Soziale Innovation durch Gender Mainstreaming?

Dietrich Englert Soziale Innovation durch Gender Mainstreaming?

Dietrich Englert

Soziale Innovation durch Gender Mainstreaming?

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Zugl. Dissertation an der Freien Universität Berlin, 2008

1. Auflage 2009 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2009 Lektorat: Katrin Emmerich / Tilmann Ziegenhain VS Verlag für Sozialwissenschaften ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Satz: Anke Vogel, Ober-Olm Druck und buchbinderische Verarbeitung: Krips b.v., Meppel Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in the Netherlands ISBN 978-3-531-16219-5

Inhalt

Abkürzungsverzeichnis .................................................................................... 10 Abbildungsverzeichnis ..................................................................................... 11 Tabellenverzeichnis .......................................................................................... 11

Vorwort ........................................................................................................... 13

1.

2.

Einführung .............................................................................................. 15 1.1

Forschungsansatz ............................................................................ 16

1.2

Politische Gestaltung: Erste theoretische Annäherung .................... 1.2.1 Situative Handlungskoordinierung ....................................... 1.2.2 Top-down oder bottom-up ................................................... 1.2.3 Governance statt Gouvernement .......................................... 1.2.4 Gender Mainstreaming als Innovation .................................

1.3

Zusammenfassung ........................................................................... 27

17 17 20 22 24

Strategische Situationen: Analytisches Konzept .................................. 29 2.1

Netzwerke als soziale Beziehungsmuster ........................................ 30

2.2

Macht und Handeln ......................................................................... 34

2.3

Politisches Handeln ......................................................................... 38

2.4

Diskurs, diskursive Praktik und diskursive Formation .................... 43 5

3.

4.

6

2.5

Gegenständliche Welt ..................................................................... 50

2.6

Machttheoretisches Interaktionsmodell ........................................... 2.6.1 Netzwerke und Handlungsfelder .......................................... 2.6.2 Interaktion und Macht .......................................................... 2.6.3 Handeln und Diskurs ............................................................ 2.6.4 Entscheidungssituationen ..................................................... 2.6.5 Zusammenfassung ................................................................

55 56 57 59 61 63

Empirische Untersuchung ..................................................................... 67 3.1

Governance-Typen und Umsetzungsstrategien ............................... 67

3.2

Hypothesen ...................................................................................... 74

3.3

Analysemodell ................................................................................. 78

3.4

Untersuchungsansatz ....................................................................... 82

3.5

Methode ........................................................................................... 86

Das europäische Mehrebenensystem .................................................... 91 4.1

Governance der Europäischen Union .............................................. 91 4.1.1 Mehrebenen-Governance ..................................................... 93 4.1.2 Die Methode der offenen Koordinierung ............................. 94 4.1.3 Komitologie ......................................................................... 97 4.1.4 Strategische Optionen ........................................................ 100

4.2

Europäische Beschäftigungsstrategie (EBS) ................................. 4.2.1 Entwicklung und Elemente der EBS .................................. 4.2.2 Governance-Formen der EBS ............................................ 4.2.3 Europäische Arbeitsmarktpolitiken .................................... 4.2.4 Relevanz der EBS .............................................................. 4.2.5 Strategische Optionen ........................................................

101 103 107 110 113 116

4.3

5.

Gender Mainstreaming als europäische Strategie .......................... 4.3.1 Umsetzung von Gender Mainstreaming ............................. 4.3.2 Bewertung der bisherigen Gender-Politik .......................... 4.3.3 Strategische Optionen ........................................................

118 118 121 126

Gender Mainstreaming auf der nationalen Ebene ............................ 129 5.1

Gleichstellungspolitik in Schweden und Deutschland .................. 5.1.1 Gleichstellung in Schweden ............................................... 5.1.1.1 Geschichte der Gleichstellungspolitik ................. 5.1.1.2 Leitbild ................................................................ 5.1.2 Gleichstellung in Deutschland ........................................... 5.1.2.1 Geschichte der Gleichstellungspolitik ................. 5.1.2.2 Leitbild ................................................................ 5.1.3 Zusammenfassung ..............................................................

129 130 130 134 136 137 141 143

5.2

Die Governance-Form in Schweden ............................................. 144 5.2.1 Gesetzliche Regelungen und ihre Implementierung .......... 145 5.2.2 Politik und staatliche Administration ................................. 145 5.2.3 Bewegungen sowie sozial- und wirtschaftspolitische Akteure ............................................................................... 148 5.2.4 Öffentlicher Stellenwert und Beziehung zum Mainstream 152 5.2.5 Transparenz des Politikfeldes ............................................ 154 5.2.6 Zusammenfassung .............................................................. 157

5.3

Die Governance-Form in Deutschland .......................................... 162 5.3.1 Gesetzliche Regelungen und ihre Implementierung .......... 162 5.3.2 Politik und staatliche Administration ................................. 165 5.3.3 Bewegungen sowie sozial- und wirtschaftspolitische Akteure................................................................................ 167 5.3.4 Öffentlicher Stellenwert und Beziehung zum Mainstream 169 5.3.5 Transparenz des Politikfeldes ............................................ 171 5.3.6 Zusammenfassung .............................................................. 173

5.4

Vergleich der Governance-Formen ............................................... 5.4.1 Governance-Formen ........................................................... 5.4.2 Situation von Frauen und Männern .................................... 5.4.3 Zusammenfassung ..............................................................

176 177 181 185 7

6.

Gender Mainstreaming auf der regionalen Ebene ............................ 189 6.1

6.2

8

Die Fallstudie Brandenburg ........................................................... 6.1.1 Situation von Frauen und Männern .................................... 6.1.2 Governance-Form in Brandenburg ..................................... 6.1.2.1 Gesetzliche Regelungen und ihre Implementierung ................................................. 6.1.2.2 Politik und staatliche Administration ................... 6.1.2.3 Bewegungen sowie sozial- und wirtschaftspolitische Akteure ................................................ 6.1.2.4 Öffentlicher Stellenwert und die Beziehung zum Mainstream .................................................. 6.1.2.5 Transparenz des Politikfeldes .............................. 6.1.3 Zusammenfassung .............................................................. Die Fallstudie Gävleborg ............................................................... 6.2.1 Situation von Frauen und Männern .................................... 6.2.2 Governance-Form in Gävleborg ........................................ 6.2.2.1 Gesetzliche Regelungen und ihre Implementierung ................................................. 6.2.2.2 Politik und staatliche Administration .................. 6.2.2.3 Bewegungen sowie sozial- und wirtschaftspolitische Akteure ................................................ 6.2.2.4 Öffentlicher Stellenwert und die Beziehung zum Mainstream .................................................. 6.2.2.5 Transparenz des Politikfeldes .............................. 6.2.3 Zusammenfassung ..............................................................

189 189 193 195 198 211 213 216 218 222 222 225 225 226 231 232 233 234

6.3

Regionale Governance-Formen ..................................................... 237 6.3.1 Implementationsstrategien ................................................. 237 6.3.2 Vergleich Brandenburg–Gävleborg ................................... 239

6.4

Fazit ............................................................................................... 243

7.

Innovationspotenziale europäischer Governance .............................. 247 7.1

Wechselwirkungen im Mehrebenensystem ................................... 247

7.2

Transparenz und Beteiligung ......................................................... 254

7.3

Politische Gestaltung und europäische Governance ...................... 258

7.4

Governance-Modell ....................................................................... 262

7.5

Fazit ............................................................................................... 266

Literaturverzeichnis ..................................................................................... 271

9

Abkürzungsverzeichnis ABM ALG ANT BetrVG BGB BMFSFJ BSI EAFGL EBS EFC EFRE EMOC EPC ESF EU EuKom EQUAL FIAF GG GM KMU LEADER+ LOS MASGF NAP NRP OMC SAM SGB SPC TzBfG VC WISO 10

Arbeitsbeschaffungsmaßnahme(n) Arbeitslosengeld Actor Network Theory Betriebsverfassungsgesetz Bürgerliches Gesetzbuch Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend Beschäftigung schaffende Infrastrukturförderung Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft Europäische Beschäftigungsstrategie Economic and Financal Committee Europäischer Fonds für regionale Entwicklung Beschäftigungsausschuss (Employment Committee) Economic Policy Committee Europäischer Sozialfonds Europäische Union Europäische Kommission Gemeinschaftsinitiative der EU zur Bekämpfung von Diskriminierung und Ungleichheiten auf dem Arbeitsmarkt Fischereifonds Grundgesetz Gender Mainstreaming Kleine und mittlere Unternehmen Gemeinschaftsinitiative der EU zur Förderung des ländlichen Raums Lokales Kapital für soziale Zwecke Ministerium für Arbeit, Soziales, Gesundheit und Familie Nationaler Aktionsplan Nationales Reformprogramm Methode der offenen Koordinierung Strukturanpassungsmaßnahmen Sozialgesetzbuch Social Protection Committee Teilzeit- und Befristungsgesetz Verzahnung und Chancengleichheit Wirtschafts- und Sozialpartner

Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Abwehr- und Umsetzungsstrategien .......................................... 71 Abbildung 2: Zwei kapitalistische Regulationsmodelle ................................ 111 Abbildung 3: Staatliche Gleichstellungspolitik in Schweden ........................ 147 Abbildung 4: Standardvariablen von Equal X (alle nach Geschlecht) ........... 155 Abbildung 5: Widerstand hantieren ............................................................... 159 Abbildung 6: Elemente für die Implementierung von Gender Mainstreaming ......................................................................... 160 Abbildung 7: Handlungsoptionen im Mehrebenensystem ............................. 250 Abbildung 8: Governance-Modell ................................................................. 265

Tabellenverzeichnis Tabelle 1:

Arbeitsmarktintegration von Frauen und Männern .................. 182

Tabelle 2:

Betreuungsplätze in Deutschland; angemeldete Kinder in Schweden ................................................................................. 183

Tabelle 3:

Frauen im deutschen und schwedischen Parlament ................. 184

Tabelle 4:

Arbeitsmarktintegration in Brandenburg ................................. 190

Tabelle 5:

Versorgungsquoten: Öffentliche Kinderbetreuung (ohne Tagesmütter) in Brandenburg .................................................. 192

Tabelle 6:

Landtagsabgeordnete in Brandenburg ..................................... 193

Tabelle 7:

Beschäftigungsquote in Gävleborg .......................................... 223

Tabelle 8:

Anteil der Teilzeitbeschäftigten in Gävleborg ......................... 223

Tabelle 9:

Arbeitslosenquote in Gävleborg .............................................. 224

Tabelle 10:

Abgeordnete im Provinzparlament Gävleborg ........................ 224

11

Vorwort

Die Governance europäischer Politik ist ein wichtiges Element im Prozess der Formierung europäischer Lebensformen. Nach der Diskussion über eine europäische Verfassung und der Erweiterung der Europäischen Union auf nunmehr 27 Mitgliedstaaten steht die ehemalige Wirtschaftsgemeinschaft an einem Scheideweg. Die alten Muster sind noch deutlich zu erkennen und werden auch nach wie vor von einzelnen Akteuren verteidigt. Doch auch das Neue ist unverkennbar, wie die rechtliche Neufassung des EU-Vertrages belegt. In den nächsten Jahren werden die europäischen Bürgerinnen und Bürger und ihre politischen Repräsentanten auf der europäischen, nationalen und regionalen Ebene wichtige Entscheidungen treffen müssen, die dieses Jahrhundert wesentlich prägen werden. Eine Entscheidung betrifft die institutionelle Verfasstheit der Union und ihr Verhältnis zu den Mitgliedstaaten, aber auch zu den anderen europäischen Institutionen. Eine weitere Entscheidung zielt auf die inhaltliche Ausrichtung der europäischen Politik. Es gilt ein europäisches Sozialmodell – das diesen Namen auch verdient – zu schaffen und selbst in wirtschaftlich wechselnden Zeiten zu etablieren. Hierzu bedarf es einer Reihe von sozialen Innovationen in den Mitgliedstaaten. Eine dieser Innovationen nahm im letzten Jahrzehnt die Geschlechterverhältnisse ins Visier. Alle politischen Entscheidungen sollten im Hinblick auf ihre Wirkungen auf die Gleichstellung von Frauen und Männern betrachtet werden. Die vorliegende Arbeit untersucht das innovative Potenzial der Strategie Gender Mainstreaming im Bereich der Europäischen Beschäftigungsstrategie. Hierzu wird ein theoretischer Ansatz entwickelt, der auf die Entdeckung von Handlungspotenzialen gerichtet ist. Seine Wurzeln speisen sich einerseits aus der Theorie des Handelns von Hannah Arendt und andererseits aus der Feldtheorie Pierre Bourdieus, die beide zu einer Theorie sozialer Formierung verwoben werden, um strategische Situationen in den Blick zu nehmen. Manch eine Leserin oder ein Leser mag sich wundern, dass in diesem Zugriff kaum auf Diskurse rekuriert wird. Die starke Akzentuierung strategischer Situation mit Blick auf Handlungsoptionen hat vor allem zwei Gründe: Zum einen tritt, wenn Akteure nicht als Ergebnis sozialer Diskurse betrachtet werden, die Bedeutung konkreter Entscheidungen für soziale Innovationen hervor. Zum 13

anderen galt es sich im Rahmen der Dissertation auf einige Elemente zu beschränken. Die Realisierung der Studie hätte sonst eher eines Forschungsverbundes bedurft. Insbesondere Friederike Maier möchte ich für diesen pragmatischen Rat sehr herzlich danken. Dadurch ist es gelungen, die Analyse der drei Ebenen überschaubar zu halten und im Verlauf der Untersuchung zu entscheidenden Governance-Fragen vorzustoßen, die – wie ich hoffe – für die weitere Umsetzung von Gender Mainstreaming von Bedeutung sein können. Außerdem konnten allgemeine Schlussfolgerungen mit Blick auf die europäische Governance gezogen werden. Es soll hier nicht verschwiegen werden, dass dieser Abstraktionsgrad zulasten der Darstellung konkreter Personen in Interaktionsprozessen ging. Ross und ReiterInnen konnten auch deshalb nicht genannt werden, da sich einige Befragte dagegen ausgesprochen haben, namentlich zu erscheinen. Angesichts der Befunde in Brandenburg kann dieser Wunsch kaum überraschen … Peter Grottian hat dies sehr bedauert. Ihm möchte ich an dieser Stelle vielmals dafür danken, dass er mich ermuntert hat, das Thema im Rahmen einer Promotion anzupacken. Zudem stand er in schwierigen Zeiten immer als Motivator zur Seite. Für ihre redaktionelle Unterstützung danke ich herzlich Thorsten Lampe und Angelika Zierer-Kuhnle. Des Weiteren gilt mein Dank all jenen, die in der einen oder anderen Form zum Gelingen dieser Arbeit beigetragen haben. Zuguterletzt geht mein Dank an Christel Degen, mit der ich in unzähligen Debatten die politische und soziale Entwicklung der letzten Jahre analytisch aufgearbeitet habe. Viele Gedanken haben erst in diesen fruchtbaren Diskursen ihre Klarheit erlangt. Last, but not least: Danke an meine Familie, Patrique und Christel für ihre unendliche Geduld und ihr Verständnis für die nicht immer einfache Promotionszeit.

Berlin, im Frühling 2008

14

Dietrich Englert

1.

Einführung

Auf dem Ratsgipfel in Luxemburg wurde 1998 erstmals eine gemeinsame Europäische Beschäftigungsstrategie (EBS) beschlossen. Mit dem 1999 ratifizierten Vertrag von Amsterdam wurde die gemeinsame Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik der Europäischen Union (EU) auch rechtlich verankert. Nach den ersten fünf Jahren erfolgte 2002 eine umfangreiche Auswertung dieser Strategie. Die Europäische Kommission (EuKom) forderte darin eine neue funktionelle EBS, die in der Lage ist, Herausforderungen wie einem beschleunigten wirtschaftlichen Wandel, einer zunehmenden Alterung der Gesellschaften und der Erweiterung ihrer Mitglieder zu begegnen. Als die drei Hauptziele wurden Vollbeschäftigung, Steigerung der Arbeitsplatzqualität und Arbeitsproduktivität sowie Stärkung des Zusammenhalts und eines integrativen Arbeitsmarktes festgelegt (EuKom 2002b). Im Gegensatz zu anderen Politikfeldern – allen voran die Wirtschafts- und Finanzpolitik – wurde im Bereich der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik weitgehend auf harte Instrumente verzichtet. Die Koordinierung soll vielmehr über einen offenen Politikprozess erreicht werden, der zwar das Verfahren festlegt, die konkrete Ausgestaltung aber den einzelnen Ländern überlässt. Es stellt sich demnach die Frage, was die EBS tatsächlich bewirkt und welchen Einfluss sie auf die nationalen und regionalen Politiken entfaltet. Umgekehrt lässt sich fragen, welche Voraussetzungen auf den verschiedenen Ebenen erfüllt sein müssen, damit die EBS tatsächlich Wirkung entfalten kann. Die vorliegende Studie nimmt deshalb die Wechselwirkungen der unterschiedlichen Ebenen in den Blick und untersucht die Governance der EBS anhand der Implementierung von Gender Mainstreaming (GM). Die Umsetzung einer neuen Agenda eignet sich, so die Ausgangsthese, in besonderer Weise für eine Analyse des Gestaltungspotenzials der europäischen Governance. Bisherige Analysen zu diesem Problemfeld bewegen sich vor allem auf der Programmebene (Expert Group on Gender and Employment 2002a, 2002b). Auf dieser Ebene kann weder Output noch Outcome erfasst werden. Daher wird die empirische Untersuchung strategische Situationen für die Umsetzung in den Blick nehmen, um auf dieser Grundlage Governance-Formen herauszuarbeiten, die für die Umsetzung des im Gender-Ansatz formulierten Gleichstellungsziels 15

von zentraler Bedeutung sind. Letztlich, so eine Grundannahme, entscheidet sich auch die Wirkung europäischer Politik in konkreten Handlungssituationen.

