystem umfassend. Da diese Maßnahmen aber nicht Gegenstand der tripartistischen Verhandlungen waren, werden diese Reformmaßnahmen nicht betrachtet. Für weitere Informationen siehe Leiber/Manouguian 2009.

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das angespannte Verhältnis zwischen den Mitgliedern des SER und der Regierung herauszulesen. Die SER-Gutachter, die im Prinzip nach wie vor an dem einstimmigen Gutachten aus dem Jahr 2002 festhielten, machten in den Vorbemerkungen deutlich, dass ihre Kritik an den Regierungsplänen weiterging als im Gutachten dargelegt. Eine vollständige Erörterung ihrer Kritik sei aufgrund des knappen Zeitraumes sowie der inhaltlich beschränkten Anfrage der Regierung nicht möglich gewesen (SER 2004c). Auch die Reaktion der Regierung auf das Gutachten zeigte, dass es hinsichtlich der Reform der Erwerbsunfähigkeitsversicherung keine gemeinsame Basis zwischen dieser und den Sozialpartnern gab. Denn das Kabinett war erneut nicht dazu bereit, das einstimmige Gutachten vollständig zu übernehmen, sondern behielt sich vor, in einigen Punkten abzuweichen (SZW 2004c). Diese Punkte betrafen dabei sowohl die Interessen der Gewerkschaften als auch die der Arbeitgeberverbände, beide Sozialpartner waren also gleichermaßen betroffen und auch gleichermaßen missgestimmt. De Waal, der Vorsitzende des FNV, drohte schließlich, dass sich die Gewerkschaften in diesem Fall auch nicht mehr an die Abmachung gebunden sähen, freiwillig auf die Möglichkeit einer tariflichen Vereinbarung über eine ergänzende Zahlung der Arbeitgeber im zweiten Jahr der Erwerbsunfähigkeit zu verzichten, wie im Herbstabkommen vereinbart (Braak 2006: 6). Über das Vorbringen von Kritik hinaus gab es über die verschiedenen Standpunkte im Prinzip keinen Austausch. Die Diskussionen schienen eher von der Darlegung der Positionen als von der Erörterung möglicher und effizienter Reformmaßnahmen geprägt gewesen zu sein. Doch nicht nur das Verhältnis zwischen Regierung und Sozialpartnern, sondern auch das der Sozialpartner untereinander war eher von Unstimmigkeiten als von Übereinstimmung geprägt, wie die weiteren Verhandlungen zur Reform der Frühverrentungsmaßnahmen zeigten. Da dieses Politikfeld aus den Herbstverhandlungen ausgelagert worden war, hatten sich bislang die Positionen der Akteure nicht verändert. Die Standpunkte der Akteure waren nach wie vor sehr verschieden, auch innerhalb der Gewerkschaften und der Arbeitgeberverbände (vgl. 2.3.2). Nachdem die Verhandlungen über eine Reform der Frühverrentungsmaßnahmen im Herbst 2003 ergebnisoffen geblieben waren, fiel das Kabinett auf seine ursprüngliche Position zurück. Das Kabinett wollte die Steuervorteile für die so genannten VUT und prepensioen abschaffen. Die Arbeitsmarktpartizipation älterer Erwerbstätiger sollte nicht länger durch „falsche“ steuerliche Anreize „künstlich“ zurückgehalten werden. Die aktuellen Regelungen widersprachen dem Ziel der Regierung, das gesetzliche Rentenalter von 65 Jahren nicht nur de jure, sondern auch de facto durchzusetzen, um dem demografischen Wandel zu begegnen und die Wirtschaft zu stärken. Dementsprechend befürworteten die

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Arbeitgeberverbände diese Reform grundsätzlich. Allerdings sprachen sich die Verbände für unterschiedliche Maßnahmen zur Erreichung des Reformziels aus. VNO-NCW plädierte für Übergangsregelungen, welche Arbeitnehmern, die zum Zeitpunkt der Einführung der Reform das 50. Lebensjahr vollendet hatten, ein vorzeitiges Ausscheiden ab dem 62. oder 63. Lebensjahr ermöglichten. Zum einen fürchtete VNO-NCW, dass die Gewerkschaften tarifvertragliche Kompensation fordern könnten. Zum anderen war das Personalmanagement vieler Firmen auf die geltenden Regelungen ausgerichtet, so dass auch die Firmen von einer Übergangsregelung profitieren würden, da sie Zeit gewännen, ihre Personalpolitik den neuen politischen Rahmenbedingungen anzupassen. MKBNederland als Vertreter des Mittelstandes plädierte dafür, ein vorzeitiges Ausscheiden aus dem Erwerbsleben am dem 62. Lebensjahr zu ermöglichen. Durch die Beibehaltung der Vorruhestandsregelungen sollten vor allem Maßnahmen abgewendet werden, welche das Ansparen zeitlich befristeter erwerbsarbeitsfreier Zeiten, wie in der levensloop-Regelung geplant, ermöglichten (Braak 2006: 5, Schouten 2005: 21f, Schaapman 2004a). Auch die Gewerkschaften wollten das Instrument der Frühverrentung beibehalten. Die Gründe hierfür waren vielschichtig. Zum einen forderten die Mitglieder eine Erhaltung dieser Maßnahmen. Zum anderen ist es in einigen Branchen, wie z.B. dem Bausektor, aufgrund der hohen körperlichen Arbeitsbelastung fast unmöglich bis zum Erreichen des gesetzlichen Rentenalters erwerbstätig zu sein. Darüber hinaus wurde von Gewerkschaftsseite auch das Argument ins Feld geführt, dass Frühverrentung ein arbeitsmarktpolitisches Instrument zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit sei. FNV jedenfalls plädierte für eine Kombination von Frühverrentung und levensloop, die ein vorzeitiges Ausscheiden aus dem Erwerbsleben ab Vollendung des 60. Lebensjahres ermöglichen sollte. CNV trat für ein vorzeitiges Ausscheiden ab dem 62. Lebensjahr ein. Beide Gewerkschaften waren der Meinung, dass Frühverrentung mit der levensloopregeling verknüpft werden sollte (Braak 2006: 5, Schouten 2005: 21f, Schaapman 2004a). Die Gewerkschaften teilten demnach grundsätzlich die Forderung von Regierung und Wirtschaft nach einem längeren Verbleib im Erwerbsleben, um somit dem demografisch bedingten Arbeitskräftemangel entgegenzuwirken. Henk van der Kolk, Vorsitzender von FNV Bondgenoten, der größten Einzelgewerkschaft innerhalb des FNV, machte in einem Interview mit Forum, der Mitgliederzeitschrift des Arbeitgeberverbandes VNO-NCW, deutlich, dass die Gewerkschaften eine Reform der Frühverrentungsmaßnahmen im Grundsatz befürworten und unterstützen, allerdings hinsichtlich der Umsetzung andere Maßstäbe zu Grunde legten und andere Prinzipien durchsetzen wollten als das Kabinett und Teile der Wirtschaftsverbände.

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Museumpleinakkoord „Wij vinden ook dat er omstandigheden moeten worden gecreëerd die ertoe leiden dat mensen langer kunnen doorwerken. Let wel: niet moeten, maar kunnen. We waren als sociale partners én kabinet al sinds het Pensioenconvenant van 1997 bezig met modernisering van het stelsel, langer werken en kostenbeheersing. In zeven jaar tijd heeft dat ertoe geleid dat driekwart van de vut-regelingen is omgezet in een prepensioenregeling, en dat de leeftijd waarop werknemers uittreden stijgt. Wij wilden dat proces stimuleren door meer flexibiliteit mogelijk te maken, maar dan wel met behoud van het collectieve karakter.“ (Scheer 2004: 16)

Der zweitgrößte gewerkschaftliche Dachverband CNV teilte diese Auffassung. Auch für CNV standen die Prinzipien Solidarität, Freiwilligkeit und Flexibilität im Vordergrund (Terpstra/Boggelen 2003). Auf den ersten Blick waren die Positionen von Gewerkschaften und Regierung damit auch hinsichtlich der Umsetzung nicht weit voneinander entfernt. Allerdings wird die Erörterung der Positionen im Verlauf der weiteren Verhandlungen zeigen, dass beide Akteure die Prinzipien Solidarität, Freiwilligkeit und Flexibilität auf unterschiedliche Sachverhalte bezogen. Nach dem Willen der Regierung sollte ein vorzeitiges Austreten aus dem Erwerbsleben durchaus möglich bleiben, allerdings auf Grundlage der neuen levensloopregeling. Den Plänen zufolge sollte die Möglichkeit der Altersteilzeit ab dem 63. Lebensjahr geschaffen werden (SZW 2003a, Ministerie van Financien 2003). Die Regierung ließ aber durchblicken, dass sie bereit sei als Tauschmasse auf ihre Reformpläne hinsichtlich der Kürzung der steuerlichen Entlastung von betrieblichen Altersvorsorgemaßnahmen zu verzichten (Braak 2006: 5). Denn ursprünglich hatte die Regierung beschlossen, die Obergrenze der steuerlich begünstigten Spareinlagen für den Aufbau der betrieblichen Altersrente34 auf 70 Prozent des Bruttolohnes zu verringern. Das Angebot der Regierung bestand somit darin, dass es weiterhin möglich bleiben sollte, eine Altersrente in Höhe von 100 Prozent des Bruttolohnes steuerbegünstigt aufzubauen. Mit diesem Angebot ging die Regierung einen Schritt auf die Sozialpartner zu, welche die pauschale Abschaffung der steuerlichen Unterstützung von Frühverrentungsmaßnahmen kritisierten. Mit der Beibehaltung des steuerlich geförderten Aufbaus einer Altersrente in Höhe von 100 Prozent des Bruttolohnes sollte es für Arbeitnehmergruppen, die relativ früh in das Erwerbsleben eintreten und deren Erwerbstätigkeit einen relativ hohen körperlichen Verschleiß verursacht, zu einem niedrigeren Prozentsatz, z.B. 70 Prozent des Bruttolohnes, schon vor Erreichen

34 Das niederländische Altersrentensystem basiert im Wesentlich auf zwei Säulen. Zum einen gibt es im Rahmen der so genannten Volksversicherungen eine pauschale Altersrente für jeden niederländischen Bürger. Zum anderen ist die Säule der betrieblichen Altersvorsorge ein wesentliches Element des Alterssicherungssystems. Für weitere Informationen siehe Oorschot 2008.

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des gesetzlichen Rentenalters aus dem Erwerbsleben auszuscheiden (SZW 2004e). Die Verhandlungen verliefen von Anfang an sehr mühsam. Hinsichtlich der Positionen der einzelnen Akteure kam erst mit einem weitergehenden Kompromissangebot seitens der Regierung Dynamik in die Verhandlungen. Der Kompromiss setzte sich aus folgenden Komponenten zusammen. Erstens sollten Vorruhestandsregelungen, die ein vorzeitiges Ausscheiden aus dem Erwerbsleben ab dem 63,5. Lebensjahr ermöglichten, weiterhin steuerlich begünstigt bleiben. Zusätzlich sollte das im Rahmen der levensloopregeling angesparte Guthaben zur Frühverrentung nutzbar werden und zwar in Form einer Vollrente und nicht nur, wie zunächst geplant, ausschließlich in Form von Altersteilzeit. Im Rahmen der levensloopregeling sollte ein vorzeitiges Austreten aus dem Erwerbsleben für die Dauer von maximal 2,1 Jahren mit einem Rentenanspruch in Höhe von 70 Prozent des letztverdienten Lohnes möglich werden. Damit wurde ein vorzeitiges Ausscheiden aus dem Erwerbsleben ab dem 61,4. Lebensjahr möglich. Allerdings sah der Kompromissvorschlag auch eine Änderung in Bezug auf die Organisation der Frühverrentungsmaßnahmen VUT en prepensioen vor. Diese sollten nicht länger kollektiv, d.h. obligatorisch, geregelt werden. Es sollte eine so genannte „opt-out regeling“ eingeführt werden, welche den Arbeitnehmern eine Beteiligung freistellte. Konkret bedeutete dies, dass Arbeitnehmer erstens nicht länger pauschal zur Zahlung der Arbeitnehmerprämie verpflichtet gewesen wären und darüber hinaus auch bei einer Nichtbeteiligung an den kollektiven Frühverrentungsmaßnahmen einen Anspruch auf die im Rahmen dieser Maßnahmen gewährten Arbeitgeberprämien gehabt hätten (Braak 2006, Schaapman 2004a, SZW 2004f, Doorduyn 06.04.2004: 1, NRC 06.04.2004: 1). Die Sozialpartner reagierten auf diesen Kompromissvorschlag verschieden. FNV, CNV und MKB-Nederland lehnten diesen ab, VNO-NCW befürwortete ihn. Den Gewerkschaften war vor allem die Abschaffung der kollektiven Regelung von VUT en prepensioen ein Dorn im Auge. Sie befürchteten, dass die Vorruhestandsregelungen damit faktisch abgeschafft werden würden, da die optout-Regelung die finanzielle Basis dieser Maßnahmen angreife und somit unter Umständen für die verbleibenden Teilnehmenden eine drastische Verteuerung der Prämien zur Folge haben könne. Auch die Kritik von MKB-Nederland bezog sich in erster Linie auf die opt-out-Regelung. MKB-Nederland prophezeite eine Kostenexplosion infolge der Freistellung der Beteiligung, da viele Arbeitnehmer dann nicht mehr über die Frühverrentung, sondern über andere, teurere Maßnahmen, wie z.B. die WAO, vorzeitig aus dem Erwerbsleben ausscheiden würden. VNO-NCW hingegen unterstützte den Vorstoß der Regierung. Der Kompromiss spiegle ihre Position wider, auch VNO-NCW sei erstens dafür, die Dauer des durchschnittlichen Erwerbslebens zu erhöhen und zweitens sei es auch in

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ihrem Sinne, die Gestaltung des Erwerbslebens dem individuellen Arbeitnehmer zu überlassen und somit größtmögliche Wahlfreiheit zu gewährleisten (Doorduyn 07.04.2004: 10). Die Gewerkschaften verstärkten ihre Kritik im Laufe der Debatte. Zum einen waren sie gegen die vorgesehene Art und Weise der Bereitstellung der levensloopregeling. Nach dem Willen des Kabinetts sollte die levensloopregeling durch private Versicherungsanbieter angeboten werden. Die Gewerkschaften hingegen plädierten für eine kollektive Bereitstellung der levensloopregeling, ausgeführt von den Pensionsfonds. Die Kopplung von levensloopregeling und prepensioen würde durch die organisatorische Ansiedlung bei einem Träger erheblich vereinfacht. Sie sahen darin außerdem auch ein geeignetes Mittel, um das Prinzip der Wahlfreiheit und Flexibilität zu gewährleisten, da die so genannten „CAO à la carte“ Regelungen (individuelle Absprachen im Rahmen von Tarifverträgen) individuelle Regelungen hinsichtlich der Art und Weise des Sparens ermöglichten. Zum anderen wehrten sie sich abermals gegen die Abschaffung der Kollektivregelung der Frühverrentungsmaßnahmen. Im Gegensatz zu Arbeits- und Sozialminister De Geus sahen sie durch dieses Vorhaben die Solidarität zwischen jungen und alten Erwerbstätigen nicht gestärkt, sondern untergraben. Denn die jungen Erwerbstätigen könnten auf dem Versicherungsmarkt günstiger Altersvorsorge betreiben als im Zuge der Kollektivregelungen. Damit sei die Wahlmöglichkeit zu Ungunsten der kollektiv geregelten Vorruhestandsregelungen verzerrt (Herderschee 19.04.2004: 6). Schließlich entstand eine Koalition aus CNV, MHP, MKB-Nederland und LTO-Nederland. Diese vier Verbände einigten sich in informellen Verhandlungen auf einen gemeinsamen Standpunkt. Dass dies trotz unterschiedlicher Ausgangspositionen möglich war, ist darauf zurückzuführen, dass die einzelnen Akteure ihre oppositionelle Haltung gegenüber den Regierungsplänen einte. Deswegen schloss sich wenig später auch FNV dieser Gruppe an, obwohl der gemeinsame Standpunkt von der bisherigen Linie des gewerkschaftlichen Dachverbandes zumindest hinsichtlich des möglichen Austrittsalters aus dem Erwerbsleben fundamental abwich (Herderschee 30.04.2004: 7). Der Vorschlag der so genannten „Fünferbande“ (Braak 2006: 10) sah hinsichtlich der Streitpunkte ‚maximal mögliches Austrittalter‘ und ‚opt-out-Regelung‘ folgende Lösungen vor: Es sollte weiterhin möglich sein, im Rahmen der Vorruhestandsregelungen ein Sparguthaben von bis zu 210 Prozent des Bruttojahreslohnes steuervergünstigt aufzubauen. Damit sollte es durch VUT en prepensioen möglich werden, maximal drei Jahre früher aus dem Erwerbsleben auszuscheiden, also ab dem 62. Lebensjahr, bei einem maximalen Rentenanspruch von 70 Prozent des Bruttolohnes. Zusätzlich sollte es möglich sein, 100 Prozent des Bruttojahreslohnes im Rahmen der levensloopregeling steuervergünstigt zu sparen. Dieses Spargutha-

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ben sollte ebenfalls für Frühverrentung genutzt werden können. Damit belief sich das maximal mögliche Sparguthaben auf 310 Prozent. Bei einer maximalen Rente von 70 Prozent des Bruttojahreslohnes wären damit etwa 4,5 Jahre finanziert, d.h. ein vorzeitiges Austreten aus dem Erwerbsleben wäre ab dem 61,5. Lebensjahr möglich gewesen (Herderschee 30.04.2004: 7, FNV 2004c, NRC 30.04.2004: 13). Hinsichtlich des Streitpunktes opt-out-Regelung, also der Wahlfreiheit hinsichtlich der Teilnahme an VUT en prepensioen und der damit verbundenen Abkehr von der kollektiv-obligatorischen Organisation dieser Maßnahmen, sah der Vorschlag der „Fünferbande“ eine Zwischenlösung vor. Die Frühverrentungsmaßnahmen sollten nicht länger kollektiv-obligatorisch organisiert werden. Sollte sich ein Arbeitnehmer gegen eine Teilnahme an diesen Maßnahmen entscheiden, so sollte er allerdings hinsichtlich der Verwendung der ihm aufgrund seines Verzichts zustehenden Arbeitgeberprämie eingeschränkt werden. Es sollte lediglich möglich sein, dieses Geld in andere kollektive Systeme einzuzahlen, konkret die betriebliche Altersrente, levensloop oder spaarloon. Die Gewerkschaften und mittelständischen bzw. agrarischen Arbeitgeberverbände wollten in erster Linie verhindern, dass dieses Geld auf aktuellen Konsum verwendet werden konnte (Schaapman 2004a, NRC 30.04.2004: 13). Die Koalition bestehend aus den Gewerkschaften FNV, CNV, MHP und den Wirtschaftsverbänden MKB-Nederland und LTO-Nederland dürfte wohl deswegen zustande gekommen sein, weil durch die Zusammenarbeit eine winwin-Situation entstand. Erstens gewannen sie, wie schon erwähnt, durch den Zusammenschluss an Gewicht in Bezug auf ihre vereinzelte Opposition gegen die Regierungspläne. Darüber hinaus isolierten sie auf diese Weise den Arbeitgeberverband VNO-NCW, welcher als einziges Mitglied der Stiftung der Arbeit die Regierungspläne unterstützte. Zweitens waren die Zugeständnisse, welche diese Zusammenarbeit den einzelnen Akteuren abverlangte, für alle Akteure ähnlich. Denn hinsichtlich des maximalen Erwerbsaustrittsalters waren sich die einzelnen Verbände im Prinzip einig (bis auf FNV, welche sich der Koalition eher aus erstgenanntem Grund anschloss, wie oben erläutert). In Bezug auf die levensloopregeling mussten die Gewerkschaften hinsichtlich des maximalen Sparbetrages Abstriche machen, die mittelständischen Arbeitgeberverbände ebenso. Während CNV und MHP anfänglich für ein maximales Sparguthaben von 150 Prozent des Jahresbruttolohnes plädiert hatten, war MKB für einen maximalen Zeitraum der Unterbrechung der Erwerbstätigkeit von drei Monaten eingetreten (Schaapman 2004a). Somit hat MKB zwar hinsichtlich der Quantität mehr einbringen müssen als CNV und MHP, die Bereitschaft dazu ist allerdings mit der Außenseiterposition zu erklären, welche MKB mit seiner ursprünglichen Forderung einnahm.

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Mit der win-win-Situation, welche durch die Kollaboration von FNV, CNV, MHP, MKB-Nederland und LTO-Nederland entstand, ist auch zu erklären, warum es den Akteuren, die bislang die so genannte opt-out-Regelung strikt abgelehnt hatten, möglich wurde, der Regierung in Bezug auf dieses Vorhaben entgegen zu kommen. Denn den Akteuren war bewusst, dass ein Kompromiss ohne opt-out nicht realisierbar sein würde. Also mussten sie eine opt-out-Regelung schaffen, welche ihren Interessen entsprach. Demnach musste erstens verhindert werden, dass die freiwillige Beteiligung an VUT en prepensioen die solidarische Basis der kollektiven Versicherungssysteme gefährdete. Zweitens musste verhindert werden, dass die Sozialpartner an Einfluss verlieren (Schaapman 2004a, NRC 30.04.2004: 13). Denn die Implementierung der Wahlfreiheit in Bezug auf die kollektiv organisierten VUT en prepensioen hätte zur Konsequenz gehabt, dass der freie Markt als Anbieter in Konkurrenz zu den kollektiv geregelten Pensionsfonds aufgetreten wäre und damit die tarifpolitische Bedeutung dieser Regelungen abgenommen hätte. Im Ergebnis führte dies dazu, dass sowohl der Akteur Regierung als auch die oben genannten Akteure mit den Prinzipien Freiheit, Solidarität und Flexibilität argumentierten (FNV 2004c), diese aber auf verschiedene Sachverhalte anwendeten, wie aus der Beurteilung der Situation von Jan-Willem van den Braak, dem Tarifunterhändler von VNO-NCW, hervorgeht: „Ik zie niets in het voorstel: de prepensioenleeftijd is te laag en de rol van CAOpartijen bij de opt-out is een corporatistisch element, dat het kabinet nooit zal accepteren, gelet op zijn ideologie van keuzevrijheid voor individuen. Dat is de echte fundemantele scheidslijn bij dit debat.“ (Braak 2006: 12f)

Die Regierung bezog die Prinzipien in ihrer Argumentation stets auf den individuellen Arbeitnehmer. Dieser sollte in Bezug auf die Vorruhestandsregelungen erstens die Freiheit besitzen, selbst zu entscheiden, ob er sich an diesen beteiligt oder nicht. Darüber sollte zweitens Flexibilität hinsichtlich der Bereitstellung der Frühverrentungsmaßnahmen geschaffen werden: kollektiv oder privat versichert. Und drittens sah die Regierung durch ihre Pläne die Solidarität zwischen jung und alt sowie zwischen höheren und niedrigeren Einkommen gewahrt, weil nun jeder einzelne Arbeitnehmer die Freiheit hatte, gemäß seinen Interessen und Bedürfnissen zu handeln und diese nicht länger kollektiv getroffenen Entscheidungen unterwerfen musste (SZW 2004f, Doorduyn 06.04.2004: 1). FNV, CNV, MHP, MKB-Nederland und LTO-Nederland hingegen bezogen die Prinzipien in ihrer Argumentation stets auf das Kollektiv. Durch die Beibehaltung der kollektiven Regelung sollte das Prinzip der Freiheit durchgesetzt werden und zwar in Form der egalitären Möglichkeit der Beteiligung. Durch die kollektive Finanzierung von VUT en prepensioen besaß jeder Arbeitnehmer

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unabhängig seines Alters und unabhängig seines Einkommens die Möglichkeit zur Teilnahme. Hierin sahen die Sozialpartner auch das Prinzip der Solidarität verwirklicht. Durch ihren Kompromissvorschlag der individuellen Entscheidungsfreiheit hinsichtlich der Beteiligung an den verschiedenen kollektiven Versicherungsarten (VUT en prepensioen, Altersrente und levensloop) sahen die Gewerkschaften und mittelständischen Arbeitgeberverbände darüber hinaus das Prinzip der Flexibilität erfüllt (FNV 2004c). Die Erörterung der beiden Kompromiss-Positionen zeigt, dass hier trotz ähnlicher Argumentationslinien nur schwache Konzertierung im Sinne der Feststellung und Anerkennung von Produktions- und Verteilungsproblemen bestand. Aus den Kompromissen ist zwar die generelle Bereitschaft zu koordiniertem Handeln abzuleiten, zu einer Einigung hinsichtlich des Inhaltes eines koordinierten Vorgehens kam es allerdings nicht. Insofern kann hier trotz der inhaltlichen Kompromissvorschläge nur von schwacher Konzertierung gesprochen werden. Die Verhandlungen wurden von akteursspezifischen Interessen dominiert, die Akteure konnten sich nicht darüber verständigen, inwiefern das System der sozialen Sicherheit, konkret die Frühverrentungsmaßnahmen, verändert werden musste und sollte (Seils 2006: 265). Insofern ist es auch wenig verwunderlich, dass diese Verhandlungen vorerst abgebrochen wurden. Das Kabinett teilte in einem Brief an die Tweede Kamer vom 03. Mai 2004 mit, dass es nicht länger über die Reformen der Frühverrentung verhandeln werde. Die Regierung begründete diesen Schritt damit, dass die Mitglieder der Stiftung der Arbeit sich nicht, wie im Najaarsakkoord 2003 vereinbart, bis April 2004 auf ein neues System der Frühverrentung geeinigt hatten. Als Konsequenz präsentierte die Regierung eigene Reformpläne, die in großen Teilen auf ihren ursprünglichen Plänen in Bezug auf VUT en prepensioen, oudersompensioen (Altersrente) sowie levensloop basierten. Allerdings wurden auch einige Punkte auf Grund der Kritik der Sozialpartner verändert. So enthielten die Reformpläne zum Beispiel Extraregelungen in Bezug auf die Abschaffung der Steuervorteile von Frühverrentungsmaßnahmen für diejenigen, die am 31. Dezember 2005 das 60. Lebensjahr vollendet hatten. Ferner sah die Regierung davon ab, den steuerlich erleichterten Aufbau von Altersrenten auf 70 Prozent des letztverdienten Lohnes zu beschränken. Es sollte weiterhin möglich bleiben, eine Altersrente von bis zu 100 Prozent des letzten Bruttolohnes aufzubauen. Diese Regelung sollte vor allem denjenigen, die früh ins Erwerbsleben einsteigen, einen Aufbau der Altersrente von über 70 Prozent des letztverdienten Lohnes und so ein vorzeitiges Eintreten in die Altersrente erlauben (SZW 2004f). Die Darstellung der Anpassungen der Regierungspläne beschränkt sich an dieser Stelle auf diese zwei Beispiele. Diese beiden wurden gewählt, weil sie

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zeigen, dass die Regierung in ihren Anpassungen teilweise wirklich auf die inhaltliche bzw. programmatische Kritik der Sozialpartner eingegangen ist. In Bezug auf das erste Beispiel hat die Regierung mit dieser Anpassung die Forderung nach Rechtssicherheit für ältere Erwerbstätige erfüllt, in Bezug auf das zweite kommt sie der Forderung nach Maßnahmen, welche Erwerbstätigen in Beschäftigung mit hohem körperlichen Verschleiß ein vorzeitiges Austreten aus dem Berufsleben ermöglichen, nach. Trotz dieser Modifikationen der Reformpläne waren die Sozialpartner mit dem einseitigen Vorgehen der Regierung nicht einverstanden. Zum einen, weil sie damit jegliche Mitsprache und Entscheidungsmacht in Bezug auf die Ausgestaltung der Reformen verloren. Zum anderen, weil sie die Reformpläne trotz der genannten Änderungen inhaltlich nicht teilten. Die „Fünferbande“ versuchte deswegen, den Dialog aufrecht zu erhalten, indem sie in einem Brief an die Regierung klar stellte, dass immerhin fünf der sechs Mitglieder der Stiftung der Arbeit zu einem gemeinsamen inhaltlichen Standpunkt gekommen seien (Kammer 05.05.2004b: 21): „In deze brief wordt eveneens gewag gemaakt van de ‚blijvende onderlinge verschillen tussen sociale partners’. In het licht hiervan hebben vijf van de zes in de Stichting vertegenwoordigde organisaties, zijnde FNV, MKB-Nederland, CNV, MHP en LTO Nederland, er behoefte aan U te informeren over de huidige stand van zaken. Die behelst dat er tussen deze organisties, ondanks het bestaan van verschillen in uitgangsposities, overeenstemming bestaat over een pakket van maatregelen, welke een acceptabele einduitkomst zou zijn […].“ (FNV/MKB/LTO/CNV/MHP 2004)

Für die „Fünferbande“ ist somit vollständige Konzertierung festzustellen. Dass die fünf Akteure die Reform des Systems der Frühverrentung als Produktionsund Verteilungsproblem anerkannten, war schon ihren Ausgangspositionen zu entnehmen. Allerdings konnten sie sich trotz unterschiedlicher Ausgangspositionen hinsichtlich des Vorgehens auf ein Konzept einigen und somit ihr Handeln koordinieren. Mit ihrer Zustimmung zu diesem Konzept sowie durch dessen Einbringung in den politischen Prozess machten sie auch deutlich, dass sie im Falle einer Übernahme dieses Kompromissvorschlags ihre akteursspezifischen Interessen zu Gunsten des Kompromisses unterordnen würden. Insofern ist der Kompromissvorschlag der „Fünferbande“ als vollständige Konzertierung zu bewerten. Da dieser Kompromiss allerdings nicht von allen am Prozess beteiligten Akteuren getragen wurde35, kann für den Aushandlungsprozess als ganzen keine Konzertierung festgestellt werden. 35

Während VNO-NCW die Ablehnung des Kompromissvorschlags inhaltlich begründete (Austreten aus dem Erwerbsleben zu früh möglich und Verzerrung der opt-out-Regelung) (Braak 2006: 11f),

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Dennoch war auch der Arbeitgeberverband VNO-NCW an einer Aufrechterhaltung des Verhandlungsprozesses interessiert. Der Grund hierfür dürfte wohl eher machtpolitischer als inhaltlicher Natur gewesen sein, da VNO-NCW die Regierungspläne inhaltlich ja unterstützte. Insofern dürfte die Motivation für einen weiteren Diskussionsanlauf im Rahmen des eigentlich schon abgebrochenen Verhandlungsprozesses in erster Linie in der Aufrechterhaltung der Mitsprache und Entscheidungsmacht bestanden haben. Der Diskussionsanlauf bestand im Prinzip in der Signalisierung der Bereitschaft, inhaltlich einen Schritt auf die übrigen Sozialpartner zuzugehen. VNO-NCW zeigte sich bereit, VUT en prepensioen so zu verändern, dass das mögliche Austrittsalter aus dem Erwerbsleben zwischen 62 Jahren (Position der „Fünferbande“) und 63,5 Jahren (Position Regierung) lag. Des Weiteren sprach sich auch VNO-NCW für eine Einschränkung der opt-out-Regelung aus und forderte ebenso eine solide Finanzierung von VUT, prepensioen und levensloop (Braak 2006: 15, Kammer 05.05.2004b: 21, VNO-NCW 2004). Die Arbeitgeberorganisationen VNO-NCW, MKB-Nederland und LTONederland einigten sich schließlich auf einen gemeinsamen Standpunkt. Damit hatten MKB-Nederland und LTO-Nederland die Koalition mit den Gewerkschaften verlassen. Die Arbeitgeberorganisationen einigten sich auf eine Reform der Vorruhestandsregelungen, welche ein vorzeitiges Austreten aus dem Erwerbsleben ab dem 62,5. Lebensjahr (175 Prozent des Bruttojahreslohnes = Finanzierung von 2,5 Jahren bei einer Rente in Höhe von 70 Prozent des letzten Lohnes) ermöglichte. Damit trafen sich die Organisationen in der Mitte, VNO-NCW hatte zuvor Frühverrentung ab höchstens dem 63. Lebensjahr gefordert, MKBNederland und LTO-Nederland ab dem 62. Lebensjahr. Zusätzlich sah das Konzept der Arbeitgeberverbände vor, die levensloopregeling so zu gestalten, um ein Jahr levensloop gegen 100 Prozent des letzten Lohnes zu ermöglichen. Damit wurde ein vorzeitiges Austreten in Kombination der beiden Maßnahmen ab dem 61,5. Lebensjahr möglich. Hinsichtlich der opt-out-Regelung einigten sich die Akteure darauf, eine Einschränkung zu fordern. Es sollte lediglich möglich sein, die Arbeitnehmerprämie einzusparen, es sollte kein Anspruch auf eine Auszahlung der Arbeitgeberprämie bestehen (Braak 2006: 18, Schaapman 2004a, NRC 13.05.2004: ECO1). Die Gewerkschaften lehnten diesen Vorschlag ab, weil sie vor allem das Erwerbsaustrittsalter für zu niedrig hielten (NRC 13.05.2004: ECO1). Weil nach wie vor eine Lösung hinsichtlich einer Reform der VUT en prepensioen gefunden werden musste, damit der Najaarsakkoord von 2003 weiterhin Bestand hatte, und weil die Verhandlungen außerdem das Verhältnis von ging die Regierung inhaltlich auf den Kompromissvorschlag nicht ein. Für sie stand das formelle Argument der Nichteinigung der Sozialpartner im Vordergrund.

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Regierung und Sozialpartnern sowie der Sozialpartner untereinander erheblich prägten, wurden die Verhandlungen schließlich zum Hauptthema im voorjaarsoverleg 2004. Die Regierung brachte als letztes Angebot eine modifizierte Version des Vorschlages der Arbeitgeberverbände in die Verhandlungen ein. Sie akzeptierte eine Verringerung des maximalen Frührentenalters auf 62,5 Jahre, im Gegenzug bestand sie aber weiterhin auf die uneingeschränkte opt-out-Regelung (Braak 2006, Schaapman 2004a, NRC 19.05.2004: 1). Die Arbeitgeber stimmten diesem Vorschlag schließlich zu. VNO-NCW war zwar mit der uneingeschränkten opt-out-Regelung nicht ganz einverstanden, da auch der größte Arbeitgeberverband die Gefahr der Aushöhlung der finanziellen Basis der kollektiven Versicherungsmaßnahmen sah. VNO-NCW war aber der Meinung, dass dies das letzte Angebot der Regierung sei. Darüber hinaus sah der Verband Möglichkeiten, bei der Umsetzung der opt-out-Regelung weiteren Einfluss auszuüben und so die inhaltliche Gestaltung der Regelung den eigenen Vorstellungen weiter anzupassen (Braak 2006: 24). Auch MKB-Nederland und LTO-Nederland waren vor allem in Bezug auf die opt-out-Regelung skeptisch. Sie waren hinsichtlich deren Ausgestaltung weniger optimistisch als VNONCW. Sie stimmten dem Vorschlag ausdrücklich nur aus Mangel an realistischen Alternativen zu (Schaapman 2004a). Die Gewerkschaften lehnten das Angebot ab. Allerdings nur vorläufig, da sie, wie schon beim Najaarsakkoord 2003, auch in diesem Fall eine Mitgliederbefragung durchführen wollten. Allerdings gaben sie für dieses Angebot an ihre Mitglieder die Empfehlung der Ablehnung ab (NRC 19.05.2004: 1). Die Gewerkschaften lehnten das Angebot in erster Linie wegen der uneingeschränkten opt-out-Regelung ab. Sie argumentierten, dass den kollektiv geregelten VUT en prepensioen Maßnahmen damit die finanzielle Basis entzogen werde und diese damit über kurz oder lang abgeschafft werden müssten. Die Koordinatorin der Tarifverhandlungen auf der Makroebene des FNV, Agnes Jongerius, fasste die gewerkschaftliche Kritik an der opt-out-Regelung wie folgt zusammen: „Eerst gaan de jongeren eruit. En als mede daardoor de premies stijgen, zullen de ouderen onvermijdelijk volgen. Het kabinet biedt een aquarium aan waarin 175 liter prepensioen gaat, maar er zit geen bodem in. Het water zal dus wegstromen en de vissen vinden hun einde op het tapijt.“ (SER 2004a)

Außerdem kritisierten die Gewerkschaften, dass durch die opt-out-Regelung der durch die Kollektivversicherungen gewährleisteten Solidarität zwischen hohen und niedrigen Einkommen sowie zwischen jungen und älteren Arbeitnehmer ein Ende gesetzt würde (Tjepkema 2004). Damit war der voorjaarsoverleg 2004 endgültig gescheitert, die Mitgliederbefragungen der Gewerkschaften fielen, wie zu erwarten, negativ aus (Herderschee/Meijer 22.06.2004: 7, NRC 22.06.2004).

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Vor dem Hintergrund der Frage, ob diese Verhandlungen in Konzertierung resultierten, verwundert dieses Ergebnis ein wenig, denn im Prinzip haben die Akteure ihre Positionen in den Verhandlungen immer weiter angeglichen. Den „Knackpunkt“ der Verhandlungen stellte schließlich auch nicht mehr das minimale Austrittsalter aus dem Erwerbsleben dar. Hier hätten sich die Akteure scheinbar auf ein koordiniertes Handeln einigen können. Die Verhandlungen scheiterten an der Grundsatzfrage „Individuelle Wahlfreiheit oder kollektive Absicherung“ (Schaapman 2004a). Doch selbst hinsichtlich dieser Frage, welche sich konkret in der Ausgestaltung der opt-out-Regelung widerspiegelte, zeigten sich die Akteure im weiteren Verlauf durchaus kompromissbereit. So bot das Kabinett an, dass die Auszahlung der Arbeitnehmer- und der Arbeitgeberprämie an den Arbeitnehmer besteuert werden sollte. So sollte finanzpolitisch darauf hingewirkt werden, dass das Geld trotz Wahlfreiheit in kollektive Versicherungsmaßnahmen investiert wird (Doorduyn/Herderschee 21.05.2004: 7). Die Gewerkschaften sowie MKBNederland und LTO-Nederland brachten noch den Vorschlag ein, dass Arbeitnehmer, die aus den kollektiven Maßnahmen aussteigen wollten, die Prämie verringert um den so genannten Solidaritätszuschlag ausgezahlt bekommen sollten. Denn die Prämien, die im Rahmen von VUT en prepensioen geleistet wurden, enthielten einen Solidaritätszuschlag, aus dem die Frühverrentungsansprüche älterer Kollegen mitfinanziert wurden, welche die nötigen Erwerbsjahre nicht mehr aufbringen konnten (Doorduyn/Herderschee 22.05.2004: 27). Es bleibt also festzuhalten, dass Konzertierung durchaus möglich gewesen wäre. Erstens stimmten die Akteure darin überein, dass es sich bei der Reform von VUT en prepensioen um Verteilungs- und Produktionsprobleme handelte. Zweitens zeigten alle Akteure die Bereitschaft, ihr Handeln zu koordinieren. Somit kann trotz der gescheiterten Verhandlungen von partieller Konzertierung gesprochen werden, auch wenn der Schritt zur vollständigen Konzertierung ausblieb. Dennoch zeigt die Erörterung des Verhandlungsverlaufes, dass die Akteure generell zu einer Anpassung ihrer akteursspezifischen Interessen bereit waren. Gestützt wird diese These dadurch, dass sich die Akteure im Verhandlungsverlauf relativ optimistisch in Bezug auf eine Einigung zeigten (NRC 17.05.2004). Trotzdem kam es zu keinen weiteren inhaltlichen Verhandlungen. Im Gegenteil, die Situation in Bezug auf das Verhältnis zwischen Regierung und Sozialpartnern erreichte eine neue Eskalationsstufe. Die Erklärung dieses Scheiterns ist durch die Analyse der Positionen nicht zu leisten, da die inhaltlichen Standpunkte der Akteure nicht unvereinbar waren. Der Verlauf der Verhandlungen über die Reformen der Vorruhestandsregelungen VUT en prepensioen wurde scheinbar nicht nur von den Auseinandersetzungen auf der Policy-Ebene geprägt, sondern auch von dem Verhalten der Akteure innerhalb dieser Auseinanderset-

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zungen. Die Analyse der Politics-Ebene, welche die Aktionsmodi der einzelnen Akteure im Verhandlungsverlauf erörtert, wird zeigen, dass die Verhandlungen nicht nur aufgrund unterschiedlicher Policy-Interessen der Akteure gescheitert sind, sondern auch aufgrund unterschiedlicher Politics-Interessen in Bezug auf tripartistische Verhandlungen. Durch das Scheitern des voorjaarsoverleg, konkret durch das Scheitern der Verhandlungen über eine Reform der Frühverrentungsmaßnahmen VUT en prepensioen, trat die für 2005 vereinbarte Lohnzurückhaltung außer Kraft. Im Herbstabkommen 2003 war ausdrücklich vereinbart worden, dass die Lohnabsprache für 2005 nur wirksam werden würde, wenn im Hinblick auf VUT und prepensioen eine Einigung im Frühjahr 2004 zustande kommen sollte (StvdA 2003b). Für 2004 waren die Tarifverhandlungen schleppend verlaufen. Dieser Verlauf ist auf zwei Gründe zurückzuführen: Zum einen auf die sich zeitlich in die Länge ziehenden und letztendlich ergebnisoffenen Verhandlungen im Bereich VUT und prepensioen, ebenso aber auch auf die Unsicherheit hinsichtlich anderer Politikfelder wie der Erwerbsunfähigkeitsversicherung WAO; zum anderen auf die Vereinbarung aus dem Herbstabkommen 2003, die Kontraktlöhne in 2004 nicht zu erhöhen. Der erste Grund verursachte, dass die Sozialpartner unter der Bedingung von Unsicherheit verhandelten, weil sie nicht wussten, wie sich die Verhandlungen auf der zentralen Ebene entwickeln würden und so die tarifpolitischen Konsequenzen nicht abschätzen konnten. Dies führte dazu, dass die Tarifverträge, die in 2004 geschlossen wurden, in der Mehrheit nur über einen sehr kurzen Zeitraum, das heißt maximal für zwölf Monate, vereinbart wurden (Korte/Toren 2004, Wolvers 2004, Stigt/Schilstra 2004). Der zweite Grund verursachte entgegen der Intention zusätzlichen Verhandlungsaufwand, denn der Begriff Kontraktlohn integriert mehrere Lohnbestandteile. Insofern mussten sich die Verhandlungspartner erst einmal hinsichtlich der Bedeutung des Begriffes Kontraktlohn einigen (Stigt/Schilstra 2004). Auch wenn sich die Verhandlungsparteien in der Gesamtbetrachtung des Tarifjahres 2004 einig sind, dass die vereinbarte Lohnzurückhaltung eingehalten worden ist, so ist der Verlauf der Tarifverhandlungen ein weiteres Indiz dafür, dass Regierung, Arbeitgeberverbände und Arbeitnehmerverbände trotz des Zustandekommens des tripartistischen Abkommens in 2003 keine Konzertierung erreicht hatten. Die tripartistischen Beziehungen verschlechterten sich weiterhin, auch die Arbeitgeber wurden von der Regierung nicht geschont. Finanzminister Zalm erklärte, dass die Regierung nun nicht länger auf das Gutachten des SER in Bezug auf die Reform der Erwerbslosenversicherung WW warten würde. Der Minister, der als Finanzminister formal eigentlich gar nicht für dieses Politikfeld zuständig war, da die Erwerbslosenversicherung im Ressort des Sozial- und Arbeitsministers verortet ist, begründete diesen Schritt mit der Befürchtung, dass

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die Reform der VUT en prepensioen Maßnahmen durch eine verstärkte Nutzung der WW-Maßnahmen kompensiert werden könnte; also, dass Erwerbslosigkeit als Mittel zur Frühverrentung gezielt herbeigeführt werden könnte (Scheer 2004, Haan 07.06.2004: 1v, NRC 07.06.2004: 13). Mitte Juni 2004 wurde dann ein erster Entwurf des SER-Gutachtens in Bezug auf das WW in einer Sitzung des SER diskutiert. Diese Diskussion zeigte, dass auch die Sozialpartner in ihren Positionen gespalten waren. Der SER war in dem Gutachten beauftragt worden, Stellung hinsichtlich der Regierungspläne zu beziehen. Die Regierung beabsichtigte die Erwerbslosenversicherung zu reformieren, indem in erster Linie die Anspruchsvoraussetzungen verschärft werden sollten. Die Gewerkschaften FNV und CNV sprachen sich grundsätzlich gegen die Regierungspläne aus, der Arbeitgeberverband VNO-NCW hingegen unterstützte die Regierungspläne. Die kleineren Verbände wie MHP, MKB-Nederland und LTO-Nederland nahmen eine Zwischenposition ein, indem sie einige Vorhaben der Regierung akzeptierten und einige ablehnten. Die Diskussion um das vorläufige Konzept des Gutachtens ist ein weiterer Beleg dafür, dass es um die industriellen Beziehungen in den Niederlanden nach den gescheiterten Frühjahrsberatungen 2004 nicht gut bestellt war. Diese Einschätzung wird durch die Aussage von Kees Goudswaard, Professor für Ökonomie und von der Regierung bestelltes Mitglied des SER, gestützt: „‚Als dit advies een jaar eerder gespeeld had, was er een grote kans op unanimitiet geweest.’ Dat concludeerde kroonlid Kees Goudswaard in de raadsvergadering van vanochtend nadat de vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers hun sterk verdeelde meningen naar voren hadden gebracht over drie concrete plannen van het kabinet met de WW. ‚Ik begrijp dat organisaties zich op dit moment scherper willen profileren, maar het is natuurlijk wel jammer voor de eensgezindheid.’“ (SER 2004b)

Die Voraussetzungen für einen Najaarsakkoord 2004 waren damit äußerst schlecht, da die Diskussionen um das vorläufige SER-Gutachten in Bezug auf die Arbeitslosenversicherung zeigte, dass aufgrund der zerrütteten Verhältnisse zwischen der Regierung und den Sozialpartnern sowie zwischen den Sozialpartnern an sich Konzertierung ebenfalls in weite Ferne gerückt war.

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Tabelle 4: Konzertierung in den Frühjahrsberatungen 2004 Themen Tarifpolitik Erwerbsunfähigkeitsversicherung (WAO) Vorruhestandsregelungen (VUT en prepensioen)

Grad der Konzertierung schwach schwach schwach

Quelle: Eigene Darstellung Zusammengefasst lässt sich für den Betrachtungszeitraum festhalten, dass die durch das Herbstabkommen 2003 beabsichtigte Koordinierung des Handelns auf keinem der verhandelten Politikfelder tatsächlich durchgesetzt wurde. Dennoch kann ein schwacher Grad an Konzertierung festgestellt werden, da keiner der Akteure den politischen Handlungsbedarf in Bezug auf die zur Diskussion stehenden Maßnahmen prinzipiell von der Hand wies. Wie sich die industriellen Beziehungen in den folgenden Monaten weiter entwickelten und inwiefern diese Entwicklung die inhaltlichen Positionen der einzelnen Akteure prägte, wird im folgenden Abschnitt erörtert. Denn diese Entwicklung stellt die Ausgangsposition für die Herbstverhandlungen 2004 dar. 2.3.4 Najaarsoverleg 2004: Der Museumpleinakkoord Um beurteilen zu können, ob bzw. inwiefern in Bezug auf das im November 2004 geschlossene Herbstabkommen von Konzertierung gesprochen werden kann, müssen im Folgenden die Positionen der Akteure erörtert werden. Der najaarsoverleg schloss sich im Prinzip nahtlos an die Frühjahrsberatungen an. Denn die einzelnen Akteure vertraten ihre Positionen in der Folgezeit schon im Hinblick auf die Herbstberatungen, obwohl diese offiziell noch gar nicht durchgeführt wurden bzw. angesichts der zerrütteten Verhältnisse noch nicht einmal feststand, dass diese überhaupt durchgeführt werden sollten. Der Betrachtungszeitraum setzt sich also aus den folgenden Ereignissen zusammen: Zunächst werden die inhaltlichen Reaktionen der Akteure auf die gescheiterten Frühjahrsverhandlungen erörtert. Diese bilden die Ausgangspositionen der Akteure ab. Einen ersten Hinweis darauf, ob bzw. inwiefern es im Zeitablauf zu einer inhaltlichen Annäherung zwischen den Akteuren bzw. zwischen den Einzelakteuren der Gewerkschaften und der Arbeitgeberverbände gekommen ist, geben deren Positionen in Bezug auf die Haushaltspläne der Regierung für das Jahr 2005. Die Regierung stellt ihren Haushaltsentwurf für das kommende Haushaltsjahr traditionell am dritten Dienstag im September, dem so genannten Prinsjesdag, vor. Inwiefern in Bezug auf den najaarsakkoord 2004 von Konzertierung gesprochen

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werden kann, wird dann schließlich anhand der Positionen der Akteure im Verlauf der offiziellen Herbstverhandlungen erörtert, welche im November 2004 stattfanden. Die Betrachtungsperiode endet schließlich mit einer kurzen Darlegung der industriellen Beziehungen im Jahr 2005, konkret in Bezug auf die Tarifverhandlungen und auf die Herbstberatungen 2005. Dieser Ausblick soll Aufschluss über die Frage nach der Belastbarkeit des in den Herbstverhandlungen 2004 erreichten Grades an Konzertierung geben. Nach dem gescheiterten voorjaarsoverleg 2004 zogen sich die Akteure auf ihre Ausgangspositionen zurück (Herderschee 01.07.2004: 11). Dennoch blieben die Frühjahrsberatungen nicht ohne Wirkung auf einzelne Standpunkte. So ging der Arbeitgeberverband VNO-NCW in Bezug auf die Reform der Vorruhestandsregelungen einen Schritt auf die Gewerkschaften zu. Konkret sprach sich VNO-NCW öffentlich dafür aus, dass über eine intensivere Nutzung der bestehenden Altersrentenregelungen ein vorzeitiges Ausscheiden aus dem Erwerbsleben für Arbeitnehmer mit einer überdurchschnittlich langen Erwerbsbiografie möglich werden sollte. Die im Rahmen der VUT und prepensioen von Arbeitgebern und Arbeitnehmern geleisteten Prämien sollten dazu beibehalten und in Altersvorsorgeregelungen integriert werden. Zweitens sollte angeregt werden, im Rahmen der Altersvorsorgeregelungen bis zu 100 Prozent des durchschnittlich monatlich verdienten Erwerbseinkommens statt der üblichen 70 Prozent steuerlich begünstigt anzusparen. Dadurch sollte die Möglichkeit geschaffen werden, vorzeitig aus dem Erwerbsleben zu Konditionen auszuscheiden, welche das bisher übliche Rentenniveau nicht verminderten. Denn durch angesparte Rentenansprüche in Höhe von 100 Prozent des durchschnittlich monatlich verdienten Erwerbseinkommens war es möglich, bei vorzeitigem Ausscheiden aus dem Erwerbsleben trotz Rentenabschlägen ein Rentenniveau in Höhe von 70 Prozent des durchschnittlichen monatlichen Erwerbseinkommens zu erreichen (Herderschee 06.07.2004: 7). Dieser Vorschlag ist aber nicht nur als Entgegenkommen in Bezug auf die gewerkschaftliche Position zu verstehen. Vielmehr offenbart dieser Vorschlag die Zwischenposition der Arbeitgeber in Bezug auf die Vorruhestandsregelungen. Denn auf der einen Seite stimmten die Arbeitgeber teilweise mit der gewerkschaftlichen Position überein. Auch sie wollten, dass ein frühzeitiges Ausscheiden aus dem Erwerbsleben nach wie vor möglich blieb für Arbeitnehmer, die aufgrund der Art und Weise ihres Berufes nicht bis zum Erreichen des gesetzlichen Renteneintrittsalters erwerbstätig sein konnten. Auf der anderen Seite gab es aber auch teilweise eine Deckung mit der Position der Regierung, die vor allem die Arbeitsmarktpartizipation älterer Erwerbstätiger erhöhen wollte. Der Vorschlag von VNO-NCW löste diesen inhaltlichen Spagat, indem er staatliche Unterstützung für ein vorzeitiges Austreten aus dem Erwerbsleben nur für Er-

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werbstätige in körperlich aufzehrenden Berufen mit überdurchschnittlich frühem Berufseintritt forderte. Deswegen unterstützte VNO-NCW auch nicht die Forderung der Gewerkschaft FNV, diese Regelung auf alle Erwerbstätigen zu übertragen (Herderschee 06.07.2004: 7). Insofern ist der Vorschlag von VNO-NCW wohl eher als Versuch einzustufen, Verhandlungsspielraum aufzuzeigen und so zwischen den antagonistischen Positionen von Gewerkschaften und Regierung zu vermitteln. Die Arbeitgeberverbände hatten trotz ihrer prinzipiellen Unterstützung der Reformpläne der Regierung ein Interesse daran, dass tripartistische Verhandlungen wieder aufgenommen wurden, weil sie nur auf diese Weise offiziell Einfluss auf den Inhalt und die Umsetzung von Reformen nehmen konnten. Der Vorstoß wurde aus Sicht von VNO-NCW also notwendig, weil Sozialminister De Geus einige Tage zuvor erklärt hatte, dass er über die Themen der Frühjahrberatungen nicht mehr mit den Sozialpartnern verhandeln würde. De Geus schloss damit tripartistische Verhandlungen zwar nicht grundsätzlich aus, beschränkte diese aber auf bestimmte Politikfelder (NRC 02.07.2004: 9). In Bezug auf die Politikfelder, die im Rahmen der Frühjahrsberatungen verhandelt worden waren, kündigte die Regierung hingegen an, ihre Reformpläne nun nur noch auf dem parlamentarischen Weg fortsetzen zu wollen. Sie wollte damit ihre Reformpläne hinsichtlich der Vorruhestandsregelungen VUT en prepensioen, der Arbeitsunfähigkeitsversicherung WAO sowie der Arbeitslosenversicherung WW durchsetzen36. Die Gewerkschaften FNV, CNV und MHP reagierten auf dieses Vorgehen der Regierung mit einem Brief an Ministerpräsident Balkenende. Der Grund für diese schriftliche Beschwerde lag in erster Linie darin, dass sie massive Protestaktionen ankündigen wollten. Allerdings haben sie in dem Brief ebenfalls die inhaltlichen Gründe für dieses Vorhaben ausführlich dargelegt. An dieser Stelle wird nur die inhaltliche Auseinandersetzung der Gewerkschaften mit den Reformvorhaben der Regierung erörtert, der Bezug zu der Ankündigung massiver Proteste wird im Hinblick auf die Aktionsmodi der Akteure diskutiert. Die Kritik der Gewerkschaften bezog sich sowohl auf einzelne Maßnahmen als auch ganz prinzipiell auf das den Reformvorhaben zu Grunde liegende neoliberale Paradigma, wie aus dem Brief hervorgeht: 36 Damit hat die Regierung Balkenende II die Reformvorhaben der tripartistischen Verhandlungsarena entzogen. Das bedeutet aber nicht, dass die dort zuvor geführten Verhandlungen notwendig ohne Effekt auf einzelne Reformvorhaben blieben. So hat die Regierung ihre Pläne in Bezug auf die so genannte levensloopregeling dahingehend modifiziert, dass Arbeitgebern die Möglichkeit eingeräumt werden sollte, Arbeitnehmer, die älter als 55 Jahre waren, beim Anfüllen dieser levensloopregeling steuerbegünstigt zu unterstützen. Diese Modifikation war Folge der Kritik, dass älteren Erwerbstätigen nicht genug Zeit bleibe, um im Rahmen der levensloopregeling so viel anzusparen, dass sie diese für ein vorzeitiges Austreten aus dem Erwerbsleben nutzen konnten (Doorduyn 26.08.2004: 1).

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„De bezwaren van de vakcentrales richten zich zowel tegen de maatregelen zelf als tegen de daaronder liggende beleidsfilosofie. […]. De drie vakcentrales wensen een beleid dat niet de rug toekeert naar mensen die door ziekte, arbeidsongeschiktheid of werkloosheid niet in staat zijn om aan het arbeidsproces deel te nemen. Zij dienen recht te houden op goede inkomensdervingsregelingen. Zij wensen een combinatie van levensloop- en prepensioen die toegankelijk is voor alle leeftijdsgroepen, de mogelijkheid van pensionering vóór de 65 jarige leeftijd moet op een volwaarde wijze behouden blijven. Door een actief en sluitend werkgelegenheidsbeleid moet landurige werkloosheid worden voorkomen. In dat beleid moet het accent liggen op het verhogen van de arbeidsproductiviteit en het slimmer strategisch positioneren van het Nederlandse bedrijfleven op de wereldmarkten.“ (FNV 2004b: 3)

Die Gewerkschaften plädierten für eine solidarischere Ausrichtung der Reformen. Mitglieder der Erwerbsbevölkerung, die aufgrund von Krankheit, Erwerbsunfähigkeit oder Arbeitslosigkeit nicht am Arbeits- und Produktionsprozess teilnehmen könnten, müssten ausreichend unterstützt werden vom Staat. Langzeitarbeitslosigkeit müsste durch aktive und kohärente Arbeitsmarktpolitik verhindert werden. Auch ein vorzeitiges Austreten aus dem Erwerbsleben müsste weiterhin ermöglicht werden. Die Reformen müssten auf eine Erhöhung der Arbeitsproduktivität sowie auf eine strategisch kluge Positionierung der niederländischen Wirtschaft auf den Weltmärkten ausgerichtet sein. Die inhaltliche Positionierung der Gewerkschaften zeigt, dass diese die Diagnose von Regierung und Arbeitgeberverbänden hinsichtlich der Ursachen für die gegenwärtig schwierige wirtschaftliche Lage der Niederlande teilten. Insofern gab es eine gemeinsame Anerkennung von Verteilungs- und Produktionsproblemen. Der Verweis auf in den tri- bzw. bipartistischen Einrichtungen SER und StvdA entwickelte alternative Reformmaßnahmen zeigt zudem, dass die Gewerkschaften durchaus zu koordiniertem Handeln bereit gewesen wären, sofern ihnen Einfluss auf den Inhalt der Maßnahmen gewährt worden wäre (FNV 2004b: 3). Ein mittlerer Grad an Konzertierung war somit auch zu diesem Zeitpunkt noch möglich, obwohl das Verhalten der Akteure, welches in Bezug auf die Aktionsmodi noch zu erörtern ist, und damit der Verlauf der Verhandlungen ein anderes Bild zeichneten. Sowohl die Regierung als auch der Arbeitgeberverband VNO-NCW reagierten auf diese Stellungnahme der Gewerkschaften. Auch der Brief der Regierung zeigt, dass ein gewisser Grad an Konzertierung durchaus noch zu erreichen gewesen wäre. So stellte auch Ministerpräsident Balkenende in dem Brief fest, dass der Verlauf der Frühjahrsberatungen trotz des Scheiterns dennoch gezeigt habe, dass sich Regierung, Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände über die Notwendigkeit von Reformen im Bereich der sozialen Sicherheit zur Verbesserung der Bedingungen für wirtschaftliches Wachstum einig seien (Balkenende

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2004). Balkenende erörterte in seinem Brief, dass die Reformvorhaben der Regierung durchaus solidarisch seien. So werde in Bezug auf die Vorruhestandsregelungen von den jüngeren Arbeitnehmern nicht mehr verlangt, Beiträge zu einem System zu leisten, von dem sie nicht mehr profitieren würden. Hinzu komme, dass die jüngeren Arbeitnehmer zudem stärker als die älteren zur Eigenvorsorge in Bezug auf ihre Alterssicherung gezwungen wären. Generell sei es nicht möglich, staatliche Unterstützung in sämtlichen individuellen Notlagen zu garantieren (Balkenende 2004). Der Brief der Arbeitgeberorganisation VNO-NCW enthält hingegen keine inhaltliche Auseinandersetzung mit der Position der Gewerkschaften. Die Antwort der Arbeitgeber ist vielmehr von Schuldzuweisungen in Bezug auf die gescheiterten Frühjahrsberatungen geprägt, wie dieser Auszug des offenen Briefes des Vorsitzenden von VNO-NCW, Schraven, zeigt: „Jullie waren heel verontwaardigd toen het kabinet vervolgens weer zijn eigen lijn trok. Of jullie deden alsof, want het stond van tevoren vast dat het kabinet dat zou doen als er geen akkoord kwam. Dat hadden we immers afgesproken in het najaarsakkoord van eind vorig jaar. Jullie hebben dat vast betrokken bij jullie afweging en zijn desondanks de riskante weg van afwijzen, opzeggen en confronteren ingeslagen.“ (Schraven 24.08.2004)

Dass Jacques Schraven weniger inhaltlich auf die Position der Gewerkschaften einging, als vielmehr den Gewerkschaften vorhielt, dass sie an der gegenwärtigen Situation die Schuld tragen würden, da sie zu keinem Kompromiss während der Frühjahrsberatungen bereit gewesen seien, ist darauf zurückzuführen, dass die Gewerkschaften in ihrem Brief Aktionen angekündigt hatten, die unweigerlich auch die niederländischen Betriebe tangiert hätten. Wenige Wochen nach dieser schriftlichen Debatte stellte die Regierung ihren Haushaltsentwurf für das Jahr 2005 vor. Dieser Entwurf offenbarte die Reformpläne der Regierung. In Bezug auf VUT und prepensioen sollte es ab dem 01. Januar 2005 für Erwerbstätige unter 57 Jahren nicht mehr möglich sein, an diesen Maßnahmen steuerlich begünstigt teilzunehmen. In Bezug auf die Arbeitslosenversicherung WW sollten die Anspruchsvoraussetzungen verschärft werden. Außerdem sollten etwaige Abfindungsleistungen auf die Höhe der staatlichen Leistung angerechnet werden. Auch hinsichtlich der Erwerbsunfähigkeitsversicherung setzte die Regierung ihren Reformkurs fort. Eine tarifvertragliche Aufstockung des im zweiten Jahr der Erwerbsunfähigkeit vom Arbeitgeber finanzierten Einkommens von 70 auf 100 Prozent des zuletzt verdienten Lohnes sollte verhindert werden. Dies sollte über zwei Maßnahmen gewährleistet werden. Arbeitnehmer, die im zweiten Jahr der Erwerbsunfähigkeit mehr als 70 Prozent des letzten Lohnes erhielten, mussten mit Einbußen hinsichtlich ihres

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Anspruches auf die anschließende WAO-Leistung rechnen. Und Arbeitgeber, welche sich auf eine tarifvertragliche Vereinbarung zu dieser Aufstockung einließen, sollten dazu verpflichtet werden, über die gesetzlich verankerten zwei Jahre hinaus für erwerbsunfähige Arbeitnehmer aufzukommen. Außerdem sollten auch die Anspruchsvoraussetzungen für die WAO zum 01. Oktober 2004 verschärft werden. Der Anspruch aller bereits Anspruchsberechtigten, die das 55. Lebensjahr noch nicht vollendet hatten, sollte auf der Grundlage dieser verschärften Kriterien neu beurteilt werden37 (SZW 2004b). Die Regierung reagierte dieses Mal relativ schnell auf die Kritik von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden an ihren Reformplänen. Zwei Tage nach der Präsentation des Haushaltsentwurfes beschloss die Regierungskoalition die geplanten Einsparungen um etwa eine Million Euro zu verringern. Dies sollte in erster Linie durch eine Mäßigung konkreter Reformmaßnahmen erfolgen. In Bezug auf die Vorruhestandsregelungen beschloss die Koalition, dass die Möglichkeit der steuerlich begünstigten Teilnahme an diesen Systemen ausgeweitet werden sollte. Die Möglichkeit sollte nun für alle Arbeitnehmer, die bei der Einführung dieser Regelung das 55. Lebensjahr vollendet hatten, bestehen. Darüber hinaus beschloss die Koalition von ihrem Vorhaben etwaige Abfindungsleistungen auf die Höhe des Anspruchs auf Leistungen aus der Arbeitslosenversicherung anzurechnen, Abstand zu nehmen (Volkskrant 23.09.2004: 3). Es ist nicht einfach, diese Maßnahme der Regierung in Bezug auf Konzertierung zu beurteilen. Auf der einen Seite hat es den Anschein, dass die Regierung mit diesem Vorgehen einen Schritt auf die Kritiker zugehen wollte. Auf der anderen Seite erwies sich die Regierung im weiteren Verlauf als unnachgiebiger 37 In ihrem Koalitionsvertag hatte die Regierung Balkenende II noch angekündigt, dass der Anspruch aller bereits WAO-Anspruchsberechtigten unter 45 Jahren auf der Grundlage des neuen WAOSystems überprüft werden sollte (Kabinet 2003a). Im Hinblick auf die Frühjahrsberatungen 2004 hatte die Regierung auf der Grundlage des neuen SER-Gutachtens vom 20. Februar 2004 ihre Reformpläne modifiziert. Diese Modifizierung wurde in der vorliegenden Studie nicht erörtert, weil diese letztlich nicht Gegenstand der Frühjahrsberatungen war. Inhaltlich sah die modifizierte Reform der WAO vor, dass eine Überprüfung des Anspruches aller WAO-Bezieher zwar auf der Grundlage der strengeren Kriterien des neuen Systems stattfinden sollte, das Ergebnis dieser erneuten Überprüfung sollte aber nach wie vor auf das alte WAO-System angewendet werden. WAO-Bezieher, die das 55. Lebensjahr vollendet hatten, sollten nicht erneut überprüft werden (SZW 2004d). Der entscheidende Unterschied zwischen dem alten WAO-System und dem neuen bestand darin, dass nur noch vollständig und dauerhaft Erwerbsunfähige einen Anspruch auf Leistungen aus der Erwerbsunfähigkeitsversicherung hatten. Für alle anderen Formen der Erwerbsunfähigkeit sind neue Transferleistungsarten entwickelt worden, bei denen die Reintegration in den Arbeitsmarkt im Vordergrund stand (Kronenburg-Willems 2008). Die Sozialpartner kritisierten diesen modifizierten Reformvorschlag der Regierung hinsichtlich des Kriteriums der Dauerhaftigkeit, welches ihrer Meinung nach bei einer erneuten Überprüfung des Anspruches nicht zum Tragen kommen sollte, da sie auch die Reintegration von nicht-dauerhaft Erwerbsunfähigen in den Arbeitsmarkt als unwahrscheinlich einstuften (StvdA 2004a).

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Verhandlungspartner. Die Herbstverhandlungen, deren Verlauf sich im Prinzip unmittelbar an dieses Vorgehen der Regierung anknüpfte, kamen nur schwer in Gang. Die Positionen und das Verhalten der Akteure im Hinblick auf die Herbstverhandlungen 2004 werden im Folgenden betrachtet, um beurteilen zu können, ob und inwiefern hinsichtlich des najaarsakkoord 2004 von Konzertierung gesprochen werden kann. Die Herbstverhandlungen fanden unter großem Druck statt, denn die Akteure stilisierten diese zur Überlebensfrage der overlegeconomie bzw. des Poldermodells hoch (Braak 2006: 87). Den Beginn der Herbstverhandlungen markiert mehr oder weniger die von den Gewerkschaften organisierte Massendemonstration am 02. Oktober 2004 auf dem Museumplein in Amsterdam. An dieser gegen die Regierungspolitik gerichteten Demonstration nahmen mehr als 200 000 Menschen teil. Vor dem Hintergrund der weitaus weniger erfolgreich verlaufenen gewerkschaftlichen Protestaktionen gegen die Regierungspolitik von Balkenende II im Jahr zuvor übertraf dieses hohe Beteiligungsaufkommen die Erwartungen aller Akteure (Braak 2006: 89, Herderschee 04.10.2004: 1). Die Gewerkschaften organisierten diese Massendemonstration vor allem aus Protest gegen die Reformpolitik der Regierung in Bezug auf die VUT en prepensioen, die Erwerbsunfähigkeitsversicherung WAO sowie die Arbeitslosenversicherung WW. In Bezug auf die VUT und prepensioen forderten sie, dass diese in die neue levensloopregeling integriert werden sollten. Die Gewerkschaften sprachen sich damit nicht prinzipiell gegen eine Abschaffung der aktuell gültigen Regelungen in Bezug auf ein vorzeitiges Austreten aus dem Erwerbsleben aus, sondern forderten, dass die Möglichkeit des vorzeitigen Ruhestandes im Rahmen der neuen levensloopregeling bestehen blieb. Die Gewerkschaften verlangten, dass die Organisation der neuen levensloopregeling kollektiv und nicht individuell erfolgen solle, damit die Prämien auch für relativ niedrige Einkommensbezieher bezahlbar blieben (FNV 2004a). Hinsichtlich der Reform der Arbeitslosenversicherung WW bestanden die Gewerkschaften auf Anerkennung und Aufrechterhaltung des Versicherungscharakters dieser Sozialleistung (FNV 2004a: 17). Konkret sprachen sie sich gegen die in ihren Augen überzogenen und den Einzelfall zu wenig in den Blick nehmenden Pläne der Regierung hinsichtlich der Verschärfung der Anspruchsvoraussetzungen sowie hinsichtlich der Abschaffung von Leistungen aus. Bezüglich der Erwerbsunfähigkeitsversicherung WAO bezog sich die Kritik der Gewerkschaften ebenfalls in erster Linie auf die Umsetzung und nicht gegen eine Reform an sich, zumal die Pläne der Regierung in großen Teilen auf den SERGutachten aus den Jahren 2002 und 2004 basierten. Allerdings wich die Regierung in einigen wichtigen Punkten von diesen Gutachten ab, vor allem hinsichtlich der Verschärfung des WAO-Anspruches. Dieser sollte nach dem neuen

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System nur noch bestehen, wenn ein Arbeitnehmer vollständig und dauerhaft38 erwerbsunfähig war. Die Gewerkschaften wollten das Kriterium der Dauerhaftigkeit lockern, indem es in „geringe Chance auf Regeneration“ umgewandelt werden sollte. Darüber hinaus sollte dieses Kriterium nicht auf bereits Anspruchsberechtigte angewandt werden (FNV 2004a, StvdA 2004a). Als Reaktion auf die Massendemonstration bekräftigte die Regierung zunächst ihren Standpunkt, wonach sie aufgrund der gescheiterten Frühjahrsverhandlungen keinen weiteren Verhandlungsspielraum hinsichtlich VUT und prepensioen sowie der WAO sah (Herderschee/Du Pre 04.10.2004: 1). Doch von dieser Strategie wich die Regierung vor dem Hintergrund weiterer Protestaktionen seitens der Gewerkschaften innerhalb weniger Tage ab. Zunächst installierte die Regierung einen Vermittler, den Staatssekretär Cees van der Knaap (CDA). Dieser sollte den Verhandlungsspielraum zwischen Gewerkschaften und Regierung ausloten (NRC 11.10.2004: 1, Volkskrant 13.10.2004: 13). Dass die Regierung hinsichtlich der Verhandlungsagenda relativ schnell zu Zugeständnissen bereit war, dürfte wohl auch auf den öffentlichen Druck zurückzuführen sein. Denn nicht nur Gewerkschaften, sondern auch Arbeitgeber forderten ein inhaltliches Einlenken der Regierung (NRC 21.10.2004: 1). Schließlich gaben die Sozialpartner auch noch die Agenda vor, denn sowohl die Gewerkschaften als auch die Arbeitgeberverbände wollten die gleichen Themen verhandeln: WAO, WW sowie VUT und prepensioen (NRC 25.10.2004: 6). Ein weiterer Grund für das Einlenken der Regierung hinsichtlich der zu verhandelnden Themen dürfte darüber hinaus auch darin bestanden haben, dass eine win-win-Situation als Verhandlungsergebnis bei einer thematisch weiter gefassten Agenda einfacher zu erreichen ist als bei einer Agenda, die sich auf ein oder zwei Themen beschränkt (NRC 27.10.2004: 1). Die Regierung war zu Zugeständnissen auf allen drei Politikfeldern bereit, wie die offiziellen Verhandlungen im Rahmen des najaarsoverleg am 05. November 2004 zeigten39. Im Herbstabkommen vereinbarten die Akteure, dass die Regierung ihre Pläne in Bezug auf die Reform des WW bis April 2005 aussetzt. Bis dahin sollte der SER ein Gutachten zur Frage dieser Reform vorlegen. Den ‚Knackpunkt‘ in diesen Verhandlungen stellte der Zusatz dar, dass das Konzept des SER ebenfalls in Einsparungen in Höhe der ursprünglichen Regierungspläne 38 Der Unterschied zwischen dem SER-Gutachten und den Regierungsplänen bestand in erster Linie darin, dass das SER-Gutachten das Kriterium „dauerhaft erwerbsunfähig“ auch dann als erfüllt ansah, wenn keine reelle Chance auf Regeneration innerhalb von fünf Jahren gegeben war. Die Regierungspläne hingegen sahen vor, dass dieses Kriterium nur erfüllt war, wenn aufgrund rein medizinischer Urteile eine Regeneration innerhalb von fünf Jahren ausgeschlossen war (StvdA 2004a, SZW 2004d). 39 Die offiziellen Verhandlungen im Rahmen des najaarsoverleg blieben von den Ereignissen um den gewaltsamen Tod des Filmemachers Theo van Gogh weitgehend unberührt (Braak 2006).

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resultieren sollte. Die Gewerkschaften hatten eine Gutachten-Anfrage ohne eine solche Bedingung gefordert (Braak 2006: 115ff). Hinsichtlich der Frage nach dem erreichten Konzertierungsgrad ist in Bezug auf diese Vereinbarung festzuhalten, dass die Akteure zwar eine Reform der Arbeitslosenversicherung durchaus als notwendig erachteten, aber in unterschiedlichem Maße. Während die Regierung drastische Einsparungen forderte, hielten die Gewerkschaften dieses Maß für übertrieben, wie die Stellungnahme der FNV in ihrem Mitgliedermagazin „BM. Bondgenoten Magazine“ zeigt: „De WW is een verzekering. Elke werknemer betaalt premie om zich te verzekeren van een inkomen als hij onverhoopt zonder werk zit. Dit WW-fonds is rijk gevuld. Dus noodzak om flink te schrappen is er niet.“ (FNV 2004a)

Der Grund dafür lag darin, dass die Akteure ihre Forderungen inhaltlich zwar auf den gleichen Sachverhalt, die Arbeitslosenversicherung, bezogen, sie dabei aber unterschiedliche Ziele anvisierten. Während für die Regierung das Ziel eines ausgeglichenen Haushaltes und gemäßigter Lohnnebenkosten im Fokus stand, stand für die Gewerkschaften die Absicherung der Arbeitnehmer im Falle von unverschuldetem Einkommensausfall im Mittelpunkt. Dennoch waren aber sowohl Regierung als auch Gewerkschaften zur Koordinierung ihres Handelns bereit, wie das Abkommen dokumentiert. Insofern ist auch für diesen Fall ein mittlerer Grad an Konzertierung festzustellen, da die Akteure erstens einer Reform der Arbeitslosenversicherung zumindest zustimmten und zweitens auch zur Koordinierung ihres Handelns bereit waren. Allerdings konnten sich die Akteure Regierung und Gewerkschaften nicht hinsichtlich der Zielsetzung einer solchen Reform einig werden, das heißt, dass eine Unterordnung der akteursspezifischen Interessen unter die Koordination nicht zu erwarten war. Die neue levensloopregeling kann dagegen als Kompromiss gewertet werden. Die Regierung setzte sich mit ihrer Forderung nach der Abschaffung von Steuervorteilen im Rahmen von VUT en prepensioen durch, die Gewerkschaften mit ihrer Forderung nach der Aufrechterhaltung der Möglichkeit eines vorzeitigen Ausscheidens aus dem Erwerbsleben. Die Arbeitgeberorganisationen konnten dem Kompromiss letztendlich auch zustimmen, da die neue levensloopregeling weniger Anreize zum vorzeitigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben bot (Doorduyn/Wansink 08.11.2004: 2). Damit wurde ihrem Interesse einer höheren Arbeitsmarktpartizipation älterer Erwerbstätiger zur Vorbeugung einer deutlichen Verknappung des Arbeitskräfteangebotes im Zuge des prognostizierten demografischen Wandels Rechnung getragen. Nicht durchsetzen konnte sich der mittelständische Arbeitgeberverband MKB mit seiner Forderung, dass die Arbeitgeber hinsichtlich der Verwendung des Arbeitgeberanteils an den Prämien ein Mitspracherecht eingeräumt wird (NRC 04.11.2004: 1). Im Gegenteil, diese

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Forderung wurde im offiziellen Dokument sogar explizit ausgeschlossen (StvdA 2004b)40. Insofern kann in Bezug auf die levensloopregeling von Konzertierung in hohem Maße gesprochen werden. Die Akteure konnten sich nicht nur hinsichtlich der Problemlage und einer Koordinierung ihres Handelns verständigen, sondern passten auch ihre akteursspezifischen Standpunkte dieser Koordination an. Denn die Akteure erkannten die aus ihren jeweiligen akteursspezifischen Interessen resultierenden Problemlagen gegenseitig an und versuchten, auf der Grundlage dieser Anerkennung zu einer Einigung zu kommen. Die Gewerkschaften konnten die Möglichkeit der Frühverrentung erhalten und den Zugang zu dieser zudem für besonders vom Arbeitsleben gekennzeichnete Gruppen von Arbeitnehmern noch erleichtern. Die Regierung konnte ihren Plan, die Steuererleichterung der VUT und prepensioen abzuschaffen, realisieren und somit ihr Interesse an moderaten Lohnnebenkosten sowie an einer Abschwächung des zu erwartenden Arbeitskräftemangels in Folge des demografischen Wandels durchsetzen. Auch die Arbeitgeberverbände sahen ihre Interessen verwirklicht. Die Arbeitgeberverbände hatten in Bezug auf die Reform der Vorruhestandsregelungen zwischen den Stühlen gesessen, da sie erstens die Ziele beider Akteure befürworteten und zweitens auch ihre Interessen in beiden Zielen verwirklicht sahen. Hinsichtlich der WAO-Vereinbarung im Herbstabkommen 2004 stellt sich die Situation in Bezug auf Konzertierung ähnlich dar. Die Regierung entschärfte das Kriterium der Dauerhaftigkeit. Die Regierungspläne hatten zuvor vorgesehen, dass nach dem neuen WAO-Gesetz nur noch Arbeitnehmer, die aus medizinischen Gründen keine Chance auf Regeneration innerhalb von fünf Jahren hatten, Anspruch auf Leistungen aus dem neuen WAO gehabt hätten. Die Regierung änderte das Kriterium dahingehend ab, dass nun auch Arbeitnehmer mit einer geringen Chance auf Regeneration innerhalb von fünf Jahren Anspruch auf 40 Konkret sollte es im Rahmen der neuen levensloopregeling möglich sein, bis zu 210 Prozent des Bruttojahreslohnes steuerlich begünstigt zu sparen. Für niedrige Einkommen sollte noch ein Steuerbonus von bis zu 183 Euro pro Jahr gewährt werden, damit diese Regelung auch für diese Einkommensbezieher attraktiv wurde. Durch die Ausweitung des maximalen Sparguthabens auf 210 Prozent wurde theoretisch ein vorzeitiges Ausscheiden aus dem Erwerbsleben ab dem 62. Lebensjahr zu 70 Prozent des Bruttojahreslohnes möglich. Die Teilnahme an der levensloopregeling war freiwillig, bei Nicht-Teilnahme sollte der Arbeitgeberanteil ausbezahlt werden. Dieser musste dann allerdings versteuert werden. Darüber hinaus sollten auch Absprachen zwischen den Sozialpartnern steuerlich begünstigt werden, die es Arbeitnehmern mit mehr als 40 Rentenjahren erlaubten, ab dem 63. Lebensjahr aus dem Erwerbsleben zu 70 Prozent ihres Lohnes auszuscheiden, auch wenn eine aktuelle Berechnung des Rentenanspruches unter 70 Prozent gelegen hätte. Diese Regelung sollte Arbeitnehmern in Berufen mit hohem körperlichen Verschleiß und frühem Berufseintritt ein verfrühtes Austreten aus dem Erwerbsleben ermöglichen (StvdA 2004b, Schaapman 2004b).

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diese Leistung hatten. Ferner sind sich Regierung und Gewerkschaften auch in Bezug auf die Neubeurteilung des Anspruches aller bereits bestehenden WAOBezieher einig geworden. Die Regierung hat die Altersgrenze für eine Neubeurteilung von 55 auf 50 Jahre herabgesetzt. Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände einigten sich außerdem darauf, dass die durch die Arbeitgeber geleistete Lohnfortzahlung in den ersten beiden Jahren der Erwerbsunfähigkeit maximal 170 Prozent des letztverdienten Lohnes betragen sollte. Damit verhinderten die Arbeitgeber eine tarifvertraglich vereinbarte Lohnfortzahlung in Höhe des vollen Lohnes für zwei Jahre (StvdA 2004b). Das Abkommen der Akteure in Bezug auf die Reform des WAO kann ebenfalls als Konzertierung in hohem Maße bezeichnet werden. Im Prinzip hatten die vorhergehenden Verhandlungen sowie die schriftlichen Stellungnahmen der Regierung und des SER bereits offenbart, dass die Akteure inhaltlich nicht weit voneinander entfernt lagen. Sowohl die Regierung als auch Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände erkannten die Reformnotwendigkeit der WAO an. Und sie bezogen diese Notwendigkeit sogar auf die gleichen Sachverhalte. Das Prinzip des WAO-Systems musste grundlegend verändert werden, um die Sozialleistung auch in Zukunft gewährleisten zu können. Statt der Erwerbsunfähigkeit sollte stärker die Erwerbsfähigkeit fokussiert werden. Die Akteure waren also auch Willens, ihr Handeln zu koordinieren. Des Weiteren zeigen vor allem die beiden einstimmig verabschiedeten SER Gutachten, dass die Akteure auch dazu bereit waren, ihre akteursspezifischen Strategien einer Koordinierung des Handelns unterzuordnen. Dies gilt vor allem für die Gewerkschaften, die erstens der grundlegenden Reform der WAO von der Fokussierung auf die Erwerbsunfähigkeit hin zur Fokussierung auf die Erwerbsfähigkeit zustimmten und zweitens dazu bereit waren, eine Reform mitzutragen, in deren Mittelpunkt eine Reduzierung der Anspruchsberechtigten stand. Insgesamt kann aus der Erörterung der inhaltlichen Positionen der Akteure für den najaarsakkoord 2004 ein relativ hohes Maß an Konzertierung abgeleitet werden. Dass von vollständiger Konzertierung aber dennoch nicht die Rede sein kann, zeigt vor allem der Verlauf der Tarifrunde 200541. Im Herbstabkommen war eine maßvolle Tariflohnsteigung für 2005 vereinbart worden (StvdA 2004b). Das Abkommen hatte darüber hinaus eine Reihe von inhaltlichen Auseinandersetzungen in die Tarifverhandlungen ausgelagert. Zu den bedeutendsten gehörte die Möglichkeit, Frühverrentung über tarifvertragliche Absprachen weiterhin zu ermöglichen (Herderschee 26.11.2004: 9). 41 Darüber hinaus weisen auch die Ergebnisse der gewerkschaftsinternen Referenden darauf hin, dass die Zugeständnisse nicht von allen Mitgliedern gestützt werden. Vor allem die Mitglieder der Gewerkschaft CNV stimmten dem Najaarsakkoord nur verhalten zu (Volkskrant 27.11.2004: 325).

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Diese und ähnliche Auslagerungen von inhaltlichen Streitpunkten in die Tarifverhandlungen haben offenbart, dass der najaarsakkoord 2004 viel Interpretationsspielraum zuließ (Scheer 2005), den sowohl Gewerkschaften als auch Arbeitgeberverbände versuchten, gemäß ihren Interessen auszuschöpfen. Allerdings waren sich die Sozialpartner einig hinsichtlich der Einschätzung der wirtschaftlichen Situation, weswegen sich die Tariflohnerhöhungen 2005 in engen Grenzen hielten (Zaal 2005, Grünell 2005). Und auch hinsichtlich der lohnunabhängigen Tarifleistungen wurden sich die Tarifparteien trotz anfänglicher Unstimmigkeiten einig, das Tarifjahr wurde letztlich sogar von den Arbeitgeberverbänden als Trendwende bezeichnet, wie aus deren Mitgliederzeitung „Forum“ hervorgeht: „Je hoort wel eens anders. Maar wie de cao’s die dit jaar zijn afgesloten goed bekijkt, ziet vooral een trendbreuk. Dat geldt voor het vroegpensioen, voor de loonontwikkeling én voor de aanpak het ziekteverzuim. […]. Eindoordeel tot dusver: een gedifferentieerd, maar per saldo verantwoord afsprakenpatroon.“ (o. V. 2005)

Damit kann trotz tarifpolitischer Auseinandersetzungen in Folge des Herbstabkommens 2004 behauptet werden, dass dieses Abkommen hinsichtlich Konzertierung einen hohen Grad erreicht hat. Die Betrachtungsperiode schließt mit diesem Abkommen, weil dies das letzte tripartistische Abkommen in der Legislaturperiode der Regierung Balkenende II ist, welches grundlegende Reformen der sozialen Sicherung enthält und darüber die Politikfelder Sozialpolitik und Einkommenspolitik tangiert. Die Ergebnisse der politikfeldspezifischen Verhandlungen werden in Bezug auf Konzertierung in der anstehenden Tabelle noch einmal zusammengefasst. Tabelle 5: Konzertierung in den Herbstberatungen 2004 Themen Tarifpolitik Erwerbsunfähigkeitsversicherung (WAO) Vorruhestandsregelungen (VUT en prepensioen)

Grad der Konzertierung mittel hoch hoch

Quelle: Eigene Darstellung Um nicht nur Aussagen hinsichtlich des Ausmaßes an Konzertierung, sondern auch hinsichtlich der Bedingungen für dessen Zustandekommen machen zu können, müssen im Folgenden die Aktionsmodi der Akteure analysiert werden. Die Aktionsmodi der Akteure geben Aufschluss darüber, welche politischen Mittel und Wege die Akteure nutzen, um ihre Positionen durchzusetzen. Die zu untersuchende Hypothese ist, dass die Aktionsmodi, welche die einzelnen Akteure

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wählen, entscheidend zum Zustandekommen (oder Ausbleiben) von Konzertierung beitragen.