1.1

Forschungsansatz

Die vorliegende Studie untersucht die Governance der Europäischen Beschäftigungsstrategie anhand der Implementationsprozesse auf den verschiedenen Politikebenen mit Blick auf konkrete Aushandlungs- und Entscheidungsprozesse. Damit wird von einer klassischen Policy-Analyse (vgl. hierzu Héritier 1993) mit ihrem idealtypischen Verlauf und der starken Betonung von Politikinhalten in Form der zugrunde liegenden Programme abgerückt. Das Interesse richtet sich auf die strategische Situation der Implementierung von GM im Feld der Europäischen Beschäftigungsstrategie. Ein zentraler Zugang besteht in der Erfassung von Handlungsoptionen auf den verschiedenen Ebenen. Dabei wird sowohl nach horizontalen als auch nach vertikalen Wechselwirkungen geforscht. In Anlehnung an Arbeiten aus der Ethnologie (Boissevain/Mitchell 1973) zu regionalen Entscheidungsprozessen, aber auch in Anlehnung an politikwissenschaftliche Untersuchungen (Scheuch/ Scheuch 1992, 2000) wird vermutet, dass sich auf den verschiedenen Ebenen Governance-Formen ausbilden, die Ergebnisse politischer Entscheidungen maßgeblich beeinflussen. Diese Governance-Formen lassen sich, so wird vermutet, als relative stabile Interaktionsmuster empirisch erfassen. In Abgrenzung zu den oben genannten Studien wird hier jedoch keine Untersuchung der kulturellen Codes und inneren Struktur von Cliquen bzw. regionalen Netzwerken als soziale Gruppen durchgeführt. Die zentrale Untersuchungsfrage richtet sich vielmehr auf strategische Optionen für die Umsetzung des Gender-Ansatzes. Gefragt wird dabei nach der Umgestaltung des gesellschaftlichen Mainstreams. Hierbei geht es um die Erfassung von veränderten Verfügungsmöglichkeiten über öffentliche Ressourcen und von Beteiligung an politischen Entscheidungen. Dabei wird nach den Möglichkeiten gesucht, die in der Lage sind, gleichstellungsorientierte Vorstellungen im politischen Feld nachhaltig zu etablieren und damit den gegebenen Handlungshorizont im Sinne des GM zu sprengen. Die Erfassung von strategischen Situationen in einem Politikfeld mit seinen konkreten Handlungen und Praktiken sowie Diskursen und Wissensbeständen ist bisher noch nicht als Forschungsdisziplin etabliert (Nullmeier et al. 2003). Es finden sich vereinzelte Studien beispielsweise zur Umweltpolitik (Müller 1995) oder zur Situation von Frauen in der Politik allgemein (Schöler-Macher 1994; 16

Footitt 2002). Im Forschungsfeld der Sozialpolitik gibt es eine Studie zu Mikrorationalitäten bei der Umsetzung des Programms „Arbeit statt Sozialhilfe“ (Hansbauer 1996). Auch im Untersuchungsfeld der betrieblichen Umsetzung von Gleichstellungspolitik liegt eine Arbeit vor, die explizit strategische Handlungssituationen analysiert (Riegraf 1996). Bezüglich der Europäischen Beschäftigungspolitik fehlen jedoch vergleichbare Studien. Die vorliegende Arbeit betritt hinsichtlich der Fragestellung und der Betrachtung der verschiedenen Ebenen Neuland.

1.2

Politische Gestaltung: Erste theoretische Annäherung

Mit Blick auf GM kann Gestaltungsmacht nicht nur als Fähigkeit verstanden werden, im politischen Feld die eigene Meinung zu etablieren, um den eigenen Interessen einen legitimen Anschein zu verleihen, sondern sie ist als ein Handlungspotenzial zu konzeptualisieren, das er ermöglicht, den durch Interessen und Wahrnehmungsmuster vorgeprägten Interaktionsrahmen zu verlassen, um Handlungskoordination jenseits des bloßen Interessenausgleichs zu erreichen. Im Folgenden wird in einer ersten Annäherung der Versuch unternommen, die Veränderung sozialer Beziehungsmuster handlungstheoretisch zu formulieren. Ziel ist es, die zentralen Elemente einer strategischen Analyse von Prozessen der Handlungskoordinierung verdeutlichen zu können.

1.2.1

Situative Handlungskoordinierung

Es gilt als politischer Allgemeinplatz, dass kollektive Akteure in der Regel über sehr viel mehr Macht verfügen, soziale Prozesse zu beeinflussen bzw. in eine gewünschte Richtung zu steuern, als ein einzelner Akteur. Sie können kollektive Handlungen und Handlungsketten in Gang setzen, indem sie wechselseitige Erwartungen auf einander abstimmen und auf diese Weise Interaktionsprozesse koordinieren. Als besonders effektiv haben sich dabei institutionalisierte kollektive Akteure, z. B. Staaten, und zielgerichtete (hierarchische) Organisationen wie Unternehmen erwiesen. Beide Formen haben in jüngster Zeit aber auch ihre Schwächen offenbart. 29 Während bis vor kurzem noch angenommen wurde, dass institutionelle Organisationsformen in der Lage sind, Verhalten und Han-

29

Die Governance-Diskussion und die vielfältigen Diskussionen über Unternehmen als Netzwerke sind in diesem Kontext zu nennen.

17

deln von Akteuren ohne größere Kosten zu regulieren, 30 um so Unsicherheiten zu überwinden, wird in Zeiten weltweiter Transformationsprozesse zunehmend die Frage gestellt, wie Handlungssicherheit erzeugt werden kann, wenn institutionelle Handlungskoordinierung mehr und mehr versagt (Beck 1993). Ein starker Staat konnte sich beispielsweise bisher darauf verlassen, dass die Mehrzahl seiner Bürgerinnen und Bürger den Normen und Regeln folgt, weil er auch über die Mittel und die Legitimität verfügte, abweichendes Verhalten zu sanktionieren. Heutzutage wird staatliche Regulierung eher als Einmischung verstanden, was auf eine schwächer werdende Legitimationsbasis schließen lässt. In dieser Situation kann in etlichen Bereichen nicht mehr davon ausgegangen werden, dass eine regelhafte Handlungskoordinierung erfolgt. Vielmehr muss in zahlreichen Fällen eine gemeinsame Handlungsbasis erst mühsam erarbeitet werden. Damit wandelt sich das Verständnis von Staatlichkeit. Sie wird weniger als ein hierarchischer Apparat konzipiert, bei dem ein Zentrum den Kurs vorgibt, dem die Glieder bedingungslos folgen; stattdessen tritt ihr Handlungscharakter in den Vordergrund. Auch Staatlichkeit prozessiert zunehmend in Interaktionen, bei denen die Ergebnisse nicht vorhersehbar sind, da sie von den Fähigkeiten und Möglichkeiten der Akteure und deren Strategien abhängen, in einem heterogenen Handlungsfeld auf die staatliche Formierung einzuwirken. Vor diesem Hintergrund spielt situative Handlungskoordinierung eine immer größere Rolle. Im betriebswirtschaftlichen Kontext hat sich hierfür der Begriff „Mikropolitik“ eingebürgert (Burns 1961), der zunächst eng auf das konkrete betriebliche Feld bezogen war. Mithilfe dieses Konzepts sollten informelle Handlungsdimensionen von Managern berücksichtigt werden, um ein besseres Verständnis für betriebliche Handlungsprozesse zu erlangen. Wie empirische Studien belegten, war dieses Handeln nämlich weniger an den expliziten Zielen der Unternehmung ausgerichtet als vielmehr am Zugewinn von Einfluss und Status zur Absicherung von Karrieren. Mit der Berücksichtigung von Mikropolitik sollten informelle Handlungsregeln aufgezeigt werden, die einer Sichtweise, die auf formale Regeln und Ziele ausgerichtet war, bis dato unzugänglich geblieben waren oder nur als Handlungspathologien verstanden werden konnten. Diese Überlegungen verweisen auf ein erstes Element für die strategische Analyse von Handlungskoordinierung durch Interaktionsprozesse. Interaktionen von Akteuren und Personen können nicht allein auf formale Regeln und Institutionen zurückgeführt werden, denn diese bilden in einem konkreten Interaktionsprozess allenfalls dann einen Rahmen, wenn sich Akteure explizit oder im-

30

18

Siehe hierzu insbesondere die Arbeiten zum „Neuen Institutionalismus“ (March/Olsen 1984; North 1990; Powell/DiMaggio 1991).

plizit auf sie beziehen. Ebenso müssen informelle Regeln, die sich nicht unmittelbar aus den formalen Organisationsstrukturen ableiten lassen, insbesondere angesichts der zunehmenden Offenheit von Handlungssituationen berücksichtigt werden, da sie einen deutlichen Einfluss auf die Entscheidungen in der konkreten Situation haben. Im Kontext eines handlungsorientierten Ansatzes haben daher (objektive) Strukturen einerseits (subjektive) Handlungsmotive, Erwartungen und Situationsdeutungen und andererseits prinzipiell ähnliche handlungskoordinierende Funktionen. Bereits Goffman (2001) hat mit dem Konzept der Rahmung („Framing“) diesen Weg eingeschlagen. Damit rücken Akteure und Akteurskoalitionen mit ihren eigenen Weltsichten, Interessen und Ressourcen sowie ihren strategischen Optionen und ihrer sozialen Konstruktion von Handlungssicherheit in den Fokus. Auf diese Weise lässt sich das Veränderungspotenzial sozialer Interaktion erfassen. Im Gegensatz dazu leiten die klassischen struktur- oder systemtheoretischen Ansätze das Handeln von Akteuren aus den Struktur- bzw. Systemerfordernissen ab. In dieser Sichtweise sind die Institutionen und Organisationen in der Lage, Akteure und Personen so zu beeinflussen, dass sie sich zumeist systemkonform verhalten. Abweichendes Verhalten hat daher letztlich keinen Effekt auf die bestehende Interaktionsordnung, weil es nur eine seltene Ausnahme darstellt. Wie bereits erwähnt, ist diese Betrachtungsweise sehr voraussetzungsvoll, da hier eine soziale Ordnung angenommen wird, die sich quasi unabhängig von Interaktionsprozessen vollzieht. Eine solche Ordnung kann – so meine Annahme – nur mit Mitteln der Gewalt aufrechterhalten werden, womit ein wesentlicher Grund benannt ist, warum sich diese Formen in modernen Gesellschaften zurückgebildet haben. Der handlungstheoretische Zugang zu sozialen Prozessen ist im Kontext der Moderne-/Postmoderne-Kontroverse weiterentwickelt worden. So hat beispielsweise Wagner (1993) den Prozess der Genese sozialer Ordnung in Interaktionsprozessen in das Zentrum seiner Gesellschaftstheorie gestellt. Auch hier fokussieren die Überlegungen auf Situationen und die Definition der Situation durch die beteiligten Personen. Damit rückt deren Aufwand, ihre Handlungen in einer Situation zu koordinieren, in den Blickpunkt. Die Analyse sozialer Interaktion muss vor diesem Hintergrund erstens prüfen, worüber Einigung erzielt werden muss, zweitens, welche „soziale Arbeit“ geleistet wird, um zu koordiniertem Handeln zu gelangen, 31 und drittens, welche endogenen Kriterien entstehen, mit deren Hilfe der Prozess von den beteiligten Akteuren bewertet wird. 31

In diesem Zusammenhang wird oft von einer gemeinsamen Situationsdeutung oder gemeinsam geteilten Werten gesprochen, die eine notwendige Voraussetzung für Handlungskoordination darstellen sollen. Demgegenüber reichen in der Praxis wechselseitige Abhängigkeiten in vielen Fällen aus, um gemeinsame Handlungsprozesse in Gang zu setzen (Friedberg 1995: 282).

19

Dieser Ansatz bricht mit den bekannten struktur- und systemtheoretischen Ansätzen bezüglich der Konzeption von Gesellschaft. Handeln lässt sich mit Blick auf gesellschaftliche Reproduktion nicht mehr aus den funktionalen Erfordernissen autonomer Systeme oder aus den Positionierungen der Akteure in der sozialen Hierarchie bestimmen, sondern resultiert aus einer Vielzahl von Motiven, die in jedem konkreten Fall aus der situationsspezifischen Interaktion rekonstruiert werden müssen. „Gesellschaft ist dann nicht eine übergreifende Ordnung, sondern vielfältig hergestellte Einigungen – ebenso wie bleibende Dispute – von sehr unterschiedlicher Reichweite, Dauerhaftigkeit und Substanz.“ (Wagner 1993: 467) Die Betonung liegt also auf der Prozesshaftigkeit und damit auf der prinzipiellen Veränderbarkeit sozialer Ordnung durch im eigentlichen Wortsinn politische Prozesse. 32 „Insofern also alle beteiligten Parteien Interessen in bezug auf diese Innovation haben, die ihr Handlungsfeld umstrukturieren und ihre Handlungsfähigkeit beeinflussen würde, ist die Beurteilung der Potentialitäten dieser Innovation ein politischer Prozeß, an dem auch List, Verdunkelung, Bosheit, Treulosigkeit und Böswilligkeit teilhaben.“ (Friedberg 1995: 269)

In dieser Sichtweise beruht politische Gestaltung auf der Fähigkeit, mit anderen Akteuren auf der Basis situativ hergestellter Einigungen gemeinsam zu handeln. Soziale Interaktionsprozesse bilden so gesehen den Ausgangspunkt für die Genese von Ordnungspraktiken beispielsweise in Form handlungsleitender Institutionen, die sich jedoch in konkreten Handlungsprozessen aufs Neue bewähren müssen. Mit dieser Hinwendung zu einem prozessualen Verständnis von Koordinierung geraten Prozesse in den Blick, die klassische Steuerungsansätze weitgehend vernachlässigt haben. Steuerung bzw. Governance ist in diesem Zusammenhang immer ein wechselseitiger Prozess situativer Koordinierung und kein einseitiges hierarchisches Muster. Damit eröffnen sich Ansatzpunkte für die Analyse strategischer Situationen.

1.2.2

Top-down oder bottom-up

Im Kontext der politologischen Forschung bildete die Frage nach der politischen Steuerung lange Zeit eine der Grundlagen des Fachs. Steuerung wurde zunächst als die Entwicklung und Implementierung einer Policy durch staatliche Akteure 32

20

Mit politischen Prozessen ist hier nicht das staatliche Handeln oder die Interessenaushandlung zwischen staatlichen und privaten Akteuren gemeint, sondern die Interaktion zwischen Akteuren mit dem Zweck, eine gemeinsame Handlungsbasis zu schaffen und Handlungsziele zu erreichen.

verstanden. Dieser Top-down-Ansatz stieß zwar sehr schnell an seine Grenzen, da die Ergebnisse politischer Steuerung in aller Regel nicht den Erwartungen entsprachen, da weder Probleme und Widerstände bei der Umsetzung noch nichtintendierte Folgen adäquat berücksichtigt wurden. Dennoch hat die Vorstellung einer zielgerichteten Top-down-Steuerung bis heute erhebliche Anziehungskraft und nach dem Zusammenbruch der sozialistischen Regime in Form des Paradigmas des „Institutionentransfers“ zeitweise eine Renaissance erlebt (Englert 2002). Inzwischen werden verschiedene Arten von Verhandlungssystemen bei der Policy-Entwicklung und -Umsetzung einbezogen. Dadurch rücken Akteure der Zivilgesellschaft stärker in den Blickpunkt der Analyse. Die Steuerungskapazität des Staates scheint dabei von zwei Seiten bedroht: einerseits durch den Prozess der Europäisierung vormals nationaler Policies, andererseits durch die zunehmende Handlungsmacht gesellschaftlicher Akteure und korporativer Netzwerke (Mayntz 1998), allen voran global agierende Unternehmen. Policy-Prozesse werden daher immer mehr als Verhandlungssysteme in sogenannten Netzwerken zwischen staatlichen und privaten Akteuren verstanden. Die Bedeutung strategischer Optionen für die Veränderung des Mainstreams spielt bei dieser Betrachtung jedoch keine Rolle. Theoretisch betrachtet bedeutete die Hinwendung zur Netzwerktheorie einen ersten Schritt zur Auflösung traditioneller Handlungskonzepte von (staatlichen) Akteuren. Auch wenn zunächst nur das Zusammenspiel staatlicher und privater Akteure auf einer relativ abstrakten Ebene betrachtet worden ist (Schubert/Jordan 1992), wurde damit einer handlungstheoretischen Reformulierung politischer Prozesse erheblicher Vorschub geleistet. Die Handlungskoordinierung erfolgte fortan nicht mehr nur aufgrund hierarchischer Strukturen oder über den Marktmechanismus von Angebot und Nachfrage, sondern in Form von Aushandlungsprozessen relativ unabhängiger Akteure (Powell 1990). Im Zuge dieser veränderten Schwerpunktsetzung richtete sich das Forschungsinteresse darauf, die Beziehungen zwischen der institutionellen Struktur, der Interessenvermittlung, der Politikwahl und der Politikwirkung systematisch zu erfassen. Die Verbindung von strukturbestimmten Handlungsrestriktionen und den Handlungsfreiheiten gesellschaftlicher Akteure führte in der Bundesrepublik Deutschland zum Ansatz des „Akteurszentrierten Institutionalismus“ von Renate Mayntz und Fritz Scharpf, wobei hier, wie bereits der Name des Programms vermuten lässt, den handlungskoordinierenden Eigenschaften von Institutionen ganz im Sinne des „Neuen Institutionalismus“ (Nullmeier et al. 2003) eindeutig Vorrang vor den koordinierenden Kompetenzen handelnder Akteure und deren strategischen Optionen eingeräumt wird. Im Gegensatz zu der von mir vorge21

schlagenen Vorgehensweise wird hier die Handlungsorientierung von Institutionen der Analyse konkreter Interaktionssituationen vorgeschaltet, wodurch das mögliche Handlungsrepertoire der Akteure aus forschungspragmatischen Erwägungen ex ante erheblich eingeschränkt wird (Mayntz/Scharpf 1995: 66 f.). Diese Reduktion ist jedoch nur dann zulässig, wenn Institutionen ihre handlungsprägende Funktion auch tatsächlich in der Praxis erfüllen. Eine Überprüfung dieser Annahme erfordert die Analyse strategischer Situationen und konkretere Interaktionsprozesse und kann nicht als Vorabannahme in die Analyse dieser Prozesse einfließen. Denn andernfalls besteht die Gefahr, dass die Analyse für endogene Potenziale blind bleibt, weil die mögliche Veränderung des institutionellen Settings, wie sie beispielsweise von der Strategie GM initiiert werden soll, nicht als Option zur Verfügung steht. Zudem betrachtet dieses Modell das Handeln der Akteure vor allem unter dem Blickwinkel einer interessengeleiteten Nutzenmaximierung. Es kann daher nur die politischen Interaktionsprozesse zufriedenstellend beschreiben und erklären, in denen die Akteure einer entsprechenden Logik folgen (Schmidt 2003: 325). Alle anderen Fälle erscheinen entweder pathologisch, das heißt, die Akteure verhalten sich nicht den eigenen Interessen gegenüber konform, oder es fehlt an Faktoren, die empirischen Phänomene schlüssig zu erklären. Vor dem Hintergrund dieser Überlegungen ist für eine Beschreibung von strategischen Situationen auch die empirische Erhebung situativ handlungsbestimmender Faktoren notwendig – oder, wie Latour es ausdrückt: „Neuerungen sind nur möglich, weil es keine Welten gibt, die voller Akteure mit festen Konturen sind. Nicht nur variiert ihr Bindungsgrad an eine Aussage, auch ihre Kompetenz, ihre Performanzen und ihre Definition lassen sich neu aushandeln.“ (Latour 1996: 60)

Die Pointe eines Ansatzes, wie er hier vorgestellt wird, liegt darin, dass Handlungspotenziale von Akteuren in den Blick genommen werden, die einem auf bestehende Strukturen und daraus abgeleitete Interessen fokussierenden Ansatz verborgen bleiben. Handlungsunsicherheit wird darin als Innovationspotenzial verstanden – und nicht als Bedrohung der sozialen Ordnung.

1.2.3

Governance statt Gouvernement

Mit der Hinwendung zu interdependenten Akteuren und der Betrachtung europäischer Politik kam es im politikwissenschaftlichen Diskurs zu einer Erweiterung des Steuerungsparadigmas vor allem unter dem Stichwort „Governance“. Neben der Betrachtung von Public-Private-Networks und sich selbst regulieren22

den gesellschaftlichen Systemen rückte jetzt zunehmend der Einfluss der europäischen Politik auf nationalstaatliche Politikprozesse in den Vordergrund. Die Konzeptualisierung des Governance-Begriffs erfolgte jedoch sehr unterschiedlich: Einerseits wird darunter die Anpassung des Staates an Veränderungen in seinem Umfeld verstanden. Governance ist so gesehen eine neue Form von Gouvernement, die weniger auf hierarchische Steuerung rekurriert als vielmehr auf Kooperation mit anderen sozialen, politischen und wirtschaftlichen Akteuren (Pierre 2000: 3). Andererseits – und für die geplante Untersuchung fruchtbarer – kann Governance als soziale Formation der Koordination gesellschaftspolitischer Prozesse betrachtet werden. Hier lassen sich zwei Schwerpunktsetzungen unterscheiden (Peters 2000: 36): Die erste fokussiert weiter auf den Staat als zentrale Koordinierungseinheit und fragt nach dessen Steuerungsmöglichkeiten und –kapazitäten; die zweite interessiert sich mehr für die verschiedenen formellen und informellen Formen von Public-Private-Partnership. Der Fokus richtet sich hier auf Koordination und Selbstregelung, d. h. auf unterschiedliche Typen der Zusammenarbeit in Netzwerken, Partnerschaften oder informellen Formen (Rhodes 1997). Die folgende Definition von Pierre bringt diese Konzeptionalisierung auf den Punkt: „In much of the public and political debate, governance refers to sustaining co-ordination and coherence among a wide variety of actors with different purposes and objectives such as political actors and institutions, corporate interests, civil society, and transnational organizations.” (Pierre 2000: 3 f.)

Für die Analyse der Umsetzung von GM wird von der Annahme ausgegangen, dass bei der Implementierung Interaktionsprozesse zwischen staatlichen, zivilgesellschaftlichen und ökonomischen Akteuren die Basis bilden. Welche Akteure den größten Einfluss auf diesen Prozess haben und damit auch das größte Gestaltungspotenzial entfalten, ist das Ergebnis politischer Auseinandersetzungen und bedarf daher einer eingehenden Analyse der komplexen Aushandlungsund Entscheidungsprozesse, kurz: der Governance-Form. Dabei geht um Interessen, Legitimität und gemeinsame Vorstellungsbilder ebenso wie um Besitzstandswahrung (Repräsentation), Ressourcenverteilung sowie politische und wirtschaftliche Ränke. Damit sind politische Angelegenheiten im ursprünglichsten Sinne gemeint, „i.e. tasks concerning an intentional, purposeful, potentially, interest-related and binding co-ordination of societal interaction“ (Heinelt et al. 2002: 16), bei denen es um die Gestaltung von Beziehungsnetzen geht. Governance-Formen lassen sich somit als soziale Beziehungsmuster verstehen, die aufgrund noch näher zu bestimmender Bedingungen über konkrete Interaktionssituationen hinaus in Form von wechselseitigen Handlungserwartun23

gen Bestand haben. In dem hier entwickelten Ansatz stehen daher nicht mehr, wie im Kontext der Governance-Theorie, der enge Bereich politischer Steuerung, sondern verschiedene Formen sozialer Koordinierung als Grundlage einer Theorie sozialer Dynamik und Formierung im Blickpunkt. Dabei wird von der These ausgegangen, dass diese gesellschaftlichen Prozesse aus konkreten Interaktionssituationen ablesbar sind, in denen sich Akteure wechselseitig aufeinander beziehen. Auf diese Weise wird es auch möglich, die Überlagerung der verschiedenen Handlungsebenen empirisch zu erfassen. „Eine Theorie, die die Dynamik gesellschaftlicher Entwicklung zum Gegenstand hat, muß (…) die Interferenz zwischen autoritativer Staatsintervention, Verhandlungsprozessen zwischen politischen und gesellschaftlichen Akteuren, organisierter Selbstregelung, Marktprozessen und spontaner Strukturbildung zu ihrem zentralen Thema machen.“ (Mayntz 1997: 286)

Diese heterogenen Formen prozessieren, so die These, in einem Bezugsgewebe (Netzwerk), das durch Macht konstituiert wird. Bevor ich in Kapitel 2 auf das analytische Konzept und die methodologischen Grundlagen dieses Modells eingehe, wird im Folgenden der Bezug zur Strategie Gender Mainstreaming als einer sozialen und politischen Innovation kurz erläutert.

1.2.4

Gender Mainstreaming als Innovation

GM wird im Rahmen dieser Arbeit als Innovationsstrategie verstanden, die zwar top-down angelegt ist, aber nur dann Wirkung entfaltet, wenn auf allen Ebenen und in sämtlichen Politikbereichen Gleichstellungsaspekte in das politische Handeln einfließen. Die Innovation besteht folglich darin, dass Entscheidungsroutinen verändert werden und Gender-Aspekte in Entscheidungsprozessen Berücksichtigung finden. Dabei gibt GM zwar das Ziel Gleichstellung vor, wie es jedoch auf den unterschiedlichen Ebenen umzusetzen ist, obliegt den Akteuren vor Ort. Insofern kann nicht von einer klassischen Top-down-Strategie gesprochen werden. Die Strategie geht auf internationale frauenpolitische Initiativen zurück und ist seit dem Vertrag von Amsterdam explizite Handlungsgrundlage der EU (Klein 2006). Die Frage ist, inwieweit diese Strategie in der Lage ist, tatsächlich Geschlechterverhältnisse zu verändern und ein Gleichstellungspotenzial in politischen Maßnahmen zu aktivieren. Auf der Grundlage der Analyse von strategischen Situationen der Implementierung von GM auf der europäischen, nationalen und regionalen Ebene wird im Folgenden nach den Bedingungen der Möglichkeit sozialer Innovation geforscht. Dabei stellt sich die Frage, wie soziale In24

teraktionsprozesse bzw. Politics Innovationen hervorbringen können, die weit über die Interaktionssituationen hinaus Wirkung haben. Die Frage nach gesellschaftlichen Neuerungen wurde bisher vor allem im Kontext technischer Innovationen und ihrer Verbreitung gestellt (Blättel-Mink/ Renn 1997; Technik und Gesellschaft 1997; Dierkes 1997). Dabei wurde in Anlehnung an Schumpeter Innovation zunächst als Ergebnis individueller Entscheidungen angesehen. Innovative Persönlichkeiten galten lange als Motoren für die Entwicklung und Durchsetzung neuer technischer Entwicklungen, wobei die Einbettung dieser Unternehmer und Unternehmerinnen in ein soziales Beziehungsgeflecht weitgehend vernachlässigt wurde. 33 Die Innovation sollte letztlich über Marktprozesse vermittelt werden. Daneben richtete sich das Interesse auf einen strukturierten Innovationstyp: Die Stabilisierung innovativer Leistungen wurde, so die Annahme, über Großorganisationen wie Konzerne (Schade 1997) oder die staatliche Großforschung (Dierkes/Canzler 1998) gewährleistet. Innovation galt hier als ein prinzipiell beherrschbarer Prozess in den routinierten Bahnen ständiger Prozessoptimierung. Beide Innovationstypen sind jedoch den Anforderungen einer globalisierten Welt nicht mehr gewachsen (Rammert 2000b). Zum einen wächst das Risiko einzelner Akteure in unkalkulierbare Dimensionen, zum anderen führt die strukturelle Schließung von Organisationen zur Ausbildung eines eher risiko- und innovationsfeindlichen Klimas (Rammert 1998; Sauer/Lang 1999). Netzwerke stellen eine organisatorische Antwort auf diese Herausforderungen dar. Netzwerke können mit Unsicherheiten, die mit jeder Neuerung verbunden sind, besser umgehen, da sich die Risiken auf mehrere Akteure verteilen; zudem sind sie weniger rigide als zielorientierte Organisationen, was eine größere Bandbreite von Handlungen zulässt. Netzwerke scheinen aus dieser Sicht besser geeignet, Offenheit, Vielfältigkeit und Rekursivität zu gewährleisten, auch wenn sich in einigen Sektoren langjährige Beziehungen der Akteure zueinander als innovationshemmend erweisen. Das Netzwerkparadigma hat weitreichende förderungspolitische Konsequenzen nach sich gezogen. Angesichts seiner zunehmenden politischen Akzeptanz wurden kurzfristige Einzelförderung und langfristige Großförderung mehr und mehr durch die mittelfristige Förderung von innovativen Verbünden verschiedener Akteure ersetzt. 34 Gemeinsam ist diesen Ansätzen, dass sie in aller Regel Machtprozesse vernachlässigen, die beispielsweise zum Ausschluss kapi33 34

Als Teil der Gender-Kultur wurden dabei innovative Leistungen von Frauen weitgehend vernachlässigt (siehe hierzu Jaffe 2006). Ein Beispiel dafür ist das INNORegio-Förderprogramm des Bundeswirtschaftsministeriums für Ostdeutschland.

25

talschwacher Akteure führen, und daher für die weiterreichende Dominanz von Großorganisationen blind bleiben. Die unternehmerischen Innovationsnetzwerke folgen nämlich eher einer Logik des Dschungels, wo die Großen die Kleinen fressen, als einer „reflexiven Innovation“ (Rammert 2000a), die sich im befriedeten Modus einer intermediären Kooperation vollzieht. In neueren Studien werden Prozesse der Innovation und ihrer gesellschaftlichen Durchsetzung betrachtet, wodurch zunehmend auch soziale Innovationen in den Vordergrund rücken, die in der klassischen Innovationsforschung eine eher geringe Rolle spielen. Insbesondere im Kontext eines breiten Nachhaltigkeitsdiskurses, der neben ökologischen und ökonomischen ebenfalls soziale Aspekte berücksichtigt, gewinnt das Verständnis für soziale Voraussetzungen, z. B. Konsequenzen von Innovationsprozessen, an Konturen (Gillwald 2000). Dabei hat sich u. a. gezeigt, dass soziale und politische Innovationen, die auf eine Umverteilung von Kosten (und Lasten) abzielen, nur zögerlich umgesetzt werden (Kern et al. 1998). Im Rahmen einer Theorie sozialer Innovation spielen für die Diffusion von sozialen Neuerungen wie dem GM-Ansatz sowohl Kommunikationsstrategien als auch Netzwerkbildungsprozesse eine entscheidende Rolle. Erfolgreiche Innovation kann als Ergebnis situativer Aushandlung verstanden werden, bei der neue Themen mit bekannten Vorstellungsbildern derart interagieren, dass sie zunehmend sozial akzeptiert werden. Die kognitive Dimension spielt bei sozialen Innovationen die ausschlaggebende Rolle. „Thus innovation implies some real change in the combinability of our perceptions and in the probability distribution of their potential combinations.“ (Deutsch 1985: 20) Das Durchsetzungspotenzial hängt damit von der öffentlichen Verbreitung einer Innovation ab. „Innovation thus requires changes in remembered action programs – that is, changes in intention.“ (ebd.) Bilden sich Interessenkoalitionen, die sich die Durchsetzung einer Innovation zum Ziel gesetzt haben, so steigt die Wahrscheinlichkeit der Diffusion. In diesem Modell hängt der Erfolg daher an der Interaktionsfähigkeit der unterstützenden Akteure. Sie müssen in der Lage sein, das neue Thema an bekannte Deutungsmuster anzuschließen, und gleichzeitig andere Akteure für die Umsetzung mobilisieren, so dass eine Innovationskoalition entsteht. Hat die neue Koalition politischen Erfolg, nähern sich die Grundüberzeugungen anderer Akteure entweder weiter an und es kommt zu längerfristigen Bindungen, die wiederum positiv auf den Umsetzungsprozess zurückwirken. Oder es kommt zu einer Eskalation und Verschärfung des Konflikts. Diese Überlegungen verdeutlichen, dass eine soziale Innovation nicht als bloß technischer Prozess abläuft, der – einmal in Gang gesetzt – nicht mehr zu 26

stoppen ist, sondern als diskontinuierlicher Prozess sozialer Interaktion, der auf das Engagement von Personen und Akteuren angewiesen ist, um explizite oder implizite Widerstände abzubauen oder kritische Phasen eines Roll-back zu überstehen. „Innovation is action and in the result of action lead to repeated and widespread action.“ (ebd.) Damit rücken Handlungsrationalitäten wie Eigeninteressen, Machtgewinn und -erhalt sowie Koalitionsbildungsprozesse als treibende Kräfte sozialer Innovationen in den Blick. Des Weiteren lassen sich verschiedene Stadien von Innovationen unterscheiden, die von der Diskurs- bis zur Praxisebene reichen. Als Erstes sollte eine soziale Innovation verstanden, d. h. Teil des möglichen Handlungsrepertoires (Wissens) werden, dann muss sie umgesetzt und schließlich in tägliche Routinen integriert werden. Für die Umsetzung von GM zeichnet sich vor diesem Hintergrund ein relativ einfaches Implementationsschema ab. Zunächst muss das neue Wissen in Interaktionsprozesse eingeführt werden, bevor es in einigen Handlungsbereichen erprobt und schließlich auf breiter Front etabliert werden kann. So einfach es klingt, so schwierig stellt sich die Veränderung bestehender Handlungsroutinen in der Praxis dar, weil sie immer auch von solchen Akteuren abhängen, die kein Interesse an einer Neuerung haben. Je erfolgreicher Innovationsstrategien sind, desto komplizierter und vielschichtiger wird ihre Umsetzung, da Gegenstrategien entwickelt werden, die auf den Innovationsprozess zurückwirken. Die Analyse der strategischen Situation der Umsetzung von GM muss folglich auch Gegenprogramme und -strategien einbeziehen.

1.3

Zusammenfassung

Politische Gestaltungsmöglichkeiten sind in Zeiten der Globalisierung nicht mehr nur auf den Staat und seine Institutionen beschränkt. Das Politische als Bereich wechselseitiger Interaktion von Akteuren in einem heterogenen Handlungsfeld hat sich vervielfältigt, nicht immer zum Nutzen zivilgesellschaftlicher oder gleichstellungsorientierter Interessen. Es spricht daher vieles dafür, GM als eine in gesellschaftliche Beziehungsnetze eingebettete Strategie zu betrachten, mit der ein Teil der politischen Akteure versucht, routinierte Handlungsprozesse aufzubrechen und bestehende Muster zu verändern, damit die Reproduktion geschlechterspezifischer Ungleichheiten erschwert wird. Die Auseinandersetzung findet einerseits auf der kognitiven Ebene statt, wo gleichstellungsorientierte Vorstellungsbilder mit androzentrischen Leitbildern um Handlungsrelevanz konkurrieren. Andererseits spielen Beziehungsnetze und Positionskämpfe eine

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wichtige Rolle. Vermittelt werden beide Ebenen durch Interaktionsprozesse, die eine Vielzahl von Handlungsformen annehmen können. Es gilt Handlungsoptionen zu erfassen, die sich nicht nur aus den strukturellen Positionen in bestehenden Beziehungsnetzen ableiten lassen, sondern auch von individuellen Handlungskompetenzen abhängig sind, um neues Wissen zu verbreiten und neue Koalitionen zu bilden. Dabei wird vermutet, dass sich die strategischen Optionen aus den Wechselwirkungen situativ handlungsbestimmender Faktoren wie Motive, Interessen, Wissen sowie Kompetenzen, Techniken und Performanzen aufzeigen lassen und dass diese Faktoren einen erheblichen Einfluss auf den Erfolg oder Misserfolg haben. Die entscheidende Frage, die sich den Gender-Akteuren folglich stellt, lautet, wie sie die Selbstgewissheit verfestigter Beziehungsmuster und Interessenkoalitionen in einem wechselseitigen Prozess situativer Handlungskoordinierung infrage stellen können, damit neue Handlungsoptionen entstehen. Bei der Analyse der Umsetzung von GM geht es im Folgenden vor allem darum, konkrete strategische Situationen zu rekonstruieren. Daraus lässt sich ein Bild der Möglichkeiten und Grenzen für die Umsetzung von GM in der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik erstellen. Zudem können auf dieser Grundlage Rückschlüsse auf die Wirkung europäischer Politik einerseits und auf notwendige nationale und regionale Voraussetzungen andererseits erfolgen. Im folgenden Kapitel 2 wird ein analytisches Konzept für die Erfassung dieser strategischen Situationen entwickelt, das den komplexen Anforderungen einer Erfassung innovativer Prozesse gerecht werden soll.

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2.