2.4 Die Dynamik der politics-Interessen: Die Aktionsmodi der Akteure im Verhandlungsprozess Nachdem die tripartistischen Verhandlungen in den Jahren 2003 und 2004 in Bezug auf den erreichten Grad an Konzertierung erörtert worden sind, müssen nun noch die Aktionsmodi der einzelnen Akteure analysiert werden, um Aussagen darüber machen zu können, inwiefern der Verhandlungsprozess das Verhandlungsresultat beeinflusst hat. Die Analyse der policy-Interessen der Akteure im Verhandlungsverlauf hat gezeigt, dass sich die inhaltlichen Positionen der Akteure, ihre policy-Interessen, dynamisch verhalten, sich also im Prozess verändert haben. Im Hinblick auf die Koordination der policy-Interessen der verschiedenen Akteure wurden allerdings unterschiedliche Ergebnisse festgestellt, gemessen im erreichten Grad an Konzertierung. Es stellt sich die Frage, warum die Verhandlungsresultate je nach Politikfeld unterschiedlich ausfallen, obwohl die Verhandlungen zwischen denselben Akteuren ausgetragen werden und darüber hinaus sogar noch im Zusammenhang stehen, weil diese als politikfeldübergreifende Verhandlungen in Form von Sozialen Pakten angelegt sind. Im Mittelpunkt dieser Arbeit steht die Frage nach der Erklärungskraft des Verhandlungsprozesses für dieses Phänomen. Der Verhandlungsprozess besteht aus den Interaktionen der Verhandlungsparteien im Zeitablauf. Die Interaktion der Verhandlungsparteien wiederum besteht aus den Verhaltensweisen der einzelnen Akteure. Diese Verhaltensweisen können auch als Aktionsmodi beschrieben werden. Die Aktionsmodi, die neueren Forschungen zufolge in Sozialen Pakten zum Tragen kommen, sind Hierarchie, Tauschhandel und Kooperation (Visser/Hemerijck 1997, Molina/Rhodes 2002, Baccaro 2003). Durch den Rückgriff auf die Konzeptionen gesellschaftlicher Teilsysteme (Streeck/Schmitter 1985, Gosewinkel/Rucht 2004) wird es möglich, die politics-Interessen der Akteure aus deren Aktionsmodi abzuleiten, weil die Aktionsmodi in Sozialen Pakten mit den dominanten Handlungslogiken der gesellschaftlichen Teilsysteme Staat, Markt und Zivilgesellschaft identisch sind (vgl. 1.2). Greift ein Akteur in den Verhandlungen auf den Aktionsmodus Hierarchie zur Durchsetzung seiner Interessen zurück, dann besteht dessen politics-Interesse in der Durchsetzung seiner policy-Interessen gegen die policy-Interessen der anderen Akteure. Die Durchsetzung seiner Interessen soll mittels politisch legitimierter Macht und daraus resultierender Gefolgschaft realisiert werden, zum Beispiel durch Gesetze. Ist das Verhalten des Akteurs von Tauschhandel ge-

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prägt, so besteht dessen politics-Interesse in Nutzenmaximierung. Das Interesse des Akteurs richtet sich nicht auf die Durchsetzung, sondern auf die Wahrung seiner policy-Interessen. Die Realisierung abweichender Interessen wird nicht per se ausgeschlossen, das politics-Interesse ist auf die Realisierung der eigenen Interessen allein fokussiert. In welchem Maße das eigene policy-Interesse durchgesetzt werden kann, hängt vor allem von der Tauschmasse ab, welche in die Verhandlungen eingebracht wird. Kooperation kommt als Aktionsmodus zum Tragen, wenn das politics-Interesse eines Akteurs mit seinem policy-Interesse identisch ist. Das Interesse des Akteurs besteht dann in der bestmöglichen Regelung eines Sachverhaltes, welches darin zum Ausdruck kommt, dass der Akteur die Regelung eines Sachverhaltes mittels Diskussion und Überzeugung anstrebt. Es stellt sich die Frage, ob es im Hinblick auf den erreichten Grad an Konzertierung einen Unterschied macht, ob der Verhandlungsprozess von Hierarchie, Tauschhandel oder Kooperation geprägt ist. Die politikwissenschaftliche Literatur liefert in Bezug auf diese Frage widersprüchliche Ergebnisse (vgl. 1.2). Im Fokus des Interesses dieser Arbeit steht vor allem die Frage, ob der Aktionsmodus Kooperation, welcher identisch ist mit der Handlungslogik des gesellschaftlichen Teilsystems Zivilgesellschaft, zu höheren Graden an Konzertierung führt als die Aktionsmodi Hierarchie und Tauschhandel, welche die Handlungslogiken der gesellschaftlichen Teilsysteme Staat und Markt widerspiegeln. Die Analysegegenstände dieses Abschnittes unterscheiden sich von denen der Analyse der Positionen. Im vorherigen Abschnitt standen die einzelnen Verhandlungsrunden in chronologischer Reihenfolge im Mittelpunkt der Analyse, um erstens die relevanten policy-Interessen zu identifizieren und zweitens die Dynamik der akteursspezifischen policy-Interessen zu erfassen. Im Mittelpunkt der Analyse der politics-Interessen der Akteure stehen die Verhandlungen auf einzelnen Politikfeldern, die im Rahmen der tripartistischen Verhandlungen in den Jahren 2003 und 2004 stattgefunden haben. Diese Trennung ist infolge der chronologischen Analyse der policy-Interessen der Akteure möglich, weil diese Analyse die die Verhandlungen dominierenden politikfeldspezifischen Verhandlungen aufgezeigt hat. Außerdem ist diese Trennung notwendig, um den Untersuchungsgegenstand weiter einzugrenzen. Die Untersuchungsgegenstände der folgenden Analyse setzen sich nicht mehr aus Reformmaßnahmen zusammen, welche die Einkommenspolitik betreffen, sondern beschränken sich auf die Verhandlungen von Reformmaßnahmen, welche den Verhandlungsprozess insgesamt in besonderem Maße geprägt haben. Auch diese Selektion ist aufgrund der bereits durchgeführten Analyse möglich. Vor allem die Verhandlungen im Hinblick auf die Reform der Erwerbsunfähigkeitsversicherung WAO sowie im Hinblick auf die Reform der Vorruhestandsregelungen VUT en prepensioen haben

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die Verhandlungen insgesamt stark geprägt. Darüber hinaus spielten die Auseinandersetzungen über die Tarifpolitik eine entscheidende Rolle. 2.4.1 Erwerbsunfähigkeitsversicherung WAO Im Folgenden werden die Aktionsmodi analysiert, welche die Akteure anwendeten, um ihre policy-Interessen in Bezug auf die Erwerbsunfähigkeitsversicherung WAO zu realisieren. Die Analyse der Positionen hat gezeigt, dass die Verhandlungen über die Reform der WAO die Verhandlungen insgesamt stark beeinflussten. Inhaltlich wichen die Positionen der Akteure zwar nicht fundamental voneinander ab, dennoch verliefen die Verhandlungen schleppend und waren von zahlreichen Konflikten geprägt. Es wird untersucht, inwiefern dieser Verhandlungsverlauf den Aktionsmodi der Akteure geschuldet war. Zunächst wird kurz der WAO Reformprozess seit den 1990ern Jahren dargestellt. Infolge der ersten Ölkrise 1973 wuchsen die Kosten für die WAO stetig (Seils 2005). Die Entwicklung resultierte schließlich in der von Ministerpräsident Ruud Lubbers Anfang der 1990er Jahre getroffenen Feststellung, dass die Niederlande krank seien („Nederland is ziek“) (Seils 2004: 144). Die Regierung Lubbers III wollte eine Verringerung der WAO-Empfänger durch eine Verschärfung der Anspruchsvoraussetzungen erreichen. Im SER wurde hinsichtlich dieses politischen Ziels keine Einigung erreicht. Das Gutachten, welches Vorschläge zur Umsetzung einer Verschärfung der Anspruchsvoraussetzungen empfahl, kam nur per Mehrheitsentscheid zustande (SER 1991). Wütende Proteste seitens der Gewerkschaften gegen dieses SER-Gutachten verhinderten dessen Implementierung. Die Regierung Lubbers setzte vier tiefgreifende Reformen mit dem Ziel der Eindämmung der WAO-Anspruchsberechtigten auf parlamentarischem Wege durch (Seils 2004: 146f, SCP 1998: 436f, Paridon 2000: 106f). Dieses Verhalten der Regierung blieb nicht ohne Konsequenzen, bei den Wahlen 1994 mussten beide Regierungsparteien (CDA und PvdA) herbe Verluste hinnehmen. In der Folge entstand das erste Violette Kabinett Kok, die erste Nachkriegs-Regierung ohne christdemokratische Beteiligung (Seils 2005: 208f). Schließlich widmete sich erst wieder das zweite Kabinett Kok der WAOProblematik. Im Juni 2000 wurde die Kommission Donner ins Leben gerufen. Diese Kommission sollte sich mit dem Problem der stetig zunehmenden Anzahl der Erwerbsunfähigen und Möglichkeiten zu dessen Lösung beschäftigen. Die Kommission kam schließlich zu dem Schluss, dass das Problem hinsichtlich der WAO nicht im Leistungsumfang, sondern in der sozialpolitischen Ausrichtung der Erwerbsunfähigkeitsversicherung zu suchen sei. Die Kommission kritisierte, dass der Fokus der WAO einseitig auf der Erwerbsunfähigkeit liege und somit ein rein passives sozialpolitisches Instrument sei, welches keine Möglichkeiten

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oder Anreize zur Re-Integration in den Arbeitsmarkt biete (Pennings 2002: 47). Die Regierung Kok II forderte ein Gutachten des SER über Möglichkeiten zur Umsetzung der Ergebnisse der Kommission Donner an (SZW 2001). Aus dieser Anfrage resultierte schließlich das einstimmig verabschiedete Gutachten aus dem Jahre 2002, in welchem der SER Vorschläge zur politischen Umsetzung eines Paradigmenwechsels innerhalb der WAO von der Fokussierung der Erwerbsunfähigkeit hin zur Fokussierung der Erwerbsfähigkeit präsentierte (SER 2002). Da 2002 Neuwahlen anstanden, blieb der Regierung Kok II nicht genügend Zeit, um auf dieses Gutachten mit politischen Maßnahmen zu reagieren. Das SER-Gutachten aus dem Jahr 2002 ist als kooperatives Verhalten seitens der Gewerkschaften und der Arbeitgeberverbände zu werten. Denn erstens kamen sie zu einer Einigung, das Gutachten wurde einstimmig verabschiedet. Zweitens waren beide Akteure zu Zugeständnissen bereit, um den Erhalt der WAO zu gewährleisten. Die Gewerkschaften stimmten in dem Gutachten einer Verschärfung der Anspruchsvoraussetzungen zu und sie akzeptierten, dass die Arbeitnehmer im Falle von Erwerbsunfähigkeit im zweiten Jahr nur noch 70 Prozent des letztverdienten Lohnes erhalten sollten. Die Arbeitgeberverbände akzeptierten eine Ausweitung der Lohnfortzahlung im Fall von Erwerbsunfähigkeit auf zwei Jahre. Darüber hinaus waren sich die Akteure hinsichtlich der Ausrichtung der Reform der WAO einig: Es sollte ein Paradigmenwechsel von der Fokussierung auf Erwerbsunfähigkeit auf die Fokussierung von Erwerbsfähigkeit stattfinden. Dieser Paradigmenwechsel sollte sich auch in der Verteilung von Zuständigkeiten widerspiegeln. Der Staat sollte vornehmlich für den Fall der Erwerbsunfähigkeit zuständig sein, Gewerkschaften und Arbeitnehmer sollten Regelungen zur Integration für diejenigen finden, die noch teilweise erwerbsfähig waren (SER 2002, Kaar 2002). Dennoch kann für das Gutachten aus dem Jahr 2002 letztlich nur von einem mittleren Grad an Konzertierung gesprochen werden. Denn die Akteure traten zwar in eine Diskussion ein und konnten sich letztendlich auch auf eine Reform einigen. Allerdings war das SER-Gutachten, welches die Basis der Reform darstellte, letztendlich nicht von der Bereitschaft zur Unterordnung der akteursspezifischen Interessen geprägt. Dies wird in der Tatsache offensichtlich, dass die Implementierung der Reform durch in dem Abkommen vereinbarte Absprachen bzw. Verpflichtungen gewährleistet wird. Konkret bedeutet dies, dass die einzelnen Akteure nicht bereit waren, ihr Handeln allein im Hinblick auf die Reformziele auszurichten. Das leitende Motiv blieb ihr akteursspezifisches policyInteresse, denn die Akteure waren zu Zugeständnissen nur unter dem Vorbehalt bereit, dass auch jeder Akteur seinen im Abkommen vereinbarten Verpflichtungen nachkommt.

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Insofern stand kooperatives Verhalten zwar im Vordergrund, war aber nicht der einzige Aktionsmodus. Vielmehr war das Verhalten der Akteure durch eine Mischung von Kooperation und Tauschhandel geprägt. Denn das Abkommen ist ebenso als Interessenausgleich zu lesen. Ein Grund für das eher vertragliche Resultat der Kooperation besteht darin, dass vor allem in Bezug auf die die Tarifverhandlungen betreffenden Absprachen die Zuständigkeit gar nicht bei den Akteuren des SER liegt, sondern auf der dezentraleren Ebene angesiedelt ist (Grünell 2002). Die Regierung Balkenende II wollte ihre Position mittels eines Mixes aus Hierarchie und Tauschhandel durchsetzen. Aus dem Koalitionsvertrag und der Regierungserklärung wird offensichtlich, dass die Regierung zunächst ihre Position auf parlamentarischem Weg durchsetzen wollte. Zwar bildete das SERGutachten die Grundlage für die Reformpläne der Regierung, allerdings sah der Koalitionsvertrag einige Änderungen vor, welche die Reformmaßnahmen noch verschärften. Die Regierung war sich der politischen Wirkung der Wahl dieses Mittels durchaus bewusst, sowohl Finanzminister Zalm als auch Ministerpräsident Balkenende erwarteten öffentliche Proteste gegen ihre Regierungspolitik (Moerland 21.05.2003: BIN1). Gegen das Regierungsprogramm protestierten schließlich nicht nur die Gewerkschaftsvertreter und Oppositionsführer, sondern es hagelte auch massive Kritik aus den eigenen Reihen. Vor allem die Mitglieder der Regierungspartei CDA äußerten ihren Unmut über die Regierungspolitik öffentlich (Staal 20.05.2003: BIN2). Daraufhin war die Regierung erst einmal um Schadensbegrenzung bemüht. Die Regierung wich vom Aktionsmodus Hierarchie ab und wollte die Reform per Tauschhandel in tripartistischen Verhandlungen realisieren. Sie war nun mehr um einen Interessensausgleich bemüht, allerdings nicht im Sinne von Kooperation, denn die Regierung war nach wie vor nicht grundsätzlich bereit ihre weitergehenden Reformmaßnahmen zurückzunehmen. Ein Beispiel sind die Pläne der Regierung, dass der Anspruch aller bei Einführung des neuen WAOSystems bereits bestehender WAO-Bezieher unter 45 Jahren nach den strengeren Kriterien des neuen Systems neu beurteilt werden sollte. Diese Pläne hatten besonders großen Protest hervorgerufen. Sozial- und Arbeitsminister De Geus verwies darauf, dass im Koalitionsvertrag lediglich von dieser erneuten Prüfung des Anspruches die Rede sei. Etwaige Konsequenzen seien noch nicht beschlossen. Dies führte dazu, dass darüber spekuliert wurde, ob die Regierung durch ihr Verhalten in Bezug auf die WAO ihre Tauschmasse erhöhen wollte (Staal 20.05.2003: 2). Auch die Reaktion von Ministerpräsident Balkenende, der in der Regierungserklärung Übergangsregelungen für diejenigen, die nach der Neubeurteilung ihren Anspruch verlieren würden, ankündigte (NRC 12.06.2003: VP1), ist

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als Tausch im Sinne von Interessenausgleich zu verstehen. Zwar ging der Ministerpräsident damit einen Schritt auf die Interessen der Gewerkschaften zu, allerdings ohne die Regierungspläne erneut zur Diskussion zu stellen. Von Bereitschaft zur Kooperation kann daher keine Rede sein. Das Verhalten der Regierung war also auf Wahrung der eigenen policy-Interessen mittels Tauschhandel ausgerichtet. Dennoch blieb der dominante Aktionsmodus Hierarchie. So reagierte die Regierung auf die Drohung der Gewerkschaften, sich als Konsequenz hinsichtlich der Regierungspläne nicht an die Vereinbarungen im SER-Gutachten zu halten und in den Tarifverhandlungen eine Aufstockung der von den Arbeitgebern finanzierten Lohnersatzleistungen auf 100 Prozent des zuletzt verdienten Lohnes durchzusetzen, mit einem Gesetzentwurf, der eben dieses Vorgehen verhinderte (vgl. 2.3.1). Dieses Vorgehen führte schließlich dazu, dass auch die Arbeitgeberverbände, die sich an dieser Auseinandersetzung kaum beteiligt hatten, gegen die Regierung Opposition ergriffen. Denn sie sahen in dieser Reaktion der Regierung einen Angriff auf die Vertragsfreiheit (Klaveren/Sprenger 2004: 120). Insgesamt lässt sich für die erste Phase der Diskussionen im Frühjahr 2003 festhalten, dass diese in erster Linie vom Verhalten des Akteurs Regierung geprägt wurde. Die Regierung setzte vorwiegend auf den Aktionsmodus Hierarchie, was dazu führte, dass sich auch die Arbeitgeber, die inhaltlich weit weniger Schwierigkeiten mit den vorgesehenen Abweichungen vom SER-Gutachten seitens der Regierung hatten, gegen deren Pläne auflehnten. Konzertierung, das hat der vorangegangene Abschnitt gezeigt, wurde in der Anfangsphase nur in schwachem Ausmaß erreicht. Zwar waren sich die Akteure hinsichtlich der Problemdiagnose einig, das von Hierarchie dominierte Verhalten der Regierung verhinderte allerdings eine Koordinierung des Handelns der verschiedenen Akteure. Zu diesem Schluss kommt im Rückblick auch der Vorsitzende des Arbeitgeberverbandes VNO-NCW Schraven, der das Verhalten der Regierung darüber hinaus noch als sehr ineffektiv kritisiert: „Het breekpunt vormde vorig jaar een advies van de SER over hervorming van de WAO. Dat voorstel had het kabinet moeten overnemen, maar dat gebeurde niet. Het werd op enkele punten gewijzigd. De FNV vond dat daarmee afspraken werden geschonden. Hoe het ook zij, dat was niet verstandig van het kabinet. Het plan van de SER was goed genoeg. In plaats dat men dit overnam, ging het kabinet op ondergeschikte punten doorduwen, wetende dat daarmee een breuk met de vakbeweging zou ontstaan. De opbrengst die men binnenhaalde, was veel lager dan de prijs die men heeft moeten betalen.“ (Smit 2004a: 12)

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Die Gewerkschaften versuchten, die Regierung von ihrem Verhalten abzubringen und tripartistische Verhandlungen zu etablieren. Dabei verfolgten die Gewerkschaften FNV, CNV und MHP zunächst unterschiedliche Strategien. MHP verhielt sich defensiv, kommunizierte lediglich die Bereitschaft zu Verhandlungen und wartete auf eine Reaktion seitens der Regierung (SER 2003b, Herderschee 26.08.2003: 15). CNV versuchte tripartistische Verhandlungen zu implementieren, indem dieser der Regierung Tauschmasse anbot – der Verzicht auf eine strukturelle Tariflohnerhöhung für 2004 gegen eine Abschwächung geplanter politischer Reformmaßnahmen42 (NRC 27.08.2003: VP1, Herderschee 28.08.2003: 17). Allerdings ging die Regierung auf dieses Angebot nicht ein43. Die Gewerkschaft FNV hingegen versuchte tripartistische Verhandlungen zu implementieren, indem sie ihre Verhandlungsmacht demonstrierte und zwar sowohl gegenüber der Regierung als auch gegenüber den Arbeitgeberverbänden. Die Regierung sollte zu tripartistischen Verhandlungen bewegt werden, indem FNV versuchte, gesellschaftlichen Widerstand gegen die Regierungspläne zu organisieren. In einem ersten Schritt geschah dies über die Informationskampagne „Het kann socialer. Beter“, welche die niederländischen Bürger gezielt auf persönliche Konsequenzen der geplanten Reformmaßnahmen hinwies (Damen 2003). Das Interesse der Arbeitgeber an tripartistischen Verhandlungen sollte erhöht werden, indem die FNV mit der „Reparatur“ von Reformmaßnahmen in Tarifverhandlungen drohte. Hinsichtlich der Forderung nach tripartistischen Verhandlungen sollten diese Drohungen also dazu führen, dass die Arbeitgeber zu Mitstreitern werden. Untermauert wurden diese beiden Maßnahmen noch durch die Androhung weiterer Aktionen im Zuge der Herbstverhandlungen. FNV drohte mit einem „heißen Herbst“ („hete herfst“). Unter dem Motto „hete herfst“ fanden 1991 gewerkschaftlich organisierte Massendemonstrationen gegen die WAO-Reformpläne der Regierung Lubbers statt (Herderschee 25.08.2003: 6). Mit der Wahl des Begriffes verwies der FNV also auf seine Mobilisierungskraft von damals.

42 Innerhalb des Dachverbandes regte sich Widerstand gegen dieses Vorgehen des CNV. Eine der größten CNV Einzelgewerkschaften, die CNV Publieke Zaak, war der Meinung, dass der CNV mit dem Angebot seine Verhandlungsposition zu sehr schwächen würde. Die Vorleistung, zu der der CNV mit diesem Angebot bereit sei, sei zu groß. Allerdings konnte sich CNV Publieke Zaak mit dieser Position innerhalb des CNV nicht durchsetzen, so dass diese Einzelmeinung keine Auswirkungen auf das Verhalten des CNV hatte (Herderschee 30.08.2003: 27). 43 Arbeits- und Sozialminister De Geus begründete die Ablehnung des Angebotes zum einen mit dessen begrenzten Zeitraum, Lohnmäßigung für ein Jahr könne kaum Wirkung entfalten, und zum anderen mit den aus Sicht der Regierung überzogenen Forderungen, die mit diesem Angebot verknüpft gewesen seien (Smit 2003).

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Während der FNV bei den Arbeitgebern mit dieser Strategie de facto Erfolg hatte, zeigte sich die Regierung unbeeindruckt44. Die Regierung blieb bei Hierarchie als Aktionsmodus. Die Hoffnung der Sozialpartner, dass die Regierung sich im Rahmen der traditionellen Vorstellung des Staatshaushaltes am so genannten Prinsjesdag für Verhandlungen öffnete, wurde enttäuscht (Forum 2003). Insofern ging lediglich die Strategie des FNV hinsichtlich einer Zweckkoalition mit den Arbeitgeberverbänden auf, die im Zuge der Drohung tarifpolitischer Konsequenzen ihre defensive Haltung aufgaben und ebenfalls offensiv tripartistische Verhandlungen forderten. Die restlichen Strategien der Gewerkschaften in Bezug auf eine Beeinflussung der Regierung schlugen fehl. Die unterschiedlichen Strategien der Gewerkschaften sind auf verschiedene Faktoren zurückzuführen. MHP ist der kleinste gewerkschaftliche Dachverband, der in tripartistische Verhandlungen auf der nationalstaatlichen Ebene eingebunden ist. Ohne tripartistische Verhandlungen ist dessen Politikfähigkeit also am extremsten tangiert, da MHP erstens nicht im gleichen Maße auf andere Ressourcen, wie z.B. Mitgliederzahlen oder die Lohnführerschaft in wirtschaftlich bedeutenden Sektoren, zurückgreifen kann. Zweitens unterscheiden sich teilweise die politischen Forderungen aufgrund der unterschiedlichen Mitgliederstruktur von denen des FNV und des CNV (Meer/Visser 2002: 16f). Die beiden im Sinne von politischen Ressourcen mächtigeren Gewerkschaften würden also nicht automatisch die Forderungen von MHP bedienen. Dass der CNV eine andere Strategie wählte als der FNV wurde sowohl in den Medien als auch vom FNV darauf zurückgeführt, dass der CNV aufgrund der Regierungsbeteiligung der CDA seinen Einfluss innerhalb der Regierung überschätzte (Herderschee 25.08.2003: 6). Auf die Frage, warum der FNV im Gegensatz zum CNV seine strategischen Aktionen auch auf Betriebe ausgeweitet hatte, antwortete De Waal in einem Interview: „Dat was een strategische keuze van ons. Wilden we een vuist bij het kabinet kunnen maken, dan moesten we eensgezind met de werkgevers optrekken. We hebben ze dus even duidelijk moeten maken, dat ze volgend jaar een hoop problemen met ons krijgen als ze het niet met ons eens zijn. Ik geloof dat die boodschap is overgekomen, want op een aantal terreinen zijn ze gedraaid als een blad aan de boom. Het CNV heeft een andere inschatting gemaakt. Terpstra was blij dat het CDA weer in het kabinet zat. Hij dacht een vriendje in het kabinet te hebben en dealtjes te kunnen sluiten.” (Dikker 2003: 6)

44

Von dem Einlenken der Arbeitgeberverbände abgesehen, waren die Protestaktionen des FNV im Spätsommer 2003 nicht von Erfolg gekrönt. Die Beteiligung in den Betrieben blieb weit hinter den Erwartungen zurück (Herderschee 13.10.2003: 6, Jorritsma/Staal 08.10.2003: 17).

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Mit der CDA war eine dem CNV nahe stehende Partei in der Regierung vertreten. Der FNV galt lange Zeit der PvdA parteipolitisch verbunden. Dass diese traditionelle Verbundenheit im Falle einer Regierungsbeteiligung nicht unbedingt belastbar ist, hatten CNV und FNV schon gemeinsam unter der Regierung Lubbers III, bestehend aus einer Koalition von CDA und PvdA, erfahren. FNV hat diese Erfahrung darüber hinaus mit den beiden violetten Kabinetten unter Federführung seines früheren Vorsitzenden, Ministerpräsident Kok, gemacht. Darüber hinaus ist auch in den Niederlanden der Trend festzustellen, dass traditionelle Bindungen zwischen Gewerkschaften und Parteien auch auf der ideologischen Ebene abschwächen. Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände waren trotzdem weiterhin an einer Kooperation mit der Regierung interessiert. Beide hatten das Thema WAO auf ihrer Agenda für die Herbstberatungen 2003 (NRC 27.09.2003: 11). Auch die Regierung schwenkte auf den Modus der Kooperation um. Im Herbstabkommen 2003 machte die Regierung Zugeständnisse sowohl an die Gewerkschaften als auch an die Arbeitgeberverbände, indem sie Teile ihrer Reformpläne explizit zurücknahm. Außerdem zeigte sie ihre Bereitschaft zur Diskussion der Reformpläne, indem sie den SER wieder in die Gestaltung der Reform einbezog. Im Herbstabkommen 2003 verpflichtete sie sich den SER mit einem Gutachten zur Erarbeitung der Operationalisierung des Kriteriums der Erwerbsunfähigkeit zu beauftragen (StvdA 2003b). Diese Phase der Verhandlungen resultierte in einem mittleren Grad an Konzertierung, weil die Akteure zur Koordinierung ihres Handelns bereit waren. Allerdings zeigte sich Anfang 2004, dass der erreichte Grad an Konzertierung nicht belastbar war. Denn die Regierung war nur in geringem Maße bereit, ihr Handeln mit dem der anderen Akteure zu koordinieren. Dies zeigte sich schon in der Anfrage des Gutachtens. So monierte der SER, dass die Regierung für die Erarbeitung des Gutachtens nur ein sehr geringes Zeitfenster zur Verfügung gestellt habe (SER 2004c). Dennoch waren Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände prinzipiell zur Kooperation bereit, das neue Gutachten über die Operationalisierung des Kriteriums der Erwerbsunfähigkeit wurde wieder einstimmig beschlossen (SER 2004c). Allerdings wurde dieses erneut nicht vollständig von der Regierung übernommen (SZW 2004c). Die Regierung wich damit nicht nur vom Aktionsmodus der Kooperation ab, sie kündigte die Kooperation mit den Sozialpartnern sogar öffentlich auf. Sozial- und Arbeitsminister De Geus wies öffentlich darauf hin, dass die Regierung hinsichtlich der Umsetzung ihrer Reformpläne nicht auf die Unterstützung der Sozialpartner angewiesen sei (NRC 02.07.2004: 9). Dieses Verhalten der Regierung prägte die Haltung der Gewerkschaften nachhaltig (Herderschee 21.04.2004: 9). Eine inhaltliche Auseinandersetzung blieb hinter diesen Auseinandersetzungen über die politics-

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Interessen zurück. Konzertierung wurde, wenn überhaupt, nur in einem schwachen Grad erreicht. Vor dem Hintergrund gescheiterter Frühjahrsberatungen (vgl. 2.3.3) verfolgte die Regierung zunächst weiterhin die Taktik, ihre Interessen hinsichtlich der WAO mittels ihrer legislativen Überlegenheit durchzusetzen. Sie erklärte, dass sie ihre Pläne nun durchsetzen werde und dass es keinen Verhandlungsspielraum mehr gebe. Darüber hinaus drohte sie, dass sie Tarifverträge, die eine Aufstockung der Lohnfortzahlungen im zweiten Krankheitsjahr über 70 Prozent des letztverdienten Lohnes vorsähen, nicht mehr für allgemeinverbindlich erklären würde (Herderschee 01.07.2004: 11, NRC 02.07.2004: 9). Auch wenn die Konsequenzen dieser Drohung faktisch eher unbedeutend gewesen wären, da nur die wenigsten niederländischen Arbeitgeber nicht bei einem Arbeitgeberverband angeschlossen sind und somit auch nur eine vergleichsweise geringe Zahl von Tarifverträgen von diesem tarifpolitischen Instrument erfasst worden wären (Herderschee 12.08.2004: 7), zeigte die Regierung den Tarifparteien, allen voran den Gewerkschaften, ihre Überlegenheit. Vor dem Hintergrund dieses Verhaltens der Regierung, welches exemplarisch für dessen Verhalten im Hinblick auf die Verhandlungen insgesamt war, schlossen sich die Gewerkschaften FNV, CNV und MHP zu einem gemeinsamen Aktionsbündnis zusammen. Unter dem Motto „Nederland verdient beter“ (Die Niederlande verdienen es besser) planten die Gewerkschaften landesweite Protestaktionen, welche in einer Großdemonstration am 02. Oktober 2004 in Amsterdam gipfeln sollten (Herderschee 24.08.2004: 1). In einem Brief an Ministerpräsident Balkenende begründeten die Gewerkschaften dieses Vorgehen damit, dass die Regierung für Argumente nicht zugänglich sei. Darüber hinaus drohten sie damit, die Regierungspläne mittels tarifpolitischer Maßnahmen auszuhebeln, sollte die Regierung ihren bisherigen Kurs fortführen (FNV 2004b). Ministerpräsident Balkenende antwortete auf diesen Brief mit der Ankündigung, die Reformpläne nun in das Parlament einzubringen: „De meerderheid van de Tweede Kamer heeft de verantwoording van het kabinet over het verloop van het voorjaarsoverleg aanvaard gesteund. Vervolgens betekent dit voor het kabinet dat concrete (wets-) voorstellen aan de Tweede Kamer en Eerste Kamer moeten worden voorgelegd. Dat zal gebeuren op prinsjesdag; op dat moment kan (en zal) het kabinet nader kunnen ingaan op de in uw brief genoemde reeks van concrete onderwerpen.” (Balkenende 2004)

Damit installierte die Regierung erneut de facto den Aktionsmodus Hierarchie in Bezug auf tripartistische Verhandlungen. Auch der Arbeitgeberverband VNONCW reagierte auf die Aktionspläne der Gewerkschaften. Sie versuchten die Aktionen, die auch auf der betrieblichen Ebene durchgeführt werden sollten und

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unter Umständen auch auf Tarifverhandlungen ausgeweitet werden sollten, abzuwenden, indem sie den Gewerkschaften aufzeigten, wie sie gemeinsam ihre Positionen in tripartistischen Verhandlungen durchsetzen könnten. Wie schon im Sommer 2003 zeigte sich die Regierung gegenüber den gewerkschaftlich organisierten Protestaktionen unbeeindruckt (Balkenende 2004). Die Arbeitgeber hingegen mussten die Drohungen ernst nehmen, da die Aktionen für sie mit unmittelbaren materiellen Einbußen verbunden waren (Schraven 2004). Dass vor allem der FNV nach dem Scheitern seiner Protestaktionen im Vorjahr noch einmal einen erneuten Versuch startete, kann nicht nur auf das im Vergleich zum Sommer 2003 unveränderte Verhalten der Regierung zurückgeführt werden. Im Zuge der Konkretisierung und anfänglichen Durchsetzung der Regierungspolitik hatte auch die gesellschaftliche Kritik zugenommen (Kaar 2004). Im Gegensatz zum Vorjahr waren die Aktionen von Erfolg gekrönt. Weit mehr als 200 000 Menschen nahmen an der Demonstration am 02. Oktober 2004 in Amsterdam teil. Die Demonstration war die zweitgrößte nationale gewerkschaftliche Protestaktion seit dem Zweiten Weltkrieg. Damit wurden nicht nur die Erwartungen der Gewerkschaften übertroffen, auch die Regierung war von diesem massiven Aufkommen überrascht (Herderschee 04.10.2004: 1). Vor diesem Hintergrund wich die Regierung vom Aktionsmodus Hierarchie in den Herbstverhandlungen 2004 ab. Insgesamt lässt sich im Hinblick auf diese Verhandlungen zeigen, dass die Regierung ein sehr starkes Interesse an der Etablierung von Kooperation als dominanten Aktionsmodus hatte. Von diesem generellen Umschwung war auch die Diskussion um die WAO betroffen. Von einem Tag auf den anderen wich die Regierung von ihrem Standpunkt ab, dass die Reformen der WAO nicht mehr verhandelbar seien. Letztendlich wurde auch ein hohes Maß an Konzertierung erreicht. Die Regierung und die Sozialpartner erkannten die Reformnotwendigkeit der Erwerbsunfähigkeitsversicherung an, die WAO wurde als zu bearbeitendes Verteilungsund Produktionsproblem betrachtet. Die Akteure waren sich einig, dass ein Paradigmenwechsel von der Fokussierung auf Erwerbsunfähigkeit hin zur Fokussierung auf Erwerbsfähigkeit vollzogen werden muss, um die WAO zukunftsfähig zu machen. Darüber hinaus waren sie bereit, ihr Handeln zu koordinieren und ihre akteursspezifischen policy-Interessen zugunsten der gemeinsam vereinbarten Reformmaßnahmen unterzuordnen. Die Sozialpartner machten dies durch die einstimmig verabschiedeten SER-Gutachten 2002 und 2004 deutlich. Die Regierung, die zu diesem Schritt erst recht spät in den Verhandlungen bereit war, zeigte ihre Bereitschaft zur Koordinierung des Handelns dadurch, dass sie letztendlich teilweise von ihren eigenen Reformmaßnahmen zugunsten von Vorschlägen der Sozialpartner abwich (StvdA 2004b).

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Dieses Resultat in Bezug auf Konzertierung ist wenig überraschend, denn inhaltlich hatten Gewerkschaften, Arbeitgeberverbände und Regierung nie weit auseinander gelegen, wie die SER-Gutachten von 2002 und 2004 zeigten. Dass die Situation dennoch eskalierte, ist eindeutig dem Vorgehen der Regierung zuzuschreiben, welche in erster Linie ihre Überlegenheit demonstrieren wollte. Der Verlauf der Verhandlungen war also in erster Linie von dem Interesse des Akteurs Regierung geprägt. Ein hohes Maß an Konzertierung wurde trotz inhaltlich ähnlicher Positionen erst möglich, als die Regierung sich dazu entschied, von ihrem von Hierarchie geprägten Verhandlungskurs abzuweichen und Kooperation mit den Sozialpartnern anstrebte. Die Ergebnisse der Analyse der Aktionsmodi der Akteure in Bezug auf die WAO werden in der folgenden Tabelle noch einmal zusammengefasst. Tabelle 6: Aktionsmodi in den Verhandlungen um die Erwerbsunfähigkeitsversicherung WAO Regierung Phase Frühjahr 2003 Herbst 2003 Frühjahr 2004 Herbst 2004

Hierarchie Kooperation Hierarchie Kooperation

Aktionsmodi Arbeitgeber- Gewerkschaften organisationen Kooperation Kooperation Tauschhandel Tauschhandel Kooperation Kooperation Tauschhandel Kooperation Kooperation Tauschhandel

Resultat Grad der Konzertierung schwach mittel

Tauschhandel

schwach

Kooperation Tauschhandel

hoch

Quelle: Eigene Darstellung 2.4.2 Frühverrentungsmaßnahmen VUT und prepensioen Die Verhandlungen über die Reform der Vorruhestandsregelungen VUT und prepensioen beeinflussten die Verhandlungen vor allem während der Frühjahrsberatungen 2003 (vgl. 2.2.3). Die Auseinandersetzungen über die Reform der Frühverrentungsmaßnahmen führten dazu, dass die Frühjahrsberatungen 2003 insgesamt scheiterten und die niederländische overlegeconomie eine ihrer heftigsten Krisen seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges erlebte (Braak 2006,

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Schaapman 2004a). In diesem Zusammenhang sind vor allem die Vorverhandlungen zu den Frühjahrsberatungen von Bedeutung. Im Herbstabkommen 2003 hatten Regierung und Sozialpartner vereinbart, dass die Arbeitgeberverbände und die Gewerkschaften in der Stiftung der Arbeit eine Reform der Frühverrentungsmaßnahmen Anfang 2004 erarbeiteten sollten. Auf diese Verhandlungen im Rahmen der bipartistischen Stiftung der Arbeit nahm die Regierung erheblichen Einfluss, was große Auswirkungen auf die Diskussionen um VUT und prepensioen im Rahmen der Frühjahrsberatungen 2004 hatte. Aus diesem Grund werden in diesem Abschnitt auch die Vorverhandlungen zu den Frühjahrsverhandlungen 2004 als eigenständige Phase betrachtet. Insgesamt werden also fünf Phasen analysiert: Die Frühjahrsverhandlungen 2003, die Herbstverhandlungen 2003, die Verhandlungen im Anschluss an das Herbstabkommen 2003 in der Stiftung der Arbeit Anfang 2004 (Vorverhandlungen), die Frühjahrsverhandlungen 2004 und die Herbstverhandlungen 2004. Die Analyse der Positionen hat gezeigt, dass sich die Positionen der Akteure im Verhandlungsverlauf zusehends annäherten, so dass die inhaltliche Kontroverse letztendlich schwach ausgeprägt war. Im Folgenden wird untersucht, inwiefern diese heftigen Auseinandersetzungen das Ergebnis von Konflikten auf der Ebene der politics-Interessen waren. Zuvor wird kurz auf die reformpolitische Geschichte der Vorruhestandsregelungen eingegangen. Seit Mitte der 1990er Jahre sind Frühverrentungsmaßnahmen45 Bestandteil der politischen Auseinandersetzungen um wohlfahrtsstaatliche Reformen. Bis zu diesem Zeitpunkt wurden Frühverrentungsmaßnahmen als solidarische Lösungen für das Problem eines Arbeitskräfteüberschusses erachtet: Ältere Erwerbstätige scheiden gegen Lohnersatzleistungen vor dem Erreichen des gesetzlichen Rentenalters aus dem Erwerbsleben aus und ermöglichen so jungen Erwerbssuchenden den Eintritt in den Arbeitsmarkt. Vor dem Hintergrund des demografischen Wandels wurde Frühverrentung sowohl als arbeitsmarktpolitisches Instrument als auch als Sozialleistung nicht weiterhin als politische Lösung, sondern als politisches Problem wahrgenommen. Als Folgen der Frühverrentungsmaßnahmen wurden ein Arbeitskräftemangel sowie Finanzierungsprobleme dieser Maßnahmen antizipiert (Vroom 2004: 130ff). Das Finanzierungsproblem resultierte in erster Linie aus der Finanzierungsart der VUT-regeling (Regeling voor verv45

In Bezug auf die Frühverrentungsmaßnahmen beschränkt sich die Erörterung hier auf die VUTund prepensioen-Regelungen. Neben diesen originär auf ein vorzeitiges Ausscheiden aus dem Erwerbsleben gerichteten Maßnahmen werden auch noch die Erwerbsunfähigkeitsversicherung WAO sowie die Arbeitslosenversicherung WW als Frühverrentungsmaßnahmen diskutiert (Vroom 2004: 133). Da diese Maßnahmen originär nicht auf die Ermöglichung des vorzeitigen Austretens aus dem Erwerbsleben gerichtet sind, ist Frühverrentung im Rahmen dieser wohl eher als unintendierte Konsequenz der Maßnahmen zu beurteilen. Außerdem reduzierten sich die betrachteten Verhandlungen im Wesentlichen auf die VUT- und prepensioen-Maßnahmen.

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roegde uittreding), der Umlagefinanzierung. Um dieses Problem zu lösen, wurde mit dem Gesetz „Wet fiscale behandeling van pensioen“ 1999 die Ablösung der VUT-regeling durch die kapitalgedeckte prepensioen-regeling beschlossen. Das Gesetz sah vor, dass bestehende VUT Regelungen bis zum 01. Januar 2009 in prepensioen Regelungen umgewandelt werden mussten (Schouten 2005: 47f). Die tripartistischen Reformdiskussionen in Bezug auf VUT- und prepensioen sind wie die tarifpolitischen Verhandlungen im Vergleich zu den anderen verhandelten Politikfeldern von einer Besonderheit geprägt. Vorruhestandsregelungen gehören nicht originär zu den wohlfahrtsstaatlichen Leistungen. Im Kern handelt es sich bei diesen Maßnahmen um tarifvertraglich vereinbarte Leistungen. In Bezug auf tripartistische Aushandlungsprozesse ist dies von Bedeutung, weil nicht die Regierung, sondern die Tarifvertragsparteien, also Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände, die Kompetenz besitzen die Existenz und die Ausgestaltung dieser Regelungen zu beschließen. Die Regierung kann nur indirekt Einfluss auf diese Maßnahmen ausüben, indem sie durch staatliche Förderung, in diesem Fall durch steuerpolitische Maßnahmen, deren Attraktivität erhöht (Vroom 2004: 142). Insofern ist hinsichtlich der in der Regierungsvereinbarung beschlossenen Abschaffung der Steuervorteile für den Aufbau von Frühverrentungsansprüchen  VUT- und prepensioen Prämien wurden nicht als Lohnbestandteile beurteilt und mussten somit nicht versteuert werden (Schouten 2005: 47f)  folgendes festzuhalten: Die Regierung besiegelte damit nicht die Abschaffung von VUTund prepensioen-Regelungen per se, zu dieser Entscheidung wäre sie aufgrund ihrer eingeschränkten Kompetenzen auch gar nicht befugt gewesen. Formal beschloss sie lediglich die Beendigung der staatlichen Förderung dieser Maßnahmen. Inwiefern sich dieser Beschluss faktisch auf den Fortbestand von Frühverrentungsmaßnahmen auswirkte, war dann Gegenstand der tripartistischen Verhandlungen, wie die Analyse der Positionen gezeigt hat. Darüber hinaus ist festzuhalten, dass sich die Einstellung der staatlichen Förderung programmatisch nahtlos in die Entwicklung und den Verlauf der Diskussionen um Frühverrentungsmaßnahmen seit Mitte der 1990er Jahre integrierte. Auch diese Beurteilung wird von den Ergebnissen der Analyse der Positionen gestützt, denn das Ziel, welches die Regierung mit dieser Entscheidung verfolgte – die Erhöhung der Arbeitsmarktpartizipation älterer Arbeitnehmer –, wurde sowohl von Arbeitgeberseite als auch von Gewerkschaftsseite prinzipiell unterstützt (Terpstra/Boggelen 2003). Mit ihrer Entscheidung die Abschaffung der Steuervorteile für VUT- und prepensioen mittels des parlamentarischen Prozesses durchzusetzen, wählte die Regierung gegenüber den Gewerkschaften und Arbeitgebern den Handlungsmodus Hierarchie. Vor dem Hintergrund, dass es sich bei den Frühverrentungsmaß-

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nahmen nicht um wohlfahrtsstaatliche, sondern um tarifvertraglich vereinbarte Leistungen handelt, implizierte diese Reformmaßnahme zugleich auch die Aufkündigung der jahrelangen Kooperation zwischen der Regierung und den Tarifvertragsparteien hinsichtlich der Vorruhestandsregelungen. Denn die staatliche Förderung dieser Regelungen war ein Relikt aus den Jahren, in denen Frühverrentung als ein Instrument zur Lösung arbeitsmarktpolitischer Probleme erachtet wurde (Vroom 2004). Die tarifvertraglich vereinbarten VUT und prepensioen, die aufgrund der Umstellung von VUT auf prepensioen in den letzten Jahren neu verhandelt worden waren, basierten auf dieser Förderung. Auch wenn die Abschaffung der Steuervorteile nicht mit einer Abschaffung der Frühverrentungsmaßnahmen gleichkam, so veränderten sich die Bedingungen doch erheblich. Auf diesen Zusammenhang wies die Regierung auch explizit in der Regierungsvereinbarung hin, in der ausdrücklich auf Übergangsregelungen bezüglich der Abschaffung der Steuervorteile verwiesen wird (Kabinet 2003a). Die Beurteilung hinsichtlich der Bedeutung des von der Regierung gewählten Aktionsmodus wird auch von der Analyse der Aktionsmodi der Akteure Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften gestützt. Die Gewerkschaften erkannten zwar vor dem Hintergrund des demografischen Wandels die Notwendigkeit der Erhöhung der Arbeitsmarktpartizipation älterer Erwerbstätiger an, waren aber mit der Art und Weise der politischen Durchsetzung dieses Ziels überhaupt nicht einverstanden. Die Abschaffung der staatlichen Förderung von VUT und prepensioen sei eine zu drastische und zu wenig differenzierte Lösung. Darüber hinaus sahen sie das Ende von VUT und prepensioen durch die Abschaffung der steuerlichen Vorteile besiegelt, weil damit in ihren Augen die finanzielle Basis für diese Regelungen erodierte. Die Gewerkschaften waren bemüht, ihre Interessen mittels Tauschhandel durchzusetzen. Um ihre Position zu stärken, setzten sie die Arbeitgeber unter Druck, um so die Interessenskoalition von Arbeitgebern und Regierung zu schwächen (Herderschee 20.05.2003: 15). Sie drohten den Arbeitgebern damit, die Auswirkungen der Pläne der Regierung durch tarifvertragliche Regelungen zu beheben. Außerdem verwiesen sie gezielt auf drohende Proteste in der Baubranche. Der Grund für diesen Verweis lag nicht nur in der hohen körperlichen Arbeitsbelastung in diesem Sektor, sondern vielmehr in einem der längsten Streiks der Nachkriegsjahre, welcher 1995 in der Baubranche aufgrund einer Auseinandersetzung um VUT Regelungen stattgefunden hat. Die Gewerkschaften drohten mit dem Verweis also indirekt mit Arbeitskampf (Herderschee 21.04.2004: 9). Damit erhöhten sie faktisch ihre Tauschmasse. Dass dieses Vorgehen von Erfolg gekrönt war, zeigt das Verhalten der Arbeitgeber. Prinzipiell unterstützten die Arbeitgeberverbände das Vorgehen der Regierung (Schraven 01.07.2003: OP11). Erstens sahen die Arbeitgeber ihre Interes-

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sen, eine Senkung der Lohnnebenkosten sowie eine Erhöhung der Arbeitsmarktpartizipation älterer Erwerbstätiger, in den Plänen der Regierung verwirklicht (Staal 04.07.2003: 16). Zweitens dürften sie angesichts der Reformen in EUNachbarstaaten um die Wettbewerbsfähigkeit der niederländischen Wirtschaft besorgt gewesen sein. Dennoch forderten die Arbeitgeberverbände von der Regierung ein mehr auf Tauschhandel ausgerichtetes Verhalten ein. Die Ziele sollten beibehalten werden, deren politische Umsetzung sollte aber behutsam erfolgen. Die Analyse der Positionen hat gezeigt, dass in dieser ersten Phase nur ein sehr schwaches Maß an Konzertierung erreicht worden ist (vgl. 2.3.1). Die Frühjahrsberatungen 2003, die aufgrund der langwierigen Regierungsbildung erst im Sommer 2003 stattfanden, waren generell eher von einem Ausloten der Verhandlungsmöglichkeiten als von Verhandlungen geprägt. Dennoch signalisierten die Akteure zumindest, dass sie Frühverrentung als ein zu behandelndes Thema erachten, indem sie erklärten, unter anderem in den Bereichen Rentenpolitik und der so genannten levensloopregeling (Lebenslaufplanung, finanzielle Maßnahmen zur Überbrückung/Ermöglichung zeitlich begrenzter, erwerbsfreier Zeiten, z.B. für die Kindererziehung) Gespräche führen zu wollen, in deren Rahmen auch die Vorruhestandsregelungen diskutiert wurden. Das Kalkül der Gewerkschaften Druck auf die Arbeitgeber auszuüben und so Tauschhandel zu etablieren, ging in der zweiten Betrachtungsperiode, den Verhandlungen im Rahmen des najaarsoverleg 2003, auf. Die Arbeitgeber fürchteten um die relativ guten und stabilen industriellen Beziehungen und forderten eine Abkehr von der radikalen Maßnahme der Abschaffung der Steuererleichterungen für VUT- und prepensioen-Regelungen (NRC 26.09.2003: ECO4). Die Regierung kam dieser Forderung nach. Der Absichtserklärung, die Pläne abzuschwächen, folgten bald konkrete Vorschläge zu welchen Konditionen und in welchem Umfang die staatliche Förderung von VUT und prepensioen aufrecht gehalten werden könnten und zwar durch Lohnmäßigung (NRC 26.09.2003: ECO4, NRC 06.10.2003: ECO1, Herderschee 06.10.2003: 6). Damit erfolgte ein Wandel seitens des Akteurs Regierung nicht nur auf der Policy-Ebene, sondern auch auf der Politics-Ebene. Die Regierung wich von ihrem bisher von Hierarchie dominierten Verhalten ab und öffnete sich für Tauschhandel. Fiskale Förderung von VUT- und prepensioen-Regelungen wurde weiterhin möglich im Tausch gegen Lohnmäßigung. Die Gewerkschaften ließen sich auf diesen Modus der Interessenkoordination ein. Zwar war die Abschwächung der Regierungspläne nicht das einzige, was sie im Tausch gegen eine zweijährige Lohnmäßigung (2004 sollten die Löhne nicht erhöht werden, für 2005 wurde eine gen Null tendierende Lohnsteigerung vereinbart) forderten, aber sie gehörte zu den zentralen Forderungen (NRC

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10.10.2003: ECO1, Herderschee 13.10.2003: 6). Der Kompromiss, der schließlich gefunden wurde, bestand darin, dass die Regierung die für Januar 2004 vorgesehene Abschaffung der Steuererleichterungen für VUT- und prepensioen aussetzte. Weiter bestand der Kompromiss darin, dass man in weiteren tripartistischen Verhandlungen bis April 2004 eine Reform der Vorruhestandsregelungen erarbeitete, die vor allem die Sparpläne der Regierung erfüllte (StvdA 2003b). Mit diesem Kompromiss ging die Regierung hinsichtlich der Implementierung der Reform noch einen Schritt weiter auf die Sozialpartner zu. Zwar diktierte sie die Bedingungen, welchen neue Frühverrentungsmaßnahmen genügen mussten, sie war aber hinsichtlich der inhaltlichen Ausgestaltung durchaus zu kooperativem Verhalten bereit, wie sie durch die Einbeziehung der Sozialpartner dokumentierte. Die Sozialpartner signalisierten mit diesem Kompromiss ebenfalls ihre Bereitschaft zur Kooperation. Der dem Kompromiss zu Grunde liegende Mechanismus der Interessenkoordination war aber nach wie vor Tauschhandel und nicht Kooperation im eigentlichen Sinne. Denn die Bereitschaft der Kooperation seitens der Regierung war nur im Tausch gegen Lohnmäßigung möglich geworden. Darüber hinaus wurde Kooperation nur für die Zukunft vereinbart, diese musste also erst noch realisiert werden. Der dominierende Aktionsmodus war also bei allen drei Akteuren in der zweiten Phase der Verhandlungen in Bezug auf die Reformen von VUT- und prepensioen Tauschhandel. Die Analyse der Positionen hat gezeigt, dass von einem mittleren Grad an Konzertierung gesprochen werden kann. Die Akteure erkannten die Notwendigkeit einer politischen Neuausrichtung der VUT- und prepensioen-Regelungen an. Ferner waren sie bereit, ihr Handeln zu koordinieren, wie das Herbstabkommen von 2003 dokumentiert (StvdA 2003b). Allerdings mussten sie erst noch unter Beweis stellen, dass diese Bereitschaft wirksam werden würde. Denn hinsichtlich der Koordination des Handelns stellt das Abkommen nur eine Absichtserklärung dar. Dennoch wurde ein mittlerer Grad an Konzertierung erreicht, da die Akteure in den dem Abkommen vorausgegangenen Verhandlungen gezeigt haben, dass sie zu einer Anpassung ihrer Positionen zugunsten eines koordinierten gemeinsamen Handelns bereit waren (vgl. 2.3.2). Die Analyse der Positionen in der dritten Phase der Verhandlungen in Bezug auf VUT und prepensioen, welche den Zeitraum zwischen den Herbstberatungen 2003 und den Frühjahrsberatungen 2004 umfasst, in welchem die tripartistischen Verhandlungen über neue Frühverrentungsmaßnahmen stattfinden sollten, hat gezeigt, dass die Akteure sich nicht auf ein einheitliches, gemeinsames Handeln verständigen konnten. Die Regierung versuchte zunächst durch Tauschhandel ihre Position durchzusetzen. Ihr Vorschlag bestand im Tausch von Altersteilzeitregelungen ab dem 63. Lebensjahr gegen einen Verzicht ihrer Re-

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formpläne hinsichtlich der steuerlichen Förderung von Altersvorsorgemaßnahmen (Braak 2006: 5, SZW 2003a, Ministerie van Financien 2003). Die Regierung forderte damit erneut ein Zugeständnis seitens der Gewerkschaften ein, da die Tauschmasse insgesamt aus für die Gewerkschaften negativen Teilen bestand. Ihr Interesse sollte durch den Verzicht auf eine Reformmaßnahme seitens der Regierung bedient werden. Nachdem dieses Angebot die Verhandlungen nicht voranbrachte, erneuerte die Regierung ihr Angebot. Dieses bestand aus einer weitreichenden Reform, welche ein vorzeitiges Ausscheiden ab dem 63,5. Lebensjahr weiterhin ermöglichen sollte und welche das System individualisieren sollte, indem Frühverrentung nicht länger kollektiv organisiert werden sollte (vgl. 2.3.3). Die Sozialpartner reagierten verschieden auf dieses Angebot. Hinsichtlich der Art und Weise der Interessenkoordination war der Modus gesetzt und wurde akzeptiert46. Die Gegner der neuen Regierungspläne, die Gewerkschaften CNV, MHP und FNV sowie die Arbeitgeberverbände MKB-Nederland und LTONederland, schlossen sich zu einer Koalition zusammen (Herderschee 30.04.2004: 7). Der Zusammenschluss stellt eine Erhöhung der Tauschmasse dar. Denn erstens gewannen sie durch die Kollaboration gegenüber ihrer vereinzelten Opposition gegen die Regierungspläne an Bedeutung. Und zweitens konnten sich die fünf Verbände auch inhaltlich auf einen Reformvorschlag einigen, wodurch sie die anderen Akteure unter Druck setzten. Die Regierung, welche den Reformvorschlag von CNV, MHP, FNV sowie MKB- und LTO-Nederland, wie in der Analyse der Positionen dargelegt, ablehnte, weil er in wesentlichen Teilen nicht nur inhaltlich, sondern sogar programmatisch von den Regierungsplänen abwich (Braak 2006), erhöhte den Druck auf die Sozialpartner. Sie setzte diesen ein Ultimatum. Sollten die in der Stiftung der Arbeit vertretenen Sozialpartner nicht bis zum 1. Mai 2004 einen einstimmigen Reformentwurf vorlegen, würde sie die Abschaffung der Steuererleichterungen für VUT- und prepensioen wie in der Regierungsvereinbarung 2003 vorgesehen auf parlamentarischem Weg durchsetzen (Herderschee 21.04.2004: 9, Doorduyn 21.04.2004: 1, NRC 21.04.2004: 20). Damit drohte die Regierung den Modus 46 Die Gewerkschaft FNV wählte erst noch einen anderen Weg der Interessendurchsetzung. Indem sie versuchte eine inhaltliche Koalition mit den Oppositionsparteien PvdA, GroenLinks, SP en LFP zu schmieden, wollte sie eine Durchsetzung über den Modus Hierarchie erzwingen (Doorduyn 17.04.2004: 27). Allerdings schien dieses Vorhaben recht aussichtslos, da die Regierung ihre Überlegenheit voll ausspielte und damit drohte ihre ursprünglichen Pläne der Abschaffung der steuerlichen Förderung von VUT- und prepensioen durchzusetzen (NRC 21.04.2004: 20). FNV nahm von diesem Vorgehen dann auch relativ schnell Abstand und schloss sich der vielversprechenderen Strategie des Zusammenschlusses an und wurde Teil der so genannten „Fünferbande“ (Braak 2006: 10ff, Herderschee 30.04.2004: 7). Da dieser Versuch der FNV sich nicht auf den Verhandlungsverlauf auswirkte, wird auch nicht weiter darauf eingegangen.

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des Tauschhandels nicht weiter einzusetzen und zum Modus der Hierarchie zurückzukehren. Die Koalition bestehend aus den Gewerkschaften und den mittelständischen Arbeitgeberverbänden versuchte noch diese Drohung abzuwenden, indem sie in einem gemeinsamen Brief an den Ministerpräsidenten darauf verwiesen, dass Übereinstimmung bei fünf der sechs Mitglieder der Stiftung der Arbeit erreicht worden wäre (FNV 2004c). Doch da keine vollständige Übereinstimmung erreicht wurde, teilte das Kabinett der Zweiten Kammer am 03. Mai 2004 mit, dass sie nun von weiteren Verhandlungen Abstand nehmen und die eigenen Pläne durchsetzen würde. Dennoch war das Verhalten des Akteurs Regierung nicht ganz stringent. Auf der einen Seite wurden jegliche Verhandlungen in diesem Politikfeld abgelehnt (NRC 03.05.2004: 11), auf der anderen Seite hatte die Regierung in ihrem neuen Reformvorschlag Kritik seitens der Sozialpartner in Bezug auf Übergangsregelungen und auf eine stärkere Differenzierung nach Berufsbiographien aufgenommen (SZW 2004f). Dennoch, die Regierung war zum Aktionsmodus Hierarchie zurückgekehrt. Weder der Modus des Tauschhandels noch der im Herbstabkommen 2003 beabsichtigte Modus der Kooperation wurden verwirklicht. Der Verlauf der Verhandlungen wurde maßgeblich vom Aktionsmodus Hierarchie und somit vom Akteur Regierung beeinflusst. Zwar versuchten einzelne Akteure durch einen Zusammenschluss ihren Einfluss zu erhöhen, dieses Vorhaben scheiterte aber letztlich an der Regierung. Diese berief sich auf die im Herbstabkommen festgelegte Frist für die Erarbeitung eines gemeinsamen Standpunktes in Bezug auf die Reform von VUT und prepensioen, um vom Modus des Tauschhandels wieder abzuweichen und ihre Reforminteressen einseitig durchzusetzen. Im Hinblick auf Konzertierung, das hat die Analyse der Positionen gezeigt, kann für diese Phase Anfang 2004 nur ein schwacher Grad festgestellt werden. Zwar waren einige Akteure durchaus bereit, ihr Handeln zu koordinieren und auch in einem gewissen Maße ihre akteursspezifischen Strategien dieser Koordination unterzuordnen, allerdings galt dies eben nicht für alle Akteure. Letztendlich kann nur festgehalten werden, dass alle Beteiligten nach wie vor an der Reformnotwendigkeit der Frühverrentungsmaßnahmen festhielten, ohne allerdings dass daraus ein gemeinsames Vorgehen, noch eine der Reform zugrunde liegende Strategie hervorging. Trotz des Abbruchs der Verhandlungen durch die Regierung, die ihrer Androhung des hierarchischen Durchsetzens ihres Interesses mit dem Einbringen eines Gesetzesentwurfs erheblich Nachdruck verlieh, setzte der Arbeitgeberverband VNO-NCW weiter auf Verhandlungen (Kammer 05.05.2004a: 21). Die in der Analyse der Positionen dargelegten Motive des Arbeitgeberverbandes VNONCW müssen an dieser Stelle ergänzt werden. Die Motive von VNO-NCW wa-

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ren eher machtpolitischer als inhaltlicher Natur. Denn hinsichtlich der Position stimmte der Arbeitgeberverband weitestgehend mit der Regierung überein. Allerdings hätte eine einseitig hierarchische Durchsetzung der Regierungspläne, wie in der Analyse der Positionen dargelegt, dem Dachverband Mitsprache – und somit Entscheidungsmacht genommen. Des Weiteren hatten die Mitglieder des Arbeitgeberverbandes mit schwerwiegenden Konsequenzen in Bezug auf ihre Funktion als Tarifpartei zu rechnen. Die Gewerkschaften hatten im Verlauf der Verhandlungen ja schon offen mit Arbeitskampf gedroht. Um doch noch Hierarchie als Modus der Interessenkoordination zu verhindern und Tauschhandel oder sogar Kooperation zu installieren, musste VNONCW seine Außenseiterposition innerhalb der Stiftung der Arbeit aufgeben. Das war nur möglich, indem VNO-NCW eine Koalition mit den mittelständischen Arbeitgeberverbänden MKB- und LTO-Nederland schmiedete und die Koalition bestehend aus den Gewerkschaften CNV, MHP und FNV und den mittelständischen Arbeitgeberverbänden nachhaltig schwächte. Diese strategische Überlegung war der Grund für die Positionsänderung seitens VNO-NCW, wodurch neue inhaltliche Verhandlungen möglich wurden (Braak 2006: 17f, Kammer 05.05.2004a: 21). VNO-NCW wollte damit letztlich Tauschhandel als Modus der Interessenkoordination doch noch etablieren. Die vorangegangene Argumentation zeigt, dass die Überlegungen von VNO-NCW aus einem rein politicsinteressensgeleiteten Kalkül, unabhängig vom Verhandlungsgegenstand, VUT und prepensioen, erfolgte. Das Kalkül des Arbeitgeberverbandes VNO-NCW ging letztlich auf. Durch inhaltliche Zugeständnisse konnten die mittelständischen Verbände zur Zusammenarbeit bewegt werden. Damit war die Koalition aus Gewerkschaften und mittelständischen Arbeitgeberverbänden zerbrochen (Braak 2006: 18, Schaapman 2004a, NRC 13.05.2004: ECO1). Die mittelständischen Arbeitgeberverbände begründeten ihr Verhalten mit Alternativlosigkeit. Ohne weitere inhaltliche Zugeständnisse sei die staatliche Förderung von VUT und prepensioen und damit faktisch auch diese Maßnahmen abgeschafft worden (NRC 19.05.2004: 21). Damit waren MKB- und LTO-Nederland dem Vorstoß von VNO-NCW gefolgt und versuchten offensiv Tauschhandel als Modus der Interessenkoordination zu etablieren. Die Arbeitgeber waren mit ihrem Versuch, Verhandlungen erneut zu etablieren, erfolgreich. Denn die Regierung ließ sich darauf ein und brachte einen neuen Reformvorschlag in die offiziellen Frühjahrsberatungen ein, der in weiten Teilen mit dem Vorschlag der Arbeitgeber übereinstimmte (Braak 2006: 23, Kalse/Kammer 22.05.2004: 21). Allerdings enthielt dieser Vorschlag auch die Einführung einer so genannten opt-out-Regelung, welche dem individuellen Arbeitnehmer eine Beteiligung an den tarifvertraglich geregelten, bislang kollek-

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tiv verbindlichen Frühverrentungsmaßnahmen freistellte und die Möglichkeit der Auszahlung der Arbeitgeberprämien vorsah47 (vgl. 2.3.3). Die Gewerkschaften, das hat die Analyse der Positionen gezeigt, hatten in den Verhandlungen immer wieder deutlich gemacht, dass sie einer solchen Regelung nicht zustimmen könnten und würden, weil sie fürchteten, dass damit die finanzielle Basis der Frühverrentungsmaßnahmen ausgehöhlt werden würde (Schaapman 2004a, NRC 30.04.2004: 13). Diese Befürchtung wurde sogar von den Arbeitgeberverbänden geteilt (vgl. 2.3.3). Sie haben dem Angebot der Regierung letztlich zugestimmt, weil sie der Meinung waren, dass dies deren letztes Angebot sei und sie ein hierarchisches Vorgehen unbedingt verhindern wollten (Braak 2006: 24, Schaapman 2004a). Die Gewerkschaften hatten im Verlauf der Verhandlungen ebenfalls offensiv versucht, Tauschhandel als Modus der Interessenkoordination zu installieren. So hatten sie Vorschläge erarbeitet, wie den Arbeitnehmern Wahlfreiheit im Sinne der opt-out-Regelung geboten werden könnte, ohne dass die finanzielle Basis von VUT und prepensioen bedroht würde. Dies sollte über eine eingeschränkte Verwendung der Arbeitgeberprämien gewährleistet werden (Braak 2006: 24, Kalse/Kammer 22.05.2004: 21). Die Regierung war nicht bereit auf irgendeine der oben dargelegten Forderungen der Gewerkschaften einzugehen. Sie blieb bei ihrem Reformvorschlag, der im Wesentlichen eine Erhöhung des frühestens möglichen Austrittsalters aus dem Erwerbsleben auf 62 Jahre sowie eine uneingeschränkte opt-out-Regelung vorsah (vgl. 2.3.3). Ein Grund für die starre Haltung der Regierung lag darin, dass diese den Verhandlungsspielraum der Gewerkschaften in diesem Punkt überschätzte (Kalse/Kammer 22.05.2004: 21). Von der Reform wären ältere Arbeitnehmer besonders getroffen gewesen, unter anderem weil die solidarische Querfinanzierung damit unmöglich geworden wäre (vgl. 2.3.3). Im Hinblick auf die Mitgliederstruktur der Gewerkschaften ist aber gerade diese Gruppe von Arbeitnehmern überproportional vertreten. Insofern konnten die Gewerkschaften auf den neuen Reformvorschlag der Regierung nicht eingehen. Die Frühjahrsberatungen waren damit geplatzt. Der Ausgang der Verhandlungen der vierten Phase wurde wieder maßgeblich vom Akteur Regierung beeinflusst. Dieser ließ sich zwar auf Tauschhandel als Modus der Interessenkoordination ein, allerdings nicht „auf Augenhöhe“. Zwar ließ sich die Regierung erneut auf tripartistische Verhandlungen ein und präsentierte einen neuen, modifizierten Reformvorschlag, gewährte den Sozialpartnern aber nur ein Mitspracherecht in Form von Zustimmung. Die Regierung ließ sich auf keine weiteren inhaltlichen Verhandlungen ein. Aufgrund der Ablehnung des Reformvorschlages 47

Die tarifvertraglich geregelten Vorruhestandsregelungen sahen eine paritätische Finanzierung dieser Regelungen vor (vgl. 2.3.3).

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durch die Gewerkschaften scheiterten die Verhandlungen. Infolge behielt die Regierung den Aktionsmodus Hierarchie bei. Sie erklärte, dass sie nun unverzüglich einen Gesetzentwurf zur Abschaffung der Steuervorteile im Rahmen von VUT und prepensioen erarbeiten würde (NRC 21.05.2004: 9). Als Konsequenz verhärteten sich die Fronten weiter. Die Gewerkschaften drohten den Najaarsakkoord 2003 aufzukündigen, die Regierung drohte ihrerseits damit, Tarifverträge, die eine Lohnerhöhung für 2004 vorsähen, nicht allgemeinverbindlich zu erklären (NRC 19.05.2004: 1). Der Schwerpunkt der Akteure lag auf der Realisierung ihrer politics-Interessen. Die Analyse der Aktionsmodi liefert eine Erklärung, warum die Akteure trotz inhaltlich durchaus miteinander vereinbarer Positionen  die Verhandlungen haben gezeigt, dass Tauschmasse durchaus verfügbar war  nur einen sehr schwachen Grad an Konzertierung erreicht haben. Denn trotz inhaltlich möglicher Lösungen kam es zu keiner Koordination des Handelns, schwache Konzertierung kann nur deswegen festgestellt werden, weil die Verhandlungsversuche der Akteure zeigen, dass diese eine Reform der VUT und prepensioen als notwendig erachteten. Der Akteur Regierung war zwar prinzipiell zu Tauschhandel bereit, allerdings nur in sehr geringem Maße. Durch ständigen Rückzug auf die Ausgangsposition und damit die ständige Androhung von Hierarchie als Handlungsmodus begrenzte die Regierung die Verhandlungsmasse enorm. Dieses Argument wird gestützt durch das Verhalten der Arbeitgeberverbände, vor allem des VNO-NCW. Dieser wollte Tauschhandel als Aktionsmodi installieren, um seine tarifpolitische Position nicht zu gefährden. Aber anstatt mit den Gewerkschaften tauschte VNO-NCW mit der Regierung. Dies offenbart die DilemmaSituation: Die Tauschmasse war von der Regierung so eng gefasst worden, dass die policy-Interessen der Gewerkschaften im Prinzip nicht durchzusetzen waren. Dennoch musste eine alternative Lösung zu den Regierungsplänen ausgehandelt werden, um tarifpolitische Konsequenzen zu vermeiden. Über einen Tauschhandel mit der Regierung sollten die Gewerkschaften isoliert und damit zu einer Ausweitung ihrer Tauschmasse gezwungen werden, um nicht als Reformverhinderer gebrandmarkt zu werden48. 48 Das Argument, dass die öffentliche Darstellung ein wichtiger Faktor ist, wird von einigen auf den ersten Blick kurios wirkenden Begebenheiten gestützt. So war es VNO-NCW auch wichtig, die „Fünfer-Bande“ zu schwächen, um nicht seinerseits als Reformverhinderer dazustehen, wie die Aussage von Jacques Schraven belegt. „Jacques zegt direct dat het zo niet kan, de vakbeweging staat onmiddellijk klaar om te vertrekken, klaarblijkelijk verheugd dat de Zwarte Piet dan zo duidelijk eindelijk bij VNO-NCW ligt.“ (Braak 2006: 18) Ein anderes Beispiel liefert die Darstellung des Gewerkschaftsvorsitzenden De Waal als sturen Verhandlungspartner in den Medien, nachdem dieser vor dem voorjaarsoverleg dem Arbeits- und Sozialminister De Geus vor laufenden Kameras die Hand verweigerte. Später stellte sich heraus, dass es sich dabei um eine Inszenierung seitens De Geus gehandelt hatte, weil die beiden sich längst per Händedruck begrüßt hatten (Braak 2006: 21). „Een

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Die Regierung hielt zunächst an dem Aktionsmodus Hierarchie fest. Im September 2004 beschloss die Regierung, dass die Teilnahme an VUT und prepensioen nicht länger verpflichtend sein solle und dass den Arbeitnehmern bei Nicht-Teilnahme die Arbeitgeberprämie zur freien Verwendung ausgezahlt werden müsse (Herderschee 06.09.2004: 1). Die Arbeitgeber versuchten erneut, die Regierung von diesem Pfad abzubringen. VNO-NCW schaltete eine Radiokampagne, in der dieser eine Überarbeitung der Regierungspläne forderte. Der Grund hierfür war wieder die Befürchtung einer Schwächung der tarifpolitischen Position der Arbeitgeber (NRC 15.09.2004: 20). Ausschlaggebend für das Abweichen der Regierung vom Aktionsmodus Hierarchie dürften aber letztendlich die Massendemonstrationen vom 02. Oktober 2004 gewesen sein. Die Gewerkschaften mobilisierten mehr als 200 000 Menschen öffentlich gegen die Regierungspläne u.a. hinsichtlich der VUT- und prepensioen-Regelungen zu protestieren. Aufgrund des aus gewerkschaftlicher Sicht großen Erfolgs der Protestaktionen, konnten diese ihre Verhandlungsmacht vergrößern und somit die Regierung von ihrem von Hierarchie geprägten Handeln abbringen49. Schließlich wurde ein relativ hoher Grad an Konzertierung erreicht. Die Akteure konnten sich auf eine Reform der Frühverrentungsmaßnahmen einigen, welche die Interessen fast aller Akteure berücksichtigte und es diesen somit ermöglichte, ihre akteursspezifischen Positionen dieser Koordination anzupassen. Die Regierung konnte ihre Pläne, die Abschaffung der steuerlichen Begünstigung von VUT und prepensioen, durchsetzen. Gleichzeitig wurden aber neue Maßnahmen geschaffen, welche ein vorzeitiges Austreten aus dem Erwerbsleben zeer ontspannen De Waal ontzenuwt de mythe een maand later. ‚Het was een nogal farizeïsch toneelstukje van De Geus, want ik had hem al een hand gegeven. En bovendien: ik wist al dat het mis zou gaan.”“ (Doorduyn/Goebert 16.06.2004: 7) 49 Vor dem Hintergrund dieser Massendemonstration boten verschiedene Personen des öffentlichen Lebens, z.B. der Vorsitzende des SER Herman Wijffels, an zwischen der Regierung und den Gewerkschaften zu vermitteln, um den Konflikt gütlich beizulegen. Der Vorsitzende des FNV, De Waal, zeigte sich von dieser Idee nicht sehr überzeugt mit dem Argument, dass Verhandlungen möglich wären, wenn jeder Akteur zu Verhandlungen bereit sei. Zugleich nannte er auch die Bedingungen, die ein erneuter Verhandlungsversuch erfüllen müsste: Die Regierung müsse bereit sein thematisch an die gescheiterten Frühjahrsverhandlungen anzuknüpfen (Smit 2004b: 14). Die Regierung wählte trotz der Absage De Waals an diese Form der Verhandlungen doch den Weg, über einen Vermittler wieder die Verhandlungen mit den Gewerkschaften aufzunehmen. Mit der Aufgabe den Verhandlungsspielraum vor allem zwischen der Regierung und den Gewerkschaften auszuloten und so zwischen diesen beiden Akteure zu vermitteln wurde dem der CDA angehörende Staatssekretär des Verteidigungsministerium Cees van der Knaap betraut (NRC 11.10.2004: 1). Sowohl das massive Aufkommen im Zuge der gewerkschaftlichen Demonstration als auch der durch die Personen des öffentlichen Lebens indirekt ausgeübte Druck auf die Regierung dürften diese zu einem Umschwenken hinsichtlich ihres Verhaltens gegenüber den tripartistischen Verhandlungen bewogen haben. Die Regierung öffnete sich wieder für inhaltliche Verhandlungen.

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staatlich gefördert weiterhin ermöglichten, allerdings in zeitlich begrenzterem Umfang als die bisherigen. Auch sollte die Teilnahme an diesen Maßnahmen freiwillig erfolgen. Dafür sollten niedrige Einkommen eine extra Förderung erhalten, damit die Folgen erhöhter Prämien abgefedert werden (vgl. 2.3.4) (StvdA 2004b, Schaapman 2004b). Damit konnten die Regierung und die Arbeitgeber ihr Interesse durchsetzen, stärkere Anreize für einen längeren Verbleib im Erwerbsleben zu implementieren. Gleichzeitig konnten die Gewerkschaften ihr Interesse verwirklichen, dass ein vorzeitiges Ausscheiden staatlich gefördert nach wie vor möglich blieb, vor allem für Berufe mit einem hohen körperlichen Verschleiß und langen Erwerbszeiten. Ferner setzten sie die Integration einer solidarischen Komponente in Form von Zuschlägen für Geringverdiener durch, so dass die Teilnahme an diesen Maßnahmen im Prinzip unabhängig von der Einkommenshöhe erfolgen konnte. Dass dieser Tauschhandel letztlich auch in einem hohen Maße von Kooperation geprägt war, wird anhand des Ergebnisses offensichtlich. Die Interessen der einzelnen Akteure wurden anerkannt und es wurde eine relativ faire Lösung gefunden. Dass dies möglich war, ist sicherlich auch darauf zurückzuführen, dass die Verhandlungen in allen fünf Phasen von der Überzeugung der Notwendigkeit der Erhöhung der Erwerbsbeteiligung älterer Arbeitnehmer geprägt waren. Inhaltlich lagen die Positionen, das hat die vorangehende Analyse gezeigt, im Prinzip nicht weit auseinander. Es lässt sich aber abschließend festhalten, dass der Verlauf der Verhandlungen auch weniger von inhaltlichen Streitereien als vielmehr vom Verhalten des Akteurs Regierung geprägt wurde. Erst als dieser vom Modus Hierarchie absah, wurde Konzertierung möglich. In der untenstehenden Tabelle werden die Ergebnisse der Analyse noch einmal zusammengefasst.

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Museumpleinakkoord

Tabelle 7: Aktionsmodi in den Verhandlungen um VUT und prepensioen Regierung Phase Frühjahr 2003 Herbst 2003 Anfang 2004

Frühjahr 2004 Herbst 2004

Hierarchie Tauschhandel Kooperation Hierarchie

Hierarchie Tauschhandel Tauschhandel Kooperation

Aktionsmodi ArbeitgeberGewerkschaften organisationen Hierarchie Tauschhandel Tauschhandel Tauschhandel Tauschhandel Kooperation Kooperation VNO-NCW Kooperation mit isoliert MKB und LTO MKB und LTO Tauschhandel Kooperation mit den Gewerkschaften Tauschhandel Tauschhandel Tauschhandel Tauschhandel Kooperation

Tauschhandel Kooperation

Resultat Grad der Konzertierung schwach mittel schwach

schwach hoch

Quelle: Eigene Darstellung

2.4.3 Tarifpolitik Das Politikfeld Tarifpolitik stellt im Vergleich zu den anderen Politikfeldern eine Ausnahme dar, weil sich die Verteilung der Kompetenzen von der Verteilung auf anderen Politikfeldern unterscheidet. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Kompetenzverteilung zwischen den einzelnen Akteuren als auch hinsichtlich der Kompetenzverteilung zwischen den einzelnen Ebenen (vgl. 2.1.2). Die hier im Fokus stehenden tripartistischen Verhandlungen sind auf der Makroebene, d.h. auf der zentralstaatlichen Ebene, angesiedelt. Die Akteure setzen sich somit zusammen aus Mitgliedern der Regierung sowie aus Mitgliedern der Dachverbände von Gewerkschaften und Arbeitgeberorganisationen. Tarifverhandlungen werden aber nicht auf der Makroebene geführt, sondern auf der Branchenebene, d.h. der Mesoebene. Dies hat zur Konsequenz, dass keiner der an den tripartistischen Verhandlungen beteiligten Akteure die Kompetenz besitzt, unmittelbar auf die

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Tarifverhandlungen Einfluss zu nehmen. Seit 1986 ist die Regierung auf der Grundlage des Loonwet (Lohngesetz) nur noch in unerwartet eintretenden nationalen Notsituationen ermächtigt in den Lohnfindungsprozess einzugreifen (Woldendorp 2005: 52f, Kam/Drimmelen/Hulst 1995: 24f). Die gewerkschaftlichen und industriellen Dachverbände besitzen ebenfalls keinen unmittelbaren Einfluss auf die auf Branchenebene stattfindenden Tarifverhandlungen. Denn ihre innerorganisatorische Kompetenzzuweisung erschöpft sich in der Vertretung ihrer Organisation in nationalen Gremien und Verhandlungen sowie in der Koordinierung der Einzelorganisationen. Die Tarifverhandlungen werden von den Akteuren auf der Branchenebene, d.h. also von sektorspezifischen Einzelgewerkschaften und Arbeitgeberverbänden geführt (Tros/Albeda/Dercksen 2004: 32f, Windmuller/Galan 1977b: 14f). Obwohl sich die Tarifpolitik somit dem unmittelbaren Einfluss der auf der zentralstaatlichen Ebene agierenden Akteure entzieht, wirken sich deren Entscheidungen und Verhalten mittelbar auf die Tarifverhandlungen aus. Denn vor allem die wirtschafts- und finanzpolitischen Entscheidungen, ob nun auf rein parlamentarischem Weg oder durch tripartistische Verhandlungen getroffen, sind bedeutende Rahmendaten für den Verhandlungsspielraum der tarifpolitischen Akteure. Abgesehen von dieser spezifischen Kompetenz-Verteilung zwischen den Ebenen ist auch die Kompetenz-Verteilung zwischen den einzelnen Akteuren unterschiedlich im Vergleich zu anderen Politikfeldern. Zunächst ist festzuhalten, dass die tarifpolitische Kompetenz der Regierung erheblich eingeschränkt ist. Unmittelbar darf die Regierung, wie bereits erläutert, nur noch in unvorhersehbaren nationalen Notsituationen in den Lohnfindungsprozess eingreifen. Daneben stehen der Regierung nur Instrumente zur Verfügung, über die sie indirekt tarifpolitischen Einfluss ausüben kann. Zum Beispiel kann sie über wirtschafts-, finanz- und sozialpolitische Entscheidungen die Nettolohnhöhe beeinflussen. Darüber hinaus kann sie die Reichweite von Tarifverträgen politisch beeinflussen (Tros/Albeda/Dercksen 2004: 104ff, Slomp 2004: 48, Akkerman 2005: 193ff). Insofern vergrößert die Regierung durch tripartistische Verhandlungen ihren tarifpolitischen Einfluss. Im Unterschied zu anderen Politikfeldern stellen diese in Bezug auf die Tarifpolitik also nicht einfach nur eine alternative Verhandlungsarena dar. Die Aktionsmodi des Akteurs Regierung waren hinsichtlich der tarifpolitischen Verhandlungen sowohl 2003 als auch 2004 von dem Spannungsfeld zwischen eingeschränkter Kompetenz einerseits und über gesetzliche Ermächtigung vermittelter Einflussnahme andererseits geprägt. In der Koalitionsvereinbarung von 2003, welche den Auftakt der Betrachtungsperiode dieser Studie darstellt, kommt dieses widersprüchliche Kräfteverhältnis zum Ausdruck.

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Museumpleinakkoord „Op werkgevers en werknemers in de marktsector wordt een dringend appèl gedaan om in CAO-verband de contractlonen tot hetzelfde niveau als dat van de overheid te matigen. De sociale uitkeringen zullen alsdan tevens geheel in de pas lopen met de loonontwikkeling in de marktsector. […]. Het algemeen verbindend verklaren van CAO’s wordt niet ter discussie gesteld, ervan uitgaande dat de sociale partners de verantwoordelijkheid nemen om in de Stichting van de Arbeid goede afspraken te maken en deze na komen.“ (Kabinet 2003a: 3)

Auf der einen Seite betonte die Regierung die gesellschaftliche Verantwortung der Tarifvertragsparteien und appellierte an sie, die Tariflöhne nur im gleichen Umfang wie im öffentlichen Sektor steigen zu lassen, also dem einzigen Sektor, in dem die Regierung unmittelbar in den Lohnfindungsprozess involviert ist, weil sie als Arbeitgeber Tarifvertragspartei ist. Damit versuchte die Regierung den Aktionsmodus Kooperation zu etablieren. Durch den Verweis auf die gesellschaftliche Verantwortung der Tarifvertragsparteien erkannte die Regierung den autonomen Status dieser an. Ferner sollten die Tarifparteien ihr Handeln aus Überzeugung an den im öffentlichen Sektor geschlossenen Tarifverträgen ausrichten (NRC 12.06.2003: VP1). Auf der anderen Seite führte die Regierung gleichzeitig aus, welche Instrumente und Mittel ihr zur Verfügung stehen, um ihren tarifpolitischen Interessen Nachdruck zu verleihen und unter welchen Bedingungen sie diese Instrumente und Mittel anwenden würde. Zunächst verwies sie auf die Kopplung von Tariflöhnen und Sozialtransfers, welche die Regierung über das Wet koppeling met afwijkingsmogelijkheid (Gesetz über die Angleichung mit Abweichungsmöglichkeiten (WKA)) verringern bzw. aussetzen konnte. Sie stellte klar, dass die Höhe der Sozialtransfers in gleichem Maße steigen würde wie die Tariflöhne der Privatwirtschaft, wenn die privatwirtschaftliche Tariflohnerhöhung an die im öffentlichen Sektor angepasst werden würde. Damit setzte die Regierung in erster Linie die Gewerkschaften unter Druck, welche aus ihrem Selbstverständnis heraus beanspruchen, dass sie die gesamte Erwerbsbevölkerung, also sowohl die aktive als auch die inaktive, vertreten (Slomp 2004: 47). Darüber hinaus erläuterte sie, dass sie die Allgemeinverbindlichkeitserklärung von Tarifverträgen, d.h. die Ausdehnung von deren Gültigkeit auch auf nicht organisierte Arbeitgeber und darüber auch auf deren Angestellte, gewährleisten würde, wenn diese die Forderung nach einer moderaten Lohnerhöhung erfüllten (Kabinet 2003a: 3). Auch mit diesem Instrument setzte sie in erster Linie die Gewerkschaften unter Druck. Ursprünglich war das Wet op het Algemeen Verbindend en Onverbindend Verklaren van Bepalingen van Collectieve Arbeidsovereenkomsten geschaffen worden, um Arbeitnehmern Rechtssicherheit hinsichtlich ihrer Entlohnung zu gewährleisten und Arbeitgebern Schutz vor Lohnkonkurrenz zu bieten (Tros/Albeda/Dercksen 2004: 104f). Im Zuge von

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Globalisierung und Europäisierung verlor dieses in seiner Wirkung national begrenzte Instrument allerdings in dieser Hinsicht an Bedeutung. Die Regierung versuchte also auf der einen Seite Kooperation als Mechanismus der Interessenkoordination zu installieren, war aber andererseits auch geneigt, diese Kooperation mit den ihr zur Verfügung stehenden Mitteln hierarchisch durchzusetzen. Diese in Widerspruch zueinander stehenden Aktionsmodi wurden von der Regierung weiterhin als Handlungsoption dargestellt, wobei die Regierung darum bemüht war, Kooperation als Handlungsmodus mittels des „Schattens der Hierarchie“ (Scharpf 1993) durchzusetzen (NRC 12.06.2003: VP1). Die Arbeitgeber unterstützten zunächst dieses Vorgehen der Regierung, entsprach Lohnmäßigung doch auch ihrem Interesse (SER 2003b). Die Gewerkschaften hingegen wehrten sich sowohl gegen Hierarchie als auch gegen Kooperation als Mechanismus der Interessenkoordination. Sie argumentierten, dass sie zwar grundsätzlich zu gemäßigten Tarifabschlüssen bereit seien, dass sie aber nicht bereit seien, dies allein auf Basis zukünftiger Entschädigungen zu tun. Denn bislang hatte die Regierung im Tausch gegen Lohnmäßigung nur deren positive Wirkung auf die künftige wirtschaftliche Entwicklung geboten, von der auch die Gewerkschaften profitieren würden. Die Gewerkschaften forderten hingegen Kompensation in der Gegenwart, sie plädierten also für Tausch. Sie verlangten im Tausch gegen Lohnmäßigung eine Abschwächung der Reformvorhaben (Peeperkorn 20.05.2003: 3). Die Gewerkschaften versuchten auch in diesem Fall, die Arbeitgeber zu zwingen, mit ihnen eine Koalition gegen die Regierungspolitik zu schmieden und so die Regierung unter Druck zu setzen. FNV-Vorsitzender De Waal kündigte an, dass die Gewerkschaften den Arbeitgebern die Rechnung für die Reformvorhaben der Regierung in den Tarifverhandlungen präsentieren würden (Herderschee 20.05.2003: 15). Durch tarifvertraglich vereinbarte Leistungen sollten zum Beispiel die Folgen der vorgesehenen Abschaffung der steuerlichen Vorteile der VUT und prepensioen Regelungen für die Arbeitnehmer abgeschwächt werden. Durch eine, wenn auch erzwungene, Koalition mit den Arbeitgebern wollten die Gewerkschaften ihre Verhandlungsmacht gegenüber der Regierung stärken. In Bezug auf Konzertierung hat die Analyse der Positionen gezeigt, dass in der ersten Phase der Verhandlungen lediglich ein schwacher Grad an Konzertierung erreicht wurde. Zwar erkannten die Akteure hohe Lohnkosten als Produktions- und Verteilungsproblem an, sie waren aber nicht bereit, ihr Handeln zu koordinieren, noch ihre akteursspezifischen Strategien irgendeinem koordinierten Vorgehen unterzuordnen. Dies gilt insbesondere für den Akteur Regierung, dessen Verhalten den Verlauf vor allem der ersten Phase der Verhandlungen in Bezug auf Tarifpolitik geprägt hat. Einerseits verlangte die Regierung von den

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Gewerkschaften Kooperation. Sie sollten Lohnmäßigung als Mittel zur Ankurbelung des Wirtschaftswachstums anerkennen und ihre Interessen durch die Erwartung künftiger Entlohnung in Form von Lohnzuwächsen und Beschäftigungswachstum gewahrt sehen. Andererseits war die Regierung selbst aber nicht bereit, ihre Interessen zu Gunsten eines koordinierten Handelns anzupassen. Der Modus des Tauschhandels kam für die Regierung in der ersten Phase nicht in Frage, da sie sich auf die Durchsetzung der eigenen Interessen konzentrierte. Damit erklärt sich auch das auf den ersten Blick widersprüchliche Verhalten der Regierung. Denn die Kooperation, auf die sie setzte, war lediglich auf den Akteur Gewerkschaften bezogen. In Bezug auf Tarifpolitik sollte kein gemeinsam auf Basis des Austausches von Argumenten entwickeltes und damit auf Überzeugung basierendes tarifpolitisches Konzept verwirklicht werden, sondern die Gewerkschaften sollten ihre Interessen denen der Regierung unterordnen. Die Regierung Balkenende handelte somit nicht widersprüchlich. Denn sie strebte keine Kooperation, sondern eine einseitige Interessendurchsetzung an. Die zweite Phase der Verhandlungen in Bezug auf die Tarifpolitik, die Herbstverhandlungen 2003, wurde dann vor allem durch das Verhalten des Akteurs Gewerkschaften geprägt. Denn diese schafften es schließlich, den Aktionsmodus Tauschhandel zu installieren. Die Arbeitgeber nahmen eine Vermittlerrolle ein und forderten die Regierung auf, Tauschmasse bereitzustellen. Auch wenn die Arbeitgeber öffentlich abstritten, dass diese Änderung ihres Verhaltens auf die Drohungen der Gewerkschaften, die Reformen notfalls durch tarifpolitische Vereinbarungen abzumildern und damit die Lasten von den Arbeitnehmern auf die Arbeitgeber umzuverteilen, zurückzuführen sei, so ist dennoch davon auszugehen, dass diese ihre Wirkung nicht verfehlt hatten. Zumal die Gewerkschaften diese Drohungen durch Aktionen in einzelnen Betrieben auch noch untermauert hatten. Allerdings waren sich die Gewerkschaften hinsichtlich dieses Vorgehens uneinig. Die Aktionen wurden einseitig von dem FNV durchgeführt, der CNV lehnte diese mit der Begründung ab, dass man in erster Linie eine Auseinandersetzung mit der Regierung und nicht mit den Arbeitgebern führe (Jorritsma/Staal 08.10.2003: 17). Ein weiterer Grund für die Ablehnung bestand in der Sorge des CNV um eine Eskalation der Situation. Denn nicht alle Regierungspläne, wie z.B. die Reform der Erwerbsunfähigkeitsversicherung WAO, seien über tarifpolitische Vereinbarungen zu vereiteln (Geest 2003: 6). Der CNV fürchtete somit in erster Linie um seinen politischen Einfluss, der im Falle eines Scheiterns und damit der Beendigung tripartistischer Verhandlungen sich auf die Tarifpolitik betreffende Maßnahmen beschränkt hätte. Auf die Reformen rein wohlfahrtsstaatlicher Maßnahmen, wie der Erwerbsunfähigkeitsversicherung WAO oder der Arbeitslosenversicherung WW, hätte der CNV dann keinen Einfluss mehr gehabt.

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Die Regierung ließ sich letztendlich auf den Aktionsmodus Tauschhandel ein. Im Herbstabkommen 2003 wurde Lohnmäßigung für zwei Jahre gegen Aufschub bzw. erneutes Verhandeln einzelner Reformmaßnahmen vereinbart: „Met het oog op de moeilijke economische situatie acht het kabinet een meerjarige loonmatiging van groot belang. Daar ligt een eigen verantwoordelijkheid van werkgevers- en werknemersorganisaties. Het kabinet hecht dan ook groot belang aan de verklaring van de Stichting van de Arbeid d.d. 18 november 2003 inzake loonontwikkeling. In het licht van deze belangrijke ontwikkeling is het kabinet bereid de werkgevers en werknemers tegemoet te komen in hun wensen ten aanzien van het aangekondigde kabinetsbeleid op een aantal terreinen.” (StvdA 2003b)

In Bezug auf Konzertierung lässt sich für die zweite Phase der Verhandlungen hinsichtlich der Tarifpolitik festhalten, dass ein mittlerer Grad an Konzertierung erreicht wurde. Die Akteure verständigten sich auf ein koordiniertes Vorgehen, welches in Lohmäßigung verbunden mit der Abschwächung reformpolitischer Maßnahmen bestand. Das Ausmaß der Lohnmäßigung wurde mit dem Verzicht auf eine Tariflohnerhöhung in 2004 sogar relativ konkret beziffert. Allerdings musste sich dieser mittlere Grad an Konzertierung erst noch in der Zukunft beweisen. Denn das Herbstabkommen 2003 enthielt lediglich Absichtserklärungen, wovon einige sogar nur darin bestanden, dass Verhandlungen aufgenommen werden sollten. Die tarifpolitischen Zugeständnisse seitens der Gewerkschaften waren mit der Erfüllung dieser Absichtserklärungen unmittelbar verknüpft. Die Akteure erkannten somit Tarifpolitik als Mittel zur Lösung von Produktions- und Verteilungsproblemen an und waren prinzipiell auch bereit ihre Handlungen zu koordinieren, aber eben nur prinzipiell. Auf eine konkrete, tatsächliche Koordination des Handelns konnten sich die Akteure nicht verständigen, sondern stellten diese unter die Bedingung der erfolgreichen Koordination auf anderen Politikfeldern. Die tripartistischen Neuverhandlungen der Regierungspläne platzten schließlich. Die Akteure wurden sich hinsichtlich keiner der Reformen einig, die Abfolge der einzelnen Eskalationsstufen mündete schließlich in dem ergebnislosen voorjaarsoverleg 2004 (vgl. 2.3.3.). Zu diesem Zeitpunkt waren die Tarifverhandlungen für das Jahr 2004 noch nicht abgeschlossen. Es bestand große Unsicherheit, weil nicht abzusehen war, wie die Regierung infolge der gescheiterten Frühjahrsberatungen nun handeln würde. Dies hatte zur Konsequenz, dass die in 2004 abgeschlossenen Tarifverträge in der Mehrzahl nur über eine kurze Laufzeit von 12 Monaten vereinbart wurden. In Bezug auf tripartistische Verhandlungen ist damit festzuhalten, dass die Tarifparteien mit diesen kurzen Vertragslaufzeiten Tarifpolitik als Tauschmasse aufrecht erhielten. Denn längere Laufzeiten hätten auch bedeutet, dass erstens Tauschhandel als Aktionsmodus kaum

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mehr möglich gewesen wäre und dass zweitens die Verhandlungsposition sowohl von Gewerkschaften als auch von Arbeitgebern geschwächt gewesen wäre (Wolvers 2004). Die Regierung hingegen, die ja in die Tarifverhandlungen nicht involviert war, versuchte ihre Interessen durch Androhung hierarchischer Maßnahmen (Tarifverträge mit unangebrachter Lohnsteigerung sollten nicht für allgemeinverbindlich erklärt werden) durchzusetzen. Hierauf reagierten die Sozialpartner allerdings ebenfalls mit Hierarchie. Sie drohten, die niederländische Regierung bei der Internationalen Arbeitsorganisation (International Labour Organisation, ILO) anzuklagen, da sie ihre tarifpolitische Verhandlungsfreiheit durch die Drohung der Regierung verletzt sahen (Herderschee 12.08.2004: 7, o. V. 2004a). In Bezug auf Konzertierung ist diese dritte Phase schwer zu beurteilen. Denn auf der einen Seite platzten die Verhandlungen, die inhaltlichen Auseinandersetzungen wurden also abgebrochen. Auf der anderen Seite lag dies aber nicht an tarifpolitischen Auseinandersetzungen, sondern an Auseinandersetzungen in Bezug auf andere Politikfelder. Zieht man die auf der Mesoebene getroffenen tarifpolitischen Vereinbarungen mit in Betracht, dann kann von einem mittleren Grad an Konzertierung gesprochen werden, denn die beteiligten Akteure waren sich darin einig, dass die Abschlüsse als maßvoll zu beurteilen waren (Wolvers 2004, Stigt/Schilstra 2004). Allerdings ist auch dieses Ergebnis angesichts der kurzen Laufzeiten der Tarifverträge zu relativieren. Der Grund sowohl für die niedrigen Abschlüsse als auch für die kurzen Laufzeiten dürfte eher, wie schon ausgeführt, darin gelegen haben, dass vor allem der Akteur Gewerkschaft seine Verhandlungsmacht für die kommenden tripartistischen Verhandlungen aufrecht erhalten wollte. Insofern können die Tarifverträge nur als schwache Konzertierung beurteilt werden, da diese nicht von der Absicht der Akteure ihr Handeln zu koordinieren, sondern vielmehr von deren akteursspezifischen Interessen geprägt waren. In der vierten Phase, den Herbstverhandlungen 2004 und den Tarifverhandlungen 2005, konnten die Gewerkschaften Tauschhandel als Modus der Interessenkoordination etablieren. Im Herbstabkommen 2004 wurde Lohnmäßigung gegen tripartistisch vereinbarte Modifizierungen der Regierungspolitik getauscht (StvdA 2004b). Die Verhandlungen wurden vor allem durch das Verhalten des Akteurs Gewerkschaft geprägt. Diese hatten durch eine Demonstration gegen die Regierungspolitik ihre Verhandlungsposition gestärkt (o.V. 2004b, Groeneveld 2004). Die Regierung gab zwar vor, dass sie sich von diesem Ausbau der Verhandlungsmacht der Gewerkschaften nicht beeindrucken und somit auch nicht beeinflussen ließe (Herderschee/Du Pre 04.10.2004: 1), die Analyse des Verhandlungsverlaufs legt allerdings einen anderen Schluss nahe (NRC 11.10.2004: 1). Und auch das Herbstabkommen 2004 selbst zeichnet ein anderes Bild.

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„Het kabinet verwacht op grond van de voornemens van de sociale partners dat in 2005 de contractloonstijging uiterst terughoudend zal zijn. Tegen die achtergrond is het kabinet bereid de maatregel om CAO’s op het gebied van de contractlonen selectief te AVV’en [algemeen verbindend te verklaren, C.F.], in te trekken.” (StvdA 2004b: 12)

Denn die Regierung sicherte die Zusage der Tarifparteien, in 2005 gemäßigte Tarifabschlüsse anzustreben, abermals durch den Verweis auf Hierarchie ab (im Falle von Lohmäßigung würde sie von einer nur selektiven Allgemeinverbindlichkeitserklärung absehen) und betonte damit ihre Verhandlungsmacht. Diese zusätzliche Absicherung dürfte der Ebenen-spezifischen Kompetenzverteilung geschuldet gewesen sein. Auch die Tarifverhandlungen 2005 waren von der wiedererlangten Macht der Gewerkschaften geprägt. Die erhöhte Verhandlungsmacht der Gewerkschaften offenbarte sich vor allem in der Furcht der Arbeitgeber vor Arbeitskämpfen (Wolvers 2005: 26). In Bezug auf Konzertierung kann nur von einem mittleren Grad hinsichtlich der Tarifpolitik gesprochen werden. Die Akteure erkannten diese als Produktions- und Verteilungsproblem an und konnten, das hat die Analyse der Positionen gezeigt, sich hinsichtlich eines koordinierten Vorgehens einigen. Aber ihre akteursspezifischen Interessen ordneten sie diesem koordinierten Handeln nicht unter. Zwar stimmten sie ihr Handeln auf tripartistischem Wege ab, allerdings ging es dabei nicht um Tarifpolitik. Diese war Mittel zum Zweck und zwar zum Zweck der Einigung auf anderen Politikfeldern. So waren die Tarifverträge auch in erster Linie davon geprägt, die sozio-ökonomischen Wirkungen von Abkommen auf anderen Politikfeldern, wie z.B. der VUT- und prepensioen-Regelungen, abzufedern (Wolvers 2005, Stigt/Schilstra 2005). Kooperation wurde von keinem der Akteure beabsichtigt. Allerdings dürfte dies auch mit dem Politikfeld zu tun haben. Denn in Bezug auf Tarifpolitik werden die antagonistischen Interessen der Akteure, vor allem der Gewerkschaften und der Arbeitgeber, offensichtlich. Allerdings war die Anfangsphase weniger von diesen antagonistischen Interessen zwischen Kapital und Arbeit, als vielmehr von den reformpolitischen Interessen der Regierung geprägt. Die Gewerkschaften nutzten ihre tarifpolitischen Kompetenzen, um in den Verhandlungen mit der Regierung ihre Verhandlungsposition zu verbessern. Letztendlich waren sie also bereit, ihre tarifpolitischen Interessen als Tauschmasse in die Verhandlungen einzubringen und somit Tauschhandel als dominanten Aktionsmodus zu etablieren. Die Regierung versuchte, ihre Verhandlungsposition durch die Androhung von Hierarchie als Modus der Interessenkoordination zu verbessern. Allerdings waren diese Bemühungen nicht sehr erfolgreich. Denn die Möglichkeiten der hierarchischen Koordination von Interessen sind aufgrund der politikfeldspezifi-

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schen Kompetenzverteilung stark begrenzt. Bei den meisten Maßnahmen handelt es sich, wie schon erläutert, eher um einen symbolischen Akt. So ist zum Beispiel der Wirkungsgrad der Androhung der nicht-Anwendung der Allgemeinverbindlichkeitserklärung von Tarifverträgen sehr gering, da nur ein verschwindend geringer Anteil der niederländischen Arbeitgeber nicht organisiert ist (Herderschee 12.08.2004: 7). Die Aktionsmodi der einzelnen Akteure in den einzelnen Phasen des Verhandlungsprozesses werden in der nachstehenden Tabelle noch einmal dargestellt. Tabelle 8: Aktionsmodi in den Verhandlungen um Tarifpolitik Tarifpolitik

Aktionsmodi Regierung

Phase Frühjahr 2003 Herbst 2003 Frühjahr 2004 Herbst 2004

Resultat Gewerkschaften

Grad der Konzertierung

Hierarchie

Arbeitgeberorganisationen Hierarchie

Tauschhandel

schwach

Tauschhandel

Tauschhandel

Tauschhandel

mittel

Hierarchie

Tauschhandel

Tauschhandel

keine/ schwach

Tauschhandel

Tauschhandel

Tauschhandel

mittel

Quelle: Eigene Darstellung

2.5 Museumpleinakkoord: Aktionsmodi und Konzertierung Im Mittelpunkt der Analyse stand die Frage, ob die verschiedenen Aktionsmodi Hierarchie, Tauschhandel und Kooperation unterschiedliche Wirkungen im Hinblick auf das Verhandlungsresultat entfalten. Dazu wurden unter Rückgriff auf Scharpfs Konzept der positiven Koordination (Scharpf 1997) verschiedene Arten von Verhandlungsergebnissen gemessen am erreichten Grad an Konzertierung unterschieden (vgl. 1.2). Welcher Grad an Konzertierung erreicht wurde, konnte durch eine Analyse der policy-Interessen der Akteure festgestellt werden. Diese Analyse gab außerdem Aufschluss über den zeitlichen Ablauf der Verhandlungen sowie über die verschiedenen Verhandlungsgegenstände. Die Betrachtung

Aktionsmodi und Konzertierung

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der inhaltlichen Positionen der Akteure im Verhandlungsverlauf ermöglichte darüber hinaus eine Identifizierung der Reformmaßnahmen, deren Verhandlungen die tripartistischen Verhandlungen insgesamt relativ stark beeinflussten. Im Rahmen der tripartistischen Verhandlungen unter der Regierung Balkenende II waren dies die Verhandlungen um die Reform der Erwerbsunfähigkeitsversicherung WAO sowie die Verhandlungen um die Reform der Vorruhestandsregelungen VUT und prepensioen und die Verhandlungen um Lohnmäßigung, also Tarifpolitik. Der Analyse des in den verschiedenen Verhandlungsphasen erreichten Grades an Konzertierung im Hinblick auf diese Reformmaßnahmen schloss sich eine Analyse der politics-Interessen der Akteure an. Diese brachte Aufschluss darüber, wie die verschiedenen Akteure ihre inhaltlichen Positionen in die Verhandlungen einbrachten und durchsetzen wollten. Diese Erörterung gab Aufschluss über die von den Akteuren verwendeten Aktionsmodi sowie darüber, welche Aktionsmodi in den einzelnen Verhandlungssträngen dominierten. Die Frage nach der Wirkung der verschiedenen Aktionsmodi im Hinblick auf das Verhandlungsergebnis impliziert die Frage, ob sich der Verhandlungsprozess, also das Verhalten der Akteure unabhängig von ihren inhaltlichen Positionen, auf das Verhandlungsresultat auswirkt. In Bezug auf diese Frage hat die niederländische Fallstudie interessante Ergebnisse hervorgebracht. Sowohl in Bezug auf die tripartistischen Verhandlungen der WAO-Reformen als auch hinsichtlich der Reformen von VUT und prepensioen wirkten sich die Aktionsmodi der Akteure entscheidend auf das Verhandlungsergebnis aus. Die Ausgangssituation für eine tripartistisch ausgehandelte Reform der Erwerbsunfähigkeitsversicherung WAO stellte sich sehr günstig dar. Bereits das zweite violette Kabinett unter Wim Kok hatte sich diesem Thema, welches seit den 1990er Jahren zu einem der beherrschenden Themen im Hinblick auf die Zukunftsfähigkeit des niederländischen Sozialstaats gehört, angenommen und ein SER-Gutachten in Auftrag gegeben. Die SER-Mitglieder konnten sich schließlich einstimmig auf ein Gutachten verständigen, welches weitreichende Reformen der WAO empfahl, allen voran einen Paradigmenwechsel von der Erwerbsunfähigkeit hin zur Erwerbsfähigkeit. Die Regierung Balkenende II legte ihren Reformplänen zwar dieses Gutachten zu Grunde, ergänzte es aber um weitere Reformmaßnahmen. Zum einen waren die Sozialpartner über diese Ergänzungen verärgert, welche die Folgen für die von der Reform Betroffenen verschärften und im SER-Gutachten ausgehandelte Abfederungsmaßnahmen aushebelten. Zum anderen rührte der Unmut von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden daher, dass die Regierung über diese Ergänzungsmaßnahmen nicht verhandelte.

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Museumpleinakkoord

Vor dem Hintergrund tarifpolitischer Zugeständnisse seitens der Gewerkschaften im Herbstabkommen 2003 öffnete sich die Regierung dann in Bezug auf die WAO-Reform für Verhandlungen. Im SER sollten Kriterien zur Messung von Erwerbsunfähigkeit bzw. zur Messung des Ausmaßes von Erwerbsfähigkeit erarbeitet werden. Durch die erneute Einbeziehung von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden entspannte sich das Verhältnis zwischen den Sozialpartnern und der Regierung. Doch schon die Gutachten-Anfrage der Regierung ließ durchblicken, dass diese die Sozialpartner nur in sehr eingeschränktem Maße in die Konzeption der Reform einbeziehen wollte. Die Gutachten-Anfrage hielt sich sowohl inhaltlich als auch zeitlich in engen Schranken. Obwohl sich die SERMitglieder erneut einstimmig einigten, ging die Regierung in ihren Plänen wieder über die im Gutachten gemachten Empfehlungen hinaus. Letztendlich lenkte die Regierung in den Herbstverhandlungen vor dem Hintergrund einer der größten gewerkschaftlich organisierten Demonstrationen ein und verständigte sich mit den Sozialpartnern auf einen Reformvorschlag. Inhaltlich wäre eine Einigung schon zu Beginn der tripartistischen Verhandlungen möglich gewesen. Sowohl Arbeitgeberverbände als auch Gewerkschaften erkannten die Reformnotwendigkeit der WAO an. Schließlich hatten auch die Gewerkschaften in dem SER-Gutachten von 2002 einem Paradigmenwechsel zugestimmt. Und auch das Herbstabkommen von 2003 hat gezeigt, dass die Sozialpartner zu weiteren Verhandlungen bereit waren. Letztendlich hat das vom Aktionsmodus Hierarchie geprägte Verhalten der Regierung eine zügige inhaltliche Einigung verhindert. Diese Behauptung wird letztendlich durch die Einigung im Herbstabkommen 2004 gestützt, welche relativ schnell zustande kam, nachdem die Regierung durch die Protestaktionen zu Verhandlungen gezwungen worden war. Das Festhalten am Aktionsmodus Hierarchie hatte zuvor eine Lösung verhindert. Dieses Verhalten der Regierung kann aber nicht mit dem „Schatten der Hierarchie“ beschrieben werden. Denn das Ziel der Regierung bestand nicht darin, durch Androhung bzw. Anwendung von Hierarchie eine Einigung zwischen den Sozialpartnern herbeizuführen, sondern darin die Sozialpartner zur Akzeptanz der Regierungspläne zu zwingen. Auch die tripartistischen Verhandlungen zur Reform der Vorruhestandsregelungen VUT und prepensioen lassen den Schluss zu, dass der Verhandlungsprozess das Verhandlungsergebnis wesentlich prägt. Ähnlich wie im Hinblick auf die WAO-Reform erkannten alle Akteure die Reformnotwendigkeit der Vorruhestandsregelungen an, vor allem die Notwendigkeit der Erhöhung der Arbeitsmarktpartizipation älterer Erwerbstätiger. Die Sozialpartner unterstrichen ihre Reformbereitschaft durch mehrere Reformvorschläge. Doch auch in diesem Fall war die Regierung zu sehr darauf bedacht, ihre Positionen durchzusetzen und verhinderte dadurch eine Einigung. Mehr noch, durch ihr Verhalten setzte

Aktionsmodi und Konzertierung

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die Regierung die industriellen Beziehungen insgesamt aufs Spiel. Die Frühjahrsverhandlungen 2004 scheiterten an diesem Thema und die Akteure fürchteten, dass dies das Ende der niederländischen overlegeconomie sei. Letztlich musste die Regierung auch hier einlenken und in den Herbstverhandlungen 2004 wurde ein weitreichender Kompromiss gefunden, welcher es ermöglichte, die wichtigsten Forderungen aller Akteure in Einklang zu bringen. Auch in diesem Fall scheiterte eine Einigung also nicht an der Unvereinbarkeit der policyPositionen der Akteure, sondern am Verhalten der Regierung. Fragt man des Weiteren nach der Wirkung der einzelnen Aktionsmodi im Hinblick auf den erreichten Grad an Konzertierung, so lassen sich auf der Grundlage dieser Fallstudie allein nur begrenzte Aussagen machen. Legt man die Ergebnisse der Tabellen 6, 7 und 8 zu Grunde, zeigt sich, dass in den Fällen, in denen der Aktionsmodus Hierarchie zur Anwendung kam, nur ein schwacher Grad an Konzertierung erreicht wurde. Kamen hingegen die Aktionsmodi Tauschhandel und Kooperation zur Anwendung, so wurden auch mittlere und hohe Grade an Konzertierung erreicht. Deren Wirkung kann aber nicht differenziert werden. Dominierte der Aktionsmodus Tauschhandel, wie im Herbst 2004 im Hinblick auf die Verhandlungen um VUT und prepensioen, konnte durchaus ein hoher Grad an Konzertierung erreicht werden. Dominierte hingegen der Aktionsmodus Kooperation, wie im Herbst 2003 in den Verhandlungen um die WAO-Reform, so wurde dennoch nur ein mittlerer Grad an Konzertierung erreicht. Darüber hinaus können auf der Grundlage dieser Studie zwei weitere Fragen nicht beantwortet werden. Erstens ist es nicht möglich zu sagen, ob es einen Unterschied macht, welcher Akteur welchen Aktionsmodus in die Verhandlungen einbringt. Zweitens ist es nicht möglich, die Frage zu beantworten, inwiefern die Anwendung der verschiedenen Aktionsmodi sowie deren Wirkung von länderspezifischen Bedingungen beeinflusst werden. Die erste Frage erfordert die Analyse weiterer tripartistischer Verhandlungen, um die Aktionsmodi der Akteure und deren Wirkung auch im Hinblick auf die spezifische Funktion, welche die einzelnen Akteure im Rahmen tripartistischer Verhandlungen erfüllen, beurteilen zu können. Zur Beantwortung der zweiten Frage ist die Analyse eines weiteren Fallbeispiels aus einem anderen Land notwendig. Beide Forderungen werden durch die folgende Analyse der Verhandlungen im Rahmen des Bündnisses für Arbeit unter Kanzler Schröder in Deutschland erfüllt. Um die Vergleichbarkeit zu gewährleisten, wird das gleiche Forschungsdesign auf diese Verhandlungen angewandt.

3 Das Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit (1998 – 2003)

Das Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit (im Folgenden: Bündnis für Arbeit) ist die bislang letzte korporatistische Handlungsarena in der Nachkriegsgeschichte der Bundesrepublik Deutschland im Bereich der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik. Es wurde 1998 von der damals neu ins Amt gewählten rot-grünen Bundesregierung angelegt und sollte zu einer Reduzierung der Arbeitslosigkeit beitragen. Mit 9,4 Prozent lag die Arbeitslosenquote zwar unter dem europäischen Durchschnitt (10 Prozent, EU15) und auch in anderen großen europäischen Staaten wie Frankreich hatte die Arbeitslosenquote einen vergleichsweise hohen Wert (11,7 Prozent), im Vergleich zu den durchschnittlichen Arbeitslosenquoten von Nachbarländern wie den Niederlanden (4 Prozent), Österreich (4,7 Prozent) und Großbritannien (6,3 Prozent) war die deutsche Arbeitslosenquote aber dennoch sehr hoch und wurde dementsprechend als ein politisch zu bearbeitendes Problem wahrgenommen (European Commission 1999). Vor dem Hintergrund dieses Ziels erscheint die Aufnahme tripartistischer Verhandlungen als logische Konsequenz, denn in diese Verhandlungen werden die Akteure eingebunden, welche über Einfluss auf den arbeitsmarktrelevantesten Politikfeldern verfügen: Die Bundesregierung (Fiskal-, Steuer- und Sozialpolitik) sowie die Arbeitgeberverbände und die Gewerkschaften (Tarif- und Sozialpolitik) (Hassel/Hoffmann 1999: 213). Die Sozialwissenschaftlerin Martina Klein begründet die Logik dieser Konsequenz wie folgt: „Charakteristisch scheint vielmehr zu sein, dass Konsensstrategien in Deutschland eine echte – weil historisch durchaus erfolgreiche und damit bewährte – Alternative zur Lösung von Anpassungs- und Gestaltungsproblemen darstellen. Sie bilden deshalb eine wichtige – gegenüber kompetitiven Verfahren – zusätzliche Ressource der Problemlösung. Das zeigt sich gerade auch in der Arbeitsmarkt- und Wirtschaftspolitik, wo die grundsätzlichen und dauerhaften Interessenunterschiede zwischen den Akteuren immer wieder neu gelöst werden müssen und selbst unkontroverse Ziele (wie etwa die Reduzierung der Arbeitslosigkeit) hinsichtlich des einzuschlagenden Lösungsweges nahezu unüberbrückbare Gegensätze aufwerfen. Die Möglichkeit über beides, über Konflikt- und Konsensstrategien verfügen zu können, stellt also eine außerordentliche Erweiterung der Fähigkeiten dar, wirtschaftliche, technische,

C. Fraune, Neue Soziale Pakte in Deutschland und den Niederlanden, DOI 10.1007/978-3-531-94186-8_3, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

Das Bündnis für Arbeit

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organisationale und soziale Anpassungs- sowie Gestaltungsprobleme zu lösen.“ (Klein 1999: 231)

Tripartistische Verhandlungen gelten also als eine zusätzliche politische Handlungsarena zur politischen Problembearbeitung und -lösung. Gemessen an dem Ziel der Reduzierung der Arbeitslosigkeit ist das korporatistische Projekt Bündnis für Arbeit gescheitert, die Arbeitslosenquote ist infolge der Aufnahme tripartistischer Verhandlungen nicht merklich gesunken. Die Quote schwankte in dem Zeitraum von 1998 bis 2003 von 9,1 bis 9,6 Prozent, wobei die beiden Werte in diesem Zeitraum die Spitzenwerte darstellen. In den Jahren 2000 und 2001 war die Quote zwar auf 7,8 Prozent gesunken, im Vergleich zur Entwicklung der durchschnittlichen EU-Quote lag dieser Wert aber immer noch im oberen Segment (2000: 7,8 Prozent, 2001: 7,4 Prozent, EU 15) (European Commission 2004). Aufgrund der Verfehlung dieses Ziels wird dem Bündnis für Arbeit auch in der politikwissenschaftlichen Literatur größtenteils Misserfolg bescheinigt (Hassel 2003b, Siegel 2003, Jochem/Siegel 2003a). Im Mittelpunkt dieser Studie steht die Frage, inwiefern das Verhandlungsresultat Ergebnis der Verhaltensweisen der Akteure in den Verhandlungen ist. Dazu wird die Dynamik der policy- und die der politics-Interessen der Akteure analysiert. Erstere gibt Aufschluss über die Entwicklung der inhaltlichen Positionen der Akteure im Zeitablauf und zeigt, ob bzw. in welchem Maße sich die Akteure in den Verhandlungen auf Reformmaßnahmen verständigen konnten. Um das Ausmaß der Verständigung zu messen werden unter Rückgriff auf Scharpfs Konzept der positiven Koordination verschiedene Grade an Konzertierung differenziert (vgl. 1.2). Das Verhalten von Akteuren in Sozialen Pakten lässt sich unter Rückgriff auf die Konzepte gesellschaftlicher Teilsysteme von Streeck und Schmitter (1985) bzw. Gosewinkel und Rucht (2004) auf drei Aktionsmodi reduzieren: Hierarchie, Tauschhandel und Kooperation (vgl. 1.2). Die Frage nach der Auswirkung des Verhandlungsprozesses auf das Verhandlungsresultat wirft des Weiteren die enger gefasste Frage nach den Effekten der einzelnen Aktionsmodi auf das Verhandlungsergebnis auf. Diese Fragen sollen durch die Analyse der policy- und der politicsInteressen der Akteure im Zeitablauf erörtert werden. Dazu wird zunächst die Kompetenzverteilung der Akteure in den industriellen Beziehungen erläutert. Dies ist notwendig, weil diese die Verhältnisse der Akteure untereinander formal regeln und somit die Basis für die Interaktion der Akteure in Sozialen Pakten abbilden.

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Das Bündnis für Arbeit

3.1 Die Akteure und ihre Kompetenzen in den industriellen Beziehungen Der formale Aufbau des Bündnisses für Arbeit war der formalen Gestaltung tripartistischer Verhandlungen in den Niederlanden sehr ähnlich. Das bedeutendste Gremium bestand in den Spitzengesprächen. In diesem waren Kanzler und Minister als Vertreter der Regierung sowie die Spitzenvertreter der Unternehmerverbände und Gewerkschaften vertreten. Die Spitzengespräche entsprechen hinsichtlich ihrer formalen Zusammensatzung sowie hinsichtlich ihrer Funktion als Beschlussgremium den Frühjahrs- und Herbstberatungen auf niederländischer Seite. Die Analyse begrenzt sich in dieser Studie auf die Akteure sowie die Themen und Verhandlungen der Spitzengespräche, weil nur die in diesem hierarchisch höchsten Gremium erzielten Ergebnisse verbindlich waren (Niechoj 2002: 136). Dennoch werden zum umfassenderen Verständnis auch kurz die weiteren Gremien dargestellt, die im Rahmen des Bündnisses für Arbeit von der Regierung Schröder eingerichtet wurden. Koordiniert und vorbereitet wurden die Spitzentreffen durch das Kanzleramt. Neben dem Gremium Spitzengespräch gab es auch noch die Gremien Steuerungs-Gruppe und Benchmarking-Gruppe. Die Mitglieder der Steuerungsgruppe setzten sich zusammen aus Staatssekretären, Abteilungsleitern aus dem Bundeskanzleramt und Hauptgeschäftsführern. Unter der Leitung des Kanzleramtschefs als Chefkoordinator des Bündnisses kam die Steuerungsgruppe zusammen, um die Spitzengespräche vorzubereiten. Unterstützt wurde die Steuerungsgruppe zum einen durch die Benchmarking-Gruppe, die für diese wissenschaftlich beratend tätig war. Mitglieder der Benchmarking-Gruppe waren Professorinnen und Professoren, die jeweils zur Hälfte von den Unternehmerverbänden und zur anderen Hälfte von den Gewerkschaften gestellt wurden. Die Aufgabe der Benchmarking-Gruppe bestand in der Ausarbeitung wissenschaftlich fundierter Einschätzungen sowie der Erarbeitung von Anregungen für den Wirtschaftsstandort Deutschland. Das Ziel der Einrichtung der Benchmarking-Gruppe bestand darin, über deren Gutachten zu einer gemeinsamen Situationseinschätzung zu kommen. Neben der Benchmarking-Gruppe wurden noch Arbeitsgruppen zu Einzelthemen eingerichtet, die der Steuerungsgruppe ebenfalls zuarbeiten sollten. Die personelle Besetzung dieser Gremien war der der Spitzengespräche nachgebildet (Heinze 2002: 86f, Niechoj 2002: 135, Fickinger 2005: 132f). Das Pendant zu diesen bestand auf niederländischer Seite in der so genannten regiegroep, welche die Vorverhandlungen zu den Beratungen durchführte und im SER, in dem neben Gewerkschafts- und Arbeitgebervertretern auch WissenschaftlerInnen beratend tätig waren. Auch die tripartistischen Verhandlungen im Rahmen des Bündnisses für Arbeit fanden vor dem Hintergrund des Generaltrends der Differenzierung und

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Dezentralisierung der Tarifpolitik und der Tarifverträge statt. Dieser Trend vollzieht sich vor allem seit Mitte der 1980er Jahre. Zunächst stand im Mittelpunkt von Differenzierung und Dezentralisierung vor allem die tarifliche Arbeitszeitpolitik, im Laufe der Zeit weitete sich der Trend aber auch auf Löhne und Gehälter aus (Bispinck 2007). Diese Entwicklungen betreffen in erster Linie die innerund interorganisatorischen Verhältnisse von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden. Das Verhältnis zwischen Regierung, Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden wird aber indirekt von diesen Entwicklungen berührt, weil es zumindest die formale Verhandlungsmacht der Dachverbände von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden einschränkt. Es ist allerdings zu kritisch zu prüfen, ob sich auch deren tatsächliche Verhandlungsmacht minimiert. Organisationen auf unteren Ebenen können sich auf zentralstaatlicher Ebene geschlossenen Vereinbarungen, wie im Bündnis für Arbeit, nur schwer entziehen. Das Verhältnis von Regierung, Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften wird in tripartistischen Verhandlungen in nicht unerheblichem Maße von deren Kompetenzen in den industriellen Beziehungen bestimmt. Deswegen werden im Folgenden die am Bündnis für Arbeit beteiligten Akteure hinsichtlich ihrer inneren Verfasstheit und Organisation beschrieben sowie hinsichtlich ihrer politischen Stellung sowohl in Bezug auf das politische System bzw. die industriellen Beziehungen als auch in Bezug auf Bündnis für Arbeit. Das Kapitel soll einen Überblick über die relevanten Akteure und deren Kompetenzen im Hinblick auf die industriellen Beziehungen geben. 3.1.1 Bundesregierung Die Regierungskoalition bestehend aus SPD und Bündnis90/Die Grünen (im Folgenden Grüne) hat sich in ihrem Koalitionsvertrag auf die Einrichtung eines Bündnisses für Arbeit zur Lösung des Problems der Arbeitslosigkeit (vgl. 3.) verständigt. Mittels tripartistischer Verhandlungen sollten koordinierte Maßnahmen zur Beschäftigungssicherung und -schaffung möglich werden (Heinze 2003). Tripartistische Verhandlungen waren zur Implementierung solcher koordinierter Maßnahmen notwendig, weil die Bundesregierung nicht auf allen relevanten Politikfeldern der maßgebliche politische Akteur ist. Aufgrund der im Grundgesetz verankerten Tarifautonomie (Art. 9 Abs. 3 GG) besitzt die Regierung zum Beispiel keinen politischen Entscheidungsspielraum im Hinblick auf die Tarifpolitik. Die unterschiedliche Verteilung der Kompetenzen spiegelt sich auch in den Grundsätzen wider, welche die Regierung im Hinblick auf die Verhandlungen im Bündnis für Arbeit in der Koalitionsvereinbarung festschrieb. Danach waren Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände für eine beschäftigungsorientierte

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Das Bündnis für Arbeit

Tarifpolitik zuständig, die Wirtschaft für beschäftigungswirksame Investitionen und die Bundesregierung für Rahmenbedingungen, welche Investitionen fördern (Bundesregierung 1998a). Vermittelt über die Verhandlungen im Bündnis für Arbeit wollte die Bundesregierung also vor allem das Spektrum der zur Verfügung stehenden Maßnahmen erweitern. Der Akteur Bundesregierung war bei den Bündnistreffen durch den Bundeskanzler, den Leiter des Bundeskanzleramts sowie den Ministern der folgenden Ressorts vertreten: Finanzen, Wirtschaft, Arbeit und Sozialordnung, Gesundheit, Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft, Bildung und Forschung (Fickinger 2005: 131). Im Folgenden werden die Einzelakteure der Regierung betrachtet, welche eine bedeutende Rolle in den Bündnisverhandlungen einnahmen. Diese bedeutende Rolle kann nicht nur aus ihrem Ressort abgeleitet werden, sondern muss ebenfalls im Zusammenhang mit ihrem Verhältnis zu den anderen Akteuren beurteilt werden. Denn der formale Aufbau des Bündnisses für Arbeit war nicht nur vom dem politischen Ziel der Senkung der Arbeitslosigkeit, sondern war auch von dem Richtungsstreit innerhalb der SPD geprägt. Personell spiegelte sich dieser Richtungsstreit im Machtkampf zwischen Bundeskanzler Gerhard Schröder und dem Vorsitzenden der SPD, Oskar Lafontaine, wider. Bereits als Kanzlerkandidat nutzte Schröder das Bündnis, um in diesem Machtkampf zu bestehen. Mit dem Verweis auf ein Bündnis für Arbeit, in dem beschäftigungspolitische Mittel zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit erst noch erarbeitet und ausgehandelt werden müssen, konnte er auf Fragen nach seinem Rezept gegen die hohe Arbeitslosigkeit antworten ohne sich den Unmut eines der beiden SPD-Flügel50 zuzuziehen (Streeck 2003: 5). Gestärkt hat Schröder seine Position dann durch die institutionelle Ansiedlung des Bündnisses für Arbeit beim Bundeskanzleramt, mit der er die Entscheidungsgewalt an sich zog. Mit der Kontrolle über dieses tripartistische Forum verhinderte Schröder eine Vereinnahmung des Bündnisses sowohl durch den SPD-Vorsitzenden, seinem Parteifeind Lafontaine, als auch durch das von Sozialpolitikern dominierte und durch den Gewerkschafter Riester geführte Ministerium für Arbeit und Sozialordnung (Fickinger 2005: 110, Streeck 2003: 207). Mit der institutionellen Anbindung des Bündnisses beim Bundeskanzleramt hat Schröder das Bündnis für Arbeit seinen Gegnern innerhalb der SPD als Betätigungsfeld abgetrotzt und somit seine Position gegenüber Lafontaine gestärkt. Weitere Erklärungen wie das die Vertreter der Gewerkschaften aus protokollarischen Gründen nur zu Verhandlungen mit dem Kanzler und nicht mit einem 50

Die innerparteiliche Konfliktlinie verlief zwischen den „Traditionalisten“ und den „Modernisierern“. Bei diesem Konflikt stand die Frage im Mittelpunkt, ob sozialpolitische Ziele und Instrumente hinsichtlich veränderter Rahmenbedingungen und neuer Herausforderungen beibehalten oder neuformuliert werden sollen (Egle/Henkes 2003: 67f).

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ehemaligen stellvertretenden Gewerkschaftsvorsitzenden, dem eigentlich zuständigen Fachminister Arbeitsminister Riester bereit waren (Streeck 2003: 7), weisen auf weitere Konflikte hin. Offensichtlich sahen die Gewerkschafter in Riester nicht ihren „Brückenkopf innerhalb des Regierungsapparats“ (Streeck 2003: 6), denn es waren vor allem die Gewerkschaften, die die institutionelle Anbindung des Bündnisses an das Kanzleramt einforderten (SZ 10.10.1998: 26, FAZ 06.10.1998: 17). Der Machtkampf zwischen Schröder und Lafontaine wirkte sich auch auf die personelle Besetzung von Bundeskanzleramt und Kabinett und somit auch auf das Bündnis für Arbeit aus. Der Ernennung von Kanzleramtsminister Bodo Hombach zum Koordinator des Bündnisses für Arbeit war dabei richtungsweisend. Er war ein enger Vertrauter Schröders und galt nicht zuletzt wegen seiner offensiven Fürsprache für das Konzept der „Neuen Mitte“ als „Modernisierer“ in der neuen Regierung. Mit seiner Ernennung sollte die inhaltliche Ausrichtung des Bündnisses am Imperativ „die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft nachhaltig zu stärken“ auch personell unterstrichen werden (Leggewie 1999: 18). Aus machtpolitischen Gesichtspunkten spiegelt die Einsetzung von Hombach als Koordinator des Bündnisses seine Funktion im Kanzleramt im Allgemeinen wider: Die politische Gegenmacht zum Parteivorsitzenden Lafontaine aufrecht zu halten und auszubauen. Schröder musste sich das Kanzleramt als Machtressource aneignen, um seine Macht nachhaltig zu sichern (Korte 25.10.1999: 14). Mit der Ernennung von Hombach wurde die Konfrontation mit den Traditionalisten in der SPD geschürt (Leggewie 1999: 17f). Hierin lässt sich eine zweite Funktion Hombachs ausmachen: Parteiinterne Kritik durch Lenkung auf seine Person vom Bundeskanzler fernhalten (Kister 25.06.1999: 4, Vorrink 2001: 43). Trotz dieser strategischen Maßnahmen zur Stärkung der Position Schröders befand sich Lafontaine anfangs in einer stärkeren Position: Er konnte zu Beginn der Legislaturperiode die ergiebigeren Machtressourcen, Fraktion und Partei, auf sich vereinen. Mit dem Parteivorsitzenden Lafontaine, der das Amt des Finanzministers bekleidete, war erstmals in der Geschichte der Bundesrepublik ein parteipolitisch ranghöheres Mitglied Teil des Kabinetts (Streeck 2003: 6, Korte 25.10.1999: 14). Auch inhaltlich baute Lafontaine durch Vergrößerung seines Ressorts seine Macht aus. So setzte er eine Ausweitung seiner Zuständigkeit auch für Grundsatzfragen der Wirtschaftspolitik sowie große Teile der Europapolitik durch, Themen die ursprünglich in den Zuständigkeitsbereich des Wirtschaftsministers fallen sollten und nach Lafontaines Rücktritt auch an diesen zurückfielen (Niclauß 2004: 304). Im Hinblick auf das Bündnis ist vor allem das Verhältnis zwischen Finanzminister Lafontaine und den Gewerkschaften von Bedeutung. Die von Lafontaine verfolgte Ausrichtung einer nachfrageorientierten Finanzpolitik sicherte ihm auch die Unterstützung der Gewerkschaften, mehr

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Das Bündnis für Arbeit

noch, sie wurden für ihn somit zum Pfand, um das Bündnis für den Fall einer seiner Politik zuwiderlaufenden Ausrichtung auszuhebeln, wie der Politikwissenschaftler Wolfgang Streeck anmerkt: „Ohne Kontrolle über sein eigenes Lager konnte Schröder insbesondere die Gewerkschaften weder bestrafen noch belohnen.“ (Streeck 2003: 6) Auch die Position von Bundeswirtschaftsminister Müller ist vor dem Hintergrund des Machtkampfes zwischen Schröder und Lafontaine zu bewerten. Mit Müller berief Schröder einen langjährigen Vertrauten. Der aus der freien Wirtschaft stammende Müller hatte Schröder bereits in seiner Zeit als niedersächsischer Ministerpräsident als Berater zur Seite gestanden. Aus machtpolitischen Gesichtspunkten war die Wahl von Müller ein gelungener strategischer Schachzug: Als parteiloser Minister konnte er unabhängig vom SPD-Parteivorsitzenden Lafontaine agieren. Im Hinblick auf das Bündnis ist des Weiteren von Bedeutung, dass Schröder mit der Ernennung von Müller als Wirtschaftsminister einen symbolischen Schritt auf die der neuen Regierung gegenüber skeptischen Wirtschaftsverbände zuging (Vorrink 2001: 41, Murswieck 2003: 130). Schon im März 1998 legte sich der damalige Kanzlerkandidat Schröder auf Walter Riester als Arbeitsminister fest (Schmitthenner 1998: 842). Die Erklärung, dass die Wahl auf Riester fiel, um mit der Ernennung des stellvertretenden Vorsitzenden der IG Metall eine Brücke zwischen dem Fundament der Sozialdemokratie, der Arbeiterbewegung und dem gern als „Genosse der Bosse“ bezeichneten Kanzlerkandidaten bzw. späteren Kanzler zu schlagen (Hassel 2002: 58), greift zu kurz. Gerade im Hinblick auf das Bündnis für Arbeit ist hervorzuheben, dass aufgrund der langjährigen gemeinsamen Zusammenarbeit in der Tarifpolitik zwischen dem Arbeitgeber Hundt und dem Gewerkschafter Riester enge Bande bestanden (Der Spiegel 1998: 107). Der Arbeitsminister ist also nicht auf die Rolle des Gewerkschafters zu reduzieren, denn Riester war innerhalb der Gewerkschaften sowie innerhalb des linken Flügels der SPD nicht unumstritten, wie der Politikwissenschaftler Simon Hegelich hervorhebt: „Diese personelle Entscheidung wurde bewusst gegen die Fraktion, den linken SPDFlügel und auch gegen die SPD-nahen Gewerkschafter durchgesetzt, die laut Bekunden eines Beteiligten ‚lieber keinen von uns als den Riester’ gehabt hätten.“ (Hegelich 2008: 212)

Es lässt sich sogar vermuten, dass das angespannte Verhältnis zwischen Riester und dem ersten Vorsitzenden der IG Metall, Klaus Zwickel, ersteren für den Kanzler noch interessanter machte. Ungeachtet der bereits erörterten Gründe für eine Ansiedlung des Bündnisses beim Kanzleramt muss dieser Schritt von Riester als Affront aufgefasst worden sein. In seiner Autobiographie lässt Riester dies

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an verschiedenen Stellen durchblicken. Ferner war Riester zwar Gewerkschafter, seine Position als Arbeitsminister war aber ambivalent. So vereinigte er in seiner gesamten Laufbahn Attribute von „Linker“ bis hin zu „Modernisierer“ auf sich (Riester 2004)51. Mit dem Rückzug von Lafontaine aus der Politik im März hatte Schröder den Machtkampf für sich entschieden. Durch die Übernahme des Parteivorsitzes erweiterte Schröder seine Machtressourcen, auch wenn er mit 76 Prozent der Stimmen das schlechteste Ergebnis bei der Wahl des Vorsitzenden in der Geschichte der SPD kassierte (Büchner 08.12.1999: 1). In weiten Teilen des Kabinetts setzte er dennoch „das Kanzlerprinzip“ durch (Niclauß 2004: 307, Kempf 2008: 316). Vor allem im Finanzministerium wurde mit der Einsetzung von Eichel als Lafontaines Nachfolger im Amt eine neue Politik verfolgt, in der Literatur ist sogar die Rede von der „personellen Zäsur im Finanzministerium“ (Jochem/Siegel 1999: 51). Mit der Rückgabe der auf Druck von Lafontaine erhaltenen Kompetenzen in Grundsatzfragen der Wirtschafts- und Europapolitik vom Finanzministerium an das Wirtschaftsministerium wurde auch der parteilose Minister Müller aufgewertet (Niclauß 2004: 307). Im Juli 1999 verließ Hombach das Kanzleramt. Dass ihm sein Traumjob angeboten wurde, Koordinator der EU im Kosovo, kam nicht von ungefähr. Zum einen hatte sich ein bedeutender Teil seiner Aufgaben als Kanzleramtschef mit dem Rücktritt von Lafontaine erübrigt. Zum anderen wuchs die Kritik an Hombach als Koordinator der Regierungspolitik (Streeck 2003: 7, Niclauß 2004: 308, Kempf 2008: 316). Als Nachfolger von Hombach übernahm Walter Steinmeier sowohl die Organisation des Bundeskanzleramts als auch die Koordination des Bündnisses für Arbeit. Steinmeier war ein langjähriger Vertrauter Schröders, er hatte zu dessen Zeit als niedersächsischer Ministerpräsident die Staatskanzlei geleitet. Da Steinmeier seit Beginn der Regierungsübernahme als der tatsächliche Organisator des Bundeskanzleramts galt, während Hombach diese Aufgabe nur formell erfüllte, ist dessen Berufung nicht weiter verwunderlich (Niclauß 2004: 307, Schlesinger 2000: 34). Auch in der Partei konnte Schröder seinen Rückhalt ausbauen. Auf dem regulären Bundesparteitag am 07.12.1999 wurde er mit 86,3 Prozent der Stimmen im Amt des Parteivorsitzenden bestätigt. Von der Parteilinken wurde allerdings die „Soziale Schieflage“ in der Regierungspolitik weiterhin heftig kritisiert Auch die Bewertung Riesters als Arbeitsminister änderte sich im Zeitablauf  und zwar in allen Lagern. Während die Gewerkschaften anfangs hinsichtlich der Bewertung der Berufung Riesters gespalten waren, war man im Lager der Unternehmerverbände über die „schlitzohrige Wahl“ hoch erfreut. Die Euphorie verflog allerdings mit der Zeit, sowohl bei den Gewerkschaften als auch bei den Unternehmerverbänden war man über die Linie Riesters zunehmend irritiert (Hegelich 2008: 212, Beise/Schumacher 19.11.1999: 3). 51

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Das Bündnis für Arbeit

(Büchner 08.12.1999: 1). Darüber hinaus wurde auf diesem Parteitag durch eine Satzungsänderung das Amt des Generalsekretärs geschaffen. Besetzt wurde diese Position mit Müntefering, der mit 94 Prozent der Stimmen in das Amt des „geschäftsführenden Vorsitzenden“ gewählt wurde. Dies ist ein Beweis dafür, dass der neue Generalsekretär die Unterstützung und das Vertrauen der Partei besaß. Darüber hinaus konnte Müntefering auf ein großes und stabiles Netzwerk innerhalb der SPD zurückgreifen. Mit der Schaffung des Postens des Generalsekretärs verloren die Ämter des stellvertretenden Vorsitzenden und des Bundesgeschäftsführers an Bedeutung. Aufgabe des Generalsekretärs ist es, die Parteizentrale zu leiten und die Parteiarbeit zu koordinieren (Korte 25.10.1999: 14, Vorrink 2001: 58, Büchner 08.12.1999: 1). Mit der der Wahl von Müntefering in das Amt des Generalsekretärs und Steinmeier im Kanzleramt stand Schröder damit ein erfahrenes Duo zur Koordinierung von Regierungs- und Parteiarbeit zur Seite (Korte 25.10.1999: 14). Die Einrichtung des Bündnisses für Arbeit ist somit auf zwei Gründe zurückzuführen. Zum einen sollten durch tripartistische Verhandlungen koordinierte, d.h. mehrere Politikfelder umspannende, Maßnahmen möglich werden. Zum anderen nutzte Schröder sowohl als Kanzlerkandidat als auch als Kanzler das Bündnis für Arbeit, um im SPD-internen Richtungsstreit politisch zu bestehen. Aus der Darstellung geht hervor, dass der Rücktritt von Oskar Lafontaine inhaltliche und personelle Konsequenzen für das Bündnis für Arbeit zur Folge hatte. Es wird sich zeigen, inwiefern diese Veränderungen die policy- und die politicsInteressen aller Akteure beeinflussten. 3.1.2 Gewerkschaften Aufgrund der oben bereits eingeführten Tarifautonomie kommt den Gewerkschaften vor allem in ihrer Funktion als Tarifvertragspartei Bedeutung zu. Die Gewerkschaften sind innerorganisatorisch von den Dezentralisierungs- und Differenzierungstendenzen in den industriellen Beziehungen betroffen, welche sich auch auf ihre Verhandlungsposition im Bündnis für Arbeit auswirken. Deswegen werden im Folgenden die innerorganisatorischen Strukturen der Gewerkschaften und die daraus resultierenden Verhältnisse zwischen den einzelnen Ebenen diskutiert. Neben dem Deutschen Gewerkschaftsbund (DGB) waren noch die Einzelgewerkschaften IG Metall, IG Bergbau, Chemie, Energie (IG BCE), die Gewerkschaft Öffentliche Dienste, Transport und Verkehr (ÖTV) sowie die Deutsche

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Angestellten-Gewerkschaft (DAG) in das Bündnis für Arbeit integriert52 (Fickinger 2005: 131). Historisch wurde mit der Gründung des DGB das Prinzip der Einheitsgewerkschaft verwirklicht. Mit der Errichtung des DGB als Dachverband der Gewerkschaften sollte die Spaltung der Gewerkschaften entlang politischer und religiöser Linien überwunden werden. Allerdings konnte dieses Ziel nie vollständig verwirklicht werden, was sich nicht zuletzt in der heute noch bestehenden Existenz dreier weiterer Dachverbände offenbart, dem Christlichen Gewerkschaftsbund (CGB), dem Deutschen Beamtenbund (DBB) sowie dem Deutschen Führungskräfteverband (ULA)53. Allerdings ist der DGB der mächtigste Dachverband, in dem etwa 90 Prozent aller Gewerkschaftsmitglieder organisiert sind (Hassel 2003a: 104f, Hassel 2006: 201). Das Verhältnis zwischen dem Dachverband DGB und den DGBEinzelgewerkschaften ist funktional strukturiert. Nach außen gerichtet vertritt der DGB die ihm zugehörigen Gewerkschaften gegenüber dem politischadministrativen System. Nach innen koordiniert der DGB die Außenkommunikation seiner Mitgliedsgewerkschaften und stellt Infrastruktur insbesondere für kleinere Verbände bereit. Die Mitgliedsgewerkschaften hingegen agieren in der Tarifpolitik. Es besteht keine Pflicht zur Koordination, jede verfolgt ihre eigenen Ziele und Strategien unabhängig, das heißt ohne sich mit dem DGB oder den anderen DGB-Gewerkschaften verständigen zu müssen (Hassel 2003a: 109). Da sich das Bündnis für Arbeit vor dem Zusammenschluss von fünf Einzelgewerkschaften zur Vereinten Dienstleistungsgewerkschaft (ver.di) konstituierte, waren mit den Vertretern der IG Metall, der ÖTV und der IG BCE die drei mitgliederstärksten Gewerkschaften des DGB vertreten. Wobei die IG Metall mit 33,4 Prozent aller DGB-Mitglieder die stärkste war vor der ÖTV mit 19 Prozent und der IG BCE, die 11,5 Prozent aller DGB-Mitglieder auf sich vereinte (Deutscher Gewerkschaftsbund 2007). Die DAG war bis 2001 die einzige eigenständige Gewerkschaft, die sich neben den DGB-Gewerkschaften als relevante Tarifpartei etabliert hatte (Kädtler 2003: 350f). Hinsichtlich der Position des DGB im Bündnis für Arbeit lässt sich aus der funktionalen Aufgabenteilung zwischen dem DGB und seinen Mitgliedsgewerkschaften zunächst folgendes ableiten: Er bündelte die Interessen der EinzelGewerkschaften und trat als gewerkschaftlicher Verhandlungspartner auf. Insofern lässt sich auch erklären, warum die gemeinsamen Erklärungen zum Bündnis für Arbeit von der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände 52

Vertreten wurden die Gewerkschaften durch ihre Vorsitzenden, namentlich Dieter Schulte (DGB), Klaus Zwickel (IG Metall), Hubertus Schmoldt (IG BCE), Herbert Mai (ÖTV), Roland Issen (DAG) (Fickinger 2005: 131). 53 Die Abkürzung des Deutschen Führungskräfteverbands ist ein Relikt des ehemaligen Namens. Bis 2001 hieß die Gewerkschaft ‚Union leitender Angestellter’.

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(BDA) und dem DGB eben von diesem und nicht von den am Bündnis beteiligten Einzel-Gewerkschaften abgegeben wurden. Darüber hinaus waren ja nur die drei mitgliedsstärksten Mitgliedsgewerkschaften des DGB vertreten, eine Einbindung des DGB in das Bündnis kam somit zumindest formal einer Einbindung der anderen DGB Gewerkschaften gleich. Diese Einschätzung ist allerdings zu relativieren, denn aus verhandlungstaktischer Perspektive war die Einbindung des DGB aufgrund seiner fehlenden Zuständigkeit in der Tarifpolitik für die Bundesregierung eher unbedeutend, da politische Prozesse, die im Rahmen eines dreiseitigen Bündnisses konstituiert werden, im Prinzip nur ein Ziel verfolgen – ausgehandelte stabile Vereinbarungen in der Tarifpolitik (Hassel 2002: 62). Aufgrund ihrer Größe und ihrem Zuständigkeitsbereich ist die IG Metall auf den ersten Blick als bedeutendste Gewerkschaft im Bündnis zu werten. Sie ist eine der mitgliederstärksten Einzel-Gewerkschaften im DGB54 (Deutscher Gewerkschaftsbund 2007) und besitzt in ihrer Funktion als Arbeitnehmervertretung die Alleinzuständigkeit für die deutsche Wirtschaft bedeutende, exportorientierte Metall- und Elektroindustrie (Fichter 2003). Darüber hinaus resultiert die starke Position der IG Metall aus einer Besonderheit des deutschen Tarifvertragssystems: Der so genannten „Lohnführerschaft“ eines Sektors, konkret der Metallund Elektroindustrie. Von diesem Sektor geht damit die tarifpolitische Initiative aus. Diese Besonderheit des deutschen Tarifvertragssystems schlägt sich vor allem darin nieder, dass die Lohnabschlüsse in den einzelnen Sektoren trotz sektoraler Lohnverhandlungen kaum voneinander abweichen. Damit kommt der IG Metall eine Sonderstellung in der Tarifpolitik zu: Sie tritt als „heimliche gesamtwirtschaftliche Einheitsgewerkschaft“ auf. Diese spezielle Funktion erklärt auch, warum die IG Metall ihre Lohnforderungen an Rahmendaten der Gesamtwirtschaft und nicht ausschließlich an Rahmendaten der Metall- und Elektroindustrie orientiert55 (Streeck 2001: 80f). Dementsprechend selbstbewusst formuliert der als „Chef der mächtigsten Industriegewerkschaft der Welt“ wahrgenommene Klaus Zwickel seine Forderungen, womit er sich den Ruf des „Visionär für die Sozial- und Arbeitsmarktpolitik“ verschaffte (Streeck 2001: 94, Bein 21.08.2001: 4). Allerdings ist die Macht von Zwickel im Hinblick auf das Bündnis aus zwei Gründen zu relativieren. Der erste Grund ist interner Natur, der zweite betrifft die tarifpolitische de 54 Mit der Gründung der Dienstleistungsgewerkschaft ver.di im Jahr 2001 wurde die IG Metall als mitgliederstärkste Einzel-Gewerkschaft im DGB abgelöst. Seit 2005 hat die IG Metall diese Position zurückerobert. Damit war die IG Metall für die Zeit des Bündnisses nach der Gründung von ver.di die hinsichtlich der Mitgliederstärke die zweitgrößte Gewerkschaft im DGB (Deutscher Gewerkschaftsbund 2007). 55 Die Unbestimmtheit hinsichtlich der Bezugsdaten für Lohnforderungen resultiert aus der Dynamik dieser. Während des Bündnisses wurden die Daten, welche als Richtlinien für die Lohnforderungen der Gewerkschaften herangezogen werden, neu ausgehandelt.

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facto Stellung der IG Metall im deutschen Gewerkschaftsgefüge. Das Verhältnis von Zwickel zum zweiten Vorsitzenden Peters verschlechterte sich im Laufe der Zeit zusehends, sie kollidierten mit ihren Positionen und Forderung so oft, dass sich dies negativ auf die ganze IG Metall auswirkte (Bein 21.08.2001: 4). Diese Entwicklung mündete schließlich darin, dass Zwickel für seine Nachfolge entgegen der Tradition nicht seinen Stellvertreter Peters, sondern einen anderen Kandidaten vorschlug. Darauf entbrannte ein Streit über die Nachfolge von Zwickel in der IG Metall, welcher diese insgesamt deutlich schwächte (Fichter 2003). Der zweite Grund für die Relativierung der Macht der IG Metall im Bündnis ist auf deren tarifpolitische de facto Stellung zurückzuführen, denn tarifpolitische Praxis und formelle Zuständigkeiten können mitunter diametral entgegenlaufen. Formell ist die Zuständigkeit für die Tarifpolitik in der IG Metall bei deren Vorstand angesiedelt: Der Vorstand muss jede Tarifvertragskündigung, jede Forderung und jeden Abschluss genehmigen unabhängig etwaiger Beschlüsse von Tarifkommissionen. Für die Praxis sind allerdings formelle Zuständigkeiten weniger von Bedeutung als die Arbeitskampffähigkeit. Einige Bezirke der IG Metall, wie bspw. Nordrhein-Westfalen oder Baden-Württemberg, besitzen aufgrund ihrer hohen Arbeitskampffähigkeit ein so hohes Eigengewicht, dass deren Tarifverhandlungen und Ergebnisse durchaus auf die Tarifpolitik der IG Metall insgesamt durchschlagen (Kädtler 2003: 351). Vor diesem Hintergrund ist die auf den ersten Blick starke Position der IG Metall im Bündnis für Arbeit zu relativieren. Anders verhält es sich mit der Position der IG BCE. Dies ist zum einen auch auf die Verkehrung von formeller Zuständigkeit und tarifpolitischer Realität und zum anderen auf deren Vorsitzenden Hubertus Schmoldt zurückzuführen. Hinsichtlich der Tarifpolitik liegt die formelle Zuständigkeit in erster Linie bei den jeweils zuständigen Tarifkommissionen. Dem Hauptvorstand kommt lediglich die Funktion der Koordinierung zu. Allerdings verfügt kein Bezirk der IG BCE über hohe Arbeitskampffähigkeit, so dass letztlich der Vorstand die Verhandlungen in der Tarifpolitik steuert (Kädtler 2003: 351). Da der Bundesvorstand der IG BCE in der tarifpolitischen Realität mehr Durchsetzungskraft besitzt als es aufgrund der rein formellen Zuständigkeit erscheint, ist seine Position im Bündnis für Arbeit nicht zu unterschätzen. Dies hat die IG BCE, wie später noch zu erörtern ist, auch an verschiedenen Stellen unter Beweis gestellt, z.B. in der Tarifrunde im Jahr 2000. Es ist davon auszugehen, dass die IG BCE mit dem Beweis ihrer Stärke ihre Position im DGB in Konkurrenz zu den anderen beiden großen Mitgliedsgewerkschaften ausbauen wollte. Denn im Vergleich zu ver.di und der IG Metall ist die Mitgliederstärke der IG BCE gering. Auch der Vorschlag von Schmoldt aus dem Jahr 2001, dass den Vorsitz des DGB abwechselnd einer der Chefs der acht Mitgliedsgewerkschaften

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übernehmen solle, hatte zum Ziel, die informelle Übermacht der angesichts ihrer Mitgliederstärke millionenschweren DGB-Schwestergewerkschaften zu relativieren (Viering 24.10.2001: 26). Ferner stärkt auch die Person Schmoldt die Position der IG BCE im Bündnis für Arbeit. Schmoldt verfügt über uneingeschränkten Rückhalt in seiner Gewerkschaft, wovon seine Wahlergebnisse zeugen, die generell jenseits der 90 Prozent liegen (Viering 24.10.2001: 26). Dementsprechend galt Schmoldt als „verlässlicher Anker“ im Bündnis im Gegensatz zu Zwickel, dessen Gewerkschaft mit dem Streit um dessen Nachfolge beschäftigt war, sowie im Gegensatz zu ver.di-Chef Bsirske, der erst noch die Aufgabe zu lösen hatte, fünf Einzelgewerkschaften schlagkräftig zu vereinen (SZ 07.09.2002: 20). Darüber hinaus ist im Hinblick auf das Bündnis noch vor allem Schmoldts gutes Verhältnis zu den Regierungsvertretern sowie zum relevanten Arbeitgeberverband zu erwähnen, welches nicht zuletzt aus seiner Verhandlungsbereitschaft und seinem Verhandlungsgeschick resultierte (Viering 24.10.2001: 26, SZ 07.09.2002: 20). Im Gegensatz zur IG Metall ist somit von einer stärkeren Position der IG BCE auszugehen als auf den ersten Blick vermutet. Mit der Fusion der Gewerkschaften Öffentliche Dienste, Transport und Verkehr (ÖTV), Handel, Banken und Versicherungen (HBV), Deutsche Postgewerkschaft (DPG), IG Medien sowie der Deutschen Angestellten-Gewerkschaft (DAG) zur Dienstleistungsgewerkschaft ver.di verkleinerte sich die Zahl der Gewerkschafter im Bündnis. Fortan nahm der neue ver.di-Vorsitzende Bsirske anstelle des ÖTV-Vorsitzenden sowie des DAG-Vorsitzenden am Bündnistisch Platz (Fickinger 2005: 132). Zwar hat sich damit zunächst das Gewicht der Gewerkschaften hinsichtlich ihrer Mitgliederstärke verschoben, allerdings ging diese Gewichtsverschiebung aus den oben erläuterten Gründen nicht mit einer dementsprechenden Machtverschiebung im Bündnis einher. Zudem musste die Gewerkschaft ver.di erst noch ihre Durchsetzungsfähigkeit unter Beweis stellen. Demnach waren IG Metall und IG BCE die einflussreichsten Gewerkschaften im Bündnis. Weder DAG noch ÖTV stellten ein echtes Gegengewicht dar. Auch die später neu gegründete Dienstleistungsgewerkschaft ver.di änderte diese Kräfteverteilung kaum. Der Einfluss der Gewerkschaften im Bündnis ist auf verschiedene Faktoren zurückzuführen: Die de facto Verteilung der tarifpolitischen Kompetenzen zwischen Makro- und Meso-Ebene, die Wirtschaftskraft der vertretenen Branchen sowie den Rückhalt der Verhandlungsführer, also der Vorsitzenden, innerhalb der Gewerkschaft. Diese Faktoren strukturieren vor allem die interorganisatorischen Verhältnisse innerhalb des Akteurs Gewerkschaft. Darüber hinaus wirken sich diese Faktoren auch auf die Verhältnisse zu den anderen Akteuren aus.

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3.1.3 Die Wirtschafts- und Arbeitgeberverbände Die Wirtschafts- und Arbeitgeberverbände fungieren nicht nur als Tarifvertragspartei, sondern auch als Vertreter der deutschen Wirtschaft. Sie vertreten diejenigen, die Wirtschaftswachstum generieren und denen somit die Rolle eines Schlüsselakteurs im Hinblick auf die Schaffung von Beschäftigung zukommt. Diese doppelte Funktion spiegelt sich auch in der Struktur der Verbändelandschaft wider. Für die Wirtschaft waren die vier größten Unternehmerverbände durch ihre Präsidenten im Bündnis für Arbeit vertreten: Der Präsident des Bundesverbandes der Deutschen Industrie Hans-Olaf Henkel (BDI), der Präsident der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände Dieter Hundt (BDA), der Präsident des Zentralverbandes des Deutschen Handwerks Dieter Philipp (ZDH) sowie der Präsident des Deutschen Industrie- und Handelstages Hans Peter Stihl (DIHT; später DIHK) (Fickinger 2005: 131). Während die Differenzierung von BDI und BDA zu ZDH und DIHK auf die von ihnen vertretenen Branchen zurückgehen, verläuft die Differenzierung zwischen BDI und BDA entlang der Märkt, auf denen und an denen sie ihr Handeln ausrichten: Der Gütermarkt oder der Arbeitsmarkt. Die Verbände, für die der Gütermarkt den Bezugspunkt ihres Handelns darstellt, werden als Wirtschaftsverbände bezeichnet. Die Verbände, für die der Arbeitsmarkt Referenzpunkt ihrer Tätigkeit ist, werden als Arbeitgeberverbände bezeichnet (Schroeder 2003: 647). Der BDI ist der Dachverband der Wirtschaftsverbände. Nach eigenen Angaben vertritt der BDI, dem als Dachverband keine einzelnen Unternehmen, sondern Verbände angehören, mehr als 100.000 Unternehmen mit über 8 Millionen Beschäftigten (Bundesverband der Deutschen Industrie 2008). Nach außen vertritt der BDI die wirtschaftlichen und wirtschaftspolitischen Interessen seiner Mitglieder gegenüber dem politischen System sowie gegenüber der Gesellschaft im In- und Ausland. Nach innen fungiert der BDI als koordinierende Instanz der Politik auf Branchenebene (Schroeder 2003). Der Dachverband der deutschen Arbeitgeberverbände, die BDA, vertritt nach eigenen Angaben etwa 2 Millionen Unternehmen, die etwa 80 Prozent aller Beschäftigten stellen (BDA 2006: 11). Die Interessenvertretung der BDA umfasst die für ihre Mitglieder relevanten Bereiche Arbeitsrecht, Arbeitsmarkt-, Bildungs-, Personal-, Sozial- und Gesellschaftspolitik. Da branchenübergreifende Tarifverträge abgelehnt werden, hat die BDA nach innen gerichtet die Aufgabe, die Tarifpolitik zu koordinieren und den branchen- und regionenübergreifenden Konsens der Mitglieder herzustellen. Wichtiger Bestandteil ist hierbei die Festsetzung eines „Katalogs der zu koordinierenden lohn- und tarifpolitischen Fragen“, des so genannten „Tabukatalogs“, der die Themen und Niveaus festhält, die nicht tarifvertraglich geregelt werden dürfen (Schroeder 2003: 648).

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Der ZDH vertritt die Gesamtinteressen des Handwerks gegenüber dem politisch-administrativen System. Damit deckt der ZDH die Interessenvertretung einer Branche ab, die weder im BDI noch in der BDA vertreten ist. Nach eigenen Angaben gibt es etwa 962 400 handwerkliche Betriebe, die etwa 13 Prozent aller Erwerbstätigen beschäftigen (Zentralverband des deutschen Handwerks 2008). Die Aufgabe des ZDH nach innen besteht in der Koordinierung der Willensbildung in allen grundsätzlichen Fragen der Handwerkspolitik (Schroeder 2003). Der DIHK vertritt als Dachorganisation der Industrie- und Handelskammern die Interessen der Wirtschaft auf der Bundesebene und ist als privatrechtlicher Verein organisiert. Seine Mitglieder hingegen, die Industrie- und Handelskammern (IHKs), sind öffentlich-rechtliche Körperschaften. Außer für die freien Berufe sowie für Betriebe des Handwerks und der Landwirtschaft gilt für alle gewerblichen Unternehmen die Zwangsmitgliedschaft in der IHK. Juristisch wird diese mit der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durch die IHKs begründet wie beispielsweise Abnahme von beruflichen Prüfungen, Bestellung von Sachverständigen und gutachterliche Tätigkeiten für die öffentlichen Verwaltungen (Schroeder 2003). Das politische Gewicht der einzelnen Verbände wird in der Literatur widersprüchlich eingeschätzt. Generell wird der BDI als politisch einflussreichster Unternehmerverband dargestellt. Erklären lässt sich diese Bewertung durch die Machtressourcen des BDI. Seine Mitglieder besitzen die Verfügungsgewalt über große und wichtige Teile der Wirtschaft, sie stellen gesamtgesellschaftlich wichtige Güter wie Arbeitsplätze bereit, generieren Wirtschaftswachstum und erzeugen so besteuerungsfähige Einkünfte aus Arbeitnehmer- und Unternehmertätigkeit (Jochem/Siegel 1999: 52, Schroeder 2003: 647, Schmidt 2004: 119). Gleichzeitig wird diese Einschätzung relativiert, einstweilen wird ihr sogar widersprochen. Schroeder (2003) verweist auf die „industrielastige“ Struktur des BDI, aufgrund derer durch die Mitglieder des BDI nur etwa ein Drittel der nationalen Bruttowertschöpfung repräsentiert wird. Sebaldt und Straßner (2004) verorten den BDI zwar nur als zweitmächtigsten Wirtschaftsverband hinter dem DIHK, verweisen allerdings zugleich darauf, dass dieser nicht in Tarifverhandlungen tätig wird. Dieser Bereich wird jedoch für die politische Bedeutung eines Verbandes als äußerst bedeutend angesehen (Schroeder 2003: 647, Sebaldt/Straßner 2004: 104, 231). Hinsichtlich der Beurteilung des politischen Gewichts der einzelnen Verbände im Bündnis für Arbeit sind weniger deren Mitgliederstärke und Ressourcen von Belang als vielmehr deren Vertreter sowie die interne Geschlossenheit. Aufgrund der vorherrschenden Zwangsmitgliedschaft im DIHK erscheint er als mächtiger Unternehmerverband, weil er damit unter anderem ein besonderes Gewicht gegenüber politischen Instanzen besitzt: Auf diese Weise kann durch

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den DIHK das wirtschaftliche Gesamtinteresse auf der Grundlage einer breiten Unternehmerschaft und unabhängig von Einzelinteressen vertreten werden (Deutscher Industrie- und Handelskammertag 2008, Sebaldt/Straßner 2004: 107). Allerdings wurde der DIHK durch einen Personalwechsel 2001 und internen Zerwürfnissen geschwächt. Hinzu kam noch der Unmut des Mittelstandes, der sich weder vom DIHK noch vom BDI hinreichend vertreten fühlte. Verstärkt wurde dieser Eindruck durch die Ansicht verschiedener Akteure (Opposition, Medien usw.), dass der Mittelstand die Hauptlast der aktuellen Wirtschaftspolitik zu tragen habe (Beise 14.11.2002: 19). Ebenso ist die Tatsache, dass die BDA hinsichtlich des Bündnisses für Arbeit über größere Machtressourcen verfügte als der BDI, nicht nur rein organisatorisch aus deren Zuständigkeit für die Tarifpolitik zu begründen, sondern lässt sich auch und vor allem personell aus der Besetzung des Präsidentenamtes der BDA ableiten. Von Anfang an wurde BDA-Präsident Hundt als „informeller Chef-Sprecher“ der deutschen Wirtschaft gehandelt (Beise 20.01.2000: 21). Zwar wurde Hundt im Verlauf für seinen konsensorientierten Kurs auch intern stark angegriffen und drohte seine Vormachtstellung zu verlieren, er konnte jedoch seine Position halten und ausbauen. Aufgrund der Personalwechsel an der Spitze im BDI und im DIHK sowie aufgrund seiner langjährigen Erfahrung an der Spitze der BDA war es für Hundt ein leichtes, sich zu behaupten (Beise/Hagelüken 02.03.2001: 27). Allerdings darf der reale Einfluss der BDA im Bündnis und vor allem in der Tarifpolitik nicht überschätzt werden, da die tarifpolitische Kompetenz bei den Fachverbänden liegt. Hieraus erklärt sich auch die Tradition, dass der Arbeitgeberverband Gesamtmetall als Arbeitgeberverband der „Lohnführenden“ Branche den Präsidenten der BDA stellt. Darüber hinaus können Unternehmer autonom agieren und sind deshalb im Prinzip auf Zusammenschlüsse zur Durchsetzung ihrer Interessen nicht angewiesen. Diese Einschränkung gilt für alle Unternehmerverbände (Schroeder 2003: 648). Die innerorganisatorischen Verhältnisse der Arbeitgeber- und Unternehmerverbände werden in erster Linie von den Faktoren ‚Funktion‘, ‚vertretene Branche‘ sowie ‚Personal‘ strukturiert. Auch für die Arbeitgeberverbände hatten die Dezentralisierungs- und Differenzierungstendenzen innerorganisatorische Verschiebungen zur Folge, dennoch sind die Dachverbände nach wie vor die zentralen Verhandlungspartner auf der Makro-Ebene. Damit sind die Ausgangspositionen der Akteure sowohl im Hinblick auf die industriellen Beziehungen sowie im Hinblick auf die inter- und innerorganisatorischen Verhältnisse dargelegt worden. Im Folgenden werden nun die policyInteressen der Akteure im Zeitablauf analysiert, um den in den Verhandlungen erreichten Grad an Konzertierung bestimmen zu können.

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3.2 Die Dynamik der policy-Interessen der Akteure im Verhandlungsverlauf Um den in den Verhandlungen erreichten Grad an Konzertierung ermitteln zu können, ist eine Analyse der Positionen der Akteure notwendig (vgl. 1.2). Die hier vorgenommene Erörterung bezieht also nur die Policy-Ebene in Betracht. Um der Dynamik der inhaltlichen Standpunkte der einzelnen Akteure im Verlauf der Verhandlungen Rechnung tragen zu können, orientiert sich die Analyse an der chronologischen Abfolge der einzelnen Verhandlungsphasen. Es handelt sich somit um eine politikfeldübergreifende Analyse. Um den Untersuchungsgegenstand auf institutionelle Reformen der Arbeitsmarktes und der sozialen Sicherung zu begrenzen, konzentriert sich diese Studie auf Verhandlungsgegenstände, welche die Einkommenspolitik betreffen. Zur Einkommenspolitik zählen Maßnahmen, welche die Distribution des gesamtgesellschaftlichen Einkommens regeln. Somit wirken sich einkommenspolitische Maßnahmen auch immer auf volkswirtschaftliche Größen wie Arbeitslosigkeit, Wirtschaftswachstum usw. aus (Woldendorp/Delsen 2008: 43). Im Gegensatz zu den Verhandlungen in den Niederlanden wurden die verschiedenen einkommenspolitischen Reformmaßnahmen nicht in jeder Verhandlungsrunde des Bündnisses für Arbeit diskutiert. 3.2.1 Das Bündnis für Arbeit: Politikfelder und Ausgangspositionen der Akteure Da verschiedene Politikfelder, vor allem die Finanzpolitik, die Steuerpolitik, die Tarifpolitik und die Sozialpolitik, das Zusammenspiel von Angebot und Nachfrage auf den Arbeitsmärkten beeinflussen, waren in erster Linie diese Politikfelder zentraler Bestandteil der Verhandlungen im Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerb (Hassel/Hoffmann 1999). Durch gemeinsame Verabredungen koordinierter Strategien zwischen den bedeutendsten Akteuren auf diesen verschiedenen Politikfeldern im Bündnis, sollten integrierte Lösungen in Form von koordinierten Reforminitiativen und komplementären Maßnahmen möglich werden (Heinze 2002: 88f). Die Herausbildung koordinierter Strategien zur Abstimmung des Handelns der einzelnen Akteure erfordert, dass die Akteure sich hinsichtlich der inhaltlichen Ausrichtung des gemeinsamen Vorgehens sowie hinsichtlich des handlungsleitenden Paradigmas einig werden. Im Folgenden soll deswegen erörtert werden, ob bzw. inwiefern die einzelnen Akteure hinsichtlich ihrer politikfeldspezifischen Positionen einig wurden. Als Referenzpunkt wird hierbei Konzertierung im Sinne der positiven Koordination von Scharpf (Scharpf 1997: 132) herangezogen (vgl. 1.2).

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Aufgrund der mit der Zielsetzung des Bündnisses für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit notwendigen Einigung der Akteure hinsichtlich des handlungsleitenden Paradigmas, wurden schon im Vorfeld des Bündnisses die jeweiligen Positionen und Forderungen deutlich gemacht. Bundeskanzler Schröder forderte von den Beteiligten, dass sie sich „vom Denken in angestammten Besitzständen und von überkommenen Vorstellungen“ trennen. Vorleistungen der Bundesregierung seien in der geplanten Steuerreform, in der geplanten Entlastung bei den Lohnnebenkosten sowie im Sofortprogramm gegen Jugendarbeitslosigkeit zu sehen (Bundesregierung 1998b: 22f). Dass diese Maßnahmen den Zweck der Vorleistungen auch wirklich erfüllen sollten, war nicht zuletzt daran zu erkennen, dass die Regierungskoalition als Reaktion auf die seitens der Unternehmerverbände sowie großer Teile der Wirtschaft vorgebrachte massive Kritik an der geplanten Steuerreform reagierte und die Senkung der Unternehmenssteuersätze auf 35 Prozent um ein Jahr vorzog und außerdem eine zuvor nicht vorgesehene Entlastung des Mittelstandes in die Finanzierung der Reform in ihre Pläne integrierte (FAZ 07.11.1998: 13, Göbel 21.10.1998: 3). Als Bedingung für die Aufnahme dreiseitiger Verhandlungen forderten die Gewerkschaften ein klares Bekenntnis zur Tarifautonomie von allen Beteiligten56. Im Falle der Realisierung eines Bündnisses für Arbeit unter dieser Bedingung sowie einer spürbaren Entlastung der Nettolöhne durch die geplante Steuerreform stellten DGB und IG Metall gemäßigte Lohnforderungen in Aussicht (DGB-Bundesvorstand 1998, SZ 19.02.1998: 6, SZ 05.10.1998: 6). Die Unternehmerverbände, deren Verhältnis zur neuen Bundesregierung angesichts der angekündigten Reformvorhaben „kühl“ war, sprachen sich dennoch für eine Teilnahme am Bündnis aus. Voraussetzung für den Erfolg der Verhandlungen sei, dass die Gewerkschaften an ihrer moderaten Lohnpolitik festhielten und es zu keiner weiteren Verkürzung der Arbeitszeit komme (Hundt 1999a: 57, FAZ 05.10.1998: 21). Die Positionen und Forderungen der einzelnen Akteure zeigen, dass sich die Akteure darin einig waren, dass vor allem die Höhe der Lohnkosten ein politisch zu bearbeitendes Produktions- und Verteilungsproblem darstellten.

56 Angesichts der formalen und auch realen Verteilung von Kompetenzen in Tarifverhandlungen (vgl. 3.1) sowie der Tatsache, dass sich die Tarifautonomie aus der im Grundgesetz verankerten Koalitionsfreiheit ableiten lässt, war der Fortbestand dieser gesichert. Die Forderung der Gewerkschaften nach einem Bekenntnis zur Tarifautonomie lässt sich nur damit erklären, dass diese eine indirekte Aushebelung dieser durch das Bündnis fürchteten. Diese Befürchtung ist wiederum nur vor dem Hintergrund des Ziels der Verbesserung der Beschäftigungssituation zu verstehen, da von den Verhandlungen zur Verbesserung der Beschäftigungssituation auch Impulse für die Tarifpolitik und somit indirekter Einfluss auf die Tarifauseinandersetzungen zu erwarten waren (Bispinck/Schulten 1999: 870). Insofern forderten die Gewerkschaften mit dem Bekenntnis zur Tarifautonomie die Anerkennung der Tarifverhandlungen als der zentralen Arena der Tariflohnaushandlung.

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Darüber hinaus signalisierten die einzelnen Akteure auch die Bereitschaft zur Koordination, indem sie die Bedingungen einer solchen darlegten. Dieses Ergebnis steht nicht in Widerspruch zu dem von den Gewerkschaften geforderten Bekenntnis zur Tarifautonomie. Denn die Höhe der Lohnkosten ist nicht nur von den Tariflöhnen abhängig, sondern auch von den so genannten Lohnnebenkosten. Lohnnebenkosten sind allerdings nicht das Ergebnis von Tarifauseinandersetzungen, sondern Resultat sozialpolitischer Maßnahmen. Denn Lohnnebenkosten setzen sich in erster Linie aus sozialversicherungspflichtigen Beiträgen und Abgaben zusammen, welche die Basis der Finanzierung eines konservativen Wohlfahrtsstaatsregimes bilden. Hinsichtlich der Ausgangspositionen ist eher ein schwacher Grad an Konzertierung festzustellen. Faktisch erkannten die Akteure die Höhe der Lohnkosten als ein Produktions- und Verteilungsproblem an, im Hinblick auf ein koordiniertes Handeln signalisierten sie allerdings lediglich ihre Bereitschaft. Die Ergebnisse des ersten Bündnisgesprächs vom 07. Dezember 1998 untermauern diesen Eindruck. Die gemeinsame Erklärung des Bündnisses für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit enthält sowohl inhaltliche als auch auf die gemeinsame Koordination ausgerichtete Komponenten, wobei sich diese beiden Komponenten faktisch nicht trennen lassen, da eine Koordinierung des Handelns auch immer eine inhaltliche Grundlage erfordert. Hinsichtlich der im Bündnis zu bearbeitenden Produktions- und Verteilungsprobleme einigten sich die Akteure auf folgendes Vorgehen. Für den Bereich Tarifpolitik setzten sich die Akteure neben dem im Folgenden noch zu erörterten Formelkompromiss noch verschiedene Maßnahmen zur Arbeitsumverteilung zum Ziel. Im Bereich der Finanzpolitik sollte eine dauerhafte Senkung der gesetzlichen Lohnnebenkosten erreicht werden. Im Bereich der Steuerpolitik verpflichtete sich die Bundesregierung auf die Implementierung der Unternehmenssteuerreform zum 01. Januar 200057. Im Bereich der Sozialpolitik einigte man sich auf eine strukturelle Reform der Sozialversicherungen sowie auf die Schaffung flexibilisierter und verbesserter Möglichkeiten für das vorzeitige Ausscheiden aus dem Erwerbsleben im Rahmen der bestehenden gesetzlichen Altersgrenzen durch gesetzliche, tarifvertragliche und betriebliche Regelungen. Des Weiteren sollten neue Beschäftigungsfelder und Ausbildungsmöglichkeiten für gering qualifizierte Arbeitnehmer unter Erprobung und Einsatz neuer Instrumente erschlossen werden (Bündnis für Arbeit 1999a). Die Akteure erkannten also die Tarifpolitik, die Steuerpolitik, die Finanzpolitik sowie die Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik als Produktions- und Verteilungs57

Diese konkrete Maßnahme stellt eine Ausnahme dar und ist damit zu begründen, dass es sich bei der Unternehmenssteuerreform nicht um eine im Bündnis für Arbeit ausgehandelte Maßnahme, sondern um eine mittels des parlamentarischen Prozesses auf den Weg gebrachte Maßnahme handelt.

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probleme an. Allerdings einigten sie sich nicht auf konkrete Maßnahmen zur Behebung dieser Probleme, da die Anerkennung der Problemfelder nicht mit einer inhaltlichen Auseinandersetzung über mögliche Lösungen einherging. Exemplarisch hierfür ist der so genannte tarifpolitische Formelkompromiss. „Die am Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit beteiligten Seiten streben vor allem an: […]. 6. Eine Tarifpolitik, die den Beschäftigungsaufbau unterstützt.“ (Bündnis für Arbeit 1999a) Wie die Analyse der Tarifrunde 1999 zeigen wird, verfolgten zwar alle Akteure dieses Ziel, allerdings unterschieden sich ihre Positionen zum Teil fundamental hinsichtlich der zu ergreifenden Maßnahmen. Aufgrund der fehlenden inhaltlichen Auseinandersetzung gehen auch die Erklärungen hinsichtlich der Koordination des Handelns nicht über den Status von Absichtserklärungen hinaus: „Die am Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerb beteiligten Seiten stimmen in den folgenden Punkten überein: 2 Eine positive Entwicklung am Arbeits- und Ausbildungsmarkt erfordert eine dauerhafte Zusammenarbeit zwischen Staat, Gewerkschaften und Wirtschaft. Besonders dringlich ist eine enge Abstimmung zwischen den Beteiligten. […]. 4 Erforderlich sind wirksame Beiträge des Staates, von Wirtschaft und Gewerkschaften sowie Selbstverpflichtungen der Tarifparteien. Alle müssen zusammenwirken, um gemeinsam spürbare Beschäftigungserfolge zu erzielen. Es ist gemeinsames Verständnis, das eigenverantwortliches Handeln der Bündnispartner – zum Beispiel der Tarifparteien und der Politik – an den Zielen dieses Bündnisses ausgerichtet wird und die Bündnisvereinbarung unterstützt. Die Tarifautonomie bleibt unangetastet.“ (Bündnis für Arbeit 1999a: 262)

Die Akteure verpflichteten sich zwar darauf, ihr Handeln entlang der Ziele des Bündnisses auszurichten, aber aufgrund der oben dargelegten fehlenden inhaltlichen Übereinstimmung blieb diese Erklärung unkonkret. Koordination wurde zwar beabsichtigt, musste in der Zukunft aber erst noch realisiert werden. Die Akteure haben sich also hinsichtlich der Ziele, die in den zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit wesentlichen Politikfeldern erreicht werden sollten, einigen können (Heinze 2002: 89). Allerdings ohne sich auf Maßnahmen, mit denen diese Ziele erreicht werden sollten, zu verständigen. Insofern ist in Bezug auf Konzertierung nur ein schwacher Grad festzustellen. Die Akteure konnten sich lediglich auf die Anerkennung der gleichen Produktions- und Verteilungsprobleme festlegen, eine Übereinkunft hinsichtlich eines koordinierten Handelns gab es jedoch nicht.

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Tabelle 9: Konzertierung im ersten Bündnisgespräch Themen Tarifpolitik Arbeitsmarktpolitik Sozialpolitik

Grad der Konzertierung schwach schwach schwach

Quelle: Eigene Darstellung 3.2.2 Die zweite Bündnisrunde: Die Akteure und ihre Tauschmassen Da die Verhandlungen der zweiten Bündnisrunde im Februar 1999 von den vorausgegangenen Tarifauseinandersetzungen geprägt waren, muss zunächst der Verlauf der Tarifrunde 1999 dargelegt werden, um die Verhandlungen der zweiten Bündnisrunde in Bezug auf Konzertierung beurteilen zu können. Der Verlauf der Tarifrunde 1999 spiegelt die fehlende inhaltliche Auseinandersetzung bzw. Einigung während der ersten Bündnisrunde wider. Es muss davon ausgegangen werden, dass der tarifpolitische Formelkompromiss, welcher mit seiner Forderung nach einer den Beschäftigungsaufbau unterstützenden Tarifpolitik lediglich ein tarifpolitisches Ziel und nicht ein gemeinsames tarifpolitisches Handeln enthielt, tatsächlich den größten gemeinsamen Nenner darstellte. Denn die Verhandlungen der Tarifrunde 1999 zeigen, dass die Konfliktlinien in Bezug auf die inhaltliche Ausrichtung der Tarifpolitik nicht nur zwischen den einzelnen Akteuren, sondern auch innerhalb der einzelnen Akteure verliefen. Den Auftakt der Diskussionen zur Tarifrunde 1999 vollzog GesamtmetallPräsident Werner Stumpfe im August 1998. Ganz im Zeichen der auf Initiative von Stumpfe hin geschlossenen neuen Metall-Partnerschaft58 zwischen den Tarifparteien Gesamtmetall und IG Metall stellte der Gesamtmetall-Präsident den Arbeitnehmern reale Lohnzuwächse in Aussicht (Müller/Wilke 1999: 224, SZ 21.08.1998: 20). Die Brisanz dieser Ankündigung ist nur vor dem Hintergrund zu verstehen, dass sich die Tarifabschlüsse seit Anfang der 1990er Jahre durch eine moderate Lohnpolitik auszeichneten, d.h. dass die vereinbarten Lohnsteige58 Im März 1998 rief Gesamtmetall-Präsident Stumpfe auf dem M+E Forum einen „verbandspolitischen Paradigmenwechsel“ aus. Dieser Vorschlag zu einer Metallpartnerschaft – der sich vor dem Hintergrund der desolaten Arbeitsmarktsituation durchaus in die deutsche Tradition des sozialpartnerschaftlichen Verhaltens in Krisensituationen einordnen lässt – zielte auf einen gemeinsamen Beitrag der beiden Tarifparteien der wirtschaftlich bedeutenden Metall- und Elektrobranche zur Stabilisierung von Staat und Gesellschaft. Konkret bestand die neue Partnerschaft, die auch seitens der IG Metall akzeptiert wurde, aus einem neuen Branchenverhaltenskodex und einem Positionspapier zur friedlichen Lösung von Tarifkonflikten (Müller/Wilke 1999: 209f).

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rungen unter dem Produktivitätsfortschritt blieben (Bispinck/Schulten 1999: 872). Damit wurde die Wende in der Tarifpolitik in den 1990er Jahren zwar seitens Gewerkschaften und vor allem durch die IG Metall gefordert59, den Weg hierfür ebnete aber der Arbeitgeberverband Gesamtmetall, indem dieser als erster Arbeitgeberverband Reallohnzuwächse als realistisches Verhandlungsergebnis in Betracht zog. Stumpfe wurde für diesen Vorstoß aus den eigenen Reihen kritisiert, da die Arbeitgeber bislang argumentiert hatten, dass Arbeitslosigkeit lediglich durch Lohnabschlüsse weit unterhalb des Produktivitätsfortschritts wirksam bekämpft werden könnte (Loke 31.12.1998: 26). Besonders prekär war aus Sicht der Unternehmerverbände die konkrete Definition des erwarteten Produktivitätsfortschritts in der Metallbranche auf vier Prozent, womit Stumpfe die handlungsleitende Marke für die Gewerkschaften gesetzt hatte. Denn angesichts der Tatsache, dass die IG Metall für die Tarifrunde 1999 erstmals seit Jahren die so genannte Umverteilungskomponente offiziell wieder in ihre Lohnforderungen integrierte, d.h. den aus absehbarem Produktivitätsfortschritt und erwarteter Preisentwicklung bestehenden kosten-neutralen Verteilungsspielraum mit ihrer Lohnforderung offiziell übertreffen wollte, um eine Verteilung zugunsten der Arbeitnehmer zu erwirken, war zu erwarten, dass die Lohnforderung der IG Metall über vier Prozent liegen würde (Bispinck/Schulten 1999: 875, Deckstein 14.10.1998: 25, Bispinck 2000a: 82). Der Gewerkschaftsvorstand der IG Metall gab den für die Tarifverhandlungen zuständigen regionalen Tarifkommissionen schließlich die Empfehlung mit einer Forderung nach 6,5 Prozent höheren Löhnen in die Tarifverhandlungen einzusteigen (SZ 14.10.1998: 25)60. Bis auf die IG BCE folgten die Einzelgewerkschaften der IG Metall sowohl hinsichtlich der Höhe ihrer Forderungen als auch hinsichtlich der beschäftigungspolitischen Begründung. Denn während die Arbeitgeber vor dem Hintergrund einer sich abzeichnenden Krise der Weltwirtschaft und einer nachlassenden deutschen Konjunktur eine beschäftigungsfördernde Wirkung der Tarifpolitik nur durch Tarifabschlüsse weit unterhalb des Produktivitätsfortschritts gewährt sahen (SZ 12.11.1998: 5), erschien den Ge59 Bereits 1997 hatte der IG Metallvorsitzende Zwickel ein „Ende der Bescheidenheit“ in der Lohnpolitik gefordert. Da sich diese Forderung bis dato nicht erfüllt hatte, war auch die Tarifrunde 1999 von dieser Forderung geprägt (Gesamtmetall 1999, Maier-Mannhart 16.05.1998: 25). 60 Die Forderung der IG Metall basierte auf folgenden gesamtwirtschaftlichen Rahmendaten: Für das Jahr 1999 rechnete die IG Metall mit einer Inflationsrate von 1,5 Prozent sowie eines gesamtwirtschaftlichen Produktivitätsfortschritts von 2,5 Prozent. Für die Metallindustrie wurde mit einem Produktivitätsanstieg von 5,5 Prozent kalkuliert (SZ 14.10.1998: 25). Vor dem Hintergrund der Tariferhöhungen der Vorjahre von 1,5 bzw. 2,5 Prozent mag diese Forderung hoch erscheinen, in Anbetracht der Tatsache, dass die Forderungen der gewerkschaftlichen Basis bis zu 10 Prozent mehr Lohn betrugen und dass der Arbeitgeberverband Gesamtmetall selber die Mindestmarke der Forderungen definiert hatte, ist die Höhe der Eingangsforderung allerdings zu relativieren (Deckstein 14.10.1998: 25).

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werkschaften gerade eine nachfrageorientierte Lohnpolitik als geeignetes tarifpolitisches Mittel zur Beschäftigungsförderung. Gerade vor dem Hintergrund einer sich abzeichnenden Rezession sei eine Stärkung der Massenkaufkraft zur Ankurbelung der Binnennachfrage nötig, vor allem in Anbetracht der Tatsache, dass 71 Prozent aller Waren und Dienstleistungen im Inland verbraucht würden (SZ 14.10.1998: 25, SZ 18.12.1998: 6). Die IG BCE hingegen, deren Vorsitzender Schmoldt in keiner der beiden Positionen ein Mittel zur wirksamen Bekämpfung des Beschäftigungsproblems sah61, distanzierte sich von der Lohnforderung der IG Metall mit der Begründung, dass bei den tarifpolitischen Überlegungen auch die von der Regierung geplanten Entlastungen bei Steuern und Abgaben berücksichtigt werden müssten62 (SZ 19.10.1998: 5). Die Konfliktlinien in den Positionen hinsichtlich beschäftigungsfördernder Tarifpolitik verliefen aber nicht nur zwischen und innerhalb der Akteure Unternehmerverbände und Gewerkschaften, sondern auch innerhalb des Akteurs Bundesregierung. Während Bundeswirtschaftsminister Müller eher eine angebotsorientierte Tarifpolitik vertrat und Lohndisziplin forderte, konnten die Gewerkschaften seitens des Finanzministeriums mit voller Unterstützung rechnen. Denn Bundesfinanzminister Lafontaine trat ebenfalls für eine nachfrageorientierte Tarifpolitik ein (Hennemann 28.12.1998: 4). Letztendlich endeten die von Warnstreiks begleiteten Tarifverhandlungen in der Metall- und Elektrobranche wenige Tage vor dem zweiten Bündnisgespräch per Schlichtungsverfahren (Deckstein 19.02.1999: 4). Die Tarifparteien einigten sich auf eine Lohnerhöhung von 3,2 Prozent bei einer Laufzeit von 12 Monaten. Aufgrund der Lohnführerschaft der Metall- und Elektrobranche wirkte sich der Abschluss auch auf die Tarifverhandlungen in anderen Sektoren aus, die Tarifabschlüsse für das Jahr 1999 bewegten sich zwischen 2,9 und 3,3 Prozent bei einer Laufzeit von bis zu 13 Monaten (Bispinck 2000b). Der Verlauf der Tarifrunde 1999 kann als Beleg dafür gesehen werden, dass die Akteure in Bezug auf Konzertierung in der ersten Bündnisrunde lediglich einen schwachen Grad erreichten. Der Tarifkonflikt offenbarte das Ausmaß der fundamental auseinanderliegenden Positionen der Akteure in Bezug auf die Tarifpolitik. Daran änderte auch 61 „Nun spricht zwar in der Tat einiges dafür, daß mit einer reinen nachfrageorientierten Politik die Massenarbeitslosigkeit nicht wirksam zu bekämpfen ist. Die von der konservativ-liberalen Koalition betriebene, strikt angebotsorientierte Politik jedoch hat die Beschäftigungskrise ganz erheblich verschärft.“ (Schmoldt 21.12.1998: 4) 62 Letztendlich gab die IG BCE im Februar 1999 zwar auch eine Forderungsempfehlung von 5,5 Prozent ab, begründete die Höhe ihrer Forderung aber mit den Erwartungen ihrer Mitglieder und betonte stets, dass die Sicherung von Arbeitsplätzen weiterhin ein Schwerpunkt ihrer Tarifpolitik bliebe (SZ 25.02.1999: 17). An dieser Stelle ist darauf hinzuweisen, dass sich die wirtschaftliche Situation der von der IG BCE vertretenen Branchen generell relativ gut darstellt.