Strategische Situationen: Analytisches Konzept

Sowohl die Europäische Beschäftigungsstrategie als auch die Implementierung von GM stellen sozialpolitische Innovationen dar. Interaktionstheoretisch wurde Innovation im vorangegangenen Kapitel als die Verbreitung neuer Interaktionsmuster in sozialen Situationen eingeführt. Die Analyse von strategischen Situationen richtet sich auf Handlungsmöglichkeiten in Entscheidungsprozessen. Diese Optionen müssen von Akteuren ergriffen werden, um Wirkung zu entfalten. Dabei spielen individuelle Handlungsrationalitäten und die spezifischen Muster in einem Feld eine wichtige Rolle. Insbesondere mit Blick auf die Umsetzung von GM zeigt sich, dass Geschlechterverhältnisse in solche Muster tief eingeprägt sind. In Abschnitt 2.1 werden diese Muster theoretisch beschrieben. Im Kontext der Implementierung von GM im Rahmen der EBS stellt sich die Frage, wie politische und soziale Interaktionsmuster in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union zugunsten der Gleichstellung von Frauen und Männern nachhaltig verändert werden können. Es geht damit nicht nur um die Positionsveränderung einzelner Akteure, sondern um eine weitreichende Änderung sozialer Beziehungsmuster. Damit treten einerseits Fragen nach Prozessen in den Mittelpunkt, die neue Beziehungsmuster generieren und stabilisieren können, und andererseits Fragen nach Prozessen, die den Status quo reproduzieren. In den Abschnitten 2.2 und 2.3 werden die Bedingungen von Macht und Handeln sowie von politischem Handeln in Netzwerken theoretisch dargelegt. Handeln bedeutet im Rahmen des hier vorgeschlagenen theoretischen Modells die sinnhafte Bezugnahme auf andere und die gegenständliche Welt. Es läuft folglich in kommunikativen Formen ab, die ihren (sozialen) Sinn im Kontext von Diskursen erhalten. Da der Diskursbegriff theoretisch sehr unterschiedlich gefasst wird, werden in Abschnitt 2.4 die verschiedenen Diskursdimensionen beschrieben. Auch wenn insbesondere in politischen Interaktionsprozessen die physische Welt vor allem in Form ihrer symbolischen Repräsentation eine Rolle spielt, kann auf die Darstellung der Bedeutung der gegenständlichen Welt in dem hier vorgestellten Ansatz nicht verzichtet werden. Die reale Welt verweist gerade in politischen Auseinandersetzungen auf ein Wirklichkeitsempfinden, das anzeigt, dass die Welt nicht beliebig steuerbar und beherrschbar ist. In Abschnitt 2.5 29

wird auf schwer zu kalkulierende Risiken und unerwartete Nebenfolgen eingegangen, die für die Interaktionspartner über den unmittelbaren Interaktionshorizont hinausweisende Gefahren heraufbeschwören. Abschließend wird in Abschnitt 2.6 mit Blick auf die Analyse strategischer Situationen das machttheoretische Interaktionsmodell anhand der Elemente soziale Beziehungsmuster, Interaktion und Macht, Handeln und Diskurs sowie Entscheidungssituationen dargestellt.

2.1

Netzwerke als soziale Beziehungsmuster

Unter einem Netzwerk werden im Folgenden jene Personen und Akteure verstanden, die untereinander durch Informations-, Waren- oder Dienstleistungsaustausch verbunden sind (Schweizer 1988: 1). Der Begriff sagt weder etwas über die Qualität dieser Beziehungsmuster (einseitig oder wechselseitig) noch über deren Form (Kette, Rad, Kreis oder Netz) aus. Qualität und Form werden erst auf der Grundlage einer empirischen Untersuchung konkreter Interaktionssituationen erkennbar. Im Gegensatz zur klassischen Netzwerkanalyse werden in dieser Arbeit nicht die Relationen untersucht, sondern die strategischen Bedingungen für die Umsetzung von GM. Netzwerke bilden, so gesehen, den Rahmen für strategische Entscheidungen. Der Erfolg von Umsetzungsstrategien hängt von den Netzwerktypen ab. In einem dichten Netz gibt es andere Handlungsoptionen als in einem zerstreuten Netz oder einer hierarchischen Pyramide. Der Begriff „soziale Netzwerke“ wurde bereits in den 1950er Jahren eingeführt und gewann in der Folge in der Stadt- und Gemeindeforschung (Mitchell 1969; Milroy/Milroy 1985) vor allem in Abgrenzung zu strukturfunktionalistischen Ansätzen an Bedeutung (Barnes 1954). „Network analysis is thus first of all an attempt to reintroduce the concept of man as an interacting social being capable of manipulating others as well as being manipulated by them. The network analogy indicates that people are dependent on others, not on an abstract society.“ (Boissevain/Mitchell 1973: VIII)

Die Netzwerkanalyse richtet das Interesse auf Informations- und Kontaktwege zwischen unterschiedlichen Akteuren. Das Ziel besteht darin, ein Gefüge von Beziehungen herauszuarbeiten, um auf die unterschiedliche Verbreitung von Informationen und damit auf die Transparenz eines Netzwerkes schließen zu können. In einem zweidimensionalen Raum lassen sich die im Folgenden beschriebenen grundlegenden Formen hinsichtlich Quantität und Qualität der Beziehungen unterscheiden (Waszkewitz 2000: 78 f.). 30

Die komplexeste Form ist das Netz, bei dem alle Elemente wechselseitig verbunden sein können. Das Netz zeichnet sich, solange sich nicht dominante Cluster gebildet haben, durch eine große Offenheit aus. Informationen können von allen Punkten eingespeist werden und verbreiten sich über die vielfältigen Beziehungen sehr schnell. Zudem ist eine Überprüfung der Information relativ einfach möglich, weil falsche Informationsübermittlung aufgrund der hohen Transparenz sehr schnell erkannt und korrigiert werden kann (Prinzip der Öffentlichkeit). Die Manipulation eines Netzes ist daher, wenn überhaupt, nur für einen kurzen Zeitraum möglich. Dennoch kann eine kurzfristige Manipulation erhebliche Konsequenzen nach sich ziehen, wenn es Akteuren gelingt, Fakten zu schaffen, die nicht mehr rückgängig gemacht werden können. Diese einfachen Formen der Vernetzung sind im Rahmen der Analyse strategischer Unternehmensnetzwerke weiterentwickelt worden, wobei grundlegende Kriterien wie Dichte und Stärke der Beziehungen Bestand haben (Rowley et al. 2000). Das Netzwerkmodell fungiert in organisationswissenschaftlichen Ansätzen zunächst als Erklärungsmodell für spezifische Organisationsformen, die mit den Modellen der Hierarchie und des Marktes nicht hinreichend beschrieben werden können. Diese Formen sind gekennzeichnet durch wechselseitige Kommunikations- und Austauschmuster von einer gewissen Stabilität, die den Akteuren eine höhere Handlungsfreiheit gewähren als Hierarchien und mehr Handlungssicherheit geben, als Märkte es können. Die Ursache für die Bildung von Netzwerken wird im Motiv der Netzwerkakteure gesehen, eine schlecht zu kalkulierende und daher möglicherweise bedrohliche Umwelt in den Griff zu bekommen (Waszkewitz 2000: 239). Die theoretische Grundlage bildet in der Regel der methodische Individualismus. Dabei wird davon ausgegangen, dass es zuerst autonome Akteure gibt, die dann freiwillig auf einen Teil ihrer Entscheidungsfreiheit verzichten, indem sie sich in wechselseitige Abhängigkeiten zu anderen Akteuren begeben (Powell 1990: 305). Demgegenüber lassen sich Akteure empirisch betrachtet nur schwerlich aus ihren Beziehungen zu anderen Akteuren, zu Techniken und zur Welt herauslösen. Insofern stellt sich die Frage, ob Akteure nicht per se als in Netzwerke eingebunden betrachtet werden müssen. Wenn Akteure primär über ihre Beziehungsmuster definiert sind, stellt sich mit Blick auf die Erklärung von Interaktionsprozessen die Frage, ob Handlungen aus den Rollen bzw. Positionen im Netzwerk abgeleitet werden können und wie es sich mit autonomer Handlungsfreiheit bzw. Wahlmöglichkeiten verhält. Betrachtet man Netzwerke als Formationen von Personen, die sich beständig neu bilden und umbilden, rückt die Performativität sozialer Interaktionsprozesse in den Vordergrund, d. h. die Annahme, dass die Elemente von ihren Beziehungen und den zugrunde liegenden Interaktionen erst generiert werden und 31

ihnen außerhalb der konkreten Relationen keine andere Wirklichkeit zukommt (Law 1999: 4). Forschungspragmatisch werden dann keine abstrakten strukturellen oder institutionellen Wirkungen mehr beschrieben, sondern konkrete Interaktionssituationen, in denen strategische Entscheidungen ihre Wirkung entfalten. Dabei spielt die Sichtweise eines Akteurs auf das Beziehungsgeflecht und seine Position eine wichtige Rolle (Banck 1973: 40). Eine Person, die ihre eigene Position (oder sich selbst) als relativ schwach einschätzt, könnte vor einer allzu großen Beeinflussung anderer zurückschrecken, um ihre Position nicht zusätzlich zu gefährden. Die sogenannte Actor Network Theory (ANT) hat ihr Augenmerk insbesondere auf die Konstitution der gesellschaftlichen Unterschiede als Effekte der Beziehungen von Elementen und deren Geschichte hervorgehoben (Law 1999: 3). Dadurch verlieren die klassischen Dualitäten wie Handeln und Struktur, Aktivität und Passivität, Wissen und Macht ihren essenzialistischen Charakter. Sie werden vielmehr als Ergebnis oder Effekt von Beziehungsmustern verschiedener Elemente betrachtet, so dass sie der empirischen Untersuchung zugänglich sind. Ein zweiter wichtiger Aspekt von ANT liegt in der Betonung der Ereignishaftigkeit der beschriebenen Beziehungsmuster. Wenn nämlich Form und Inhalt von Phänomenen auf Beziehungsmuster und ihre Aktualisierung in Interaktionsprozessen zurückgeführt werden, kommt ein starkes Element von Unsicherheit oder, positiv ausgedrückt, von Veränderbarkeit in die Betrachtung der physischen oder sozialen Welt. Die Frage ist dann, wie sich Muster stabilisieren können, wenn Strukturen keine von der konkreten Interaktion losgelöste Wirklichkeit haben. Die Performativitätsannahme bietet methodologisch den Vorteil, dass vermeintliche Strukturen als Regelmäßigkeiten in den Interaktionsprozessen empirisch erfasst werden können und nicht als unhinterfragbare Annahmen in den Forschungsprozess einfließen. Die Reproduktion von Beziehungsmustern wird auf die Wiederholung bekannter Interaktionsabfolgen zurückgeführt. Die Existenz von netzwerkartigen Interaktionen in der Politik wird im Kontext der Policy-Analyse seit einigen Jahren unter dem Stichwort „Policy-Netzwerke“ diskutiert (Marin/Mayntz 1991). Dabei werden jedoch vor allem Austauschprozesse zwischen öffentlichen und privaten korporativen Akteuren auf der Mesoebene betrachtet, die jeweils über eigenständige Machtbasen verfügen (Mayntz 1997: 241). Diese Ansätze fokussieren auf kollektive Akteure und interorganisationale Beziehungen und betrachten nicht (bzw. nur eingeschränkt) Prozesse personaler Interaktion, weshalb innovative Prozesse relativ selten untersucht werden. Die Betrachtung der strategischen Handlungslogiken formaler Organisationen ohne die Einbeziehung charakteristischer Unterschiede in den Handlungslogiken ihrer Mitglieder führt dazu, dass Interessenausgleich als do32

minantes Handlungsmuster (Lütz 1995) in politischen Auseinandersetzungen unterstellt wird. Zudem fehlt in der Regel ein Interaktionsmodell, das gleichermaßen herrschaftsförmige, marktförmige und nichtmarktförmige Handlungslogiken zu erfassen vermag. So kann theoretisch nicht befriedigend dargestellt werden, dass auch Markt und Hierarchie letztlich auf Interaktionsprozessen beruhen. 35 Eine relationale Theorie sozialen Handelns hat Bourdieu mit seiner Feldtheorie entwickelt. Die Umsetzung von GM kann demnach im politischen Feld verortet werden. In diesem Feld geht es nach Bourdieu um die Formulierung und Durchsetzung legitimer Sicht- und Teilungsprinzipien (Diskurse; Bourdieu 2001: 51), mit deren Hilfe die soziale Welt im Sinne der eigenen Interessen gestaltet werden kann. Ein Feld versteht er als einen Kampfplatz zur Veränderung von Kräfteverhältnissen, auf dem das Verhalten der Akteure von ihren Positionen in der Struktur der Kräfteverhältnisse bestimmt wird (Bourdieu 2001: 49). Dieses Modell sozialer Interaktion suggeriert ein Null-Summen-Spiel: Ein Akteur kann nur auf Kosten eines anderen seine Weltsicht durchsetzen und davon profitieren, alle anderen Akteure müssen sich dieser Sichtweise anpassen oder versuchen, die dominante Sicht umzustoßen, um ihre eigene Weltsicht zu etablieren. Damit wird ein Typ politischer Interaktion beschrieben, der auf einem relativ engen Sozialgefüge basiert, indem ein bestimmtes Beziehungsmuster der Akteure zueinander quasi feststeht und es nur noch um Positionsverschiebungen innerhalb einer sozialen Ordnung geht (oder um deren Umsturz). Offen bleibt die Frage, was unter „Kraft“ zu verstehen ist, die in einem Feld zirkuliert. Es liegt nahe, diese Kraft als individuelle Stärke von Akteuren anzusehen und weniger als Macht im Sinne der sozialen Fähigkeit, mit anderen gemeinsam zu handeln. Festgehalten werden kann, dass diese Grundannahmen nur einen Typ sozialer Interaktion abbilden, nämlich den sozialen Kampf bzw. den Interessenausgleich.Der handlungstheoretische Netzwerkansatz geht hingegen davon aus, dass sich in jedem Feld eigene Rationalitäten ausbilden. Ausgehend vom Netzwerkbegriff kann ein Feld verstanden werden als ein relativ konstantes Beziehungsmuster verschiedener Akteure, die sich über ihre wechselseitige Interaktion den Zugang zu bestimmten Ressourcen sichern. Ein Feld – und damit die ihm zugrunde liegenden Interaktionsmuster – stabilisiert sich, wenn Akteure über Kommunikations- und Austauschprozesse wechselsei35

Auf die Bedeutung individueller Handlungslogiken in hierarchisch-politischen Organisationen wurde bereits früh aufmerksam gemacht (Grottian/Murswiek 1974), ohne dass der politikwissenschaftliche Mainstream daraus entsprechende theoretische oder empirische Konsequenzen gezogen hätte.

33

tige Handlungserwartungen generieren und gleichzeitig die Verfügung über Ressourcen sicherstellen können. Die Auseinandersetzung um legitime Teilungsprinzipien ist nur ein Teil des Austauschprozesses. Ein anderer Teil ist die Generierung und Ausdehnung von Verfügungsmöglichkeiten über materielle und ideelle Ressourcen, die für die beteiligten Personen Gewinnerwartungen in der Zukunft versprechen. Es ist daher naheliegend anzunehmen, dass sich in einem Feld, das keine Gewinne mehr verspricht, relativ einfach Positionsgewinne realisieren lassen. Gleiches gilt für Felder, die noch keine stabilen Interaktionsmuster und somit auch keine Ausschließungsprozeduren entwickelt haben. 36 Sehr viel schwieriger ist dieses Unterfangen in Feldern mit gut ausgebildeten Interaktionsroutinen und hohen Gewinnerwartungen, weil hier in aller Regel von den involvierten Akteuren starke strategische Interessen formuliert werden. Ein solches Feld hat sich durch die zurückliegenden Einsätze der beteiligten Akteure bereits sehr stark verfestigt. Im politischen Feld geht es dann vor allem um die Erlangung legitimer Sprecherrollen mit dem Zweck, Zugang zu den durch das Feld generierten Ressourcen zu erhalten. Diese Ressourcen sind einerseitsideeller Natur im Sinne eines bestimmten Status in den Beziehungsnetzwerken, andererseits materieller Natur im Sinne der Generierung von Karrieremöglichkeiten und der Verfügung über ökonomisches Kapital. Wichtige Instrumente im politischen Feld sind folglich die Schaffung von öffentlicher Aufmerksamkeit und die Etablierung von Koalitionen (Cliquen). Im Folgenden sollen die Interaktionsgrundlagen im politischen Feld näher betrachtet werden.

2.2

Macht und Handeln

Im Alltagsverständnis geht es in der Politik um Macht. Erfolgreiche Akteure werden von weniger Erfolgreichen dadurch unterschieden, dass ihnen mehr Macht zugeschrieben wird. Wie lässt sich Macht konzeptionell fassen? Weber hat sie als Durchsetzung des eigenen Willens konzipiert, wie die folgende Definition belegt, und ist damit dem Alltagsverständnis noch sehr nahe geblieben: „§ 16. Macht bedeutet jede Chance, innerhalb einer sozialen Beziehung den eigenen Willen auch gegen Widerstreben durchzusetzen, gleichviel worauf dieses Chance beruht.“ (Weber 1980: 28)

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So zeigt sich, dass es bei neuen Problemlagen häufig zur Bildung von Politiknetzwerken kommt (Mayntz 1997: 281).