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der Tarifabschluss nichts, wie vor allem die Reaktion der Arbeitgeber zeigte. Diese kritisierten den Abschluss nicht nur inhaltlich, sondern auch in Bezug auf dessen Zustandekommen. Die Arbeitgeber argumentierten, dass der Tarifabschluss im Ergebnis höhere Lohnstückkosten zur Folge habe, was wiederum die Wettbewerbsfähigkeit deutscher Unternehmen beeinträchtige und somit dem Ziel der Schaffung von Arbeitsplätzen zuwiderlaufe. Ihre Zustimmung zu diesem Abkommen sei letztlich erpresst worden, da die einzige Alternative zu diesem Abschluss Arbeitskampf gewesen sei (Wrangel/Petersdorff 28.02.1999: 5). Als Konsequenz entflammte eine Diskussion über den Einfluss des Bündnisses auf die Tarifpolitik. Die Forderungen reichten von der Formulierung verbindlicher Lohnleitlinien durch das Bündnis bis zur Auslagerung tarifpolitischer Themen aus dem Bündnis. Das Bündnis drohte an diesen Auseinandersetzungen zu zerbrechen. BDA-Präsident Hundt präsentierte in der zweiten Bündnisrunde am 25. Februar 1999 schließlich einen Vorschlag hinsichtlich der Funktion des Bündnisses in der Tarifpolitik. Demnach sollte das Bündnis in Zukunft die „Moderation der Tarifpolitik“ übernehmen. Konkret schlug Hundt eine Übereinkunft über die Parameter vor, welche dem Lohnaushandlungsprozess zu Grunde gelegt werden sollten: „Wir hätten bereits viel erreicht, wenn wir uns darauf verständigen könnten, welche ökonomischen Parameter bei der Lohnfindung Berücksichtigung finden sollen. Das wäre ein großer Schritt, die Lohnpolitik berechenbarer und rationaler zu gestalten.“ (Hundt 1999a: 60)

Zu den bedeutendsten Parameter zählten laut Hundt: Produktivität, Beschäftigungsstand sowie die Entwicklung der Abgabepreise einer Branche, die sich in Änderungen bei der Belastung mit Steuern und Abgaben oder bei der Höhe der Kapitalkosten niederschlagen. Darüber hinaus sprach sich Hundt für die Errichtung einer „gemeinsamen Einrichtung des Bündnisses“ aus, die nach dem Vorbild der niederländischen „Stiftung der Arbeit“ zur Etablierung einer „neuen Kultur der Sozialpartnerschaft“ beitragen sollte. Neben der Verständigung auf grundsätzliche Orientierungen hinsichtlich der Lohnfindung vor Tarifrunden, sollte die Einrichtung die Funktion einer „übergreifenden Schlichtungsinstanz“ übernehmen. Diese sollte durch die Verpflichtung der Gewerkschaften zur Aufnahme von Konsultationen vor der Durchführung von Arbeitskampfmaßnahmen erfüllt werden (Hundt 1999a: 61, Bispinck/Schulten 1999: 875). Da dieser zweite Teil des Vorschlags aus Sicht der Gewerkschaften einem Eingriff in das Streikrecht gleichkam, lehnten sie diesen geschlossen ab (Bispinck/Schulten 1999: 875). Dabei erhielten sie Unterstützung von Bundeskanzler Schröder: „Wer das Streikrecht weiter einschränken will, legt die Axt an eine Institution, die Deutschland stark und erfolgreich gemacht hat, an die Tarif-

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autonomie.“ (Bundesregierung 1999: 268). Allerdings konnten sich die Bündnisakteure auf die Diskussion eines volkswirtschaftlichen Datenkranzes verständigen, dessen Parameter tarifpolitische Orientierung bieten sollten. Die Benchmarking-Gruppe wurde beauftragt, einen solchen Datenkranz zu ermitteln (Bundesregierung 1999, Schulte 1999: 72). Dadurch konnte im Bündnis formal zwar eine tarifpolitische Einigung erzielt werden, im Hinblick auf Konzertierung ist diese Einigung aber weitaus kritischer zu beurteilen. Mit der Einigung über die Erarbeitung tarifpolitisch relevanter Parameter brachen die Akteure die Auseinandersetzung zwar von eher ideologisch geprägten Argumentationsmustern auf eher sach-orientierte geprägte Argumentationsmuster herunter, allerdings gingen die Diskussionen über diese Wende nicht hinaus. Weiterführende inhaltliche Auseinandersetzungen in Bezug auf die tarifpolitische Relevanz verschiedener Parameter waren auch nicht zu erwarten, da diese inhaltlichen Auseinandersetzungen zunächst in die Benchmarking-Gruppe ausgelagert wurden. Auch diese Einigung stellte somit lediglich einen schwachen Grad an Konzertierung dar. Die Akteure erkannten zwar die Tarifpolitik weiterhin als Produktions- und Verteilungsproblem an, hinsichtlich eines koordinierten Handelns kamen sie aber wiederum nicht über eine Absichtserklärung hinaus. Diese Einschätzung wird durch die geführte Auseinandersetzung hinsichtlich der Funktion eines tarifpolitischen Datenkranzes untermauert. Während der IG-Metall Vorsitzende Zwickel die Auffassung vertrat, dass aus einer Diskussion volkswirtschaftlicher Rahmendaten keine verbindlichen Vorgaben für die Lohnpolitik resultieren dürften (Bispinck/Schulten 1999: 876), signalisierte der IG BCE Vorsitzende Schmoldt Bereitschaft zu einem Dialog über Parameter zur mittel- und langfristigen Orientierung der Tarifpolitik (FAZ 26.02.1999: 1). Diese Einschätzung der Funktion des Datenkranzes wurde auch seitens der Bundesregierung vertreten, die in einer Presseerklärung verlauten ließ, dass „die Gesprächspartner im Bündnis für Arbeit sich künftig auf gemeinsam festgestellte volkswirtschaftliche Daten festlegen“ wollten (Bundesregierung 1999). Diese Auseinandersetzung offenbarte, dass der tarifpolitische Interessenkonflikt zwischen den Akteuren selbst im Falle einer Einigung auf tarifpolitisch relevante Orientierungsdaten nicht auf diese Daten zu reduzieren sein würde. Entgegen früherer Aussagen seitens des BDI-Präsidenten, dass die Unternehmerverbände in den Bündnisgesprächen keine Arbeitsplatzversprechen abgeben würden und mangels Mandat auch nicht könnten (SZ 30.10.1998: 21), endete das zweite Bündnisgespräch mit einer Zusage der Wirtschaft, genügend Ausbildungsplätze zur Verfügung zu stellen. Während in der Presseerklärung der Bundesregierung diese Zusage dahingehend interpretiert wurde, dass jeder ausbildungsfähige und -willige Jugendliche einen Ausbildungsplatz erhalten solle, stellte der BDI-Präsident klar, dass die Wirtschaft dies nicht garantieren könne

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und dass die eingegangene Verpflichtung sich lediglich auf eine verstärkte Anstrengung in Richtung dieses Ziels beziehe (Bundesregierung 1999, SZ 26.02.1999: 5). Hinsichtlich der Steuerpolitik verpflichtete sich die Bundesregierung auf eine Einbindung der Bündnispartner in die weiteren steuerpolitischen Entscheidungen. Diese Verpflichtung sollte durch die Erarbeitung eines schlüssigen Konzeptes für die Unternehmenssteuerreform, für die verfassungsgerichtlich gebotene Entlastung von Familien sowie für die zweite und dritte Stufe der Ökosteuer seitens der beim Bundesfinanzminister angesiedelten Arbeitsgruppe erfüllt werden (FAZ 26.02.1999: 1, SZ 26.02.1999: 17). Nur wenige Tage später, am 04. März 1999, verabschiedete der Bundestag das so genannte Steuerentlastungsgesetz 1999/2000/2002, mit dem in erster Linie die Einkommens- und Körperschaftssteuer reformiert wurden63 (FAZ 05.03.1999: 1, SZ 05.03.1999: 1). Konkret wurden mit diesem Gesetz, welches rückwirkend zum 01. Januar 1999 in Kraft trat, folgende Änderungen im Steuerrecht eingeführt: Der Grundfreibetrag der Einkommenssteuer wurde angehoben, ebenso das Kindergeld für erst- und zweitgeborene Kinder. Der Eingangssteuersatz, der Höchststeuersatz der Einkommenssteuer für gewerbliche Einkünfte sowie der Körperschaftssteuersatz auf einbehaltene Gewinne wurden gesenkt64. Das Steuerkonzept sah zur Finanzierung der Steuersatzsenkungen den Abbau von Steuervorteilen vor, insbesondere in der Unternehmenswirtschaft (Hickel 1999a: 949, Bartsch 1999: 813). Schon im Vorfeld hatten Vertreter der deutschen Wirtschaft gegen diese Steuerreform protestiert, nachdem sich in den Schlussberatungen zum Steuerentlastungsgesetz abzeichnete, dass die Bundesregierung keine weiteren Zugeständnisse machen würde (FAZ 02.03.1999: 17). Während Bundeskanzler Schröder auf die harsche Kritik der Wirtschaft mit dem Versprechen reagierte, dass im Zuge der geplanten Unternehmenssteuerreform die Unternehmen mit Nettoentlastungen rechnen könnten (Hickel 1999a: 952), argumentierte Lafontaine, dass mit dem Steuerentlastungsgesetz der „Irrweg der Steuerpolitik“, der Arbeitnehmer und Familien be- und Unternehmen entlastet habe und trotzdem nicht zum Abbau der Arbeitslosigkeit beigetragen habe, beendet sei und mehr Steuergerechtigkeit geschaffen werde (FAZ 05.03.1999: 1, SZ 05.03.1999: 1). Während der Bundeskanzler also versuchte die Wogen zu glätten, vertrat Lafontaine ganz offen die Position, dass eine Umverteilung zugunsten der Nachfrageseite nötig sei, um die Konjunktur zu stärken und die Beschäftigungssituation zu stabilisieren. Damit vollzog der Finanzminister eine Wende in der von der Vorgängerre63 Schon bei der Verabschiedung im Bundestag galt die Zustimmung des Bundesrates zu diesem zustimmungspflichtigen Gesetzentwurf als sicher. Am 19. März 1999 verabschiedete der Bundesrat das Gesetz dann auch tatsächlich. 64 Zu den Details des Steuerentlastungsgesetzes siehe (Bartsch 1999: 813f, Hickel 1999b).

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gierung verfolgten Steuerpolitik, die über eine Entlastung der Wirtschaft eine Ausweitung der Investitionstätigkeit und damit verbunden eine Verbesserung der Beschäftigungssituation herbeiführen wollte (Zohlnhöfer 2003: 195). Während die Gewerkschaften das Gesetz begrüßten, da es sowohl aus verteilungspolitischer als auch aus konjunkturpolitischer Sicht sinnvoll sei, waren die Unternehmerverbände der Meinung, dass durch das neue Steuerentlastungsgesetz Arbeitsplätze gefährdet würden. Zum einen drohe eine weitere Verlagerung von Arbeitsplätzen ins Ausland, zum anderen müsste die zusätzliche steuerliche Belastung erwirtschaftet werden, was an Rationalisierungen und Umstrukturierungen nicht vorbei führe (SZ 05.03.1999: 27). In diesem Zusammenhang sind aber weniger die auseinanderfallenden Positionen von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden interessant, sondern vielmehr die uneinheitlichen Positionen von Bundeskanzler Schröder und Finanzminister Lafontaine. Diese machten deutlich, dass innerhalb der SPD hinsichtlich der wirtschaftspolitischen Ausrichtung der rot-grünen Bundesregierung kein Einvernehmen bestand. Ferner ließ sich daraus ableiten, dass sich bei den bisherigen wirtschafts- und finanzpolitischen Maßnahmen der SPD-Vorsitzende und Finanzminister Lafontaine mit seiner Position gegen den, dem Lager der Modernisierer angehörenden, Bundeskanzler Schröder durchgesetzt hatte (Zohlnhöfer 2003: 195, Egle/Henkes 2003: 80). Einigkeit scheint dagegen hinsichtlich der so genannten ökologischen Steuerreform bestanden zu haben – sowohl unter den Akteuren des Bündnisses für Arbeit als auch innerhalb des Akteurs Bundesregierung. Die Gewerkschaften befürworteten die Strukturreform in der Wirtschafts- und Finanzpolitik, die mit der ökologischen Steuerreform eingeläutet wurde. Einer Verteuerung der Energie bei gleichzeitiger Entlastung des Faktors Arbeit standen sie positiv gegenüber65 (FAZ 04.03.1999: 1, SZ 04.03.1999: 1). Und auch die Wirtschaft konnte dem verabschiedeten Entwurf zustimmen, da dieser eine Entlastung für energieintensive Branchen vorsah. So wurden Industrie und Teile der Landwirtschaft nur mit einem ermäßigten Steuersatz in Höhe von 20 Prozent belastet. Außerdem enthielt der Gesetzentwurf den Passus, dass falls die Belastung dieser Wirtschaftszweige aus der Ökosteuer höher sei als die Ersparnis an Sozialbeiträgen, der Staat diese Differenz zu 80 Prozent erstatte (SZ 04.03.1999: 1). Auch innerhalb des Akteurs Bundesregierung muss Einigkeit hinsichtlich der Ökosteuer bestanden haben, 65

Mit der so genannten Ökosteuer wurde zum 01. April 1999 ein steuerlicher Aufschlag auf die Preise von Benzin und Diesel in Höhe von sechs Pfennigen sowie von Heizöl in Höhe von vier Pfennigen je Liter und Erdgas in Höhe von 0,32 Pfennigen je Kilowattstunde beschlossen. Außerdem wurde eine neue Steuer auf Strom in Höhe von zwei Pfennigen je Kilowattstunde eingeführt. Im Gegenzug sanken die Beiträge zur Rentenversicherung um 0,8 Prozentpunkte, Arbeitnehmer und Arbeitgeber wurden zu gleichen Teilen entlastet (SZ 04.03.1999: 1).

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denn schließlich setzte die Koalition ihre Politik in diesem Bereich auch nach dem Rücktritt Lafontaines fort (Zohlnhöfer 2003: 302). Auf den ersten Blick kann die ökologische Steuerreform somit als verhandlungspolitischer Erfolg gewertet werden (Niechoj 2002: 142). Allerdings zeigen die Reaktionen der Akteure auf den Rücktritt von Finanzminister Lafontaine, dass diese Einigung nicht belastbar war. Am 10. März 1999 erklärte Bundeskanzler Schröder in der Kabinettssitzung, dass ein Land nicht gegen die Wirtschaft zu regieren sei und er wirtschaftsfeindliche Politik nicht länger hinnehme (Lafontaine 1999: 222). Einen Tag später trat Lafontaine von allem Ämtern zurück, er gab sowohl den SPD-Vorsitz als auch die Leitung des Finanzministeriums sowie sein Bundestagsmandat ab und zog sich ins Private zurück (SZ 12.03.1999: 1, FAZ 12.03.1999: 1). Die inhaltlichen Auseinandersetzungen in der Regierung Schröder waren eskaliert. Als Reaktion auf den Rücktritt Lafontaines wurden von den Unternehmerverbänden Änderungen in der Wirtschafts- und Finanzpolitik gefordert, konkret wurde in erster Linie die Rücknahme sowohl des Steuerentlastungsgesetzes als auch der Ökosteuer verlangt. Der oben beschriebene Verhandlungserfolg war somit nicht von langer Dauer, weil sich mit Lafontaines Rücktritt für die Unternehmerverbände ein Gelegenheitsfenster öffnete, um ihre Forderungen in der Wirtschafts- und Finanzpolitik neu auszurichten. Der Rückzug von Finanzminister Lafontaine zeige, so die Meinung der Wirtschaft, dass die Politik für die dieser gestanden habe – ausgeprägte Nachfrageorientierung, Umverteilung und staatliche Einflussnahme auf die Geldpolitik – endgültig gescheitert sei (FAZ 13.03.1999: 14). Die Gewerkschaften hingegen bedauerten den Rücktritt von Lafontaine, da dieser aus ihrer Sicht für einen „aufgeklärten Keynesianismus“ stand, der auch die Löhne wieder als konjunkturpolitischen Faktor in Betracht gezogen habe (FAZ 13.03.1999: 13). Bundeswirtschaftsminister Müller sendete umgehend ein Signal an die Wirtschaft, dass die Unternehmen mit einem Entgegenkommen der Bundesregierung in der Steuerpolitik rechnen könnten (FAZ 14.03.1999: 1). In der Literatur wird die Einführung der Ökosteuer als ein im Bündnis für Arbeit verwirklichtes Tauschgeschäft diskutiert – Senkung der Lohnnebenkosten sowohl für Arbeitnehmer als auch für Arbeitgeber refinanziert durch die Ökosteuer (Niechoj 2002: 142). In Bezug auf Konzertierung wäre also von einem mittleren Grad zu sprechen, da die Akteure eine Strukturreform der Wirtschaftsund Finanzpolitik als Produktions- und Verteilungsproblem anerkannten und sich auf eine Koordination ihres Handelns verständigten. Die Gewerkschaften akzeptierten die Belastung von Löhnen- und Gehältern durch die Ökosteuer, die Unternehmensverbände akzeptierten ebenfalls eine Belastung ihrer Mitglieder und die Regierung erklärte sich bereit, diese zusätzlichen Belastungen sowohl

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hinsichtlich der Löhne und Gehälter als auch hinsichtlich der gestiegenen Materialkosten der Unternehmen durch eine Senkung der Rentenbeiträge abzufedern. Vor dem Hintergrund der hier dargestellten Entwicklung ist diese Einschätzung allerdings anzuzweifeln, da zwei der drei beteiligten Akteure ihre Positionen im Zuge einer Veränderung der Akteurskonstellation neu ausrichteten und somit das Verhandlungsergebnis ex post revidierten. Hinsichtlich des erreichten Grades an Konzertierung bedeutet dies, dass sich dieser in Bezug auf die ökologische Steuerreform nicht als nachhaltig erwies. Die Koordination des Handelns wurde von einigen Akteuren im Zuge des durch den Rücktritt Lafontaines sich öffnenden Gelegenheitsfensters aufgekündigt. Insofern kann für die ökologische Steuerreform nur ein schwacher Grad an Konzertierung festgestellt werden. Ähnlich stellt sich die Situation in Bezug auf das Steuerentlastungsgesetz dar. Allerdings hatte es hier von vorneherein keine inhaltliche Einigung in den tripartistischen Verhandlungen gegeben, demnach ist der erreichte Grad an Konzertierung als schwach zu beurteilen. Als Beleg hierfür lässt sich die von Beginn an geäußerte Kritik der Unternehmensverbände an der durch den parlamentarischen Prozess auf den Weg gebrachten Steuerreform anführen. Tabelle 10: Konzertierung im zweiten Bündnisgespräch Themen Tarifpolitik Steuerentlastungsgesetz Ökologische Steuerreform

Grad der Konzertierung schwach schwach schwach

Quelle: Eigene Darstellung 3.2.3 Die dritte Bündnisrunde: Die Dynamik der Akteurskonstellation und der Positionen. Der Rücktritt Lafontaines und das Bündnis für Arbeit Die dritte Bündnisrunde gilt als eine der bedeutendsten, weil in dieser eine gemeinsame tarifpolitische Erklärung von BDA und DGB ausgearbeitet worden ist. Im Folgenden soll untersucht werden, ob und in welchem Ausmaß diese tarifpolitische Erklärung als Konzertierung bewertet werden kann und inwiefern die Beurteilung der dritten Bündnisrunde hinsichtlich ihrer Bedeutung gerechtfertigt ist. Da das dritte Bündnisgespräch von mehreren Ereignissen begleitet und geprägt wurde, müssen zunächst diese dargelegt werden. Zum einen änderte sich aufgrund des Rücktritts von Finanzminister Lafontaine die Akteurskonstellation. Zum anderen wurden im Vorfeld der dritten Verhandlungsrunde die Ergebnisse einer Studie der Benchmarking-Gruppe über „Beschäftigungschancen Gering-

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qualifizierter“ vor deren Diskussion im Bündnis veröffentlicht. Diese nicht mit den Bündnisakteuren abgesprochene Vorabveröffentlichung führte zu einem Eklat innerhalb des Bündnisses. Gewerkschaftsintern kamen sogar Forderungen nach einem Ausstieg aus den Bündnisverhandlungen auf. Dass mit dem Rücktritt des Bundesfinanzministers eine Neujustierung der Wirtschafts- und Finanzpolitik auf dem Plan stand, zeigt nicht zuletzt die Verschiebung der dritten Bündnisrunde. Ursprünglich sollte diese im Mai 1999 stattfinden, wurde dann aber nach hinten verschoben. Während der DGB verlauten ließ, dass die Verschiebung aus Termingründen notwendig geworden sei, wurde sowohl seitens der Unternehmerverbände als auch seitens der Bundesregierung signalisiert, dass noch erheblicher Beratungsbedarf vor einem neuen Treffen bestehe, vor allem hinsichtlich der Unternehmenssteuerreform (SZ 20.03.1999: 5). Allerdings wurden die Erwartungen der Wirtschaft hinsichtlich der Unternehmenssteuerreform erst einmal von dem neuen Bundesfinanzminister Hans Eichel gedämpft, angesichts der angespannten Haushaltslage könne er keine Steuerentlastungen versprechen (SZ 24.04.1999: 25). Dennoch konnte die Wirtschaft davon ausgehen, dass sich der Wechsel im Finanzministerium zu ihren Gunsten auswirken würde, denn auch Eichel vertrat eine angebotsorientierte Position, der zu Folge niedrige Unternehmenssteuern Investitionen fördern und damit Arbeitsplätze schaffen (Zohlnhöfer 2003: 212). Etwa zur gleichen Zeit wurde von der ÖTV erneut eine Debatte zum Thema Tarifpolitik und Bündnis für Arbeit angestoßen. Ausgelöst wurde die Diskussion durch ein Interview des ÖTV-Vorsitzenden mit der Berliner Zeitung. In diesem erklärte Herbert Mai, dass er grundsätzlich dazu bereit sei, sich im Bündnis für Arbeit über Lohnkorridore zu verständigen, wenn die Arbeitgeber im Gegenzug konkrete Arbeitsplatzzusagen abgeben würden (Berschens 06.04.1999: 1). Mit der Verwendung des Wortes Lohnkorridor hatte Mai einen neuen Begriff in die Diskussion um das Verhältnis von Tarifpolitik und Bündnis für Arbeit eingebracht. Im Gegensatz zum Begriff der Lohnleitlinie, der den Spielraum für Lohnerhöhungen verbindlich festlegt, sollte der Begriff Lohnkorridor lediglich für Empfehlungen von Obergrenzen für Lohnerhöhungen stehen. Diese Empfehlungen sollten im Bündnis für Arbeit auf der Grundlage von Arbeitsplatzzusagen seitens der Arbeitgeber66 erarbeitet werden (Berschens 06.04.1999: 1, FAZ 07.04.1999: 17). 66

Mai versprach sich von solchen im Bündnis verhandelten Empfehlungen eine Signalwirkung auf den Verlauf von Tarifverhandlungen. An dieser Stelle sei noch einmal auf die Existenz der Tarifautonomie verwiesen, die eine Festlegung von Obergrenzen für Lohnverhandlungen im Bündnis für Arbeit formal ohnehin verboten hätte. Allerdings ist zu fragen, in welchem Ausmaß solche Absprachen über Obergrenzen für Lohnerhöhungen im Zusammenhang mit deren Beschäftigungswirkung faktisch für die zuständigen Tarifparteien verbindlich gewesen wären.

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Die Unternehmerverbände, vor allem die BDA, begrüßten diesen Vorstoß der ÖTV zur thematischen Einbindung der Lohnentwicklung in das Bündnis. Die Gewerkschaften reagierten zwar unterschiedlich, eine Betrachtung der Positionen zeigt aber, dass diese Unterschiede längst nicht das Ausmaß annahmen, wie in der Öffentlichkeit oft dargestellt wurde (Bispinck/Schulten 1999: 876). Vor dem Hintergrund der gemeinsamen Erklärung zu den Ergebnissen der zweiten Bündnisrunde am 25. Februar 1999, in der die Erarbeitung eines volkswirtschaftlichen Datenkranzes beschlossen worden war, konkretisierte Schmoldt den Vorschlag seines Kollegen, indem er empfahl sich über lohnpolitische Parameter zu verständigen (SZ 07.04.1999: 7). Damit verharrte er im Prinzip auf dem Standpunkt, den die Gewerkschaften auch in der zweiten Bündnisrunde vertreten hatten. Allerdings lagen die Positionen von den Gewerkschaften nicht hinsichtlich der Frage, ob Lohnpolitik in das Bündnis integriert werden soll, auseinander, denn auch die IG BCE und die ÖTV, genau wie die IG Metall, lehnten Lohnleitlinien strikt ab. Die Konfliktlinie verlief auch in diesem Streit entlang der Frage, inwiefern die Verhandlungen im Bündnis die Tarifverhandlungen beeinflussen (Bispinck/Schulten 1999: 876). Die Unternehmerverbände forderten schließlich die Einbindung des Themas Lohnpolitik in die Bündnisgespräche als zentrale Voraussetzung für deren Erfolg ein67. Allerdings waren diese nicht bereit, quantifizierte Aussagen über die Schaffung von Arbeits- und Ausbildungsplätzen zu machen. Eine solche Aussage war von den Gewerkschaften zur Bedingung für die Verhandlung lohnpolitischer Abkommen durch das Bündnis erklärt worden. Die Unternehmerverbände begründeten ihre Haltung nicht mit dem Verweis, dass solche Zusagen nicht in ihren Zuständigkeitsbereich fielen, sondern mit dem Verweis, dass die Wirtschaft Anstrengungen in dieser Hinsicht lediglich in den Grenzen der politischen Rahmenbedingungen unternehmen könne (SZ 07.04.1999: 7). Gleichzeitig bot Hundt aber alternative tarifpolitische Themen als Tauschmasse an, wie die Vereinbarung von Regelungen zum Überstundenabbau und zur Altersteilzeit (SZ 12.04.1999: 7). Dieser Diskussionsstand hinsichtlich der Einbindung tarifpolitischer Themen in das Bündnis für Arbeit bildete die Ausgangslage für die dritte Bündnisrunde am 06. Juli 1999, in der, wie an späterer Stelle noch erörtert wird, Tarifpolitik auch eine zentrale Rolle einnahm. Anfang Mai 1999 beherrschte vor allem das Thema Niedriglohnsektor die Diskussionen – sowohl innerhalb und zwischen den Akteuren als auch die öffentlichen Debatten zum Bündnis für Arbeit. Eine Vorabveröffentlichung von 67 Allerdings forderten sie die Einbindung nicht in der Form von Lohnleitlinien, sondern in der Form einer grundsätzlichen Verständigung über die langfristige Gestaltung von Lohnpolitik, da auch seitens der Unternehmerverbände eine Wahrung der Tarifautonomie gefordert wurde (SZ 07.04.1999: 7).

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Ergebnissen einer Studie der Benchmarking-Gruppe über Subventionen für Niedriglöhne war der Auslöser für heftige Auseinandersetzungen sowohl im Bündnis als auch in der Öffentlichkeit (SZ 11.05.1999: 1). Das Thema an sich war immer Teil der Bündnis-Agenda, noch im Spitzengespräch am 25. Februar 1999 war darüber diskutiert worden68. Nach dem Willen der Bundesregierung sollten durch eine Mischung von staatlichen Hilfen sowohl für Arbeitnehmer als auch für Arbeitgeber Arbeitsplätze geschaffen werden, die aufgrund ihrer niedrigen Produktivität zu Tariflöhnen nicht wirtschaftlich gewesen wären (FAZ 26.02.1999: 1, SZ 26.02.1999: 5). Am 10. Mai 1999 sollten in der Steuerungsgruppe des Bündnisses für Arbeit die Ergebnisse der Studie der Benchmarking-Gruppe über Beschäftigungspotenziale im Niedriglohnsektor vorgestellt und diskutiert werden, über deren Umsetzung sollte dann im dritten Spitzengespräch im Juli 1999 verhandelt werden. Am Morgen dieses Treffens erschienen Ergebnisse der Studie im Magazin Der Spiegel (SZ 11.05.1999: 1, SZ: 11.05.1999: 19). Die Brisanz dieser Vorabveröffentlichung, die sich in den Reaktionen der Bündnisakteure offenbarte, kann aber nicht nur dieser formal zweifelhaften Vorgehensweise geschuldet gewesen sein, da in demselben Bericht ebenfalls Details eines bislang unveröffentlichten Konzeptes des Arbeitsministeriums zum Niedriglohnsektor publiziert wurden, dessen Veröffentlichung von den restlichen Bündnisakteuren aber kaum kommentiert wurde. Insofern ist zu überprüfen, ob die Brisanz der Vorabveröffentlichung zu großen Teilen im Inhalt der Studie der Benchmarking-Gruppe begründet lag. Im Kern beinhaltete der Vorschlag der Benchmarking-Gruppe die Einführung eines generellen Freibetrags für Sozialabgaben niedriger Einkommen. Vorgesehen war eine Befreiung von Sozialabgaben für Einkommen unter 1500 Mark und eine degressive Beitragsentlastung für Einkommen bis zu 2800 Mark. Auf der Nachfrageseite würden laut dieser Studie vor allem junge, neugegründete Unternehmen in der Dienstleistungsbranche von einer Entlastung bei den Sozialabgaben profitieren. Flankierend sollte Zeitarbeit als neue aktivierende Methode der Arbeitsvermittlung gefördert, Sanktionsmöglichkeiten gegen Empfänger von Sozial- und Arbeitslosenhilfe im Falle der Ablehnung einer niedrig bezahlten Beschäftigung ausgedehnt, die Mobilität von Arbeitnehmern in gering produktive Beschäftigung erhöht, die Schnittstelle von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe neu organisiert und ein Mindestlohn zur Absicherung des Tarifgefüges nach 68 Die Diskussionen hatten noch keine konkreten Maßnahmen zum Inhalt, sondern drehten sich um die generellen Zwecke eines Niedriglohnsektors. Als Ergebnis dieser Diskussion erklärte Bundeskanzler Schröder, „dass es dabei um staatlich bezuschusste Löhne gehen müsse, die unterhalb der heutigen Tariflöhne lägen“ (FAZ 26.02.1999: 1).

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unten eingeführt werden (Streeck/Heinze 10.05.1999, Knaup/Niejahr/Schäfer 10.05.1999: 30-37). Das „Konzept zur Förderung der Beschäftigung von Geringqualifizierten“ des Bundesarbeitsministeriums sah im Unterschied zum Vorschlag der Benchmarking-Gruppe einen degressiv gestaffelten Zuschuss zum Sozialbeitrag der Arbeitnehmer vor. Außerdem sollten Subventionen nicht allgemein, sondern fallbezogen gewährt werden. Die Zuschüsse sollten so auf Problemgruppen beschränkt und Mitnahmeeffekte verhindert werden. Zwei Modelle wurden diskutiert: Im ersten sollten die Subventionen niedriger Einkommen eine Beitragsgrenzbelastung von 34,5 Prozent sicherstellen, im zweiten sollten Zuschüsse bis zur dreifachen Geringfügigkeitsgrenze gewährt werden69 (Knaup/Niejahr/Schäfer 10.05.1999: 30-37, FAZ 10.05.1999: 17). Bundesarbeitsminister Riester sprach sich hinsichtlich des Konzeptes der BenchmarkingGruppe gegen eine Dauersubventionierung niedriger Einkommen aus, da diese zum einen nicht finanzierbar sei und zum anderen zu erheblichen Mitnahmeeffekten führe. Ziel der Einrichtung eines Niedriglohnsektors müsse sein, neue Strukturen zur Missbrauchsförderung zu verhindern. Er sprach sich dafür aus, gezielte Instrumente modellhaft zu erproben (SZ 11.05.1999: 1, FAZ 10.05.1999: 17). Auch Kanzleramtsminister Hombach wies darauf hin, dass aufgrund der angespannten Haushaltssituation kein zusätzliches Geld aus dem Bundesetat für einen staatlich subventionierten Niedriglohnsektor beigesteuert werden könne (SZ 12.05.1999: 9). Generell befürworteten die Unternehmerverbände die Einrichtung eines Niedriglohnsektors. Allerdings wiesen sie den Vorschlag einer staatlichen Subventionierung zurück und forderten hingegen die Schaffung eines echten Niedriglohnsektors. Nicht Lohnsubventionen, sondern die gezielte Unterstützung von Arbeitnehmern in Abhängigkeit ihrer Einkommens- und Vermögenssituation zur Verhinderung so genannter working poor sei der richtige Weg. Echte Niedriglöhne könnten nur durch die Beseitigung der drei wesentlichsten Strukturfehler verwirklicht werden. An erster Stelle führten die Unternehmerverbände den überproportionalen Anstieg der Löhne für einfache Tätigkeiten sowie die aus ihrer Sicht ungenügende Lohnspreizung an. Des Weiteren plädierten sie für eine kritische Überprüfung des Niveaus der Sozialhilfe für Erwerbsfähige. Dieses 69 Neben den Konzepten der Benchmarking-Gruppe und des Arbeitsministeriums hatten auch noch die Friederich-Ebert-Stiftung, die Mainzer Landesregierung sowie die Arbeitgeberverbände Vorschläge zur Einrichtung eines Niedriglohnsektors gemacht. Im Kern sahen diese Vorschläge alle eine Subventionierung von Sozialabgaben vor. Unterschiede bestanden hinsichtlich der Fragen, ob diese Subventionen sowohl Arbeitnehmern als auch Arbeitgebern und ob diese Subventionen allgemein oder einzelfallbezogen gewährt werden sollten. Da im Mittelpunkt der Diskussion vor allem die Vorschläge der Benchmarking-Gruppe und des Bundesarbeitsministeriums standen, werden lediglich diese näher betrachtet.

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stelle eine Beschäftigungsbarriere dar, da die Entwicklung des Leistungsumfangs der Sozialhilfe in den letzten Jahren und Jahrzehnten positiver ausgefallen sei als die Entwicklung der Nettolöhne. Außerdem sahen sie Reformbedarf bei der Belastung der Löhne mit Steuern und Abgaben, hier würden massive Anreizprobleme generiert. Im Prinzip unterstützen die Arbeitgeber damit den Vorschlag des Bundesarbeitsministeriums unter der Prämisse, dass in diesen eine Bedarfsförderung integriert werde (SZ 12.05.1999: 9, Bundesvereinigung der deutschen Arbeitgeberverbände 1999, FAZ 18.05.1999: 19). Die Gewerkschaften, vor allem die IG Metall sowie die Gewerkschaften, die später als Dienstleistungsgewerkschaft ver.di fusionierten, ÖTV, DAG, HBV, DPG und IG Medien, lehnten die Schaffung eines Niedriglohnsektors unterhalb des vorhandenen Tarifniveaus an sich ab. Das Modell der Benchmarking-Gruppe wurde als „beschäftigungspolitisch ungeeignet, sozialpolitisch fragwürdig und finanzpolitisch nicht vertretbar“ zurückgewiesen (DGB 1999). Vor allem wehrten sich die Gewerkschaften gegen die Auffassung, dass ein Mangel an Arbeitsplätzen auf eine zu geringe Lohnspreizung zurückzuführen sei. Wissenschaftliche Untersuchungen würden belegen, dass aus generellen Lohnsubventionen nur marginale Netto-Beschäftigungseffekte resultieren würden. Beschäftigungseffekte seien vielmehr Resultat zielgenauer und problemgruppenorientierter Arbeitsmarktpolitik. Der Weg zu mehr Beschäftigung führe damit nur über eine Fortführung der aktiven Arbeitsmarktpolitik auf hohem Niveau. Darüber hinaus sprach sich der DGB für den Ausbau hochqualifizierter industrie- und personennaher Dienstleistungen aus, denn hierin und nicht in der Schaffung eines Niedriglohnsektors lägen zusätzliche Beschäftigungsmöglichkeiten im Dienstleistungssektor. Dementsprechend könne die Verbesserung der Situation Geringqualifizierter auf dem Arbeitsmarkt nur über einen Ausbau der Qualifizierungs- und Weiterbildungsmöglichkeiten erfolgen. Ferner forderten die Gewerkschaften die Wahrung des Tarifniveaus sowie tariflich festgelegter Arbeitsbedingungen bei der Entwicklung neuer arbeitsmarktpolitischer Instrumente (SZ 12.05.1999: 9, DGB 1999). Zusammenfassend spiegelten die Positionen der verschiedenen Akteure das Spannungsfeld wider, in dem sich die Maßnahmen aktivierender Arbeitsmarktpolitik bewegen. Während die Studie der Benchmarking-Gruppe eher auf Maßnahmen des so genannten Work-First-Modells abzielte, fokussierten die Gewerkschaften auf Maßnahmen des so genannten Human-Capital-DevelopmentModells. Die Arbeitgeberverbände sowie das Bundesarbeitsministerium nahmen eine Zwischenposition ein. Work-First Maßnahmen zielen in erster Linie auf die Eingliederung in den ersten Arbeitsmarkt ab, so genannte Human-CapitalDevelopment Maßnahmen bezwecken vor allem eine Verbesserung der beruflichen Qualifizierung (Bruttel/Sol 2006).

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Vor dem Hintergrund der Darstellung der beiden Studien sowie der Erörterung der Positionen der Bündnisteilnehmer ist festzuhalten, dass die Brisanz der Vorabveröffentlichung der Studie der Benchmarking-Gruppe nicht in erster Linie im Inhalt dieser Studie begründet lag. Denn hinsichtlich der einkommenspolitischen Ausgestaltung eines Niedriglohnsektors verfolgten beide Studien die gleiche Strategie: Die Entlastung von Lohnnebenkosten mittels staatlicher Kompensationsleistungen (Offe 2002: 284f)70. Im Prinzip zielten beide Studien somit auf das Gleiche ab: Die Schaffung eines Niedriglohnsektors – diese Erkenntnis wurde übrigens auch in dem Spiegel-Artikel explizit erwähnt (Knaup/Niejahr/Schäfer 1999: 37), so dass im Prinzip beide Vorschläge im Mittelpunkt der Kritik hätten stehen müssen. Dennoch fiel die Kritik unterschiedlich aus. Während zumindest in der öffentlich artikulierten Kritik sowohl die Vorabveröffentlichung als auch der Inhalt der Benchmarking-Studie bei den Bündnisakteuren insgesamt auf Ablehnung stieß, wurde hinsichtlich der so genannten Tischvorlage des Arbeitsministeriums die Vorabveröffentlichung gar nicht thematisiert und deren Inhalt lediglich von den Unternehmerverbänden zur Darlegung ihrer Position öffentlich diskutiert. Die Gründe für die Ablehnung der Benchmarking-Studie der Bündnisakteure waren jedoch verschieden. Während die Unternehmerverbände und die Regierungsvertreter dem Ziel des Papiers grundsätzlich zustimmten und lediglich die Instrumente und Wege zur Erreichung dieses Ziels kritisierten, lehnten die Gewerkschaften die Schaffung eines Niedriglohnsektors per se ab, da sie eine Erosion der Tariflöhne sowie ein Aufbrechen der horizontal egalitären Verteilung von Einkommen und Arbeitnehmerrechten fürchteten (Blancke 2004: 137). Die Entlastung von Lohnnebenkosten mittels staatlicher Subventionen als Instrument aktiver Arbeitsmarktpolitik war aus Sicht der Gewerkschaften hingegen akzeptabel. Aus den Positionen der Unternehmerverbände und der Gewerkschaften werden die Konsequenzen ersichtlich, die dem Inhalt dieser Debatte immanent waren. Im Kern ging es in dieser Auseinandersetzung um die grundsätzliche Gestaltung von Arbeitsmarktpolitik sowie um die zukünftige Entwicklung der Einkommens- und Tarifstruktur (Bispinck/Schulten 1999: 876). Dementsprechend wurde um den Stellenwert des Themas im Bündnis gerungen. Während BDA-Präsident Hundt eine Diskussion über Möglichkeiten zur Erschließung des Beschäftigungspotentials für Tätigkeiten mit niedriger Entlohnung forderte, schrieb IG-Metall-Vorsitzender Zwickel diesem Thema keine große Bedeutung zu, da die Konzepte nicht erfolgversprechend seien (FAZ 18.05.1999: 19). Schließlich wurden die im Strategiepapier der BenchmarkingGruppe gemachten Vorschläge zunächst nicht in den Spitzengesprächen disku70 Weitere Möglichkeiten einer einkommenspolitischen Ausgestaltung eines Niedriglohnsektors sind (Offe 2002: 264): Lohnsenkung und die Entlastung von Lohnnebenkosten.

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tiert, weil sich vor allem die Gewerkschaften übergangen fühlten und nicht mehr bereit waren, dieses Thema im Bündnis zu diskutieren. Die Arbeitgeber zeigten sich ebenfalls über die Veröffentlichung im Magazin Der Spiegel verärgert. Im dritten Bündnisgespräch im Juli 1999 einigten sich die Akteure lediglich darauf, die Benchmarking-Gruppe mit der Erarbeitung eines Gutachtens über „Optionen für eine Verbesserung der Erwerbschancen von Geringqualifizierten“ insbesondere von Langzeitarbeitslosen und Sozialhilfeempfängern zu erarbeiten (Bispinck/Schulten 1999: 877, Bündnis für Arbeit 1999c). Die Brisanz der Vorabveröffentlichung der Benchmarking-Studie ist im Vergleich zur Vorveröffentlichung des Vorschlags des Arbeitsministeriums somit weder inhaltlich aus den Positionen der Akteure noch formell aus der vorzeitigen Publikation ableitbar. Aufgrund der Auswirkungen der Vorabveröffentlichung der Benchmarking-Studie auf die Verhandlungen über diesen Themenbereich im Bündnis für Arbeit ist davon auszugehen, dass die Gründe für die Skandalisierung der Vorabveröffentlichung nicht aus den Positionen der Akteure ableitbar sind. Hinsichtlich des erreichten Grades an Konzertierung kann, wenn überhaupt, dann nur ein sehr schwacher festgestellt werden. Die Akteure erkannten zwar die Situation von Geringqualifizierten auf dem Arbeitsmarkt als politisch zu bearbeitendes Produktions- und Verteilungsproblem an, hinsichtlich der politischen Lösungen dieses Problems wichen die Positionen der einzelnen Akteure aber fundamental voneinander ab. Damit entbehrte ein koordiniertes Handeln jeglicher Grundlage. Auch im dritten Bündnisgespräch stand die Unternehmenssteuerreform auf der Agenda. Im ersten Bündnisgespräch hatte die Bundesregierung zugesagt, dass diese Reform zum 01. Januar 2000 in Kraft treten solle. Im zweiten Bündnisgespräch hatte Bundeskanzler Schröder erklärt, dass die Bündnisakteure in die Konzeption dieser Reform einbezogen würden (Bündnis für Arbeit 1999a, FAZ 26.02.1999: 1, SZ 26.02.1999: 5). Wenige Tage vor dem dritten Bündnisgespräch wurde vom Bundeskabinett das so genannte Zukunftsprogramm 2000 beschlossen, mit welchem der finanzpolitische Kurs der rot-grünen Bundesregierung festgelegt wurde. Konkret enthielt dieses Programm Sparbeschlüsse für den Etat 2000, die mittelfristige Finanzplanung, Eckpunkte der Unternehmenssteuerreform, Rahmendaten zur Familienentlastung und die nächsten Stufen der Ökosteuer (Schäfers 24.06.1999: 3). In der gemeinsamen Erklärung zum Bündnisgespräch heißt es, dass die Bündnispartner einen nachhaltigen, die Last der notwendigen Sparmaßnahmen sozial gerecht verteilenden finanzpolitischen Konsolidierungskurs für notwendig und richtig halten. Und auch in Bezug auf die Unternehmenssteuerreform befürworteten die Bündnispartner das von der Bundesregierung vorgelegte Konzept in seiner Zielrichtung, die Tarifsätze der Steuerbelastung von Unternehmen auf ein wettbewerbsfähiges Niveau zu senken, um

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Investitionstätigkeit und Beschäftigungsaufbau zu fördern (Bündnis für Arbeit 1999c: 269). Die Einigkeit, die diese Erklärungen widerspiegeln, erscheint vor dem Hintergrund zuvor geführter Debatten fragwürdig, denn im Zuge des Beschlusses des Zukunftsprogramms lagen die Positionen von Unternehmerverbänden und Gewerkschaften in ihrer Kritik an diesem Programm weit auseinander. Die Spitzenverbände der deutschen Wirtschaft begrüßten das Ziel der geplanten Unternehmenssteuerreform, die generelle Senkung der Unternehmenssteuersätze. Ihre Kritik bezog sich im Prinzip nur auf die Verzögerung der Unternehmenssteuerreform um ein Jahr, denn anders als im ersten Bündnisgespräch angekündigt, sah das Zukunftsprogramm die Umsetzung der Reform erst zum 01. Januar 2001 vor. Die Gewerkschaften bemängelten hingegen das Sparpaket insgesamt als sozial unausgeglichen, da auf der einen Seite die Wirtschaft entlastet würde, gleichzeitig aber Einsparungen bei den Renten und Lohnersatzleistungen vorgesehen seien (FAZ 24.06.1999: 17). Bundesarbeitsminister Riester verteidigte die Kürzungen in seinem Etat mit der Begründung, dass auch die Bezieher von Sozialleistungen zu den Sparanstrengungen beitragen müssten (FAZ 29.06.1999: 2). In der Bündnisrunde selbst äußerten die Vertreter der Unternehmerverbände dann doch auch noch inhaltliche Kritik an der Unternehmenssteuerreform. Ihrer Meinung nach hielte die geplante Reform das Versprechen der Rechtsformneutralität zu Lasten der Personengesellschaften nicht. Die Gewerkschaften bekräftigten ihre Kritik der sozialen Unausgewogenheit (FAZ 08.07.1999: 1). Somit bilden die gemeinsamen Erklärungen zum Zukunftsprogramm 2000 und zur Unternehmenssteuerreform wohl eher den kleinsten gemeinsamen Nenner als eine Einigung ab. Hinsichtlich Konzertierung ist festzuhalten, dass auch hier nur ein schwacher Grad erreicht worden ist. Die Akteure erkannten zwar die haushaltspolitische Notwendigkeit einer Umstrukturierung der Finanz- und Steuerpolitik an, hinsichtlich deren Ausgestaltung vertraten sie aber völlig unterschiedliche Positionen. Insofern kann auch nicht von einem koordinierten Handeln die Rede sein. Legt man den erreichten Grad an Konzertierung als Bewertungsmaßstab zu Grunde, dann gab es in Bezug auf die Steuerpolitik im Vergleich zu der zweiten Bündnisrunde keinen Fortschritt. Allerdings ist auch zu beachten, dass diese beiden Themen zwar in der Erklärung des Bündnisses für Arbeit auftauchen, aber hier eher den Stellenwert eines Kommentars als den eines Verhandlungsergebnisses einnehmen, da sowohl das Zukunftsprogramm als auch – entgegen Ankündigungen vorheriger Bündnisrunden  die Unternehmenssteuerreform nicht im Bündnis konzipiert wurden. Bereits im Gründungsdokument hatten sich die Bündnisakteure darauf geeinigt, „flexibilisierte und verbesserte Möglichkeiten für das vorzeitige Ausscheiden im Rahmen der bestehenden gesetzlichen Altersgrenzen durch gesetzliche,

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tarifvertragliche und betriebliche Regelungen“ anzustreben (Bündnis für Arbeit 1999a). Auch diese Formulierung ist als Formelkompromiss zu werten, denn die Formulierung benennt nur ein Ziel, weder Maßnahmen zur Zielerreichung noch der dahinterliegende Zweck werden benannt. Die strittigen Themen, die sich hinter dieser Formulierung verbargen waren das so genannte Tariffondsmodell und die Rente mit 60 (Daniels 10.12.1998). Die Bundesregierung verfolgte aus zwei Gründen das Ziel einer Rentenreform: Zum einen hatte der linke Flügel der SPD die Rücknahme der Rentenreform von 1997, mit welcher die Vorgängerregierung Kohl die so genannte Rentenformel eingeführt hatte, als Wahlversprechen der SPD durchgesetzt. Zum anderen sah sich die gesetzliche Rentenversicherung einem akuten und, angesichts der prognostizierten demographischen Entwicklung, anhaltendem Finanzierungsproblem gegenüber (Hegelich 2008: 210f). Im ersten Bündnisgespräch hatte Bundesarbeitsminister Riester das so genannte Tariffondsmodell vorgestellt. Das Rentensystem sollte demnach über den Aufbau eines zusätzlichen kapitalgedeckten Systems, die so genannten Tariffonds, reformiert werden. Finanziert werden sollten die Tariffonds durch Arbeitnehmerbeiträge in Form eines prozentualen Anteils von Tariflohnerhöhungen. Diese Beiträge sollten dann durch eine noch zu gründende Institution am Kapitalmarkt angelegt werden. Die Höhe der eingezahlten Lohnanteile sollte tarifvertraglich geregelt werden. Über das Instrument der Allgemeinverbindlichkeitserklärung von Tarifverträgen sollte diese zusätzliche Altersvorsorge für jeden Arbeitnehmer obligatorisch werden. Riester beabsichtige darüber hinaus eine Verbindung von Rentenstrukturreform und Rente mit 60: Zunächst sollten aus den Tariffonds nach dem Prinzip der Umlagefinanzierung die Renten derjenigen aufgestockt werden, die aufgrund vorzeitigen Ausscheidens aus dem Erwerbsleben mit Abschlägen ihrer Rentenansprüche aus der gesetzlichen Rentenversicherung zu rechnen hatten. Nach ein paar Jahren sollte dann die Rentenstrukturreform greifen, denn aus den Einzahlungen der Arbeitnehmer wären individuelle Ansprüche an den Kapitalerträgen des Fonds entstanden, also eine kapitalgedeckte Zusatzversicherung. Durch diese kapitalgedeckte Zusatzversicherung sollte die aus der zur Senkung der Lohnnebenkosten beabsichtigten Stabilisierung des Renten-Beitragssatzes resultierende Reduktion des Rentenniveaus ausgeglichen werden (Hegelich 2008: 217f, Daniels 10.12.1998, FAZ 23.02.1999: 15). Sowohl bei Unternehmerverbänden als auch bei Gewerkschaften stieß dieses Modell auf Ablehnung. Die Gewerkschaften waren gegen eine Verknüpfung von Rentenstrukturreform und der Rente mit 60, obwohl das Tariffondsmodell ursprünglich von ihnen stammte. Der IG-Metall-Vorsitzende Zwickel hatte das Modell der Tariffonds zur Finanzierung der Rente mit 60 Ende 1998 öffentlich beworben, allerdings mit einer finanziellen Beteiligung beider Tarifparteien

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sowie des Staates. Zudem sah sein Vorschlag lediglich die Finanzierung der Rente mit 60 zur Entlastung des Arbeitsmarktes und keinen Ausbau der privaten Vorsorge vor (SZ 10.10.1998: 26). Daher lehnte der DGB das Modell Riesters ab, mit dem ein „schleichender Systemwechsel zu Lasten der gesetzlichen Rentenversicherung“ verfolgt werde, der die Arbeitnehmer einseitig belaste und somit vom Grundsatz der paritätischen Finanzierung abweiche (DGB 1999, FAZ 11.02.1999: 17). In der Rente mit 60 sahen die Gewerkschaften in erster Linie ein arbeitsmarktpolitisches Instrument zum Abbau von Arbeitslosigkeit, welches getrennt von einer Reform des Alterssicherungssystems zu behandeln sei. Die Gewerkschaften forderten, im Bündnis für Arbeit eine Vereinbarung zu treffen, in welcher der Ausgleich von Rentenabschlägen bei vorzeitigem Ausscheiden aus dem Erwerbsleben für einen befristeten Zeitraum geregelt werde. Die Gewerkschaften sahen in einer solchen Vereinbarung ein arbeitsmarktpolitisches Instrument zum Abbau von Arbeitslosigkeit gegeben. Durch den vorzeitigen Austritt älterer Arbeitnehmer aus dem Erwerbsleben würden die Arbeitsmarktchancen jüngerer Arbeitnehmer vergrößert (DGB 1999, FAZ 11.02.1999: 17). Diese Haltung zur Rente mit 60 war aber auch innerhalb der Gewerkschaften nicht unumstritten. So argumentierten einige, dass eine ausschließliche Fokussierung auf die Verkürzung der Lebensarbeitszeit andere Instrumente der Arbeitsumverteilung automatisch verdrängen würde. Ferner wurde in der gewerkschaftsinternen Diskussion um die Rente mit 60 deutlich, dass die Interessen der Einzelgewerkschaften an der Rente mit 60 in Abhängigkeit ihrer Klientel unterschiedlich waren (Hegelich 2008: 218f, Bispinck 2000a: 89f)71. Getrennt von der Rente mit 60 sei im Bündnis eine Strukturreform der gesetzlichen Rentenversicherung zu behandeln. Diese dürfe aber nicht einer obligatorischen, allein von den Arbeitnehmern finanzierten privaten Zusatzversicherung bestehen, sondern es müsse vielmehr ein „Gesamtkonzept der Alterssicherung“ entwickelt werden, welches die gesetzliche Rentenversicherung um Ele71 Hinsichtlich der inhaltlichen Ausgestaltung der Renten sind die Positionen der einzelnen Gewerkschaften in Abhängigkeit der Branchen und Beschäftigungsstrukturen sehr verschieden. Idealtypisch lassen sich folgende Positionen ausmachen: Die IG Metall plädiert für den Erhalt der gesetzlichen Rentenversicherung, da ihre Mitglieder in der Regel lückenlose Erwerbsbiografien aufweisen. Die IG BCE, deren Branchen den Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen überdurchschnittlich hohe Einkommen und Gehälter ausgezahlt werden, setzt sich in erster Linie für den Erhalt des Äquivalenzprinzips ein. Die IG Bau sowie die Gewerkschaft Nahrung-Genuss-Gaststätten (NGG) fordern Ergänzungen des Rentensystems für eine materielle Rentenaufbesserung ihrer Mitglieder, deren Erwerbsbiografien nur in Ausnahmefällen dem Ideal eines „Eckrentners“ entsprechen. Die Gewerkschaft Handel, Banken und Versicherungen (HBV) verfügt im Hinblick auf die Bedeutung von Vorruhestandsregelungen aufgrund des in diesen Branchen relativ hohen Frauenanteil über eine besondere Beschäftigungsstruktur (Hegelich 2008: 402, Bispinck 2000a: 89f).

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mente wie die betriebliche Alterssicherung, die Beamtenversorgung sowie die Vermögensbildung ergänze (DGB 1999, FAZ 11.02.1999: 17). Auch der Arbeitgeberverband BDA sprach sich gegen eine Verknüpfung von der Rentenstrukturreform mit der Rente mit 60 aus. Gegen die Rente mit 60 wehrten sich die Arbeitgeber aus zwei Gründen: Zum einen sei Frühverrentung kein geeignetes arbeitsmarktpolitisches Instrument zum Abbau von Arbeitslosigkeit, zum anderen würde eine Förderung des vorzeitigen Austritts aus dem Erwerbsleben das Alterssicherungssystem zusätzlich belasten. Allerdings sprachen sich die Arbeitgeber für eine Verbreiterung der Finanzierungsbasis des Alterssicherungssystems aus. Allerdings nicht in der von Arbeitsminister Riester vorgeschlagenen Form. Sie plädierten vielmehr für einen Ausbau der zweiten und dritten Säule, also der privaten und der betrieblichen Renten, durch steuerliche Förderung. Die Teilnahme an alternativen Alterssicherungssystemen müsse allerdings freigestellt bleiben, eine Verpflichtung wie sie durch die Allgemeinverbindlichkeitserklärung vorgesehen war, lehnten die Arbeitgeber strikt ab (FAZ 23.02.1999: 15, Hundt 1998). Eine Einigung war zunächst nicht in Sicht, das Thema wurde an die Arbeitsgruppen verwiesen. Das Thema kam erst nach koalitionsinternen Streitigkeiten hinsichtlich der Rentenstrukturreform wieder für das dritte Gespräch im Juli 1999 auf die Bündnisagenda. Der Grund für die wiederkehrende Diskussion bestand in einem neuen Rentenmodell der Bundesregierung. Nachdem vor allem die Diskussionen um das Tariffondsmodell im Bündnis für Arbeit ohne Aussicht auf eine Einigung verlaufen waren, hatte Bundesarbeitsminister Riester im Frühjahr 1999 von diesem Modell Abstand genommen. Stattdessen verfolgte Riester nun ein Modell, welches eine staatliche Förderung des individuellen Aufbaus von Rentenansprüchen aus kapitalgedeckten Systemen vorsah. Ursprünglich sah das Konzept eine gesetzliche Verpflichtung zur Eigenvorsorge vor, Arbeitnehmer sollten einen schrittweise steigenden und sich schließlich bei 2,5 Prozent stabilisierenden Anteil ihres Bruttolohnes in Kapitalanlagen ihrer Wahl investieren. Durch steuerliche Freistellungsbeträge sollte diese Investition in die Altersvorsorge staatlich gefördert werden (SZ 05.01.2000: 2, FAZ 28.06.1999: 1, F.A.S. 27.06.1999: 1). Mit diesem Modell hielt Riester an dem ursprünglichen Ziel der Rentenstrukturreform fest – der Stabilisierung des Beitragssatzes zur gesetzlichen Rentenversicherung. Diese sollte vor allem der Konsolidierung der Lohnnebenkosten dienen. Zunächst sollte eine Senkung des Rentenniveaus durch die Einnahmen aus der Ökosteuer abgewendet werden. Riester ging allerdings davon aus, dass diese Einnahmen auf Dauer nicht vollständig zur so genannten Lebensstandardsicherung beitragen könnten. Um die aus dieser Entwicklung entstehende Lücke zu schließen, wollte Riester die Eigenvorsorge stärken (Hegelich 2008: 223,

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FAZ 28.06.1999: 1). Allerdings musste Riester nach Kritik vom Koalitionspartner Die Grünen sowie von Teilen der SPD an der Verpflichtung zur Eigenvorsorge auch diesen Vorschlag fallen lassen, es sollte nun eine auf freiwilliger Eigenvorsorge basierende Konzeption erarbeitet werden (SZ 22.06.1999: 1). Daraufhin wollte Riester seine Pläne zur freiwilligen, ergänzenden Altersvorsorge in das Bündnis für Arbeit einbringen, um über tarifpolitische Lösungen zu diskutieren (FAZ 29.06.1999: 2, Hujer 06.07.1999: 25). Allerdings konnte eine Entkopplung der Themenbereiche „Rentenstrukturreform“ und „Früheres Ausscheiden aus dem Erwerbsleben“ im Bündnis nicht realisiert werden, obwohl alle beteiligten Akteure sich gegen eine Verknüpfung der Themen ausgesprochen hatten. In der gemeinsamen Erklärung zum dritten Bündnisgespräch heißt es: „Im Rahmen der Arbeitsgruppe ‚Rentenreform und Arbeitslosenversicherung’ werden die von der Bundesregierung vorgelegten Eckpunkte zur Rentenstrukturreform im Bündnis weiter erörtert. Die Arbeitsgruppe ‚Rentenreform und Arbeitslosenversicherung’ und die Arbeitsgruppe ‚Lebensarbeitszeit/ vorzeitiges Ausscheiden’ werden prüfen, wie flexibilisierte und verbesserte Möglichkeiten für das vorzeitige Ausscheiden aus dem Erwerbsleben (Tariffondsmodell des BMA, Vorschlag der Gewerkschaften zum Ausgleich der versicherungsmathematischen Abschläge beim Rentenzugang mit 60 und Arbeitgebervorschläge zur Verbesserung der Rahmenbedingungen für die betriebliche Altersversorgung) mit dem Ziel des Ausbaus der betrieblichen und privaten Altersvorsorge verknüpft werden können.“ (Bündnis für Arbeit 1999c: 271)

Dass eine Entkopplung der Themen innerhalb des Bündnisses nicht realisiert wurde, ist darauf zurückzuführen, dass die Akteure, allen voran Bundesregierung und Gewerkschaften, verschiedene Ziele mit dem Ausbau der Altersvorsorge verfolgten. Diesem Umstand ist es wohl auch geschuldet, dass in der gemeinsamen Erklärung nun doch wieder das Tariffondsmodell des Bundesministeriums für Arbeit auftauchte. Der Unterschied hinsichtlich der Ziele wurde von den Gewerkschaften auch offen diskutiert. Die Gewerkschaften beabsichtigen in erster Linie Arbeitsumverteilung als beschäftigungspolitische Maßnahme und nicht, wie die Bundesregierung, eine Senkung der Lohnnebenkosten. Deswegen sollte nach Ansicht der Gewerkschaften auch nicht Stabilisierung des Rentenbeitragssatzes im Mittelpunkt der Diskussion stehen, sondern die Rente mit 60. Indem Arbeitnehmer vorzeitig aus dem Erwerbsleben ausscheiden, sollte Erwerbsarbeit umverteilt werden. Die Gewerkschaften verfolgten dabei die Idee der Tariffonds, die ja in der ursprünglichen Form von ihnen stammte. Danach sollten die Erträge des aus Lohnerhöhungsanteilen gespeisten Kapitalstocks zum Ausgleich der Rentenabschläge bei vorzeitigem Austritt aus dem Erwerbsleben finanziert werden (FAZ

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17.06.1999: 19; FAZ 06.07.1999: 17). Allerdings unterschieden sich die Gewerkschaften in ihren Vorstellungen hinsichtlich der Organisation dieser Fonds. Während die ÖTV Position für von Arbeitnehmern gesetzlich verwaltete Fonds bezog, plädierte die IG BCE für Branchenfonds, die von den Tarifparteien gemeinsam verwaltet werden. Auch die IG Metall favorisierte diese Lösung, allerdings unter der Bedingung der garantierten Allgemeinverbindlichkeitserklärung von Tarifverträgen zur Einrichtung von Branchenfonds (FAZ 17.06.1999: 19). Die Gewerkschaften waren sich also letztendlich hinsichtlich der Unterstützung der Rente mit 60 einig, auch wenn bezüglich der konkreten Ausgestaltung dieser Differenzen bestanden72. Hinsichtlich der Rentenstrukturreform erkannten die Gewerkschaften zwar die Notwendigkeit einer langfristigen Zusatzversorgung an, die Einzelgewerkschaften IG Bau und NGG forderten schon seit längerem eine Zusatzrente zur Aufbesserung der materiellen Absicherung ihrer Mitglieder, die, wie schon beschrieben, nur selten die Erwerbsbiografie eines so genannten „Eckrentners“ aufwiesen. Allerdings lehnten die Gewerkschaften eine Abweichung vom Grundsatz der paritätischen Finanzierung ab. Maßnahmen zum Ausbau der Alterssicherung sahen sie vor allem im Bereich der betrieblichen Altersvorsorge und der Vermögensbildung (Bispinck 2000a, DGB 1999). Die Unternehmerverbände zielten in erster Linie auf einen Ausbau der privaten Rentenzusatzversicherung ab und wehrten sie sich weiterhin gegen jegliche verpflichtende Maßnahmen. Sie favorisierten betriebliche, freiwillige Lösungen, zudem sollte der tariflich ausgehandelte Beitrag für die kapitalgedeckte Altersvorsorge in mehrjährige Orientierungen für die Lohnpolitik eingebettet werden (FAZ 29.06.1999: 2). Insofern kam es in dieser Bündnisrunde noch zu keinen inhaltlichen Auseinandersetzungen, die Positionen wurden lediglich ausgetauscht. Die Aufgabe der Einigung wurde an die Arbeitsgruppen „Rentenreform und Arbeitslosenversicherung“ sowie „Lebensarbeitszeit/ vorzeitiges Ausscheiden“ delegiert, die Möglichkeiten der Verknüpfung der Verkürzung des Erwerbslebens mit dem Ausbau der betrieblichen und privaten Altersvorsorge erörtern sollten (Bündnis für Arbeit 1999c). Das erklärt auch, warum diese Vereinbarung in der öffentlichen Debatte um die Ergebnisse der dritten Bündnisrunde kaum Beachtung fand. In Bezug auf Konzertierung ist diese Diskussion im Rahmen des dritten Bündnisgesprächs schwierig zu beurteilen, da in der Auseinandersetzung zwei verschiedene, wenn auch zusammenhängende Politikfelder miteinander verwoben wurden. Auf der einen Seite stand die von der Bundesregierung beabsichtig72

So forderte die IG BCE zunächst die bestehenden Altersteilzeitregelungen auszubauen und auf lange Sicht ein vorzeitiges Ausscheiden aus dem Erwerbsleben bestimmten Beschäftigtengruppen abschlagsfrei zu ermöglichen (Bispinck 2000a: 90).

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te Rentenstrukturreform zur Verbreiterung der Finanzierungsbasis des Altersrentensystems im Mittelpunkt. Auf der anderen Seite wurde über Maßnahmen zum vorzeitigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben diskutiert, welche zwar auch unter rentenpolitischen Gesichtspunkten von Bedeutung waren, aber eher in Bezug auf arbeitsmarktpolitische Wirkungen im Rahmen des Bündnisses erörtert wurden. Insofern wurden verschiedene, an sich unabhängige Maßnahmen aufeinander bezogen. Dies wirkte sich vor allem auf die Argumentationslinien der einzelnen Akteure aus, eine inhaltliche Auseinandersetzung in Bezug auf die verschiedenen Maßnahmen kam nicht zustande. Dennoch kann ein schwacher Grad an Konzertierung festgestellt werden, denn die Akteure erkannten sowohl die Finanzierung des Altersrentensystems als auch die Finanzierung und Ausgestaltung von Regelungen zum vorzeitigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben als Produktions- und Verteilungsprobleme an. Dennoch kann in der Beauftragung der Arbeitsgruppen zur Auslotung von Möglichkeiten zur Verknüpfung von Rentenstrukturreform und vorzeitigem Ausscheiden aus dem Erwerbsleben die prinzipielle Bereitschaft der Akteure zu koordiniertem Handeln abgelesen werden. Dies wirkt sich allerdings nicht auf den Grad der erreichten Konzertierung aus, da es sich lediglich um eine Absichtserklärung handelt. DGB und BDA waren mit einer gemeinsamen Erklärung zur Tarifpolitik in das Bündnisgespräch gegangen, auf welche in der gemeinsamen Erklärung der Bündnisakteure vom 06. Juli 1999 als Einigung im Bereich Tarifpolitik verwiesen wird (Bündnis für Arbeit 1999c). Das Papier enthält 11 Punkte, in denen zu strittigen Themen gemeinsame Statements abgegeben werden. Damit machten Unternehmerverbände und Gewerkschaften deutlich, dass sie nach den öffentlich ausgetragenen Diskussionen im Frühjahr intern nicht untätig gewesen waren und sich im ‚kleinsten Zirkel’ auf Orientierungen in der Tarifpolitik verständigt hatten (FAZ 07.04.1999: 17). Bundeskanzler Schröder sprach gegenüber der Presse von einem ‚Durchbruch’. In den Medien selbst wurde diese Erklärung bisweilen als Teil eines Tauschgeschäftes dargestellt, die Gewerkschaftsseite habe hinsichtlich der Einbindung von Tarifpolitik in das Bündnis eingelenkt, die Unternehmerverbände hätten sich im Gegenzug auf konkrete Zusagen in der Ausbildungsfrage eingelassen (SZ 07.07.1999: 1). Diese Ansicht muss zumindest abgeschwächt werden, denn das Papier erinnert stark an den tarifpolitischen Formelkompromiss, auf den sich Gewerkschaften und Unternehmerverbände im ersten Bündnisgespräch im Dezember 1998 einigten und der sich im Nachhinein als inhaltsleere Formulierung entpuppte, da sich die Akteure nicht auf eine einheitliche Position hinsichtlich der inhaltlichen Ausrichtung der Tarifpolitik verständigen konnten. Auch die Statements in der gemeinsam erarbeiteten Erklärung sind von Formelhaftigkeit geprägt:

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„9. Um Arbeitslosigkeit nachhaltig abzubauen, ist auch eine mittel- und langfristig verlässliche Tarifpolitik erforderlich. Produktivitätssteigerungen sollen vorrangig der Beschäftigungsförderung dienen. Dazu gehört ein leistungsgerechtes Entgelt. […].“ (BDA/DGB 1999: 278)

In der Literatur wird dieser Paragraph dahin gehend interpretiert, dass die Gewerkschaften mit diesem ihre Bereitschaft zu Lohnmäßigung signalisierten und damit die Grundlage für Tauschgeschäfte schufen. Gleichzeitig wird erörtert, dass die Erklärung zahlreiche bereits bekannte Positionen enthalte, eine Konkretisierung dieser aber ausgeblieben sei (Niechoj 2002: 135). Auch gewerkschaftsnahe Publikationen, wie das Magazin Mitbestimmung, sahen in den Formulierungen reichlich Raum für Interpretation und baten den IG-Metall Vorsitzenden Zwickel diesen Raum zu füllen. Auf die Frage, ob mit dem Erfordernis einer mittel- und langfristig verlässlichen Tarifpolitik eine moderate Lohnpolitik gemeint sei, erwiderte Zwickel, dass die Arbeitnehmer in den letzten Jahren bereits Vorleistungen im Sinne einer moderaten Lohnpolitik erbracht hätten, hierfür aber bisher nicht mit Arbeitsplatzzuwachs belohnt worden seien. Zwickel sah den Handlungsbedarf deshalb auf Seiten der Arbeitgeber. Auch die Formulierung, dass Produktivitätssteigerungen vorrangig der Beschäftigungsförderung dienen sollen, begriff Zwickel nicht als ein Novum und somit auch nicht als Abkehr von der bislang geltenden Lohnformel ‚Inflationsausgleich plus Produktivitätszuwachs plus Umverteilungskomponente’ (Girndt/Hasel 1999). Den Urhebern der Erklärung war bewusst, dass die Statements der Konkretisierung bedurften. Während BDA-Präsident Hundt erläuterte, dass in der gemeinsamen Erklärung mehrfach auf die Tarifpolitik als Feld und wichtiges Thema der Bündnisgespräche verwiesen werde und mit der Einbeziehung der Tarifpolitik ins Bündnis die Trendwende in diesem Forum eingeläutet worden sei (Hundt 1999b), zeigt sich in den Statements von Gewerkschaftsvertretern, dass diese nicht nur in Abgrenzung zu Hundt, sondern auch untereinander verschiedene Auffassungen vertraten. Während DGB-Chef Schulte erklärte, dass die Tarifpolitik enttabuisiert worden sei, dass die Gewerkschaften erkannt hätten, dass sie Zugeständnisse machen müssten, um konkrete Ergebnisse im Bündnis für Arbeit zu ermöglichen (FAZ 08.07.1999: 1, SZ 07.07.1999: 1), betonte der IG Metall-Vorstand in seinem Statement, dass sich BDA und DGB in dem gemeinsamen Papier für die Wahrung der uneingeschränkten Tarifautonomie ausgesprochen hätten und dass unumstritten sei, dass es auch zukünftig keine Festlegungen oder Empfehlungen für Lohnleitlinien oder Lohnkorridore im Bündnis gebe (IG Metall 1999). Wie schon beim so genannten Formelkompromiss so konnten sich die Akteure auch in diesem Fall nicht auf eine einheitliche inhaltliche Ausrichtung des

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Dokuments verständigen (Bispinck/Schulten 1999: 871). Es scheint, dass strittige Themen durch Einigungen auf gemeinsame Sprachregelungen verdeckt wurden. Sieht man sich die Positionen der Akteure im Detail an, so ist kaum eine gemeinsame Schnittmenge zu finden.73 Insofern ist in Bezug auf Konzertierung trotz der in der Erklärung von BDA und DGB zum Ausdruck kommenden Bereitschaft zu koordiniertem Handeln lediglich ein schwacher Grad an Konzertierung festzustellen, denn koordiniertes Handeln erfordert eine gemeinsame inhaltliche Grundlage. Diese war auch durch die gemeinsame Erklärung in Bezug auf Tarifpolitik nicht geschaffen worden. Damit war auch im dritten Bündnisgespräch keine inhaltliche Annäherung der Akteure erreicht worden. Insofern wird die dritte Bündnisrunde oft zu Unrecht als bedeutend eingeschätzt. Inwiefern sich der ausbleibende Erfolg im Sinne einer durch Verhandlungen im Bündnis erreichten gemeinsamen inhaltlichen Position auf die Verhandlungen im Bündnis auswirkte, wird im nächsten Abschnitt erörtert. Die folgende Tabelle fasst noch einmal die dritte Bündnisrunde hinsichtlich der erreichten Grade an Konzertierung zusammen. Tabelle 11: Konzertierung im dritten Bündnisgespräch Themen Niedriglohnsektor Steuerreform(en) Rente mit 60 Rentenstrukturreform Tarifpolitik

Grad der Konzertierung schwach schwach schwach schwach schwach

Quelle: Eigene Darstellung Weitere Themen der dritten Bündnisrunde, die nicht die Einkommenspolitik betreffen, waren: Aufbau Ost, Altersteilzeit und die so genannte Lehrstellengarantie. Arbeitgeber- und Wirtschaftsverbände verpflichteten sich mit dieser, den 73 Eine Woche nach dem Spitzengespräch vereinbarten IG Metall und der Arbeitgeberverband Gesamtmetall ein Spitzengespräch, um Möglichkeiten der Einarbeitung der in der gemeinsamen Erklärung von BDA Und DGB vereinbarten Thesen in die bestehenden Tarifverträge auszuloten. Allerdings blieb auch das Gespräch vom 29. September 1999 ohne konkrete Übereinkunft. Während die IG Metall die These „Produktivitätssteigerungen sollen vorrangig der Beschäftigungsförderung dienen“ dahingehend auslegte, dass diese zur Finanzierung von Arbeitsumverteilungsmaßnahmen durch Lebensarbeitszeitverkürzung dienen sollten, forderte der Arbeitgeberverband den Verbleib von Produktivitätsgewinnen in den Unternehmen zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit (FAZ 30.09.1999: 1, Maier-Mannhart 15.07.1999: 25, FAZ 15.07.1999: 19). Die beiden Tarifparteien konnten somit keine Einigung hinsichtlich beschäftigungswirksamer Maßnahmen erzielen.

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demographisch bedingten Zusatzbedarf an Ausbildungsplätzen zu decken und darüber hinaus mindestens 10 000 weitere Lehrstellen zu schaffen (Bündnis für Arbeit 1999c). 3.2.4 Die vierte Bündnisrunde: Vielfalt der Positionen – Die Konfliktlinien innerhalb der einzelnen Akteure brechen auf Im Herbst 1999 wurde vor allem die Rente mit 60 diskutiert. Das Thema stand auf der Agenda des vierten Bündnisgesprächs am 12. Dezember 1999, allerdings konnten die Beteiligten auch nach langwierigen Verhandlungen zu keiner Einigung gelangen, in der gemeinsamen Erklärung des Bündnisses für Arbeit zu den Ergebnissen des vierten Spitzengesprächs wurde der Themenblock nicht aufgegriffen (Schumacher 13.12.1999: 1, Bündnis für Arbeit 1999b). Eine Analyse der Positionen soll Aufschluss darüber geben, ob der Grund für die Nichteinigung der Akteure auf inhaltliche Diskrepanzen zurückgeführt werden kann. Im Anschluss an das dritte Gespräch im Juli 1999 war das Thema heftig debattiert worden. Die Positionen der Akteure änderten sich im Grundsatz nicht74, trotz zum Teil anders lautender Rhetorik kam es zu keinen Annäherungen. Während die IG Metall ihr Konzept zur Rente mit 60 konkretisierte – der Inhalt des Konzeptes sei nicht eine generelle Herabsetzung des Rentenalters, sondern die Möglichkeit des freiwilligen vorzeitigen Ausscheidens aus dem Erwerbsleben für Erwerbstätige mit mindestens 35 Versicherungsjahren , übten Gewerkschaften wie die IG BCE und die DAG öffentlich Kritik an Zwickels Konzept. Diese favorisierten einen Ausbau der Altersteilzeit (SZ 01.10.1999: 5). Die Bundesregierung sprach sich grundsätzlich für das Modell der Rente mit 60 aus, lehnte es aber aus Gründen der Unfinanzierbarkeit ab (SZ 29.09.1999: 6). Mitte Oktober wurde gemeldet, dass sich Bundesarbeitsminister Riester, die IG Metall und die Rentenversicherungsträger auf eine kollektive Regelung der Rente mit 60 geeinigt hätten. Für einen beschränkten Personenkreis sollte die Rente mit 60 durch Tariffonds ermöglicht werden. Finanziert werden sollten diese Tariffonds durch einen prozentualen Anteil des Bruttolohnes sowie durch Arbeitgeberbeiträge75. Voraussetzung für eine solche kollektive Regelung war laut Vereinbarung eine Einigung zwischen den Tarifparteien, womit der Kompromiss den von Bundeskanzler Schröder vertretenen Standpunkt, dass die Rente 74

Die Bundesregierung verfolgte nun nicht länger eine inhaltliche Verbindung von Rentenstrukturreform und Rente mit 60, die Rentenstrukturreform wurde in erster Linie über den Weg des parlamentarischen Prozesses verfolgt (Hegelich 2008: 223f). 75 In der Koalition wurde dieses Modell heftig kritisiert. Zunächst einmal beschwerten sich die Grünen darüber, dass das Modell nicht mit ihnen abgesprochen sei. Inhaltlich hielten sie es für unfinanzierbar. Es würde die jüngeren Generationen über Gebühr belasten (SZ 18.10.1999: 6).

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mit 60 ein tarifpolitisches Thema sei, widerspiegelte (Schumacher 23.10.1999: 2). Die Arbeitgeber, die an diesem Kompromiss nicht beteiligt waren, lehnten sowohl die Finanzierungsart als auch eine kollektive Regelung der Frühverrentung ab (SZ 14.10.1999: 1). Dennoch lenkten auch die Arbeitgeber ein und gaben sich öffentlich kompromissbereit, allerdings mit einem eigenen Konzept. Dies verknüpfte wieder die Rente mit 60 mit der Rentenstrukturreform: Tariflicher Ausbau der Altersteilzeit und der kapitalgedeckten Altersvorsorge, zum Teil finanziert durch langfristig moderate Lohnpolitik (SZ 22.10.1999: 6). Unterstützung erhielt dieses Modell seitens der IG BCE (Schumacher 23.10.1999: 2). Trotz dieser intensiven, monatelangen Diskussionen und der verschiedenen Entwicklungen im Diskussionsverlauf konnten die Bündnisakteure im vierten Bündnisgespräch im Dezember 1999 zu keiner Einigung kommen, auch ein von Bundeskanzler Schröder vorgelegtes Kompromisspapier, welches ein Tauschgeschäft zwischen Arbeitgebern und Gewerkschaften vorgesehen hatte  Rente mit 60 gegen längerfristige Lohnabsprachen , konnte zu keiner Lösung beitragen. Der Themenblock wurde in die nächste Bündnisrunde verlegt, deren Termin zunächst noch vor Weihnachten angepeilt wurde, welche dann aber doch erst am 09. Januar 2000 stattfand (Hujer 14.12.1999: 6, SZ 14.12.1999: 17). Ungeachtet der intensiven und langwierigen Diskussionen und Verhandlungen erreichten die Akteure nur einen schwachen Grad an Konzertierung. Sie erkannten zwar Maßnahmen zum vorzeitigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben als Produktions- und Verteilungsproblem an, von einer Koordination ihres Handelns waren die Akteure aufgrund ihrer unterschiedlichen Vorstellungen hinsichtlich der Ausgestaltung solcher Maßnahmen weit entfernt. Die außerhalb des Bündnisses verhandelte Einigung zwischen Regierung und IG Metall kam nur zustande, weil die Regierung einen aktiven Part ihrerseits im Sinne der Schaffung gesetzlicher Voraussetzungen an die Bedingung einer Einigung der Tarifparteien knüpfte und somit die Einigungsproblematik in die Hände der Tarifpartner legte. Auch das von Bundeskanzler Schröder eingebrachte Kompromisspapier verfolgte diese Strategie. Hinsichtlich der Positionen von Gewerkschaften und Arbeitgebern ist festzuhalten, dass die Konflikte weniger auf die systemische Zugehörigkeit der Akteure zurückzuführen waren, sondern vielmehr auf divergierende interorganisatorische Interessen. Die Arbeitgeber sperrten sich nicht grundsätzlich gegen Maßnahmen zum vorzeitigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben, allerdings lehnten sie die von der IG Metall und auch vom DGB favorisierte Rente mit 60 ab. Sie begründeten diese Haltung mit der Nicht-Finanzierbarkeit dieses Konzeptes sowie mit den aus ihrer Sicht übertriebenen beschäftigungspolitischen Erwartungen. BDAPräsident Hundt plädierte stattdessen für einen Ausbau der Altersteilzeit (SZ 22.10.1999: 6). Auch die Gewerkschaften IG BCE und DAG favorisierten einen

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Ausbau bestehender Altersteilzeitregelungen gegenüber neuen Regelungen zur Rente mit 60. Die Schwierigkeit dieses Themas bestand also in erster Linie darin, dass die Positionen akteursübergreifend breit aufgefächert waren, was die Anzahl der in Einklang zu bringenden Positionen erhöhte. In der vierten Bündnisrunde wurde weiter über die Interpretation der im Juli 1999 von BDA und DGB gemeinsam verfassten Erklärung gestritten. Seinerzeit war diese als Erfolg von den Bündnisakteuren gefeiert worden. Doch schon damals zeichnete sich ab, was in dieser Bündnisrunde offensichtlich wurde – auch bei dieser Vereinbarung handelte es sich um einen Formelkompromiss. BDA und DGB hatten sich auf den kleinsten gemeinsamen Nenner geeinigt, welcher lediglich in einer Sprachregelung bestand. Die inhaltlichen Auslegungen der 11 Punkte fielen auch fünf Monate später noch höchst unterschiedlich aus, wie die Dokumentation des vierten Spitzentreffens belegt: „Die Beteiligten des Bündnisses für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit haben zu den Inhalten einer beschäftigungsfördernden Tarifpolitik auf Basis des DGB-BDA-Papiers vom Juli 1999 diskutiert. In Einzelfragen konnte noch keine Einigung erzielt werden. Das Gespräch dazu wird am 23. Dezember 1999 fortgeführt.“ (Bündnis für Arbeit 1999b: 320)

Damit wurde von den Bündnisakteuren offen eingestanden, dass hinsichtlich der Tarifpolitik kein Fortschritt erzielt wurde. In Bezug auf Konzertierung wurde also hinsichtlich der Tarifpolitik erneut nur ein schwacher Grad erreicht, wie in der Erklärung zum vierten Gespräch dokumentiert. Die Akteure erkannten die Tarifpolitik zwar grundsätzlich als Produktions- und Verteilungsproblem an, sie konnten sich aber auf keine konkreten Maßnahmen und somit auch nicht auf eine Koordination ihres Handelns einigen. Hinsichtlich die Einkommenspolitik betreffenden Themen konnten Einigungen lediglich im Bereich der Unternehmenssteuerreform sowie der Beschäftigungsmöglichkeiten gering qualifizierter Arbeitnehmer erreicht werden. Das kurze gemeinsame Statement hinsichtlich der Unternehmenssteuerreform lässt den Schluss zu, dass es sich hierbei um eine außerhalb des Bündnisses entwickelte Reform handelt, die im Bündnis zwar vorgestellt wurde, aber kein originäres Produkt dieser Verhandlungsrunde war, auch wenn der Schein aufrecht erhalten werden sollte76. Im Wortlaut der Vereinbarung heißt es, dass bei den Teil-

76 So weist die Süddeutsche Zeitung daraufhin, dass Details der Unternehmenssteuerreform, die in der Bündniserklärung auftauchen, bisher vom Finanzministerium als noch nicht entschieden qualifiziert wurden (SZ 25.06.1999: 1). Allerdings sprechen Dauer und weitere Debatten des Treffens dafür, dass es sich bei diesem Thema um ein Randthema handelte, welches nicht im Bündnis entwickelt wurde.

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nehmern Einigkeit darüber herrscht, dass die entwickelten Eckpunkte der Reform ihren beabsichtigten Zweck erfüllen (Bündnis für Arbeit 1999b: 320). In Bezug auf Konzertierung kann dennoch ein mittlerer Grad festgestellt werden. Denn auch wenn die Reform mutmaßlich außerhalb des Bündnisses entwickelt worden war, so lässt sich dennoch feststellen, dass die Akteure sich hinsichtlich des Zwecks und der Zielgenauigkeit der Maßnahme einig waren. Die Akteure koordinierten also ihr Handeln, indem sie die Unternehmenssteuerreform befürworteten. Diese Aussage ist allerdings dahingehend zu relativieren, dass weder Gewerkschaften noch Arbeitgeber steuerpolitische Kompetenzen besitzen, ihnen in diesem Fall also lediglich eine beratende Rolle zukam. Deswegen kann auch nicht von einem hohen Grad an Konzertierung gesprochen werden, denn die Durchsetzung der Reform war von der Koordination der Akteure unabhängig, eine Unterordnung ihrer akteursspezifischen Strategien war also nicht notwendig. Hinsichtlich der Beschäftigungsmöglichkeiten Geringqualifizierter einigten sich die Akteure auf die Erprobung von zwei verschiedenen, regional begrenzten Modellen (Schumacher 13.12.1999: 1, Bündnis für Arbeit 1999b: 320). Nach dem Eklat im Mai 1999 war die Diskussion Bündnis-intern fortgesetzt worden. Wie im dritten Spitzengespräch im Juli 1999 beschlossen, legte die Benchmarking-Gruppe einen Bericht über Möglichkeiten zur Verbesserung von Erwerbschancen für Geringqualifizierte vor. Allerdings war dieser aufgrund interner Differenzen hinsichtlich der konkreten Ausgestaltung sowie hinsichtlich des Zwecks solcher Maßnahmen allein von der Wissenschaftlergruppe verfasst worden77. Inhaltlich stimmten die darin gemachten Vorschläge eher mit den Positionen der Unternehmerverbände überein und wichen von denen der Gewerkschaften ab. Der Bericht der Benchmarking-Gruppe zielte auf einen Strukturwandel durch die Errichtung eines Niedriglohnsektors ab (Fels 1999: 34f). Dieses Ziel wäre aber nur durch eine bundesweite, flächendeckende Erprobung von Modellen erreichbar gewesen. In der Steuerungsgruppe konnte man sich darauf nicht einigen. Mit der Begründung, dass die Beschäftigungseffekte der Modellversuche unsicher seien und die Kosten für bundesweit angelegte Modelle zu hoch seien, vereinbarte man regional begrenzte Erprobungen in Rheinland-Pfalz, dem Saarland, Sachsen und Brandenburg (Blancke 2004: 135). Damit war auch die Entscheidung gegen die Entwicklung eigener Modelle seitens des Bündnisses gefallen. Schließlich einigte man sich auf die Erprobung des so genannten Mainzer-Modells und des so genannten Saar-Modells78. Die 77 Damit war die Benchmarking-Gruppe in ihrer alten Zusammensetzung zerbrochen, von nun an bestand die Benchmarking-Gruppe nur noch aus der Wissenschaftlergruppe (Blancke 2004: 134). 78 Es lagen damals verschiedene Konzepte für die Etablierung eines Niedriglohnsektors vor. Das Mainzer-Modell war 1998/1999 von dem Arbeitsministerium in Rheinland-Pfalz entwickelt worden

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Unternehmerverbände befürworteten dabei das Mainzer-Modell, da es im Kern keine generelle Subventionierung vorsah, sondern lediglich einen bedarfsabhängigen Zuschuss zu den Sozialbeiträgen der Arbeitnehmer sowie einen Kindergeldzuschlag. Die Gewerkschaften hingegen favorisierten das Saar-Modell, welches ebenfalls einen einkommensabhängigen Zuschuss zu den Sozialversicherungsbeiträgen vorsah, im Unterschied zu dem Mainzer-Modell sollte diese Subvention sowohl Arbeitgebern als auch Arbeitnehmern gewährt werden. Den Arbeitnehmern sollte die Zuwendung allerdings nicht in bar ausgezahlt werden, sondern in Form von Qualifizierungsgutscheinen. Während also das MainzerModell lediglich auf eine Integration in den ersten Arbeitsmarkt gerichtet war, enthielt das Saar-Modell auch Elemente zur Verbesserung der beruflichen Qualifikation der Teilnehmer (Blancke 2004: 136). Ob es sich bei dieser Vereinbarung um eine Art Tauschhandel handelte, weil man sich auf zwei Modelle, die je von einem Sozialpartner befürwortet und abgelehnt wurden, geeinigt hatte, ist an anderer Stelle noch zu erörtern. Es lässt sich indes festhalten, dass lediglich ein schwacher Grad an Konzertierung erreicht wurde. Auf eine Koordination des Handelns konnte man sich nicht einigen, was vor allem in der Einigung auf zwei, jeweils den unterschiedlichen Positionen der Akteure zuzuordnende Erprobungsmodelle offensichtlich wird. Mit der Entscheidung für die Modellversuche wurde dieser Themenblock im Prinzip abgeschlossen, da die Maßnahmen erst im Juli 2000 ungesetzt wurden. Zu einer Evaluierung kam es also erst zu einem Zeitpunkt als das Bündnis faktisch schon beendet worden war, weil keine Einigungen mehr zu erzielen waren. Zum großen Durchbruch im Sinne einer inhaltlichen Einigung kam es also auch in der vierten Bündnisrunde nicht. Bis auf die Unternehmenssteuerreform wurde in Bezug auf die verhandelten Themenblöcke jeweils nur ein schwacher Grad an Konzertierung erreicht, die einzelnen Ergebnisse sind noch einmal in der folgenden Tabelle zusammengefasst.

und wird deshalb als Mainzer-Modell bezeichnet. Auch die Bezeichnung des Saar-Modells geht auf den Ort seiner Entwicklung zurück, dieses Modell wurde im Saarland von der so genannten SaarGemeinschaftsinitiative (ein tripartistisches Bündnis auf Länderebene) konzipiert (Blancke 2004).

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Tabelle 12: Konzertierung im vierten Bündnisgespräch Themen Rente mit 60 Tarifpolitik Unternehmenssteuerreform Niedriglohnsektor

Grad der Konzertierung schwach schwach mittel schwach

Quelle: Eigene Darstellung Für die vierte Bündnisrunde lässt sich festhalten, dass es wiederholt nicht zu inhaltlichen Auseinandersetzungen kam, die Akteure legten im Prinzip lediglich ihre Positionen dar. In Bezug auf die Rente mit 60 gestalteten sich die Verhandlungen besonders schwierig, weil die inhaltlichen Differenzen der Akteure nicht nur entlang systemischer Konfliktlinien, sondern auch entlang interorganisatorischer Konfliktlinien verliefen, was die Anzahl der in Einklang zu bringenden Positionen erhöhte. 3.2.5 Die fünfte Bündnisrunde: Konsens durch Auslagerung strittiger Themen aus der Bündnisarena Da das vierte Bündnisgespräch ohne Einigung in wichtigen Themenbereichen wie der Tarifpolitik und der Rente mit 60 endete79, sollte nur wenige Wochen später, am 23. Dezember 1999, ein fünftes Spitzengespräch stattfinden. Allerdings wurde dieses Treffen kurzfristig verschoben mit der offiziellen Begründung, dass Gewerkschaften und Unternehmerverbände zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch keine Einigung erzielt hätten, es aber Annäherungen gebe (Schumacher 23.12.1999: 1, FAZ 23.12.1999: 1). Als Annäherung wurde dabei eine mögliche Einigung zwischen der BDA und der IG BCE dargestellt80 (Schumacher 23.12.1999: 1, FAZ 24.12.1999: 13). Diese Begründung ist erstaunlich, denn im Prinzip hatten sich die Positionen der Akteure nicht verändert, beide befürwortete weiterhin einen Ausbau der Altersteilzeit, wobei sich die 79

Weitere Themen des vierten Bündnisgesprächs, die nicht die Einkommenspolitik betrafen, waren: Zukünftige Schwerpunkte des Bündnisses, die in der unkonkreten Formulierung „offensive Konzepte zur Erweiterung der Beschäftigung“ niedergeschrieben wurden, sowie Perspektiven des Ausbildungskonsenses (Bündnis für Arbeit 1999b: 319f). 80 Darüber hinaus wurde auch noch ein von dem DGB entwickeltes Eckpunktepapier als mögliche Lösung des Konfliktes diskutiert. Allerdings beschwerte sich BDA-Präsident Hundt öffentlich darüber, dass der DGB unrichtigerweise behauptet habe, dass er diesem Papier zugestimmt habe (FAZ 24.12.1999: 13).