Diese klassische Definition von Macht ist sehr stark auf ein hierarchisches Beziehungsmuster fokussiert. Damit werden die Voraussetzungen für eine soziale Formation, in denen eine Person A einer anderen Person B den eigenen Willen quasi aufzwingen kann, als gegeben betrachtet. Solche Bedingungen sind aber in den seltensten Fällen tatsächlich vorhanden. Vielmehr kommt es in der Regel zu Konflikten, wenn eine Person versucht, anderen ihren Willen aufzuzwingen. Die Definition von Weber behandelt zudem Macht als etwas Statisches, als eine Substanz, die sich speichern lässt und zu gegebener Zeit eingesetzt werden kann, vergleichbar mit materiellen Ressourcen oder physischer Stärke. Betrachtet man die Gesellschaft als ein Beziehungsmuster von Elementen, die ihre Eigenschaften aus dem Geflecht ihrer Beziehungen zu anderen Elementen gewinnen, so lässt sich Macht als das Medium einer solchen Gesellschaft verstehen. Macht ist dann das, was ein Bezugsgewebe ermöglicht, weil es die Elemente zusammenhält. Ein solcher dynamischer Machtbegriff ist beispielsweise von Hannah Arendt entwickelt worden. Sie definiert das Phänomen der Macht als konstitutiv für die Gesellschaft oder – genauer – als Grundbedingung für den öffentlichen Raum, der menschliches Handeln ermöglicht: „Macht ist, was den öffentlichen Bereich, den potentiellen Erscheinungsraum zwischen Handelnden und Sprechenden, überhaupt ins Dasein ruft und am Dasein erhält.“ (Arendt 1981: 194)

Macht ist in Arendts Sicht eine Voraussetzung des politischen Lebens. Sie entsteht, wenn Menschen gemeinsam handeln, und sie verschwindet, wenn die gemeinsame Aktion endet. Macht hat folglich nur einen flüchtigen Charakter; Sie existiert lediglich in konkreten Interaktionssituationen, darüber hinaus lässt sie sich nicht konservieren (Popitz 1968). Macht kann so gesehen als Fähigkeit verstanden werden, politisch effektiv zu handeln. Aber sie ist flüchtig, weshalb eine (Handlungs-)Ordnung immer nur vorläufig und lokal auf die Interaktion begrenzt sein kann. „Sie [die Ordnung] ist getragen von mehr oder weniger bewußten Interessen, Absichten, ja sogar Strategien: Diese erzeugen Machtbeziehungen, die sich durch Verhandlungs- und Feilschbeziehungen abstimmen und in denen Legitimitätsfragen eine große Rolle spielen.“ (Friedberg 1995: 9)

Macht lässt sich folglich als ein Vermögen konzipieren, mit anderen in einer konkreten Situation zu handeln. Daran schließt sich die Frage an, wie Handeln zu verstehen ist und wie es sich von anderen Tätigkeitsformen unterscheidet. Auch hier bietet sich Arendt (1981) als theoretischer Ausgangspunkt an. Handeln wird von ihr als eine Tätigkeit konzipiert, bei der sich Personen aktiv in die 35

Welt einschalten. Sie verhalten sich nicht nur entsprechend ihrer sozialen Positionen, sondern nehmen aktiv Bezug auf die (sozialen) Beziehungen, in die sie eingebunden sind. Diese Bezugnahme erfolgt auf der Basis individueller Deutungen, die sich mehr oder weniger ausgeprägt an kollektiven Deutungen orientieren. Um handeln zu können, müssen Akteure sich also ein Bild von der Welt machen und darüber mit anderen kommunizieren. Aus ihrer Sicht besteht ein notweniger Zusammenhang zwischen Handeln und Sprechen. 37 „Taten, die nicht von Reden begleitet sind, verlieren einen großen Teil ihres Offenbarungscharakters, sie werden unverständlich, und ihr Zweck ist gemeinhin, durch Unverständlichkeit zu schockieren oder, wie wir sagen können, durch die Schaffung vollendeter Tatsachen alle Möglichkeiten einer Verständigung zu sabotieren.“ (Arendt 1981: 168)

Das kommunikationsorientierte Handlungskonzept wird von Arendt weiter differenziert. Wenn sich eine Person in einer Handlung zu anderen und zur gegenständlichen Welt in Beziehung setzt, so erscheint ihre personale Einmaligkeit vor anderen Akteuren. In Handlungsprozessen muss folglich ein Faktor berücksichtigt werden, der nicht aus der sozialen Position abgeleitet werden kann. Das Handeln politischer Akteure lässt sich nicht auf das bloße Aushandeln von Interessen („bargaining“) ohne Berücksichtigung der individuellen Eigenheiten der Interaktionsteilnehmer reduzieren. Vielmehr muss auch „arguing“ und damit eine individuelle Dimension einbezogen werden (Arendt 1981: 174). Dieses Handlungsmodell stellt eine Alternative zu dem in den Politikwissenschaften vorherrschenden Rational-Choice-Ansatz dar. Das Verständnis von Nutzen, der zentralen Kategorie im methodischen Individualismus, wird von zwei Seiten betrachtet. Zum einen rückt die personale Seite von Politik in der Analyse von Machtprozessen in den Vordgrund, wonach Nutzen immer eine subjektive Seite beinhaltet, und zum anderen werden Interessen auf Vorstellungsbilder bzw. Diskurse zurückgeführt, wodurch der gesellschaftlichen Seite Rechnung getragen wird. Auf dieser erweiterten Grundlage können Veränderungen in den sogenannten strukturellen oder institutionellen Rahmenbedingungen modellimmanent dargestellt werden. 38 Insofern erhält die Definition der Situation eine zentrale Bedeutung. Nur wenn Akteure sich in einem Zusammentreffen über die Situation verständigen 37 38

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Das bedeutet nicht, dass immer alle sagen, was sie meinen, oder tun, was sie sagen. Der hier entwickelte Handlungsansatz betrachtet zweckrationales oder nutzenmaximierendes Handeln als Einzelfälle, die sehr voraussetzungsvoll sind. Indem sozialwissenschaftliche Ansätze mit diesen Rationalitätsannahmen jede Form politischen bzw. wirtschaftlichen Handelns valide erklären wollen, vernachlässigen sie die spezifischen sozialen Formationen, die solches Handeln überhaupt erst ermöglichen.

können, besteht die Möglichkeit, gemeinsam zu handeln – wobei damit nur eine notwendige, aber noch keine hinreichende Bedingung benannt ist. Über den situativen Interaktionsrahmen hinaus müssen sich Akteure, die mit anderen handeln wollen, auch über mögliche gemeinsame Handlungsziele verständigen. Gemeinsames Handeln entsteht erst dann, wenn verschiedene Akteure gemeinsame Ziele verfolgen, weil ihre Interessen ähnlich gelagert sind, sie ihre Interessen nur im Zusammenspiel mit anderen realisieren können oder wenn sie eine gemeinsame Problemdefinition entwickeln, sich also ihre Deutungsmuster der sozialen Welt ähneln, und die Problemlösung des gemeinsam wahrgenommenen Problems eine hohe Priorität hat. In all diesen Fällen entsteht politische Macht. Die Akteure sind in der Lage, ihre Unterschiede in einem konkreten Interaktionsprozess im Hinblick auf ein gemeinsames Ziel zu überbrücken. Die verschiedenen Akteure handeln dann wie ein Akteur. Beharren alle auf ihren Interessen, sind Veränderungen sozialer Beziehungsmuster zunächst eher unwahrscheinlich. Es findet zwar Interaktion statt, weil die Beteiligten voneinander abhängig sind, es entsteht aber keine politische Macht jenseits eines existierenden hierarchischen Gefüges. Auf Grundlage dieser Konzeption ergeben sich Anknüpfungspunkte zu den Debatten über Policy-Analyse in den Politikwissenschaften. So interpretiert beispielsweise Sabatier (1993) politische Interaktionsprozesse im Kontext grundlegender „belief systems“, die ein Set von Wertprioritäten bereitstellen, mit deren Hilfe sich sowohl die aktuelle Situation als auch mögliche Handlungsalternativen bewerten lassen. Diese Glaubenssysteme geben dem Handeln einen Sinn, der gegebenenfalls von anderen Akteuren infrage gestellt werden kann, wodurch der Austausch von verbalen und nonverbalen Kommunikationsformen an die Stelle bloßer Gewaltanwendung bzw. Interessendurchsetzung tritt. Aus diesen Überlegungen heraus lassen sich drei Typen gemeinsamen Handelns unterscheiden. Den ersten Typ bilden Interessenkoalitionen; hier stimmen die Interessen der verschiedenen Akteure weitgehend überein. Interessenkoalitionen können sich intern insbesondere dann stabilisieren, wenn alle beteiligten Personen einen Gewinn aus der Koalition ziehen können. Der Erfolg einer Koalition hängt folglich davon ab, ob es gelingt, Personen langfristig an sich zu binden, so dass sie ihre Zukunft eng mit der Zukunft der Koalition verknüpfen. Ein nach oben offenes Karrieresystem ist ein effektives Mittel, um Personen nachhaltig für eine Sache zu gewinnen. 39 39

Für die bundesdeutsche Parteienlandschaft ist dieses Phänomen bereits hinreichend beschrieben worden. (Scheuch/Scheuch 1992). Auf den systematischen Zusammenhang zwischen der Schaffung von (Arbeits-)Stellen, die eine Existenzmöglichkeit bieten, und der Reproduktion von Organisationsformen hat auch Bourdieu (2001: 54 f.) hingewiesen.

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Der zweite Typ kann als strategische Koalitionen bezeichnet werden. Die Akteure beziehen sich hier aus strategischen Überlegungen heraus aufeinander, um ihre Ziele zu erreichen, sie binden sich jedoch nicht so eng aneinander wie bei einer Interessenkoalition. Beide Typen setzen voraus, dass die Akteure ihre Interessen bereits zu Beginn einer Interaktion deutlich formuliert haben. Die Koalitionen werden eingegangen, um die eigenen Ressourcen und Repräsentationen zu schützen, zu konsolidieren oder auszuweiten (van Velzen 1973). Politische Cliquen oder Seilschaften sind Interessenkoalitionen par excellence. Zusammenschlüsse mehrerer Gruppen bilden den klassischen Typ der strategischen Koalition. Der dritte Typ ist hingegen ein offener problembezogener Koordinationstyp. Akteure handeln hier auf der Grundlage gemeinsamer Situationsdeutungen zusammen. Wenn es hier zur Bildung einer Koalition kommt, dann im Sinne einer Diskurskoalition. Als aktiver Typ ist diese Koalition sehr voraussetzungsvoll, weil sie sich in der Regel nur in Abwesenheit starker Interessen realisieren lässt oder wenn bestehende Interessenkoalitionen unter hohem Legitimitätsverlust leiden. Als passiver Typ spielt er bei der Umsetzung von GM jedoch eine große Rolle. Es lässt sich vermuten, dass der implizite Widerstand vieler Männer (und einiger Frauen) in verantwortlichen Positionen gegen GM darauf zurückzuführen ist, dass sie eine latente Abneigung gegenüber Handlungsansätzen empfinden, die die Selbstverständlichkeit von Geschlechterrollen infrage stellen (Altman-Schevitz 2005). Ein solches subjektives Empfinden überlagert dann jede Form expliziter Handlungsrationalität. Diese Form entsteht in der Regel ohne expliziten Meinungsaustausch, weshalb sie als passive oder implizite Diskurskoalition bezeichnet werden kann. Trotz der Passivität entfaltet sie eine Wirkung auf politische Entscheidungen, obwohl es häufig gar nicht zur Bildung einer Koalition kommt, und zwar schlicht durch den Umstand, dass nicht nur eine Person, sondern sehr viele Personen ähnliche Deutungsmuster aufweisen. In Abhängigkeit der drei Typen ergeben sich unterschiedliche Handlungsvoraussetzungen für die Akteure, die den Status quo ändern wollen.

2.3

Politisches Handeln

Handeln wird im Rahmen dieser Studie im politischen Feld betrachtet. Mit Blick auf die beschriebenen Beziehungsmuster lassen sich dabei zwei verschiedene Typen von (Macht-)Spielen unterscheiden, nämlich abgekartete und offene Interaktionsprozesse. Im ersten Fall hat sich ein Teil der beteiligten Akteure bereits im Vorfeld auf eine Handlungsoption festgelegt; die öffentliche Auseinan38

dersetzung mit anderen Akteuren hat lediglich rhetorische Funktionen. Der eigentliche Aushandlungsprozess findet hinter verschlossenen Türen unter Einbeziehung relevanter Akteure statt. Danach wird ein Verhandlungsergebnis nur noch an ein Fachpublikum, die Öffentlichkeit und die jeweilige Klientel vermittelt. Der Erfolg einer solchen Strategie hängt entscheidend davon ab, dass die Öffentlichkeit diese Vorgehensweise akzeptiert bzw. keine Möglichkeit sieht, in die Absprachen einzugreifen. Das politische System der Bundesrepublik Deutschland ist aufgrund seines korporativen Charakters, seiner Parteiendominanz und seiner Verflechtungen sehr stark von dieser Art Spiel mit festgelegtem Ausgang geprägt (Scheuch/Scheuch 1992; Schmidt 2003). Das Handlungspotenzial der an diesen geschlossenen Aushandlungsprozessen beteiligten Akteure basiert auf legitimen Praktiken, die ihren Vertretungsanspruch als gegeben erscheinen lassen, ohne dass dafür ein situationsbezogener Interaktionsprozess notwendig wäre, und auf der damit verknüpften Verfügungsmöglichkeit über Ressourcen, die die Reproduktion einer bestimmten Akteurskonstellation sicherstellt. Korporative Akteure wie Gewerkschaften oder Arbeitgeberverbände haben sowohl die Routinen, die den professionellen Vertreterinnen und Vertretern die Macht geben, im Namen ihrer Klientel zu sprechen, als auch den stetigen Eingang von Mitteln in Form von Beiträgen oder Abgaben als relativ feststehendes Muster wechselseitiger Erwartungen etabliert. Auf diese Weise verfügen sie über generalisierte Handlungsoptionen, die in einer Situation quasi gegeben sind. Institutionen und hierarchische Organisationen können als die beiden klassischen sozialen Formen betrachtet werden, die Akteuren in Abhängigkeit ihrer Positionen generalisierte Handlungsoptionen zur Verfügung stellen. Generalisierte Optionen können verändert werden, wenn die notwendige Attribuierung ausbleibt und Rechtfertigungsdruck entsteht. Mit Blick auf gesellschaftliche Teilungsprinzipien stellen beispielsweise das Geschlecht, die soziale Position oder die ethnische Zugehörigkeit eine Art generalisierte Handlungsoption zur Verfügung. Ob diese Handlungsoptionen tatsächlich verwirklicht werden, hängt allerdings, darauf sei noch einmal ausdrücklich hingewiesen, von Interaktionsprozessen in einer konkreten Situation ab. Ein Akteur mit einer Vielzahl generalisierter Handlungsoptionen kann unter Umständen auch gegen vermeintlich benachteiligte Akteure seine Handlungsoptionen nicht realisieren, wenn diese sich in einer konkreten Situation nonkonform verhalten oder solidarisieren. Auch vermeintlich schwächeren Akteuren kann es gelingen, neue Handlungsoptionen zu generieren. Generalisierte Handlungsoptionen werden in der Regel nicht kampflos aufgegeben. Zur Absicherung der in zurückliegenden politischen Auseinandersetzungen gewonnenen Handlungsmöglichkeiten werden unterschiedliche Strate39

gien eingesetzt, von denen „Aussitzen“ oft sehr erfolgreich ist. 40 In der Praxis zeigt sich, dass politisches Handeln einem Zeitdruck unterliegt. Wer die Gelegenheit der Einflussnahme verpasst, hat nach Schließung eines Handlungsfensters das Nachsehen. Sind bestimmte institutionelle Festlegungen getroffen worden, muss nämlich erheblich mehr Macht mobilisiert werden, um den Prozess wieder zu öffnen. Es kann davon ausgegangen werden, dass bei politischen Themen, die sehr stark von Interessen(-Gruppen) bestimmt sind, die Häufigkeit „abgekarteter“ Spiele zunimmt. Wie bereits erwähnt, basieren Interessenkoalitionen auf dem Zugang zu Ressourcen und Repräsentation, der ihnen durch den Status quo gleichsam garantiert wird. Solche Koalitionen reagieren äußerst sensibel auf Veränderungen, die ihnen unter Umständen einen Teil ihrer Verfügungsmöglichkeiten über Ressourcen und ihrer Beteiligung an politischen Entscheidungsprozessen beschneiden. In der Regel werden sie nicht nur darauf bedacht sein, ihre (Macht-)Mittel zu erhalten, sondern sie sogar auszuweiten, beispielsweise durch die Beeinflussung der öffentlichen Meinung. Diese Überlegungen zeigen deutlich, welche (großen) Widerstände eine politische Strategie wie GM überwinden muss, wenn sie den Status quo ändern und neue politische Teilungsprinzipien in die soziale Welt einschreiben will. In gewisser Weise ist der Typ des offenen Spiels eine Voraussetzung für die Veränderung sozialer Beziehungsmuster. Im Rahmen von offenen Spielen gelingt es, vorhandene Interessenkoalitionen zur Rechtfertigung ihrer Vorhaben zu bringen. Dieser Prozess ist umso einfacher, je schwächer die faktische Handlungskoordination der Institutionen und der beteiligten Koalitionen ist, weil dann kaum generalisierte Optionen zur Verfügung stehen. Der Erfolg einer Veränderungsstrategie hängt in der Praxis von den Fähigkeiten und Handlungskompetenzen der Akteure ab. Die sozialen Unternehme-

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40

So haben die Sozialpartner in den Begleitausschüssen der Strukturfondsintervention in Deutschland in fast allen Bundesländern nur begrenzte Mitbestimmungsmöglichkeiten. Diese Einschränkung konnte etabliert werden, weil die Sozialpartner im Vorfeld gegen entsprechende Vorschläge der Administration nur begrenzt Widerstand geleistet haben, obwohl die politische Gelegenheit dafür günstig war. In der Planungsphase der aktuellen Förderperiode hatte die EU-Kommission nämlich eine deutliche Aufforderung an die Mitgliedsländer gerichtet, die Wirtschafts- und Sozialpartner (WISO) stärker als bisher in die Programmplanung und -durchführung einzubeziehen. Dieses aussichtsreiche Handlungsfenster wurde von den deutschen WISO aber nicht für eine effektive politische Beteiligung benutzt (die einzige Ausnahme bildet der Ziel-1-Begleitausschuss in Mecklenburg-Vorpommern). Daher ist es kaum verwunderlich, dass in den Begleitausschüssen vor allem die formale Programmabwicklung besprochen wird, jedoch kaum politische Schwerpunktsetzungen diskutiert werden.

rinnen und Unternehmer 41 müssen in der Lage sein, generalisierte Handlungsoptionen infrage zu stellen, um sie in ihrer handlungsleitenden Wirkung zu unterminieren. Die Macht von Akteuren erwächst hier unmittelbar aus dem sozialen Austausch mit anderen. Was zählt, ist persönliche Überzeugungskraft und die Fähigkeit, die Bühne zu betreten, also auch in konfliktreichen Situationen das Wort zu ergreifen. Gleichzeitig gilt es für die Argumente anderer offen zu bleiben, um Gemeinsamkeiten herzustellen. Auf diese Weise können Akteure situative Handlungsoptionen generieren, die zunächst nur in der konkreten Situation Wirkung entfalten. „We witness an individual’s power, for instance, in his or her ability to win an argument, to introduce a new topic, to bring across a reform, to change existing structures, to lead a discussion, to hold sway over others, to become elected or nominated for a position, etc.“ (Diamond 1996: 12)

Dabei geht es weniger um die individuellen Ziele einer Person als vielmehr darum, feststehende Deutungsmuster infrage zu stellen und die Selbstverständlichkeit routinierter Entscheidungsabläufe zu untergraben. Einerseits spielen hier die Qualität des Diskurses, d. h. seine innere Kohärenz und die Anschlussfähigkeit an bestehende Vorstellungsbilder, sowie die Quantität der involvierten Personen und Akteure eine wichtige Rolle. Andererseits kommt es auf das taktische Geschick der Protagonistinnen und Protagonisten an, in einer entscheidenden Phase die eigenen Handlungsoptionen zu maximieren. Hierzu ist fast jedes Mittel recht, das Erfolg verspricht. So kann es möglicherweise mit einem Bluff gelingen, mehr Macht zu erringen, als im Falle einer sich eskalierenden Auseinandersetzung tatsächlich erreichbar wäre. Für erfolgreiche Handlungsstrategien gibt es eine Reihe von Erfolgsfaktoren. Erstens ist es von großem Vorteil, wenn es gelingt, einen offenen Informationsaustausch anzustoßen, wodurch mehrere Optionen ins Spiel kommen. In offenen Spielen werden sozusagen neue Fäden in das Bezugsgewebe der beteiligten Akteure aufgenommen. Zweitens ist es hilfreich, wenn ein größeres Zeitfenster für Entscheidungen existiert oder es gelingt, Entscheidungsprozesse zu verlängern. Beide taktischen Elemente produzieren Widerstände bei etablierten Akteuren. Sie haben das entgegengerichtete Interesse, den Informationsaustausch auf ein Minimum zu beschränken und Entscheidungen möglichst schnell herbeizuführen. Auf diese Weise reduzieren sie Entscheidungsfreiheit, wodurch die Gefährdung ihres Status und ihres Einflusses minimiert wird. 41

Soziale Unternehmer sind Personen, die die Initiative ergreifen und sich aktiv in die Welt einschalten (vgl. Friedberg 1995).

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Gelingt die Öffnung eines Handlungsfeldes für neue Themen, ist es für einen nachhaltigen Erfolg von entscheidender Bedeutung, dass die neuen Aspekte auch in die künftigen Beziehungsmuster eingeflochten werden. Die Akteure, die an einer nachhaltigen Änderung des Status quo interessiertsind, stehen folglich nicht nur vor der Schwierigkeit, neue Themen einzuführen und Gemeinsamkeiten mit anderen Akteuren situativ herzustellen, sondern müssen darüber hinaus diese Gemeinsamkeiten als Grundlage für Netzwerkbildungsprozesse nutzen. Die Voraussetzungen für den Erfolg einer solchen Handlungsstrategie liegen damit zum einen auf der kognitiven Ebene. Adäquates Wissen über die Interessenlagen und möglichen Deutungsmuster sowie Eigenschaften und Eigenheiten anderer Akteure gehört hier ebenso dazu wie das Wissen über relevante GenderAspekte in einem Handlungsfeld. Zum anderen sind dafür sowohl soziale als auch politische Kompetenzen notwendig, um andere Akteure zu überzeugen. Dabei geht es darum, ein Netzwerk jenseits der bloßen Aushandlung von unterschiedlichen Interessen zu schaffen und diese Koalition im öffentlichen Spiel um Aufmerksamkeit möglichst effektiv zu positionieren. Ohne Mobilisierungseffekte, bei denen neben der persönlichen Überzeugungskraft auch ein geschicktes Networking und die Beeinflussung öffentlicher Debatten eine große Rolle spielen, bleibt jede neue Idee politisch wirkungslos. „Politik ist ein Kampf um Ideen, aber einen ganz besonderen Typ von Ideen, fundamentale Ideen (idées forces), die als Mobilisierungskraft fungieren. Wenn das von mir vorgeschlagene Teilungsprinzip von allen anerkannt wird, wenn mein nomos 42 zum universellen nomos wird, wenn alle die Welt so sehen, wie ich sie sehe, dann habe ich die ganze Kraft der Personen, die meine Sicht teilen, hinter mir.“ (Bourdieu 2001: 51; Hervorhebung im Original)

Im Kontext der bisherigen Überlegungen ist die Veränderung des Status quo letztlich nur über die (Re-)Politisierung der in zurückliegenden Auseinandersetzungen konstruierten Beziehungsmuster und der daraus abgeleiteten Sachzwänge möglich, wie es bereits in den 1980er Jahren im Kontext der Gestaltung von Arbeit diskutiert wurde (Narr 1983: 454).

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„nomos“ bezeichnet Bourdieu als das grundlegende Sicht- und Teilungsprinzip, das für ein Feld charakteristisch ist. Der nomos ist handlungsleitend, weil er eine bestimmte Problemsicht nahelegt, die wiederum passende Handlungsprogramme impliziert. So ist es von erheblicher sozialpolitischer Bedeutung, ob die Gesellschaft primär in Klassenkategorien (arm–reich), in ethnischen Kategorien (deutsch–nichtdeutsch) oder unter dem Geschlechteraspekt (männlich– weiblich) betrachtet wird.

2.4

Diskurs, diskursive Praktik und diskursive Formation

Wie die vorangegangenen Überlegungen veranschaulichen, sind kognitive Elemente für das Verständnis von Handlungsprozessen unerlässlich. So zeigt die Erfahrung mit politischen Reformprogrammen sehr deutlich, dass sich der Erfolg einer Strategie nicht allein auf die richtige Wahl von effektiven und effizienten Handlungsoptionen zurückführen lässt, sondern dafür nicht zuletzt die Verbreitung gemeinsamer Überzeugungen notwendig ist, die die gewählte Strategie als legitime Möglichkeit in der konkreten Situation erscheinen lassen. Zur Darstellung der gemeinsam geteilten normativen und kognitiv-kausalen Vorstellungsbilder soll der Diskursbegriff herangezogen werden, wobei in den Fallstudien keine Analyse von Mainstream- oder Gender-Diskursen erfolgt. Zur Klärung des Begriffs werden im Folgenden drei Verwendungsweisen unterschieden. 1. Diskurs als politische Praxis Vor allem im angelsächsischen Kontext wird die Prozesshaftigkeit von Diskursen in den Vordergrund gerückt. Diskurs meint hier eine mehr oder weniger geordnete öffentliche Auseinandersetzung, die sich in kommunikativen Formen vollzieht. „As we have seen in our example of the parliamentary speech, language users engaging in discourse accomplish social acts and participate in social interaction, typically so in conversation and other forms of dialogue.“ (van Dijk 1997: 2)

Als kommunikative Formen werden sprachliche Äußerungen, nonverbale Kommunikation und visuelle Bilder angesehen, die im Kontext dieses Diskurskonzepts als Teil sozialer Praxis verstanden werden. Das Konzept fasst Diskurse einerseits als regulierende soziale Praxis: Akteure handeln mit Hilfe diskursiver Elemente (Aussagen) bestimmte Kompromisse oder Gemeinsamkeiten aus, die dann für die weitere Interaktion eine regulierende Bedeutung erlangen. Andererseits gehen diskursive Formationen in gewisser Weise der Interaktion voraus. Sie ermöglichen Verständigung und schränken damit Handlungsoptionen bereits im Vorfeld ein. „Discourse therefore figures in two ways within practices: practices are partly discursive (talking, writing, etc. is one way of acting), but they are also discursively represented.“ (Chouliaraki/Fairclough 1999: 37)

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2. Diskurs als regulierte Praxis Der regulierte Aspekt wird im französischen (Post-)Strukturalismus besonders hervorgehoben. In der Tradition der französischen Linguistik versteht man unter Diskurs regulierte soziale Praktiken. Diskurse erzeugen in dieser Sicht jene Gegenstände, von denen sie sprechen. Insofern zielt die Analyse darauf, „(…) nicht mehr – die Diskurse als Gesamtheiten von Zeichen (von bedeutungstragenden Elementen, die auf Inhalte oder Repräsentationen verweisen), sondern als Praktiken zu behandeln, die systematisch die Gegenstände bilden, von denen sie sprechen“ (Foucault 1981: 74).

Daraus folgt, dass die gegenständliche Welt nur mit Hilfe von Diskursen wahrgenommen und damit gestaltet werden kann. Der kommunikative Aspekt von Diskursen tritt hier in den Hintergrund. Diese werden vielmehr als Herrschaftsinstrumente interpretiert, die asymmetrische Beziehungsmuster reproduzieren. „Der Austausch und die Kommunikation sind positive Figuren innerhalb komplexer Systeme der Einschränkung; und sie können nicht unabhängig von diesen funktionieren.“ (Foucault 1991: 27)

Wie bereits oben angesprochen, sind Ausschlussphänomene integraler Bestandteil von Handlungsprozessen. Ob jedoch starre Grenzziehungen und interne Regulierungen dominieren oder die Handlungsgrenzen im Handlungsvollzug verschoben werden, kann erst auf der Basis einer Analyse von Interaktionsprozessen entschieden werden. Eine theoretische Verengung auf die einschränkende Funktion von diskursiven Formationen, wie beispielsweise von Foucault praktiziert, erscheint angesichts der hohen Handlungsunsicherheiten einer globalisierten Welt nicht (mehr) sinnvoll. Sie korrespondiert eher mit den klaren Grenzen einer Klassengesellschaft im Kontext nationalstaatlicher Formationen. 3. Diskurs als „kommunikatives Handeln“ In der deutschen Debatte wird Diskurs als kommunikatives Handeln verstanden, das allen sozialen Akteuren gleichermaßen Beteiligungsmöglichkeiten eröffnen soll. Diese Form des Handelns bewegt sich immer innerhalb einer Lebenswelt, die den Rahmen für mögliche Interaktionsprozesse festlegt. Problematisch für die Analyse von politischen Prozessen ist dieses Modell einerseits durch die Hervorhebung von Konsens als Ziel kommunikativen Handelns und die damit verknüpften normativen Implikationen, andererseits durch die deutliche Gegenüberstellung von System- und Lebenswelt, wodurch eine interaktionstheoretische Reformulierung sogenannter Systemimperative unmöglich gemacht wird.

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„Die einen sind kommunikativ strukturiert, die anderen formal organisiert. Beide stehen nicht etwa in dem hierarchischen Verhältnis von Interaktions- und Organisationsebene; sie treten einander vielmehr als sozial- und systemisch integrierte Handlungsbereiche gegenüber.“ (Habermas 1988: 457 f.)

Aus der machttheoretischen Perspektive kann der Prozess beschrieben werden, durch den formale Organisationen versuchen, sich sowohl „von kulturellen Verbindlichkeiten sowie persönlichkeitsspezifischen Einstellungen“ als auch von dem „normativen Hintergrund informell eingewöhnter, sittlich regulierter Handlungszusammenhänge[n]“ (ebd.) abzukoppeln, um ihre eigenen Handlungsrationalitäten an deren Stelle zu setzen. Eine offene Frage, die nur empirisch beantwortet werden kann, ist jedoch, inwieweit diese Strategie erfolgreich ist. Der Zugang über ein machttheoretisches Interaktionsmodell löst daher die Trennung zwischen struktureller Organisationsanalyse (Systemwelt) und der Analyse kollektiven Handelns (Lebenswelt) auf (siehe hierzu Friedberg 1995: 4). Die Aufhebung dieser Unterscheidung ist für eine Gender-Analyse unerlässlich. Die Gegenüberstellung beider Lebenssphären ist ein zentraler Legitimationsgrund der geschlechtlich geprägten modernen Gesellschaft. Im Zuge der Auflösung der Ständegesellschaft ergaben sich zwar formal universelle Rechte für alle Menschen. In der Praxis jedoch wurden Frauen vom Zugang zu diesen Rechten weitgehend ausgeschlossen, und es folgte – insbesondere durch die deutsche Klassik – eine Gegenüberstellung von Männlichkeit, die der Systemwelt zugeordnet wurde und wird, und Weiblichkeit, die der Lebenswelt verhaftet bleibt (Hausen 1976). Geschlechterstereotype können folglich als der zentrale Diskurs angesehen werden, durch den diskriminierende Praktiken aufrechterhalten werden können, die für moderne Gesellschaften konstitutiv sind. Im Folgenden wird von der Annahme ausgegangen (Mayntz 1997: 257), dass Mitglieder einer formalen Organisation oft unterschiedliche Handlungsorientierungen haben und unterschiedlichen Handlungsrationalitäten nachgehen, die nicht mit der organisationalen Rationalität deckungsgleich sind. Daher wird in der Analyse nicht zwischen formal organisierten und kommunikativ strukturierten Lebensbereichen unterschieden. Der Prozess der „formalen Organisierung“ wird vielmehr als Interaktionsprozess betrachtet, in dessen Verlauf einige Akteure versuchen, ihre eigenen Handlungsrationalitäten als universelle Handlungsmuster an die Stelle bereits etablierter Rationalitäten zu setzen. Die internen Prozesse von Organisationen sind dann in ähnlicher Weise wechselseitige Austauschprozesse wie kommunikative Interaktionsprozesse in der sogenannten

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Lebenswelt, ohne dass dort ein verständigungsorientierter Austausch notwendigerweise im Vordergrund steht. 43 Wie bereits dargelegt wurde, hat Sprechen die Funktion, Interaktionssituationen mit Bedeutung aufzuladen. Handeln beinhaltet ohne die Bezugnahme auf ein Bedeutungssystem keine andere Qualität als die bloße Anwendung von Zwang oder Gewalt. Der Austausch zwischen den verschiedenen Akteuren in konkreten Situationen bedarf daher diskursiver Elemente, die einerseits mit individueller Bedeutung versehen werden und andererseits mit kollektiven Bedeutungsinhalten aufgeladen sind. Die Elemente werden nicht in jeder Interaktion von neuem generiert, vielmehr verfügen sie aufgrund vorangegangener Interaktionen über Bedeutungen, die der Situation vorausgehen, wie insbesondere das Geschlechterverhältnis zeigt. Ob neue Aussagen ins Spiel gebracht werden oder ob bestehende Deutungspraktiken dominieren, hängt aber letztlich von den Handlungskompetenzen der Akteure und ihren Zielen, Strategien und Ressourcen ab, jedoch nicht von der diskursiven Formation. Da Akteuren allerdings verschiedene diskursive Formen zur Verfügung stehen, um sich auf andere und auf die gegenständliche Welt zu beziehen, kommt es zwangsläufig zu diskursiven Konfrontationen, wenn die Beteiligten auf der Wahrheit ihres Diskurses beharren. In den zuvor genannten Definitionen wird diese Dualität des Diskurses jeweils von einer anderen Seite angesprochen. Die Aufgabe einer Analyse strategischer Situationen besteht nun darin, den regulierenden und den kreativen Aspekt als die zwei Seiten einer Medaille in die Betrachtung einzubeziehen. Insbesondere müssen dabei die Bedingungen verdeutlicht werden, die in der einen Situation dazu führen, dass die Akteure der Ordnung eines Diskurses folgen, und in der anderen, dass eine vermeintliche Ordnung durchbrochen wird und neue Beziehungsmuster entstehen. Um die oben konstatierte begriffliche Unklarheit zu vermeiden, schlage ich vor, zwischen Diskursen, diskursiven Konfrontationen, diskursiven Praktiken und diskursiven Formationen zu unterscheiden. Mit Diskurs wird im Folgenden die Wissensdimension konkreter Interaktionsprozesse bezeichnet, die sich nicht notwenigerweise auf sprachliche Elemente beschränkt. Diskurse etablieren sich, wenn Akteure auf dieser Wissensgrundlage konkrete Tätigkeiten anstreben. Symbolische Vorstellungen beispielsweise in Form von Leitbildern erhalten auf diese Weise unmittelbare Handlungsrelevanz. Diskurse lassen sich daher als Orientierungsrahmen verstehen, der bestimmten Praktiken mehr Legitimität im Sinne von unhinterfragter Handlungsrelevanz zuweist als anderen. 43

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Unter dem Stichwort Mikropolitik wird seit einiger Zeit in betriebswirtschaftlichen und organisationstheoretischen Ansätzen der personalen Interaktion ein entsprechender Stellenwert eingeräumt.

Insofern können Diskurse als ein Set verbaler (und nonverbaler) Kommunikationsmittel betrachtet werden, mit deren Hilfe Akteure versuchen, ihre Handlungen mit Bedeutung zu versehen. Daraus folgt unmittelbar, dass die Verfolgung von Interessen nur in einem diskursiven Bedeutungshorizont als Bezugsrahmen des Handelns erfolgen kann. Objektive Interessen gibt es somit lediglich mit Blick auf diesen diskursiven Rahmen. Im politischen Feld ist dieser Handlungsrahmen oft nur schwer erkennbar, weil er von diskursiven Elementen überlagert wird, die eine höhere Legitimität haben und daher als rhetorische Mittel die eigentliche Intention verdecken. Es ist Teil der politischen Auseinandersetzung, ob diese Verschleierungsversuche offengelegt werden oder ein Diskurs für bare Münze genommen wird. In Diskursen finden Austauschprozesse statt, ohne dass ex ante bereits feststeht, ob sich eine bestimmte Deutung durchsetzt, ob sich eine neue Deutung etabliert oder ob kein gemeinsames Ergebnis erzielt wird. Sie verweisen vielmehr auf diskursive Konfrontationen, die als öffentliche Auseinandersetzungen zu verstehen sind, die für die Entstehung und Veränderung sozialer Beziehungsmuster von Bedeutung sind. In diesen Auseinandersetzungen werden sowohl die Themen festgelegt, über die öffentlich verhandelt wird (Stichwort: „Agenda-Setting“), als auch die Art und Weise, in der die Auseinandersetzungen geführt werden. Diskursive Konfrontationen wirken sich so gesehen sehr stark auf soziale Praktiken aus, wenn sich ein dominanter Diskurs etabliert hat. Diese Überlegungen verdeutlichen, dass Diskurse in einem öffentlichen Interaktionsprozess generiert und reproduziert werden, bei dem in der Regel weder ein einziger Akteur dominiert noch alle Akteure den dominanten Diskurs ungebrochen in ihr Handlungsrepertoire übernommen haben. Dadurch ist die Wirkung (Ordnung) eines Diskurses immer von der schwer kontrollierbaren Handlungsautonomie der Akteure begrenzt. Im Verlauf von diskursiven Konfrontationen kommt es zu einer Regulierung sozialer Praxis, wenn bestimmten Möglichkeiten mehr Legitimität zukommt als anderen. Unter bestimmten Bedingungen bilden sich diskursive Praktiken, die als feststehende praktisch-symbolische Interaktionsmuster aufgefasst werden können, die aus der Vielzahl der in einer Situation verfügbaren Handlungsmöglichkeiten bestimmte Optionen als legitime Muster festlegen. Diskursive Praktiken können daher auch als Techniken verstanden werden, die die Akteure von dem mühsamen Prozess wechselseitiger Koordination entlasten, weil sie sozusagen fertige Lösungen für Handlungsprobleme bereitstellen. Haben sich solche Praktiken etabliert, kann man von einer vorübergehenden Schließung des Feldes sprechen. Handeln wird dann zunehmend durch diese Praktiken ersetzt. 47