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BDA nach wie vor gegen allgemeinverbindliche Regelungen für einen vorzeitigen Ausstieg aus dem Erwerbsleben wehrte. Insofern wäre ein Kompromiss zwischen BDA und IG BCE auch schon früher möglich gewesen, ein zeitlicher Aufschub wäre nicht nötig gewesen. Die IG Metall beharrte weiter auf ihrem Modell der Rente mit 60. Der Arbeitgeberverband Gesamtmetall war ebenso wie die BDA nicht bereit über dieses Modell zu diskutieren. Der Verband, der am Bündnis nicht direkt beteiligt war, forderte, dass nicht die Rente mit 60, sondern verbesserte AltersteilzeitRegelungen im Bündnis verhandelt werden sollten. Als Tauschmasse für solche Regelungen forderte der Verband von den Gewerkschaften mehrjährige Reallohnsicherung und flexibles Weihnachtsgeld ein. Die IG Metall lehnte diesen Vorschlag als „Mogelpackung“ ab, weil dieser in erster Linie auf die Verpflichtung zu zurückhaltender Lohnpolitik abziele (FAZ 05.01.2000: 1). Die Unternehmerverbände wichen somit, genau wie die IG Metall, nicht von ihrer Position ab. Für die Unternehmer kam eine Rente mit 60 nicht in Frage, sie beharrten auf Altersteilzeit. Die Gewerkschaften waren hingegen bemüht, das Bild der Einheit aufrecht zu erhalten – trotz ihrer unterschiedlichen Positionen. Der Vorsitzende der IG BCE, Schmoldt, der hinsichtlich der konkreten Maßnahmen zum vorzeitigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben der BDA näher stand als der IG Metall, versicherte, dass die Gewerkschaften im Bündnis für Arbeit „an einem Strang ziehen“ würden (FAZ 30.12.1999: 11). Das Ziel der Gewerkschaften in der Diskussion um die Rente mit 60 bestehe darin, neben der Altersteilzeit ein weiteres Modell für den vorzeitigen Ausstieg aus dem Erwerbsleben zu etablieren. Die Gewerkschaften seien dabei allerdings nicht auf ein Rentenalter festgelegt, es gehe um die Altersspanne 60 bis 65 Jahre. Es seien die Unternehmerverbände und nicht die Gewerkschaften, die ihre Blockadehaltung im Bündnis für Arbeit hierhin gehend aufgeben müssten (FAZ 27.12.1999: 2). Letztendlich fand das fünfte Bündnisgespräch am 09. Januar 2000 statt, welches mit einer Auslagerung des Themenkomplexes ‚vorzeitiges Ausscheiden aus dem Erwerbsleben‘ aus der Bündnisarena in die Tarifverhandlungen endete, wie aus der gemeinsamen Erklärung der Bündnisakteure hervorgeht: „In dem Zusammenhang werden Wege gefunden, ein beschäftigungswirksames vorzeitiges Ausscheiden langfristig Versicherter aus dem Erwerbsleben zu zumutbaren Bedingungen für die Betroffenen zu ermöglichen, ohne dass zusätzliche Belastungen für die Sozialversicherungen entstehen. Die Tarifpartner werden differenzierte betriebs- und branchenbezogene Regelungen anstreben. Das schließt ein vorzeitiges Ausscheiden aus dem Berufsleben ebenso ein wie eine verstärkte Nutzung der Altersteilzeit. Die Beteiligten am Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit wollen mit diesen Maßnahmen einen schnell wirksamen Beitrag zur Be-

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Das Bündnis für Arbeit kämpfung der Arbeitslosigkeit schaffen. Sie gehen davon aus, dass eine hohe Wiederbesetzungsquote angestrebt und dabei eine wirtschaftliche Überbelastung kleinerer und mittlerer Unternehmen ausgeschlossen wird. Die Einzelheiten dazu müssen und werden in Tarifverhandlungen zu klären sein.“ (Bündnis für Arbeit 2000: 321)

Dass der Konflikt um beschäftigungswirksame Maßnahmen hinsichtlich eines vorzeitigen Ausscheidens aus dem Erwerbsleben mit diesem Abkommen lediglich an die Tarifvertragsparteien, also an die Akteure auf der Meso-Ebene, delegiert und nicht gelöst worden war, ließ sich auch aus den Reaktionen der Akteure ablesen. Die Unternehmerverbände hatten sich mit dieser Vereinbarung gegen allgemeinverbindliche, branchenübergreifende Regelungen durchgesetzt. Trotz dieses Erfolges der Arbeitgeberverbände hatte die IG Metall hinsichtlich ihrer Position keine Zugeständnisse machen müssen. Die IG Metall erklärte, nun schnellstmöglich in die Tarifverhandlungen Maßnahmen zur Rente mit 60 einzubringen und beurteilte die Bündnisvereinbarung dementsprechend als erfolgreiche Durchsetzung ihrer Position (FAZ 10.01.2000: 1, Schwennicke 10.01.2000: 1). Die Akteure erkannten somit Maßnahmen zum vorzeitigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben als Produktions- und Verteilungsproblem an. Darüber hinaus beabsichtigen sie auch ein koordiniertes Vorgehen. Allerdings sollte die Koordination nicht auf der Makro-, sondern auf der Meso-Ebene verwirklicht werden und wurde damit an die Tarifvertragsparteien verwiesen. Deswegen kann trotz der Absicht zu koordiniertem Handeln nur von einem schwachen Grad an Konzertierung die Rede sein, da die Koordinierung des Handelns erstens an die Tarifvertragsparteien verwiesen wurde und diese sich zweitens auch erst noch realisieren musste. Ob und inwiefern die von den Akteuren im Bündnis für Arbeit beabsichtige Koordinierung des Handelns auf der Meso-Ebene verwirklicht wurde, wird in der weiter unten durchgeführten Analyse der Tarifrunde 2000 erörtert. Mit der Auslagerung der Aushandlung konkreter Maßnahmen zum vorzeitigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben in die Tarifrunde 2000 veränderten sich deren Rahmenbedingungen, da die Tauschmassen der Tarifvertragsparteien um diesen Themenkomplex ergänzt worden waren. Darüber hinaus wurden in der fünften Bündnisrunde noch weitere tarifpolitische Abkommen vereinbart, nachdem im letzten Spitzengespräch der Stillstand auf diesem Themengebiet ohne Umschweife in der Abschlusserklärung offen dargelegt worden war. Inhaltlich wurde explizit an das tarifpolitische Ergebnis des zweiten Bündnisgesprächs angeknüpft. In diesem war die Erarbeitung eines gemeinsamen Datenkranzes beschlossen worden, welcher eine gemeinsame Orientierung hinsichtlich der für die Lohnaushandlung relevanten Parameter enthalten sollte. Implizit war diese Diskussion auch in der gemeinsamen tarifpolitischen Erklärung von BDA und

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DGB aufgegriffen worden, allerdings ohne die einzelnen Parameter zu benennen. Dies wurde in der gemeinsamen Erklärung zum fünften Gespräch nachgeholt: „Die am Bündnis für Arbeit und Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit Beteiligten empfehlen – gestützt auf die fortgeltende Gemeinsame Erklärung von BDA und DGB vom 6. Juli 1999 – für die anstehende Tarifrunde 2000 eine beschäftigungsorientierte und längerfristige Tarifpolitik. Dabei wird der sich am Produktivitätszuwachs orientierende, zur Verfügung stehende Verteilungsspielraum vorrangig für beschäftigungswirksame Vereinbarungen genutzt. Die jeweils zuständigen Tarifparteien werden im Rahmen ihrer Verantwortung notwendige branchenbezogene Differenzierungen vereinbaren.“ (Bündnis für Arbeit 2000: 321)

Das Neue an dieser Vereinbarung war, dass der Verteilungsspielraum für Lohnund Gehaltserhöhungen allein auf den Produktivitätszuwachs beschränkt wurde. In den vorherigen Tarifrunden hatten die Gewerkschaften ihren Lohnforderungen die Parameter Produktivitätszuwachs und Inflationsrate zugrunde gelegt. In der Tarifrunde 1999 hatten sie diese sogar zusätzlich noch um die so genannte Umverteilungskomponente ergänzt, welche eine Verteilung der Einkommen von Kapital und Arbeit zugunsten der Arbeitnehmer bewirken soll. Während Bundeskanzler Schröder das Ergebnis als ‚Durchbruch’ feierte, in welchem ‚grundlegende Weichenstellungen’ für die kommende Tarifrunde besiegelt worden seien, interpretierten BDA und DGB die Erklärung unterschiedlich. BDA-Präsident Hundt sprach von einer Festlegung auf eine mehrjährige, beschäftigungsfördernde Tarifpolitik, während der DGB-Vorsitzende Schulte von einer Basis für lohnpolitische Orientierungen sprach, die prinzipiell die Bereitschaft zur mehrjähriger Tarifpolitik ausdrücke, aber nicht verbindlich zusage (FAZ 10.01.2000: 1, Schwennicke 10.01.2000: 1). Aus diesen Reaktionen wird bereits ersichtlich, dass hinsichtlich der Tarifpolitik auch in diesem Gespräch inhaltlich keine Einigung erreicht wurde, obwohl allein auf der Grundlage der gemeinsamen Erklärung des Bündnisses für Arbeit auf den ersten Blick ein mittlerer Grad an Konzertierung festgestellt werden könnte. Allerdings nur auf den ersten Blick, denn durch die Festlegung auf die Lohnfindungsformel „am Produktivitätszuwachs orientierender, vorrangig für beschäftigungswirksame Vereinbarungen zu nutzender Verteilungsspielraum“ wurde von den Akteuren eine tarifpolitische Koordination des Handelns zwar beabsichtigt, diese musste sich aber erst noch realisieren. Darüber hinaus besaßen die im Bündnis vertretenen Akteure keine tarifpolitischen Kompetenzen. Ob die tarifpolitische Koordination zustande kommen würde, war darüber hinaus also noch von den Positionen der Tarifvertragsparteien abhängig. Aber auch die Stellungnahmen der Arbeitgebervertreter und der Gewerkschaften zur gemeinsamen Erklärung des Bündnisses offenbarten, dass mit der tarifpolitischen Einigung keine Basis für ein koordi-

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niertes tarifpolitisches Vorgehen entwickelt worden war, der Grad der erreichten Konzertierung also als schwach beurteilt werden muss. Ob sich die beabsichtigte tarifpolitische Koordinierung des Handelns in der Tarifrunde 2000 bewährte, wird im Folgenden analysiert. Während in den Stellungnahmen vor allem darüber diskutiert wurde, ob mit dieser tarifpolitischen Erklärung des Bündnisses für Arbeit der Weg für mehrjährig gültige Vereinbarungen anstatt der bisher, zumindest hinsichtlich der Lohnund Gehaltspolitik, einjährig geltenden Tarifvereinbarungen geebnet worden sei, war die sich unmittelbar anschließende Tarifrunde abermals durch Diskussionen in Bezug auf die ‚Lohnfindungsformel’ geprägt. Welche Parameter in diese einfließen ist das Ergebnis politischer Auseinandersetzungen bzw. das Ergebnis tarifpolitischer Auseinandersetzungen, wie eine Betrachtung der Positionen der Tarifparteien in der Tarifrunde 2000 zeigen wird. Die IG Metall, die traditionell die nationale Lohnführerschaft innehat81, gab als erste Gewerkschaft drei Tage nach dem Bündnisgespräch die Forderungsempfehlung an die regionalen Tarifkommissionen ab. Das Gesamtvolumen dieser Forderung betrug 5,5 Prozent, wobei die IG Metall die Höhe ihrer Forderung an den Parametern Inflationsrate (erwartet in Höhe von bis zu 1,5 Prozent) und gesamtwirtschaftlicher Produktivitätssteigerung (erwartet in Höhe von bis zu 3,5 Prozent) orientierte82. Aus diesem Gesamtvolumen sollten nicht nur Lohn- und Gehaltserhöhungen finanziert werden, sondern auch die von der IG Metall geforderte Rente mit 60. Mit dieser Forderung strebte die IG Metall reale Einkommenszuwächse für die Arbeitnehmer an und erfüllte aus ihrer Sicht somit das im Bündnis für Arbeit vereinbarte Kriterium der Beschäftigungswirksamkeit, da die Gewerkschaft nach wie vor die Position vertrat, dass eine Erhöhung der Löhne und Gehälter die Binnennachfrage stimuliere und darüber zur Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen beitrage (FAZ 12.01.2000: 15, SZ 12.01.2000: 23). Die IG BCE vertrat ebenfalls diese Ansicht, auch wenn sie ihre Forderungsempfehlung nicht auf eine konkrete Zahl zuspitzte, was zur Folge hatte, dass diese Forderung zumindest in den Medien als moderat dargestellt wurde. Dabei zielte auch die Forderung der IG BCE auf einen realen Einkommenszuwachs ab, denn es wurde ein Abschluss oberhalb der zu erwartenden Preissteigerungsrate angestrebt. Die IG BCE orientierte ihre Forderung ebenso an den Parametern 81 Die nationale Lohnführerschaft der Metallbranche begründet sich auf der hohen Durchsetzungsfähigkeit dieser, die sich vor allem in der Arbeitskampffähigkeit der Gewerkschaften der Metallbranche niederschlägt (Streeck 2001). 82 Seitens der IG Metall wurde betont, dass die überschüssigen 0,5 Prozent nicht als Umverteilungskomponente im herkömmlichen Sinn aufgefasst werden dürften. Die Forderungsempfehlung beziehe sich auf das tarifpolitische Gesamtpaket, welches einen Faktor von 0,5 Prozent als Arbeitnehmerbeitrag zur Rente mit 60 einschließe (Karch 2000: 260).

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Preissteigerungsrate (erwartet in Höhe von 1,5 Prozent) und Produktivitätssteigerung, wobei letzterer Steigerungsrate die Entwicklung der chemischen Industrie und nicht die der Gesamtwirtschaft zugrunde gelegt wurde (erwartet in Höhe von 4,5 bis 4,8 Prozent) (FAZ 16.02.2000: 17). Dieser Unterschied ergibt sich ebenfalls aus der traditionellen Lohnführerschaft der IG Metall. Auch die Unternehmerverbände hatten ihre Position hinsichtlich der Beschäftigungswirksamkeit von Tarifvereinbarungen nicht verändert, sie vertraten weiterhin die Ansicht, dass lediglich Tarifabschlüsse unterhalb des Produktivitätsfortschritts einen Beitrag zu mehr Beschäftigung leisten könnten (Tandler 02.02.2000: 6). Dementsprechend protestierten sowohl der Arbeitgeberverband der Metaller, Gesamtmetall, als auch der Arbeitgeberverband der chemischen Industrie, BAVC, gegen die Forderungen ihrer Branchengewerkschaften. Die Arbeitgeberverbände kritisierten, dass die Gewerkschaften mit ihren Forderungen den Produktivitätszuwachs voll ausschöpfen würden und somit keinen finanziellen Spielraum für beschäftigungswirksame Investitionen lassen würden. Außerdem seien die Gewerkschaften mit der Ausrichtung ihrer Forderung an den Parametern Preissteigerungsrate und Produktivitätsentwicklung von der tarifpolitischen Vereinbarung im Bündnis für Arbeit abgewichen (SZ 12.01.2000: 23, FAZ 16.02.2000: 17). Die Reaktionen der beiden im Bündnis bedeutendsten DGBEinzelgewerkschaften auf diese Kritik fielen ähnlich aus. Die IG Metall und die IG BCE bekannten sich zur tarifpolitischen Vereinbarung, stellten aber klar, dass diese sich auf das tarifpolitische Gesamtpaket beziehe, also auf den Tarifabschluss und nicht auf die Forderung. Ebenfalls setze die Vereinbarung keine konkreten Maßstäbe hinsichtlich der Höhe und der zeitlichen Dauer von Tarifvereinbarungen. Im Bündnis sei ebenso nicht vereinbart worden, dass die Preissteigerung in Zukunft von den Arbeitnehmern allein getragen werden solle (SZ 12.01.2000: 23, FAZ 16.02.2000: 17). Diese Darstellung zeigt, dass die tarifpolitischen Positionen der Akteure im Vergleich zur Tarifrunde 1999 keine Veränderungen aufweisen. Daraus allerdings den Schluss zu ziehen, dass die gemeinsamen Verhandlungen im Bündnis für Arbeit wirkungslos gewesen seien, wäre vor dem Hintergrund mangelnder Überprüfbarkeit überzogen. Es kann an dieser Stelle lediglich der Schluss gezogen werden, dass es sich bei der tarifpolitischen Vereinbarung abermals nur um einen Formelkompromiss handelte, auch wenn die Rhetorik allein ein anderes Ergebnis suggerierte (Bispinck 2000c: 393). Allerdings handelt es sich bei den zuvor dargestellten Positionen der Akteure lediglich um deren Einstiegsforderungen. Um beurteilen zu können, inwiefern die Vereinbarung im Bündnis für Arbeit als Konzertierung einzustufen ist, muss das Ergebnis der Tarifrunde 2000 in Betracht gezogen werden.

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Letztendlich nahm die IG BCE durch eine frühe Einigung der IG Metall in der Tarifrunde 2000 die Lohnführerschaft ab. Im März 2000 einigten sich die Tarifvertragsparteien der chemischen Industrie auf eine Tariflohnerhöhung von 4,2 Prozent bei einer Tarifvertragslaufzeit von 21 Monaten. Die Tarifverhandlungen der Metall- und Elektrobranche werden, anders als die der chemischen Branche, regional geführt. Der erste Abschluss in der Metall- und Elektrobranche kam 2000 in NRW zustande. Dort einigten sich die Tarifvertragsparteien auf eine Tariflohnsteigerung von 5,1 Prozent bei einer Laufzeit von 24 Monaten. Insgesamt endete die Tarifrunde 2000 im Durchschnitt mit einer Tariflohnsteigerung in Höhe von 4, 2 Prozent bei einer Laufzeit von 21,8 Monaten, die jährliche Lohnsteigerungsrate lag bei 2,5 Prozent (Bispinck 2001: 6f). Bezogen auf die Frage nach der Wirkung des Bündnisses für Arbeit auf die Tarifrunde 2000, fiel die Bewertung der Tarifabschlüsse unterschiedlich aus (Bispinck 2001: 4f). Diese Wirkung ist aber erstens kaum messbar und steht zweitens im Rahmen dieser Studie auch nicht im Mittelpunkt. Die hier aufgeworfene Frage nach dem erreichten Grad an Konzertierung ist allein auf die Bewertung des Abschlusses durch die Bündnisakteure gerichtet. Sowohl die Bundesregierung als auch die Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände zeigten sich mit dem Ausgang der Lohn- und Gehaltsverhandlungen auch vor dem Hintergrund der im Bündnis getroffenen Vereinbarung zufrieden (Bispinck 2001: 4f, SZ 29.03.2000: 1): „Arbeitgeberpräsident Dieter Hundt sagte in Berlin, der Abschluss bewege sich im Rahmen dessen, was im Bündnis für Arbeit vereinbart worden sei.“ (SZ 23.03.2000: 1) Hinsichtlich Konzertierung lässt in Bezug auf die tarifpolitische Vereinbarung im Bündnis für Arbeit vom 09. Januar 2000 festhalten, dass ein mittlerer Grad erreicht wurde. Die in den Tarifverhandlungen von den Tarifvertragsparteien erreichten Abschlüsse wurden von den Bündnisakteuren als im Rahmen dessen, was im Bündnis vereinbart worden war, beurteilt. Insofern kann von einer Koordination des Handelns die Rede sein. Allerdings kann von einer Unterordnung der akteursspezifischen Strategien nicht gesprochen werden, die Verhandlungen waren durchaus von den akteursspezifischen Interessen und nicht von einer gemeinsam entwickelten Sachorientierung geprägt. Insofern kann nicht von einem hohen Grad an Konzertierung gesprochen werden. Durch die Verhandlungen im Bündnis war das Politikfeld Frührente auch zum tarifpolitischen Thema geworden. Dennoch wird dieses Themenfeld getrennt von der hier allein auf Löhne und Gehälter bezogenen Tarifpolitik betrachtet, da erstens die Diskussionen sowohl im Bündnis als auch in den Tarifverhandlungen zu diesen beiden Themen ebenfalls getrennt geführt wurden und da zweitens die Bundesregierung als Gesetzgeber auf diesem Gebiet größeren Einfluss ausüben konnte als auf die Lohn- und Gehaltsverhandlungen. Nach den

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harten und langwierigen Auseinandersetzungen in Bezug auf Maßnahmen zum vorzeitigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben sind die tarifpolitischen Vereinbarungen etwas überraschend. In der chemischen Branche wurden, wie sowohl von den Arbeitgebern als auch von der IG BCE favorisiert, Regelungen zum Ausbau der Altersteilzeit getroffen. Der Tarifvertrag zur Altersteilzeit wurde bis 2009 verlängert und sah die Ausdehnung des Anspruches auf Altersteilzeit für Beschäftigte ab dem 55. Lebensjahr vor. Der Tarifvertrag sah Ausgleichszahlungen für Rentenabschläge bis zum 65. Lebensjahr vor und zwar sowohl für Vollzeit- als auch für Teilzeit-Beschäftigte (Bispinck 2000a: 397). Auch in der Metall- und Elektrobranche wurden letztendlich Tarifverträge zur Altersteilzeit („Tarifvertrag zur Beschäftigungsbrücke“) und nicht zu dem von der IG Metall favorisierten Modell der Rente mit 60 geschlossen. Die Tarifverträge zur Altersteilzeit sahen ebenfalls einen Anspruch auf Altersteilzeit ab dem 57. Lebensjahr vor. Für infolge dieser Maßnahme entstehende Rentenabschläge sollten die betroffenen Arbeitnehmer finanziell entschädigt werden, allerdings in geringerem Umfang als die der chemischen Branche (Bispinck 2000a: 398). Obwohl sich die IG Metall somit auch in den Tarifverhandlungen nicht mit der Rente mit 60 durchsetzen konnte, war der IG-Metall Vorsitzende mit dem Ergebnis dennoch zufrieden: „Die Bewertung des Metallabschlusses durch die Tarifparteien fiel beiderseits positiv aus, allerdings erwartungsgemäß mit deutlich unterschiedlichen Akzenten: Die IG Metall hob vor allem die durchgesetzte Beschäftigungsbrücke, die verlängerte Übernahmeregelung, und die spürbaren Reallohnerhöhungen hervor. Dass die angestrebte ‚Rente mit 60’ nicht in der gewünschten Form erreicht wurde, nahm IG Metall-Vorsitzender Zwickel gelassen: ‚Wir sind keine Modellfetischisten.’ Gesamtmetall betonte demgegenüber die lange Laufzeit […], die Festschreibung der Wochenarbeitszeit für drei Jahre und die Abwehr des Modells ‚Rente mit 60’.“ (Bispinck 2000a: 401)

In Bezug auf Konzertierung ist also letztendlich doch von einem mittleren Grad zu sprechen. In den Tarifverhandlungen wurden konkrete Maßnahmen zum vorzeitigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben vereinbart, welche von den Bündnisakteuren befürwortet wurden. Insofern kann von einer Koordination des Handelns durchaus die Rede sein. Vor dem Hintergrund der harten und langwierigen Diskussionen im Bündnis für Arbeit zu diesem Politikfeld kann allerdings von einer Unterordnung der Strategien nicht die Rede sein. Die tarifpolitische Einigung scheint weniger auf eine gemeinsame Sachorientierung zurückzugehen. Der Grund dafür, dass letztlich nur Maßnahmen zur Altersteilzeit vereinbart wurden, scheint weniger auf der Policy- als vielmehr auf der Politics-Ebene zu

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liegen. Eine Analyse der Politics-Ebene schließt sich im zweiten Teil der Studie an. Letztendlich kann in Bezug auf Konzertierung von einer erfolgreichen fünften Bündnisrunde gesprochen werden, immerhin wurde auf den die Einkommenspolitik betreffenden Politikfeldern ein mittlerer Grad an Konzertierung erreicht. Tabelle 13: Konzertierung im fünften Bündnisgespräch Themen Rente mit 60 Tarifpolitik

Grad der Konzertierung mittel mittel

Quelle: Eigene Darstellung 3.2.6 Die sechste Bündnisrunde: Der schleichende Verfall der Bündnisarena Ein halbes Jahr später fand dann die sechste Sitzung des Bündnisses für Arbeit am 10. Juli 2000 statt. Die gemeinsame Erklärung zu den Ergebnissen dieser Verhandlungsrunde bestand im Wesentlichen aus erneuten Bekenntnissen zu den bereits bestehenden Erklärungen. So wurde der so genannte Ausbildungskonsens verlängert, die tarifpolitische Übereinkunft von BDA und DGB vom 06. Juli 1999 bekräftigt und die Umsetzung der Maßnahmen zur Förderung von Beschäftigungsmöglichkeiten gering qualifizierter Arbeitnehmer begrüßt. Neue Vereinbarungen, wie zum Beispiel die Einführung des Arbeitsmarktinstruments Jobrotation, gingen nicht über das Niveau einer Absichtserklärung hinaus, konkrete Maßnahmen wurden nur benannt, wenn es sich um Regierungsprogramme handelte (Bündnis für Arbeit 2005a). Die Themen, die sich im Vorfeld des Bündnistreffen als strittig erwiesen hatten, wie die Reform der Förderung der Vermögensbildung, die Rentenreform, die Steuerreform und die Reform des Betriebsverfassungsgesetzes, also Themen, die bis auf Ausnahme der Reform des Betriebsverfassungsgesetzes die Einkommenspolitik betreffen, wurden größtenteils aus dem Gespräch ausgeklammert (FAZ 05.07.2000: 19). Die Konfliktlinien dieser Themen verliefen dabei quer durch alle Akteure hindurch. Die Bundesregierung wollte die Reform der Vermögensbeteiligung mit der Rentenreform verbinden, um so den Ausbau der privaten Altersvorsorge voranzubringen. Eine andere wichtige Säule der geplanten Rentenreform sah die sukzessive Senkung des Rentenniveaus vor, um den Beitragssatz und damit die Lohnnebenkosten zu stabilisieren. Die Absenkung des Rentenniveaus sollte

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durch den Ausbau der privaten Altersvorsorge aufgefangen werden (Hegelich 2008). Während einige Gewerkschaften eine Reform der Vermögensbeteiligung befürworteten oder sogar einforderten, waren die Unternehmerverbände dagegen. Sie fürchteten den damit wachsenden Einfluss der Gewerkschaften auf betriebliche Prozesse. Aber auch einige Gewerkschaften standen einer solchen Reform skeptisch gegenüber. Sie fürchteten um ihre Basis infolge der Aufweichung der Grenze zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer durch Beteiligungen der Arbeitnehmer am Unternehmen (SZ 29.03.2000: 26). Die Gewerkschaften waren auch hinsichtlich der Rentenreform gespalten. Während die IG Metall die Reformpläne ablehnte und zu Protesten aufrief, zeigten sich andere Gewerkschaften wie die ÖTV und IG BCE gesprächsbereiter. Sie lehnten zwar einige inhaltliche Punkte ab, wollten die Reform aber nicht generell zu Fall bringen (Hagelüken 06.07.2000: 1). Auch die Unternehmerverbände wandten sich gegen die Reform, aber aus anderen Gründen. Anders als die Gewerkschaften fürchteten sie einen Anstieg der Beiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung und somit der Lohnnebenkosten im Zuge der Rentenreform (FAZ 15.07.2000: 13). Darüber hinaus wurde dann noch eine Stellungnahme zur Steuerreform in der gemeinsamen Erklärung abgegeben. Allerdings hatte man sich auch hierhingehend nicht auf einen gemeinsamen Standpunkt einigen können, die gemeinsame Erklärung enthält lediglich die Forderung nach einer schnellen und deutlichen steuerlichen Entlastung von Unternehmen und Arbeitnehmern (Bündnis für Arbeit 2005a: 322). Während sich die Unternehmerverbände BDA und BDI für die geplante Steuerreform aussprachen, lehnte der Zentralverband des deutschen Handwerks den Entwurf ab. Der Grund für die Ablehnung seitens des Verbandes des Mittelstandes bestand darin, dass BDA und BDI eine steuerliche Besserbehandlung allein von Kapitalgesellschaften durchgesetzt hatten, wodurch die Personengesellschaften relativ schlechter gestellt wurden. Die Einigung auf einen gemeinsamen Standpunkt scheiterte also zum einen an interorganisatorischen Interessenkonflikten. Zum anderen waren die Gewerkschaften, allen voran der DGB, nicht bereit, die Steuerreform mitzutragen. Der DGB begründete diese Haltung lediglich mit dem Verweis darauf, dass es sich bei der Steuerreform um eine rein in die Zuständigkeit des Parlaments fallende Reform handele. Eine inhaltliche Begründung dieser Haltung lieferte der DGB nicht. Für die Bundesregierung war die Diskussion der Reform im Rahmen des Bündnisses aber dennoch von Bedeutung, da die Landesregierungen und die Oppositionspartei CDU diese stark kritisierten. Durch die Unterstützung dieses Vorhabens seitens der Unternehmerbverbände konnte diese Kritik zumindest in Bezug auf die CDU abgeschwächt werden (FAZ 12.07.2000: 17, FAZ 10.07.2000: 17).

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Hinsichtlich des sechsten Bündnisgesprächs kann also in Bezug auf Konzertierung festgestellt werden, dass nur ein schwacher Grad erreicht wurde. Sowohl die Steuer- als auch die Rentenreform erkannten die Akteure zwar als Produktions- und Verteilungsprobleme an, sie konnten sich aber nicht auf konkrete Maßnahmen verständigen. Tabelle 14: Konzertierung im sechsten Bündnisgespräch Themen Steuerreform Rentenreform

Grad der Konzertierung schwach schwach

Quelle: Eigene Darstellung 3.2.7 Die siebte Bündnisrunde: Der Niedergang tripartistischer Verhandlungen Das siebte Bündnisgespräch, welches am 04. März 2001 und nicht wie ursprünglich geplant im Dezember 2000 stattfand, war das letzte Bündnisgespräch, welches mit einer gemeinsamen Erklärung endete. Die Vielfalt der Positionen hatte sich im Verlauf der Bündnisverhandlungen insgesamt ausgedehnt. Anstatt dass Konfliktlinien überwunden wurden, brachen neue Konfliktlinien auf und zwar nicht nur zwischen den Akteuren Regierung, Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände, sondern auch innerhalb dieser Akteursgruppen. Der Verlauf des siebten Bündnisgesprächs belegt diese These. In der aus dem Bündnisgespräch hervorgegangenen gemeinsamen Erklärung hatten sich die Akteure über Themen wie den Abbau von Überstunden, Qualifizierungsoffensive, Verbesserung der Beschäftigungschancen älterer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, Arbeitsvermittlung, Altersvorsorge und Vermögensbildung verständigt (Bündnis für Arbeit 2005b). Dabei wurde sowohl in den Diskussionen um die Bündnisagenda im Vorhinein als auch in den Interpretationen der gemeinsamen Erklärung im Nachhinein deutlich, dass sich das Interessengefüge nicht nur entlang der systemischen Zugehörigkeit zum Arbeitnehmer- oder Arbeitgeberlager ausrichtete. Ein bedeutendes Beispiel sind hierbei die Diskussionen um die Beteiligung der Arbeitnehmer am Produktivvermögen. Im Vorfeld des sechsten Gesprächs im Juli 2000 war diese Form der Vermögensbildung von Bundeskanzler Schröder in die Diskussion eingebracht worden. Im Zuge der Rentenstrukturreform, die auf den Ausbau der privaten Alterssicherung abzielte, war das Thema der Vermögensbildung aufgekommen und erlangte durch den Vorschlag des Kanzlers Bündnisrelevanz. Letztendlich wurde das Thema aber nicht diskutiert. Auch für das siebte Gespräch war das Thema nicht vorgesehen, wurde dann aber letzt-

Die Dynamik der policy-Interessen

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endlich von der IG BCE doch auf die Tagesordnung gesetzt, obwohl nicht nur die Unternehmerverbände diesem Thema äußerst kritisch gegenüberstanden, sondern auch Teile der Gewerkschaften (SZ 28.02.2001: 24). Schließlich wurde das Thema doch im Zusammenhang mit dem Ausbau der privaten Altersvorsorge im Bündnis diskutiert und eine gemeinsame Forderung formuliert: „Die Bündnispartner erwarten, dass die Tarifpartner rechtzeitig vor der nächsten Tarifrunde Vorschläge für eine Fortentwicklung der tarifvertraglichen und betrieblichen Möglichkeiten zur Altersvorsorge und Vermögensbildung unter Einbeziehung der neuen Förderung vorlegen werden.“ (Bündnis für Arbeit 2005b: 332)

Während sich der Vorsitzende der IG BCE Schmoldt enttäuscht zeigte, dass keine konkreten Maßnahmen zur Beteiligung der Arbeitnehmer am Produktivvermögen vereinbart worden waren, bezeichnete der Präsident der BDA Hundt das Abkommen als besonders wichtiges Übereinkommen, denn mit diesem sei sichergestellt, dass an längerfristigen und moderaten Tarifabschlüssen, wie in den vergangenen zwei Tarifrunden, festgehalten werde. Dieser Interpretation widersprach der Vorsitzende des DGB Schulte umgehend. Tarifpolitische Vereinbarungen zur Altersvorsorge ersetzten keineswegs Lohn- und Gehaltsvereinbarungen, ebenso wenig hätten sich die Gewerkschaften damit auf eine längerfristige moderate Tarifpolitik festgelegt (SZ 28.02.2001: 24, FAZ 05.03.2001: 1, FAZ 06.03.2001: 17). Die gemeinsame Erklärung zur Verbesserung der Erwerbschancen älterer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die im Wortlaut wie eine Vereinbarung klingt, stellte sich in der anschließenden Interpretation der Bündnisakteure als Formelkompromiss dar. „Bei der Beurteilung der Beschäftigungssituation älterer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer stimmen die Bündnispartner überein, dass ein Paradigmenwechsel erforderlich ist. […]. Der Paradigmenwechsel gebietet sich nicht nur aufgrund der verbesserten Beschäftigungssituation, sondern auch deshalb, weil das frühe Ausscheiden älterer Arbeitnehmer hohe gesamtgesellschaftliche Kosten verursacht.“ (Bündnis für Arbeit 2005b: 331)

Während die Unternehmerverbände diese Vereinbarung dahingehend interpretierten, dass die Gewerkschaften das Arbeitsmarktinstrument der Frühverrentung aufgegeben hätten, verneinten diese dies vehement. Mit der Erklärung sei lediglich vereinbart worden, dass Weiterbildung eine wichtige Maßnahme zur Verhinderung bzw. vom Abbau von Arbeitslosigkeit älterer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer darstelle (FAZ 05.03.2001: 1, FAZ 06.03.2001: 17). Insgesamt kann in Bezug auf Konzertierung für die siebte Bündnisrunde nur ein schwacher Grad festgestellt werden. Hinsichtlich der Beteiligung von Ar-

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Das Bündnis für Arbeit

beitnehmern am Produktivvermögen, welche im Zusammenhang mit der Rentenstrukturreform diskutiert wurde und deswegen hier auch unter diesem Stichwort subsumiert wird, ist lediglich ein schwacher Grad an Konzertierung erreicht worden. Das Bündnis delegierte diesen Themenkomplex an die Tarifparteien, die Stellungnahmen von Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften im Anschluss an die Bündnisverhandlungen zeigten aber, dass diese völlig verschiedene Positionen hinsichtlich der Ausgestaltung und des Zwecks einer solchen Maßnahme vertraten. Die Diskussion der Beschäftigungssituation älterer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer wurde von den Arbeitgeberverbänden mit dem Thema Frühverrentung in Verbindung gebracht und wurde deswegen an dieser Stelle erörtert. Die Verbindung der beiden Themenkomplexe seitens der Wirtschaftsverbände zeigt, dass trotz der in der Tarifrunde 2000 getroffenen Vereinbarungen zur Altersteilzeit keine inhaltliche Übereinstimmung zwischen den Akteuren hinsichtlich des Zwecks von Frühverrentungsinstrumenten herrschte. Während die Gewerkschaften hierin nach wie vor ein beschäftigungspolitisches Instrument sahen, lehnten die Unternehmerverbände diese Sichtweise ab. Sie schrieben Frühverrentungsinstrumenten aufgrund der damit verbundenen Kosten eher eine beschäftigungsmindernde Wirkung zu. Insofern offenbarte die siebte Bündnisrunde, dass in Bezug auf Maßnahmen zum vorzeitigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben keine Konzertierung erreicht wurde, zumindest hinsichtlich der Beschäftigungswirkung von Frühverrentungsmaßnahmen. Tabelle 15: Konzertierung hinsichtlich des siebten Bündnisgesprächs Themen Rentenstrukturreform Vorzeitiges Ausscheiden aus dem Erwerbsleben

Grad der Konzertierung schwach keine

Quelle: Eigene Darstellung Insgesamt näherten sich die Positionen der Akteure im Zeitablauf nicht an. Auch nach dem siebten Bündnisgespräch lässt sich festhalten, dass die Akteure sich inhaltlich nicht auf gemeinsame Positionen einigen konnten. Hinsichtlich des originären Ziels des Beschäftigungsaufbaus hatten sich die Bündnisakteure nicht verständigt. Während die Bundesregierung nach wie vor die Ansicht vertrat, dass in erster Linie die Tarifpartner beschäftigungswirksame Vereinbarungen zu treffen hätten, waren die Gewerkschaften die Meinung, dass die Arbeitgeber für mehr Beschäftigungsaufbau verantwortlich seien, da sie in den vergangenen Jahren mit ihrer Zustimmung zu moderaten Tarifabschlüssen bereits in Vorleis-

Die Dynamik der policy-Interessen

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tung gegangen seien. Die Arbeitgeber hingegen forderten weiterhin eine zuverlässige Tarifpolitik, diese sei eine unverzichtbare Basis für mehr Beschäftigung. Außerdem forderten sie von der Bundesregierung weiterhin eine Verbesserung der politischen Rahmenbedingungen. Die nähere Betrachtung der Positionen hat aber auch gezeigt, dass innerhalb der Gewerkschaften und der Unternehmerverbände unterschiedliche Positionen vertreten wurden. Bei den Gewerkschaften vertraten vor allem IG Metall und IG BCE ihre Positionen unabhängig vom DGB, d.h. sie wichen unter Umständen von der Linie der Gewerkschaften ab. Bei den Unternehmerverbänden verlief diese Konfliktlinie zwischen der BDA und dem BDI, wobei sich diese mit dem Ruhestand von BDI-Präsident Henkel etwas abschwächte. Und auch die Fachverbände wichen von den Positionen der Dachverbände im Einzelfall ab (Beise/Hagelüken 02.03.2001: 27, Brychcy 26.02.2001: 6, SZ 22.02.2001: 23). Im Juli 2001 veröffentlichten BDA und DGB noch einmal eine gemeinsame Erklärung zum Bündnis für Arbeit, welches aber wohl eher als ein Bekenntnis zum Bündnis, denn als eine inhaltliche Vereinbarung aufgefasst werden muss. Denn hinsichtlich des Abkommens sind weder die Formulierungen konkreter geworden, noch wurden Ziele vereinbart (BDA/DGB 1999). In den noch folgenden zwei Gesprächen am 25. Januar 2002 und am 03. März 2003 konnten sich die Teilnehmer auf keine weiteren gemeinsamen Erklärungen einigen. Inhaltliche Verhandlungen blieben aus, die Sinnhaftigkeit des Bündnisses für Arbeit wurde selbst von den Akteuren hinterfragt. Dass diese beiden Bündnisrunden dennoch stattfanden, ist auf zwei verschiedene Gründe zurückzuführen. Das Jahr 2002 stand ganz im Zeichen der anstehenden Bundestagswahl. Die Bundesregierung wollte das Bündnis zu diesem Zeitpunkt nicht für gescheitert erklären, um die Schuldfrage zu vermeiden. Denn diese wäre zweifelsfrei aufgekommen und die Antwort darauf hätte der Bundesregierung nur schaden können. Entweder hätte die Bundesregierung eigenes Versagen eingestehen müssen oder sie hätte die Sozialpartner verantwortlich machen müssen. Aufgrund der bevorstehenden Wahl konnte es sich die Regierung einen Konflikt mit den Gewerkschaften und/oder Arbeitgebern aber nicht erlauben. Mit der Wiederaufnahme der Verhandlungen nach der Wahl am 03. März 2003 hat die Bundesregierung den Weg für die Agenda 2010 frei gemacht. Das Scheitern des erneuten Versuches, sozial- und arbeitsmarktpolitische Reformen tripartistisch auszuhandeln, legitimierte den Ausschluss der Verbände aus dem Reformprozess. In der Erklärung der Bundesregierung nach dem Spitzentreffen am 03. März 2003 heißt es: „Erst wenn es wieder genügend Schnittmengen zwischen Arbeitgebern und Gewerkschaften gibt, will Bundeskanzler Schröder ein neues Spitzengespräch einberufen. Bis dahin werde die Bundesregierung ihre Pflicht tun und handeln, betonte Schröder

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Das Bündnis für Arbeit im Anschluss an ein Gespräch mit den Sozialpartnern im Bundeskanzleramt. […]. In seiner für den 14. März angesetzten Regierungserklärung zur Lage der Nation werde er deshalb das Reformprogramm, das angemessen und notwendig ist für Deutschland, formulieren.“ (Bundesregierung 2005: 337)

Die Verhandlungen waren also spätestens mit dem siebten Bündnisgespräch gescheitert. Die weiteren Runden wurden aus anderen Gründen einberufen, was nicht zuletzt darin zum Ausdruck kommt, das die Akteure sich weder auf eine Verhandlungs-Agenda noch auf eine gemeinsame Erklärung verständigen konnten (Fickinger 2005). Deswegen werden diese beiden Verhandlungsrunden auch in dieser Studie nicht weiter analysiert. Die Analyse der Akteure, Positionen und Verhandlungsergebnisse des Bündnisses für Arbeit hat gezeigt, dass die tripartistische Struktur des Bündnisses für Arbeit im Prinzip kaum Auswirkungen auf Akteure und ihre Positionen hatte. Weder von den Diskussionen im Bündnis noch von den gemeinsam verabschiedeten Erklärungen ging eine Wirkung dahingehend aus, dass sich die Schnittmenge hinsichtlich der akteursspezifischen Positionen vergrößerte und sich somit das Spektrum der politischen Möglichkeiten und Maßnahmen zur Ausweitung der Beschäftigung verbreiterte. Im Prinzip kann folgendes festgehalten werden: Formell haben sich die Akteure in wesentlichen Punkten einigen können, vor allem hinsichtlich der Ziele, die durch das Bündnis für Arbeit erreicht werden sollten (Heinze 2002: 89). Darüber hinaus enthalten die gemeinsamen Erklärungen der Bündnisteilnehmer aber – wenn überhaupt – nur vage Aussagen über die Mittel, mit denen die Zielvorgaben erreicht werden sollen. Betrachtet man die Positionen der Akteure, so ergibt sich ein Bild divergierender und konfligierender Standpunkte über die inhaltliche Ausrichtung der einzelnen Instrumente und Maßnahmen, mit denen die gemeinsamen Ziele erreicht werden sollen (Bispinck/Schulten 1999: 870). Es stellt sich die Frage, warum sich die Akteure in den Verhandlungen nicht mit den Differenzen hinsichtlich ihrer inhaltlichen Positionen auseinandersetzten, denn inhaltliche Differenzen allein liefern noch keine ausreichende Erklärung dafür, warum eine Verständigung der Akteure im Sinne einer friedlichen Einigung auf Reformmaßnahmen ausblieb. Im Folgenden soll analysiert werden, ob der Verhandlungsprozess, also die politics-Interessen der Akteure eine Antwort auf diese Frage liefern.

Die Dynamik der politics-Interessen

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3.3 Die Dynamik der politics-Interessen der Akteure im Verhandlungsverlauf Nachdem die Positionen der Akteure im Bündnis für Arbeit analysiert wurden, also der Frage nachgegangen worden ist, was die einzelnen Akteure im Bündnis für Arbeit durchsetzen wollten, schließt sich nun eine Analyse der Aktionsmodi der Akteure an. Mit dem Begriff Aktionsmodi werden die Verhaltensweisen der Akteure bezeichnet, mit denen diese versuchen, ihre jeweiligen Positionen in tripartistischen Verhandlungen durchzusetzen (vgl. 1.2). Während die Analyse der Positionen notwendig war, um den in den Verhandlungen erreichten Grad an Konzertierung zu ermitteln, ist die Analyse der Aktionsmodi notwendig, um die Frage nach dem Zusammenhang von Aktionsmodi und dem erreichten Grad an Konzertierung beantworten zu können. Wie in Kapitel 1.2 erörtert, lassen sich aus den Verhaltensweisen der einzelnen Akteure deren politics-Interessen ableiten. Drei Aktionsmodi können in Sozialen Pakten unterschieden werden: Hierarchie, Tauschhandel und Kooperation. Die verschiedenen Aktionsmodi können den Handlungslogiken verschiedener gesellschaftlicher Teilsysteme zugeordnet werden. Auf hierarchische Durchsetzung der Position gerichtete Aktionsmodi verweisen auf die Handlungslogik der gesellschaftlichen Sphäre Staat. Auf per Tauschhandel realisierte Durchsetzung der Position gerichtete Aktionsmodi verweisen auf die marktliche Handlungslogik. Und auf per Kooperation realisierte Durchsetzung der Position gerichtete Aktionsmodi verweisen auf die zivilgesellschaftliche Handlungslogik. Aus diesen Zuordnungen lassen sich die politics-Interessen der Akteure ableiten: Durchsetzung der eigenen Interessen gegen abweichende Interesse im Fall von Hierarchie, Nutzenmaximierung im Fall von Tauschhandel und die bestmögliche Regelung eines Sachverhaltes im Fall von Kooperation. Die forschungsleitende Frage im folgenden Teil der Analyse ist also wie die Akteure ihre Positionen in die Verhandlungen eingebracht haben bzw. wie sie diese im Verlauf der Verhandlungen durchsetzen wollten. Methodisch unterscheidet sich dieser Teil von der Analyse der Positionen dahingehend, dass nun nicht mehr eine chronologische Erörterung der politikfeldübergreifenden Verhandlungsrunden vorgenommen wird, sondern einzelne, für die tripartistischen Verhandlungen insgesamt bedeutende politikfeldspezifische Verhandlungen untersucht werden. Durch diese methodische Modifikation wird der Untersuchungsgegenstand auf für den Verhandlungsprozess relevante Verhaltensweisen der Akteure begrenzt. Die Analyse der Positionen der Akteure im Verhandlungsverlauf hat gezeigt, dass die Verhandlungen im Rahmen des Bündnisses für Arbeit von den Verhandlungen im Hinblick auf die Tarifpolitik, die Rentenpolitik, die Steuerpolitik und den Niedriglohnsektor geprägt wurden.

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Das Bündnis für Arbeit

3.3.1 Tarifpolitik Die Verteilung der akteursspezifischen Kompetenzen auf dem Politikfeld Tarifpolitik unterscheidet sich in wesentlichen Punkten von der Kompetenzverteilung auf anderen Politikfeldern. Dies gilt sowohl hinsichtlich der horizontalen Kompetenzverteilung, also bezüglich der tarifpolitischen Befugnisse der einzelnen Akteure, als auch hinsichtlich der vertikalen Kompetenzverteilung, also bezüglich der tarifpolitischen Befugnisse der Akteure in Abhängigkeit von der Ebene, auf der sie agieren – der Makro-, der Meso- oder der Mikro-Ebene (vgl. 3.1). Obwohl sich die Tarifpolitik dem unmittelbaren Einfluss der auf der zentralstaatlichen Ebene agierenden Akteure größtenteils entzieht, wirken sich deren Entscheidungen und Verhalten dennoch mittelbar auf die Tarifverhandlungen aus. Denn vor allem die wirtschafts- und finanzpolitischen Entscheidungen, ob nun auf rein parlamentarischem Weg oder durch tripartistische Verhandlungen getroffen, sind bedeutende Rahmendaten für den Verhandlungsspielraum der tarifpolitischen Akteure. Im Folgenden werden die tarifpolitischen Aktionsmodi der Akteure erörtert. Die Bundesregierung, die selbst nur über sehr beschränkte tarifpolitische Kompetenzen verfügt, versuchte über Tauschhandel die Tarifparteien dahingehend zu beeinflussen, dass diese die Tarifverhandlungen am Ziel der Beschäftigungssicherung und -förderung ausrichteten. Die tarifpolitische Tauschmasse, die sie einbrachte, bestand in der Steuerreform und der Entlastung bei den Lohnnebenkosten (Bundesregierung 1998b). Die Gewerkschaften hatten schon im Wahlkampf angedeutet, dass sie im Falle der Realisierung des vom Bundeskanzlerkandidaten Schröder angestrebten Bündnisses für Arbeit durchaus zu tarifpolitischem Tauschhandel bereit seien. Als Bedingung für gemäßigte Lohnforderungen galt neben der Aufnahme tripartistischer Verhandlungen eine spürbare Entlastung der Nettolöhne durch die Steuerreform (DGB-Bundesvorstand 1998, SZ 05.10.1998: 6). Darüber hinaus forderten die Gewerkschaften von den Akteuren des Bündnisses ein Bekenntnis zur Tarifautonomie als Bedingung für die Aufnahme tripartistischer Verhandlungen: „Voraussetzung der Verständigung ist die uneingeschränkte Tarifautonomie. Die Gewerkschaften lehnen jeden gesetzlichen Eingriff in die Tarifautonomie ab und erwarten von den Arbeitgebern ein ebenso klares und unzweideutiges Bekenntnis sowie die Bereitschaft, gemeinsam dies der Politik zu vermitteln.“ (DGBBundesvorstand 1998: 2)

Mit der Forderung nach einem öffentlichen Bekenntnis der anderen Bündnisakteure zur Tarifautonomie wollten die Gewerkschaften von vornherein ausschließen, dass über das Bündnis für Arbeit von Hierarchie geprägtes Handeln in Be-

Die Dynamik der politics-Interessen

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zug auf die Tarifpolitik möglich wird. Das Verhalten des Akteurs Gewerkschaft war in großen Teilen von diesem Anliegen auch im weiteren Verlauf der Bündnisverhandlungen geprägt. Die Arbeitgeberverbände forcierten ebenfalls Tauschhandel als zentralen Modus der Interessenkoordination. Der Vorsitzende der BDA, Hundt, definierte die diesem Tauschhandel zu Grunde liegende Tauschmasse eindeutig: „Vorrangiges Thema des Bündnisses für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit ist vor allem die Tarifpolitik. Nur wenn es gelingt, hier zu einem Grundkonsens zu kommen, kann das Bündnis ein Erfolg werden. Denn für die Schaffung von Arbeitsplätzen hat die Lohnentwicklung neben der Steuer- und Sozialpolitik eine ausschlaggebende Bedeutung. Die Ziele des 7. Dezember 1998 können daher nur erreicht werden, wenn diese entscheidende ökonomische Größe in den Bündnisgesprächen ausreichend berücksichtigt wird. Auch die Erfahrungen im europäischen Ausland belegen, dass am Anfang eines erfolgreichen für Arbeit immer die Vereinbarung einer moderaten Lohnentwicklung steht. Die Bereitschaft der Gewerkschaften, niedrige Lohntarifverträge nicht nur für ein Jahr, sondern länger abzuschließen, hat sich international als zwingende Vorbedingung für funktionierende dreiseitige Vereinbarungen erwiesen.“ (Hundt 1999a: 59)

Die Unternehmerverbände sahen also die Erfüllung eines der maßgeblichen Ziele des Bündnisses für Arbeit – Beschäftigungsaufbau – nur unter der Bedingung gewährleistet, dass die Gewerkschaften in der Tarifpolitik zu Zugeständnissen in Form von moderaten und längerfristigen Tarifvereinbarungen bereit waren. Somit forcierten alle drei Akteure – Bundesregierung, Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände – Tauschhandel als zentralen Modus der Interessenkoordination in Bezug auf Tarifpolitik. Jeder Akteur hatte die Tauschmasse benannt: Die Bundesregierung kündigte eine Entlastung der Netto-Löhne durch eine Verringerung der Steuerlast und der Sozialversicherungsbeiträge an, die Gewerkschaften stellten moderate Lohnabschlüsse in Aussicht und die Arbeitgeberverbände brachten die Schaffung von Arbeitsplätzen ein. Der Tauschhandel hatte somit Aussicht auf Erfolg. Als tarifpolitisches Ergebnis des ersten Bündnisgesprächs stand dann auch die Einigung auf eine den Beschäftigungsaufbau unterstützende Tarifpolitik (Bündnis für Arbeit 1999a: 263). Dennoch hat die Analyse der Positionen gezeigt, dass in Bezug auf die tarifpolitischen Verhandlungen nur ein schwacher Grad an Konzertierung erreicht werden konnte, da die Akteure zwar die Höhe der Lohnkosten als eine Produktions- und Verteilungsproblem anerkannten und zur Koordinierung ihres Handelns bereit waren, diese Bereitschaft aber nicht über den Status einer Absichtserklärung hinausging und sich somit erst noch in der Zukunft realisieren musste. Da die erste Verhandlungsrunde des Bündnisses für Arbeit am 07. Dezember 1998 stattfand, also kurz vor dem Beginn der Tarifrunde 1999, ist davon

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Das Bündnis für Arbeit

auszugehen, dass die Verhandlungen im Bündnis die Tarifverhandlungen beeinflussten und vice versa. Im Folgenden werden kurz die Aktionsmodi der Tarifparteien im Hinblick auf die Tarifrunde 1999 erörtert. Vor dem Hintergrund dieser Ergebnisse werden dann die Aktionsmodi der Bündnisakteure in der zweiten Bündnisrunde im Februar 1999 erörtert. Die Analyse der tarifpolitischen Positionen hat gezeigt, dass diese sowohl inter- als auch innerorganisatorisch weit auseinander lagen. Sogar innerhalb des Akteurs Bundesregierung, welcher ja formell nicht in die Tarifverhandlungen involviert ist, waren die Standpunkte hinsichtlich der Frage, was unter einer beschäftigungsfördernder Tarifpolitik zu verstehen sei, gespalten (vgl. 3.2.1, 3.2.2). Neben den Bündnisverhandlungen wurde die Tarifrunde 1999 vor allem von dem Vorstoß des Präsidenten des Arbeitgeberverbandes der Metallindustrie, Gesamtmetall, beeinflusst. Stumpfe hatte den Gewerkschaften im August 1998 für die kommende Tarifrunde reale Einkommenszuwächse in Aussicht gestellt (Müller/Wilke 1999: 224, SZ 21.08.1998: 20). Damit legte paradoxerweise ein Arbeitgeberverband den Grundstein für die Abkehr der seit Anfang der 1990er Jahre verfolgten moderaten Lohnpolitik, die sich gerade dadurch auszeichnete, dass die vereinbarten Lohnsteigerungen unter der Steigerung der Produktivitätsrate blieben, wodurch reale Einkommenszuwächse nur in engen Grenzen möglich waren (Bispinck/Schulten 1999: 872). Die Kampagne des GesamtmetallPräsidenten Werner Stumpfe ist vor der im Frühjahr 1998 geschlossenen tarifpolitischen Partnerschaft zwischen IG Metall und Gesamtmetall zu beurteilen. Mit dieser sollte ein Wandel des dominierenden Aktionsmodus in der tarifpolitischen Auseinandersetzung von Tauschhandel hin zu Kooperation vollzogen werden. Im Prinzip verfolgte der Arbeitgeberverband mit dieser tarifpolitischen Partnerschaft zwei Strategien: Zum einen sollte das politische Gewicht der Tarifparteien in Zeiten von Globalisierung und hoher Arbeitslosigkeit gesichert werden, zum anderen sollte aber vor allem die eigene Durchsetzungsfähigkeit erhöht werden. Denn trotz des systembedingten Strukturvorteils hatten die Arbeitgeberverbände, allen voran Gesamtmetall, mit einem Problem zu kämpfen: Mangelnder Arbeitskampffähigkeit (Müller/Wilke 1999: 205). Der tarifpolitische Vorschlag von Gesamtmetall-Chef Stumpfe darf also nicht als eine Abkehr von der tarifpolitischen Haltung der Unternehmerverbände verstanden werden, sondern eher umgekehrt als eine Stärkung dieser Haltung. Denn auch Gesamtmetall war an Tarifabschlüssen unterhalb des Produktivitätsfortschritts interessiert, fürchtete aber um seine Durchsetzungsfähigkeit und zielte deswegen auf eine Abkehr von hart erkämpftem Tauschhandel hin zu einer auf Austausch von Argumenten und Überzeugung geprägten Kooperation. Letztendlich war der dominierende Aktionsmodi in der Tarifrunde 1999 Tauschhandel. Vor dem Hintergrund der Analyse der Positionen erscheint dieses

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Ergebnis nicht verwunderlich. Denn während die Gewerkschaften vor allem in der Stärkung der Binnennachfrage durch reale Einkommenszuwächse die beschäftigungsfördernde Wirkung von Tarifpolitik gegeben sahen, vertraten die Arbeitgeberverbände die Position, dass vor dem Hintergrund einer nachlassenden Konjunktur nur über durch Lohnmäßigung ermöglichte Investitionen Beschäftigung zu sichern und zu schaffen sei (SZ 14.10.1998: 25, SZ 18.12.1998: 6). Lediglich die Gewerkschaft IG BCE ging zunächst ohne konkrete Lohnforderung in die Tarifverhandlungen. Damit vermied die IG BCE eine klare Positionierung, die kaum Raum für Verhandlungen gelassen hätte und setzte somit tatsächlich auf Kooperation (Schmoldt 21.12.1998: 4). Damit wollte die IG BCE in erster Linie ihre Politikfähigkeit demonstrieren und aufrecht erhalten, ein das Bündnis gefährdender Verlauf der Tarifrunde sollte vermieden werden. Denn die IG BCE war nur die drittgrößte DGBEinzelgewerkschaft. Auch wenn ihre Mitglieder Arbeitnehmer wirtschaftspolitisch bedeutender Branchen waren, so stand die größte DGBEinzelgewerkschaft, die IG Metall, ihr in diesem Punkt in nichts nach, eher im Gegenteil. Eine Beteiligung am Bündnis für Arbeit bedeutete für die IG BCE also eine Ausweitung ihres politischen Einflusses, den es aufrecht zu erhalten galt. Außerdem konnte es sich die IG BCE auch gegenüber ihren Mitgliedern erlauben unter den Forderungen der anderen Gewerkschaften zu bleiben, da in den von ihr vertretenen Branchen das Einkommensniveau relativ hoch ist und auch die Einkommensstruktur kaum Unterschiede aufweist83 (Bispinck 2000b). Trotz der im Vorjahr geschlossenen Tarifpartnerschaft verliefen die Tarifauseinandersetzungen in der Metall- und Elektrobranche konfliktreich. Sowohl Gewerkschaften als auch Arbeitgeberverbände beharrten auf ihre Angebote, es kam zu keinen Verhandlungen innerhalb der Friedenspflicht (SZ 25.01.1999: 6, SZ 27.01.1999: 5). Letztendlich einigten sich die Tarifparteien der Metall- und Elektrobranche per Schlichtungsverfahren auf eine Lohnerhöhung von 3,2 Prozent bei einer Laufzeit von 12 Monaten (Bispinck 2000b). Die Tarifverhandlungen waren somit in erster Linie von Konkurrenz und Interessenskonflikten geprägt. Da dies der so genannte Pilotabschluss war, wirkte sich dieser auf die Tarifabschlüsse in den übrigen Branchen und Sektoren aus. Es lassen sich nur Vermutungen darüber anstellen, ob die Tarifauseinandersetzungen 1999 ohne das Bündnis für Arbeit einen anderen Ausgang gehabt hätten (Streeck 2001). Die 83

Allerdings musste der Vorsitzende Schmoldt dem Druck seiner Mitglieder nachgeben und im Februar 1999 dennoch eine konkrete Forderungsempfehlung formulieren. Allerdings betonte Schmoldt, der inhaltlich eine Zwischenposition zwischen den gewerkschaftlichen und den unternehmerischen Standpunkten einnahm, dass die Sicherung von Arbeitsplätzen trotz der Forderung das vorrangige Ziel ihrer Tarifpolitik bliebe (SZ 25.02.1999: 17).

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Das Bündnis für Arbeit

vorangehenden Analysen der Positionen und Aktionsmodi haben aber gezeigt, dass die bevorstehende zweite Bündnisrunde in die strategischen Überlegungen der Tarifpartner einfloss. Denn ein Scheitern des Schlichtungsverfahrens hätte einen Arbeitskampf zur Konsequenz gehabt, Verhandlungen zwischen im Arbeitskampf miteinander steckenden Akteuren im Bündnis für Arbeit wären undenkbar gewesen (Deckstein 19.02.1999: 4). Somit hätten sowohl die Gewerkschaften als auch die Unternehmerverbände ihre Politikfähigkeit wesentlich eingebüßt und an politischem Einfluss sowie an Durchsetzungsfähigkeit verloren. Dies hätte für alle tarifpolitischen Verbände gegolten, auch wenn die Auseinandersetzungen lediglich in der Metallbranche eskaliert waren. Da diese aber erstens aufgrund der traditionellen Lohnführerschaft der Metallbranche Auswirkungen auf die Tarifauseinandersetzungen aller Branchen gehabt hätten und zweitens ein Bündnis für Arbeit ohne Vertreter der wirtschaftspolitisch wichtigsten Branche an Bedeutung verloren hätte, hätten sich die erläuterten Konsequenzen auf alle ausgewirkt. Hierin liegt auch der Grund, warum die Bundesregierung ebenfalls an einer Schlichtung der Tarifauseinandersetzungen sehr interessiert war, denn ohne das Bündnis für Arbeit wäre ihr Einfluss auf das Politikfeld Tarifpolitik gänzlich versiegt (Deckstein 23.02.1999: 21). Dennoch hat die Analyse auch gezeigt, dass es den Tarifparteien trotz der tarifpolitischen Einigung in der ersten Bündnisrunde nicht gelungen ist, sich inhaltlich auf einen Standpunkt zu einigen. Tauschhandel war der zentrale Modus der Interessenkoordination. Nicht die verschiedenen Standpunkte wurden zum Gegenstand der Auseinandersetzung, sondern die Frage, wer sich durchsetzt. Trotz der Schlichtung wurde das zweite Bündnistreffen am 25. Februar 1999 von den Tarifauseinandersetzungen in der Metall- und Elektrobranche überschattet. BDI-Präsident Hans-Olaf Henkel dachte als Reaktion auf die aus Sicht der Arbeitgeber unbefriedigend verlaufene Tarifrunde laut über einen Ausstieg aus dem Bündnis für Arbeit nach. Die Tarifrunde hätte alles andere als im Zeichen der Beschäftigungssicherung gestanden. Dass diese Aussage vielmehr als Schuldzuweisung, denn als ernsthafte Drohung verstanden werden sollte, ist aus der unmittelbaren Einschränkung Henkels herauszulesen. In dieser betont Henkel, dass ein Ausstieg der Unternehmerverbände aus dem Bündnis einer Stärkung der reformunfähigen Kräfte gleichkäme (SZ 23.02.1999: 2). Die Fronten waren verhärtet, während Unternehmerverbände auf eine Integration von Tarifpolitik in das Bündnis pochten, lehnten Gewerkschaften diese kategorisch ab (Deckstein 19.02.1999: 4). Der wegen seines politischen Verhaltens, welches von einer Mischung aus Dialogbereitschaft und Pragmatismus geprägt war, in der politischen und öffentlichen Arena als konsensorientiert wahrgenommene BDA-Präsident Dieter

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Hundt nutzte diese hinsichtlich der Verhandlungen zur zweiten Bündnisrunde desolate Situation zur Durchsetzung eines zentralen tarifpolitischen Anliegens der Unternehmerverbände – die Verständigung über die tarifpolitisch relevanten Parameter, an denen die Gewerkschaften ihre Tarifforderungen ausrichten. Hundt bracht diesen Vorschlag, den er als „Moderation der Tarifpolitik durch das Bündnis“ bezeichnete, in die zweite Bündnisrunde ein und ermöglichte dadurch eine Wiederaufnahme tarifpolitischer Verhandlungen im Bündnis (Hundt 1999a: 59). Der Vorschlag kann aber nicht dahingehend interpretiert werden, dass Hundt damit Kooperation als Modus der Interessenkoordination in Bezug auf tarifpolitische Verhandlungen forciert hätte. Die Gründe für diesen Vorstoß seitens der BDA, die wie der BDI ebenfalls nicht sehr erfreut über den Ausgang der Tarifrunde 1999 war, waren vielfältig. Zunächst führte dieser Vorschlag dazu, dass Tarifpolitik Bestandteil der Bündnisagenda blieb und damit auch die BDA bzw. die Dachverbände der Unternehmerseite generell, die formalorganisatorisch keine Kompetenz als Tarifpartner haben, über das Bündnis indirekt Einfluss auf die Tarifverhandlungen ausübten. Außerdem sicherte die BDA somit die weitere Existenz des Bündnisses für Arbeit. Ferner sollten die Tarifauseinandersetzungen über die Einigung auf die relevanten tarifpolitischen Parameter berechenbarer werden (Hundt 1999a: 59f). Insofern wollte Hundt nicht vom Modus des Tauschhandels abweichen, sondern über eine stärkere Sachorientierung das Konfliktpotential der Tarifauseinandersetzungen verringern. Die Gewerkschaften, die bis auf die IG BCE, eine weitere Integration der Tarifpolitik in das Bündnis im Vorfeld der zweiten Bündnisrunde nach wie vor abgelehnten (Deckstein 23.02.1999: 21), konnten sich diesem Vorschlag ohne eine Beschädigung ihres öffentlichen und auch politischen Ansehens kaum entziehen. Dass vor allem die IG Metall sich gegen eine Einbindung tarifpolitischer Themen in das Bündnis sperrte und mit Argusaugen auf die Wahrung der Tarifautonomie beharrte, ist auch aus strategischen Überlegungen hinsichtlich des eigenen politischen Einflusses sowie der Durchsetzungsfähigkeit zu erklären. Denn erstens war die IG Metall innerhalb des DGB die mitgliederstärkste Gewerkschaft, die darüber hinaus auch noch die Arbeitnehmer einer der wirtschaftspolitisch bedeutendsten Branchen vertrat. Damit war sie die mächtigste DGB-Einzelgewerkschaft. Darüber hinaus beeinflussten die Tarifabschlüsse in der Metall- und Elektrobranche zumeist den Verlauf ganzer Tarifrunden, da zumeist in dieser Branche die Pilotabschlüsse ausgehandelt wurden. Das Bündnis war somit für die IG Metall hinsichtlich ihrer Politikfähigkeit nicht in dem Maße von Bedeutung wie für die anderen Gewerkschaften. Darüber hinaus musste der Bundesvorsitzende der IG Metall jede Einschränkung der tarifpolitischen Handlungsfreiheit der Tarifkommissionen verhindern, denn dies hätte ihm den Unmut der gewerkschaftlichen Basis in den Betrieben entgegengebracht, die

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Das Bündnis für Arbeit

ihn wählten (Hassel 2002: 64). Aus diesen strategischen Überlegungen heraus ist auch die Haltung der IG Metall zum BDA-Vorschlag zu erklären: Auf der einen Seite Zustimmung, auf der anderen Seite Einschränkung dahin gehend, dass aus den Bündnisdiskussionen um tarifpolitisch relevante Parameter keine verbindlichen Vorgaben für Lohnforderungen hervorgehen dürften (Bispinck/Schulten 1999: 875). Formell hatte Hundt damit zum Erfolg des Bündnisses beigetragen, die Bündnisakteure einigten sich schließlich darauf, dass sie sich über den Einfluss volkswirtschaftlicher Daten auf die Tarifpolitik verständigen wollen (Bundesregierung 1999). Damit setzten auch die Gewerkschaften weiterhin auf Tauschhandel, waren aber dazu bereit, zur Verringerung des Konfliktpotentials beizutragen. Konkret wurde die Benchmarking-Gruppe mit der Ermittlung eines Datenkranzes beauftragt. Mit dieser Vereinbarung wurde in dem zweiten Bündnisgespräch das kritische Thema Tarifpolitik allerdings faktisch ausgelagert, es kam erneut zu keiner konkret inhaltlichen Diskussion. Die Kooperationsabsicht musste somit in der Zukunft erst noch realisiert werden. In Bezug auf Konzertierung hat die Analyse der Positionen gezeigt, dass die Akteure mit der Einigung über die Erarbeitung tarifpolitisch relevanter Parameter zwar die Auseinandersetzung von eher ideologisch geprägten Argumentationsmustern auf eher sachorientierte Argumentationsmuster herunter brachen, dies aber nicht in weiteren Maßnahmen zur Koordination des Handelns mündete. Insofern war nur ein schwacher Grad an Konzertierung festzustellen. Trotz der Auslagerung der Verständigung über tarifpolitisch relevante Parameter gingen die tarifpolitischen Verhandlungen im Rahmen des Bündnisses für Arbeit weiter. Im April 1999 entfachte der Vorsitzende der Gewerkschaft ÖTV, Herbert Mai, eine öffentliche Debatte zur Rolle der Tarifpolitik im Bündnis für Arbeit. In einem Interview erklärte Mai, dass er grundsätzlich bereit sei, über Lohnkorridore im Bündnis für Arbeit zu sprechen unter der Bedingung konkreter Arbeitsplatzzusagen der Unternehmerverbände (Berschens 06.04.1999: 1). Mai stellte klar, dass die Gewerkschaften nicht bereit seien, in Vorleistung zu gehen und auf eine Kompensation in der Zukunft zu vertrauen (IG Metall 1999). Damit versuchte Mai, Tauschhandel als Modus der Interessenkoordination zu etablieren. Mit diesem Vorstoß brachte sich Mai, und damit die ÖTV, das erste Mal aktiv in die Diskussionen ein. Eine Erklärung für diese mit dem Namen des ÖTVVorsitzenden verbundene Diskussion dürften im Zusammenhang mit der Neuordnung innerhalb des DGB, konkret der geplanten Gründung der Dienstleistungsgewerkschaft ver.di, gestanden haben. Denn erstens sollte auch die ÖTV in dieser neuen Gewerkschaft aufgehen, dass heißt der ÖTV-Vorsitz war nur noch ein zeitlich befristeter Posten. Zweitens wurde Mai als ein Kandidat für den

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Vorsitz der neuen Dienstleistungsgewerkschaft gehandelt (Deckstein/Hujer 06.07.1999: 25). Es liegt also nahe, dass dieser Vorstoß seitens Mai mit seinen Ambitionen auf den ver.di Vorsitz zu erklären ist84. Denn damit hat er zum einen sein politisches Schicksal in die Hand genommen, zum anderen hat Mai, der für die Fusion der fünf DGB-Einzelgewerkschaften eintrat, leichter seine eigene Klientel auf diesen Kurs bringen können. Innerhalb der ÖTV war die Fusion umstritten, es wurde befürchtet, dass die Interessen der ÖTV-Mitglieder in einer großen Gewerkschaft nicht ausreichend repräsentiert würden (SZ 20.11.1999: 5). Mit einem ver.di-Vorsitzenden Mai wären diese Bedenken aus der Welt geschafft gewesen. Von den Medien wurde die Diskussion als inhaltlicher Dissens zwischen den Gewerkschaften dargestellt, da die im Bündnis vertretenen Gewerkschaften keine gemeinsame Stellungnahme zu diesem Thema abgaben, sondern Einzelstatements. Die genauere Betrachtung hat allerdings gezeigt, dass diese inhaltlich keine Differenz aufwiesen, wie von den Medien suggeriert. Die Gewerkschaften lehnten die Vereinbarung von Lohnleitlinien als verbindliche Vorgabe des Verhandlungsspielraumes von Lohnerhöhungen geschlossen ab (FAZ 07.04.1999: 17, SZ 07.04.1999: 25). Insofern ist auch nicht verwunderlich, dass sich die Gewerkschaften um die Richtigstellung dieses von den Medien vermittelten Eindrucks bemühten, indem sie von einer „Phantomdiskussion“ sprachen und der Wahrung der Tarifautonomie oberste Priorität einräumten (SZ 12.04.1999: 25). Hinsichtlich der Aktionsmodi waren sich die Gewerkschaften somit einig. Sie lehnten Hierarchie als Modus der Interessenkoordination in Bezug auf Tarifpolitik ab und forcierten in erster Linie Tauschhandel. Von den Unternehmerverbänden wurde dieser Vorschlag dahingehend interpretiert, dass der ÖTV-Vorsitzende die Integration des Themas Lohnpolitik in die Bündnisverhandlungen befürwortete (SZ 07.04.1999: 7). Die Erörterung des Diskussionsverlaufes zeigt aber, dass die Gewerkschaften hinsichtlich der Debatte um die Einbindung des Themas Lohnleitlinien in die Bündnisverhandlungen ihre Position insgesamt nicht geändert hatten (SZ 12.04.1999: 7). Die Gewerkschaften lehnten die Diskussion von Lohnleitlinien im Bündnis für Arbeit aufgrund der daraus resultierenden einengenden Wirkung auf den tarifpolitischen Verhandlungsspielraum ab, da sie damit ihre Kompetenzen überschritten hätten und den Unmut ihrer Klientel zu befürchten hatten. Die Sozialwissenschaftlerin 84 Als weiteres Indiz für diese Behauptung kann letztendlich die Durchsetzung des Anspruches der ÖTV auf den ver.di Vorsitz gewertet werden (FAZ 19.12.2000: 18). Dass der ver.di Vorsitzende letztendlich Frank Bsirkse und nicht Herbert Mai hieß ist auf Streitigkeiten innerhalb der ÖTV zurückzuführen. Im November 2000 hatte sich Mai nicht zur Wiederwahl gestellt, nachdem bei einer Probeabstimmung für das von Mai wesentlich mit initiierte Projekt ver.di lediglich 65 Prozent der Delegierten gestimmt hatten. Für eine Realisierung von ver.di waren 80 Prozent der Stimmen notwendig (FAZ 10.11.2000: 7).

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Das Bündnis für Arbeit

Anke Hassel (2002) sieht hierin ein grundsätzliches Argument dafür, warum Gewerkschaften im Prinzip keine Zugeständnisse in auf der Bundesebene angesiedelten Arenen wie dem Bündnis für Arbeit machen können: „Da sich die Kandidaten in den Großbetrieben profilieren müssen, können sie auf der zentralen Ebene kaum den Regionen ihre tarifpolitische Kompetenz durch Zusagen im Bündnis streitig machen.“ (Hassel 2002: 64)

Allerdings gestaltete sich das Zusammenspiel der verschiedenen organisatorischen Ebenen von Gewerkschaft zu Gewerkschaft unterschiedlich. In der Konsequenz konnten die Gewerkschaften damit in der Bündnisarena in Bezug auf lohnpolitische Fragen unterschiedlich agieren. Hieraus erklärt sich auch, warum ÖTV und IG BCE in dieser Diskussion weitaus offener und konsensorientierter handeln konnten als die IG Metall, die eine Integration der Lohnpolitik in das Bündnis konsequent abwehrte (Bispinck/Schulten 1999: 876). Denn natürlich beharrten die tarifpolitisch einflussreichen und durchsetzungsfähigen regionalen Tarifkommissionen der IG Metall auf die ihnen per Gesetz zustehende tarifpolitische Handlungsfreiheit. Das Vermögen der einzelnen Gewerkschaften in der Bündnisarena Zugeständnisse machen zu können korrelierte also positiv mit der Bedeutung des Bündnisses für die eigene Politikfähigkeit. Aus den gleichen Gründen wie die Gewerkschaften waren auch die Unternehmerverbände an einer Wahrung der Tarifautonomie interessiert. Denn auch im Bündnis vertretenen unternehmerischen Dachverbände verfügen nur über eingeschränkte tarifpolitische Kompetenzen, diese obliegen teilweise ebenfalls den auf der Meso-Ebene operierenden Fachverbänden. Dennoch waren die Fachverbände, im Gegensatz zu den Gewerkschaften, daran interessiert, dass lohnpolitische Vereinbarungen als Verhandlungsgrundlage im Bündnis verabredet werden, um Einigungen zu erleichtern und Arbeitskämpfe zu verhindern (Müller/Wilke 1999: 216). Die mangelnde tarifpolitische Kompetenz spiegelte sich auch in der konsequenten Ablehnung der Arbeitgeberverbände, quantifizierte Arbeitsplatzzusagen als Tauschmasse in die Verhandlungen einzubringen, wie von den Gewerkschaften ÖTV und IG BCE als Gegenleistung für Integration des Themas Lohnpolitik gefordert, wider (SZ 07.04.1999: 7). Doch diese offizielle Begründung war nicht nur der mangelnden tarifpolitischen Kompetenz geschuldet, sondern resultierte auch aus strategischem Kalkül der Unternehmerverbände. Denn erstens waren deren Vertreter in ihren Positionen auch vom Votum ihrer Klientel abhängig, welche die Arbeitsplatzzusagen hätten erfüllen müssen. Zweitens waren auch die Unternehmer nicht zu Zugeständnissen bereit, die nicht ihren Interessen entsprachen. Konkrete Arbeitsplatzzusagen hätten keinen Verhandlungsspielraum gelassen und somit den Einfluss und vor allem die Durchsetzungsfähigkeit der Unternehmerverbände vermindert. Darüber hinaus lehnten die

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Arbeitgeber branchenübergreifende Vereinbarungen strikt ab, tarifpolitische Vereinbarungen müssten immer vor dem Hintergrund branchenspezifischer Rahmendaten getroffen werden. Die tarifpolitische Tauschmasse, welche die Unternehmerverbände stattdessen einbrachten, war für diese nicht nur hinsichtlich ihrer Politikfähigkeit weniger riskant, sondern auch inhaltlich von größerem Interesse. Im Gegenzug zu lohnpolitischen Vereinbarungen boten die Unternehmerverbände den Gewerkschaften Maßnahmen zum Abbau von Überstunden an. Den Vertretern der Wirtschaft schwebte dabei eine Ausweitung der Möglichkeiten zum Abbau von Überstunden, zum Beispiel in Form von Lebensarbeitszeitkonten, vor. Hintergrund dieser Überlegung war, dass Überstunden für die Unternehmen ein unverzichtbares Instrument flexibler Arbeitszeitgestaltung sind und deswegen auch weiterhin zur Verfügung stehen sollten. Aber hinsichtlich des Abbaus dieser zeigten sich die Unternehmerverbände gesprächsbereit (SZ 12.04.1999: 7, Hundt 1999b). Insofern visierten auch die Unternehmerverbände in Bezug auf tarifpolitische Vereinbarungen im Bündnis für Arbeit Tauschhandel als Modus der Interessenkoordination an. Allerdings ist der beabsichtigte Tauschhandel nicht realisiert worden, trotz der Einigung von BDA und DGB auf eine gemeinsame tarifpolitische Erklärung anlässlich des dritten Bündnisgesprächs am 6. Juli 1999. Bereits in der Präsentation des 11 Thesen Papiers wurde auf öffentlicher Bühne recht schnell deutlich, dass diese Vereinbarung eher formeller denn inhaltlicher Natur war, da die Vertreter der beiden Seiten, DGB-Vorsitzender Dieter Schulte und der Präsident des Deutschen Industrie- und Handelstages, Hans Peter Stihl, sich über die Konkretisierung uneinig zeigten: „Denn der Konsens, den die Papierflut gemeinsamer Erklärungen suggeriert, der erste Ansatz eines Bündnisses für Arbeit, hält nicht einmal 60 Minuten. […]. Und so streiten sich die Bündnispartner kurz nach der vertraulichen Runde auf offener Bühne über den Sinn oder Unsinn von Überstunden. Endlich abbauen und neue Leute einstellen, fordert der Gewerkschafter. Das bringe keine Arbeitsplätze, sagt der Unternehmer.“ (Schumacher/Hujer/Hagelüken 08.07.1999: 3)

Die Analyse der Positionen hat gezeigt, dass die Akteure trotz der gemeinsamen Erklärung nur einen schwachen Grad an Konzertierung erreichten. Strittige Themen waren durch Einigungen auf gemeinsame Sprachregelungen verhüllt worden. Insofern kann die Einigung nicht als Grundlage für ein koordiniertes Handeln betrachtet werden. Die dargelegten Überlegungen hinsichtlich Einfluss und Durchsetzungsvermögen, also der Politikfähigkeit, beeinflussten die Positionen und das Verhalten der einzelnen Bündnisakteure im Prinzip für die gesamte Bündniszeit. Vor

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Das Bündnis für Arbeit

diesem Hintergrund ist vor allem zu hinterfragen, warum die Gewerkschaften sich in der gemeinsamen Erklärung von BDA und DGB vom Juli 1999 nach langem Widerstand auf die Formulierung „Produktivitätssteigerungen sollen vorrangig der Beschäftigungsförderung dienen“ eingelassen hatten. Dieses Zugeständnis ist vor dem Hintergrund des internen Machtkampfs in der bis dato größten Einzelgewerkschaft, der IG Metall verwunderlich. Denn die Strategie des IG Metall Vorsitzenden Zwickel im Sommer 1999 war die der Zurückhaltung. Im Herbst 1999 stand seine Wiederwahl bevor und jedes Zugeständnis im Bündnis für Arbeit hätte seinen internen Rückhalt minimiert und damit den Rückhalt seines Kontrahenten Peters, dem stellvertretenden Vorsitzenden der IG Metall, gestärkt (FAZ 17.06.1999: 19). Die anderen Gewerkschaften haben diese Strategie zunächst mitgetragen. Doch im Zuge der hohen Verluste der SPD bei der Wahl des europäischen Parlaments versagten diese Zwickel ihre Unterstützung. So drohte der eigentlich für seine Konsensbereitschaft bekannte IG BCE Vorsitzende Schmoldt mit einem Abbruch der Gespräche, sollte die dritte Bündnisrunde keine Ergebnisse hervorbringen (SZ 14.06.1999: 6). Der Grund hierfür dürfte darin zu suchen sein, dass die Gewerkschaften fürchteten an politischem Einfluss zu verlieren, wenn das Bündnis für Arbeit nicht endlich Ergebnisse vorweisen könne. Denn bisher waren diese ausgeblieben, ein Manko, was vor allem in der öffentlichen Debatte diskutiert wurde. Und auch von der Wahlniederlage waren die Gewerkschaften betroffen, wenn auch nur indirekt. Denn die SPD hatte die Wahl verloren, obwohl die meisten von den Gewerkschaften eingeforderten Wahlversprechen bereits erfüllt worden waren. Somit standen die Gewerkschaften vor dem dritten Bündnisgespräch unter Handlungsdruck, denn sollten im Bündnis für Arbeit beschäftigungspolitische Erfolge ausbleiben, mussten sie fürchten ins politische Abseits zu geraten (FAZ 17.06.1999: 19). Die Auseinandersetzungen um die Interpretation der tarifpolitischen Vereinbarung zwischen BDA und DGB beherrschten auch noch die tarifpolitischen Verhandlungen in der vierten Bündnisrunde. Diese ging ohne eine Einigung in Bezug auf die Tarifpolitik zu Ende, was sogar explizit in die Abschlusserklärung aufgenommen wurde (Bündnis für Arbeit 1999b: 320). Dies dürfte in erster Linie daran gelegen haben, dass die vierte Bündnisrunde vor allem durch den Themenkomplex zur Rente mit 60 dominiert wurde. Auch das fünfte Bündnisgespräch war in erster Linie von den Auseinandersetzungen um die Rente mit 60 geprägt. Allerdings betrafen diese Auseinandersetzungen auch die Tarifpolitik, da vor allem die Gewerkschaft IG Metall ihre Forderung in Bezug auf das Frühverrentungsmodell der Rente mit 60 zur Entlastung des Arbeitsmarktes mit der Androhung tarifpolitischer Konsequenzen untermauerte. Zur Durchsetzung des Modells der Rente mit 60 verfolgte der IG

Die Dynamik der politics-Interessen

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Metall Vorsitzende Zwickel den Aktionsmodus Tauschhandel. Als Tauschmasse brachte er ein, sämtliche Fragen zur Arbeitszeit (Wochen-, Jahres- und Lebensarbeitszeiten) langfristig zu regeln. Gleichzeitig drohte er, in der anstehenden Tarifrunde für das Jahr 2000 ausschließlich über Löhne und Gehälter zu verhandeln, wenn die Arbeitgeber nicht auf dieses Angebot eingehen würden (FAZ 05.01.2000: 1). Originär handelte es sich bei den Auseinandersetzungen um Regelungen zum vorzeitigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben um tarifpolitische Auseinandersetzungen, denn diese Regelungen werden von den Tarifvertragsparteien vereinbart. Allerdings hatte die Bundesregierung die von ihr verfolgte Rentenstrukturreform mit Regelungen zum vorzeitigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben verknüpft, weswegen die Verhandlungen zur Rente mit 60 im Bündnis formell zwar ein tarifpolitisches Thema zu Gegenstand hatten, die Debatte um die Rente mit 60 aber faktisch darüber hinaus ging. Deswegen werden diese Auseinandersetzungen in dieser Studie auch getrennt betrachtet. Dennoch kann in Bezug auf das Angebot des IG Metall Vorsitzenden Zwickel festgehalten werden, dass dieser hinsichtlich der Tauschmasse durchaus miteinander verbundene Themen eingebracht hatte. Insofern versuchte der Vorsitzende der IG Metall also Tauschhandel zu etablieren, auch wenn insbesondere die Lohn- und Gehaltspolitik als Tauschmasse zur Durchsetzung eines anderen politischen Anliegens dienten. Diese Drohung wirkte sich auf das Verhalten der anderen Akteure aus. Da das fünfte Bündnisgespräch aufgrund der Auseinandersetzungen um die Rente mit 60 auf unbestimmte Zeit verschoben worden war, hatte die Drohung des IG Metall Vorsitzenden den anderen Gewerkschaftsvorsitzenden ermöglicht, ebenfalls den Druck auf die Arbeitgeber zu erhöhen. Dies tat der Vorsitzende der IG BCE Schmoldt zwar auf seine grundsätzlich eher konsensorientierte Art und Weise, welche allerdings in Bezug auf die Druckausübung auf die Arbeitgeber der Forderung des IG Metall Vorsitzenden in nichts nachstand. Schmoldt erklärte, dass innerhalb des Bündnisses nun schnell eine Einigung zum vorzeitigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben getroffen werden müsse, um eine reine Lohn- und Gehaltsrunde zu verhindern. Gleichzeitig kritisierte er die wenig Verhandlungsspielraum lassende Forderung des Präsidenten der BDA nach ‚Einkommenserhöhungen unterhalb des Produktivitätszuwachs‘. Hundt hatte argumentiert, dass nur Erhöhungen in dieser Größenordnung das Kriterium der Beschäftigungsförderung erfüllten (FAZ 30.12.1999: 11). Insofern versuchten auch die anderen Gewerkschaften über den Hebel der Tarifpolitik den Druck auf die Arbeitgeber zu erhöhen und eine Lösung im Hinblick auf die Auseinandersetzungen um Regelungen zum vorzeitigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben zu erzwingen. Letztendlich hat dieser Tauschhandel  tarifpolitische Lohn- und Gehaltsvereinbarungen gegen eine Einigung in Bezug auf Frühverrentung  auch mehr

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Das Bündnis für Arbeit

oder weniger funktioniert. Im fünften Gespräch am 09. Januar 2000 verständigten sich die Bündnisakteure auf die für die Lohnpolitik relevanten Parameter. Die Bündnisakteure einigten sich darauf, dass sich der zur Verfügung stehende tarifpolitische Verteilungsspielraum am Produktivitätszuwachs orientieren sollte85. Zugleich legten die Bündnisakteure fest, dass diese den Beschäftigungsaufbau unterstützende Maßnahme durch Maßnahmen zum beschäftigungswirksamen vorzeitigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben ergänzt werden sollte, wobei sowohl ein frühzeitiges Ausscheiden aus dem Erwerbsleben als auch der Ausbau der Altersteilzeit in Betracht gezogen wurden. In den Tarifverhandlungen sollten die Möglichkeiten hierhingehend ausgelotet werden (Bündnis für Arbeit 2000: 321). Insofern war der Tauschhandel realisiert worden. Die Gewerkschaften waren zu einer tarifpolitischen Absprache bereit, die Arbeitgeber hatten bei Regelungen zum vorzeitigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben eingelenkt. Allerdings hat die Analyse der Positionen gezeigt, dass trotz dieser sehr konkreten Vereinbarung zum tarifpolitischen Verteilungsspielraum in Bezug auf Konzertierung nur ein schwacher Grad erreicht worden war. Denn während die Arbeitgeber in dieser Vereinbarung die Akzeptanz der Gewerkschaften von mehrjährigen moderaten Lohnabschlüssen dokumentiert sahen, wiesen die Gewerkschaften dies ausdrücklich zurück (FAZ 10.01.2000: 1). Allerdings ist in Bezug auf Konzertierung hinsichtlich Tarifpolitik letztlich nicht das Ergebnis der Bündnisrunde, sondern das Ergebnis der Tarifverhandlungsrunde entscheidend. Und in Bezug auf die Tarifrunde 2000 hat die Analyse der Positionen gezeigt, dass in dieser letztlich aber doch ein mittlerer Grad an Konzertierung erreicht worden ist, da sich die Tarifverträge insgesamt im Rahmen der Bündnisvereinbarung bewegt hatten. Insofern wird auch noch die Tarifrunde 2000 hinsichtlich der Aktionsmodi von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden analysiert. Dass der Verlauf der Tarifrunde 2000 von den Ergebnissen des fünften Spitzengesprächs des Bündnisses für Arbeit nicht unberührt blieb, spiegeln schon die Forderungen der Gewerkschaften wider. Denn auch wenn die Unternehmerverbände diese unisono als zu hoch und damit beschäftigungsunwirksam kritisierten, so ist doch festzuhalten, dass alle Gewerkschaften mit ihrer Forderungsempfehlung trotz ähnlicher konjunktureller Prognosen unter dem Niveau des Vorjahres blieben (Bispinck 2000c: 393). Sie vollzogen damit den Spagat zwischen Bündniskonformität und Erwartungen ihrer Mitglieder. Dies ist aus dem Eingeständnis von IG-Metall Vorsitzendem Zwickel abzuleiten, dass die 85 Zumeist basieren die Lohnforderungen der Gewerkschaften auf der Formel Produktivitätszuwachs plus Inflationsausgleich. In einigen Tarifrunden wurde diese Formel auch noch um die so genannte Umverteilungskomponente erweitert, d.h. um Forderungen, die über dem Produktivitätszuwachs liegen.