Eine diskursive Praktik suggeriert den Akteuren, dass die Gegenstände und die soziale Welt nur auf eine einzige Art und Weise existieren. Geschlechterstereotype sind solche geschlossenen Formen. Diskursive Praktiken engen folglich das Blickfeld von Akteuren ein, indem sie bestimmte Aspekte hervorheben, andere weglassen und wiederum andere ausschließen. Insofern ist nicht nur interessant, worüber gesprochen wird, sondern auch, worüber nicht geredet wird. Ob sich eine diskursive Praktik in einer konkreten Interaktionssituation tatsächlich als dominantes Handlungsmuster etabliert und die Gegenstände, von denen sie spricht und auf die sie Bezug nimmt, tatsächlich erzeugen kann, hängt davon ab, ob auch andere Akteure diese Praktik akzeptieren. Diskursive Praktiken stellen die angesprochenen generalisierten Handlungsoptionen zur Verfügung. Bezog sich diskursive Praktik auf eine konkrete Situation, kann unter diskursiver Formation das Feld bereits existierender diskursiver Praktiken verstanden werden. Die Veränderung eines solchen Feldes mit seinen stabilisierten Beziehungsmustern ist nur möglich, wenn ein neuer Diskurs im Sinne der oben erwähnten idée force mobilisierend wirkt und bestehende diskursive Praktiken auf breiter Front verändern kann. 44 Formationen können als die Verkörperung oder als Verdinglichung von Diskursen verstanden werden. Geschlechterstereotype tragen auf der individuellen wie gesellschaftlichen Ebene wesentlich zur Bildung und Reproduktion ungleicher Geschlechterverhältnisse bei. Eine effektive diskursive Konfrontation muss folglich auf mehreren Ebenen gleichzeitig ansetzen. Theoretisch kann jede Formation verändert werden, da – wie gezeigt wurde – Diskurse in öffentlichen Interaktionen prozessieren, wodurch sich eine Vielzahl von Einflussmöglichkeiten ergibt. Wie jedoch bereits bei der Diskussion um die Veränderung des Status quo in Abschnitt 2.1 dargelegt, sind Einflusschancen zeitlich begrenzt, da es einen erheblichen Aufwand bedeutet, neue Interaktionsmuster einzuführen und zu etablieren. Für Akteure ist es in der Regel einfacher, sich in einen laufenden Prozess einzuschalten, als einen Prozess selbst in Gang zu setzen. Auch wenn es Akteuren nicht gelingt, ihre Sichtweise in Entscheidungsprozesse zur Geltung zu bringen, bedeutet dies nicht, dass sie den diskursiven Regulierungen in Form diskursiver Praktiken widerstandslos

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Es ist unmittelbar einleuchtend, dass Akteure mit Zugang zu den „Maschinen“ der öffentlichen Meinungsbildung erheblich mehr Möglichkeiten haben, ihre diskursiven Elemente ins Spiel zu bringen und im Spiel um die richtige Situationsdefinition zu halten, als Akteure mit geringer Öffentlichkeitswirkung.

ausgeliefert sind. Deren Wirkung ist durch das Maß an Unsicherheit im Handeln immer begrenzt. 45 Soll eine Formation verändert und ein neuer Diskurs etabliert werden, gilt es, Akteure zu mobilisieren und neue Netzwerke (Beziehungsmuster) zu bilden. Die Schwierigkeit für den Aufbau neuer Netzwerke liegt darin, dass sich die Mobilisierung (zumeist) öffentlich vollzieht und daher sehr labil und angreifbar ist. Gerade in Feldern mit stark ausgeprägten Interessen können etablierte Akteure die Bildung konkurrierender Koalitionen meistens im Keim ersticken. Bestehende Netzwerke verfügen hier über einen strategischen Vorteil. Sie reproduzieren sich in der Regel auf der Basis eines internen Diskurses, auf den diskursive Praktiken bezogen sind, die externen Beobachtern verborgen bleiben. Dieser interne Diskurs muss nicht notwendigerweise mit dem externen Diskurs des Netzwerks, d. h. mit dem Bild, wie das Netzwerk nach außen erscheint, übereinstimmen. Etablierte Netzwerke können sich daher schnell auf neue Situationen einstellen, ohne dass immer auch eine Verschiebung der internen Relationen erforderlich ist. Vor diesem handlungstheoretischen Hintergrund zeichnen sich zwei Interaktionstypen ab: Der eine setzt auf die Veränderung von Beziehungsmustern und muss dafür Ressourcen riskieren, der zweite will die vorhandenen Muster erhalten und gewissermaßen die Rendite vergangener Investitionen abschöpfen. Jede Innovationsstrategie muss daher mit Widerständen bestehender Akteure und Gruppen rechnen, weil jede Neuerung die Einsätze der beteiligten Personen neu gewichtet und somit für einige Akteure die Gefahr heraufbeschwört, dass ihre Einsätze an Wert verlieren. Im Kontext von GM muss deshalb gefragt werden, wer etwas zu verlieren hat, wenn sich geschlechtersensible Praktiken verbreiten. „Das Schicksal einer Aussage liegt in den Händen der anderen, und bei jeder Methode, eine Neuerung zu verfolgen, kann es nur darum gehen, zum einen die Reihe der Hände, von denen die Aussage transportiert wird, zu rekonstruieren, zum anderen die Reihe der Umwandlungen, die sie erfährt.“ (Latour 1996: 55)

Aufgrund dieser Überlegungen stellen sich für soziale Unternehmerinnen und Unternehmer zwei Aufgaben: Zum einem müssen interne Regelungen gefunden werden, um das neue Netzwerk zu etablieren, d. h. vor allem Schutz vor externen Vereinnahmungen. Zum anderen kann der Einfluss des Netzwerks wachsen, wenn es gelingt, andere Akteure auf die eigene Seite zu ziehen. Zu diesem 45

Arendt (1986) hat in ihrer Analyse totaler Herrschaft gezeigt, welche Form ein politischer Diskurs annimmt, der versucht, jede individuelle Regung und Einflussnahme zu unterbinden.

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Zweck ist es unerlässlich, an bereits existierende (latente) Konfliktlinien anzuknüpfen, um bisher akzeptierte Einigungen infrage zu stellen. Der neue Diskurs muss in diesem Zusammenhang so vermittelt werden, dass er bessere Antworten für bestehende Problemlagen bereithält, um so das Interesse der mit dem Status quo Unzufriedenen zu wecken. Dabei stellt sich die taktische Frage, ob sich eine erfolgreiche Innovationsstrategie in erster Linie auf diskursive Veränderungen öffentlicher Debatten (Mesoebene) richten und erst mit zunehmendem Erfolg konkrete Entscheidungsprozesse (Mikroebene) in den Blick nehmen sollte – oder umgekehrt.

2.5

Gegenständliche Welt

Die Betrachtung strategischer Optionen in diskursiven Auseinandersetzungen wirft die Frage auf, wie das Verhältnis zwischen sozialen Prozessen und Diskursen auf der einen Seite und der physischen bzw. gegenständlichen Welt auf der anderen konzeptualisiert werden kann. Bisher werden Diskurse als Mittel betrachtet, um ein politisches Ziel zu erreichen. Dadurch könnte der Eindruck erweckt werden, dass die physische Welt nur in Gestalt ihrer diskursiven Repräsentationen eine Rolle spielt. Diese Sicht birgt insbesondere im politischen Feld erhebliche Gefahren, da anders als in den Naturwissenschaften die Wirkungen politischer Entscheidungen sich prinzipiell weder in einem Experiment vorwegnehmen lassen noch hinreichend komplexe Modelle zur Verfügung stehen, die auch nur annähernd die Wechselwirkungen sozialer Beziehungsnetzwerke erfassen können. 46 Daher besteht eine latente Tendenz, die soziale Welt durch den Diskurs über die soziale Welt zu ersetzen. Hannah Arendt (1995) hat am Beispiel des Vietnamkrieges belegt, welche Konsequenzen drohen, wenn die politischen Akteure ihren eigenen Diskurs für bare Münze nehmen und sich gegen jede empirische Überprüfung von außen abschotten. Des Weiteren konnte sie aufzeigen, dass unbeweisbare Behauptungen – weit davon entfernt, nur eine Ausnahmeerscheinung im politischen Spiel zu sein – in Form von visionären Zielformulierungen Kern des politischen Geschäfts sind. Es mag daher kaum verwundern, dass gerade politische Akteure der Versuchung, politische Visionen der Zukunft kurzerhand durch Lügen zu ersetzen, häufig nicht widerstehen können (Englert 2001). Die Frage, ob es sich um eine strategische Unwahrheit zur Manipulation einer konkreten Handlungs46

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Die Fähigkeit naturwissenschaftlicher Modelle, Ereignisse tatsächlich vorhersagen zu können, wird in den Sozialwissenschaften gerne überschätzt, weil daraus ein wissenschaftliches Ideal abgeleitet wird.

situation oder ein Zukunftsszenario handelt, kann allerdings nur empirisch geklärt werden. Im klassischen Wissenschaftsverständnis war die Frage nach der gegenständlichen Welt schnell beantwortet, denn schließlich hatte die Wissenschaft die objektiven Gesetzmäßigkeiten der natürlichen wie der sozialen Welt zu entdecken. Waren die Regeln und Organisationsprinzipien erst einmal bekannt, galt die wissenschaftliche Repräsentation als getreues Abbild der Wirklichkeit. 47 Das Verständnis von Wissenschaft als Suche nach objektiver Wahrheit kann jedoch spätestens seit dem Positivismusstreit nicht mehr aufrechterhalten werden. Mit der linguistischen Wende und dem Aufkommen der Postmoderne trat die physische Welt in sozialwissenschaftlichen Diskursen mehr und mehr in den Hintergrund. Die Welt wurde als diskursive Konstruktion betrachtet, deren Konstruktionsprinzipien und -pläne zu entdecken waren. Dadurch wurde der alte Wissenschaftsglaube an die logische Verfasstheit der Welt perpetuiert. Zunächst auf der linguistischen, später auf der diskursiven Ebene konnten nämlich wieder klare Beziehungen zwischen den verschiedenen Elementen wissenschaftlich exakt beschrieben werden, ohne Einflüsse von außen allzu ernst nehmen zu müssen. Die Frage nach dem Verhältnis dieser wissenschaftlichen Diskurse zu der sie umgebenden realen Welt war nur von nachrangiger Bedeutung.48 Letztlich wurde weiter von einem Bruch zwischen der Realität und ihrer diskursiven Repräsentation ausgegangen, oder Erstere wurde schlicht negiert, beispielsweise in den radikalisierten Spielarten des Konstruktivismus (Knorr-Cetina 1989). Es lässt sich also mit Recht von einem schwierigen Verhältnis zwischen sozialen Theorien und materiellen Objekten sprechen (Albertsen/Diken 2002). In Anlehnung an Latour (1996, 1999) wird im Rahmen dieser Arbeit von einer wechselseitigen Durchdringung ausgegangen, wobei sich die Kommunikationsformen der beiden Bereiche deutlich voneinander unterscheiden. In der sozialen Welt wird mit sprachlichen, nonverbalen und bildlichen Ausdrucksformen kommuniziert; in den Sozialwissenschaften herrschen jedoch vor allem sprachliche Ausdrucksformen vor. 49 Die Kommunikationsformen der gegenständlichen Welt sind physischer Natur, beispielsweise Krankheiten oder Naturkatastrophen. Die Materialität dieser physischen Sphäre lässt sich, so die Annahme, 47 48 49

So konnte Alfred Weber noch 1930 behaupten, dass er „fernab von allen parteipolitischen Dogmen und Interessenwünschen ganz rücksichtslos und ganz unbefangen nach (…) Wahrheit und Klarheit Umschau“ halten könne (zitiert nach Stehr 2005). Siehe hierzu beispielsweise die Transformationsproblematik bei Bourdieu zwischen Logos – die sprachliche Beherrschung – und Ethos – die praktische Beherrschung der Dinge –unter der Überschrift „Politische Sprache“ (Bourdieu 1982: 719 ff.). Seit einigen Jahren gewinnt die Analyse bildlicher Ausdrucksformen in der Politikwissenschaft an Bedeutung (Siehe z. B. Warnke 1994).

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nicht ohne Weiteres in sprachliche Formen (Zeichen) übersetzen, weil diskursive Kommunikationssysteme dazu neigen, ihrer eigenen Logik zu folgen, wodurch die Gefahr besteht, dass die Ordnung des Diskurses für die Wirklichkeit der Welt gehalten wird. Für die Entwicklung politischer Konzepte zur Lösung dringender Probleme ist es für die Festlegung von Handlungsstrategien von entscheidender Bedeutung, welcher Ursachenzusammenhang für die Entstehung des zu bearbeitenden Phänomens angenommen wird. Hier spielen die angesprochenen Diskurse und diskursiven Praktiken eine entscheidende Rolle, da auf ihrer Grundlage Realitätsdeutungen zur Verfügung stehen. Im Bereich der Arbeitsmarktpolitik beispielsweise ist es für die Entwicklung von Lösungsvorschlägen zentral, ob Akteure davon ausgehen, dass Arbeitslosigkeit auf der Weigerung der Arbeitslosen beruht, Arbeit zu einem bestimmten (in der Regel niedrigen) Entgelt anzunehmen, oder ob sie die Arbeitslosigkeit als Ausdruck einer zunehmenden Renditeerwartung der Shareholder an die Unternehmen interpretieren, 50 was im globalen Rendite-Karussell zu einem erheblichen Kostendruck auf den Faktor Arbeit geführt hat (Deutschmann 2003). Im ersten Fall wird der Druck auf die Arbeitslosen erhöht, Arbeit auch zu einem niedrigen Preis auf einem geringeren Qualifikationsniveau zu akzeptieren. 51 Wie die Umsetzung der sogenannten HartzGesetze zeigt, werden dadurch aber kaum neue Arbeitsplätze geschaffen, so dass diese Strategie ins Leere läuft (Brixy/Christensen 2002). Wird von der zweiten Deutung ausgegangen, müsste die Politik darauf hinwirken, dass sich Unternehmensrenditen auf einem moderaten Niveau einpendeln, ohne den Faktor Arbeit über Gebühr zu strapazieren, 52 beispielsweise durch Reduzierung von Lohnnebenkosten oder durch Steuerforderungen in Abhängigkeit von Arbeits50 51

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Im Februar 2005 hat der Vorstandschef der Deutschen Bank, Josef Ackermann, das Ziel von 25 % Eigenkapitalrendite ausgegeben. Zu diesem Zweck sollen 6200 Angestellte entlassen werden (Hickel 2005). Schon einmal war eine deutsche Regierung, nämlich in der Weimarer Republik unter Reichskanzler Heinrich Brüning (1930–1932), davon überzeugt, dass das chronische Arbeitslosenproblem durch zu hohe Löhne und Gehälter zulasten der Kapitalbildung verursacht würde. Die aus diesem Diskurs abgeleiteten Rezepte waren den heutigen nicht unähnlich: prozyklische, deflationäre und durch Sparmaßnahmen bestimmte Wirtschafts- und Finanzpolitik (Stehr 2005). Vor dem Hintergrund dieses Diskurses hat die Politik der letzten Jahre versagt, da sich im wirtschaftlichen Feld ein Diskurs etablieren konnte, der die Qualität wirtschaftlichen Handelns nur noch an der Generierung von Gewinnen für Shareholder festmacht. Diese Strategie ist gerade deshalb so erfolgreich, weil die damit verbundenen sozialen, ökologischen und ökonomischen Kosten weitgehend der Allgemeinheit aufgebürdet werden. Diskursen, die die Wirtschaft wieder stärker in den Dienst der Gesellschaft stellen wollen, was nach 1945 in Zeiten des Aufbaus des Wohlfahrtsstaats eine Selbstverständlichkeit darstellte, haftet inzwischen der Makel der Rückständigkeit an.

plätzen. Für die Akteure des Arbeitsmarktes spielt es eine entscheidende Rolle, welche Wirklichkeitskonstruktionen den politischen Programmen und Maßnahmen zugrunde liegen. Für Benachteiligte und Arbeitslose geht es dabei um existenzielle Lebensbedingungen. Es handelt sich folglich nicht nur um eine akademische Frage, welche Erwartungen in politische Aushandlungsprozesse einfließen und ob politische Akteure an der Wirklichkeit scheitern, weil ideologisch einseitig geprägte Vorstellungen über die gegenständliche Welt dominieren. Die im Vorigen beschriebene Sprachlosigkeit zwischen sozialer und gegenständlicher Welt erklärt, warum dominante Akteure bestimmte Diskurse verhindern möchten. Solange nämlich Probleme nicht angesprochen werden können, bleibt der Eindruck bestehen, dass der herrschende Diskurs für alle eine befriedigende Lösung bereithält bzw. es dazu keine Alternative gibt. Fragen der Legitimität stellen sich dann erst gar nicht. Dieses Phänomen ist in den Sozialwissenschaften hinreichend beschrieben, entweder affirmativ in Form der bereits angesprochenen Betonung von verhaltenssteuernden Regeln und Normen (Parsons 1977; Weber 1980) oder kritisch in Form innerer und äußerer Zensurmechanismen (Bourdieu 1990; Foucault 1981, 1991). Gerade im Bereich der Gleichstellungspolitik zeigt sich, dass wechselseitige Handlungserwartungen in Form von Institutionen auch dann relativ stabil bleiben, wenn die Ergebnisse der strukturell vorgeprägten Interaktion für ein konkretes Problem längst unzureichend erscheinen, weil beispielsweise Regelungen zuungunsten großer Personengruppen wirken oder Entwicklungspotenziale nicht erschlossen werden (Rosewitz/Webber 1990). Verfestigte Handlungsmuster werden folglich nicht einfach durch die physische Welt widerlegt; sie verändern sich, wenn Akteure sich Neuerungen zum Ziel gesetzt haben, weil sie bestimmte Zustände skandalisieren. Das Konzept der gegenständlichen Welt verweist auf einen Wirklichkeitssinn, der in der Lage ist, zwischen der Welt und ihrer diskursiven Repräsentation zu unterscheiden. „Das Einzige, woran wir die Realität der Welt erkennen und messen können, ist, daß sie uns allen gemeinsam ist.“ (Arendt 1981: 203) Dieser „Gemeinsinn“ (ebd.) prägt sich historisch äußerst unterschiedlich aus. Das, was als Wirklichkeit angesehen wird, ist in den jeweiligen Epochen und Kulturen sehr different. Das trifft insbesondere auch auf die Wirklichkeit des Geschlechts zu. Entscheidend für die Entstehung von Macht ist lediglich, dass es eine Gemeinsamkeit gibt, auf die sich die einzelnen Akteure beziehen können. Ein weiterer Aspekt ist hier zu beachten. Die Vorstellung einer Wirklichkeit jenseits der menschlichen Angelegenheiten trägt zu der Überzeugung bei, dass 53

nicht alles kontrollierbar und daher auch nicht alles politisch steuerbar ist. Bei technischen wie politischen Gestaltungsversuchen muss folglich immer mit nicht kalkulierbaren Risiken und unerwarteten Nebenfolgen gerechnet werden, die Gefahren heraufbeschwören, die sich dem bestehenden Diskurs entziehen. Die spannende Frage lautet nun, wie den materiellen Dingen außerhalb ihrer diskursiven Bedeutung (oder Bedeutungslosigkeit) Wirklichkeit zukommt. Denn zur Verhinderung zerstörerischer Effekte von Handlungen gilt es, Entscheidungen an dieser Wirklichkeit zu messen. Hierzu bedarf es diskursiver Repräsentationen, die in gewisser Weise sich selbst infrage stellen, beispielsweise in Form eines transdisziplinären Forschungsansatzes. Im Rahmen der vorliegenden Studie wurde diese Überprüfung mit Hilfe statistischer Indikatoren und leitfadengestützter Experteninterviews durchgeführt. Die Indikatoren bilden einen Ausschnitt der Wirklichkeit mit Blick auf Gleichstellung ab. Wirklichkeit ist auf eine sprachliche oder bildliche Repräsentation im politischen Prozess angewiesen, wenn sie politische Wirkung entfalten soll. 53 Im Bereich der Umweltpolitik hat sich beispielsweise ein Vorsichtsprinzip entwickelt, das neue Technologien erst dann zulassen will, wenn sie ihre Unbedenklichkeit nachweisen können. Bei einer konsequenten Umsetzung dieses Prinzips könnten Unternehmen dazu gebracht werden, verantwortungsbewusste Entscheidungen zu fällen und nicht, wie heute üblich, Entwicklungskosten kurzerhand zu externalisieren und die Allgemeinheit einseitig mit neuen Risiken zu belasten. „Typically, particularly in private enterprise economies, innovations occur also, as in investment, by shifting costs to groups weaker in the market or weaker in the political arena.” (Deutsch 1985: 22)