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Höhe des gesamten Tarifvolumens einerseits die obere Grenze wissenschaftlicher Empfehlungen wie der des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Lage widerspiegele, andererseits aber nur die Untergrenzen dessen, was die Arbeitnehmer in den Betrieben erwarteten (FAZ 12.01.2000: 15). Die IG Metall wollte in erster Linie Tauschhandel als dominierenden Aktionsmodus in der Tarifrunde 2000 etablieren. Denn wie die vorangegangenen Bündnisverhandlungen war auch die Tarifrunde 2000 vor allem von dem Streit um die Rente mit 60 geprägt. Die Durchsetzung dieser Forderung war das zentrale Anliegen der IG Metall (SZ 12.01.2000: 23). Auch die IG BCE wollte Tauschhandel in Bezug auf Tarifpolitik etablieren. Da die IG BCE aber im Gegensatz zur IG Metall auf eine konkrete Lohnforderung verzichtete, wurde diese in den Medien als konsensorientiert dargestellt. Diese Darstellung ist allerdings zu korrigieren. Denn auch die IG BCE vertrat die Position, dass die im Bündnis für Arbeit getroffene tarifpolitische Vereinbarung Reallohnerhöhungen nicht ausschließe (Bispinck 2000c: 396). Der Vorsitzende der IG BCE erklärte den Verzicht auf eine konkrete Lohnforderung mit der Absicht, den Verhandlungsspielraum nicht vorzeitig einzuschränken. Dauer und konkrete Höhe von Tarifabschlüssen seien allein nicht aussagekräftig, sondern müssten immer vor dem Hintergrund des jeweiligen tarifpolitischen Gesamtpakets bewertet werden (SZ 17.01.2000: 5). Die IG BCE wollte also auch Tauschhandel als Aktionsmodus in den Tarifverhandlungen etablieren. Dass sie auf eine Konkretisierung ihrer Forderung verzichtet hat, ist wohl eher darauf zurückzuführen, dass sie eben nicht das gleiche Frühverrentungsmodell wie die IG Metall als Verhandlungsergebnis anpeilte. Denn diese wollte nicht, wie die Analyse der Positionen und der Aktionsmodi in Bezug auf die Rentenpolitik gezeigt haben, das Modell der Rente mit 60 in den Tarifverhandlungen verwirklichen, sondern strebte eine tarifpolitische Einigung hinsichtlich des Ausbaus der Altersteilzeit an. Die Arbeitgeberverbände pochten auf die Durchsetzung der ihrer Meinung nach im Bündnis vereinbarten Lohnformel ‚am Produktivitätswachstum orientierender Verteilungsspielraum‘. Aus der Verbindung ihrer Forderung mit der Drohung des Scheiterns des Bündnisses für Arbeit wird deutlich, dass auch die Arbeitgeberverbände Tauschhandel etablieren wollten. Durch diese Drohung wollten die Arbeitgeberverbände erwirken, dass die Gewerkschaften die Interpretation der Arbeitgeber in Bezug auf die im Bündnis getroffene Vereinbarung übernehmen und ihre Lohnforderungen lediglich am Produktivitätszuwachs ausrichten, um dann in der Zukunft aus dem daraus entstehenden Spielraum für Investitionen in Form von Beschäftigungssicherung und -aufbau zu profitieren. Der Präsident des Bundesverbandes der deutschen Industrie, Hans Olaf Henkel, ging sogar noch einen Schritt weiter und setzte die Gewerkschaften durch seine For-

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Das Bündnis für Arbeit

derung nach einem neuen Tarifsystem weiter unter Druck. Henkel fordert eine Aufweichung des Flächentarifvertrages. In diesem sollte in Zukunft nur noch ein Teil der jährlichen Lohnerhöhungen festgelegt werden, der andere Teil sollte auf der betrieblichen Ebene ausgehandelt werden. So sollte der Lohnfindungsprozess stärker an der wirtschaftlichen Situation einzelner Unternehmen ausgerichtet werden (SZ 17.01.2000: 5). Auf diese Weise wären die gewerkschaftlichen Organisationen auf der Makro- und der Mesoebene weiter geschwächt worden. Sowohl auf Seiten der Gewerkschaften als auch auf Seiten der Arbeitnehmervertreter wurde die Tarifrunde also als Wegweiser für den weiteren Bestand des Bündnisses beurteilt, auch wenn beide Seiten mit diesen Aussagen unterschiedliche Wirkungen erzielen wollten (Tandler 02.02.2000: 6, F.A.S. 24.01.2000: 1). Die IG Metall beabsichtigte die Arbeitgeber auf die Rente mit 60 zu verpflichten, die IG BCE wollte die gesamtwirtschaftliche Bedeutung der branchendifferenzierten Tarifabschlüsse zu ihren Gunsten umlenken und die Unternehmerverbände wollten niedrige Tarifabschlüsse erwirken. Den Bündnisakteuren war aber gemein, dass sie diese Ziele durch Tauschhandel durchsetzen wollten. Die IG Metall wich dabei nicht von ihrer bisherigen tarifpolitischen Linie ab und setzte auf die Androhung eines Arbeitskampfes. Anfang März erklärte der IG Metall Vorsitzende Zwickel, dass die Arbeitgeber bis zum Ende der Friedenspflicht am 28. März 2000 signalisieren sollten, ob sie zu einer tarifpolitischen Einigung in Bezug auf die Rente mit 60 bereit sind. Sollte diese Frist verstreichen, drohte Zwickel mit einer reinen Lohn- und Gehaltsrunde, die von Warnstreiks begleitet werden würde (SZ 01.03.2000: 6). Die IG BCE erklärte, dass vor dem Hintergrund des durch die tarifpolitische Erklärung geschaffenen Zusammenhangs zwischen Tarifrunde 2000 und dem Bündnis für Arbeit nicht nur der Tarifabschluss der Metallbranche, sondern alle Branchenabschlüsse letztendlich zum Gelingen oder Misslingen des Bündnisses beitragen würden. Mit dem vorgezogenen Tarifabschluss in der Chemiebranche, mit dem die IG BCE der IG Metall den die Tarifrunde bestimmenden Pilotabschluss streitig machte, kam diesem Abschluss nicht nur formal eine höhere Bedeutung zu, sondern auch inhaltlich, denn diese Tarifvereinbarung wurde somit zum Orientierungspunkt für die weiteren Tarifverhandlungen (Bispinck 2000c: 339, F.A.S. 24.01.2000: 19). Das Verhalten der Bündnisakteure war letztendlich von ihrem Interesse an Einfluss und Durchsetzungsfähigkeit geprägt und zwar sowohl innerhalb des Bündnisses als auch auf der interorganisatorischen Ebene sowie auf der innerorganisatorischen Ebene. Auf der innerorganisatorischen Ebene wollten die Präsidenten der Unternehmerverbände bzw. Vorsitzenden der Gewerkschaften die Interessen ihrer Klientel bedienen und durchsetzen und somit ihren Rückhalt in

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der eigenen Organisation stärken. Interorganisatorisch wollten die einzelnen Akteure ihren Einfluss erhalten bzw. sogar erweitern. Als Indiz hierfür spricht, wie sich die einzelnen Akteure verhalten haben. Im Fall der Gewerkschaften hat die IG BCE mit allem Mitteln versucht, die Lohnführerschaft 2000 zu übernehmen, um weitere das Bündnis gefährdende Manöver der IG Metall abzuwenden (Bispinck 2000c: 393). Ein Ende der Bündnisverhandlungen hätte die IG BCE hinsichtlich ihrer Politikfähigkeit empfindlich getroffen. Die vor allem auf Durchsetzung der eigenen Interessen gerichteten Verhandlungen innerhalb des Bündnisses sind in erster Linie dem hier betrachteten Politikfeld Tarifpolitik geschuldet. Denn die Interessen der Tarifvertragsparteien, also von Kapital und Arbeit, sind im Kern unvereinbar. Tripartistische Verhandlungen zielen ja gerade darauf ab, diesen systembedingten Interessengegensatz durch eine Ausweitung der Verhandlungsgegenstände abzuschwächen. Die Analyse der Positionen hat gezeigt, dass die Tarifvertragsparteien die ausgehandelten Tarifabschlüsse letztendlich als im Rahmen dessen, was im Bündnis verabredet worden war, beurteilten. Es kann also trotz der komplexen Verhandlungssituation von einer Koordination des Handelns durchaus die Rede sein, vor allem weil alle am Bündnis beteiligten Akteure diese Einschätzung der Tarifabschlüsse für das Jahr 2000 teilten. Allerdings ging die Koordination des Handelns nicht so weit, dass die Akteure ihre Strategien der Koordination unterordneten. Die Betrachtung der tarifpolitischen Aktionsmodi endet hier, weil Tarifpolitik in den beiden noch folgenden Bündnisrunden kein Verhandlungsgegenstand mehr war. Die untenstehende Tabelle fasst die Ergebnisse der Analyse der tarifpolitischen Aktionsmodi noch einmal hinsichtlich des erreichten Grades an Konzertierung zusammen.

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Das Bündnis für Arbeit

Tabelle 16: Die Aktionsmodi in den Verhandlungen um Tarifpolitik Tarifpolitik

Aktionsmodi Regierung

Phase Bündnisrunde 1 Bündnisrunde 2 Bündnisrunde 3 Bündnisrunde 4 Bündnisrunde 5

Resultat

Arbeitgeberorganisationen Tauschhandel

Gewerkschaften Tauschhandel

Grad der Konzertierung schwach



Tauschhandel

Tauschhandel

schwach



Tauschhandel

Tauschhandel

schwach



Tauschhandel

Tauschhandel

schwach



Tauschhandel

Tauschhandel

mittel

Tauschhandel

Quelle: Eigene Darstellung 3.3.2 Rentenpolitik Das Politikfeld Rente stellt in Deutschland ein „permanentes Reformkontinuum“ dar. Die rot-grüne Bundesregierung stand unter erheblichem Druck, möglichst schnell eine Rentenstrukturreform auf den Weg zu bringen. Zum Teil war dieser Druck hausgemacht, SPD und Grüne hatten 1997 die Einführung des demografischen Faktors der Regierung Kohl harsch kritisiert, die Rücknahme dieser Rentenreform wurde auf Druck des linken Flügels ein Wahlversprechen der SPD. Aber auch die öffentliche Debatte zwangen die Regierung zum Handeln (Hegelich 2008: 209f). In der Regierungserklärung vom 10. November 1998 zeigte Bundeskanzler Schröder sowohl die inhaltliche Ausrichtung der Rentenreform als auch die dafür vorgesehene Verhandlungsarena auf: „Dieser Pakt wird auf vier Säulen stehen: Das sind die gesetzliche Rentenversicherung, die betriebliche Altersvorsorge, die private Vorsorge, deren Organisation vom Staat, etwa in steuerlicher Hinsicht, ermutigt wird, und die Beteiligung der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer am Produktivkapital und an der Wertschöpfung in den Unternehmen. […]. Die zukunftsfähige Erneuerung der betrieblichen Altersvorsorge muß im Bündnis für Arbeit und Ausbildung fest vereinbart werden.“ (Bundesregierung 1998b: 32)

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Inhaltlich strebte Bundeskanzler Schröder also eine Verbreiterung des Systems durch den Ausbau der betrieblichen und privaten Altersvorsorge an – und somit auch eine teilweise Verlagerung der Altersvorsorge aus dem Politikfeld Sozialpolitik in das Politikfeld Tarifpolitik. Damit war die Bundesregierung faktisch auf die Zustimmung beider Tarifparteien angewiesen. Um diese Zustimmung zu erlangen, bestand der erste Schritt darin, die Rentenstrukturreform oder zumindest den Teil der betrieblichen Altersvorsorge im Bündnis für Arbeit auszuhandeln (Bundesregierung 1998b: 32). Die Bundesregierung wollte also ihr Reformvorhaben per Tauschhandel oder Kooperation anstatt per Hierarchie verwirklichen. Das Tariffondsmodell des Bundesarbeitsministers verknüpfte die von der Bundesregierung beabsichtigte Rentenstrukturreform mit dem Frühverrentungsmodell der IG Metall (vgl. 3.2.3). Durch diese Verknüpfung bezweckte die Bundesregierung den Schulterschluss mit den Gewerkschaften. Die Bundesregierung beabsichtigte also die Etablierung von Tauschhandel als zentralen Modus der Interessenkoordination. Durch die inhaltliche und organisatorische Verbindung von Rente mit 60 und der Rentenstrukturreform sollte sowohl das Interesse der Bundesregierung an der Verbreiterung der finanziellen Basis der gesetzlichen Rentenversicherung als auch das Interesse der Gewerkschaften an Lebensarbeitszeitverkürzung und Arbeitsumverteilung realisiert werden. Allerdings ging diese Rechnung nicht auf, denn das Modell der Rente mit 60 war eben nur das Frühverrentungsmodell der IG Metall und wurde nicht von den Gewerkschaften geschlossen mit oberster Priorität verfolgt (vgl. 3.2.3). Deswegen plädierte der DGB dafür, die Diskussionen über die Rentenstrukturreform und über Tariffonds zu trennen, da letzteres lediglich ein arbeitsmarktpolitisches und kein Instrument der Altersvorsorge sei (SZ 11.02.1999: 21). Die Gewerkschaften konnten also aufgrund interner Differenzen in Bezug auf die Ausgestaltung eines vorzeitigen Ausscheidens aus dem Erwerbsleben nicht auf den von der Bundesregierung fokussierten Tauschhandel eingehen. Auch die Arbeitgeberverbände lehnten den von der Bundesregierung angepeilten Tauschhandel ab. Zum einen waren die Arbeitgeberverbände gegen die Rente mit 60, weil sie vorzeitiges Ausscheiden aus dem Erwerbsleben nicht als geeignetes arbeitsmarktpolitisches Instrument beurteilten und als zusätzliche Belastung der Alterssicherungssysteme ablehnten. Außerdem beinhaltete der von der Bundesregierung anvisierte Tauschhandel, dass die von den Arbeitgeberverbänden grundsätzlich befürwortete Verbreiterung der Finanzierungsbasis der Alterssicherung im Rahmen der Rentenstrukturreform verpflichtend ausgestaltet werden sollte. Die Arbeitgeberverbände favorisierten rein tarifvertragliche Lösungen zum Ausbau der Altersteilzeit, lediglich flankiert durch gesetzliche Regelungen, welche die Beiträge von Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen be-

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Das Bündnis für Arbeit

freien (FAZ 23.02.1999: 15, Hundt 1998). Die Arbeitgeberverbände lehnten den Tauschhandel also aus inhaltlichen Gründen ab. Für die Bundesregierung hatte dies zur Konsequenz, dass das Tariffondsmodell nicht länger als erfolgversprechende Strategie zur Umsetzung der Rentenstrukturreform gefasst werden konnte. Als Konsequenz gab Arbeitsminister Riester sein Tariffondsmodell im Frühjahr 1999 auf. Er verfolgte ein neues Modell, welches auf die Förderung der Eigenvorsorge durch den Aufbau von Rentenansprüchen aus Kapitalinvestitionen zielte. Riesters Plan bestand darin, die Rentenstrukturreform nun nicht mehr im Bündnis auszuhandeln, sondern über den parlamentarischen Prozess zu verwirklichen. Die Bundesregierung schwenkte also auf Hierarchie als Modus der Interessenkoordination um. Da die Bundesregierung allerdings mit dieser Strategie aufgrund koalitionsinterner Streitigkeiten scheiterte, unternahm Riester einen neuen Versuch, die Rentenstrukturreform per Tauschhandel mit den Tarifpartnern im Bündnis zu realisieren (FAZ 29.06.1999: 2, Hujer 06.07.1999: 25). Allerdings zeigten sich vor allem die Arbeitgeberverbände wenig angetan von dem Vorgehen der Bundesregierung, das Bündnis erst wieder in die Pläne mit einzubeziehen, wenn der Weg über andere politische Arenen nicht zum beabsichtigten Ziel führte (FAZ 29.06.1999: 2). Denn die Rentenstrukturreform war nicht das einzige Reformvorhaben, was von der Bundesregierung wieder aus dem Bündnis für Arbeit herausgenommen worden war. Auch die Unternehmenssteuerreform wurde letztlich außerhalb des Bündnisses erarbeitet (Stüwe 06.07.1999: 2). Die Arbeitgeber fürchteten in erster Linie branchenübergreifende Zwangslösungen und waren deswegen gegen jegliche gesetzlichen Lösungen und somit gegen Hierarchie als Modus der Interessenkoordination. Sie forderten damit eine Behandlung beider Themen (Rente mit 60 und Rentenstrukturreform) im Bündnis ein und sprachen sich somit indirekt für Tauschhandel oder Kooperation aus, wobei sie vor allem aufgrund ihrer inhaltlichen Position zur Rente mit 60 wohl eher auf Tauschhandel setzten. Das Statement der IG Metall zur dritten Bündnisrunde untermauert die im Zusammenhang mit der Betrachtung der Positionen getroffene Behauptung, dass vor allem Bundesregierung und Gewerkschaften mit dem Ausbau der Altersvorsorge verschiedene Ziele verfolgten. „Für die Gewerkschaften gilt unverändert, dass in jedem Fall eine paritätische Finanzierung erfolgen muss und das frühere Ausscheiden aus beschäftigungspolitischen Gründen unbedingt Vorrang hat. Im Bündnis kann es jetzt nicht vorrangig um den Aufbau weiterer Säulen der Alterssicherung gehen, sondern es müssen jetzt unmittelbar Schritte zum Abbau der Arbeitslosigkeit durch Verkürzung der Lebensarbeitszeit ermöglicht werden.“ (IG Metall 1999: 285)

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Während die Bundesregierung in erster Linie auf eine Konsolidierung des Beitragssatzes zur Rentenversicherung und darüber auf eine Stabilisierung der Lohnnebenkosten abzielte, bezweckten die Gewerkschaften, vor allem die mächtige Einzelgewerkschaft IG Metall, Arbeitsumverteilung (FAZ 17.06.1999: 19). Die IG Metall forderte von der Bundesregierung sogar Hierarchie als Modus der Interessekoordination ein, sollte die Rente mit 60 im Bündnis nicht realisierbar sei (FAZ 06.07.1999: 17). Der Bundesarbeitsminister hingegen kritisierte diese Haltung der Gewerkschaften, vor allem ihr Pochen auf das Prinzip der paritätischen Finanzierung. In Bezug auf sein Konzept rügte der Minister diese Position als „ideologisch überhöht“, in Bezug auf andere private Versicherungen gegen Wechselfälle des Erwerbslebens komme ja auch niemand auf die Idee, die Arbeitgeber bei der Finanzierung dieser mit einzubeziehen (SZ 07.07.1999: 1). Auch diese Positionen von IG Metall und Bundesarbeitsminister Riester belegen, dass diese in dieser Diskussion völlig verschiedene Ziele verfolgten und in den Verhandlungen insgesamt zwei im Prinzip völlig verschiedene politische Maßnahmen miteinander verknüpft wurden. Die Analyse der Positionen hat gezeigt, dass in Bezug auf Konzertierung nur ein schwacher Grad erreicht werden konnte. Zwar erkannten die Akteure sowohl die Finanzierung des Altersrentensystems als auch die Finanzierung und Ausgestaltung von Regelungen zum vorzeitigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben als Produktions- und Verteilungsproblem an. Aufgrund der Verknüpfung von zwei verschiedenen, wenn auch miteinander zusammenhängenden politischen Maßnahmen, kam es allerdings zu keiner inhaltlichen Auseinandersetzung hinsichtlich der einzelnen Maßnahmen. Wegen des von der Bundesregierung beabsichtigen Tauschhandels wurden die beiden Maßnahmen nicht getrennt voneinander, sondern nur in Bezug aufeinander diskutiert. Dies führte dazu, dass die Argumente der einzelnen Akteure weniger auf den Inhalt der verschiedenen Maßnahmen abzielten, sondern vielmehr auf deren Bedeutung und Rangfolge. Der Verlauf der Verhandlungen wurde also vor allem durch das Verhalten des Akteurs Bundesregierung geprägt. Letztendlich wurde von den Akteuren zwar koordiniertes Handeln in Bezug auf beide Maßnahmen durch Verknüpfung dieser beabsichtigt, allerdings ging dieses Vorhaben im Ergebnis nicht über den Status einer Absichtserklärung hinaus. Insofern konnte sowohl für die Reform des Alterssicherungssystems als auch für die Reform der Möglichkeiten zum vorzeitigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben sowie für deren Verbindung nur ein schwacher Grad an Konzertierung festgestellt werden. Trotz der Verlagerung der Verhandlungen um Maßnahmen in Bezug auf die Rentenstrukturreform und die Reform von Maßnahmen zum vorzeitigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben in Arbeitsgruppen wurde das Thema Frühver-

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Das Bündnis für Arbeit

rentung in den Monaten nach dem dritten Bündnisgespräch, im Herbst 1999, intensiv diskutiert. Der Verlauf der Diskussion wirkt sehr verworren, da, wie in der Analyse der Positionen erörtert, die Konfliktlinien in erster Linie entlang Interessensdifferenzen und weniger entlang systemischer Trennlinien verliefen. Der Vorsitzende der IG Metall Zwickel forderte weiterhin eine hierarchische Durchsetzung der Rente mit 60 und drohte, das Bündnis zu verlassen, sollte die Bundesregierung nicht hinsichtlich einer gesetzlichen Regelung aktiv werden. Er deutete aber auch an, dass er für den Fall einer Realisierung der Rente mit 60 zu Tauschhandel in Form von einer längerfristig orientierten Tarifpolitik bereit sei (SZ 27.09.1999: 2, FAZ 30.09.1999: 1). Während diese Haltung seitens der Unternehmerverbände lediglich stark kritisierte wurde, ging Bundesarbeitsminister Riester auf Konfrontation zu Zwickel, zu dem er schon in früheren Zeiten als zweiter Vorsitzender der IG Metall kein gutes Verhältnis gepflegt hatte. Riester bekräftigte trotz der Austrittsdrohung seine Ablehnung der Rente mit 60. Die Vorsitzenden der anderen Gewerkschaften gingen ebenfalls auf Distanz zu Zwickel und auch aus den Reihen der SPD wurde Kritik an der unnachgiebigen Haltung der IG Metall laut (SZ 02.10.1999: 5). Auf dem Gewerkschaftstag der IG Metall im Oktober 1999 gab sich dann aber ausgerechnet der Bundeskanzler kooperativer. Er sprach sich für die Rente mit 60 als arbeitsmarktpolitisches Instrument aus, welches aber angesichts der angespannten wirtschaftspolitischen Situation nicht finanzierbar sei (SZ 07.10.1999: 1). Obwohl die Bundesregierung selbst mittels des im Sommer 1999 beschlossenen Zukunftsprogramms 2000 zur Unfinanzierbarkeit dieses Instruments beigetragen hatte (Streeck 2001: 95), war diese sehr an einer Einigung zwischen den Tarifparteien interessiert. Eine Woche nach dem Gewerkschaftstag der IG Metall wurde berichtet, dass Bundesarbeitsminister Riester und die IG Metall eine Einigung zur Rente mit 60 getroffen hätten. Diese Einigung wurde in einem Gremium außerhalb des Bündnisses verhandelt. Beteiligt waren der Arbeitsminister, die IG Metall sowie die Rentenversicherungsträger. Damit waren nicht nur die Unternehmerverbände von dieser Verhandlung ausgeschlossen, sondern auch die anderen Gewerkschaften, sie waren nicht einmal vermittelt über den DGB vertreten. Die erarbeitete Position sollte dann in das nächste Bündnistreffen von Bundesarbeitsminister Riester eingebracht werden86 (SZ 14.10.1999: 1).

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Das von Bundesregierung, den Rentenversicherungsträgern und der IG Metall erarbeitete Konzept sah die Rente mit 60 für Arbeitnehmer mit mindestens 35 Beitragsjahren zur gesetzlichen Rentenversicherung vor. Diese Gruppe von Arbeitnehmern sollte die Möglichkeit erhalten, ab dem 60. Lebensjahr abschlagsfrei in den Altersruhestand zu gehen. Zur Finanzierung sollten von den Arbeitgebern

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Diese Einigung wurde aber nicht nur von den nicht beteiligten Akteuren, zumindest den Unternehmerverbänden, kritisiert – die übrigens rein inhaltliche und keine formelle Kritik äußerten, sondern auch vom Koalitionspartner die Grünen, die neben inhaltlicher auch formelle Kritik übten, denn das Konzept sei nicht mit ihnen abgesprochen (SZ 18.10.1999: 6). Die Unternehmerverbände gaben sich unter diesen Umständen eher kompromissbereit. Allerdings nicht in dem Ausmaß, dass sie Zustimmung zu dem Modell der IG Metall ankündigten, sondern lediglich, dass sie die Möglichkeit eines gemeinsamen Konzeptes für ein Modell zum vorzeitigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben in Erwägung zogen. Die Arbeitgeber signalisierten damit ihre Bereitschaft zum Tauschhandel, zeigten aber auch gleichzeitig die inhaltlichen Grenzen für diesen auf. Als Verhandlungsmasse brachte BDA-Präsident Dieter Hundt ein eigenes Konzept ein: Verbesserung der tariflich geregelten Altersteilzeit und des Ausbaus der privaten und betrieblichen Altersvorsorge, flankiert von einer moderaten Lohnpolitik (SZ 22.10.1999: 6). Die Gewerkschaft IG BCE bekräftigte ihre Zustimmung zu dem von den Arbeitgebern vorgeschlagenen Tauschhandel und sprach sich ebenfalls für einen Ausbau der Altersteilzeit aus (Schumacher 23.10.1999: 2). Die Gründe für eine aktive Beteiligung der Regierung an weiteren Diskussionen zur Rente mit 60 waren vielfältig. In erster Linie ist das Engagement der Regierung aus der engen Verknüpfung von Bündnis für Arbeit und der Rente mit 60 in der medialen und öffentlichen Wahrnehmung zu erklären. Das Bündnis für Arbeit als das Prestigeobjekt der Schröder-Regierung drohte zu scheitern, die erhofften und auch versprochenen Erfolge waren bisher ausgeblieben. Vor allem vor dem Hintergrund der Wahlniederlagen bei der Europawahl und mehrerer Landtagswahlen sowie der koalitionsinternen Differenzen benötigte die Bundesregierung einen Erfolg oder zumindest eine formelle Einigung der Akteure zum vorzeitigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben. Verstärkt wurde diese Notwendigkeit noch durch die Wiederwahl Zwickels zum Vorsitzenden der IG Metall auf dem Gewerkschaftstag im Oktober 199987. Die Mitglieder der IG Metall stützen den Kurs ihres Vorsitzenden in der Frage der Rente mit 60 (SZ 09.10.1999: 6). Dadurch wurde Zwickel in dieser Frage sowohl hinsichtlich seiner Position als auch hinsichtlich seines rigorosen Vorgehens gestärkt. Aufgrund seiner wiederholten Drohungen, das Bündnis zu verlassen, bedeutete dies einerseits eine weitere Gefährdung für das Bündnis. Andererseits wurde das Ausbleiben von echten Verhandlungsergebnissen auch immer wieder auf den anstehenden Parteitag der IG Metall zurückgeführt. Zwickel müsse sich den und Arbeitnehmern finanzierte Tariffonds etabliert werden, aus denen auch die vorübergehende Mehrbelastung der Rentenkassen ausgeglichen werden sollte (SZ 14.10.1999: 1). 87 Zwickel wurde mit 87,7 Prozent der Stimmen für vier weitere Jahre im Amt des Vorsitzenden der IG Metall bestätigt.

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Das Bündnis für Arbeit

Rückhalt der Funktionäre sichern, um einen Machtzugewinn des zweiten Vorsitzenden Peter – seinem Erzrivalen – zu verhindern (FAZ 06.07.1999: 17). Trotz ihrer Bemühungen um eine Einigung in Bezug auf die Rente mit 60 schaffte die Bundesregierung aber den Spagat, sich nicht gleichzeitig gegen die Arbeitgeber zu stellen. Denn die Regierung betonte stets, dass sie gesetzgeberisch nur auf der Grundlage einer Einigung zwischen den Tarifparteien tätig werden würde (SZ 14.10.1999: 1). Die Regierung strebte somit Kooperation oder Tauschhandel als Modus der Interessenkoordination an und schloss hierarchisches Vorgehen gleichzeitig aus. Die Bundesregierung beabsichtigte also als Mediator zwischen den Interessengegensätzen von Arbeitnehmern und Arbeitgebern zu vermitteln. Allerdings hat die Analyse der Positionen der einzelnen Akteure gezeigt, dass vor allem in Bezug auf die Gewerkschaften nicht von einer einheitlichen Position hinsichtlich der Rente mit 60 die Rede sein kann. Vor diesem Hintergrund ist die begrenzte Wirkung des Vermittlungsversuches der Bundesregierung zu erklären. Während die Arbeitgeber weiterhin zu Tauschhandel bereit waren, versuchte die IG Metall ihre Position hierarchisch bzw. per erzwungenen Tauschhandel mittels Androhung tarifpolitischer Konsequenzen durchzusetzen (SZ 18.11.1999: 7). Nicht nur hinsichtlich der Positionen, sondern auch hinsichtlich der Aktionsmodi unterschieden sich die Gewerkschaften somit erheblich. Während die IG Metall versuchte, ihr Konzept der Rente mit 60 einseitig durchzusetzen, schlossen sich die restlichen Einzelgewerkschaften eher den Aktionsmodi der Arbeitgeber an und setzten sich ebenfalls für Tauschhandel ein. Trotz dieser intensiven Auseinandersetzungen im Vorfeld des vierten Bündnisgesprächs kam es in diesen Verhandlungen zu keiner Einigung. Die Analyse der Positionen hat gezeigt, dass hinsichtlich der vierten Bündnisrunde nur ein schwacher Grad an Konzertierung erreicht wurde. Die Rente mit 60 drohte schließlich zum Sprengsatz für das Bündnis für Arbeit zu werden (Beise 19.11.1999: 23). Die Auseinandersetzungen vor dem geplanten fünften Bündnisgespräch am 23. Dezember 1999 hatten weniger konkrete Lösungsvorschläge zum Inhalt als vielmehr die Schuldfrage hinsichtlich der fortwährenden Nichteinigung. Insofern ist die Verschiebung der fünften Bündnisrunde allein auf der Grundlage der Positionen der Akteure auch nicht zu erklären gewesen. Denn diese änderten sich im Wesentlichen nicht. Die Arbeitgeber lehnten die Rente mit 60 nach wie vor ab, die IG Metall wiederum beharrte darauf und die übrigen Gewerkschaften versuchten eine Zwischenlösung in Form von Altersteilzeit mit Rentenbeginn ab etwa dem 60. Lebensjahr einzubringen (Schumacher 23.12.1999: 1, FAZ 23.12.1999: 1, FAZ 24.12.1999: 13). Sowohl Arbeitgeber als auch Gewerkschaften machten sich gegenseitig für die Nichteinigung und die daraus resultierende terminliche Verschiebung des

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fünften Bündnisgesprächs verantwortlich. Entbrannt war der Streit an dem Vorschlag des BDI-Vorsitzenden Henkels das Gespräch zu verschieben, weil keine Einigung in Sicht sei. Dieser wurde teilweise als Drohung einer Absage an das Bündnis für Arbeit aufgefasst und diskutiert. Während die Gewerkschaften den Alleingang von Henkel stark kritisierten, pflichtete der BDA-Präsident Hundt dessen Vorgehen bei und schrieb die Schuld für die Situation den Gewerkschaften zu (FAZ 23.12.1999: 1, SZ 22.12.1999: 6). Während. Letzten Endes wurde das Gespräch verschoben, nachdem BDA und DGB dem Bundeskanzler mitgeteilt hatten, dass noch keine Einigung hinsichtlich Maßnahmen zum vorzeitigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben erreicht worden sei. Der DGB-Vorsitzende Schulte bedauerte diese Absage, eine Einigung sei seiner Ansicht nach möglich gewesen. Es gebe ein Eckpunktepapier zwischen DGB und BDA, welches als Gesprächsgrundlage tauge. Dieses sehe tarifpolitische Vereinbarungen vor, die auch Möglichkeiten für ein vorzeitiges Ausscheiden aus dem Erwerbsleben geboten hätten (FAZ 23.12.1999: 1). Allerdings wurde diese Behauptung von BDA-Präsident Hundt dementiert: „Der Entwurf, den der Gewerkschaftsbund veröffentlicht habe, sei eine einseitige Position gewesen, betonte Hundt. […]. Er kritisierte die falsche Darstellung durch den DGB: ‚Ich sehe darin eine Belastung des Vertrauensverhältnisses für die künftige Zusammenarbeit.’“ (FAZ 24.12.1999:13)

Die öffentliche Auseinandersetzung von Schulte und Hundt wurde als Indiz für die schwierige Situation des Bündnisses gewertet. Denn beide galten bislang als moderate Vertreter ihrer Interessengruppen (Hagelüken 24.12.1999: 6). Die Diskussionen drehten sich also weniger um inhaltliche Lösungen als vielmehr die Frage, welcher Akteur schuld an der vorläufigen Unterbrechung der Verhandlungen habe. Mit der Verschiebung der Bündnisrunde waren die Mechanismen Tauschhandel und Kooperation vorerst ausgehebelt. Die IG Metall erneuerte die Drohung, ihren Tarifkommissionen für die kommende Tarifrunde reine Lohn- und Gehaltsverhandlungen zu empfehlen. Sie untermauerte diese Haltung mit der Ankündigung, am nächsten Bündnistreffen nicht teilzunehmen. Die IG Metall machte sowohl die Arbeitgeber als auch die Regierung für diese Situation verantwortlich. Die Arbeitgeber hätten durch ihr prinzipielles Nein zur Rente mit 60 verhindert, in der kommenden Tarifrunde einen Teil möglicher Lohnerhöhungen für neue Beschäftigungsmöglichkeiten zu nutzen. Die Bundesregierung habe es erstens versäumt, die rechtlichen Grundlagen für die Rente mit 60 und somit die Verhandlungsgrundlage für die kommende Tarifrunde zu schaffen. Außerdem sei die Bundesregierung mit der Verschiebung der Bündnisgespräche einseitig

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Das Bündnis für Arbeit

den Arbeitgebern gefolgt und habe sich damit eindeutig positioniert (FAZ 23.12.1999: 1). Mit der Androhung tarifpolitischer Konsequenzen hat die IG Metall erstens den Druck auf die Arbeitgeber erhöht und zweitens die Verhandlungsmacht der Gewerkschaften gestärkt. Die Wirksamkeit dieser Drohung wurde durch den knappen Zeitabstand bis zur nächsten Tarifrunde noch verstärkt. Denn schon am 11. Januar 2000 wollte die IG Metall ihre Tarifempfehlungen an die regionalen Tarifkommissionen abgeben und damit den Inhalt der Tarifverhandlungen erheblich beeinflussen. Dass die IG Metall mit ihrer Drohung die Verhandlungsmacht der Gewerkschaften insgesamt gestärkt hat, wird durch die Bemühungen des IG BCE Vorsitzenden Schmoldt zur Wiederaufnahme von Verhandlungen belegt. „‚Eine Einigung muss vor dem 11. Januar möglich werden’, betont Schmoldt im Gespräch mit dieser Zeitung [Frankfurter Allgemeine Zeitung, C.F.]. Wenn der Hauptvorstand der IG Metall erst einmal seine Forderungsempfehlung für die regionalen Tarifkommissionen beschlossen habe, sei ein Umsteuern schwierig. Schließlich gehe es dabei um eine Grundsatzentscheidung: ob man die nächste Tarifrunde als reine Lohnrunde anlege oder eine Kombination aus Einkommenserhöhung und Beschäftigungsförderung anstrebe.“ (FAZ 30.12.1999: 11)

Auch Zwickel unternahm noch einen Versuch, die kommende Tarifrunde zum Gegenstand von Verhandlungen im Bündnis zu machen. Zwickel bot den Arbeitgebern eine Paketlösung zur Arbeitszeit für fünf Jahre an. Die Paketlösung sollte Regelungen zur Wochen-, Jahres- und Lebensarbeitszeit sowie zu Qualifizierungsphasen und dem Abbau von Überstunden enthalten. Zwickel drohte aber auch, dass die Arbeitgeber im Falle einer Ablehnung dieses Angebotes mit tarifpolitischen Konsequenzen zu rechnen hätten (SZ 05.01.2000: 2, FAZ 05.01.2000: 1). Allerdings offenbarten diese beiden Versuche auch, dass die Gewerkschaften in dieser Frage völlig verschiedene Aktionsmodi verfolgten. Während die IG Metall versuchte, Tauschhandel als zentralen Aktionsmodus zu etablieren, setzte die IG BCE auf Kooperation. Hubertus Schmoldt erklärte in einem Interview, dass seine Gewerkschaft auf eine Festlegung auf konkrete Positionen a priori verzichten würde, weil dies Kompromisse erschwere (FAZ 30.12.1999: 11). Dass die Gewerkschaften zur Durchsetzung ihrer Positionen im Bündnis völlig verschiedene Aktionsmodi verfolgten, ist mit deren machtpolitischen Interessen zu erklären. Hier vermischen sich die inter- und die innergewerkschaftliche Ebene, da die Gewerkschaftschefs sowohl in ihrer eigenen Gewerkschaft als auch innerhalb des DGBs um Einfluss und Durchsetzungskraft konkurrierten. Innerhalb des DGB stand ein innerorganisatorischer Wandel bevor, mit der geplanten Grün-

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dung der Dienstleistungsgewerkschaft ver.di standen alle anderen Gewerkschaften zumindest hinsichtlich ihrer auf Mitgliedergröße basierenden Stellung einer Degradierung gegenüber. Auch wenn der Zusammenschluss von fünf Einzelgewerkschaften zu dieser Zeit noch nicht endgültig beschlossen war, müssen die Pläne dennoch die Gewerkschaften in ihren Strategien beeinflusst haben, da die innerorganisatorischen Konsequenzen enorm waren. Die bislang mitgliederstärkste Einzelgewerkschaft IG Metall wäre schließlich und ist dann ja auch auf den zweiten Platz verwiesen worden (Fickinger 16.03.2001: 1, Hagelüken 19.03.2001: 4). In Anbetracht des drohenden Verlusts an Einfluss und Durchsetzungskraft innerhalb des DGB ist hierin ein weiterer erklärender Faktor für das Festhalten der Gewerkschaften an ihren verschiedenen Konzepten zu sehen, sie versuchten diesen drohenden Verlust ex ante zu kompensieren. Schließlich fand das fünfte Bündnisgespräch noch vor dem Auftakt der Tarifrunde 2000 am 09. Januar 2000 statt. Hinsichtlich des Themenkomplexes ‚vorzeitiges Ausscheiden aus dem Erwerbsleben‘ einigte man sich auf eine Verlagerung von der Bündnisebene in die Tarifverhandlungen. Damit war Tauschhandel als Modus der Interessenkoordination etabliert worden. Für die Arbeitgeber galt dies als Erfolg, hatten sie doch in erster Linie Hierarchie als Modus der Interessenkoordination in Form von gesetzlichen branchenübergreifenden Lösungen verhindern wollen. In Bezug auf Konzertierung konnte für die fünfte Bündnisrunde nur ein schwacher Grad festgestellt werden, da koordiniertes Handeln zwar beabsichtigt, nicht aber realisiert wurde. Mit der Absichtserklärung zur Behandlung des Themenkomplexes in den Tarifverhandlungen erkannten die Akteure diesen als zu behandelndes Produktions- und Verteilungsproblem an. Mittels einer Analyse der Positionen der Akteure konnte nicht erklärt werden, warum hinsichtlich des vorzeitigen Ausscheidens aus dem Erwerbsleben in den Tarifverhandlungen doch noch ein mittlerer Grad an Konzertierung erreicht werden konnte. Denn die tarifpolitischen Vereinbarungen zum Ausbau der Altersteilzeit, die auch von der IG Metall ausgehandelt und getragen wurden (Bispinck 2000a: 401), kamen nach den harten und langwierigen Auseinandersetzungen im Bündnis für Arbeit doch etwas überraschend zustande. Der Pilotabschluss in der chemischen Branche beeinflusste den Ausgang dieser Verhandlungen schließlich erheblich, was das große Interesse des branchenspezifischen Arbeitgeberverbandes an diesem erklärt: „Inhaltlich zeigten sich die Arbeitgeber bereit, den Altersteilzeittarifvertrag weiterzuentwickeln und auch die tarifliche Altersvorsorge mitzuverhandeln. Eine tarifliche Gesamtlösung sei nur in einem Zweijahrestarifvertrag denkbar, was von der IG BCE jedoch abgelehnt wurde. Die Verhandlungen wurden vertagt. […]. Als am 20.03. die zweite Verhandlungsrunde in der chemischen Industrie begann, war klar, dass beide Tarifparteien sehr an einem für die weitere Tarifrunde bestimmenden Pilotabschluss

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Das Bündnis für Arbeit interessiert waren. Die Tarifkommissionen als Entscheidungsgremien befanden sich am Verhandlungsort.“ (Bispinck 2000a: 397)

Der Grund für das massive Interesse der IG BCE am Pilotabschluss lässt sich vor dem Hintergrund der innergewerkschaftlichen Veränderung erklären. Zum einen konnte sie damit das von ihren Mitgliedern favorisierte Modell der Altersteilzeit gegen das Modell der IG Metall durchsetzen, zum anderen war damit ein das Bündnis belastendes Thema abgeschlossen mit einer Lösung, die letztlich alle Beteiligten, auch die IG Metall, akzeptierten. Streeck (2001) erklärt diesen Wandel der IG Metall wie folgt: „Die Lohnrunde 2000 endete ohne Rente mit 60 und dennoch mit einem als maßvoll empfundenen Abschluss. Hierin aber eine Niederlage der Gewerkschaft [IG Metall, C.F.] zu sehen […] wäre zu einfach. Die IG Metall muß der zunehmenden Verlagerung der Interessen ihrer alternden Mitgliedschaft Rechnung tragen; wenn sie ihre Lohnpolitik rentenpolitischen Dienst tun läßt, vertritt sie möglicherweise lediglich ihre Mitglieder. Und auch wenn eine staatliche Rente mit 60 nicht zustande kam, so wurde doch die Altersteilzeit weiter ausgebaut, und wie schon in der Vergangenheit wohl nicht gegen die Interessen vor allem der Großunternehmen der Branche.“ (Streeck 2001: 95)

Hassel (2001) hat also insofern Recht mit ihrer Behauptung, dass die IG BCE sich mit dem Ausbau der Altersteilzeit gegen die IG Metall durchgesetzt hat, allerdings greift die Erklärung, dass letztendlich nur der Konflikt zwischen IG BCE und IG Metall für den Ausgang des Konflikts um das Modell Rente mit 60 verantwortlich gewesen sei, zu kurz (Hassel 2002: 64, Hassel 2001: 319), weil die IG BCE nicht nur das Ziel verfolgte, sich erfolgreich gegen die IG Metall zu behaupten, sondern auch und insbesondere an einer Aufrechterhaltung des Bündnisses für Arbeit interessiert war. Dies drohte am Streit um die Rente mit 60 zu zerbrechen. Hingegen wird die Behauptung von Hassel, dass der Ausbau der Altersteilzeit schon im Herbst 1999 durch ein heimliches Abkommen zwischen IG BCE, BAVC und Bundesarbeitsminister Riester zustande gekommen sei, vor dem Hintergrund dieser Analyse plausibel (Hassel 2002: 64, Hassel 2001: 319). Denn auf der einen Seite gab es ein Abkommen zwischen IG BCE und BAVC, dass die Altersteilzeit in der Tarifrunde 2000 weiter ausgebaut werden solle, welches zwar nicht unter Verschluss gehalten, sondern auf den Homepages der Verbände veröffentlicht wurde (IG BCE/BAVC 1999). Auf der anderen Seite aber wurde ein Gesetzentwurf zur Ausweitung der gesetzlichen Altersteilzeitregelungen vom Arbeitsministerium bereits Anfang März 2000 an die Verbände zur Stellungnahme verschickt. Zu dieser Zeit waren die Tarifverhandlungen noch nicht abgeschlossen, weder IG Metall noch IG BCE hatten tarifliche Regelungen zum vor-

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zeitigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben infolge der Bündnisrunde vereinbart. Dieser Gesetzentwurf wurde von dem Vorsitzenden der IG BCE, Schmoldt, als ‚Steilvorlage für kommende Tarifrunde’ begriffen, reflektierte diese doch das Interesse seiner Gewerkschaft (FAZ 02.03.2000: 17). Ferner wird diese Behauptung durch das Bestreben der chemischen Tarifparteien gestützt, den Pilotabschluss der Tarifrunde 2000 zu erzielen (Bispinck 2000c: 397). Das Interesse der IG BCE an dieser Regelung ist bereits ausführlich erörtert worden. Und auch das Interesse der Bundesregierung erschließt sich unmittelbar: „Wenn dem Bündnis für Arbeit in der Öffentlichkeit heute überhaupt irgendeine Wirkung zugeschrieben wird, so ist dies zweifellos der Ausgang der Lohnrunde 2000.“ (Streeck 2001: 76) Der Verlauf der Tarifrunde, vor allem hinsichtlich der Regelungen zum vorzeitigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben, wurde als Bewährungsprobe für das Bündnis für Arbeit aufgefasst. Aufgrund der allgemein geringen Akzeptanz des IG Metall Modells zur Rente mit 60 musste der Bundesregierung also daran gelegen haben, dass das weniger umstrittene und damit hinsichtlich einer zügigen Einigung weit aussichtsreichere Altersteilzeitmodell Dominanz in der Tarifrunde erlangt. Als weiteres Indiz hierfür kann gewertet werden, dass der Gesetzesvorschlag der Bundesregierung zur Änderung des zweiten Altersteilzeitgesetzes bereits im April 2000 beschlossen wurde, also nur weniger Tage nach dem Abschluss der Tarifrunde 2000 (Deutscher Bundestag 2000). Letztendlich kam die Einigung hinsichtlich des Themenkomplexes ‚vorzeitiges Ausscheiden aus dem Erwerbsleben‘ also durch Tauschhandel zustande. Wichtig ist in diesem Zusammenhang, dass der Tauschhandel nicht zwischen allen am Bündnis beteiligten Akteuren, sondern nur zwischen einigen dieser Akteure zustande kam. Dies wurde durch eine Verlagerung des Themenkomplexes aus dem Bündnis in die Tarifverhandlungen möglich. Darüber hinaus bildeten weniger inhaltliche Gemeinsamkeiten als vielmehr ähnliche machtpolitische Interessen die Grundlage für den Tauschhandel. Deswegen kann auch nicht von Kooperation die Rede sein, denn die Zusammenarbeit war nicht von einer durch Austausch von Argumenten erarbeiteten gemeinsamen Überzeugung geprägt. Damit sind auch die Gründe für den Ausschluss einiger Akteure sowie für deren Übernahme des Ergebnisses des Tauschhandels erklärt worden. Nachdem eine Verbindung des Themas vorzeitiges Ausscheiden aus dem Erwerbsleben mit der Rentenstrukturreform im Bündnis für Arbeit gescheitert war und die Rentenstrukturreform damit kein korporatistisches Projekt mehr war, wurde von der Bundesregierung noch einmal der Versuch unternommen die Rentenstrukturreform auf die Bündnisagenda zu setzen. Und zwar durch die Verbindung einer Reform der Vermögensbildung. Bundeskanzler Schröder warb Ende März 2000 öffentlich für einen tariflichen Ausbau der Vermögensbeteili-

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Das Bündnis für Arbeit

gung durch so genannte Investivlohnmodelle, bei denen Lohnerhöhungen nicht voll ausgezahlt werden, sondern teilweise in Unternehmensbeteiligungen jeglicher Art fließen und somit die Arbeitnehmer am Produktivvermögen beteiligen (SZ 29.03.2000: 26). Damit wäre die Vermögensbildung um eine tarifpolitische Komponente erweitert, welche im Zuge der Rentenstrukturreform ausgebaut und stärker auf die Finanzierung der privaten Altersvorsorge ausgerichtet werden sollte (SZ 15.04.2000: 26). Auch wenn die Bundesregierung ihre Rentenreformpläne nach der Verlagerung in den parlamentarischen Prozess unabhängig vom Bündnis für Arbeit verfolgen konnte (Hassel 2001: 321), so wurde eine Diskussion dieses Themas in dem korporatistischen Gremium dem Anschein nach doch von ihr fokussiert. Denn schließlich war es der Bundeskanzler, der mit seiner Forderung nach einer Arbeitnehmerbeteiligung am Produktivvermögen ein mit der Rentenstrukturreform verbundenes Thema auf die Agenda des Bündnisses gesetzt hatte (SZ 29.03.2000: 26, FAZ 12.07.2000: 17). Durch die Erweiterung der Rentenstrukturreform um eine tarifpolitische Komponente wollte die Bundesregierung Kooperation statt Hierarchie als dominanten Aktionsmodus etablieren. Damit sollte vor allem die Zustimmung der Gewerkschaften zu der Reform erworben werden. Paradoxerweise waren es dann aber ausgerechnet diese, die eine Diskussion der Rentenstrukturreform im Bündnis ablehnten, mit dem Verweis, dass es sich hierbei um einen rein parlamentarischen Prozess handele (FAZ 12.07.2000: 17, Hagelüken 12.07.2000: 5). Die Ablehnung wurde somit nur organisatorisch, aber nicht inhaltlich begründet. Ein Grund dafür dürfte in der Uneinigkeit hinsichtlich der Reform unter den DGB-Gewerkschaften gelegen haben. Während die IG Metall den von der Bundesregierung gemachten Vorschlag zur Reform des Rentensystems ablehnte und sogar Protestaktionen plante, war die Kritik der anderen Einzelgewerkschaften wie auch die des DGB-Bundesvorstandes weniger umfassend. Anders als die IG Metall lehnten diese die Reform nicht rundherum ab, sondern forderten inhaltliche Nachbesserungen in einzelnen Punkten (Hagelüken 06.07.2000: 1, SZ 25.07.2000: 5). Die IG Metall wurde für ihre Haltung von den anderen Gewerkschaften kritisiert, es wurde als kontraproduktiv für die Aushandlung eines Kompromisses gewertet. Außerdem hatte es den Anschein, dass der DGB eine Diskussion des Themas im Bündnis ablehnte, weil damit mehr Akteure in die Diskussion zwischen Bundesregierung und Gewerkschaften einbezogen gewesen wären. Denn in Bezug auf die Rentenstrukturreform strebten die Gewerkschaften mittlerweile einen Kompromiss mit Arbeitsminister Riester an (SZ 25.07.2000: 5). Deswegen gingen die Gewerkschaften nicht auf das Angebot der Kooperation bzw. des Tauschhandels ein. Und auch die Unternehmerverbände lehnten Verhandlungen zu diesem Thema aus inhaltlichen Gründen ab.

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Schließlich wurde das Thema im siebten Bündnisgespräch auf Drängen der IG BCE noch einmal diskutiert. Damit unternahm Schmoldt einen erneuten Versuch der Kooperation und dass, obwohl das Thema bei den Gewerkschaften nicht unumstritten war. Während die Unternehmerverbände einen zu großen Einfluss der Arbeitnehmer durch eine Beteiligung dieser am Produktivvermögen fürchteten, hatten die Gewerkschaften eher Sorge um ihren Einfluss bei ihrer Klientel, denn durch eine Beteiligung der Arbeitnehmer am Produktivkapital wäre die Grenze zwischen Arbeitnehmer und Arbeitgeber durchlässig geworden (SZ 29.03.2000: 26). Das Verhalten der IG BCE war außergewöhnlich, weil die sonst eher eine konsensorientierte Position einnehmende Gewerkschaft sich damit sowohl gegen Unternehmerverbände als auch gegen Teile der Gewerkschaften stellte. Die Arbeitgeber forcierten schließlich Tauschhandel als Modus der Interessenkoordination. Dies gelang ihnen durch die Verlagerung des Themenkomplexes in die Tarifverhandlungen auch. Die Arbeitgeber verhinderten dadurch Hierarchie als Modus der Interessenkoordination. Und auch die Gewerkschaften dürften an einer Verlagerung des Themenkomplexes in die Tarifverhandlungen interessiert gewesen sein, weil so jede der Gewerkschaften eine Lösung im Sinne ihres Interesses aushandeln konnte. Ebenso dürfte die Bundesregierung mit dieser Entscheidung zufrieden gewesen sein. Nun konnte sie ihre mit der Rentenstrukturreform verbundenen Pläne der Privatisierung der Altersvorsorge vor dem Hintergrund der Bündnisvereinbarung gegen Kritik verteidigen. In Bezug auf Konzertierung ist nur ein schwacher Grad festzustellen gewesen. Der Grund dafür liegt darin, dass die Akteure sich nicht auf eine Koordinierung des Handelns einigen konnten. Die Erörterung der Aktionsmodi der Akteure auf dem Politikfeld Rente zeigt, dass diese nicht nur das Bündnis als Handlungsarena zur Durchsetzung ihrer Positionen nutzten, sondern vermittelt über das Bündnis auch versuchten, auf das Verhalten der Akteure in anderen politischen Arenen Einfluss zu nehmen, wie die Bundesregierung im Fall der Rentenstrukturreform auf die Gewerkschaften. Darüber waren die Aktionsmodi nicht immer auf die Durchsetzung eines konkreten politischen Anliegens bezogen, sondern sollten der Durchsetzung eines abstrakteren Interesses dienen. Wie das Engagement der Bundesregierung in Bezug auf eine Einigung der Tarifparteien zur Rente mit 60, welches nicht auf eine Lösung zur Rente mit 60 abzielte, sondern lediglich abstrakter auf eine Lösung an sich, um das weiter gefasste Interesse ‚Erhaltung des Bündnisses’ durchzusetzen. Ähnlich verhielt es sich in diesem Zusammenhang mit den Unternehmerverbänden, die durch ihre Kompromissbereitschaft ihren Einfluss in Bezug auf dieses Thema gewahrt wissen wollten. Die Gewerkschaften hingegen agierten verschieden, was in diesem Zusammenhang wirklich Interessengegen-

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Das Bündnis für Arbeit

sätze widerspiegelte. Das Verhalten der Gewerkschaften war vor allem von den Unterschieden hinsichtlich der Interessen ihrer Klientel gekennzeichnet. Vor dem Hintergrund der innerorganisatorischen Veränderungen im Zuge des Zusammenschlusses von fünf Einzelgewerkschaften zur Dienstleistungsgewerkschaft ver.di waren die Verhaltensweisen der Einzelgewerkschaften zum Teil eher machtpolitisch als inhaltlich bedingt. Konflikte konnten somit im Bündnis nicht beigelegt werden, da trotz vorhandener Schnittmengen in den Positionen einiger Akteure keine Einigung zwischen allen Akteuren zustande kam. Die folgende Tabelle fasst die Ergebnisse dieser Analyse zusammen. Tabelle 17: Aktionsmodi in den Verhandlungen um die Rente mit 60 Rente mit 60 Regierung

Aktionsmodi Arbeitgeberorganisationen

Phase Bündnisrunde 1 Bündnisrunde 3 Bündnisrunde 4

Tauschhandel Tauschhandel Tauschhandel

Tauschhandel Tauschhandel

Bündnisrunde 5



Tauschhandel

Quelle: Eigene Darstellung

Gewerkschaften

Tauschhandel IG Metall: Hierarchie, Tauschhandel; Rest: Tauschhandel Tauschhandel

Resultat Grad der Konzertierung schwach schwach schwach

mittel

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Tabelle 18: Aktionsmodi in den Verhandlungen um die Altersrentenstrukturreform Altersrente Regierung Phase Bündnisrunde 1 Bündnisrunde 2 Bündnisrunde 3 Bündnisrunde 6 Bündnisrunde 7

Tauschhandel Hierarchie Tauschhandel Tauschhandel Kooperation Tauschhandel Kooperation

Aktionsmodi Arbeitgeberorganisationen

Gewerkschaften

  Tauschhandel

  Tauschhandel





Tauschhandel

IG BCE: Kooperation; Übrige: Tauschhandel

Resultat Grad der Konzertierung schwach keine schwach schwach schwach

Quelle: Eigene Darstellung 3.3.3 Steuerpolitik Das Politikfeld Steuerpolitik stellt im Rahmen dieser Analyse eine Besonderheit dar, weil dieses originär nur in den Kompetenzbereich der Bundesregierung fällt. Im Gegensatz zur Tarifpolitik und zur Rentenpolitik, welche aufgrund der von der Bundesregierung forcierten Verbindung von Rentenstrukturreform und der tariflich organisierten Frühverrentung auch in den Einflussbereich der Tarifparteien fielen, verfügte hinsichtlich der Steuerpolitik nur die Bundesregierung über Tauschmasse. Insofern lassen sich mittels einer Analyse der Aktionsmodi der Akteure in Bezug auf das Politikfeld Steuerpolitik vor allem die Aktionsmodi der Bundesregierung in Bezug auf das Bündnis für Arbeit darstellen. Die neue Bundesregierung hatte nicht zuletzt wegen ihrer Steuerpläne einen schlechten Stand bei den Vertretern der deutschen Wirtschaft. Vor allem der Präsident des BDI, Henkel, hatte sich im Wahlkampf auf die Seite des damals noch amtierenden und erneut um das Amt des Bundeskanzlers kandidierenden Helmut Kohl und dessen CDU/CSU/FDP-Koalition gestellt. Nach dessen Wahlniederlage waren die Vertreter der deutschen Wirtschaft zwar zur Zusammenarbeit mit der neuen rot-grünen Regierungskoalition bereit, zeigten sich aber über das Koalitionsprogramm entsetzt, wie aus der Beurteilung von BDI-Präsident Henkel hervorgeht:

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Das Bündnis für Arbeit „Die Wirtschaft bläst zum Angriff auf das rot-grüne Koalitionsprogramm. Die Reaktion der Verbände ist fast einhellig negativ. […]. Über die Steuerreform zeigte er [BDI-Präsident Henkel, C.F.] sich ‚schockiert’, die Pläne seien schlimmer als alles, was die Wirtschaft bisher befürchtet habe, Mehrbelastungen von 100 Milliarden Euro drohten Arbeitsplätze zu zerstören, warnte der vor der Wiederwahl stehende BDIPräsident. Nichts stimme an dem Konzept, das werde die Bevölkerung noch ‚schmerzhaft’ erfahren. Es sei falsch, für die Industrie so existentielle Fragen wie die große Steuerreform und die Einführung von Ökosteuern ohne Rücksprache mit den Verbänden in wenigen Tagen festzuzurren.“ (Göbel 21.10.1998: 3)

Die Kritik des Präsidenten zielte somit auf zwei Ebenen ab, zum einen auf die inhaltliche Ebene und zum anderen auf die prozessuale Ebene. Wobei die Kritik in Bezug auf das Vorgehen etwas überrascht, weil die neue Bundesregierung eine tripartistische Verhandlungsarena durch die Einrichtung eines Bündnisses für Arbeit in Aussicht stellte, es aber ausgerechnet die Vertreter der deutschen Wirtschaft waren, die sich hinsichtlich dieses Vorhabens skeptisch zeigten. Letztlich stimmten diese einer Teilnahme aber doch zu (FAZ 07.11.1998: 13). Die neue Bundesregierung reagierte sowohl auf die inhaltliche als auch auf die prozessuale Kritik und änderte ihren Reformentwurf hinsichtlich der Steuerbelastungen des Mittelstandes sowie hinsichtlich des Zeitrahmens der Implementierung der Steuerreformen, welche die deutsche Wirtschaft entlasten sollten (FAZ 07.11.1998: 13). Damit hatte die Bundesregierung die Unternehmerverbände zwar noch nicht in ihre Verhandlungen einbezogen, die inhaltlichen Korrekturen waren aber dennoch als Entgegenkommen zu verstehen. Bundeskanzler Schröder hat die Steuerreform dann auch explizit als von der Bundesregierung in das Bündnis für Arbeit eingebrachte Tauschmasse benannt und zwar in der Form einer Vorleistung (Bundesregierung 1998b). Die Bundesregierung wollte also durch Einbringung von Steuerpolitik in das Bündnis für Arbeit Tauschhandel ermöglichen. Die Vereinbarung der Bündnisakteure im Rahmen der ersten Bündnisrunde im Dezember 1998 untermauert diese These. Zum einen ist als ein Ziel des Bündnisses die Implementierung der Unternehmenssteuerreform zum 01. Januar 2000 formuliert worden. Damit hat sich die Bundesregierung zumindest in Bezug auf den Zeitpunkt der Umsetzung der Reform durch das Bündnis verpflichten lassen. Zum anderen wurde in dieser Erklärung auch die Bildung einer Arbeitsgruppe zum Thema Steuerpolitik vereinbart. Die Bundesregierung war also bereit, Steuerpolitik als Tauschmasse in das Bündnis einzubringen. Allerdings ist diese Bereitschaft lediglich als Absichtserklärung zu werten, da es im ersten Bündnisgespräch zu keinen inhaltlichen Auseinandersetzungen kam. Deswegen konnte in der Analyse der Positionen für diesen Zeitpunkt der Verhandlungen

Die Dynamik der politics-Interessen

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auch noch keine Aussage hinsichtlich des erreichten Grades an Konzertierung gemacht werden. Auch in der zweiten Bündnisrunde bekräftigte die Bundesregierung ihre Absicht, das originär nur in ihren Zuständigkeitsbereich fallende Politikfeld Steuerpolitik als Verhandlungsmasse in das Bündnis für Arbeit einzubringen: „Die angestrebte umfassende Steuerreform soll in einer Arbeitsgruppe des Bündnisses für Arbeit konzipiert werden. Sie soll ein schlüssiges Konzept vorlegen und dabei die Unternehmenssteuerreform, die zweite und dritte Stufe der Ökosteuerreform und die Entlastung der Familien einbeziehen.“ (Bundesregierung 1999)

Allerdings zeichneten die steuerpolitischen Entscheidungen in der folgenden Zeit ein anderes Bild, der von der Regierung beabsichtigte Tausch wurde nicht realisiert. Nur wenige Tage nach der zweiten Bündnisrunde wurde im Bundestag das Steuerentlastungsgesetz 1999/2000/2002 verabschiedet (SZ 05.03.1999: 1, FAZ 05.03.1999: 1). Vor dem Hintergrund der harschen Kritik seitens der Wirtschaft an der verabschiedeten Fassung des Steuerentlastungsgesetzes stellt sich allerdings die Frage, wie die Einbindung der Gewerkschaften und der Wirtschaftsverbände konkret ausgesehen hat. Auf der einen Seite führten die Proteste seitens der Wirtschaft zu Änderungen hinsichtlich einzelner Steuervorschläge, wie beispielsweise der niedrigeren Belastung des Mittelstandes bei der Finanzierung der Steuerreform, was als ein Verhandlungserfolg zu werten ist, da in diesen Punkten scheinbar eine Einigung zwischen den Akteuren erreicht werden konnte. Auf der anderen Seite beklagten die Unternehmerverbände allerdings, dass unabhängig etwaiger Vereinbarungen weitere Verschärfungen in das Gesetz eingebaut worden seien (SZ 05.03.1999: 27). Es stellt sich somit die Frage, ob tatsächlich dreiseitige Verhandlungen, wie im zweiten Bündnisgespräch vereinbart, stattgefunden haben oder ob nicht vielmehr die Regierung die Steuergesetzgebung ohne Beratungen mit den Bündnispartnern vollzog und lediglich einige Zugeständnisse zur Beruhigung der Lage machte. Für diese These spricht, dass auch Eichhorst (2002) zu dem Schluss kommt, dass das Bündnis bei den zentralen Reformvorhaben keine zentrale Arena dargestellt habe und Entscheidungen in für die Arbeitsmarktsituation wesentlichen Politikfeldern, wie z.B. auch der Steuerpolitik, außerhalb des Bündnisses getroffen worden seien (Eichhorst 2002: 275f). Zumindest lässt sich festhalten, dass keine Einigung zwischen den Akteuren Unternehmerverbände und Bundesregierung zustande kam. Ferner sind allein aufgrund der Zustimmung seitens der Gewerkschaften keine Absprachen ableitbar, da die Zustimmung der Gewerkschaften aufgrund der Größe der programmatischen Schnittmenge nicht extra erzielt werden musste. Und auch weitere Punkte, wie die gebotene Eile hinsichtlich der Einbringung des Gesetzes in den Bundestag aufgrund des anstehenden

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Das Bündnis für Arbeit

Regierungswechsels in Hessen, welcher die Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat änderte, sprechen dafür, dass die Bundesregierung das Steuerentlastungsgesetz nicht per Tauschhandel, sondern per Hierarchie verwirklicht hat. Ein Grund für dieses widersprüchliche Verhalten der Bundesregierung ist darin zu sehen, dass dieser Akteur, vor allem die größere Koalitionspartei SPD, über kein einheitliches wirtschaftspolitisches Konzept verfügte (vgl. 3.2.2, 3.2.3). Dies hatte zur Konsequenz, dass während der Bundeskanzler die Einbindung der Bündnisakteure in die Steuerpolitik über die Arbeitsgruppe Steuerpolitik zum einen als Tauschmasse im Bündnis anbot und zum anderen öffentlich als ein Ergebnis des Bündnisses verkündete, der Bundesfinanzminister diesem entgegenstand und die Vereinbarung durch Nichterfüllung platzen ließ (FAZ 02.03.1999: 17, Jung/Reiermann/Steingart 08.03.1999: 90). Das Bundeskanzleramt und das Bundesfinanzministerium verfolgten keine einheitliche Wirtschaftsund Finanzpolitik. Die Beschwerde von BDI-Hauptgeschäftsführer Ludolf von Wartenberg spiegelt die Konsequenzen dieser Spaltung auf der politics-Ebene wider: „‚Kaum hat man das Kanzleramt verlassen, schallt es aus dem Finanzministerium, nennenswerte Änderungen seien nicht mehr möglich’, rügte Ludolf von Wartenberg, der Hauptgeschäftsführer des BDI.“ (FAZ 02.03.1999: 17)

Es schien als ob weder der Bundeskanzler noch ein anderes Mitglied des Lagers der Modernisierer sich gegen Lafontaine durchsetzen konnte, dessen Position als parteipolitisch ranghöchstes Regierungsmitglied sehr stark war. Nicht einmal der Wirtschaftsminister, der als parteiloses Regierungsmitglied nicht an inhaltliche Vorgaben des SPD-Vorstandes gebunden war, konnte sich gegen Lafontaine durchsetzen (Jung/Reiermann/Steingart 08.03.1999: 90). Somit ist zumindest für die Anfangsphase des Bündnisses – bis zum Rücktritt von Bundesfinanzminister und SPD-Vorsitzendem Lafontaine  festzuhalten, dass im Hinblick auf die Steuerpolitik vom Akteur Bundesregierung je nach Lager versucht wurde, entweder das Bündnis für Arbeit oder das Parlament als Forum zur Durchsetzung von Reformen zu benutzen. Dass beide Foren zur Durchsetzung von Reformen genutzt wurden und dass das Bündnis für Arbeit nicht das Parlament ersetzte – weder tatsächlich noch formal  steht außer Frage. Dennoch kann für die Anfangszeit nicht behauptet werden, dass die Bundesregierung geschlossen das Parlament aufgrund ihrer Parlamentsmehrheit als Forum bevorzugte, wie in der Literatur behauptet (Hassel 2001: 321). Ferner geht aus der Betrachtung der Auseinandersetzungen um das Steuerentlastungsgesetz hervor, dass die Unternehmerverbände auch in diesem Fall das Bündnis zur Durchsetzung ihrer Position instrumentalisierten. Auf der einen Seite verwiesen sie auf die arbeitsplatzvernichtende Wirkung des Steuergesetzes

Die Dynamik der politics-Interessen

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und kritisierten, dass die Bundesregierung als Initiator des Bündnisses die politikfeldübergreifende Eigenschaft von Beschäftigungspolitik bei ihren eigenen Maßnahmen nicht beachten würde. Der beschäftigungspolitische Kurs, den die Bundesregierung im Bündnis verfolge, sei ohne weitere flankierende Maßnahmen unwirksam, so die BDA (SZ 08.03.1999: 6). Auf der anderen Seite drohten Unternehmerverbände offen mit einer Verlagerung von Arbeitsplätzen ins Ausland, womit sie ebenfalls das Bündnis für Arbeit in Frage stellten (SZ 05.03.1999: 27). Dass es keine Verhandlungen in Bezug auf das Steuerentlastungsgesetz gab und dass die Bundesregierung den von ihr beabsichtigten Tauschhandel in Bezug auf die Steuerpolitik nicht realisierte, ist somit in erster Linie auf parteipolitische Konflikte zurückzuführen. Dass sie ihre Pläne in Bezug auf das Steuerentlastungsgesetz per Hierarchie durchsetzte, ist auf die starke Machtposition von Finanzminister Lafontaine zurückzuführen. Hinsichtlich Konzertierung hat die Analyse der Positionen gezeigt, dass nur ein schwacher Grad erreicht wurde. Hinsichtlich der ökologischen Steuerreform, die in ihrer ersten Fassung am 03. März 1999 im Bundestag verabschiedet wurde, wurde Tauschhandel realisiert – Steuerbelastung gegen Entlastung bei den Lohnnebenkosten (Niechoj 2002: 142). Zum einen spricht für diese These, dass es wenig Kritik seitens der Akteure im Nachhinein gab. Zum anderen kann auch die im Gesetz vorgesehene Entlastung der Wirtschaft als Indiz hierfür gewertet werden, vor allem vor dem Hintergrund der Aussage von dem IG BCE Vorsitzendem Schmoldt, dass man bei den Verhandlungen zur ersten Stufe der Ökosteuerreform eine Überbelastung der Wirtschaft verhindern habe können. Als Interessenvertreter von Arbeitnehmern in energieintensiven Industriezweigen vertrat Schmoldt eine ähnliche Position wie die Wirtschaft (Staudt 08.03.1999: 3). Allerdings hat die Analyse in Bezug auf Konzertierung gezeigt, dass hier nur ein schwacher Grad erreicht wurde. Denn der Tauschhandel erwies sich inhaltlich nicht als belastbar. Es ist davon auszugehen, dass den Unternehmerverbänden und auch der IG BCE bewusst war, dass der Verhandlungsspielraum zu der Zeit ausgeschöpft war. Als sich der politische Kontext mit dem Rücktritt von Lafontaine änderte und sich damit ein Gelegenheitsfenster zur Neuverhandlung öffnete, nutzten die Akteure dieses (FAZ 13.03.1999: 14)88. Auch in die dritte Bündnisrunde brachte die Bundesregierung steuerpolitische Themen ein. Allerdings wurden sowohl das Zukunftsprogramm 2000 als auch die Unternehmenssteuerreform nicht im Bündnis, sondern in den Gremien der Bundesregierung konzipiert. Die Bundesregierung setzte also abermals auf Hierarchie als Aktionsmodi. Dies wird auch durch die gemeinsame Erklärung 88 Die zweite und dritte Stufe der ökologischen Steuerreform wurden dann hierarchisch durch den parlamentarischen Prozess durchgesetzt.

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Das Bündnis für Arbeit

des Bündnisses zum dritten Gespräch bestätigt. Darin heißt es: „Das von der Bundesregierung geplante Konzept zur Unternehmenssteuerreform wird von den Bündnispartnern in seiner Zielrichtung begrüßt, […].“ (Bündnis für Arbeit 1999c: 269) Die Analyse der Positionen hat gezeigt, dass sich die Akteure zwar in der Zielrichtung, nicht aber hinsichtlich der konkreten Ausgestaltung der Steuerreform einig waren. Es wurde nur ein schwacher Grad an Konzertierung erreicht. Hinsichtlich der Aktionsmodi der Bundesregierung stellt sich die Situation in Bezug auf das vierte Bündnisgespräch ähnlich dar. Die Unternehmenssteuerreform wurde weiterhin außerhalb des Bündnisses erarbeitet. Die Analyse der Positionen hat allerdings gezeigt, dass ein mittlerer Grad an Konzertierung erreicht wurde, weil die Akteure sich hinsichtlich des Zwecks und der Zielgenauigkeit der Unternehmenssteuerreform einig waren. Dies geht aus der gemeinsamen Erklärung hervor: „Die Teilnehmer des Bündnisses für Arbeit sind sich darüber einig, dass die jetzt entwickelten Eckpunkte für die Unternehmenssteuerreform einen Schritt in Richtung einer internationalen wettbewerbsfähigen Besteuerung deutscher Unternehmen bei Berücksichtigung des Ziels der Haushaltskonsolidierung darstellen.“ (Bündnis für Arbeit 1999b: 320)

Die Analyse der Verhandlungen der vierten Bündnisrunde hat gezeigt, dass vor allem die Arbeitgeberverbände die Pläne der Regierung unterstützten. Die Steuerreform 2000 wurde im parlamentarischen Prozess entwickelt. Eine aktive Beteiligung des Bündnisses im Sinne einer inhaltlichen Beteiligung ist auch bei dieser Steuerreform nicht erfolgt (Eichhorst 2002: 275). Als Indiz hierfür ist die Kritik des am Bündnis beteiligten Präsidenten des Deutschen Handwerks Philipp an einer nachgebesserten Version der Steuerreform zu werten. Er kritisierte diese Nachbesserung als Verschlechterung der steuerlichen Behandlung des Mittelstandes (FAZ 12.07.2000: 17). Da über eine inhaltliche Auseinandersetzung im Bündnis nichts bekannt ist und die Hauptkonfliktlinie in diesem Zusammenhang für die Bundesregierung nicht zwischen ihrer Position und der der Bündnisteilnehmer verlief, sondern zwischen ihrer Position und der Position der Landesregierungen sowie der Oppositionspartei CDU, ist davon auszugehen, dass die Änderungen eher im parlamentarischen Prozess beschlossen wurden. Dies würde auch organisatorisch mehr Sinn ergeben, da die Steuerreform zustimmungspflichtig war und somit nur mit der Zustimmung des Bundesrates umgesetzt werden konnte. Hierin ist auch der Grund zu sehen, warum die Bundesregierung die Steuerreform überhaupt auf die Bündnisagenda gesetzt hat. Das Treffen fand am Montag, dem 06. Juli 1999 statt. Am Freitag darauf fand die Abstimmung über die Steuerreform im Bundesrat statt (FAZ 10.07.2000: 17,

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SZ 11.07.2000: 2). Es kann davon ausgegangen werden, dass die Bundesregierung darauf setzte, dass wenn sich die Bündnisteilnehmer auf die Steuerreform verständigten und dieser auch noch Beschäftigungswirksamkeit attestierten, weder SPD- noch Unionsregierte Länder sich der Reform im Bundesrat entziehen konnten (Hagelüken 12.07.2000: 5). Hinsichtlich der Wirtschaftsverbände ging dieses Kalkül auch auf, sie forderten die CDU auf, der Steuerreform im Bundesrat zuzustimmen89. In Bezug auf Konzertierung konnte trotz dieses Aufrufs seitens der Arbeitgeberverbände nur ein schwacher Grad an Konzertierung festgestellt werden, da die Gewerkschaften eine konkrete Vereinbarung des Bündnisses zur Steuerreform ablehnten. Der Verlauf der Unternehmenssteuerreform zeigt, dass auch die Bundesregierung das Bündnis für Arbeit lediglich zur Durchsetzung ihrer Interessen funktionalisierte. Legt man die These des Sozialwissenschaftlers Wolfgang Streeck zugrunde, der zufolge das Bündnis für Arbeit mit dem Rücktritt von Lafontaine sowohl vom SPD-Vorsitz als auch vom Ministeramt seine operative Funktion verloren hat (Streeck 2003: 7), lässt sich dies anhand der Besprechung der Unternehmenssteuerreform im Bündnis für Arbeit gut skizzieren. Im ersten Bündnisgespräch brachte Bundeskanzler Schröder die Unternehmenssteuerreform noch als Tauschmasse in das Bündnis für Arbeit ein, indem die „Inkraftsetzung der Unternehmenssteuerreform insbesondere zur Entlastung der mittelständischen Wirtschaft zum 01. Januar 2000“ (Bündnis für Arbeit 1999a) in den Zielkatalog aufgenommen wurde. In der Presseerklärung nach dem zweiten Bündnisgespräch im Februar 1999 verfestigte die Bundesregierung ihre Zusage, Reformprojekte der Regierung frühzeitig in das Bündnis einzubringen, in dem sie erklärte, dass die Steuerreform in einer Arbeitsgruppe des Bündnisses konzipiert werden solle (Bundesregierung 1999). Während dieser ersten beiden Gespräche bekleidete noch Lafontaine das Amt des Finanzministers. Im Hinblick auf die Unternehmenssteuerreform resultierte sein Vorschlag zunächst trotz Steuersatzsenkungen aufgrund der Streichung von Steuervergünstigungen in einer zusätzlichen Belastung der Unternehmen. Zwar wurde noch von Lafontaine eine „Kommission zur Reform der Unternehmensbesteuerung“ mit dem Auftrag eine rechtsformneutrale Besteuerung mit einem Steuersatz von maximal 25 Prozent zu erarbeiten eingerichtet, aber dennoch muss Schröder die finanzpolitische Ausrichtung dieser Politik ein Dorn im Auge gewesen sein (Zohlnhöfer 2003). Dies offenbarte sich während der Debatten um den Rücktritt von Lafon-

89 Die Steuerreform 2000 erhielt schließlich im Juli 2000 die Zustimmung vom Bundesrat. Allerdings hatte die Bundesregierung für diese Zustimmung hart mit den Ländern, vor allem den unionsregierten, verhandeln müssen. Diese stimmten nicht allein auf der Grundlage der Forderung der Wirtschaftsverbände zu.

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Das Bündnis für Arbeit

taine, in denen Schröder betonte, dass eine Politik gegen die Wirtschaft nicht zu machen sei. Doch nicht nur aus strategischen Gesichtspunkten muss Schröder diese Politik missfallen haben, sondern auch aus programmatischen. Dies zeigte sich im so genannten Schröder-Blair-Papier, welches im Juni 1999 veröffentlicht wurde und indem Bundeskanzler Schröder und der englische Premierminister Blair sich für eine „neue Angebotsorientierte Agenda für die Linke“ aussprachen (Zohlnhöfer 2003: 197). Indem der Kanzler die Konzeption der Unternehmenssteuerreform in das Bündnis verlagerte, konnte er diese Reform seinem Rivalen Lafontaine entziehen. Nach dessen Rücktritt und mit der Ernennung von Hans Eichel zum neuen Finanzminister wurde diese Funktion des Bündnisses unnötig, da mit Eichel jemand berufen worden war, der die Realisierung einer eher wirtschaftsfreundlichen Finanzpolitik gewährleistete (Furtak 2008). Dies würde zumindest die Wende in der Haltung des Bundeskanzlers erklären, der die Unternehmenssteuerreform nicht frühzeitig, sondern erst zur Abschlussdiskussion in das Bündnis einbrachte. Dennoch hat die Analyse der Aktionsmodi auch gezeigt, dass jedenfalls im Hinblick auf das Politikfeld Steuerpolitik nicht behauptet werden kann, dass das Bündnis für Arbeit für den Bundeskanzler mit dem Rücktritt von Lafontaine seine operationale Funktion verloren habe (Streeck 2003). Aufgrund der Zustimmungspflicht des Bundesrates in der Steuergesetzgebung war der Kanzler um die Zustimmung des Bündnisses für Arbeit, vor allem der Unternehmensverbände, für seine Reformvorhaben bemüht, um die Kritik seitens der größten Oppositionspartei CDU, die nach dem Regierungswechsel 1999 in Hessen über die Mehrheit im Bundesrat verfügte, abzuschwächen (Hagelüken 12.07.2000: 5). Die Erörterung der Aktionsmodi der Akteure in Bezug auf das Politikfeld Steuerpolitik zeigt, dass auch das Verhalten des Akteurs Bundesregierung in Bezug auf das Bündnis für Arbeit ambivalent war. Auch in diesem Fall offenbaren die widersprüchlichen Aktionsmodi die Interessen der Bundesregierung am Bündnis. Auf der einen Seite wollte die Bundesregierung erreichen, dass sich durch das Bündnis das Spektrum der politischen Lösungsmöglichkeiten vergrößert. Für dieses Interesse war sie durchaus bereit, ihren exklusiven Einfluss im Bereich der Steuerpolitik einzuschränken. Auf der anderen Seite fürchtete sie genau diesen Verlust, denn in Fällen, in denen davon auszugehen war, dass eine Einigung in ihrem Sinne im Bündnis nicht zu erreichen gewesen wäre, entzog sie dem Bündnis ihre Tauschmasse wieder.

Die Dynamik der politics-Interessen

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Tabelle 19: Aktionsmodi in den Verhandlungen um die Steuerpolitik Steuerpolitik

Tauschhandel





Resultat Grad der Konzertierung schwach

Tauschhandel Hierarchie Hierarchie Hierarchie Hierarchie





schwach

  

  

schwach mittel schwach

Regierung Phase Bündnisrunde 1 Bündnisrunde 2 Bündnisrunde 3 Bündnisrunde 4 Bündnisrunde 6

Aktionsmodi Arbeitgeberorganisationen

Gewerkschaften

Quelle: Eigene Darstellung 3.3.4 Niedriglohnsektor Der Themenkomplex Niedriglohnsektor ist dem Politikfeld Arbeitsmarktpolitik zuzurechnen. Die Analyse der Positionen der Akteure hat gezeigt, dass den Verhandlungen zum diesem Thema die Auseinandersetzung über die inhaltliche Ausrichtung aktivierender Arbeitsmarktpolitik zu Grunde lag. Die beiden Pole dieser inhaltlichen Ausrichtung bilden dabei Maßnahmen, die in erster Linie darauf zielen, Erwerbsfähige in den ersten Arbeitsmarkt zu integrieren (WorkFirst-Modell) sowie Maßnahmen, die darauf zielen, die berufliche Qualifikation von Erwerbsfähigen zu verbessern (Human-Capital-Development-Ansatz). Neben der grundsätzlichen Gestaltung aktivierender Arbeitsmarktpolitik beinhalteten die Debatten um die Einrichtung eines Niedriglohnsektors auch Fragen über die Entwicklung der Einkommens- und Tarifstruktur (Bispinck/Schulten 1999: 876). Insofern war jeder einzelne Bündnisakteur auch unabhängig vom Bündnis in das Thema involviert, weil es deren Zuständigkeitsbereiche tangierte. In der Koalitionsvereinbarung zwischen der SPD und Bündnis 90/Die Grünen wurde das Thema Niedriglohnsektor auf die Agenda des Bündnisses gesetzt. Es wurde vereinbart, dass die Akteure dieses Bündnisses sich auf Vereinbarungen hinsichtlich Beschäftigungschancen Geringqualifizierter verständigen sollten (Bundesregierung 1998a: 8). Die Bündnisakteure kamen diesem Auftrag nach, der Themenkomplex wurde in den im ersten Bündnisgespräch am 07. Dezember 1998 vereinbarten Zielkatalog aufgenommen:

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Das Bündnis für Arbeit „Die am Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit beteiligten Seiten streben vor allem an: […] 11. die Erschließung neuer Beschäftigungsfelder und Ausbildungsmöglichkeiten für gering qualifizierte Arbeitnehmer unter Erprobung und Einsatz neuer Instrumente.“ (Bündnis für Arbeit 1999a)

Vor dem Hintergrund der Analyse der verschiedenen Positionen wird aus dieser Passage deutlich, dass die Akteure das Thema Beschäftigungspotentiale Geringqualifizierter zwar wie von der Bundesregierung in der Koalitionsvereinbarung gefordert in den Zielkatalog aufgenommen hatten, diese Aufnahme allerdings ohne eine inhaltliche Auseinandersetzung erfolgte. Denn der Passus macht noch keinerlei Angaben über Maßnahmen, die ergriffen werden sollen. Dass die Bundesregierung die Erarbeitung von Maßnahmen zur Verbesserung der Beschäftigungssituation geringqualifizierter Arbeitnehmer in das Bündnis für Arbeit eingebracht hat, ist in erster Linie darauf zurückzuführen, dass sich die Befugnisse und Zuständigkeiten der Akteure in diesem Bereich überlappen. Holzschnittartig lässt sich behaupten, dass die Bundesregierung für die Konzeptionierung und Ressourcenbereitstellung in Bezug auf arbeitsmarktpolitische Maßnahmen zuständig ist, während die Sozialpartner einen großen Einfluss auf die Umsetzung dieser Maßnahmen haben. Insofern kann die Bundesregierung zwar hinsichtlich der Verbesserung der Beschäftigungssituation geringqualifizierter Arbeitnehmer per Hierarchie Maßnahmen beschließen, die Wirksamkeit dieser Maßnahmen ist allerdings per Hierarchie allein nicht zu gewährleisten. Insofern zielte die Bundesregierung durch die Integration des Themas in das Bündnis auf Tauschhandel oder Kooperation als Modus der Interessenkoordination ab, um die Realisierung der Maßnahmen bestmöglich sicherzustellen. Das Bündnis für Arbeit beauftragte die Benchmarking-Gruppe mit der Prüfung neuer Instrumente zur Erschließung neuer Beschäftigungsfelder für Geringqualifizierte (Blancke 2004: 132). Die in erster Linie aus WissenschaftlerInnen bestehende Benchmarking-Gruppe war eingerichtet worden, um den Bündnisakteuren wissenschaftlich fundierte Gutachten zu liefern. Diese sollten vor allem eine Einigung auf eine gemeinsame Situationseinschätzung erleichtern (Heinze 2002: 86f). In der Beauftragung der Benchmarking-Gruppe mit der Erarbeitung des Gutachtens ist somit die Absicht der Akteure abzulesen, Kooperation als zentralen Mechanismus der Interessenkoordination einzusetzen. Das Gutachten sollte die Grundlage für die inhaltliche Auseinandersetzung liefern und ist somit als Versuch zu werten, sich über den Austausch von Argumenten und daraus resultierender Überzeugung zu einigen. Der nächste Schritt hierhin gehend sollte in der Diskussion einer Studie der Benchmarking-Gruppe über Subventionen für Niedriglöhne in der Sitzung der Steuerungsgruppe des Bündnisses für Arbeit am 10. Mai 1999 zur Vorbereitung

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des dritten Spitzentreffens im Juli 1999 bestehen. Der erste Skandal des Bündnisses für Arbeit verhinderte diese Verhandlungen. Das Magazin Der Spiegel hatte in seiner am 10. Mai 1999 erscheinenden Ausgabe die Ergebnisse der Studie der Benchmarking-Gruppe veröffentlicht. Damit war das Gutachten der Öffentlichkeit zugänglich gemacht worden, bevor die Bündnisakteure auf der Grundlage dieses Gutachtens einen gemeinsamen Standpunkt erarbeiten konnten. Diese Vorabveröffentlichung stieß sowohl bei den Arbeitgeberverbänden als auch bei den Gewerkschaften auf Ablehnung (SZ 11.05.1999: 1, SZ 11.05.1999: 19). Dass letztlich nur die Gewerkschaften nicht zu einer Diskussion über diese Studie bereit waren, ist vor allem auf deren Inhalt zurückzuführen. Die Analyse der Positionen hat gezeigt, dass die Benchmarking-Studie vor allem Instrumente zur Eingliederung von Geringqualifizierten in den Arbeitsmarkt empfahl, die dem von den Gewerkschaften abgelehnten Work-FirstModell entsprachen. Die von der Wissenschaftlergruppe empfohlenen Maßnahmen zielten in erster Linie auf eine schnelle Integration in den Arbeitsmarkt ab und waren weniger auf eine Verbesserung der Qualifikation fokussiert (Streeck/Heinze 10.05.1999, Knaup/Niejahr/Schäfer 10.05.1999: 30-37). Die Ergebnisse dieser Studie der Benchmarking-Gruppe wurden schließlich nicht mehr im Bündnis diskutiert. Im Zuge der Vorberichterstattung über das dritte Bündnisgespräch wurde darüber berichtet, dass Bodo Hombach die Studie der Benchmarking-Gruppe an die Presse weitergeleitet habe und somit dafür verantwortlich sei, dass die Studie keine Relevanz in den Bündnisverhandlungen mehr besaß (Hujer 06.07.1999: 25, SZ 03.07.1999: 26)90. In der politikwissenschaftlichen Literatur sind hierzu keine weiteren Informationen zu finden. Die Wissenschaftler Streeck und Heinze haben zu der Vorabveröffentlichung ihrer Studie in einem 1999 erschienen Sammelband nur folgende Stellungnahme abgegeben: „Der Text wurde im Frühjahr 1999 für den vorliegenden Sammelband verfasst – dann aber kurzfristig im Spiegel vom 11. Mai mit kleineren Veränderungen (auch mit einem anderen Titel) veröffentlicht.“ (Streeck/Heinze 1999: 147) Dafür dass die Behauptungen der Süddeutschen Zeitung in diesem Zusammenhang nicht völlig unwahr sind, spricht, dass diese Behauptung in verschiedenen Artikeln an verschiedenen Tagen auftaucht und nicht widerrufen wurde. Des Weiteren behauptet auch der Journalist Nico Fickinger in seiner sozialwissenschaftlichen Dissertation, dass das Bundeskanzleramt die Veröffentlichung der Studie angeregt habe (Fickinger 2005: 142). Auch im Zusammenhang mit der Abberufung Hombachs als Bünd90

Interessanterweise taucht diese Information in der Berichterstattung der Frankfurter Allgemeinen Zeitung nicht auf. Entweder hat die Süddeutsche Zeitung in diesem Fall über ergiebigere Informationsquellen verfügt oder hat aufgrund ihrer eigenen politischen Ausrichtung mehr Wert auf diese Information gelegt als die Frankfurter Allgemeine Zeitung.

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Das Bündnis für Arbeit

niskoordinator91 wurde noch einmal auf dessen Rolle im Zusammenhang mit der Vorabveröffentlichung verwiesen (Schumacher/Hujer/Hagelüken 08.07.1999: 3). Insofern ist auch die oft anzutreffende Behauptung, dass die Wissenschaftler Streeck und Heinze für die Vorabveröffentlichung verantwortlich seien (Blancke 2004: 132), zumindest zu hinterfragen. Für die Analyse der Aktionsmodi der Akteure ist diese Erörterung weiterführend, weil die Bundesregierung offensichtlich versucht hatte, den Druck auf die Bündnisakteure zur Kooperation hinsichtlich der Verhandlungen über die Verbesserung der Beschäftigungschancen Geringqualifizierter zu erhöhen. Allerdings ging diese Strategie nicht auf, die Gewerkschaften verliehen ihrer Kritik an der Studie der Benchmarking-Gruppe im Zuge der Vorabveröffentlichung Nachdruck, denn die Ergebnisse der Studie ließen sich nicht mit der Position der Gewerkschaften vereinbaren und waren somit als Grundlage für die Erarbeitung eines gemeinsamen Standpunktes untauglich (DGB 1999). Die im Zuge der ersten Bündnisverhandlungen beabsichtigte Kooperation wurde somit nicht realisiert. Der schwache Grad an Konzertierung, der sich lediglich in der Anerkennung der Beschäftigungschancen Geringqualifizierter als zu bearbeitendes Problem ausdrückte, wurde nicht überwunden. Die Verhandlungssituation war also schwierig, die Aktionsmodi der Akteure waren aufgrund der sich verschlechternden politischen Situation von Bundesregierung und Gewerkschaften eingeschränkt (vgl. 3.3.1). Der Koalitionspartner Die Grünen präsentierte Modellvorschläge zur Erprobung von Erwerbschancen im Niedriglohnbereich. Gleichzeitig einigte man sich in Vorverhandlungen auf eine gemeinsame Sprachregelung und zwar auf den Begriff „Beschäftigungschancen für Geringqualifizierte“. Laut Vorberichterstattung zum dritten Bündnisgespräch sollten beide Vorgehensweisen dazu dienen, den Druck hinsichtlich einer Weiterführung des Themas zu erhöhen (Hujer 06.07.1999: 25). Folgt man der hier dargelegten Ana91 Mit der Debatte um den Niedriglohnsektor ist auch die Abberufung von Kanzleramtsminister und Bündniskoordinator Hombach eng verbunden – sowohl thematisch als auch zeitlich. Am 25. Juni 1999, wenige Tage vor dem dritten Bündnisgespräch, wurde publik, dass Bundeskanzler Schröder dem europäischen Ministerrat seinen Kanzleramtschef Hombach als Koordinator für den BalkanStabilitätspakt vorgeschlagen hat und damit der Ausstieg von Hombach aus der Bundespolitik vorgesehen war (SZ 25.06.1999: 1, Bannas 25.06.1999: 3). Zum einen erfolgte die Abberufung von Hombach im Zusammenhang mit dem Rücktritt von Finanzminister und SPD-Vorsitzendem Lafontaine, zum anderen ist dieser Schritt auf die wachsende Kritik an Hombach als Koordinator der Regierungspolitik zurückzuführen (Streeck 2003, Niclauß 2004, Kempf 2008). Mit dem Rücktritt von Lafontaine hatte Hombach eine seiner bedeutendsten Funktionen verloren: Die politische Gegenmacht zum Parteivorsitzenden Lafontaine aufrecht halten und ausbauen. Darüber hinaus war Bundeskanzler Schröder aufgrund einer Serie verlorener Wahlen dazu gezwungen, über Konzessionen an die Parteilinke Anschluss an Partei und Fraktion herzustellen (Streeck 2003: 7, Kempf 2008: 220).

Die Dynamik der politics-Interessen

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lyse und zieht man vor allem die politische Situation von Bundesregierung und Gewerkschaften mit in Betracht, dann greift diese Behauptung zu kurz. Es scheint eher, dass sich Bundesregierung und Gewerkschaften auf einen Tauschhandel geeinigt hätten: Die weitere Behandlung des Themas im Bündnis gegen die erneute Erarbeitung von Maßnahmen, welche auch das von den Gewerkschaften präferierte Human-Capital-Development-Modell widerspiegelten, also auch auf die Verbesserung der Qualifikation ausgerichtet waren. Im dritten Bündnisgespräch einigten sich die Akteure lediglich auf eine erneute Beauftragung der Benchmarking-Gruppe mit der Erarbeitung eines Gutachtens über „Optionen für eine Verbesserung der Erwerbschancen von Geringqualifizierten“ (Bündnis für Arbeit 1999c). Die Analyse der Positionen hat gezeigt, dass auch in diesen Verhandlungen nur ein schwacher Grad an Konzertierung erreicht worden war, eine inhaltliche Auseinandersetzung über konkrete Maßnahmen, welche eine Koordination des Handelns erfordert hätten, wurde nicht geführt. Im vierten Bündnisgespräch am 12. Dezember einigten sich die Akteure schließlich auf die regional begrenzte Erprobung von zwei verschiedenen Modellen zur Etablierung eines Niedriglohnsektors (vgl. 3.2.4). Diese Entscheidung ist als Tauschhandel zu qualifizieren, weil mit der Einigung auf die Erprobung von zwei Modellen sowohl Arbeitgeber als auch Gewerkschaften ihre Interessen durchsetzen konnten. In Bezug auf Konzertierung hat die Analyse der Positionen gezeigt, dass ebenfalls nur ein schwacher Grad erreicht wurde. Vor dem Hintergrund der hier erfolgten Analyse wundert das nicht, da durch die Einigung auf die Erprobung zweier Modelle eine inhaltliche Auseinandersetzung umgangen wurde. Insofern ist auch kritisch zu hinterfragen, ob es sich hinsichtlich der Beauftragung der Benchmarking-Gruppe im Zuge des dritten Bündnisgesprächs im Juli 1999, eine neue Studie zum Thema „Optionen für eine Verbesserung der Erwerbschancen von Geringqualifizierten“ zu erarbeiten, wirklich um eine Abschwächung des Konfliktes handelte (Bispinck/Schulten 1999: 877) oder ob der Konflikt nicht lediglich durch zeitliche Verzögerung beigelegt und eben nicht verdrängt worden war. Die Verhandlungen in der vierten Bündnisrunde waren die letzten innerhalb des Bündnisses, welche Beschäftigungsoptionen Geringqualifizierter zum Inhalt hatten. Die beiden Erprobungsmodelle wurden erst im Juli 2000 implementiert, die Evaluierung und die weitere Vorgehensweise wurden erst nach der Auflösung des Bündnisses für Arbeit diskutiert. Insgesamt lässt sich festhalten, dass das Thema Niedriglohnsektor einen zentralen Stellenwert in den Bündnisverhandlungen einnahm, weil mit diesem Thema große Hoffnungen hinsichtlich beschäftigungspolitischer Wirkungen verbunden waren.

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Das Bündnis für Arbeit

Es lässt sich weiter festhalten, dass aufgrund der sich schlechter darstellenden politischen Situation die Aktionsmodi von Bundesregierung und Gewerkschaften eingeschränkt waren. Dies ist aber nicht nur auf die politischen Rahmenbedingungen zurückzuführen, sondern auch auf die inhaltlichen Diskrepanzen, welche über die gesamten Verhandlungsrunden nicht ausgeräumt wurden. Die folgende Tabelle fasst die Ergebnisse in Bezug auf die Aktionsmodi noch einmal zusammen. Tabelle 20: Aktionsmodi in den Verhandlungen um den Niedriglohnsektor Niedriglohnsektor

Aktionsmodi Regierung

Phase Bündnisrunde 1 Bündnisrunde 3 Bündnisrunde 4

Kooperation Tauschhandel Tauschhandel

Arbeitgeberorganisationen Kooperation Nicht relevant Tauschhandel

Resultat Gewerkschaften Kooperation Tauschhandel Tauschhandel

Grad der Konzertierung schwach schwach schwach

Quelle: Eigene Darstellung

3.4 Bündnis für Arbeit: Aktionsmodi und Konzertierung Die Analysen der policy- und der politics-Interessen der Akteure in den Verhandlungen zum Bündnis für Arbeit wurden vor dem Hintergrund der Forschungsfrage, ob bzw. inwiefern sich der Verhandlungsprozess auf das Verhandlungsresultat auswirkt, durchgeführt. Die Resultate der verschiedenen Bündnisgespräche konnten unter Rückgriff auf Scharpfs Konzept der positiven Koordination im Hinblick auf den erreichten Grad an Konzertierung beurteilt werden, wobei ein höherer Grad ein höheres Maß an Einigung repräsentiert. Der Verhandlungsprozess setzt sich aus den Verhaltensweisen der Akteure in den Verhandlungen zusammen. In Sozialen Pakten können vor allem drei handlungsleitende Aktionsmodi der Akteure unterschieden werden: Hierarchie, Tauschhandel und Kooperation. Aus den Aktionsmodi lassen sich die politics-Interessen der Akteure ableiten (vgl. 1.2). Im Mittelpunkt des Forschungsinteresses steht die Frage, ob es im Hinblick auf den erreichten Grad an Konzertierung einen Unterschied macht, ob die Verhandlungen von dem Aktionsmodus Hierarchie, Tauschhandel oder Kooperation geprägt wurden.

Aktionsmodi und Konzertierung

265

Die Analyse der Dynamik der policy-Interessen der Akteure im Verhandlungsablauf war nicht nur aufschlussreich im Hinblick auf den in den verschiedenen Verhandlungsrunden erreichten Grad an Konzertierung. Diese Analyse hat auch gezeigt, welche einkommenspolitischen Themen Verhandlungsgegenstand im Rahmen des Bündnisses für Arbeit waren und welche dieser Verhandlungsgegenstände die Verhandlungen insgesamt stark beeinflusst haben. Zunächst nimmt hier das Politikfeld Tarifpolitik einen zentralen Stellenwert ein. Von Beginn an war das Bündnis für Arbeit von Auseinandersetzungen über die Tarifpolitik geprägt. Dabei konnten zwei Diskussionsstränge unterschieden werden. Zum einen drehten sich die Diskussionen um die inhaltliche Ausgestaltung einer beschäftigungsorientierten Tarifpolitik. Der zweite Diskussionsstrang war von Auseinandersetzungen um die Frage nach den tarifpolitischen Zuständigkeiten geprägt, konkret von der Frage, ob und inwiefern im Bündnis für Arbeit tarifpolitische Vereinbarungen getroffen werden konnten. Darüber hinaus wurden die Verhandlungen insgesamt stark von Verhandlungen im Hinblick auf die Politikfelder Rente, Niedriglohnsektor und Steuerpolitik geprägt. In Bezug auf das Politikfeld Rente konnten ebenfalls zwei Diskussionsstränge identifiziert werden: Zum einen die Debatte um eine Strukturreform des Alterssicherungssystems, zum anderen die Debatte um die Gestaltung von Vorruhestandsregelungen und deren beschäftigungspolitische Wirkung. Vor allem die Auseinandersetzungen um letzteres Thema wirkten sich auf die Verhandlungen insgesamt erheblich aus. Ähnlich verhält es sich im Hinblick auf das Thema Niedriglohnsektor. Im Mittelpunkt dieser Verhandlungen standen ebenfalls die Fragen nach dessen politischer Ausgestaltung sowie dessen Beschäftigungswirksamkeit. Die Verhandlungen wurden neben inhaltlichen Konflikten von einem Skandal begleitet: Ergebnisse der Wissenschaftlergruppe über Maßnahmen zur Etablierung eines Niedriglohnsektors wurden im Magazin Der Spiegel vorabveröffentlicht. Die Verhandlungen zur Steuerpolitik waren im Hinblick auf die Verhandlungen insgesamt aufschlussreich, weil diese die Haltung des Akteurs Bundesregierung gegenüber dem Bündnis für Arbeit als politische Arena widerspiegeln. Betrachtet man die Ergebnisse insgesamt, so zeigt sich, dass in den meisten Fällen nur ein schwacher Grad an Konzertierung in den Verhandlungen erreicht worden ist. Der Aktionsmodus, der von allen beteiligten Akteuren am meisten angewendet wurde, war Tauschhandel. Insgesamt wurden die Verhandlungen im Rahmen des Bündnisses für Arbeit von diesem Aktionsmodus dominiert. Wird der Aktionsmodus Tauschhandel verwendet, so lässt sich daraus das politicsInteresse Nutzenmaximierung ableiten, d.h. dass Akteure in erster Linie daran interessiert sind, dass ihr Nutzen durch die Verhandlungen vermehrt wird.

266

Das Bündnis für Arbeit

Im Hinblick auf die Frage nach der Wirkung des Verhandlungsprozesses auf das Verhandlungsergebnis zeigt diese Studie vor diesem Hintergrund einige interessante Ergebnisse. Vor allem in Bezug auf die Tarifpolitik haben sich die Bündnisakteure bzw. Gewerkschaften und Arbeitgeber auf einige Abkommen verständigen können. Stellvertretend sei an dieser Stelle auf die tarifpolitische Erklärung von BDA und DGB vom Juli 1999 sowie auf die gemeinsame Erklärung der Bündnisteilnehmer infolge des fünften Bündnisgesprächs am 09. Januar 2000, in der sich die Akteure auf einen „am Produktivitätszuwachs orientierenden“ tarifpolitischen Verteilungsspielraum verständigten, verwiesen. In beiden Fällen visierten die Akteure eine Einigung per Tauschhandel an. Allerdings wurde dieser Tauschhandel durch die Nutzenmaximierungskalküle der Akteure letztlich verhindert. Denn die Akteure waren einseitig auf die Wahrung ihrer Interessen fokussiert. Eine inhaltliche Auseinandersetzung gab es nicht, die Akteure loteten keinerlei Verhandlungsspielraum aus, benannten keinerlei Tauschmassen. Die Einigungen bestanden letztlich in Formeln, unter welchen sich die Interessen aller Akteure subsumieren ließen. Ähnlich verhielt es sich im Hinblick auf die Verhandlungen zum Thema Niedriglohnsektor. Die Akteure waren sich einig, dass die Beschäftigungsrate niedrig Qualifizierter durch politische Maßnahmen erhöht werden soll. Allerdings schwebten den Akteuren verschiedene Lösungswege vor. Die Gewerkschaften wollten die Beschäftigungsrate niedrig Qualifizierter durch Bildungsmaßnahmen erhöhen, Arbeitgeberverbände und Regierung wollten die Beschäftigungsmöglichkeiten gering Qualifizierter durch eine stärkere Lohnspreizung im bestehenden Lohngefüge, also durch die Etablierung eines Niedriglohnsektors, erhöhen. Auch diese Verhandlungen waren überwiegend von Tauschhandel geprägt. Tauschhandel wurde auch verwirklicht, aber nicht auf der inhaltlichen Ebene. Obwohl die inhaltlichen Konfliktlinien nach dem Skandal um die Vorveröffentlichung offen zu Tage traten, wurden diese nicht diskutiert. Stattdessen wurde die Wissenschaftlergruppe mit der Erarbeitung politischer Maßnahmen beauftragt. Letztlich einigten sich die Akteure auf die Erprobung zweier Modelle, wovon eines das Interesse der Gewerkschaften und das andere das Interesse der Arbeitgeber widerspiegelte. Über den jeweiligen Zweck der Modelle fand kein Austausch statt. Die Tauschmasse wurde in den Verhandlungen in kein Verhältnis zueinander gesetzt. Auch die Bundesregierung brachte Tauschmasse in Form von Steuerreformen ein. Die Forderungen, welche sie mit dieser Tauschmasse verband, blieben unkonkret. So forderte die Bundesregierung von den Tarifpartnern zum Beispiel eine beschäftigungswirksame Tarifpolitik, ohne allerdings deren Komponenten zu benennen. Die Akteure schafften es nicht, ihre Forderungen mitein-

Aktionsmodi und Konzertierung

267

ander zu verknüpfen und sich auf diese Weise auf politische Maßnahmen zu verständigen. Im Hinblick auf die Verhandlungen zur Rentenstrukturreform und zur Rente mit 60 stellt sich die Situation ähnlich dar. Im Gegensatz zu den anderen Politikfeldern verliefen die inhaltlichen Konfliktlinien insbesondere in den Verhandlungen zur Rente mit 60 nicht nur zwischen Regierung, Arbeitgebern und Gewerkschaften, sondern auch und vor allem zwischen den Gewerkschaften. Eine inhaltliche Auseinandersetzung über die inhaltlichen Differenzen und dem daraus entstehenden Spektrum an Lösungsmöglichkeiten blieb auch hier aus. Die Einigung im fünften Bündnisgespräch bestand wiederum aus mehreren Elementen, so dass alle Akteure ihr originäres Interesse im Rahmen dieser Einigung wiederfinden konnten. Nur der Akteur Bundesregierung verzichtete zu Gunsten dieser Einigung auf eine Verwirklichung der Rentenstrukturreform im Bündnis. Der Konflikt um die Rente mit 60 wurde schließlich an die Mesoebene verwiesen, ohne allerdings einen Korridor an Lösungsmöglichkeiten aufzuzeigen. Gelöst wurde der Konflikt schließlich durch strategisches, tarifpolitisches Handeln der Einzelgewerkschaft IG BCE, die damit ihr Frühverrentungsmodell durchsetzte. Die Einigung in der Chemiebranche wurde zur Blaupause für die anderen Tarifverhandlungen, vor allem die anderen Einzelgewerkschaften konnten sich nach den Auseinandersetzungen im Bündnis dieser Lösung nicht entziehen. Die Ergebnisse der Deutschland-Studie legen also den Schluss nahe, dass das Verhalten der Akteure in den Verhandlungen, also der Verhandlungsprozess, das Verhandlungsergebnis beeinflussen. Allerdings kann auf der Grundlage dieser Ergebnisse noch keine Aussage über die Wirkung der einzelnen Aktionsmodi im Hinblick auf den erreichten Grad an Konzertierung machen. Betrachtet man die Tabellen 16 – 20 so ist festzuhalten, dass der Aktionsmodus Tauschhandel im Ergebnis sowohl zu schwachen als auch zu mittleren Graden an Konzertierung geführt hat. Der Aktionsmodus Hierarchie hat sowohl zu keiner als auch zu einem mittleren Grad an Konzertierung beigetragen. Der Aktionsmodus Kooperation resultierte nur in schwachen Graden an Konzertierung. Durch den Vergleich der Ergebnisse dieser Studie mit den Ergebnissen der niederländischen Fallstudie soll der Zusammenhang zwischen Aktionsmodus und erreichtem Grad an Konzertierung näher beleuchtet werden.

4 Tripartistische Verhandlungen in Deutschland und den Niederlanden im Vergleich

Im Mittelpunkt dieser Arbeit steht die Frage, inwiefern das Verhandlungsresultat in Sozialen Pakten vom Verhandlungsprozess geprägt ist. Der Verhandlungsprozess wird vor allem vom Verhalten der Akteure in den Verhandlungen beeinflusst. In Sozialen Pakten lassen sich drei Aktionsmodi unterscheiden: Hierarchie, Tauschhandel und Kooperation. Vor dem Hintergrund der übergeordneten Forschungsfrage stellt sich die Frage, ob sich diese drei Aktionsmodi hinsichtlich ihres Effektes auf das Verhandlungsresultat unterscheiden. Das Maß für die Beurteilung der Verhandlungsresultate ist der erreichte Grad an Konzertierung. Der in den Verhandlungen erreichte Grad an Konzertierung ist somit die abhängige Variabel, die verschiedenen Aktionsmodi stellen die unabhängige Variabel dar. Ziel der Arbeit ist, Erklärungen dafür zu liefern, warum sich der Verhandlungsprozess in Sozialen Pakten trotz ähnlicher Verhandlungsstrukturen unterschiedlich entwickelt. In den vorangegangenen länderspezifischen Fallstudien wurden tripartistische Verhandlungen in den Niederlanden und in Deutschland getrennt voneinander betrachtet. Ziel der Analyse war, die Ausprägungen der abhängigen und der unabhängigen Variable näher zu bestimmen. Die Ausprägung der abhängigen Variable Konzertierung wurde durch eine chronologische Analyse der einzelnen Verhandlungsrunden untersucht. Im Fokus standen dabei die Positionen der einzelnen Akteure und deren Dynamik im Verhandlungsverlauf. Die Untersuchungsebene war also die Policy-Ebene. Zur Messung des erreichten Grades an Konzertierung wurde Scharpfs Konzept der positiven Koordination (Siegel 2003, Scharpf 1997) herangezogen. Demnach konnte ein schwacher Grad an Konzertierung dann festgestellt werden, wenn die Akteure sich in den Verhandlungen auf die Anerkennung von Sachverhalten als Produktions- und/oder Verteilungsproblem verständigen konnten. Ein mittlerer Grad an Konzertierung war dann gegeben, wenn die Akteure sich nicht nur auf die Existenz von konkreten Produktions- und Verteilungsproblemen einigen konnten, sondern darüber hinaus auch noch auf ein koordiniertes Handeln in Bezug auf diese Probleme verabredeten. Ein hoher Grad an Konzertierung bestand in den Fällen, in denen die Akteure ihre spezifischen Strategien der verabredeten Koordination des Handelns unterordneten.

C. Fraune, Neue Soziale Pakte in Deutschland und den Niederlanden, DOI 10.1007/978-3-531-94186-8_4, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

Deutschland und die Niederlande im Vergleich

269

Die Ausprägung der unabhängigen Variabel Aktionsmodus wurde durch die Verhaltensweise der Akteure in den Verhandlungen bestimmt. Die Differenzierung zwischen verschiedenen Aktionsmodi kann aus den Handlungslogiken der verschiedenen gesellschaftlichen Sphären abgeleitet werden (Streeck/Schmitter 1985, Gosewinkel/Rucht 2004). Als Handlungslogik wird dabei ein Typus sozialen Handelns bezeichnet, der für eine bestimmte gesellschaftliche Sphäre konstitutiv ist. Wie in Kapitel 1.2 dargelegt, können vier gesellschaftliche Teilsysteme unterschieden werden: Staat, Markt, Zivilgesellschaft und Gemeinschaft, wobei letztere aus den in dem genannten Kapital erörterten Gründen in dieser Studie keine weitere Beachtung findet. Für das gesellschaftliche Teilsystem Staat ist die Handlungslogik Hierarchie konstitutiv. Hierarchie als Aktionsmodus ist gegeben, wenn legitime Gewalt bzw. legitimer Zwang, z.B. in Form von gesetzlichen Regelungen, der dominierende Mechanismus der Interessenkoordination im Verhandlungsprozess ist. Tauschhandel ist die das gesellschaftliche Teilsystem Markt bestimmende Handlungslogik. Der Aktionsmodus Tauschhandel überwiegt dann, wenn die Verhandlungen von atomistischer Konkurrenz, d.h. von Interessengegensätzen, geprägt sind und die Interessenkoordination über vertragliche Vereinbarungen erfolgt, die genau regeln, welcher Akteur zu welchem Zeitpunkt und unter welchen Bedingungen welche Leistung erbringt. Verhandlungen, die von dem Aktionsmodus Tauschhandel dominiert werden, zeichnen sich dadurch aus, dass die Interessengegensätze der Verhandlungspartner bestehen bleiben. Dies ist nicht der Fall, wenn der Aktionsmodus Kooperation die Verhandlungen beherrscht. Kooperation ist die für das gesellschaftliche Teilsystem Zivilgesellschaft konstitutive Handlungslogik. Verhandlungen sind dann von dem Aktionsmodus Kooperation geprägt, wenn diese mittels Argumentation und Diskurs erfolgen und in einer gemeinsamen Überzeugung bzw. einem gemeinsamen Standpunkt münden. Die Analyse der Ausprägung der unabhängigen Variabel Aktionsmodus erfolgte auf der Politics-Ebene. Gegenstand der Untersuchung war die Frage, wie die verschiedenen Akteure ihre Positionen in die Verhandlungen eingebracht haben, also welche Aktionsmodi angewendet wurden, und welcher Aktionsmodus schließlich die Verhandlungen prägte. Dazu wurden nicht mehr die einzelnen Verhandlungsrunden analysiert, sondern die wichtigsten politikfeldspezifischen Auseinandersetzungen innerhalb der tripartistischen Verhandlungen. Durch diese veränderte methodische Herangehensweise konnte der Untersuchungsgegenstand auf für den Verhandlungsverlauf bedeutende Verhaltensweisen eingeschränkt werden. Die Gegenüberstellung der Ergebnisse der beiden länderspezifischen Fallstudien soll nun Antworten auf die Forschungsfrage ermöglichen. Der Vergleich ist zweistufig angelegt. Zunächst werden die Ergebnisse der beiden Fallstudien

270

Deutschland und die Niederlande im Vergleich

einer quantitativ vergleichenden Analyse unterzogen. Das heißt, dass die verschiedenen Aktionsmodi und deren Kombinationen im Hinblick auf den jeweils erreichten Grad an Konzertierung miteinander verglichen werden. Ziel der Analyse ist es, Aussagen über die Wirkung der einzelnen Aktionsmodi auf Konzertierung treffen zu können. Es wird sich zeigen, dass sich mittels dieser allgemeinen Betrachtung der Ergebnisse zwar Tendenzen und Muster hinsichtlich der Wirkung der verschiedenen Aktionsmodi auf Konzertierung feststellen lassen, allerdings ohne dass diese hinreichend begründet werden können. Für eine hinreichende Erklärung der Tendenzen und Muster ist das Abstraktionsniveau dieser ersten Stufe des Vergleichs zu hoch, da von länderspezifischen Bedingungen vollständig abstrahiert wird. Um die festgestellten Tendenzen und Muster hinsichtlich des Zusammenhangs von Aktionsmodus und erreichtem Grad an Konzertierung hinreichend erklären zu können, ist also eine tiefer gehende Analyse notwendig. Diesem Umstand wird auf der zweiten Stufe des Vergleichs Rechnung getragen. Um die länderspezifischen Bedingungen in Bezug auf tripartistische Verhandlungen zur Erklärung der verschiedenen Muster und Tendenzen heranziehen zu können, werden die systemisch identischen Akteure hinsichtlich der von ihnen verwendeten Aktionsmodi erörtert. Diese Analyse wird dann um eine länderspezifische Betrachtung der erreichten Grade an Konzertierung im Verhandlungsverlauf ergänzt, um neben den länderspezifischen Bedingungen für den jeweiligen Aktionsmodus-Radius der einzelnen Akteure auch die länderspezifischen Bedingungen für tripartistische Verhandlungen als Verhandlungsarena in Betracht ziehen zu können.

4.1 Aktionsmodi und ihre Wirkung auf das Verhandlungsresultat im Vergleich In diesem Teil des Vergleichs stehen die verschiedenen Aktionsmodi und deren Wirkung auf den erreichten Grad an Konzertierung im Fokus der Analyse. Die Ergebnisse beider Länderstudien werden undifferenziert im Hinblick auf diesen Zusammenhang erörtert, das heißt dass von den Länderunterschieden vollkommen abstrahiert wird und die Ergebnisse lediglich anhand der Kriterien Aktionsmodus bzw. Kombination von Aktionsmodi und erreichtem Grad an Konzertierung unterschieden und verglichen werden. Dieser Vergleich soll Aufschluss über die allgemeine Wirkung von Aktionsmodi auf das Verhandlungsresultat in tripartistischen Verhandlungen geben.

Aktionsmodi und ihre Wirkung auf das Verhandlungsresultat

271

Rein quantitativ betrachtet sind 63 verschiedene Kombinationen von Aktionsmodi möglich92. Die verschiedenen Kombinationen lassen sich hinsichtlich der Beteiligung der verschiedenen Akteure unterscheiden: Es gibt Fälle, in denen sich sowohl die Regierung als auch die Arbeitgeberverbände und die Gewerkschaften an den Verhandlungen beteiligen bzw. beteiligt werden. Dann gibt es Fälle, in denen nur zwei der drei Akteure in die Verhandlungen involviert sind. Darüber hinaus gibt es noch Fälle, in denen lediglich ein Akteur aktiv in den Verhandlungsprozess eingreift. In der folgenden Tabelle sind lediglich die Kombinationen der Aktionsmodi aufgeführt, die in den Länderstudien festgestellt werden konnten. Für die Fälle, in denen in der jeweiligen Verhandlungsphase ein zweistufiges Vorgehen der Akteure festgestellt wurde, wurde die AktionsmodiKombination in die Tabelle aufgenommen, die den Verhandlungsprozess am stärksten beeinflusste. In den länderspezifischen Tabellen kam dieses Verhältnis der Aktionsmodi in den betreffenden Fällen durch die Rangfolge der Nennung der jeweiligen Aktionsmodi zum Ausdruck. Tabelle 21: Aktionsmodi-Kombinationen und Konzertierung Aktionsmodi Regierung T K H H H H T T 

Grad der Konzertierung

Arbeitgeberverbände T K T K H

Gewerkschaften T K T K T

   T

  T T

kein

schwach

mittel

hoch

  1

6 1 4 1 1 3 4 1 3

4 1

1 1

   1

      

  1   

  1

Quelle: Eigene Darstellung 92 Kombinatorisch betrachtet liegen der Betrachtung vier Elemente zu Grunde: Hierarchie, Tauschhandel, Kooperation und kein Aktionsmodus. Die Anzahl der Kombinationsmöglichkeiten, die sich ergibt, wenn man die vier Elemente in dreier Gruppen ordnet (also die Aktionsmodi den Akteuren Regierung, Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände zuordnet) ist – unter Berücksichtigung der Reihenfolge und bei Zulassung von Wiederholungen – gleich nk, also 43 = 64. Der Fall, dass keinem Akteur ein Aktionsmodus zugeordnet werden kann, fällt aus der Untersuchung heraus, deswegen verringert sich die Anzahl der quantitativ möglichen Fälle auf 63.

272

Deutschland und die Niederlande im Vergleich

Die Tabelle fasst die Ergebnisse der Länderstudien im Hinblick auf die verschiedenen Aktionsmodi-Kombinationen und deren Wirkung auf den Grad an Konzertierung zusammen. Mit T wird der Aktionsmodus Tauschhandel bezeichnet, K steht für den Aktionsmodus Kooperation und mit H wird der Aktionsmodus Hierarchie benannt. In der Tabelle werden die verschiedenen AktionsmodiKombinationen nicht nur nach den Aktionsmodi differenziert, sondern auch danach, welcher Akteur mit welchem Aktionsmodus in den Verhandlungen agiert. Die Kombination TTT bedeutet beispielsweise, dass alle drei Akteure ihre Positionen per Tauschhandel in den Verhandlungen durchsetzen wollten. Die Kombination, die ausschließlich ein H enthält, zeigt an, dass es auch Verhandlungen gab, in denen lediglich die Regierung per Hierarchie agierte. Es gab aber auch Verhandlungen, an denen waren nur Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften beteiligt, wie aus der in der Tabelle zuletzt aufgeführten Kombination TT hervorgeht. Die Spaltengruppierung „Grad der Konzertierung“ ordnet den jeweiligen Aktionsmodi-Kombinationen den erreichten Grad an Konzertierung zu. Dabei konnten vier verschiedene Grade an Konzertierung unterschieden werden: kein, schwach, mittel und hoch. Diese Differenzierung lässt sich aus dem verwendeten Konzept der positiven Koordination von Scharpf ableiten. Die zweite Spaltengruppierung zeigt aber nicht nur, welche Grade an Konzertierung mittels der jeweiligen Aktionsmodi-Kombination in den Verhandlungen erreicht wurden, sondern auch, wie oft das Verhandlungsresultat von dem betreffenden Grad an Konzertierung geprägt war, wenn die Verhandlungen mittels der betreffenden Aktionsmodi-Kombination geführt wurden. Aus der Tabelle geht somit hervor, dass in den Fällen, in denen der Verhandlungsprozess aus der AktionsmodiKombination TTT bestand, die Verhandlungen in sechs dieser Fälle in einem schwachen Grad, in vier Fällen in einem mittleren Grad und in einem Fall in einem hohen Grad an Konzertierung resultierten. Die Tabelle gibt somit auch Aufschluss darüber, wie oft die Verhandlungen von den verschiedenen Aktionsmodi-Kombinationen geprägt waren. Im Folgenden werden die Ergebnisse der Länderstudien auf der Basis der Tabelle einer quantitativen Analyse unterzogen. Die Tabelle zeigt, dass von den 63 möglichen Aktionsmodi-Kombinationen in beiden Fallstudien nur neun verschiedene Kombinationen festgestellt werden konnten. Insofern kann diese Studie auch nicht den Anspruch erheben, Aussagen über den Zusammenhang von Aktionsmodus bzw. Aktionsmodi und Grad der Konzertierung im Hinblick auf alle quantitativ möglichen Aktionsmodi-Fälle zu machen. Die Erklärungsreichweite der Studie beschränkt sich also auf die Aktionsmodi-Kombinationen, die in den beiden Fallstudien identifiziert werden konnten. Im Folgenden werden diese neun Kombinationen hinsichtlich ihrer Wirkung auf den erreichten Grad an Konzertierung untersucht.

Aktionsmodi und ihre Wirkung auf das Verhandlungsresultat

273

Insgesamt konnten in den Fallstudien 35 Verhandlungsprozesse identifiziert werden. Diese Anzahl kommt in der Summe der identifizierten Grade an Konzertierung zum Ausdruck, da diese das jeweilige Verhandlungsresultat im Hinblick auf Konzertierung widerspiegeln. Die absolute Anzahl an Verhandlungsresultaten pro Aktionsmodi-Kombination gibt deren quantitatives Aufkommen im Verhandlungsprozess insgesamt wieder. Differenziert man dieses Ergebnis nach den vier möglichen Ausprägungen in Bezug auf Konzertierung (kein, schwach, mittel, hoch), so sind Aussagen hinsichtlich der relativen Häufigkeit des jeweiligen Grades an Konzertierung in Bezug auf die betreffende AktionsmodiKombination möglich. Im Folgenden werden die in Tabelle 21 zusammengefassten Ergebnisse der Länderstudien diskutiert: identifizierte AktionsmodiKombinationen, die Häufigkeit des Aufkommens der verschiedenen Aktionsmodi-Kombinationen im Verhandlungsprozess sowie das Verhältnis von Aktionsmodi-Kombination und erreichtem Grad an Konzertierung. Diese Erörterung soll Aufschluss über die Wirkung der verschiedenen Aktionsmodi-Kombinationen auf das Verhandlungsresultat, also auf den erreichten Grad an Konzertierung geben. Aufgrund der Fokussierung der Arbeit auf die Effektivität zivilgesellschaftlicher Modi der Interessenkoordination im Vergleich zu marktlichen oder staatlichen Modi der Interessenkoordination (vgl. 1.2) werden zunächst die Aktionsmodi-Kombinationen erörtert, welche Kooperation enthalten. Insgesamt konnten zwei solcher Kombinationen in den Fallstudien identifiziert werden. Eine dieser beiden Kombinationen enthält ausschließlich den Aktionsmodus Kooperation (KKK), die andere Kombination enthält neben Kooperation auch noch den Aktionsmodus Hierarchie (HKK). Im Hinblick auf beide Kombinationen resultierten die Verhandlungen zwar in Konzertierung, allerdings nicht in allen Fällen in einem hohen Grad an Konzertierung. In zwei der hier insgesamt vier betrachteten Fälle wird lediglich ein schwacher Grad an Konzertierung erreicht, in einem Fall ein mittlerer Grad und ebenfalls nur in einem Fall ein hoher Grad an Konzertierung. Aus der alleinigen Betrachtung der Aktionsmodi-Kombinationen, die den Aktionsmodus Kooperation enthalten, können nur sehr begrenzt Aussagen über die Effektivität zivilgesellschaftlicher Modi der Interessenkoordination gemacht werden. Zwar resultierten die tripartistischen Verhandlungsprozesse, die vom Aktionsmodus Kooperation geprägt waren, durchweg in Konzertierung, allerdings konnte kein Zusammenhang zwischen dem Aktionsmodus Kooperation und einem höheren Grad an Konzertierung nachgewiesen werden. Aus der Betrachtung dieser Aktionsmodi-Kombinationen allein kann deswegen nicht abgeleitet werden, dass der Aktionsmodus Kooperation zu höheren Graden an Konzertierung führt als die Aktionsmodi Hierarchie und Tauschhandel.

274

Deutschland und die Niederlande im Vergleich

Macht man allerdings die Gegenprobe und zieht ausschließlich die Verhandlungsprozesse in Betracht, in denen die Verhandlungen von den Aktionsmodi Tauschhandel und/oder Hierarchie geprägt waren, dann ist festzustellen, dass die Verhandlungen in den meisten Fällen in einem schwachen Grad an Konzertierung resultierten. In weitaus weniger Fällen waren die Verhandlungsergebnisse von einem mittleren Grad an Konzertierung und nur in einem Fall von einem hohen Grad an Konzertierung geprägt. Zwei dieser Verhandlungsprozesse endeten ganz ohne Konzertierung. Stellt man diese Ergebnisse den obigen Ergebnissen im Hinblick auf den Aktionsmodus Kooperation gegenüber, so ist festzustellen, dass Kooperation zwar nicht eine notwendige Bedingung für einen hohen Grad an Konzertierung ist, aber dennoch tendenziell zu einem höheren Grad an Konzertierung beiträgt als die Aktionsmodi Tauschhandel und Hierarchie. Ob ein Einfluss des Aktionsmodus auf den erreichten Grad an Konzertierung tatsächlich angenommen werden kann, wird im Folgenden durch eine Betrachtung der Wirkung der Aktionsmodi Tauschhandel und Hierarchie auf den Grad an Konzertierung überprüft. Der Aktionsmodus Hierarchie konnte in vier verschiedenen AktionsmodiKombinationen in den Fallstudien nachgewiesen werden. Eine dieser Aktionsmodi-Kombinationen war ausschließlich vom Aktionsmodus Hierarchie geprägt, zwei von Hierarchie und Tauschhandel und eine Kombination enthielt die Aktionsmodi Hierarchie und Kooperation. Die Verhandlungsprozesse, in denen Aktionsmodi-Kombinationen zum Tragen kamen, die den Aktionsmodus Hierarchie enthielten, resultierten in überwiegendem Maße in einem schwachen Grad an Konzertierung. In lediglich einem Fall wurde ein mittlerer Grad an Konzertierung erreicht, in zwei Fällen hingegen endeten die jeweiligen Verhandlungsprozesse ohne Konzertierung. Sechs der Aktionsmodi-Kombinationen enthielten den Aktionsmodus Tauschhandel, wobei vier dieser Kombinationen ausschließlich diesen Aktionsmodus enthielten. Diese Kombinationen unterschieden sich nicht hinsichtlich des Aktionsmodus, sondern hinsichtlich der Akteure, die sich beteiligten und die diesen anwendeten. Zwei Kombinationen weisen die Aktionsmodi Tauschhandel und Hierarchie auf. Die Verhandlungsprozesse, die von dieser AktionsmodiKombination geprägt waren, resultierten in den meisten Fällen ebenfalls in einem schwachen Grad an Konzertierung. Neben einigen Fällen, in denen die Verhandlungen mit einem mittleren Grad an Konzertierung endeten, wurde in einem dieser Fälle ein hoher Grad an Konzertierung erreicht. Gleichzeitig konnte in einem Fall keine Konzertierung durch die Verhandlungen mittels Tauschhandel erwirkt werden. Stellt man die auf jeweils einen Aktionsmodus fokussierten Erörterungen der Aktionsmodi-Kombinationen gegenüber, so kann zwar immer noch keine

Aktionsmodi und ihre Wirkung auf das Verhandlungsresultat

275

Aussage über die absolute Wirkung der einzelnen Aktionsmodi auf den Grad der Konzertierung gemacht werden, es ist aber ein Muster im Hinblick auf deren relative Wirkung erkennbar. Trotz der unterschiedlichen Häufigkeit im Hinblick auf das Vorkommen der verschiedenen Aktionsmodi in den Verhandlungsprozessen kann eine Tendenz in Bezug auf deren jeweilige Wirkung auf den erreichten Grad an Konzertierung festgestellt werden. Sind die Verhandlungen von dem Aktionsmodus Hierarchie geprägt, so ist das Verhandlungsergebnis tendenziell eher von keinem bis zu einem schwachen Grad an Konzertierung geprägt. Kommt der Aktionsmodus Tauschhandel in den Verhandlungen zum Tragen, so resultieren diese eher in einem schwachen bis mittleren Grad an Konzertierung. Kommt in den Verhandlungen der Aktionsmodus Kooperation zur Anwendung, so ist das Verhandlungsresultat tendenziell eher von einem mittleren bis hohen Grad an Konzertierung geprägt. Tabelle 22: Die relative Wirkung der Aktionsmodi auf das Verhandlungsresultat Aktionsmodi Kooperation Tauschhandel Hierarchie

keine  1 2

Grad der Konzertierung schwach mittel 2 1 19 9

5 1

hoch 1 1 

Quelle: Eigene Darstellung Keiner der drei Aktionsmodi kann weder als notwendige noch als hinreichende Bedingung für einen bestimmten Grad an Konzertierung identifiziert werden. Dennoch können relativ gesehen Zusammenhänge zwischen Aktionsmodus und Grad an Konzertierung festgestellt werden: (1) Je intensiver die Verhandlungen vom Aktionsmodus Kooperation geprägt sind, umso wahrscheinlicher ist, dass die Verhandlungen in einem mittleren oder hohen Grad an Konzertierung resultieren. (2) Je intensiver die Verhandlungen vom Aktionsmodus Tauschhandel geprägt sind, umso wahrscheinlicher ist, dass die Verhandlungen in einem schwachen oder mittleren Grad an Konzertierung resultieren. (3) Je intensiver die Verhandlungen vom Aktionsmodus Hierarchie geprägt sind, umso wahrscheinlicher ist, dass die Verhandlungen in einem schwachen Grad an Konzertierung resultieren oder scheitern. Es zeigt sich also, dass eine auf den Verhandlungsprozess fokussierte Betrachtungsweise differenziert nach den unterschiedlichen Mechanismen der Interessenkoordination verschiedener gesellschaftlicher Teilsysteme exaktere Aussagen über die Funktionsweise und Effektivität korporatistischer Verhandlungsarenen ermöglicht als rein auf die Struktur fokussierte

276

Deutschland und die Niederlande im Vergleich

Betrachtungsweisen. Außerdem ermöglicht diese Betrachtungsweise darüber hinaus Aussagen über die Effektivität zivilgesellschaftlicher Mechanismen der Interessenkoordination im Verhältnis zu marktlichen und staatlichen Mechanismen. Allerdings müssen auch die Grenzen dieser rein quantitativen Analyse der Ergebnisse der Länderstudien kritisch diskutiert werden. Zunächst muss die Validität der Analyseergebnisse hinterfragt werden. Von den möglichen 63 Aktionsmodi-Kombinationen konnten in den beiden Fallstudien nur neun festgestellt und somit der Untersuchung zu Grunde gelegt werden. In diesem Zusammenhang muss eine weitere Schwäche der Untersuchung kritisch gewürdigt werden, die aus der geringen Datenmenge folgt. Es ist davon auszugehen, dass es im Hinblick auf die Wirkung der einzelnen Aktionsmodi im Verhandlungsprozess darauf ankommt, welcher Akteur welchen Aktionsmodus in den Verhandlungen anwendet. Allerdings ist eine solche akteursspezifische Überprüfung aufgrund der unzureichenden Varianz der Fälle mittels einer rein quantitativen Analyse nicht möglich, weil die verschiedenen Aktionsmodi-Kombinationen nicht in allen jeweils möglichen akteursspezifischen Kombinationen in den Länderstudien nachzuweisen waren. Damit fehlen für verlässliche Aussagen über die akteursspezifische Wirkung der einzelnen Aktionsmodi die entsprechenden Kontrollvariablen. Neben der Validität der Analyseergebnisse stellt sich die Frage nach den länderspezifischen Bedingungen und deren Wirkung auf die von den Akteuren verwendeten Aktionsmodi sowie deren Wirkung auf das Verhandlungsresultat. In dieser ersten quantitativen Betrachtung wurde von diesen Bedingungen vollständig abstrahiert. Diese Grenze der Erklärungskraft der rein auf quantitativen Daten beruhenden Analyse wird noch verstärkt durch die Tatsache, dass die Auswertung in erheblichem Maße von Rand- bzw. Einzelfällen beeinflusst wird. So wurde beispielsweise ausschließlich in niederländischen Verhandlungsprozessen ein hoher Grad an Konzertierung erreicht. Rein von Hierarchie geprägte Verhandlungsprozesse kamen hingegen nur in den deutschen Verhandlungen zum Tragen. Der Erkenntnisgewinn der rein auf der Betrachtung der quantitativen Ergebnisse der Länderstudien basierenden Analyse erschöpft sich somit in der relativen Bestimmung des Zusammenhangs von Aktionsmodus und Grad der Konzertierung. Auf dieser Basis ist die Identifizierung von Gründen, welche das Vorkommen verschiedener Aktionsmodi in tripartistischen Verhandlungen sowie deren unterschiedliche Wirkung auf die Effektivität dieser Verhandlungen im Sinne von Konzertierung erklären, nicht möglich. Um die Defizite der rein auf quantitativen Ergebnissen basierenden Analyse zu beheben, ist eine ergänzende

Akteursspezifische Aktionsmodi im Ländervergleich

277

qualitative Analyse notwendig. Deswegen stehen im nächsten Abschnitt die länder- und akteursspezifischen Bedingungen im Fokus der Analyse.

4.2 Akteursspezifische Aktionsmodi im Ländervergleich Im Folgenden werden die Akteure und deren Aktionsmodi in den tripartistischen Verhandlungen länderübergreifend verglichen. Die Gegenüberstellung erfolgt auf der Grundlage der Systemzugehörigkeit der einzelnen Akteure, d.h. es werden jeweils die Aktionsmodi der Regierungen, der Gewerkschaften und der Arbeitgeberverbände in Deutschland und den Niederlanden auf Gemeinsamkeiten und Unterschiede hin erörtert. Diese Analyse ist notwendig, um beurteilen zu können, ob sich aus der Systemzugehörigkeit der Akteure Aussagen über deren Anwendung von Aktionsmodi und der Wirkung dieser Aktionsmodi in tripartistischen Verhandlungen ableiten lassen. Die Grundlage für diesen Vergleich bilden die aus den länderspezifischen Fallstudien hervorgegangenen Tabellen. Die Analyse der Aktionsmodi in der niederländischen Fallstudie umfasst drei politikfeldspezifische Verhandlungsstränge, die in je vier verschiedene, chronologisch aufeinander folgende Verhandlungsphasen unterteilt sind. Eine Ausnahme von dieser Einteilung stellt die Analyse der Frühverrentungsmaßnahmen VUT- und prepensioen-Regelungen dar. In diese wurde noch eine zusätzliche fünfte Verhandlungsphase, die Vorverhandlungen zu den Frühjahrsverhandlungen 2004, integriert. Der Grund für diese abweichende Einteilung ist der Kompromiss im Hinblick auf die Reform der VUT- und prepensioen-Regelungen, auf den sich die Akteure im Rahmen der Herbstverhandlungen 2003 verständigten (vgl. 2.3.3, 2.4.2). Aufgrund dieses Kompromisses wurde ein bedeutender Streitpunkt der Verhandlungen in die Vorverhandlungen zu den Frühjahrsberatungen 2004 verlegt. Die Vorverhandlungen prägten infolge dieser Verlagerung den weiteren Verhandlungsverlauf erheblich, wie die Analyse der Positionen sowie die Analyse der Aktionsmodi gezeigt haben. Die Untersuchung der politikfeldspezifischen Aktionsmodi in der niederländischen Fallstudie gliedert sich somit in 13 verschiedene Fälle. Die Erörterung der Aktionsmodi in der deutschen Fallstudie umfasst fünf politikfeldspezifische Verhandlungsstränge. Auch diese Verhandlungsstränge sind in verschiedene, chronologisch geordnete Verhandlungsphasen unterteilt. Im Unterschied zu der Analyse der Aktionsmodi im Rahmen der tripartistischen Verhandlungen auf niederländischer Seite konnten keine durchgehend einheitlichen Verhandlungsphasen für die verschiedenen Verhandlungsstränge identifiziert werden. Für die ländervergleichende akteursspezifische Erörterung der Aktionsmodi kann von diesem Unterschied zunächst abstrahiert werden, da im

278

Deutschland und die Niederlande im Vergleich

Fokus dieser Erörterung Gemeinsamkeiten und Unterschiede der Aktionsmodi systemisch identischer Akteure verschiedener Länder stehen. Aus der deutschen Fallstudie sind somit im Hinblick auf die Verhandlungsphasen 22 Fälle hervorgegangen. Auch von dem zahlenmäßig relativ großen Unterschied in Bezug auf die Anzahl der Fälle, der sich unter anderem aus den verschieden langen Beobachtungszeiträumen – im Fall des Museumpleinakkoord von 2003 - 2004, im Fall des Bündnisses für Arbeit von 1998 - 2001 – ergibt, kann zunächst abgesehen werden. In den folgenden Abschnitten werden die Gemeinsamkeiten und Unterschiede der systemisch identischen Akteure im Hinblick auf die Anwendung der verschiedenen Aktionsmodi ländervergleichend erörtert, wobei zunächst die Aktionsmodi der Regierungen betrachtet werden. 4.2.1 Balkenende II und Rot-Grün im Vergleich Im Folgenden werden die Aktionsmodi der Regierungen in den beiden, dieser Studie zu Grunde liegenden tripartistischen Verhandlungen erörtert. Die Analyse basiert auf den akteursspezifischen Ergebnissen der Länderstudien. Die Aktionsmodi der Regierungen werden in den beiden folgenden länderspezifischen Tabellen noch einmal nach Politikfeld und Verhandlungsphase differenziert wiedergegeben. Die Information ‚keine Verhandlungen‘ verweist darauf, dass in der Phase keine Verhandlungen zum dem betreffenden Politikfeld stattgefunden haben. Tabelle 23: Politikfeldspezifische Aktionsmodi der niederländischen Regierung Politikfeld/ Phase Frühjahr 2003 Herbst 2003 Vorverhandlungen Frühjahr 2004 Frühjahr 2004 Herbst 2004

WAO

VUT- und prepensioen

Tarifpolitik

Hierarchie Kooperation

Hierarchie Tauschhandel; Kooperation Hierarchie

Hierarchie Tauschhandel

Keine Verhandlungen Hierarchie Kooperation

Quelle: Eigene Darstellung

Hierarchie; Tauschhandel Tauschhandel; Kooperation

Keine Verhandlungen Hierarchie Tauschhandel

Akteursspezifische Aktionsmodi im Ländervergleich

279

Die Tabelle zeigt, dass die niederländische Regierung das Spektrum der ihr zur Verfügung stehenden Aktionsmodi in den tripartistischen Verhandlungen 2003/2004, die in dem so genannten Museumpleinakkoord resultierten, voll ausschöpfte. Die Regierung Balkenende II brachte ihre Positionen sowohl per Hierarchie als auch per Tauschhandel sowie per Kooperation in die tripartistischen Verhandlungen ein. Die folgende Tabelle gibt die Aktionsmodi der deutschen Regierung Schröder in den tripartistischen Verhandlungen im Rahmen des Bündnisses für Arbeit (1998 – 2003) ebenfalls nach Verhandlungsphase und Politikfeld differenziert wieder.

280

Deutschland und die Niederlande im Vergleich

Tabelle 24: Politikfeldspezifische Aktionsmodi der deutschen Regierung Politikfeld/ Phase

Tarifpolitik

Rente mit 60

Runde 1

Tauschhandel

Runde 2



Runde 3



Runde 4



Tauschhandel Keine Verhandlungen Tauschhandel Tauschhandel

Runde 5



Tauschhandel

Runde 6

Keine Verhandlungen

Keine Verhandlungen

Runde 7

Keine Verhandlungen

Keine Verhandlungen

Altersrentenstrukturreform Tauschhandel Hierarchie

Tauschhandel Keine Verhandlungen Keine Verhandlungen Tauschhandel Kooperation Tauschhandel Kooperation

Steuerpolitik

Niedriglohnsektor

Tauschhandel Hierarchie Tauschhandel Hierarchie

Kooperation

Tauschhandel

Hierarchie

Tauschhandel

Keine Verhandlungen Hierarchie

Keine Verhandlungen

Keine Verhandlungen

Keine Verhandlungen

Keine Verhandlungen

Keine Verhandlungen

Quelle: Eigene Darstellung Die oben stehende Tabelle zeigt, dass auch die deutsche Regierung alle ihr zur Verfügung stehenden Aktionsmodi in den tripartistischen Verhandlungen zum Einsatz brachte. Die deutsche Regierung brachte ihre Positionen ebenfalls per Hierarchie, per Tauschhandel sowie per Kooperation ein. Die beiden länderspezifischen Tabellen zeigen aber auch, dass die Regierungen hinsichtlich der Häufigkeit sowie der Art und Weise der Anwendung der verschiedenen Aktionsmodi erhebliche Unterschiede aufweisen. Darüber hinaus geht aus den Tabellen hervor, dass die beiden Regierungen auf unterschiedliche Art und Weise in die Verhandlungen involviert waren. Diese Unterschiede werden im Folgenden erörtert.

Akteursspezifische Aktionsmodi im Ländervergleich

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Vergleicht man die Häufigkeit, mit der die verschiedenen Aktionsmodi zur Anwendung seitens der Regierungen kamen, kommt man zu folgenden Ergebnissen. Das Handeln der niederländischen Regierung im Rahmen der tripartistischen Verhandlungen war überwiegend von Hierarchie gekennzeichnet. Der Aktionsmodus Hierarchie wurde in mehr als der Hälfte der Fälle, in denen die Regierung in die Verhandlungen involviert war, von dieser angewendet (sieben Fälle). Am zweithäufigsten brachte die Regierung Balkenende II ihre Position per Tauschhandel in die Verhandlungen ein (drei Fälle) und in den wenigsten Fällen wurde auf den Aktionsmodus Kooperation zurückgegriffen (zwei Fälle). Die deutsche Regierung hingegen wendete in den meisten Fällen, d.h. in weit über der Hälfte aller Fälle, den Aktionsmodus Tauschhandel an (zwölf Fälle). Am zweithäufigsten war das Handeln der deutschen Regierung in den tripartistischen Verhandlungen vom Aktionsmodus Hierarchie (fünf Fälle) und nur in einem Fall war das Handeln der Regierung Schröder von Kooperation geprägt. Beide Regierungen richteten ihr Handeln nicht entlang eines Aktionsmodus aus, sondern kombinierten in einigen Fällen je zwei verschiedene Aktionsmodi zur Durchsetzung ihrer Position. Sowohl die niederländische als auch die deutsche Regierung verknüpften die Aktionsmodi Hierarchie und Tauschhandel sowie Tauschhandel und Kooperation. Trotz dieser Gemeinsamkeit im Hinblick auf die Ausgestaltung der kombinierten Verhaltensweisen, unterschieden sich die Regierungen in deren Anwendung. Die niederländische Regierung wählte ein zweistufiges Vorgehen in drei Fällen, welche allesamt in dem Verhandlungsstrang „VUT- und prepensioenRegelungen“ zum Tragen kamen. In zwei Fällen kombinierte sie die Aktionsmodi Tauschhandel und Kooperation und zwar sowohl in den Herbstverhandlungen 2003 als auch in den Herbstverhandlungen 2004. Vom Verhandlungsverlauf stellten sich diese beiden Fälle ähnlich dar. Unter der Bedingung, dass eine Verhandlungspartei zu konkreten Zugeständnissen, also zu Tauschhandel, bereit war, wurde im Hinblick auf den Inhalt der Reform der VUT- und prepensioenRegelungen auf Kooperation gesetzt. Tauschhandel war also in beiden Fällen die Voraussetzung für Kooperation, was darin zum Ausdruck kommt, dass dieser Aktionsmodus in der Tabelle zuerst genannt wird. Allerdings unterschieden sich die beiden Fälle hinsichtlich des Akteurs, welcher die Bedingungen des Tauschhandels diktierte. In den Herbstverhandlungen 2003 war es die Regierung, die von den Gewerkschaften Zugeständnisse in Form von Lohnmäßigung sowie in Form der Implementierung einer Reform der Maßnahmen zum vorzeitigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben, welche das von der Regierung beabsichtigte Sparvolumen realisierte, einforderte. In den Herbstverhandlungen 2004 waren es die Gewerkschaften, welche die Regierung zum Tauschhandel in Form von Unterlassen bereits beschlossener Reformmaßnahmen zwangen. Die Gewerkschaf-

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Deutschland und die Niederlande im Vergleich

ten waren dazu in der Lage, weil sie ihre Verhandlungsmacht gegenüber der Regierung durch eine der größten Massendemonstrationen der Nachkriegszeit ausgebaut hatten (vgl. 2.4.2). Die Kombination Hierarchie und Tauschhandel, welche die niederländische Regierung in den Frühjahrsverhandlungen 2004 anwendete, unterschied sich von der Kombination Tauschhandel und Kooperation dadurch, dass die Regierung die Tauschmasse einseitig festlegte. Die Regierung diktierte also nicht nur die Bedingungen, unter denen der Tauschhandel zustande kommen sollte, sondern auch den Inhalt des Tauschhandels. Konkret bestand der Tauschhandel in der Zustimmung der Gewerkschaften und der Arbeitgeberverbände zu einem neuen Reformvorschlag seitens der Regierung, die dafür von ihrem ursprünglichen Reformplan, den die Gewerkschaften und Teile der Arbeitgeberverbände ablehnten, absah. Allerdings war das Handeln der Regierung in diesem Fall eher von Hierarchie als von Tauschhandel geprägt, weil diese androhte, ihren ursprünglichen Reformplan zu implementieren, falls die Sozialpartner dem neuen Reformplan nicht zustimmen sollten (vgl. 2.4.2). Das Handeln der deutschen Regierung war in drei Fällen von einem kombinierten Vorgehen geprägt. Allerdings waren diese Kombinationen nicht auf einen politikfeldspezifischen Verhandlungsstrang fokussiert, sondern wurden von der Bundesregierung innerhalb von zwei Verhandlungssträngen angewendet. Die Kombination Tauschhandel und Kooperation prägte das Handeln der deutschen Regierung lediglich im Rahmen des politikfeldspezifischen Verhandlungsstrangs „Altersrentenstrukturreform“. Die Bundesregierung forcierte in den Verhandlungen die Implementierung des Aktionsmodus Tauschhandel und zwar in Form von gesetzlichen Maßnahmen zum Ausbau der Beteiligung von Arbeitnehmern am Produktivkapital gegen die Akzeptanz der Verbreiterung der Altersrentenstruktur um Elemente der kapitalgedeckten Altersvorsorge. Die Kooperation bezog sich auch in diesem Fall auf die inhaltliche Ausgestaltung der Unternehmensbeteiligung von Arbeitnehmern, die auf der tariflichen Ebene von den Tarifvertragsparteien weiterentwickelt werden sollte. Der gleiche Inhalt lag auch dem zweiten Fall kombinierten Handelns zu Grunde (vgl. 3.3.2). Die Kombination von Hierarchie und Tauschhandel wendete die Regierung in dem Verhandlungsstrang Steuerpolitik an. Auch in diesem Fall dominierte Hierarchie die Kopplung der beiden Aktionsmodi (vgl. 3.3.3). Die Bundesregierung brachte zwar verschiedene steuerpolitische Reformmaßnahmen als Tauschmasse in das Bündnis für Arbeit ein, diese wurden aber unabhängig von den Verhandlungen im Bündnis sowie ohne eine aktive Einbeziehung der Gewerkschaften und Arbeitgeber bei der Ausgestaltung dieser Maßnahmen über den parlamentarischen Prozess verwirklicht.

Akteursspezifische Aktionsmodi im Ländervergleich

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Das Handeln der niederländischen und der deutschen Regierung unterschied sich somit wesentlich in Bezug auf die Häufigkeit der Anwendung der jeweiligen Aktionsmodi sowie in Bezug auf die Art und Weise der Anwendung. Während die niederländische Regierung ihre Positionen in die tripartistischen Verhandlungen hauptsächlich per Hierarchie einbrachte, wählte die deutsche Regierung in den meisten Fällen ein von Tauschhandel geprägtes Vorgehen. Beide Regierungen verfolgten ihre Positionen in den jeweiligen Verhandlungen auch per zweistufiger Handlungsweise. Während die niederländische Regierung ein solches Vorgehen lediglich in Bezug auf einen politikfeldspezifischen Verhandlungsstrang anwendete, war das Handeln der deutschen Regierung in Bezug auf mehrere politikfeldspezifische Verhandlungsstränge von dieser Art des Vorgehens geprägt. Um erörtern zu können, inwiefern die von der Regierung angewendeten Aktionsmodi jeweils den Verhandlungsprozess beeinflussten, muss diese statische Analyse der Verhaltensweisen des Akteurs Regierung um eine dynamische Analyse ergänzt werden. Die geschieht im Folgenden, indem die einzelnen Verhandlungsphasen nicht selektiv, sondern im Verhandlungsprozess entsprechend zusammenhängend im Fokus der Analyse stehen. Die niederländische Regierung hat ihre Positionen in der ersten Verhandlungsrunde in allen untersuchten politikfeldspezifischen Verhandlungssträngen per Hierarchie eingebracht. Die deutsche Regierung hingegen ist in die Verhandlungen mit den Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften überwiegend mit Tauschhandel eingestiegen. Nur im Hinblick auf den Verhandlungsstrang Niedriglohnsektor war das Handeln der Regierung in der ersten Phase von Kooperation geprägt. Die Aktionsmodi der Regierungen in der jeweils ersten Verhandlungsphase spiegeln also die dominanten Aktionsmodi der Regierungen im gesamten Verhandlungsverlauf wider. Gemeinsam ist beiden Regierungen, dass sie ihre Positionen hinsichtlich aller untersuchten politikfeldspezifischen Verhandlungsstränge zu Beginn der Verhandlungen einbrachten. Die Erörterung des Verhandlungsverlaufes wird im Folgenden zeigen, dass sich die niederländische und deutsche Regierung auch hinsichtlich des Ausmaßes, in dem sie in die Verhandlungen insgesamt involviert waren, unterschieden. Die niederländische Regierung Balkenende II änderte ihr Handeln in Bezug auf alle Verhandlungsstränge. Sie verfolgte die Durchsetzung ihrer Interessen nicht länger per Hierarchie, sondern brachte ihre Positionen per Tauschhandel und Kooperation ein, wobei der erstere Aktionsmodus überwog. Allerdings wich die niederländische Regierung auch von diesen Aktionsmodi wieder ab und machte in den beiden nächsten Verhandlungsphasen, in den Vorverhandlungen und in den Verhandlungen im Rahmen der Frühjahrsberatungen 2004, erneut Gebrauch von dem Aktionsmodus Hierarchie. Dass die Regierung in der Ver-

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Deutschland und die Niederlande im Vergleich

handlungsphase „Vorverhandlungen Frühjahr 2004“ nur in den politikfeldspezifischen Verhandlungsstrang „VUT- und prepensioen“ involviert war, liegt daran, dass dieses Thema der einzige Verhandlungsgegenstand in dieser Phase der Verhandlungen war. Die gemeinsame Betrachtung der Phasen „Vorverhandlung Frühjahr 2004“ und „Verhandlung Frühjahr 2004“ ist wiederum darauf zurückzuführen, dass die beiden Verhandlungsphasen prozessual verwoben waren (Vgl. 2.2.3). In der letzten Phase der tripartistischen Verhandlungen, in der letztlich der so genannte Museumpleinakkoord abgeschlossen wurde, schwenkte die Regierung abermals auf die Aktionsmodi Tauschhandel und Kooperation um, wobei wieder ersterer überwog. Eine dynamische Betrachtung lässt also ein Muster hinsichtlich der Verhaltensweisen der Regierung Balkenende erkennen, welches in einem stetigen Wandel von der hierarchischen Interessendurchsetzung hin zur Interessendurchsetzung per Tauschhandel bestand. Die deutsche Regierung Schröder änderte ihr Verhalten ebenfalls überwiegend in den jeweils zweiten politikfeldspezifischen Verhandlungsrunden, die nicht unbedingt mit der Anzahl der Verhandlungsrunden des Bündnisses für Arbeit korrespondieren müssen, weil nicht alle Verhandlungsstränge Gegenstand jeder Bündnisverhandlung waren. In zwei Fällen wechselte die deutsche Regierung vom Aktionsmodus Tauschhandel auf den Aktionsmodus Hierarchie, wobei sie in einem dieser beiden Fälle nicht auf den Aktionsmodus Hierarchie allein zurückgriff, sondern zu einer Verknüpfung von Hierarchie und Tauschhandel überging. In einem Fall behielt sie den Aktionsmodus Tauschhandel bei und in einem Fall änderte sich ihr Verhalten von Kooperation in Tauschhandel ab. Auch für die deutsche Regierung lässt sich infolge der zweiten politikfeldspezifischen Verhandlungsrunden ein Muster in ihren Verhaltensweisen erkennen. Allerdings im Vergleich zu dem der niederländischen Regierung in anderer Hinsicht. Während sich das Verhaltensmuster der niederländischen Regierung auf Wechsel von Aktionsmodi im Zeitablauf bezieht, bezieht sich das Verhaltensmuster der deutschen Regierung auf den Beibehalt von Aktionsmodi im Zeitablauf. Die Regierung behielt entweder infolge der zweiten oder der dritten politikfeldspezifischen Verhandlungsrunde den jeweiligen Aktionsmodi bei. Die Spannbreite der Aktionsmodi reichte von Hierarchie, Tauschhandel und Kooperation bis zu keine Beteiligung, wobei Kooperation nur in Verbindung mit Tauschhandel das Handeln der Regierung prägte. Dabei ist der Aspekt, dass die deutsche Regierung im Hinblick auf den politikfeldspezifischen Verhandlungsstrang „Tarifpolitik“ nicht länger in die Verhandlungen involviert war bzw. im Hinblick auf den Verhandlungsstrang „Steu-

Akteursspezifische Aktionsmodi im Ländervergleich

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erpolitik“ als einziger Akteur in den Verhandlungen agierte93 besonders hervorzuheben, denn hieraus sind im Vergleich zum Verhalten der niederländischen Regierung in den jeweiligen tripartistischen Verhandlungen mehrere Schlüsse ableitbar. Erstens zeigt sich, dass für die deutsche Fallstudie zumindest im Hinblick auf diese beiden Verhandlungsstränge nicht von tripartistischen Verhandlungen die Rede sein kann. Aus der niederländischen Fallstudie ging hervor, dass dort im Hinblick auf alle politikfeldspezifischen Verhandlungsstränge erstreckten. Zweitens ist festzustellen, dass sich die niederländische Regierung im Zeitablauf den tripartistischen Verhandlungen als Handlungsarena insgesamt stärker zuwendete, während die deutsche Regierung ihr Engagement in diese Richtung verringerte. Hinsichtlich der Aktionsmodi der niederländischen und der deutschen Regierungen in den untersuchten tripartistischen Verhandlungen bleibt somit festzuhalten, dass sich die Aktionsmodi der niederländischen Regierung in Bezug auf die verschiedenen Politikfelder zumindest ähnelten und somit ein Muster in Bezug auf das Verhalten der Regierung gegenüber tripartistischen Verhandlungen als Handlungsarena erkennbar ist, während ein politikfeldübergreifendes Muster im Verhalten der deutschen Regierung nicht auszumachen ist. Deren Aktionsmodi waren von einer wesentlich größeren politikfeldspezifischen Selektivität gekennzeichnet, was nicht zuletzt an der großen Spannbreite der Aktionsmodi abzulesen ist. Vor dem Hintergrund des von den Regierungen jeweils am häufigsten angewendeten Aktionsmodus überrascht dieses Ergebnis ein wenig. Denn die deutsche Regierung setzte überwiegend den Aktionsmodus Tauschhandel ein, die niederländische Regierung hingegen brachte ihre Positionen in den meisten Fällen per Hierarchie ein. Aus den länderspezifischen Fallstudien ging hervor, dass sich die beiden Regierungen in ähnlichen Ausgangspositionen befanden. Beide Regierungen waren erst kurz vor der Aufnahme der Verhandlungen ins Amt gewählt worden. Ihr Handeln in der ersten Verhandlungsrunde war somit im Wesentlichen geprägt von den Vereinbarungen, die im Hinblick auf sozial- und arbeitsmarktpolitische Reformen in den Koalitionsverträgen festgelegt worden waren. Während der Koalitionsvertrag der niederländischen Regierung Balkenende II sehr konkrete Reformmaßnahmen und -ziele beinhaltete, für deren Implementierung keine Notwendigkeit der Verhandlung oder Beratung mit den Sozialpartnern bestand, hatten sich die deutschen Regierungsparteien SPD und Die Grünen in ihrem Koalitionsvertrag nicht auf konkrete Reformmaßnahmen im Bereich der

93

Dies kann allein aus der Tabelle nicht herausgelesen werden, geht aber aus der Ergebnistabelle der Analyse der akteursspezifischen Aktionsmodi hinsichtlich des Politikfeldes Steuerpolitik hervor (vgl. 3.3.3).

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Deutschland und die Niederlande im Vergleich

Sozial- und Arbeitsmarktpolitik verständigt, sondern beschlossen, diese im Rahmen tripartistischer Verhandlungen entwickeln zu lassen. Diese unterschiedlichen Haltungen der beiden Regierungen sind nicht in erster Linie auf deren unterschiedliche parteipolitische Zusammensetzung zurückzuführen, sondern auf die öffentliche Meinung im Hinblick auf tripartistische Verhandlungen als Politikarena. In den Niederlanden war die öffentliche Meinung in Bezug auf tripartistische Verhandlungen noch stark von Pim Fortuyns Kritik am Poldermodell geprägt, dem Bild eines Elitenkonsenses, der sich losgelöst vom Volk bzw. Wählerwillen bildet. Der niederländische Begriff hierfür ist die „Haager Käseglocke“, die sinnbildlich für einen von der nichtpolitischen Welt abgeschirmten Raum steht, in dem die politisch-bürokratische Elite Politik betreibt. Tripartistisch geschlossene Abkommen wurden in diesem Sinne als „kompromisshafte Tauschaktionen“ betrachtet, deren Zustandekommen und Inhalte von Außenstehenden nicht beeinflusst werden kann (Cuperus 2003: 8). Insofern spiegelt das Verhalten der Regierung Balkenende II die damals aktuelle öffentliche Meinung in den Niederlanden gegenüber tripartistischen Verhandlungen wider. Die Öffentlichkeit favorisierte Politisierung, Polarisierung und eine starke, unabhängige Regierung gegenüber De-Politisierung, Konsens und Elitenkartellen. In Deutschland hingegen wurde 1998 zu Beginn der Regierung Schröder I das niederländische Poldermodell in den Medien und in der Öffentlichkeit als ein sehr erfolgreiches Instrument zur Bekämpfung von Arbeitslosigkeit diskutiert. 1997 erhielt die Stiftung der Arbeit den Carl-Bertelsmann-Preis. Das Poldermodell galt als Paradebeispiel für die Entwicklung und die Implementierung notwendiger struktureller Reformen im gesellschaftlichen Einklang, der über die Einbeziehung von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden hergestellt wurde. Insofern spiegelt auch das Verhalten der Regierung Schröder I die öffentliche Meinung hinsichtlich tripartistischer Verhandlungen als Politikarena wider. Die unterschiedlichen Ausrichtungen der Regierungen in Bezug auf tripartistische Verhandlungen determinierten jeweils deren Verlauf. Die niederländische Regierung hatte mit ihrem Verhalten die Verhandlungsgegenstände klar definiert, die deutsche Regierung hat diese hingegen unbestimmt gelassen. Hierin dürfte auch ein Grund liegen, warum in den Verhandlungen zum Museumpleinakkoord politikfeldübergreifende Verhandlungen geführt wurden, in den Verhandlungen zum Bündnis für Arbeit hingegen politikfeldspezifische. Darüber hinaus hatte die niederländische Regierung nicht nur den Inhalt der Verhandlungen bestimmt, sondern auch noch maßgeblich auf den Verhandlungszeitraum eingewirkt. Denn die konkrete Festlegung auf Reformmaßnahmen und deren Implementierung diktierte den Verhandlungspartnern das Verhandlungszeitfenster.

Akteursspezifische Aktionsmodi im Ländervergleich

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Die deutsche Regierung hingegen wandte den „Schatten der Hierarchie“ in keinem einzigen Fall an, obwohl auch ihr legislative Instrumente hierfür zur Verfügung gestanden hätten. Ein Beispiel hierfür ist die Tarifpolitik. Als sich der politikfeldübergreifende Tausch nicht so entwickelte, wie es sich die deutsche Regierung erhofft hatte, zog sie daraus zwei Schlüsse. Zum einen entzog sie dem Bündnis für Arbeit das Politikfeld Steuerpolitik als Verhandlungsgegenstand und zum anderen betätigte sie sich nicht als Verhandlungspartner im Hinblick auf das Politikfeld Tarifpolitik. Dabei verfügte die deutsche Regierung trotz der gesetzlich verankerten Tarifautonomie über ähnliche gesetzliche Instrumente zur Beeinflussung der Tarifpolitik wie die niederländische Regierung94. Anders als die niederländische Regierung brachte die deutsche Bundesregierung diese Instrumente aber nicht in die tripartistischen Verhandlungen zur Durchsetzung ihrer tarifpolitischen Position ein. Die niederländische Regierung drohte mehrmals damit, im Falle von zu hohen Tarifabschlüssen diese nicht für allgemeinverbindlich zu erklären sowie die Ausrichtung der Höhe von Sozialtransfers am Wachstum von Löhnen und Gehältern auszusetzen (vgl. 2.4.3). Die Aktionsmodi Hierarchie und Tauschhandel spiegeln somit die Politikdimensionen wieder, die für die Regierungen in Bezug auf tripartistische Verhandlungen im Mittelpunkt standen. Während die niederländische Regierung ihr Handeln vor allem entlang der politics-Dimension ausrichtete, war für die deutsche Regierung die policy-Dimension zentral. Diese unterschiedliche Ausrichtung des jeweiligen Regierungshandelns wirkte sich erheblich auf die Verhandlungsprozesse aus. Die tripartistischen Verhandlungen im niederländischen Fall gestalteten sich zu einem seriellen Verhandlungsprozess in Form von gleichzeitigen, politikfeldübergreifenden Verhandlungen, der wesentlich von der niederländischen Regierung gesteuert wurde. Die tripartistischen Verhandlungen im deutschen Fall hingegen entwickelten sich zu einem parallelen Verhandlungsprozess in Form von zeitlich unabhängigen, politikfeldspezifischen Verhandlungen. Der deutschen Regierung gelang es trotz verschiedener Versuche nicht, politikfeldübergreifende Verhandlungen zu implementieren und scheiterte somit hinsichtlich der Steuerung dieser Verhandlungen. Auch wenn die Verhaltensweisen der Regierungen in beiden Fällen den Verhandlungsprozess wesentlich prägten, so geht aus den beiden Fallstudien aber auch hervor, dass die Regierungen ihr Handeln nicht autonom und ausschließlich an ihren Interessen ausrichteten, sondern dass auch die Verhaltensweisen der Gewerkschaften und der Arbeitgeberbände ihr Verhalten beeinfluss94 Auch die deutsche Tarifvertragsgesetzgebung kennt die Allgemeinverbindlichkeitserklärung für Tarifverträge und bis zur Einführung des ersten Gesetzes über moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt 2003 war auch in Deutschland die Höhe der Sozialtransfers an die Höhe der Löhne und Gehälter gekoppelt (Kirsch/Bispinck 2002, Steffen 2008).

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Deutschland und die Niederlande im Vergleich

ten. Deswegen werden im nächsten Abschnitt die Verhaltensweisen dieser systemidentischen Akteure miteinander verglichen. 4.2.2 Die Gewerkschaften Im Folgenden werden die Aktionsmodi der Gewerkschaften in den tripartistischen Verhandlungen zum „Museumpleinakkoord“ und zum „Bündnis für Arbeit“ auf der Grundlage der Ergebnisse der beiden Länderstudien vergleichend analysiert. Diese werden in den beiden Tabellen nach Land, Politikfeld und Verhandlungsphase differenziert zusammengefasst. Tabelle 25: Politikfeldspezifische Aktionsmodi der niederländischen Gewerkschaften Politikfeld/ Phase Frühjahr 2003 Herbst 2003

WAO

VUT- und prepensioen

Tarifpolitik

Kooperation; Tauschhandel Kooperation

Tauschhandel

Tauschhandel Tauschhandel

Frühjahr 2004

Tauschhandel

Tauschhandel Kooperation Kooperation mit mittelständischen Arbeitgeberverbänden Tauschhandel Tauschhandel

Herbst 2004

Kooperation Tauschhandel

Tauschhandel Kooperation

Vorverhandlungen Frühjahr 2004

Keine Verhandlungen

Keine Verhandlungen

Tauschhandel Tauschhandel

Quelle: Eigene Darstellung Die Tabelle zeigt, dass die niederländischen Gewerkschaften ihrem Verhalten in den tripartistischen Verhandlungen in erster Linie den Aktionsmodus Tauschhandel zu Grunde gelegt haben. Ihr Handeln war am zweithäufigsten vom Aktionsmodus Kooperation geprägt. In keiner Verhandlungsphase wurde von den Gewerkschaften der Aktionsmodus Hierarchie angewendet. Die nächste Tabelle

Akteursspezifische Aktionsmodi im Ländervergleich

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zeigt die Aktionsmodi der deutschen Gewerkschaften in den Verhandlungen zum Bündnis für Arbeit. Tabelle 26: Politikfeldspezifische Aktionsmodi der deutschen Gewerkschaften Politikfeld/ Phase

Tarifpolitik

Rente mit 60

Altersrentenstrukturreform

Steuerpolitik

Niedriglohnsektor

Runde 1

Tauschhandel







Runde 2

Tauschhandel





Runde 3

Tauschhandel Tauschhandel

Tauschhandel Keine Verhandlungen



Runde 4

Runde 5

Tauschhandel

Keine Verhandlungen Tauschhandel IG Metall: Tauschhandel; Hierarchie Rest: Tauschhandel Tauschhandel

Kooperation Keine Verhandlungen Tauschhandel Tauschhandel

Keine Verhandlungen



Runde 6

Keine Verhandlungen





Runde 7

Keine Verhandlungen

IG BCE: Kooperation; Rest:Tausch -handel



Keine Verhandlungen Keine Verhandlungen



Keine Verhandlungen Keine Verhandlungen Keine Verhandlungen

Quelle: Eigene Darstellung Die deutschen Gewerkschaften verfolgten ihre Interessen in den tripartistischen Verhandlungen zum Bündnis für Arbeit ebenfalls überwiegend per Tauschhan-

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Deutschland und die Niederlande im Vergleich

del. Der Aktionsmodus Kooperation wurde im Verhältnis dazu von gewerkschaftlicher Seite wesentlich seltener angewandt, allerdings öfter als der Aktionsmodus Hierarchie, der in einem Fall das Handeln der Arbeitnehmerseite prägte. Vergleicht man die Aktionsmodi der niederländischen und der deutschen Gewerkschaften in den jeweiligen tripartistischen Verhandlungen, so sind hinsichtlich der jeweiligen Häufigkeit folgende Ergebnisse festzuhalten. Sowohl die niederländischen als auch die deutschen Gewerkschaften brachten ihre Positionen in den jeweiligen tripartistischen Verhandlungen in überwiegendem Maße per Tauschhandel ein. Den Gewerkschaften ist darüber hinaus gemein, dass beide am zweithäufigsten den Aktionsmodus Kooperation einsetzten. Im Gegensatz zu den niederländischen Gewerkschaften nutzten die deutschen das gesamte Spektrum der zur Verfügung stehenden Aktionsmodi. Während sich die niederländischen Gewerkschaften auf die Aktionsmodi Tauschhandel und Kooperation beschränkten, wendeten die deutschen Gewerkschaften auch den Aktionsmodus Hierarchie an, und zwar in der Art und Weise, dass sie von der Regierung gesetzliche Maßnahmen einforderten. Des Weiteren ist festzustellen, dass sich die deutschen und die niederländischen Gewerkschaften in der Art und Weise der Anwendung der Aktionsmodi wesentlich unterschieden. Die niederländischen Gewerkschaften verfolgten die Durchsetzung ihrer Interessen in den tripartistischen Verhandlungen mehrmals mittels einer Kombination verschiedener Aktionsmodi, wobei diese Kombinationen ausschließlich aus den Aktionsmodi Tauschhandel und Kooperation bestanden. In jedem dieser Fälle dominierte einer der beiden Aktionsmodi, d.h. die erfolgreiche Implementierung des jeweils dominanten Aktionsmodus kann als Voraussetzung für die Anwendung des anderen Aktionsmodus aufgefasst werden. In der Tabelle kommt diese Rangfolge der Aktionsmodi durch deren Nennung zum Tragen, der dominante Aktionsmodus ist der zuerst genannte. In zwei Fällen dominierte der Aktionsmodus Tauschhandel. In diesen folgte die Kombination der Aktionsmodi Tauschhandel und Kooperation dem gleichen Muster: Durch die Etablierung von Tauschhandel als zentralem Modus der Interessenkoordination sollte eine hierarchische Interessendurchsetzung seitens der Regierung verhindert werden. Der Aktionsmodus Kooperation bezog sich dann infolge der erfolgreichen Implementierung des Aktionsmodus Tauschhandel auf den Reforminhalt. Dieser wurde mittels weiterer Verhandlungen unter der Maßgabe der von der Regierung beabsichtigten Reformziele konzipiert (vgl. 2.4.2). Die Gewerkschaften wählten diese Art der Anwendung der Aktionsmodi ausschließlich für den politikfeldspezifischen Verhandlungsstrang „VUT- und prepensioen“. Aus der alleinigen Betrachtung der gewerkschaftlichen Aktionsmodi lassen sich hieraus noch keine relevanten Schlussfolgerungen ziehen. Allerdings ist diese Information in Verbindung mit der Analyse der Aktionsmodi der Ar-

Akteursspezifische Aktionsmodi im Ländervergleich

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beitgeberverbände verwertbar und wird deswegen im nächsten Abschnitt noch einmal aufgegriffen. In den anderen beiden Fällen kombinierten Vorgehens dominierte der Aktionsmodus Kooperation. Auch diesen Fällen lag das gleiche Handlungsmuster zu Grunde: Die niederländischen Gewerkschaften erkannten die Reformnotwendigkeit einer spezifischen sozialstaatlichen Leistung an und stimmten der Implementierung weitreichender Reformen prinzipiell zu. Auf Basis dieser grundsätzlichen Anerkennung der Reformnotwendigkeit war das Handeln der Gewerkschaften dann aber eher von dem Aktionsmodus Tauschhandel geprägt. In den Verhandlungen über den konkreten Reforminhalt verfolgten die Gewerkschaften eher das Ziel der Interessendurchsetzung bzw. des Interessenausgleichs, welches vor allem in der vertraglichen Ausgestaltung der betreffenden Reform zum Ausdruck kommt (vgl. 2.4.1). Diese Aktionsmodi-Kombination lag dem gewerkschaftlichen Handeln ausschließlich in Bezug auf den politikfeldspezifischen Verhandlungsstrang „WAO“ zu Grunde. Auch auf diese Tatsache wird erst im nächsten Abschnitt im Hinblick auf die Aktionsmodi der Arbeitgeber näher eingegangen. In Deutschland hingegen war das Handeln der Gewerkschaften lediglich von einem einzigen Aktionsmodus geprägt. Eine Kombination verschiedener Aktionsmodi kam nur in einem einzigen Fall zum Tragen. Die Einzelgewerkschaft IG Metall wählte in einer Verhandlungsphase eines politikfeldspezifischen Verhandlungsstrang ein kombiniertes Vorgehen bestehend aus den Aktionsmodi Hierarchie und Tauschhandel. Diese Aktionsmodi-Kombination unterscheidet sich zwar fundamental von den Aktionsmodi-Kombinationen, welche dem Handeln der niederländischen Gewerkschaften zu Grunde lagen, die Handlungsmuster ähneln sich aber dennoch. Die IG Metall forderte von der Bundesregierung die Durchsetzung ihrer Interessen per Hierarchie ein, konkret forderte deren Vorsitzender von der Regierung die Implementierung des IG Metall eigenen Frühverrentungsmodell „Rente mit 60“ mittels gesetzlicher Maßnahmen. Die IG Metall hatte sich in den Verhandlungen zuvor in diesem politikfeldspezifischen Verhandlungsstrang nicht durchsetzen können, es war darüber hinaus aber auch zu keiner anderen Einigung gekommen. Die IG Metall konnte sich mit ihrer Forderung zwar nicht gänzlich, aber dennoch insoweit durchsetzen, als dass die Bundesregierung sich zumindest aktiver für eine Lösung hinsichtlich dieser Verhandlungen einsetzte. Auf der Grundlage dieses verstärkten Engagements der Bundesregierung in diesem Verhandlungsstrang, der in erster Linie im Interesse der IG Metall lag, war die IG Metall dann zu Tauschhandel bereit (vgl. 3.3.2). Anhand dieses kombinierten Vorgehens, welches hinsichtlich der Aktionsmodi der Gewerkschaften in der deutschen Fallstudie eine absolute Ausnahme darstellte, wird ein weiteres gewichtiges Charakteristikum im Handeln der deut-

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Deutschland und die Niederlande im Vergleich

schen Gewerkschaften deutlich. Die Interessen der verschiedenen Einzelgewerkschaften waren im Hinblick auf mindestens zwei politikfeldspezifische Verhandlungsstränge nicht einheitlich. Dies kam im Verhandlungsprozess vor allem in zwei Fällen zum Tragen, in denen je eine Einzelgewerkschaft einen anderen Aktionsmodus zur Durchsetzung ihrer Interessen anwendete als der Rest der Gewerkschaften. Bei den Gewerkschaften handelte es sich um die IG Metall und die IG BCE, damals beiden größten Einzelgewerkschaften innerhalb des DGB. Die niederländischen Gewerkschaften hingegen wählten in allen Verhandlungsphasen einen einheitlichen Aktionsmodus bzw. einheitliche AktionsmodiKombinationen zur Vertretung ihrer Interessen. Die Analyse der Positionen hat zwar gezeigt, dass auch die Interessen der niederländischen Gewerkschaften nicht immer identisch waren. Letztendlich war aber die Schnittmenge hinsichtlich der Interessen immer groß genug, um in den Verhandlungen einheitlich zu agieren. Im direkten Vergleich der länderspezifischen Ergebnisse ist in diesem Zusammenhang interessant, dass die niederländischen Gewerkschaften ausgerechnet im Verhandlungsstrang „Frühverrentung“ („VUT- en prepensioen“) mit den mittelständischen Arbeitgeberverbänden zur Durchsetzung ihrer Interessen kooperierten, während die deutschen Gewerkschaften in diesem politikfeldspezifischen Verhandlungsstrang („Rente mit 60“) ihre unterschiedlichen Interessen teils mit unterschiedlichen Aktionsmodi verteidigten. Hinsichtlich desgleichen Politikfeldes war also die Interessenverteilung innerhalb der Gewerkschaften in beiden Ländern völlig unterschiedlich. Während die Interessen der niederländischen Gewerkschaften im Hinblick auf die Reform der Frühverrentungsmaßnahmen nahezu identisch waren, was diesen eine Kooperation mit den mittelständischen Arbeitgeberverbänden ermöglichte, waren die Interessen der deutschen Gewerkschaften im Hinblick auf die Reformen dieser Maßnahmen völlig verschieden. Es war ihnen nicht möglich, mit einer Stimme zu sprechen, was letztlich auch dazu beitrug, dass die Verhandlungen über diese Reformen nicht im Bündnis für Arbeit, sondern auf der dezentralen Ebene in den Tarifverhandlungen abgeschlossen wurden (vgl. 3.3.2). Geht man über die statische Betrachtung der Aktionsmodi hinaus und bezieht auch den Verhandlungsverlauf mit ein, dann fallen weitere Unterschiede ins Gewicht. Zunächst kommt auch hinsichtlich der gewerkschaftlichen Aktionsmodi die unterschiedliche Entwicklung der Verhandlungsprozesse insgesamt zum Tragen. Die niederländischen Verhandlungen zum „Museumpleinakkoord“ entwickelten sich zu einem seriellen Verhandlungsprozess, was im Hinblick auf die Gewerkschaften vor allem darin zum Ausdruck kommt, dass diese in jeder

Akteursspezifische Aktionsmodi im Ländervergleich

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Verhandlungsphase in jeden Verhandlungsstrang involviert waren95. Die deutschen Verhandlungen im Bündnis für Arbeit entwickelten sich hingegen zu einem parallelen Verhandlungsprozess in Form von zeitlich unabhängigen, politikfeldspezifischen Verhandlungen. Dies kommt hinsichtlich der gewerkschaftlichen Aktionsmodi vor allem darin zum Tragen, dass nicht in jeder Verhandlungsphase alle politikfeldspezifischen Verhandlungsstränge Gegenstand der Verhandlungen waren und dass die Gewerkschaften nicht in jeder Verhandlungsphase in jeden politikfeldspezifischen Verhandlungsstrang involviert waren. Letzteres gilt für den Verhandlungsstrang „Steuerpolitik“. Aus dem Vergleich der gewerkschaftlichen Aktionsmodi im Verhandlungsverlauf geht des Weiteren hervor, dass die deutschen Gewerkschaften erstens fast ausschließlich den Aktionsmodus Tauschhandel anwendeten und zweitens von diesem im Verhandlungsverlauf nicht mehr abwichen. Die niederländischen Gewerkschaften hingegen haben in der Anwendung der verschiedenen Aktionsmodi im Verhandlungsverlauf eine größere Variation aufzuweisen. Dieser Unterschied kann ebenfalls auf die unterschiedlichen länderspezifischen Entwicklungen der jeweiligen Verhandlungsprozesse insgesamt zurückgeführt werden. Darüber hinaus beeinflussten aber auch weitere, länderspezifische Faktoren die jeweiligen Aktionsmodi der Gewerkschaften. Grundsätzlich kommen die verschiedenen Organisationsprinzipien der Gewerkschaften in den Niederlanden und in Deutschland im Hinblick auf den Verhandlungsprozess zum Tragen. In Deutschland sind die Gewerkschaften nach dem Prinzip der Einheitsgewerkschaft organisiert (Hassel 2003a). Dieses Prinzip wurde mit der Errichtung des DGB implementiert. Der Grund für die Durchsetzung dieses Organisationsprinzips nach dem Zweiten Weltkrieg bestand in der Absicht, die Spaltung der Gewerkschaften entlang religiöser und politischer Konfliktlinien zu überwinden. In den Niederlanden hingegen sind die verschiedenen Einzelgewerkschaften nicht in einem Dachverband zusammengeschlossen, sondern verteilen sich auf die drei Dachverbände FNV, CNV und MHP. Die Differenzierung zwischen diesen drei Dachverbänden verläuft entlang religiösideologischer bzw. statusabhängiger Trennlinien. Diese länderspezifischen Organisationsprinzipien beeinflussen das jeweilige Betätigungsfeld der Gewerkschaften erheblich. Während in Deutschland die Einzelgewerkschaften in den einzelnen Wirtschaftssektoren und –zweigen nahezu exklusiv als Vertretungsorgan der Arbeitnehmer agieren, sind in den Niederlanden in den verschiedenen Wirtschaftssektoren und –zweigen jeweils mehrere Gewerkschaften aktiv. In den Niederlanden können also die Einzelgewerkschaften nicht in dem Maße wirt95

Die Lücken in der Verhandlungsphase „Vorverhandlungen Frühjahr 2004“ in Tabelle 25 sind darauf zurückzuführen, dass in dieser Verhandlungsphase nur der politikfeldspezifische Verhandlungsstrang „VUT- en prepensioen“ Gegenstand der Verhandlungen war.

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Deutschland und die Niederlande im Vergleich

schaftspolitische Macht entfalten, wie das in Deutschland gerade für die Gewerkschaften in wirtschaftlich bedeutenden Segmenten wie der Metallindustrie und der Chemie- und Elektrobranche der Fall ist. Darüber hinaus fielen die Verhandlungen zum Bündnis für Arbeit in eine Zeit, in der sich erstens innerhalb des DGB bedeutende Konzentrations- und damit verbunden Umstrukturierungsprozesse vollzogen und in der sich zweitens die deutsche Wirtschaftsstruktur nachhaltig veränderte. In Bezug auf die erstere Entwicklung ist vor allem der bereits zu Beginn der Verhandlungen geplante und dann 2001 vollzogene Zusammenschluss der fünf Einzelgewerkschaften Öffentliche Dienste, Transport und Verkehr (ÖTV), Handel, Banken und Versicherungen (HBV), Deutsche Postgewerkschaft (DPG), IG Medien sowie der Deutschen Angestellten-Gewerkschaft (DAG) zur Dienstleistungsgewerkschaft ver.di zu nennen. Durch diese Fusion wurde ver.di zur mitgliederstärksten Einzelgewerkschaft innerhalb des DGB. Allerdings ist der Faktor Mitgliederstärke hinsichtlich der wirtschaftspolitischen Machtausstattung der Gewerkschaften nicht der einzige und auch nicht der bedeutendste Faktor. Die Veränderung der Wirtschaftsstruktur wirkte sich vor allem auf die Mitgliederrekrutierung aus, die aufgrund des Trends sinkender Mitgliederzahlen für die einzelnen Gewerkschaften an Bedeutung gewonnen hatte. Durch die Entstehung neuer Wirtschaftszweige entstanden auf der einen Seite neue Betätigungsfelder für die Gewerkschaften, auf der anderen Seite konkurrierten die etablierten Gewerkschaften um Vertretung der Arbeitnehmerinteressen. Vor dem Hintergrund der hier durchgeführten vergleichenden Studie ist vor allem interessant, dass paradoxerweise das Organisationsprinzip der Einheitsgewerkschaft zu einer Spaltung der Einzelgewerkschaften beigetragen hat. Bestand der Zweck der Implementierung dieses Organisationsprinzips in erster Linie darin, politisch und ideologisch-religiös begründete Konfliktlinien zu überwinden, führte es im Zeitablauf zu neuen Konfliktlinien. Diese waren, wie die Analysen der Positionen gezeigt haben, vor allem das Resultat der verschiedenen sozialpolitischen Bedürfnisse der Arbeitnehmer, die aus der sektorspezifischen Arbeitsextensität und –intensität folgten. Über die spezifischen Machtverhältnisse, die aus dem Organisationsprinzip Einheitsgewerkschaft resultierten, verstärkten und intensivierten sich diese Konfliktlinien, die dann letztendlich in den Verhandlungen zum Bündnis für Arbeit aufbrachen. Denn durch das Bündnis für Arbeit wurde neben der Meso-Ebene, der Ebene auf der die Tarifverhandlungen stattfinden, eine Verhandlungsarena auf der Makroebene installiert mit dem Ziel, allgemeingültige, politikfeldübergreifende Sozialstaatsreformen zu implementieren. In den Niederlanden hingegen konnte keine Einzelgewerkschaft in vergleichbarem Maße wirtschaftspolitische Macht entfalten. Außerdem waren die

Akteursspezifische Aktionsmodi im Ländervergleich

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Einzelgewerkschaften auch schon auf der Meso-Ebene zur Zusammenarbeit in den Tarifverhandlungen aufgrund der je nach Sektor differenzierten Tarifzuständigkeit angehalten. Darüber hinaus war der Zweck der tripartistischen Verhandlungen in dem niederländischen Fallbeispiel ein anderer als der der Verhandlungen in dem deutschen Fallbeispiel. In den Verhandlungen zum „Museumpleinakkoord“ bestand das vorrangige Ziel nicht darin, allgemeingültige, politikfeldübergreifende Sozialstaatsreformen zu implementieren, sondern politikfeldübergreifend Rahmenbedingungen für sozialstaatliche Reformen auszuhandeln, die dann in den Tarifverhandlungen sektorspezifisch implementiert werden sollten. Insofern kamen die sektorspezifischen Interessensunterschiede zwischen den Gewerkschaften in den niederländischen Verhandlungen auch nicht in dem Maße zum Tragen wie in Deutschland. Diese Unterschiede wirkten sich auch auf die gewerkschaftlichen Aktionsmodi und damit auf den Verhandlungsprozess aus. In beiden Fallbeispielen wendeten die Gewerkschaften am häufigsten den Aktionsmodus Tauschhandel an. Allerdings unterschieden sich die niederländischen und die deutschen Gewerkschaften in der Anwendung von Tauschhandel. Auch wenn die Interessen der niederländischen Gewerkschaften nicht immer gleich gelagert waren, so konnten sie dennoch in allen Fällen eine so große Schnittmenge identifizieren, die es ihnen erlaubte, geschlossen, d.h. einen gemeinsamen Zweck im Sinne der Schnittmenge verfolgend, zu agieren. Tauschhandel diente den niederländischen Gewerkschaften in den meisten Fällen also zur gemeinsamen Interessendurchsetzung. Die deutschen Gewerkschaften hingegen konzentrierten sich in vielen Fällen mehr auf die Unterschiede ihrer Interessen als auf die Gemeinsamkeiten. Schnittmengen konnten nur in den wenigsten Fällen identifiziert und für den Verhandlungsprozess strategisch verwendet werden. Der Aktionsmodus Tauschhandel wurde also kaum für den Zweck der gemeinsamen Interessendurchsetzung angewendet, sondern für den der individuellen Interessenwahrung und – durchsetzung. Mit der mangelnden Fähigkeit strategisch gemeinsame Interessen zu entwickeln, lässt sich auch die nahezu ausschließliche Anwendung des Aktionsmodus Tauschhandel seitens der deutschen Gewerkschaften erklären. Denn aufgrund der Interessenspaltung bestanden in den Aktionsmodi Kooperation oder Hierarchie keine Handlungsalternativen. Diese Aktionsmodi erfordern für eine einheitliche Anwendung eine Verständigung auf gemeinsame inhaltliche Ziele. Hieraus ist auch der Grund abzuleiten, warum der Aktionsmodus Tauschhandel aus der Perspektive der deutschen Gewerkschaften in keinem Fall die Grundlage für Kooperation bildete. Daraus lässt sich ebenfalls die untergeordnete Rolle des DGB im Rahmen der Verhandlungen zum Bündnis für Arbeit erklären. Zwar war dieser als einzi-

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Deutschland und die Niederlande im Vergleich

ger gewerkschaftlicher Dachverband in die Verhandlungen eingebunden, allerdings ohne dass sich diese Sonderstellung auf dessen Verhandlungsmacht auswirkte. Aufgrund der interessenspolitischen Spaltung der DGBEinzelgewerkschaften war der Dachverband im Prinzip verhandlungsunfähig. Aus der mangelnden Fähigkeit eine Schnittmenge an Interessen zu identifizieren erklärt sich auch, warum die Tauschmasse der deutschen Gewerkschaften auf das Politikfeld Tarifpolitik begrenzt war. Denn Tauschmasse im Sinne von Zustimmung zu sozialpolitischen Reformmaßnahmen gegen Einfluss auf den konkreten Reforminhalt konnten die deutschen Gewerkschaften im Gegensatz zu den niederländischen nicht offerieren. Die korporatistische Tauschhypothese von „Mitgliedsschaftlogik“ und „Einflusslogik“ entbehrte in Bezug auf das Bündnis für Arbeit somit jeglicher Grundlage. Daran lässt sich auch sehen, warum sämtliche Vereinbarungen, die im Bündnis für Arbeit ausgehandelt wurden, aus so genannten Formelkompromissen bestanden, also inhaltlich unbestimmt waren. Darin besteht auch ein wesentlicher Unterschied zu den Vereinbarungen, die im Rahmen der niederländischen Verhandlungen geschlossen wurden. Diese waren zwar ebenfalls inhaltlich unbestimmt in dem Sinne, dass sie den konkreten Reforminhalt nicht determinierten, allerdings konnten sich die Akteure auf allgemeingültige Rahmendaten und bedingungen für einzelne Reformmaßnahmen verständigen. Daraus folgt ein weiterer wesentlicher Unterschied, der ebenfalls auf die unterschiedlichen Bedingungen gewerkschaftlichen Handelns zurückzuführen ist. In den Niederlanden konnten sich die Gewerkschaften auf gemeinsame Ziele einigen und somit der Festlegung von Rahmenbedingungen auf der MakroEbene zustimmen. Die Verhandlungsresultate auf der Makro-Ebene beeinflussten also in einem gewissen Maß – nicht vollständig – die Verhandlungen und deren Resultate auf der Meso-Ebene. Die in den tripartistischen Verhandlungen vereinbarten allgemeingültigen Rahmenbedingungen ließen noch Spielraum für sektorspezifische Lösungen. In Deutschland hingegen konnten sich die Gewerkschaften nicht auf gemeinsame Ziele einigen, eine Festlegung auf Rahmenbedingungen auf der Makro-Ebene war nicht möglich. Dieses Problem wurde in Bezug auf verschiedene Reformmaßnahmen gelöst, indem die Aushandlung des konkreten Reforminhalts an die Meso-Ebene delegiert wurde. Daraus ergibt sich ein wesentlicher Unterschied: Denn während in den Niederlanden die allgemeingültigen Rahmenbedingungen auf der Makro-Ebene ausgehandelt wurden, waren diese in Deutschland, wie im Fall der Rente mit 60, das Ergebnis von Verhandlungen auf der Meso-Ebene. Letztendlich bestand die Leistung des Bündnisses für Arbeit also in vielen Fällen darin, die Entscheidungen an die relevante Entscheidungsebene zurückzugeben und über den dort herrschenden Entschei-

Akteursspezifische Aktionsmodi im Ländervergleich

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dungswettbewerb (parlamentarischer Prozess oder Tarifverhandlungen) auszuhandeln. Die niederländischen und die deutschen Gewerkschaften agierten somit in den jeweiligen tripartistischen Verhandlungen unter völlig verschiedenen Bedingungen. Diese Bedingungen wirkten sich nicht nur auf das akteursspezifische Verhalten, sondern auch auf die Wirkung der verschiedenen Aktionsmodi aus. Die Analyse der gewerkschaftlichen Aktionsmodi hat gezeigt, dass sich der Verhandlungsprozess in beiden Ländern infolge der unterschiedlichen Bedingungen für das Gewerkschaftshandeln völlig unterschiedlich entwickelte, obwohl sich die niederländischen und deutschen Gewerkschaften auf den ersten Blick hinsichtlich der von ihnen gewählten Aktionsmodi zumindest ähnelten. Die unterschiedlichen gewerkschaftlichen Bedingungen lassen sich unter den Begriffen „Einheit in der Vielfalt“ bzw. „Vielfalt in der Einheit“ subsumieren. Während die niederländischen Gewerkschaften zwar entlang politischer und religiöser Trennlinien organisiert sind, schafften sie es in den tripartistischen Verhandlungen gemeinsame Interessen zu identifizieren und diese mehr oder weniger einheitlich zu verfolgen. Die deutschen Gewerkschaften sind hingegen nach dem Einheitsprinzip organisiert. Dennoch überwogen zwischen diesen die Interessenunterschiede, die durch die Verhandlungen auf der Makro-Ebene offen zu Tage traten. Die Interessenunterschiede wurden durch organisationsspezifische Entwicklungen wie gewerkschaftliche Konzentrationsprozesse innerhalb des DGB sowie dem Wandel der Wirtschaftsstruktur sogar noch verschärft. Diese länderspezifischen Unterschiede hinsichtlich des Gewerkschaftshandelns in tripartistischen Verhandlungen wirkten sich auch auf die Aktionsmodi der Arbeitgeberverbände aus. Diese stehen im Mittelpunkt der Analyse des nächsten Abschnitts. 4.2.3 Die Arbeitgeberverbände Im Folgenden werden die Aktionsmodi der Arbeitgeberverbände vergleichend analysiert. Dies ist notwendig, um die akteursspezifischen Determinanten, die den Verhandlungsprozess beeinflussen, vollständig, d.h. für die Regierungen, die Gewerkschaften und die Arbeitgeberverbände, zu erfassen. Zunächst werden die Aktionsmodi der Arbeitgeberverbände länderspezifisch erörtert und dann vergleichend diskutiert. Die folgende Tabelle präsentiert die Aktionsmodi der niederländischen Arbeitgeberverbände.

298

Deutschland und die Niederlande im Vergleich

Tabelle 27: Politikfeldspezifische Aktionsmodi der niederländischen Arbeitgeberverbände Politikfeld/ Phase Frühjahr 2003 Herbst 2003

WAO

VUT- und prepensioen

Tarifpolitik

Kooperation Tauschhandel

Tauschhandel Hierarchie Tauschhandel Kooperation VNO-NCW isoliert; MKB und LTO Kooperation mit den Gewerkschaften; Tauschhandel Tauschhandel

Hierarchie

Kooperation

Vorverhandlungen Frühjahr 2004

Keine Verhandlungen

Frühjahr 2004

Tauschhandel Kooperation Kooperation Tauschhandel

Herbst 2004

Tauschhandel Kooperation

Tauschhandel Keine Verhandlungen

Tauschhandel Tauschhandel

Quelle: Eigene Darstellung Die Tabelle zeigt, dass die niederländischen Arbeitgeberverbände vor allem Tauschhandel anwendeten, um ihre Position in den Verhandlungen durchzusetzen. Am zweithäufigsten brachten sie ihre Position per Kooperation ein. Hierarchie als Aktionsmodus wurde von den Arbeitgeberverbänden am wenigsten verfolgt. Sie verfolgten ihre Interessen per Hierarchie, indem sie Pläne der Regierung unterstützten, Lohnmäßigung gegebenenfalls per Gesetz durchzusetzen. Auch die deutschen Arbeitgeberverbände brachten ihre Positionen fast ausschließlich per Tauschhandel in die tripartistischen Verhandlungen ein. Nur in einem einzigen Fall stiegen die Arbeitgeberverbände per Kooperation ein. Im Gegensatz zu den niederländischen wendeten die deutschen Arbeitgeberverbände den Aktionsmodus Hierarchie in keinem einzigen Fall an.

Akteursspezifische Aktionsmodi im Ländervergleich

299

Tabelle 28: Politikfeldspezifische Aktionsmodi der deutschen Arbeitgeberverbände Politikfeld/ Phase

Tarifpolitik

Rente mit 60

Altersrentenstrukturreform

Steuerpolitik

Niedriglohnsektor

Runde 1

Tauschhandel







Kooperation

Runde 2

Tauschhandel







Runde 3

Tauschhandel

Keine Verhandlungen Tauschhandel

Tauschhandel



Runde 4

Tauschhandel

Tauschhandel



Runde 5

Tauschhandel

Tauschhandel

Keine Verhandlungen Keine Verhandlungen

Nicht relevant Tauschhandel

Runde 6

Keine Verhandlungen

Keine Verhandlungen





Runde 7

Keine Verhandlungen

Keine Verhandlungen

Tauschhandel





Keine Verhandlungen Keine Verhandlungen Keine Verhandlungen

Quelle: Eigene Darstellung Während also die niederländischen Arbeitgeberverbände das ihnen zur Verfügung stehende Spektrum an Aktionsmodi vollständig ausschöpften, beschränkten sich die deutschen Arbeitgeberverbände in den Verhandlungen auf die Aktionsmodi Tauschhandel und Kooperation. Stellt man die Tabellen der länderspezifischen Aktionsmodi der Arbeitgeberverbände gegenüber, so fällt als weiterer Unterschied auf, dass die niederländischen Arbeitgeberverbände häufig auf Kombinationen verschiedener Aktionsmodi zurückgriffen, während die deutschen Arbeitgeberverbände die jeweiligen Aktionsmodi nur isoliert anwendeten. In drei Fällen wendeten die niederländischen Arbeitgeberverbände eine Kombination aus Tauschhandel und Kooperation an. Diese Kombination wurde auf verschiedenen Politikfeldern angewandt, das Handlungsmuster, welches

300

Deutschland und die Niederlande im Vergleich

dieser Kombination zu Grunde lag, war aber in allen Fällen das gleiche. Die Basis des Handelns bildete in diesen Fällen der Aktionsmodus Tauschhandel. Dieser wurde vor allem eingesetzt, um ein hierarchisches Vorgehen der Regierung zu verhindern. Der Tausch bestand jeweils in dem Verzicht der Regierung auf die Implementierung ihrer Reformpläne gegen eine Neukonzeption des Reforminhalts unter der Maßgabe der ursprünglichen, von der Regierung festgelegten Reformziele. Im Hinblick auf die Neuausrichtung des Reforminhalts kam dann der Aktionsmodus Kooperation zum Tragen, da diese im Rahmen von Verhandlungen erfolgen sollte. Außerdem brachten die niederländischen Arbeitgeberverbände ihre Positionen noch mittels einer Verknüpfung von Kooperation und Tauschhandel in die Verhandlungen ein. Diese Kombination wurde allein in Bezug auf den Verhandlungsstrang WAO angewendet. Auch hinsichtlich dieser Kombination konnte ein Handlungsmuster identifiziert werden. Die Grundlage dieses Vorgehens bestand in dem Aktionsmodus Kooperation, weil das Engagement der Arbeitgeberverbände in den tripartistischen Verhandlungen in erster Linie darauf abzielte, den Reforminhalt der Erwerbsunfähigkeitsversicherung WAO im Rahmen des SER auszuhandeln. Die Aushandlung des konkreten Reforminhalts wurde dann per Tauschhandel vorgenommen, weil im Fokus dieser Verhandlungen weniger die Entwicklung einer sachgerechten und ausgeglichen Reform stand, sondern vielmehr Interessenwahrung und - durchsetzung. In einem Fall wendeten die niederländischen Arbeitgeberverbände ein zweistufiges Vorgehen an, welches von den Aktionsmodi Tauschhandel und Hierarchie geprägt war. Dieses kombinierte Vorgehen kam im Hinblick auf den Verhandlungsstrang „VUT- en prepensioen“ zum Tragen. Die Arbeitgeberverbände waren zu Tauschhandel bereit und forcierten diesen auch als zentralen Modus der Interessenkoordination in den tripartistischen Verhandlungen, befürworteten aber grundsätzlich die Pläne der Regierung zur Reform der Frühverrentungsmaßnahmen. Dass die niederländischen Arbeitgeberverbände im Gegensatz zu den deutschen auch den Aktionsmodus Hierarchie anwendeten, kann auf das jeweils unterschiedliche Verhältnis der Arbeitgeberverbände zum Akteur Regierung zurückgeführt werden. Während die deutschen Arbeitgeberverbände nicht nur den Reformplänen, sondern der Regierung Schröder insgesamt eher skeptisch gegenüberstanden, befürworteten die niederländischen Arbeitgeberverbände die Reformpläne der Regierung Balkenende II grundsätzlich. Aufgrund dieser inhaltlichen Übereinstimmung konnten die niederländischen Arbeitgeberverbände Hierarchie als Aktionsmodus in den Verhandlungen anwenden, indem sie die von der Regierung beabsichtigten gesetzlichen Maßnahmen zur Implementierung von Reformen unterstützen. Wegen der inhaltlichen Diskrepanz der deutschen

Akteursspezifische Aktionsmodi im Ländervergleich

301

Arbeitgeberverbände zur Regierung war diesen die Anwendung des Aktionsmodus Hierarchie nicht möglich. Auf der Grundlage dieses Befundes stellt sich die Frage, warum die niederländischen Arbeitgeberverbände in einigen Fällen Tauschhandel einsetzten, um ein hierarchisches Vorgehen der Regierung Balkenende abzuwenden und die Reformmaßnahmen schließlich per Kooperation in weiteren Verhandlungen zu entwickeln. Die Antwort auf diese Frage liefert die Analyse der Aktionsmodi in der niederländischen Fallstudie. Hieraus geht hervor, dass sich die niederländischen Arbeitgeberverbände hinsichtlich ihrer Vorgehensweise in den tripartistischen Verhandlungen nicht nur entlang der Positionen des Akteurs Regierung, sondern auch entlang der Positionen des Akteurs Gewerkschaften ausrichteten. In vielen Fällen war das Vorgehen der niederländischen Arbeitgeberverbände in den tripartistischen Verhandlungen von taktischen Überlegungen im Hinblick auf ihr Verhältnis zu den Gewerkschaften geprägt. Die industriellen Beziehungen sind in den Niederlanden recht stabil und wurden von den Akteuren als gut wahrgenommen. Diesen Zustand wollten die Arbeitgeberverbände nicht in Gefahr bringen und richteten ihr Handeln deswegen nicht nur an ihren policy-, sondern auch an ihren politics-Interessen aus. Die stabilen industriellen Beziehungen und die daraus folgende taktische Ausrichtung des Handelns erklären auch, warum die niederländischen Arbeitgeberverbände vergleichsweise häufig auf Kooperation setzten. Die industriellen Beziehungen in Deutschland gelten zwar auch als relativ stabil, allerdings verhalten sich diese auf den verschiedenen Ebenen und in den verschiedenen Sektoren unterschiedlich. Gerade im Hinblick auf den wirtschaftlich bedeutenden Sektor der Metall- und Elektrobranche gestalteten sich die industriellen Beziehungen auf der Meso-Ebene traditionell schwierig. Zwar war im Frühjahr 1998 die Ära einer neuen Metallpartnerschaft ausgerufen worden (Müller/Wilke 1999: 109f). Die darin vereinbarte friedliche Lösung von Tarifkonflikten hatte aber nicht lange Bestand. Dieser Unterschied in der Ausgestaltung der industriellen Beziehungen wurde durch ein organisationsspezifisches Merkmal der deutschen Wirtschaftsverbände noch verstärkt. Im Gegensatz zu den niederländischen Wirtschaftsverbänden unterscheidet sich die Organisation der deutschen Wirtschaftsverbände hinsichtlich der Art der Interessen, die diese verfolgen. Dieses Merkmal kommt in der Existenz von BDA (Bundesvereinigung der deutschen Arbeitgeberverbände) und BDI (Bundesverband der deutschen Industrie) zum Tragen. Die BDA vertritt die deutsche Wirtschaft im Hinblick auf deren Interessen als Arbeitgeber und richtet ihr Handeln vor allem Arbeitsmarkt aus. Der BDI vertritt hingegen die unternehmerischen Interessen der Wirtschaft und legt seinem Handeln vor allem die Entwicklung an den Gütermärkten zu Grunde. Durch diese organisato-

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Deutschland und die Niederlande im Vergleich

rische Spaltung der Interessen der deutschen Wirtschaft waren die deutschen Arbeitgeberverbände hinsichtlich der taktischen Ausrichtung ihrer Aktionsmodi gehemmt. Arbeitgeber- und Unternehmerinteressen sind nicht immer identisch. Taktisches Handeln zu Gunsten der tarifpolitischen Beziehungen erfolgt zumeist auf Kosten des unternehmerischen Interesses Wachstum, weil es den Investitionsspielraum verkleinert. Zwar sind auch die niederländischen Arbeitgeberverbände von diesem Interessengegensatz betroffen, weil in Industrie und Handwerk Arbeitgeberschaft und Unternehmertum zwei Seiten der gleichen Medaille sind. Allerdings werden diese unterschiedlichen Interessen dort aufgrund der nicht gegebenen organisatorischen Spaltung nicht als Gegensatz aufgefasst, sondern unter dem Begriff Wirtschaftsinteressen subsumiert. Das Handeln der niederländischen Arbeitgeberverbände ist somit nicht im gleichen Maße wie in Deutschland von innerorganisatorischen Konflikten geprägt. In beiden Ländern ist das Handeln der Arbeitgeberverbände von der Konfliktlinie Industrie/Mittelstand geprägt. Grundsätzlich kann man für beide Länder sagen, dass diese Konfliktlinie in den tripartistischen Verhandlungen eher eine untergeordnete Rolle gespielt hat. Einzige Ausnahme bilden die Frühjahrsverhandlungen 2004 in den Niederlanden. In diesen wurde Spaltung der Arbeitgeberverbände durch die Kooperation der mittelständischen Arbeitgeberverbände mit den Gewerkschaften deutlich. Diese Kooperation ist allerdings auf den Umstand zurückzuführen, dass die mittelständischen Arbeitgeberverbände in diesem Konflikt inhaltlich eine größere Schnittmenge mit den Gewerkschaften aufzuweisen hatten. Sobald der industrielle Arbeitgeberverband zu inhaltlichen Zugeständnissen bereit war und eine hinreichend große Schnittmenge zwischen diesem und den mittelständischen Arbeitgeberverbänden gegeben war, kooperierten die Mittelständler wieder mit der Industrie. Diese unterschiedlichen, länderspezifischen Bedingungen wirkten sich auf die Aktionsmodi der Arbeitgeberverbände in den Verhandlungen und somit auf den Verhandlungsprozess insgesamt aus. Das Handeln der niederländischen Arbeitgeberverbände war vor allem von dem oben skizzierten Spannungsfeld geprägt: Der prinzipiellen Befürwortung der Reformpläne der Regierung und der guten industriellen Beziehungen. Die Konflikte zwischen der Regierung Balkenende II und den Gewerkschaften beeinflussten das Verhalten der Arbeitgeberverbände erheblich. Aufgrund der verhältnismäßig ausgeprägten und beständigen Geschlossenheit der Arbeitgeberverbände konnten diese in den Verhandlungen eine Vermittlerrolle einnehmen. Diese spiegelt sich vor allem in dem Aktionsmodus Tauschhandel wieder, den die Arbeitgeberverbände in erster Linie einsetzten, um ein hierarchisches Vorgehen der Regierung zu verhindern und tripartistische Verhandlungen aufrecht zu erhalten. Die Voraussetzungen erlaubten

Akteursspezifische Aktionsmodi im Ländervergleich

303

den Arbeitgeberverbänden darüber hinaus, relativ häufig auf Kooperation zu setzen. Die deutschen Arbeitgeberverbände haben ihre Positionen zwar auch überwiegend per Tauschhandel in die Verhandlungen eingebracht. Zieht man aber die erörterten Bedingungen in Betracht, so wird deutlich, dass der Zweck und die Wirkung dieses Aktionsmodus ein anderer war als in den niederländischen Verhandlungen. Der Zweck des Aktionsmodus Tauschhandel bestand in erster Linie in der Interessenwahrung und –durchsetzung gegen die Interessen der Akteure Regierung und Gewerkschaften. Prinzipiell bestand im globalen Verhältnis zu den Positionen dieser Akteure keine Schnittmenge. Eine Ausnahme bildet hier die Einzelgewerkschaft IG BCE. Darüber hinaus bestand in dem Aktionsmodus Kooperation aufgrund der innerorganisatorischen Interessenkonflikte zwischen Arbeitgebern und der Unternehmern keine echte Handlungsalternative. Die Aktionsmodi der Arbeitgeberverbände sowie deren jeweilige Auswirkungen auf den Verhandlungsprozess hingen somit in erster Linie von länderspezifischen Bedingungen ab. Vor allem die Ausgestaltung der industriellen Beziehungen sowie die Organisationsprinzipien der Arbeitgeberverbände beeinflussten das jeweilige Handeln der Arbeitgeberverbände in den Fallstudien erheblich. 4.2.4 Zwischenfazit Die vergleichende Analyse der Aktionsmodi systemidentischer Akteure in tripartistischen Verhandlungen in den Niederlanden und in Deutschland hat gezeigt, dass die jeweiligen Akteure trotz Systemidentität unterschiedliche Aktionsmodi in tripartistischen Verhandlungen zur Durchsetzung ihrer Interessen anwendeten. Dieses Ergebnis gilt für alle beteiligten Akteure. Darüber hinaus hat die ländervergleichende Analyse gezeigt, dass die jeweiligen systemidentischen Akteure sich nicht nur hinsichtlich der Anwendung der Aktionsmodi unterscheiden, sondern dass die einzelnen Aktionsmodi darüber hinaus im Prozess unterschiedliche Wirkungen entfalteten. Die Untersuchung hat gezeigt, dass diese beiden identifizierten Phänomene auf zwei Faktoren zurückzuführen sind. Zum einen sind die Wahl des Aktionsmodus sowie deren Wirkung im Verhandlungsprozess abhängig von länderspezifischen Bedingungen wie Organisationsprinzipien der einzelnen Akteure, öffentlicher Meinung und Ausgestaltung der industriellen Beziehungen. Zum anderen besteht auch eine gewisse Wechselwirkung zwischen der Wahl der Aktionsmodi der verschiedenen Akteure. Die Verhandlungsparteien wählen ihre jeweiligen Aktionsmodi nicht autonom, sondern immer auch im Verhältnis zueinander.

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Deutschland und die Niederlande im Vergleich

Die ländervergleichende Analyse der Aktionsmodi systemidentischer Akteure bestätigt somit die These, dass eine ähnliche Verhandlungsstruktur weder eine notwendige noch eine hinreichende Bedingung für die Ausgestaltung und den Verlauf des Verhandlungsprozesses darstellt. Das Verhalten der Akteure, welches zusammengenommen den Verhandlungsprozess abbildet, entwickelt sich weitestgehend unabhängig von der Verhandlungsstruktur. Wesentlich wichtigere Faktoren in diesem Zusammenhang sind länderspezifische Bedingungen des akteursspezifischen Handelns sowie die Ausgestaltung der jeweiligen akteursspezifischen Verhältnisse. Auf der Grundlage dieser Ergebnisse stellt sich die Frage, inwiefern der durch das Verhalten der Akteure bestimmte Verhandlungsprozess das Verhandlungsergebnis determiniert. Diese Frage soll mittels einer vergleichenden Analyse der erreichten Grade an Konzertierung in den jeweiligen Länderfallbeispielen beantwortet werden.

4.3 Konzertierung im Vergleich In der korporatistischen Literatur wird Konzertierung häufig als Einigung definiert. Ob diese Einigung, die als Ziel korporatistischer Politikprozesse gilt, erreicht worden ist oder nicht, wird daran gemessen, ob die Verhandlungen mit einem gemeinsamen Abkommen abgeschlossen wurden (Hassel 2009, Woldendorp/ Delsen 2008). In einigen Fällen wird Konzertierung noch dahingehend differenziert, ob bi- oder tripartistische Abkommen geschlossen wurden bzw. ob Problemlösungen letztendlich von der Regierung oktroyiert wurden (Woldendorp 2005). Diese Definitionen von Konzertierung nehmen allein die policy-Dimension in den Blick, das heißt diese sind allein auf die Frage fokussiert, ob eine wie auch immer geartete Problemlösung das Resultat korporatistischer Verhandlungen ist. In dieser Arbeit wurde über diese Definition von Konzertierung hinausgegangen. In Anlehnung an das Konzept der positiven Koordination von Scharpf (Scharpf 1997) wurde Konzertierung im Hinblick auf die folgenden Ausprägungen unterschieden: keine, schwach, mittel, hoch. Der erreichte Grad an Konzertierung in den einzelnen Verhandlungsphasen wurde durch eine Analyse der Positionen der einzelnen Akteure erörtert. Mit dieser Herangehensweise konnte der Dynamik von Konzertierung im Sinne von Interessenkoordination Rechnung getragen werden. Konzertierung wurde nicht nur als Verhandlungsresultat, sondern als Bestandteil des Verhandlungsprozess konzipiert. Diese erweiterte Betrachtungsweise ermöglicht es, Konzertierung nicht nur hinsichtlich der policyDimension, sondern auch hinsichtlich der politics-Dimension zu erfassen.

Konzertierung im Vergleich

305

Im Folgenden werden nun die erreichten Grade an Konzertierung im Verhandlungsverlauf länderspezifisch analysiert. Dies ist notwendig, um beurteilen zu können, inwiefern sich der Verhandlungsprozess auf das Verhandlungsresultat auswirkt. 4.3.1 Museumpleinakkoord In diesem Teil stehen die erreichten Grade an Konzertierung im Rahmen der Verhandlungen zum Museumpleinakkoord im Mittelpunkt der Analyse. Die folgende Tabelle fasst die Ergebnisse der Länderstudie zusammen. Tabelle 29: Konzertierung im Verhandlungsverlauf differenziert nach Politikfeldern: Museumpleinakkoord Politikfeld/ Phase Frühjahr 2003 Herbst 2003 Vorverhandlungen Frühjahr 2004 Frühjahr 2004 Herbst 2004

WAO

VUT- und prepensioen

Tarifpolitik

schwach mittel

schwach mittel



schwach mittel schwach

schwach hoch

schwach hoch

keine/schwach mittel



Quelle: Eigene Darstellung Die niederländischen Verhandlungen im Rahmen des Museumpleinakkoord lassen sich in dreizehn verschiedene Fälle aufteilen. In sechs von diesen dreizehn Fällen wurde ein schwacher Grad an Konzertierung identifiziert, in einem Fall sogar das Fehlen von Konzertierung. Das heißt, dass in sieben der dreizehn Fälle, also in über der Hälfte aller Fälle, nur schwache Grade bzw. kein Grad an Konzertierung festgestellt werden konnten. Vier Fälle weisen einen mittleren Grad an Konzertierung auf, zwei Fälle einen hohen Grad an Konzertierung. Aus der reinen Betrachtung der einzelnen Fälle ergibt sich somit ein eher nüchternes Bild hinsichtlich der erreichten Grade an Konzertierung. Dieses Ergebnis steht zunächst in Widerspruch zu der Tatsache, dass im Zuge der Verhandlungen zum Museumpleinakkoord die ersten beiden tripartistischen Abkommen überhaupt in den Niederlanden geschlossen wurden, die sowohl Vereinbarungen über Arbeitsbedingungen als auch Vereinbarungen über Reformen des niederländischen Wohlfahrtssystem enthielten (Toren 2007, Seils 2006).

306

Deutschland und die Niederlande im Vergleich

Ergänzt man diese reine Betrachtungsweise um das Unterscheidungsmerkmal politikfeldspezifische Verhandlungen, werden weitere Ergebnisse sichtbar. Vergleicht man die drei politikfeldspezifischen Verhandlungsstränge hinsichtlich des erreichten Grades an Konzertierung, so fällt auf, dass dieser in den jeweiligen Verhandlungsphasen nahezu identisch ist. Hinsichtlich der Politikfelder Erwerbsunfähigkeitsversicherung und Frühverrentung sind die erreichten Grade an Konzertierung identisch. Lediglich die Verhandlungen zur Tarifpolitik weichen vor allem in der letzten Phase leicht ab. In den Herbstverhandlungen 2004 wurde in Bezug auf die Tarifpolitik lediglich ein mittlerer Grad an Konzertierung erreicht. Diese Abweichung kann mit den spezifischen Eigenschaften des Politikfeldes erklärt werden. Erstens besitzen die Akteure auf der zentralen Ebene nicht die Kompetenz, tarifpolitische Ziele verbindlich vorzugeben. Diese Kompetenz liegt letztendlich nur bei den Akteuren auf der dezentralen Ebene, welche die Verhandlungen führen. Zweitens besteht das Wesen der Tarifpolitik gerade in dem Interessengegensatz der Tarifvertragsparteien – Arbeitgebern und Arbeitnehmern. Aus der Betrachtung der politikfeldspezifischen Verhandlungsstränge geht also hervor, dass sich deren Ergebnisse in Bezug auf Konzertierung in den verschiedenen Phasen nahezu deckungsgleich sind. Allerdings ist diese ergänzende Betrachtungsweise nicht ausreichend, um den oben skizzierten Widerspruch aufzulösen. Dies wird durch eine Analyse des Verhandlungsverlaufes möglich. Geht man über die zusammenhanglose Betrachtung der einzelnen Fälle hinaus und nimmt den Verhandlungsprozess in den Blick, also die einzelnen, aufeinander folgenden Verhandlungsphasen, dann lässt sich ein differenzierteres Bild zeichnen. Für jede Verhandlungsphase lassen sich drei politikfeldspezifische Fälle unterscheiden. Einzige Ausnahme bildet die Verhandlungsphase „Frühjahr 2004“, für die lediglich ein Fall identifiziert wurde. Dieser Fall war, wie die Analyse der Positionen und die der Aktionsmodi gezeigt haben, für den Verlauf des weiteren Verhandlungsprozesses besonders relevant. Betrachtet man die Phasen nun im Zeitablauf, dann lässt sich für die erste Phase der Verhandlungen ein schwacher Grad an Konzertierung in allen drei Fällen feststellen. In der darauf folgenden Verhandlungsrunde wurde in allen drei Fällen ein mittlerer Grad an Konzertierung erreicht. In den Vorverhandlungen „voorjaar 2004“ wurde wieder lediglich ein schwacher Grad an Konzertierung erreicht. Sie stellen eine Ausnahme dar, weil in dieser Phase nur ein Verhandlungsgegenstand diskutiert wurde. Allerdings resultierte das Ergebnis dieser Phase auch aus den sich unmittelbar anschließenden Frühjahrsverhandlungen 2004, in denen wieder alle drei Politikfelder Gegenstand der Verhandlungen waren. Trotz dieses Rückschritts hinsichtlich der erreichten Grade an Konzertierung im Verhandlungsverlauf, konnte in den Herbstverhandlungen 2004 dann in zwei der drei Fälle ein

Konzertierung im Vergleich

307

hoher und in einem Fall immerhin noch ein mittlerer Grad an Konzertierung festgestellt werden. Die Betrachtung der erreichten Grade an Konzertierung im Zeitablauf zeigt, dass sich die Verhandlungen als eine Kurve darstellen lassen. Abbildung 1:

Verhandlungsprozess Museumpleinakkoord: Serielle, politikfeldübergreifende Verhandlungen

Quelle: Eigene Darstellung Der Anfangspunkt dieser Kurve ist ein ziemlich tiefer Punkt, der knapp über der X-Achse liegt. Zu Beginn der Verhandlungen konnten sich die Akteure lediglich auf die Existenz und Legitimität von Produktions- und Verteilungsproblemen einigen und erreichten nur einen schwachen Grad an Konzertierung. Im weiteren Verlauf steigt die Kurve an und erreicht zunächst einen Scheitelpunkt. Dieser Scheitelpunkt markiert das Herbstabkommen 2003, in dem die Akteure einen mittleren Grad an Konzertierung erreichten. Das heißt, die Akteure erkannten Produktions- und Verteilungsprobleme nicht nur an, sondern vereinbarten auch ein koordiniertes Vorgehen. Allerdings handelt es sich bei diesem Punkt um einen Scheitelpunkt, die Kurve sinkt also trotz des erreichten mittleren Grades an Konzertierung wieder. Der nächste Punkt liegt noch tiefer als der Ausgangspunkt, er berührt die X-Achse und spiegelt die Frühjahrsverhandlungen 2004

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Deutschland und die Niederlande im Vergleich

wider. Die Vorverhandlungen liegen im unteren Drittel zwischen den beiden Scheitelpunkten. Nachdem die Vorverhandlungen trotz vielfältiger Verhandlungs- und Einigungsversuche gescheitert waren, endeten auch die Frühjahrsverhandlungen ergebnislos. Die Regierung realisierte ihre Reformvorhaben im Bereich der sozialen Sicherheit allein auf dem parlamentarischen Weg. Die Kurve wird für ein Stück zur Tangente der X-Achse. Kurz vor den Herbstverhandlungen steigt die Kurve wieder leicht an. Zunächst flach und dann immer steiler. Schließlich wird als Endpunkt der höchste Punkt der Kurve erreicht, der das Herbstabkommen 2004 markiert. In diesem einigten sich die Akteure auf weitreichende Reformen des Wohlfahrtssystems und verständigten sich auf Beiträge, die jeder einzelne Akteur zur Implementierung dieser Reformen zu leisten hatte. Ein hoher Grad an Konzertierung wurde erreicht. Aus dieser Darstellung der Verhandlungen als Kurve lässt sich ableiten, dass sich der Verhandlungsprozess in Bezug auf Konzertierung als stetig und politikfeldübergreifend darstellen lässt. Letzteres Merkmal geht vor allem aus der Tatsache hervor, dass die erreichten Konzertierungsgrade in den verschiedenen politikfeldspezifischen Verhandlungssträngen in den jeweiligen Phasen fast übereinstimmen. Darüber hinaus ist die Darstellung als Kurve berechtigt, weil das Ergebnis „keine Konzertierung“ für keine Phase prägnant war. Zwar lassen sich zum Teil heftige Schwankungen in dieser „Konzertierungskurve“ feststellen. Die Verhandlungen führten im Resultat aber zu einem hohen Grad an Konzertierung. Insofern ist das oben aufgezeigte eher negative Ergebnis aus der zusammenhanglosen Betrachtung der einzelnen Fälle zu revidieren. Zwar waren die Verhandlungen insgesamt in den meisten Fällen von schwacher Konzertierung geprägt, in der entscheidenden letzten Phase wurde dann aber doch ein hoher bzw. mittlerer Grad an Konzertierung erreicht. Insofern steht das oben präsentierte Ergebnis auch nicht notwendig im Widerspruch zu den tripartistisch geschlossenen, politikfeldübergreifenden Abkommen. Es lässt sich eine entscheidende letzte Phase der Verhandlungen ausmachen, weil die Verhandlungen insgesamt mit einem hohen Grad an Konzertierung endeten. Dieser Endpunkt der Verhandlungen spiegelt sich in dem Museumpleinakkoord von 2004 wider, in dem sich die Akteure auf weitreichende Reformen sowie auf ein koordiniertes Vorgehen verständigten. Zieht man im Hinblick auf den erreichten Grad an Konzertierung nicht nur das Verhandlungsresultat, sondern auch den Verhandlungsprozess in Betracht, so kann die dem Resultat zu Grunde liegende Dynamik erfasst werden. Darüber hinaus können kritische Verhandlungsphasen identifiziert werden. Insgesamt lassen sich somit differenziertere Aussagen über Konzertierung als Resultat der Verhandlungen machen.

Konzertierung im Vergleich

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4.3.2 Bündnis für Arbeit Im Folgenden werden die erreichten Grade an Konzertierung im Rahmen der Verhandlungen zum Bündnis für Arbeit erörtert. Die folgende Tabelle fasst die Ergebnisse der Länderstudie zusammen. Tabelle 30: Konzertierung im Verhandlungsverlauf differenziert nach Politikfeldern: Bündnis für Arbeit Politikfeld/ Phase

Tarifpolitik

Rente mit 60

Runde 1 Runde 2 Runde 3 Runde 4 Runde 5

schwach schwach schwach schwach mittel

schwach

Runde 6 Runde 7

 

 

schwach schwach mittel

Altersrentenstrukturreform schwach keine schwach   schwach schwach

Steuerpolitik

Niedriglohnsektor

schwach schwach schwach mittel

schwach

 schwach





schwach schwach  

Quelle: Eigene Darstellung Die Verhandlungen im Rahmen des Bündnisses für Arbeit können in 22 Fälle aufgegliedert werden. In 18 der 22 identifizierten Fälle wurde in den Verhandlungen nur ein schwacher Grad an Konzertierung erreicht. In einem Fall endeten die Verhandlungen ohne Konzertierung. In drei Fällen konnte ein mittlerer Grad an Konzertierung festgestellt werden. In den meisten Verhandlungsphasen konnten sich die Akteure somit lediglich auf die Existenz und Legitimität von Produktions- und Verteilungsproblemen verständigen. Nur in wenigen Ausnahmen einigten sie sich darüber hinaus auf ein koordiniertes Vorgehen. Ein hoher Grad an Konzertierung im Sinne einer Vereinbarung über eine Koordinierung des Handelns zu Gunsten derer die Akteure ihre spezifischen Strategien unterordnen, wurde in den Bündnisverhandlungen nicht erreicht. Diese einfache Betrachtung der erreichten Grade an Konzertierung zeigt, dass in den meisten Fällen die Verhandlungen lediglich in einem schwachen Grad an Konzertierung resultierten. Allerdings geht aus dieser Erörterung auch hervor, dass in drei Fällen ein mittlerer Grad an Konzertierung erreicht wurde, d.h. dass sich die Akteure also auf ein koordiniertes Handeln verständigen konnten. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob die in der Literatur aufge-

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Deutschland und die Niederlande im Vergleich

stellte Behauptung, dass das Bündnis für Arbeit gescheitert sei (Heinze 2003, Siegel 2003, Streeck 2003, Hassel/Trampusch 2006), in dieser Schärfe aufrecht gehalten werden kann. Zieht man die politikfeldspezifischen Verhandlungsstränge vergleichend in Betracht, so fällt zunächst auf, dass die erreichten Grade an Konzertierung über die einzelnen Stränge hinweg große Ähnlichkeiten aufweisen. Dies ist aufgrund der Tatsache, dass in über 80 Prozent der Fälle ein schwacher Grad an Konzertierung erreicht wurde auch nicht weiter verwunderlich. Wesentlich interessanter ist in diesem Zusammenhang die Feststellung, dass ein Vergleich der politikfeldspezifischen Verhandlungsstränge ohne Weiteres nicht möglich ist, weil die einzelnen politikfeldspezifischen Verhandlungsgegenstände nicht in jeder Bündnisrunde verhandelt wurden. Um diesem Umstand Rechnung tragen zu können, muss über die zusammenhanglose Betrachtung hinausgegangen und der Verhandlungsprozess in den Blick genommen werden. Auch der Verhandlungsprozess im Rahmen des Bündnisses für Arbeit lässt sich als Kurve darstellen, allerdings nicht als eine politikfeldübergreifende Kurve. Weil die einzelnen Politikfelder nicht Gegenstand jeder Verhandlungsrunde waren, kann dieser nur in Form einzelner, politikfeldspezifischer Verhandlungsstränge dargestellt werden.

Konzertierung im Vergleich Abbildung 2:

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Verhandlungsprozess Bündnis für Arbeit: Parallele, politikfeldspezifische Verhandlungen

Quelle: Eigene Darstellung Betrachtet man den Verhandlungsprozess auf der Grundlage dieses Schaubildes, so lassen sich folgende Ergebnisse festhalten. Gewisse Ähnlichkeiten im Verhandlungsverlauf können aufgezeigt werden, allerdings gilt dies nicht für alle politikfeldspezifischen Verhandlungsstränge in gleichem Maße. Die Verhandlungsstränge „Altersrentenstrukturreform“ und „Niedriglohnsektor“ entwickeln sich im Hinblick auf den erreichten Grad an Konzertierung nicht, das Verhandlungsresultat besteht für den gesamten Verhandlungsverlauf in einem schwachen Grad an Konzertierung. Allerdings unterscheiden sich die beiden Verhandlungsstränge teilweise hinsichtlich der Phasen, in denen sie verhandelt wurden, was in den unterschiedlichen Linienführungen zum Ausdruck kommt. Während die beiden oben genannten Verhandlungsstränge sich im Verhandlungsverlauf im Hinblick auf den erreichten Grad an Konzertierung somit als unterbrochene Geraden darstellen, haben die Verhandlungsstränge „Steuerpolitik“, „Rente mit 60“ und „Tarifpolitik“ gemein, dass diese im Verlauf eine Veränderung des erreichten Grades an Konzertierung aufweisen. Dies kommt in dem kurven-artigen Verlauf der jeweiligen Linien zum Ausdruck. Auch diese Linien stimmen hinsichtlich ihres Verlaufs nicht überein und sind an verschiedenen

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Deutschland und die Niederlande im Vergleich

Stellen unterbrochen. Während die Verhandlungsstränge „Rente mit 60“ und „Tarifpolitik“ in Verhandlungsrunde fünf in einem mittleren Grad an Konzertierung resultieren, flacht der Verhandlungsstrang „Steuerpolitik“ wieder ab und endet erst in Verhandlungsrunde sechs in einem schwachen Grad an Konzertierung. Aus den verschiedenen Verläufen der einzelnen Linien lässt sich folgender Schluss ziehen: Die Verhandlungen zum Bündnis für Arbeit waren von selektiven, politikfeldspezifischen Verhandlungen geprägt, die zwar teilweise parallel geführt wurden, nicht aber zusammenhängend, d.h. politikfeldübergreifend. Diese Beobachtung wird dadurch visualisiert, dass die verschiedenen Linien in verschiedenen Phasen enden. Ferner enden die meisten der einzelnen Verhandlungsstränge in schwachen Graden an Konzertierung, lediglich die Verhandlungsstränge „Tarifpolitik“ und „Rente mit 60“ resultieren in mittleren Graden an Konzertierung. Gemessen an den Erfolgskriterien „politikfeldübergreifendes Abkommen“ und „mittlerer bis hoher Grad an Konzertierung“ kann die in der Literatur vertretene Behauptung, dass das Bündnis für Arbeit gescheitert ist, somit also bestätigt werden. Damit sind beide Verhandlungsprozesse im Hinblick auf das Verhandlungsresultat, also den erreichten Grad an Konzertierung, erörtert worden. Um die übergeordnete Forschungsfrage nach dem Einfluss des Verhandlungsprozesses auf den erreichten Grad an Konzertierung beantworten zu können, müssen diese Ergebnisse nun verglichen werden. 4.3.3 Verhandlungsprozess und Konzertierung: Museumpleinakkoord und Bündnis für Arbeit im Vergleich Stellt man die Ergebnisse der beiden länderspezifischen Analysen im Hinblick auf die in den jeweiligen Verhandlungen erreichten Grade an Konzertierung gegenüber, so ist festzustellen, dass sich die beiden Länderbeispiele nicht nur hinsichtlich der Verhandlungsresultate, sondern auch hinsichtlich der Verhandlungsprozesse deutlich unterscheiden. Wie sich der Verhandlungsprozess entwickelt bzw. gestaltet ist abhängig von dem Verhalten der einzelnen Akteure in den Verhandlungen, d.h. von deren jeweiligen Aktionsmodi. Der Verlauf der Verhandlungsprozesse lässt sich zwar ex post mittels der erreichten Verhandlungsresultate skizzieren, letztendlich sind diese Resultate aber das Ergebnis der Interaktion der Verhandlungsakteure. In den Niederlanden entwickelten sich politikfeldübergreifende, stetige Verhandlungen, die in einem politikfeldübergreifenden Abkommen resultierten, das von einem hohen Grad an Konzertierung gekennzeichnet war, weil sich die Akteure auf ein koordiniertes Handeln in Bezug auf arbeitsmarkt- und sozialpoli-

Fazit des Vergleichs

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tische Reformen verständigten, welchem sie ihre akteursspezifischen Strategien unterordneten. In Deutschland hingegen entwickelten sich politikfeldspezifische, parallele Verhandlungen, die in politikfeldspezifischen Abkommen resultierten, die von mittleren und schwachen Graden an Konzertierung gekennzeichnet waren. Das heißt die Akteure konnten sich in einigen Fällen lediglich auf die Anerkennung von Produktions- und Verteilungsproblemen verständigen, in einigen konnten sie sich darüber hinaus auf ein koordiniertes Vorgehen einigen. Der Vergleich der erreichten Grade an Konzertierung im Verhandlungsverlauf hat gezeigt, dass sich der Verhandlungsprozess in erheblichem Maße auf das Verhandlungsresultat auswirkt. Des Weiteren geht aus dem Vergleich hervor, dass die Verhandlungsstruktur, also die Zusammensetzung der beteiligten Akteure, keine hinreichende Grundlage darstellt, um das Verhandlungsresultat zu prognostizieren. Die Verhandlungsprozesse in den Niederlanden und in Deutschland entwickelten sich völlig unterschiedlich, obwohl die Verhandlungsstrukturen recht ähnlich waren. In beiden Fällen waren die jeweiligen Regierungen, die Gewerkschaften sowie die Arbeitgeberverbände in die Verhandlungen eingebunden. Die beiden untersuchten Fälle tripartistischer Verhandlungen ähneln sich darüber hinaus nicht nur hinsichtlich der Verhandlungsstruktur, sondern auch hinsichtlich der Verhandlungsinhalte. In der Korporatismus-Forschung werden aus diesen beiden Variablen theoretisch das Verhandlungsmotiv sowie die Verhandlungsstrategie der einzelnen Akteure in Abhängigkeit von ihrer Funktion in den industriellen Beziehungen abgeleitet (Hassel 2009). Aus diesen beiden Variablen wird dann das Potential der Interessenkoordination tripartistischer Verhandlungen theoretisch entworfen. Die vergleichende Analyse der Verhandlungsresultate hat gezeigt, dass diese beiden Variablen nicht ausreichen, um Aussagen über den Verhandlungsprozess und dessen Resultat zu machen. Wie sich die Akteure in tripartistischen Verhandlungen verhalten, hängt weder von den zu verhandelnden Inhalten noch von der Verhandlungsstruktur allein ab. Die vergleichende Analyse der Aktionsmodi der systemidentischen Akteure hat weitere intervenierende Variablen aufgezeigt. Diese werden im Fazit noch einmal im Hinblick auf die politikwissenschaftliche Analyse tripartistischer Verhandlungen diskutiert.

4.4 Fazit des Vergleichs Im Mittelpunkt dieses Vergleichs stand zunächst die Frage nach der Wirkung der verschiedenen Aktionsmodi auf das Verhandlungsresultat. Mittels einer quantitativ vergleichenden Analyse wurde die Effektivität der verschiedenen Aktions-

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Deutschland und die Niederlande im Vergleich

modi im Hinblick auf den erreichten Grad an Konzertierung analysiert. Die Grundlage für diese quantitative Untersuchung stellten die Ergebnisse der beiden Länderstudien dar, in denen die Positionen und Aktionsmodi der Akteure mittels des im Operationalisierungskapitel entwickelten Analyserasters verdichtet und formalisiert wurden. Die quantitative Überprüfung der Ausgangsthese hat gezeigt, dass zivilgesellschaftliche Aktionsmodi einen positiven Effekt auf Konzertierung im Sinne eines höheren Grades haben. Im Vergleich zu staatlichen oder marktlichen Aktionsmodi führen zivilgesellschaftliche Mechanismen der Interessenkoordination aber nur tendenziell zu einem höheren Grad an Konzertierung. Aus der quantitativen Analyse sollten also in erster Linie generelle Aussagen über den Zusammenhang von zivilgesellschaftlichen Mechanismen der Interessenkoordination und Verhandlungsergebnis gemacht werden. Gleichzeitig hat diese Art der Analyse aber auch die Grenzen ihrer Erklärungskraft aufgezeigt. Zunächst einmal konnten mittels der quantitativen Analyse aufgrund der begrenzten Datenmenge nur relative und keine absoluten Ergebnisse generiert werden. Vor diesem Hintergrund wurde ein weiterer kritischer Punkt hinsichtlich der Datengrundlage aufgezeigt. Rand- und Einzelfälle nahmen in der Auswertung einen großen Raum ein und beeinflussten diese somit erheblich. Außerdem konnte der aufgezeigte relativierte Zusammenhang zwischen zivilgesellschaftlichen Mechanismen der Interessenkoordination und einem höheren Grad an Konzertierung nicht begründet werden. Auf der Grundlage der quantitativen Analyse konnten weder Bedingungen für das Vorkommen von zivilgesellschaftlichen Mechanismen der Interessenkoordination noch Erklärungen für den skizzierten Zusammenhang identifiziert werden. Insofern konnten auch keine Antworten auf die übergeordnete Forschungsfrage nach dem Einfluss des Verhandlungsprozess auf das Verhandlungsergebnis gegeben werden. Um diese Grenzen der Erklärungskraft der quantitativen Analyse zu überwinden, wurde im Anschluss an diese noch eine qualitativ vergleichende Analyse der Ergebnisse der Länderstudien durchgeführt. Im Mittelpunkt dieser Analyse stand die Frage nach dem Einfluss des Verhandlungsprozesses auf das Verhandlungsergebnis im Verhältnis zur Verhandlungsstruktur. Konkret sollte erstens geklärt werden, ob es einen Unterschied macht, welcher Akteur welchen Aktionsmodus in die Verhandlungen einbringt und zweitens sollten die Bedingungen analysiert werden, unter denen zivilgesellschaftliche Mechanismen der Interessenkoordination zum Tragen kommen. Die ländervergleichende Analyse der jeweils systemidentischen Verhandlungsakteure hat gezeigt, dass allein aus einer spezifischen Verhandlungsstruktur keine Schlussfolgerungen über das Verhalten der jeweiligen Akteure, also deren Aktionsmodi, gezogen werden können. Wie sich die Akteure in tripartistischen

Fazit des Vergleichs

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Verhandlungen verhalten, liegt nicht in erster Linie in deren spezifischer Systemzugehörigkeit begründet, also ob sie Regierungsakteure, Arbeitnehmervertreter oder Arbeitgebervertreter sind, sondern in den länderspezifischen Bedingungen, unter denen sie handeln. Zu diesen Bedingungen gehören vor allem die Organisationsprinzipien der Akteure, die öffentliche Meinung in Bezug auf Soziale Pakte als Politikarena und die Ausgestaltung der industriellen Beziehungen. Die Ausgestaltung der industriellen Beziehungen hat in beiden Ländern vor allem das Verhalten der Arbeitgeberverbände in den Verhandlungen geprägt. In den Niederlanden waren die Arbeitgeberverbände um die Beibehaltung des guten Verhältnisses mit den Gewerkschaften bemüht, in Deutschland war dies aufgrund teilweise traditionell angespannter Verhältnisse zwischen Arbeitgebern und Gewerkschaften weniger der Fall. In den Niederlanden kommt außerdem hinzu, dass die industriellen Beziehungen in der Stiftung der Arbeit institutionalisiert sind. Durch die Stiftung der Arbeit ist der Austausch zwischen Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden verstetigt, außerdem wird dem Austausch ein zeitlicher Rahmen über die Tarifverhandlungen hinaus gesetzt. Dieser letzte Punkt hängt eng mit der Einbindung in den politischen Prozess zusammen. In der Stiftung der Arbeit kommen nicht nur Arbeitgeber und Gewerkschaften zusammen, sondern in einem festen Turnus beteiligt sich auch die Regierung an diesen Treffen. Je nach Thema bestehen diese Treffen aus Verhandlungen, Informations- oder Meinungsaustausch. Darüber hinaus sind die Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften aber auch über den Sozial-Ökonomischen Rat in den politischen Prozess eingebunden. Des Weiteren wird das Handeln der Akteure maßgeblich von der öffentlichen Meinung in Bezug auf tripartistische Verhandlungen beeinflusst. In den länderspezifischen Fällen konnten dabei gegenläufige Trends beobachtet werden. In den Niederlanden war die öffentliche Meinung zu Beginn des Verhandlungsprozesses eher von Ablehnung tripartistischer Verhandlungen gekennzeichnet. Im Verlauf der Verhandlungen veränderte sich diese öffentliche Haltung. Der Grund hierfür lag in erster Linie darin, dass es den Gewerkschafen gelang, gesellschaftlichen Protest gegen die Reformpläne der Regierung Balkenende II zu formieren. In Deutschland war die öffentliche Meinung eher von Zustimmung zu tripartistischen Verhandlungen gekennzeichnet. Vor dem Hintergrund des „Holländischen Wunders“ wurden diese als „Allheilmittel“ gegen Arbeitslosigkeit diskutiert. Als aber die Verhandlungen im Rahmen des Bündnisses für Arbeit Ergebnisse vermissen ließen, schrumpfte auch diese Euphorie. Die Organisationsprinzipien der verschiedenen Akteure und deren Wirkung auf deren Verhalten in tripartistischen Verhandlungen wurden ausführlich dargelegt. An dieser Stelle ist wichtig, noch einmal hervorzuheben, dass systemidentische Akteure sich in unterschiedlichen Ländern nach unterschiedlichen Organi-

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Deutschland und die Niederlande im Vergleich

sationsprinzipien formierten. Insofern können aus einer Verhandlungsstruktur allein noch keine allgemeingültigen Aussagen über das Verhalten der Akteure sowie das Verhandlungsresultat getroffen werden. Hinsichtlich der Frage, ob es einen Unterschied macht, welcher Akteur welchen Aktionsmodus in die Verhandlungen einbringt, konnten keine eindeutigen Ergebnisse festgestellt werden. Die niederländische Regierung hat beispielsweise wesentlich öfter als die deutsche Regierung Hierarchie zur Durchsetzung ihrer Positionen in den tripartistischen Verhandlungen angewendet. Die deutsche Regierung hingegen hat wesentlich öfter Tauschhandel als Aktionsmodus in die tripartistischen Verhandlungen eingebracht. Dennoch wurde in den niederländischen Verhandlungen ein höherer Grad an Konzertierung erreicht als in den deutschen. Die Analyse der Bedeutung des Faktors Akteur erschöpft sich vielmehr in der Feststellung, dass die Wirkung der eingesetzten Aktionsmodi nicht immer gleich ist. Auch diese ist in erster Linie von den exogenen Faktoren wie den länderspezifischen Bedingungen sowie von endogenen Faktoren wie der Entwicklung des Verhandlungsverlaufes abhängig. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage nach dem Einfluss der verschiedenen Aktionsmodi auf das Verhandlungsresultat. Die rein quantitative Analyse der Ergebnisse der länderspezifischen Fallstudien in Bezug auf den Zusammenhang von erreichtem Grad an Konzertierung und Aktionsmodus hat gezeigt, je intensiver die Verhandlungen vom Aktionsmodus Kooperation geprägt sind, umso wahrscheinlicher ist es, dass diese in einem höheren Grad an Konzertierung resultieren. Indem dieses aus der rein quantitativen Betrachtung der Ergebnisse hervorgegangene Resultat um eine qualitative Betrachtung ergänzt worden ist, können nun auch Aussagen zu den Bedingungen von Kooperation in tripartistischen Verhandlungen getätigt werden. Die länderspezifischen Analysen der Aktionsmodi der Akteure haben gezeigt, dass diese vor allem von länderspezifischen Bedingungen beeinflusst werden. Zieht man die Analyse der erreichten Grade an Konzertierung im Verhandlungsverlauf ebenfalls in Betracht, so hat sich gezeigt, dass Kooperation per se weder notwendige noch hinreichende Bedingung für einen höheren Grad an Konzertierung ist. Auch die Verhandlungen im Rahmen des Bündnisses für Arbeit waren in der ersten Verhandlungsphase zum Verhandlungsstrang „Niedriglohnsektor“ von Kooperation geprägt, dennoch wurde in den Verhandlungen lediglich ein schwacher Grad an Konzertierung erreicht. Die niederländischen Fälle, in denen Kooperation zum Tragen kam und in denen die Verhandlungen in einem hohen Grad an Konzertierung resultierten, zeigen vielmehr, dass Kooperation letztlich nur möglich und wirksam wurde, weil zuvor die Konflikte der Verhandlungspartner ausgetragen worden waren. Dies bedeutet, dass Konflikt Kooperation nicht verhindert, sondern im Gegenteil sogar ermöglicht. Vorausset-

Zivilgesellschaftliche Verständigungsprozesse in Sozialen Pakten

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zung hierfür ist, dass der Konflikt gelöst wird. Wird der Konflikt zu Gunsten von Kooperation nur unterdrückt, so handelt es sich im Hinblick auf den Verhandlungsgegenstand nicht um tatsächliche, sondern um beabsichtigte Kooperation. Beabsichtigte Kooperation kommt in den Verhandlungsresultaten dadurch zum Tragen, dass die Akteure sich noch nicht auf ein konkretes Verhandlungsresultat verständigen konnten. Aus politikwissenschaftlicher Perspektive bedeutet dieses Resultat, dass die Fokussierung auf die Policy-Dimension zur Analyse und Bewertung tripartistischer Verhandlungen den Analysegegenstand zu sehr einengt und somit wichtige Ergebnisse vernachlässigt. Die Politics-Dimension ist die zentrale Dimension für die Beurteilung der Effektivität tripartistischer Verhandlungen, weil hier die Basis für Kooperation gelegt wird.

4.5 Zivilgesellschaftliche Verständigungsprozesse in Sozialen Pakten Diese Arbeit wurde im Rahmen des DFG-Graduiertenkollegs „Zivilgesellschaftliche Verständigungsprozesse vom 19. Jahrhundert bis zur Gegenwart – Deutschland und die Niederlande im Vergleich“ verfasst und entstand vor dem Hintergrund der Frage nach der Genese und Entwicklung zivilgesellschaftlicher Verständigungsprozesse in Vergangenheit und Gegenwart. Das Ziel der Arbeit bestand darin, sich der Genese und Entwicklung zivilgesellschaftlicher Verständigungsprozesse aus politikwissenschaftlicher Perspektive anzunähern. Die Herausforderung dieser Annäherung ist offensichtlich: Bislang wurde keine einheitliche politikwissenschaftliche Definition für den Begriff Zivilgesellschaft entwickelt. Die Politikwissenschaftlerin Annette Zimmer fasst diesen theoretisch unbefriedigenden Zustand wie folgt zusammen: „Hat Zivilgesellschaft inzwischen zwar einen festen Platz im politischen Diskurs, so hat sich bisher gleichwohl keine einheitliche Definition durchsetzen können. In der Regel werden in den unterschiedlichen Entwürfen und Konzeptionen bestimmte Merkmalsausprägungen genannt, die für die Zivilgesellschaft als konstitutiv anzusehen sind.” (Zimmer 2007: 204)

Diese Merkmalsausprägungen lassen sich in drei Kategorien unterscheiden: bereichslogisch, handlungslogisch und bereichs- und handlungslogische Kombinationen (Gosewinkel 2003). Ähnlich problematisch verhält es sich mit dem Begriff Verständigungsprozess. Etymologisch bedeutet der Begriff Verständigung ‚Vereinbarung, friedliche Einigung‘. Im Hinblick auf zivilgesellschaftliche Verständigungsprozesse stellt

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Deutschland und die Niederlande im Vergleich

sich die Frage, von welchen anderen Arten der Verständigung sich diese Art der Verständigung unterscheidet und worin ihr Spezifikum liegt. Der Sozialwissenschaftler Paul Dekker liefert hierfür mit seiner Definition von Zivilgesellschaft einen ersten Anhaltspunkt: „Ich würde die Zivilgesellschaft im empirischen Sinn als gesellschaftlichen Bereich umschreiben wollen, in dem freiwillige Zusammenschlüsse dominieren. Unter freiwilligen Zusammenschlüssen sind dabei nicht nur in organisatorischem Sinne Vereinigungen (voluntary associations) zu verstehen, sondern auch Manifestitionen einer Art gesellschaftlicher Abstimmung, die sich von der Abstimmung der Märkte durch Nachfrage und Angebot und mit der Hilfe von Geld, der Abstimmung im Bereich des Staates durch maßgebliche Urteile und mit Hilfe von gesetzlichem Zwang, und der Abstimmung in Gemeinschaften durch Identifikation und selbstverständlichen Konsens unterscheidet. Assoziative Beziehungen unterscheiden sich von gemeinschaftlichen durch die Freiwilligkeit des Beitritts und des Engagements und durch das Gewicht, das Argumenten und Diskussion (mit Konsens als Ziel) beigemessen wird.“ (Dekker 2009: 106)

Paul Decker legt seiner Definition von Zivilgesellschaft ein handlungslogisches Verständnis zu Grunde. Danach lassen sich vier verschiedene Arten von Verständigungsprozessen unterscheiden: staatliche, marktliche, gemeinschaftliche und zivilgesellschaftliche. Das Unterscheidungsmerkmal von zivilgesellschaftlichen gegenüber anderen Verständigungsprozessen liegt danach in der Art und Weise, wie die Einigung zustande kommt. Zivilgesellschaftliche Verständigungsprozesse vollziehen sich durch Argumentation und Diskussion. Im Gegensatz dazu funktionieren marktliche Verständigungsprozesse durch Angebot und Nachfrage, staatliche durch gesetzlichen Zwang und gemeinschaftliche durch selbstverständlichen Konsens. Betrachtet man Verständigungsprozesse aus politikwissenschaftlicher Perspektive, dann steht im Mittelpunkt des Forschungsinteresses die Herstellung allgemein verbindlicher Regeln für das Zusammenleben im Gemeinwesen (Patzelt 1997: 16). Im Hinblick auf die politikwissenschaftliche Analyse zivilgesellschaftlicher Verständigungsprozesse ist damit vor allem die Korporatismusforschung als theoretischer Rahmen interessant, weil dieser die Idee zu Grunde liegt, dass die Regelung und Steuerung eines Gemeinwesens nicht allein durch demokratisch legitimierte Akteure gewährleistet werden kann, sondern dass darüber hinaus Aushandlungsprozesse mit Interessengruppen notwendig sind (Geißel 2009). Der Rückgriff auf die Korporatismusforschung ist für die zivilgesellschaftliche Forschung aber nicht nur deshalb interessant, weil diese aufschlussreich im Hinblick auf Fragen zu den Potentialen und Grenzen von Zivilgesellschaft als politischer Akteur ist (Geißel 2009). In dieser Arbeit wurde gezeigt (vgl. 1.2), dass dieser Rückgriff vor allem interessant ist, weil in korpora-

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tistischen Aushandlungsprozessen verschiedene Arten von Verständigungsprozessen zum Tragen kommen und zwar sowohl staatliche, marktliche und zivilgesellschaftliche Verständigungsprozesse (vgl. 1.2). Die Politikwissenschaftlerin Brigitte Geißel spricht von einem „missing link“ zwischen Korporatismusforschung und Zivilgesellschaftsforschung. Den Grund für das fehlende Bindeglied zwischen diesen beiden Forschungsansätzen sieht sie in dem „anti-etatistischen Impetus“ von Zivilgesellschaft, welcher sich real abgeschwächt habe: „Zivilgesellschaft und Staat sind keine antagonistischen Player mehr, sondern beziehen sich in vielfacher Weise aufeinander“ (Geißel 2009: 82). Geißel beschränkt ihre Kritik jedoch am fehlenden Bezug von Korporatismusforschung und Zivilgesellschaftsforschung auf die Frage nach dem Mehrwert der Korporatismusforschung für die Zivilgesellschaftsforschung. Nimmt man allerdings die Idee ernst, dass es sich um einen missing link handelt, so ist davon auszugehen, dass die Ergebnisse der Zivilgesellschaftsforschung auch für die Korporatismusforschung fruchtbar gemacht werden können. Im Rahmen dieser Arbeit ist im Hinblick auf die Zivilgesellschaftsforschung vor allem die Frage nach den Bedingungen und dem Potential von Zivilgesellschaft als politischem Akteur interessant. Aus der vorliegenden Betrachtung korporatistischer Politikprozesse, welche sich durch die Einbindung von Interessengruppen in politische Aushandlungsprozesse auszeichnen, können die folgenden Ergebnisse auch für die Zivilgesellschaftsforschung nutzbar gemacht werden. Die Arbeit hat gezeigt, dass sich aus ähnlichen Verhandlungsstrukturen allein keine Schlüsse auf das zu erwartende Verhandlungsergebnis ziehen lassen. Die Tatsache, dass die Akteurskonstellationen in tripartistischen Verhandlungen zumindest funktional identisch sind und dass sich deswegen auch die Interessenkonstellationen der Akteure ähneln, reicht nicht aus, um die Wahrscheinlichkeit des Verhandlungserfolges prognostizieren zu können. Übertragen auf die Zivilgesellschaftsforschung heißt das, dass allein aus der Tatsache, dass drei gesellschaftliche Teilsysteme unterschieden werden können, noch keine Aussagen über deren Verhältnis noch über daraus entstehende gesellschaftliche Steuerungsmechanismen gemacht werden können. Die politische Wirkung von Zivilgesellschaft, also die Wirkungen, die von Zivilgesellschaft auf die Herstellung von Regelungen zum Zusammenleben ausgehen, wird vor allem von länderspezifischen Bedingungen geprägt, wie den rechtlich-institutionellen Rahmenbedingungen, der öffentlichen Meinung und der akteursspezifischen historischen Entwicklung. Dass Zivilgesellschaft als politischer Akteur nicht unabhängig von länderspezifischen Bedingungen handeln kann, ist natürlich auch in der Zivilgesellschaftsdebatte hinlänglich bekannt. Theoretisch wird der Widerspruch zwischen

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Deutschland und die Niederlande im Vergleich

Zivilgesellschaft als Utopie, also als Sphäre in der Prinzipien wie Toleranz, Friedfertigkeit und Eigenverantwortung allgemein gültig und durchgesetzt sind, und Zivilgesellschaft als politischem Akteur, dessen Handeln sich nicht nur auf, sondern auch und vor allem im Rahmen rechtlich-institutioneller Rahmenbedingungen vollzieht, durch die Trennung von Zivilgesellschaft als Institution und Zivilgesellschaft als Bewegung vollzogen (Geißel 2009, Arato 2000). Die Frage, die aus der nationalstaatlichen Verankerung von Zivilgesellschaft als politischem Akteur resultiert, richtet sich allerdings einseitig auf die Bedingungen für Zivilgesellschaft: „Empirisch auffindbar sind unterschiedliche Verteilungen zivilgesellschaftlicher (aber auch unziviler!) Elemente innerhalb von politischen Systemen und geografisch definierten Territorien. Aber Staaten oder Regionen können nicht als solche kategorial als ‚zivilgesellschaftlich’ ausgezeichnet werden, so wenig wie sie als Ganze eine Charakterisierung als ‚unzivil’ verdienen. Damit stellt sich, bezogen auf Nationalstaaten, Staatengemeinschaften und Kulturräume, die zentrale forschungspraktische Frage, in welchem Maße sie zivilgesellschaftliche Elemente enthalten, begünstigen oder auch behindern.“ (Rucht 2005: 49)

Die Auswirkungen der länderspezifischen Bedingungen auf Zivilgesellschaft als politischem Akteur werden kaum thematisiert. Zivilgesellschaft wird unabhängig vom politischen Kontext ein Potential für die Regelung des Zusammenlebens zugeschrieben, welche sich durch ein enormes Maß an Legitimität auszeichnet, wie Brigitte Geißel beschreibt: „Zu den zentralen Thesen der Befürworter von Governance mit Zivilgesellschaft gehört, dass die Legitimität verbessert würde. […] Legitimität wird in diesem Kontext vielmehr als Anerkennungswürdigkeit verstanden, welche durch demokratische Prinzipien jenseits des Rechts begründet ist, so die Input-Legitimität, die Throughput-Legitimität sowie die Output-Legitimität, die von vielen Autoren auch als Effektivität bezeichnet wird.“ (Geißel 2009: 80)

Vor dem Hintergrund dieser Arbeit muss aber auch nach den Wirkungen der länderspezifischen Bedingungen von Zivilgesellschaft auf Zivilgesellschaft als politischem Akteur gefragt werden. Es hat sich gezeigt, dass sich die Verhältnisse zwischen den verschiedenen Akteuren der verschiedenen gesellschaftlichen Teilsphären länderspezifisch unterscheiden und sich auch das Handeln von Akteuren trotz Zugehörigkeit zur gleichen Teilsphäre kontextspezifisch erheblich unterscheiden kann. Markante Beispiele aus der Arbeit sind die Verhaltensweisen der Regierungen und der Gewerkschaften, die sich aufgrund anders gearteter Kontextbedingungen länderspezifisch völlig unterschiedlich darstellten.

Zivilgesellschaftliche Verständigungsprozesse in Sozialen Pakten

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Das folgende Ergebnis weist in die gleiche Richtung. Auch unter gleichen Kontextbedingungen handeln Akteure, welche dem gleichen gesellschaftlichen Teilsystem zuzuordnen sind, nicht gleich. ‚Die Zivilgesellschaft‘ als homogenen Akteur gibt es nicht, ebenso wenig wie sich ‚die Gewerkschaften‘ weder in Deutschland noch in den Niederlanden trotz funktionaler Identität als homogener Akteur erwiesen haben. Auch diese Tatsache stellt an sich für die Zivilgesellschaftsdebatte kein Novum dar. In der Vielfalt besteht ja gerade das Spezifikum von Zivilgesellschaft. Von Problemen des Zusammenlebens, die aus der Vielfalt entstehen können, wird die Zivilgesellschaft durch die Bestimmung von Merkmalen wie ‚abstrakte Anerkennung‘ und ‚Akzeptanz von Pluralität‘ befreit (Gosewinkel/Rucht 2004, Gosewinkel 2003). Soll der Begriff Zivilgesellschaft aber nicht auf der Entwicklungsstufe eines theoretischen Konstrukts verharren, sondern auch empirisch belastbar sein, so greift diese theoretische Lösung zu kurz. Gerade in der Idee von Zivilgesellschaft als politischem Akteur wird deutlich, dass auch zivilgesellschaftliche Akteure von der Verwirklichung eines Eigeninteresses angeleitet werden (Geißel 2009). Die Existenz von akteursspezifischen Interessen wird in der Zivilgesellschaftsdebatte häufig dadurch gelöst, dass diesen Akteuren, ebenfalls theoretisch, eine Gemeinwohlorientierung unterstellt wird. Allerdings weist die Historikerin Ute Hasenöhrl zu Recht darauf hin, dass „eine klare Trennung zwischen Partikularinteressen und Gemeinwohl, von der bei einigen Definitionen zur Zivilgesellschaft implizit (und den auf Adam Smith zurückgehenden Traditionsstrang, der Eigen- und Gemeinnutz für miteinander vereinbar hält, völlig ausblendend) ausgegangen wird, empirisch kaum [zu, C.F.] halten“ ist (Hasenöhrl 2005: 29). Die Vielfalt der Interessen zivilgesellschaftlicher Akteure, darf von der Zivilgesellschaftsforschung nicht länger theoretisch verneint werden, wenn Zivilgesellschaft auch als empirisches Phänomen Bestand haben soll. Der Umgang mit der Vielfalt von Zivilgesellschaft darf nicht länger defensiv erfolgen, sondern muss aktiv von der Debatte aufgenommen werden. Vor dem Hintergrund der Vielfalt der Interessen wird ein weiteres Ergebnis der Arbeit deutlich. Zivilgesellschaftliche Verständigungsprozesse sind im Vergleich zu staatlichen oder marktlichen Verständigungsprozessen die voraussetzungsvollsten. Staatliche und marktliche Verständigungsprozesse werden letztlich durch das Medium Macht geregelt. Bei staatlichen Verständigungsprozessen erfolgt die Einigung über Durchsetzung per politisch-legitimierte Macht und gesetzlichem Zwang. Marktliche Verständigungsprozesse führen eine Einigung durch die Koordination von Angebot und Nachfrage mittels Geld, also Verfügungsmacht, herbei. In beiden Arten der Einigung kann von abweichenden Interessen, die mit weniger Macht ausgestattet sind, abgesehen werden. Beide Arten von Verständigungsprozessen verringern die Anzahl der in Einklang zu bringen-

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den Interessen also erheblich. Dies ist bei zivilgesellschaftlichen Verständigungsprozessen nicht möglich. Zivilgesellschaftliche Verständigungsprozesse führen eine Einigung per Argument und Diskussion, also per Überzeugung, herbei. Diese Art der Verständigung erfordert die Einbeziehung und Anhörung aller Interessen, die in Konflikt zueinander stehen. Denn die Konfliktlösung stellt die hinreichende und notwendige Bedingung der Verständigung durch Diskussion und Überzeugung dar. Insofern ist der zivilgesellschaftliche Verständigungsprozess voraussetzungsvoller als der staatliche oder der marktliche, da diese keine Konfliktlösung erfordern. Auch der gemeinschaftliche Verständigungsprozess ist weit weniger voraussetzungsvoll als der zivilgesellschaftliche. Der gemeinschaftliche Verständigungsprozess führt eine Einigung über Solidarität (selbstverständlichen Konsens) herbei. Partikulare Eigeninteressen finden nur dann Anerkennung, wenn diese im Einklang zu den gemeinschaftlichen Interessen stehen. Die Arbeit hat aber auch gezeigt, dass eine Verknüpfung von Zivilgesellschaftsforschung und Korporatismusforschung nicht nur für die Zivilgesellschaftsforschung, sondern auch für die Korporatismusforschung produktiv ist. Zunächst ist vor dem Hintergrund dieser Arbeit die pessimistische Grundhaltung der Korporatismusforschung im Hinblick auf das Steuerungspotential von Vielfalt kritisch zu hinterfragen. Die Politikwissenschaftlerin Britta Rehder zeichnet für das Politikfeld Tarifpolitik einen Wandel der Strukturen und Prozesse der Interessenvermittlung nach, der in erster Linie von einer Pluralisierung der Akteure geprägt ist, und kommt zu dem Schluss: „Im Zuge dessen hat die Steuerungsfähigkeit der etablierten Akteure im Politikfeld stark an Prägekraft verloren. Wenn die Verbände die Tarifpolitik nicht (mehr) steuern können, sondern sich zunehmend pluralisieren, der Staat aber nicht mehr an ihre Stelle tritt, entsteht ein Steuerungsvakuum […]. Die Ordnungsfunktion des Korporatismus und die Fähigkeit der tarifpolitischen Verbände, Präferenzen in Kompromisse zu transformieren, werden bereits heute von vielen schmerzlich vermisst.“ (Rehder 2009: 64)

Der Vergleich des Handlungspotentials von niederländischen und deutschen Gewerkschaften in Sozialen Pakten zeigt, dass organisatorische Vielfalt kein Hemmnis für eine Einigung darstellen muss, sondern im Gegenteil sogar eine Chance sein kann. Vielfalt kann sich aber nur unter der Bedingung ihrer Anerkennung zu einer Chance entfalten. Im Hinblick auf die Regelung politischer Konflikte beinhaltet diese Einschränkung die Herausforderung, dass die Lösung des politischen Konfliktes eben nicht in der Eindämmung, sondern vielmehr in der Regulierung von Vielfalt liegen muss. Die Politikwissenschaftler Klaus Schubert und Simon He-

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gelich haben in Bezug auf diese Herausforderung den Begriff des politisch limitierten Pluralismus geprägt: „Gesellschaftliche Unterschiede werden trotz ihres Konfliktpotentials anerkannt und weder beseitigt noch als irrelevant erklärt. Zugleich schränken die europäischen Nationalstaaten diese Pluralität ein, indem sie Kompromisse institutionalisieren und so zu einer geordneten, beschränkten und strukturierten Unterschiedlichkeit in ihren Gesellschaften gelangen. Dieses Vorgehen wollen wir als die Konstruktion eines ‚politisch limitierten Pluralismus‘ bezeichnen. Dabei ist der spezifische Charakter jedoch nicht an den Ergebnissen, sondern an den zielgerichteten Prozessen der Wohlfahrtspolitik festzumachen.“ (Hegelich/Schubert 2008: 659)

Die zunehmende Pluralisierung der Strukturen und Prozesse der Interessenvermittlung sollte von der Korporatismusforschung vielmehr auf ihre Potentiale hin analysiert werden. Die Ergebnisse der Zivilgesellschaftsforschung können zur Erschließung dieser Potentiale wichtige Hinweise liefern. Auch die Feststellung von Rehder, dass vor allem im Hinblick auf das Politikfeld Tarifpolitik die Mitgliedschaftslogik gegenüber der Einflusslogik zunehmend dominiert (Rehder 2009), sollte aus der Perspektive der Korporatismusforschung weit weniger skeptisch im Hinblick auf das Steuerungspotential korporatistischer Politikprozesse beurteilt werden. Dass erstens die Interessen der Mitglieder vielfältiger werden und dass zweitens die Verbände aufgrund des abnehmenden Organisationsgrad in stärkerem Maße auf die Realisierung der Interessen ihrer Mitglieder angewiesen sind, bedeutet nicht, dass die Verbände notwendigerweise an Kompromissfähigkeit einbüßen. Diese Entwicklung kann ihre Funktion als Transmissionsriemen zwischen Gesellschaft und Politik stärken, da sie die Interessen ihrer Mitglieder nicht nur „regieren“ und über hierarchische Organisationsprinzipien verpflichten, sondern dazu gezwungen sind, diese zu vertreten. Interessenvertretung ist dabei aber nicht mit Interessendurchsetzung gleichzusetzen. In politischen Konflikten besteht das Interesse der Akteure auch in der Regelung eines Sachverhaltes, insofern kann diese Entwicklung auch die Kompromissfähigkeit der Akteure erhöhen. Auch im Hinblick auf diesen Punkt können sich die Ansätze der Zivilgesellschaftsforschung als zielführend erweisen. Nachdem nun gezeigt wurde, dass eine Verknüpfung von Korporatismusforschung und Zivilgesellschaftsforschung für beide Ansätze weiterführend sein kann, stellt sich die Frage, welche Schlüsse aus dieser Arbeit für die beiden Ansätze gezogen werden können. Die Arbeit hat gezeigt, dass Verständigungsprozesse von einer hohen Dynamik geprägt sind, vor allem im Hinblick auf die Positionen und die Verhaltensweisen der Akteure. Aus einer spezifischen Akteurskonstellation allein können weder deren Interessen noch die Entwicklung

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Deutschland und die Niederlande im Vergleich

der Interessen im Verhandlungsverlauf abgeleitet werden. Diese Interessen werden durch zahlreiche intervenierende Variablen geprägt. Für die betrachteten tripartistischen Aushandlungsprozesse in Deutschland und den Niederlanden konnten vor allem folgende länderspezifische Bedingungen als einflussreiche intervenierende Variablen identifiziert werden: Organisationsprinzipien der Akteure, öffentliche Meinung und die Ausgestaltung der industriellen Beziehungen. Auf die Bedeutung intervenierender Variablen im Hinblick auf den Erfolg tripartistischer Verhandlungsprozesse wird an verschiedenen Stellen in der Literatur hingewiesen. So betont der Politikwissenschaftler Frans van Waarden die Bedeutung von intervenierenden Variablen im Hinblick auf den Erfolg Sozialer Pakte ebenfalls: „What have been the conditions for a successful conclusion of central social pacts? […]. In the end this boils down to identifying the factors that enabled and induced the parties concerned to agree to a central social pact, to observe it and to defend it for the rank and file. If we compare different country experiences […] we can identify a number of factors, which we can group under the headings ‘actors’, ‘incentives’, ‘situation’ and ‘institutions’.” (Waarden 2003: 17)

Frans van Waarden nimmt allerdings nicht die Dynamik, welcher diese Variablen unterliegen können, in Betracht. Dadurch konzipiert van Waarden ein starres Bedingungsgefüge, aus dem Aussagen über die Erfolgsbedingungen Sozialer Pakte abgeleitet werden. Die Bedingungskonstellationen sind aber vielfältig und von unterschiedlichen Wechselwirkungen geprägt. Ganz zu schweigen von den unterschiedlichen Wirkungen der Bedingungskonstellationen auf die „Eigendynamik“ (Mayntz/Scharpf 1995) sozialer Aushandlungsprozesse96. Dynamik und Eigendynamik müssen in die Konzepte Sozialer Pakte einfließen, um verlässliche Aussagen über ihre Erfolgsaussichten machen zu können. Der Dynamik intervenierender Variablen und der Eigendynamik sozialer Aushandlungsprozesse ist auch geschuldet, warum die Sozialwissenschaftler Anton Hemerijck/Jelle Visser und Martin Rhodes sowie Lucio Baccaro jeweils unterschiedlichen Aktionsmodi das größte Potential für eine Einigung in tripartistischen Verhandlungsprozessen zusprechen (vgl. 1.2). Denn je nachdem, wie die intervenierenden Variablen ausgeprägt sind und je nachdem, welche Eigendynamik die Aushandlungsprozesse entwickeln, entfalten die verschiedenen Aktionsmodi unterschiedliche Wirkung. Der „Schatten der Hierarchie“ kann unter spezifischen Umständen ein effektives Instrument im Hinblick auf die 96 Die Politikwissenschaftler Renate Mayntz und Fritz W. Scharpf bezeichnen soziale Prozesse dann als eigendynamisch, „wenn die Handlungsmotive der beteiligten Akteure durch die Interaktion zwischen Ihnen verstärkt werden – was insbesondere bei Nutzeninterdependenz (so etwa bei Netzwerkexternalitäten) der Fall ist.“ (Mayntz/Scharpf 1995: 11)

Perspektiven für die weitere Forschung

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Herstellung einer Einigung sein, dies gilt aber nicht grundsätzlich. Der „Schatten der Hierarchie“ ist zum Beispiel dann wirksam, wenn genug Raum für eine Einigung zwischen den Sozialpartnern gegeben ist. Tauschhandel führt eine Einigung dann herbei, wenn jeder der Akteure über Tauschmasse verfügt, die auch verhandelbar ist. Kooperation greift als Einigungsmechanismus, wenn Konflikte ausgetragen werden. Für die theoretische Weiterentwicklung bedeutet dies, dass sowohl die Dynamik intervenierender Variablen als auch die Eigendynamik Sozialer Pakte stärker beachtet werden muss. Es müssen Analyseraster entwickelt werden, welche die verschiedenen Ausprägungen und deren spezifische Konstellationen abbilden. Für die Forschung bedeutet dies, dass stärker Einzelfallstudien in den Blick genommen werden sollten, damit der aus der Dynamik resultierenden Vielfalt der Bedingungen und der fallspezifischen Entwicklung von Verhandlungsprozessen im Rahmen Sozialer Pakte Rechnung getragen werden kann.

4.6 Perspektiven für die weitere Forschung Die Arbeit hat gezeigt, dass die Interessen und Verhaltensweisen von Akteuren in Sozialen Pakten stark vom Verhandlungsprozess abhängig sind und nicht aus der Struktur der Verhandlungsarena abgeleitet werden können. Für die Analyse des Verhandlungsprozesses hat sich die in dieser Arbeit entwickelte Kategorisierung der Aktionsmodi in Hierarchie, Tauschhandel und Kooperation bewährt. Um diesen Ansatz auszubauen, ist eine Erweiterung der empirischen Basis notwendig. In der bisherigen Untersuchung konnten nicht alle möglichen Aktionsmodi-Kombinationen nachgewiesen werden (vgl. 4.1). Auf der Grundlage der bislang untersuchten Verhandlungen kann noch keine Aussage darüber getroffen werden, ob die fehlenden Kombinationen prinzipiell in Sozialen Pakten nicht vorkommen oder ob sie aufgrund der Fallauswahl bislang nicht in die Analyse eingegangen sind. Aus dieser Perspektive wären weitere, parallel angelegte Fallstudien zu Sozialen Pakten wünschenswert. Um die Aussagen zur empirischen Relevanz der theoretisch hergeleiteten Aktionsmodi-Kombinationen in tripartistischen Verhandlungen machen zu können, müssen diese Studien weder komparativ angelegt sein noch den gleichen geografischen oder historischen Bezugsrahmen aufweisen. Beispielsweise könnte eine Analyse der Konzertierten Aktion Ende der 1960er Jahre durchaus Kombinationen der Aktionsmodi aufweisen, die bislang nicht untersucht werden konnten. Eine solche Ausweitung der Anzahl der Fälle kann auch das Wissen über die kausalen Zusammenhänge zwischen Aktionsmodi-Kombinationen und Verhandlungsergebnis vergrößern. Auf einer

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Deutschland und die Niederlande im Vergleich

solchen erweiterten empirischen Basis ließen sich auch quantitative Analyseverfahren produktiv anwenden. Allerdings hat die Analyse auch gezeigt, dass länderspezifische Unterschiede den Verhandlungsprozess stark prägen. Solche Spezifika können nur durch eine komparative Herangehensweise ermittelt werden. In Bezug auf Deutschland und die Niederlande bedeutet dies, dass es sinnvoll ist, weitere Fälle aus diesen Ländern gegenüberzustellen. Dadurch ließen sich ein idealtypisch deutscher und ein idealtypisch niederländischer Verhandlungsprozess identifizieren. Allerdings ist dabei zu beachten, dass auch länderspezifische Faktoren einer dynamischen Entwicklung unterworfen sein können. Solche Dynamiken lassen sich jedoch nur durch eine historische Aufarbeitung der Rahmenbedingungen analysieren, die das Spannungsverhältnis zwischen Tradition und Innovation thematisiert. Neben einer solchen Ausweitung der Analyse ist an einigen Stellen auch eine weitere Vertiefung angebracht. Auf Basis der Ergebnisse der Analyse wäre es interessant, in Experteninterviews die Darstellung der Verhandlungsprozesse mit zusätzlichen Details anzureichern. Außerdem geht die Analyse von den Kollektivakteuren Gewerkschaften, Arbeitgeberverbände und Regierung aus. Anhand der Verhandlungsprozesse wurde deutlich, dass diese aus der Korporatismusforschung übernommene Unterteilung zu grob ist. Daher wurden auch die Positionen der Einzelgewerkschaften, der unterschiedlichen Arbeitgeberverbände und Fraktionen innerhalb der Regierung in die Analyse einbezogen. Die organisationsspezifischen Diskussionen und innerorganistorischen Entscheidungsprozesse zur Entwicklung dieser Positionen konnten nur am Rande betrachtet werden. Hier wäre daher eine Ergänzung sinnvoll. Neben den genannten Punkten, an denen sich die Analyse erweitern und vertiefen ließe, wirft die vorliegende Arbeit auch Fragen auf, die über den gewählten Analyserahmen hinausgehen. Da bei der Analyse die Bedeutung der politics-Dimension deutlich wurde, würde sich eine Aufarbeitung der Ergebnisse aus der Perspektive der politikwissenschaftlichen Strategie-Diskussion anbieten. Implizit ist in der Arbeit davon ausgegangen worden, dass ein hoher Grad an Konzertierung ein allgemein wünschenswertes Ergebnis ist. Aus strategischer Sicht stellt sich aber die Frage, ob die beteiligten Akteure ein solches Verhandlungsresultat nicht auch bewusst und aktiv behindern können. An verschiedenen Punkten, wie z.B. hinsichtlich der Rentenreform im Bündnis für Arbeit, lassen sich konkrete Anknüpfungspunkte dafür finden, dass die beteiligten Akteure bewusst versuchen, den Grad an Konzertierung niedrig zu halten, um andere strategische Ziele zu erreichen. Insofern stellt sich auch die Frage, inwieweit Soziale Pakte als strategisches Instrument eingesetzt werden. Aus historischer Perspektive erscheint besonders die Frage zentral, worin die länderspezifischen Unterschiede hinsichtlich der Rahmenbedingungen Sozia-

Perspektiven für die weitere Forschung

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ler Pakte begründet sind und wie sich diese weiterentwickeln. Auf der MesoEbene ist außerdem die historische Entwicklung der akteursspezifischen Organisationen interessant. Die vorliegende Arbeit ist jedoch nicht bloß aus wissenschaftlicher Perspektive relevant. Sie zeigt auch, dass die häufige Fokussierung auf best-practice Beispiele in der Politik die Gefahr birgt, die historisch gewachsenen strukturellen Unterschiede aus den Augen zu verlieren. Die Übertragbarkeit von Politiken ist aber gerade aufgrund dieser Spezifika deutlich eingeschränkt. Dies bedeutet jedoch nicht, dass es kein Potential für länderübergreifende Lernprozesse geben würde. Denn anders als häufig angenommen, führt gerade nicht die Bündelung von Interessen in einem starken Dachverband zu stabilen Verhandlungsergebnissen. Vielmehr wirkt ein positives Bekenntnis zur Interessenvielfalt als Katalysator für Verständigung.

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Literatur

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Zeitungen

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Literatur

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Zeitungen

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SZ, 1999: Metaller stützen Zwickels Konzept "Rente mit 60", in: Süddeutsche Zeitung, 09.10.1999, 6. SZ, 1999: Riester und IG Metall einig über "Rente mit 60", in: Süddeutsche Zeitung, 14.10.1999, 1. SZ, 1999: Grüne kritisieren Arbeitsminister Riester, in: Süddeutsche Zeitung, 18.10.1999, 6. SZ, 1999: Hundt sieht Einigungschancen bei Rente mit 60, in: Süddeutsche Zeitung, 22.10.1999, 6. SZ, 1999: Rente mit 60 wird Thema der Tarifverhandlungen, in: Süddeutsche Zeitung, 18.11.1999, 7. SZ, 1999: Weg zur Großgewerkschaft für Dienstleister ist frei, in: Süddeutsche Zeitung, 20.11.1999, 5. SZ, 1999: Der Konflikt um die Rente mit 60 bestimmt auch die nächste Runde, in: Süddeutsche Zeitung, 14.12.1999, 17. SZ, 1999: Henkel für Verschiebung der Bündnisgespräche, in: Süddeutsche Zeitung, 22.12.1999, 6. SZ, 2000: Zwickel regt Paketlösung zur Arbeitszeit an, in: Süddeutsche Zeitung, 05.01.2000, 2. SZ, 2000: IG Metall fordert "bis zu 5,5 Prozent", in: Süddeutsche Zeitung, 12.01.2000, 23. SZ, 2000: Henkel verlangt neues Tarifsystem, in: Süddeutsche Zeitung, 17.01.2000, 5. SZ, 2000: Zwickel stellt Arbeitgebern Ultimatum, in: Süddeutsche Zeitung, 01.03.2000, 6. SZ, 2000: Positive Reaktionen auf Chemie-Abschluss, in: Süddeutsche Zeitung, 23.03.2000, 1. SZ, 2000: Schröder empfiehlt Investivlohn, in: Süddeutsche Zeitung, 29.03.2000, 26. SZ, 2000: Politik und Wirtschaft begrüßen Metallabschluss, in: Süddeutsche Zeitung, 29.03.2000, 1. SZ, 2000: Riester krempelt Vermögensförderung um, in: Süddeutsche Zeitung, 15.04.2000, 26. SZ, 2000: Bündnis für Arbeit fordert rasche Steuerreform, in: Süddeutsche Zeitung, 11.07.2000, 2. SZ, 2000: Mai kritisiert Proteste gegen Rentenreform, in: Süddeutsche Zeitung 25.07.2000, 5. SZ, 2001: Zwickel droht mit knallharter Tarifrunde, in: Süddeutsche Zeitung, 22.02.2001, 23. SZ, 2001: Schmoldt: Arbeiter als Aktionäre, in: Süddeutsche Zeitung, 28.02.2001, 24. SZ, 2002: Der Interessenmanager, in: Süddeutsche Zeitung, 07.09.2002, 20. Tandler, Agnes, 2000: Hundt fordert Lohn-Zurückhaltung, in: Süddeutsche Zeitung, 02.02.2000, 6. Viering, Jonas, 2001: Überraschender Vorstoß zur Reform des DGB, in: Süddeutsche Zeitung, 24.10.2001, 26. Volkskrant, 2003: Abvakabo: zeker stakingen tegen kabinetsplannen, in: De Volkskrant, 16.05.2003, 3.

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Literatur

Volkskrant, 2003: Met rode koppen naar de overlegtafel, in: De Volkskrant, 28.06.2003, 23. Volkskrant, 2003: Regering stelt zich zuinigjes op, in: De Volkskrant, 04.07.2003, 7. Volkskrant, 2003: Voorjaarsoverleg, in: De Volkskrant, 04.07.2003, 7. Volkskrant, 2004: Coalitie verbouwt Miljoennota voor miljard, in: De Volkskrant, 23.09.2004, 3. Volkskrant, 2004: Niet staken, maar praten, in: De Volkskrant, 13.10.2004, 13. Volkskrant, 2004: CNV achterban 'morrend' achter sociaal akkoord, in: De Volkskrant, 27.11.2004, 325. Wit, Philip d., 2003: Tweedeling onder werknemers, in: NRC Handelsblad, 19.11.2003, ECO4. Wrangel, Cornelia v./Petersdorff, Winand v., 1999: Das "Bündnis für Arbeit": Fragen an den Arbeitgeber-Präsidenten Dieter Hundt, in: Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung, 28.02.1999, 5.