Des Weiteren dient die Einbeziehung der materiellen Welt auch dem Zweck, politische Entscheidungen besser zu verstehen. Wie bereits angesprochen, stützen sich Interessengruppen auf die Möglichkeit, über materielle Ressourcen zu verfügen und Karrierewege zu sichern. Zentral für die Analyse von Interaktionsprozessen ist folglich die Frage nach dem Nutzen von Entscheidungen: cui bono, wem nützt es? Diese Frage soll potenzielle Motive von Akteuren und die Entstehung von Koalitionen in konkreten Situationen erhellen. Nutzen kann in Handlungssituationen als Erwartung verstanden werden, in der Zukunft be53

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Aus dieser Annahme folgt zweierlei: Erstens müssen Ereignisse diskursfähig gemacht werden. Dazu sind Akteure und eine politische Arena notwendig. Ist eine politische Artikulation nicht möglich, weil beispielsweise externe oder interne Ausschlussmechanismen jede Form abweichenden Handelns unterdrücken, kann es unter bestimmten Voraussetzungen zum Ausbruch von Gewalt kommen. Zweitens gibt es auch dann physische Effekte, wenn sie nicht erkannt werden oder es nicht gelingt, sie in das politische Spiel zu integrieren.

stimmte Gewinne (materieller Art oder in Bezug auf den Status) zu erzielen oder Bedrohungen für den Status quo abzuwenden. Die Berücksichtigung der gegenständlichen Welt ist folglich zum einen wichtig, um den Blick für die Grenzen des Handelns nicht zu verlieren, zum anderen, um die materiellen Interessen der Akteure in den Blick nehmen zu können, für die in Entscheidungssituationen immer etwas auf dem Spiel steht. Allerdings ist damit weder etwas über die Art des Interesses noch über seine Bedeutung in einer Situation gesagt (Friedberg 1995: 277). Diese Überlegungen sollen vielmehr aufzeigen, dass Beziehungsmuster nicht nur auf personalen Relationen basieren, sondern als Beziehungskomplexe aus materiellen Gegenständen, Diskursen, Akteuren und Techniken aufgefasst werden können, die von relativer Dauer sind. Weder bestimmt die materielle Basis den diskursiven Überbau, noch sind diskursive Formationen alleinbestimmend für die Stabilisierung bzw. Veränderung konkreter Netze. Die strategische Analyse richtet sich daher auf die komplexen Wechselbeziehungen.

2.6

Machttheoretisches Interaktionsmodell

Zur Analyse der Governance der Europäischen Beschäftigungsstrategie soll, wie bereits angesprochen, die Umsetzung von Gender Mainstreaming untersucht werden. Es geht folglich um die Analyse einer politischen Strategie, die den Status quo und damit den Mainstream explizit verändern möchte. Eine adäquate Analyse dieser Innovationsstrategie bedarf eines Interaktionsmodells, das in der Lage ist, sowohl die Möglichkeiten und Potenziale als auch die Unzulänglichkeiten und Grenzen in Situationen zu verdeutlichen. Aufgrund der bisherigen Überlegungen eignet sich dafür ein machttheoretisches Interaktionsmodell in besonderer Weise, da es zum einen Möglichkeiten erfassen kann, die in den gegebenen Strukturen noch nicht realisiert sind. Zum anderen wird die Wirkung von Strukturen auf ihre Bedeutung in konkreten Interaktionssituationen zurückgeführt, wodurch sie der empirischen Analyse zugänglich gemacht werden können. Somit werden die für die Umsetzung des Gender-Ansatzes zentralen Handlungsmuster mit ihren zugrunde liegenden Problemzusammenhängen und Beziehungsmustern mit Blick auf ihre Dynamik kenntlich, so dass Umsetzungschancen überhaupt erst einschätzbar sind (Friedberg 1980). In den folgenden Abschnitten werden die Elemente Netzwerke und Handlungsfelder, Interaktion und Macht, Handeln und Diskurs sowie Entscheidungssituationen des machttheoretischen Modells anhand des Sujets erläutert.

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2.6.1

Netzwerke und Handlungsfelder

Die Analyse strategischer Situationen geht davon aus, dass jedwede politische Tätigkeit in einem Netzwerk von Beziehungen stattfindet, indem jeder Akteur zu jedem Zeitpunkt relativ zu anderen Akteuren im Feld eine bestimmte Position einnimmt. Diese Positionen sind mit unterschiedlichen Ressourcen verknüpft, so dass sie divergierende generalisierte Handlungsoptionen bereitstellen. Man kann folglich in einem politischen Feld damit rechnen, dass die Akteure asymmetrische Beziehungen zueinander aufbauen. Die mit dem Netzwerkbegriff verbundene Vorstellung, dass ein Netz ein hohes Maß an Machtsymmetrie gewährleistet, ist aus dieser Sicht nur eine (eher unwahrscheinliche) Möglichkeit; in der Regel gibt es große Unterschiede zwischen den Positionen im Netz. Handlungsautonomie der Akteure bedeutet also nicht, dass alle über dieselben Handlungsmöglichkeiten verfügen. Ein Netzwerk ist kein statisches Gebilde, bei dem die Knoten fest miteinander verknüpft sind; vielmehr ist es ständig in Bewegung. Beziehungen müssen erneuert bzw. auf neuesten Stand gebracht werden. Basis dieser Aktualisierungen sind Interaktionsprozesse, bei denen die Akteure miteinander in Beziehung treten. Hier spielen strategische Entscheidungen eine wichtige Rolle. Wie dieser Austausch konkret aussieht – ob wechselseitig oder nur einseitig, ob kooperativ oder konflikthaft, ob marktförmig oder nichtmarktförmig – und welche Konsequenzen aus den Interaktionen folgen, kann nur die empirische Betrachtung klären. Alle Interaktionsprozesse sind in der Lage, ein Netzwerk auf die eine oder andere Art zu stabilisieren bzw. zu verändern, wenn es gelingt, Wiederholungen zu erzeugen bzw. den Fluss von Wiederholungen zu durchbrechen. Der Bestand von Netzwerken wird dadurch ermöglicht, dass Akteure ihre Positionen nutzen, um Ziele zu verfolgen und Kapitalerträge zu realisieren. Das vorrangige Interesse dieser Akteure richtet sich folglich auf die Stabilisierung der Austauschprozesse. Die Erfahrung zeigt aber, dass jedes Netz nur ein gewisses Maß an Stabilität verträgt. Starre Beziehungsmuster haben die unangenehme Nebenwirkung, dass sie den Austausch mit der Umwelt auf ein Minimum reduzieren, wodurch mögliche Gefahren oder Veränderungen erst sehr spät wahrgenommen werden können. Hier mag ein Grund dafür liegen, warum vermeintlich stabile Beziehungsmuster quasi über Nacht verschwinden können. Zudem versprechen Innovationen immer auch neue Gewinnchancen. GM-Akteure müssen die spezifischen Austauschprozesse für Veränderungen in den Beziehungsmustern nutzen. Dabei gilt es, die strategische Position der verschiedenen Akteure und ihre aktuellen Investitionen zu berücksichtigen, um so mögliche Brüche zu erkennen und Unterstützung für die Umsetzung des 56

Gender-Ansatzes zu erzeugen. Die Innovationsstrategie steht hier nicht nur vor der Aufgabe, die Handlungslogik des politischen Feldes umzuprogrammieren, damit Unterschiede zwischen Frauen und Männern systematisch berücksichtigt werden. Vielmehr soll darüber hinaus der Gender-Ansatz in anderen Handlungsfeldern verankert werden. An diesem Punkt stellt sich die Frage, ob das politische Feld eine solche Koordinationsrolle übernehmen kann. In den klassischen Steuerungsansätzen wurde von einem Primat der Politik ausgegangen. Viele Handlungsfelder haben sich inzwischen von staatlicher Bevormundung befreit und regulieren sich selbständig. Politik bekommt in der neuen Figuration wechselseitiger Abhängigkeit (Mehrebenensystem ohne Befehlshierarchie) von einigen Autorinnen und Autoren die Rolle des Koordinators zugesprochen, der die Interdependenzen unterschiedlicher Handlungsfelder managen soll (Mayntz 1997: 273). Es ist jedoch kaum zu übersehen, dass gesellschaftliche Leitbilder vorwiegend in anderen Handlungsfeldern generiert werden. „Pictures, including the ;taking pictures’ of electronic media and the word pictures of the press, are much more socially pervasive, common-place components of everyday life than straightforward politics is, or ever has been, for most people.“ (Hartley 1992: 3)

Dieser Befund legt nahe, dass sich die sozialen Unternehmerinnen und Unternehmer des Gender-Ansatzes nicht allein auf das politische Feld konzentrieren, sondern Synergieeffekte mit anderen Feldern für die Umsetzung der Innovationsstrategie erzeugen sollten. Dazu bedarf es Beziehungen über spezifische Handlungsfelder hinaus. Gelingt es, Aufmerksamkeit für das Thema zu erzeugen, wird die Position der Innovatoren im Feld gestärkt. Umgekehrt schwächt sich die Position der Gender-Akteure, wenn der politische Mainstream in einem Handlungsfeld Gender-Aspekte faktisch nicht berücksichtigt. In den Fallstudien wird daher auch das Verhältnis des Gender-Ansatzes zu den relevanten Diskursen untersucht.

2.6.2

Interaktion und Macht

Wie bereits mehrfach angesprochen, ermöglicht Interaktion die relative Offenheit von Netzwerken, da Interaktionen nicht abgespeichert und in unveränderter Art und Weise wieder aufgerufen werden können. Form und Inhalt sind permanenter Interpretation der beteiligten Akteure ausgesetzt. Darüber hinaus können Akteure einen neuen Anfang zu setzen, das heißt, sie können sich aktiv in den Prozess von Wiederholungen einschalten, indem sie handeln. Wenn Menschen 57

gemeinsam handeln und ihre Aktionen koordinieren, entsteht Macht, wodurch Beziehungsmuster proaktiv verändert werden (können). Solche Handlungsprozesse sind für politische Angelegenheiten konstitutiv, weil sie Entscheidungsund Gestaltungsfreiheit ermöglichen. Ein politisches Regime, das aktive Interaktion auf ein Minimum beschränkt und Handeln durch ritualisierte Abläufe ersetzt, erstarrt und ist daher kaum noch in der Lage, sich neuen Anforderungen zu stellen. Daher versucht es auch, möglichst alle Veränderungen – wenn es sein muss: mit Gewalt – zu unterbinden. In Handlungsprozessen dreht es sich folglich um den Erhalt oder Aufbau von Macht, wobei es im Kontext von GM nicht vorrangig um die Aushandlung eines Interessenausgleichs geht, sondern um die Aushandlung neuer geschlechtersensibler Problemlösungen und die Etablierung neuer Beziehungsmuster. Dabei kommen nolens volens personale Attribute ins Spiel, da Menschen (rationale) Zwecke und Interessen nicht mechanisch verfolgen; vielmehr teilen sich dabei Personen anderen, nicht immer zielführend, mit (Arendt 1981: 164 ff.). Handlungsmotive sind daher sowohl intrinsischer wie extrinsischer Natur. Eine Schwierigkeit der Analyse von strategischen Situationen liegt zum einen in dieser Zweiseitigkeit von Handlungsmotiven. Vor allem im Kontext professioneller Netzwerke wie formaler Organisationen oder staatlicher Administrationen wird in der Regel behauptet, dass das Handeln immer den jenseits des Handlungsvollzugs liegenden organisationellen Zweck erfüllt. Eine Untersuchung dieser extrinsischen Motive kann aber leicht in die Irre führen. 54 Insbesondere bei der Umsetzung von GM, das auf eine weitreichende Veränderung geschlechterspezifischer Beziehungsmuster abzielt, muss stets auch mit irrationalen Widerständen gerechnet werden, die sich nicht aus der formalen ZweckMittel-Rationalität einer Organisation erschließen. Zum anderen lässt sich die Machtdimension in sozialen Interaktionsprozessen nur schwer erfassen, weil es in konkreten Situationen für die Akteure auch darum geht, ihre eigentlichen Machtressourcen möglichst voreinander zu verbergen: „Es gehört vermutlich zu den wichtigsten Strategien von Machtausbau und -erhaltung, den Unterworfenen keine eindeutige Kalkulation der vielfältigen Ressourcen zu ermöglichen und ihn über seine Gegen-Macht hinwegzutäuschen, so daß für ihn nicht klar entscheidbar ist, wie viel latente Macht zusätzlich zur demonstrierten oder aktivierten noch zur Verfügung steht.“ (Neuberger 1980: 155)

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„Stärker als Habgier motiviert Eitelkeit.“ (Scheuch/Scheuch 2000: 12)

Für den Erfolg einer Person oder einer politischen Gruppe ist es somit auch nicht so sehr entscheidend, über wie viele Machtressourcen sie tatsächlich verfügt, sondern wie viel Macht ihr von Dritten zugeschrieben wird (Neuberger 1980: 160). Für die Initiatornnen und Initiatoren des Gender-Ansatzes geht es demzufolge darum, sich ein Machtpotenzial aufzubauen, ohne es gleich wieder verausgaben zu müssen. Die Glaubwürdigkeit einer solchen Strategie steht und fällt aber mit der Fähigkeit, in einzelnen Fällen die Umsetzung des Gender-Ansatzes tatsächlich durchsetzen zu können. Fehlen entsprechende Mittel, kann ein Bluff sehr schnell durchschaut werden, worunter die politische Glaubwürdigkeit leidet. In den Fallstudien wird daher u. a. zu prüfen sein, ob Akteure den europäischen Diskurs für die Umsetzung von GM instrumentalisieren konnten.

2.6.3

Handeln und Diskurs

Wie bereits ausgeführt, bedeutet Handeln, sich sinnhaft auf andere zu beziehen; hierdurch kommt die Tätigkeit des Sprechens ins Spiel. Kommunikation findet in diskursiven Bezügen statt, wobei neue Elemente in einer konkreten Situation entstehen können, aber auch auf bereits vorhandene diskursive Praktiken zurückgriffen wird. Wer im Namen eines dominanten Diskurses spricht, hat eine deutlich höhere Chance, Gehör zu finden und andere von sich zu überzeugen. Im Kontext machttheoretischer Überlegungen wird das Establishment nichts unversucht lassen, um die Infragestellung ihres Status und ihrer generalisierten Handlungsmöglichkeiten als abweichendes Verhalten zu brandmarken und so weit wie möglich zu sanktionieren (Bosetzkey 1980). Die Handlungsfreiheit wird folglich von zwei Seiten begrenzt: Einerseits regulieren bestehende Netzwerke den Zugang zu konkreten Interaktionssituationen, so dass bestimmte Akteure überhaupt keine Chance haben, sich selbst und ihre Interessen ins Spiel zu bringen. Andererseits regulieren diskursive Formationen das Feld möglicher Aussagen, indem nur bestimmten Aussageformationen Legitimität und damit auch Wirklichkeit zuerkannt wird. Bei der Umsetzung von GM geht es also nicht nur darum, eine gendersensible Sichtweise ins Spiel zu bringen, was beispielsweise über Sensibilisierungs- und Trainingsmaßnahmen versucht werden kann, sondern auch darum, routinierte Handlungsmuster (diskursive Praktiken) zu verändern, wofür andere Akteure mobilisiert werden müssen. Gender Mainstreaming kann als neuer Diskurs aufgefasst werden, der den Akteuren neue Orientierungsmöglichkeiten (für die politische Planung und Durchführung) eröffnet. Eine effektive Umsetzung erfordert auf der Mikroebene 59

eine hohe personale Handlungskompetenz, um den etablierten diskursiven Praktiken entgegenzuwirken, die eine Reproduktion von Ungleichheiten zwischen Frauen und Männern nach sich ziehen. Darüber hinaus muss aber auf der Mesoebene auch das dominante Bezugssystem (der vorherrschende Diskurs) infrage gestellt werden, weil sich sonst die individuellen Implementationsschritte an der Trägheit diskursiver Formationen erschöpfen. Eine nachhaltige Umsetzung kann nur dann gelingen, wenn das neue Prinzip auch in Entscheidungsprozessen zur Anwendung kommt. Dafür ist ein Zusammenwirken der bereits angesprochenen diskursiven Faktoren mit Netzwerkprozessen eine notwendige Voraussetzung: Einerseits sind Vernetzungen mit politischen Akteuren erforderlich, die bisher eher wenig mit Gleichstellungspolitik zu tun haben, um den Ansatz über das relativ abgegrenzte Politikfeld der Frauenpolitik hinauszubringen. Andererseits müssen die in den existierenden diskursiven Praktiken liegenden materiellen Verteilungsmuster aufgebrochen und den neuen Netzwerken zur Verfügung gestellt werden. Es geht folglich nicht nur um die Etablierung neuer diskursiver Teilungsregeln, sondern auch um eine materielle Umverteilung, beispielsweise durch veränderte Zugangsmöglichkeiten zu Ressourcen. 55 Der Aufbau von neuen Handlungskoalitionen braucht diese materielle Basis, weshalb in der Analyse zu prüfen sein wird, ob top-down Ressourcen zur Verfügung gestellt werden. Zudem ist es unerlässlich, neue Techniken der Verteilung einzuführen und zu verbreiten. Es ist aber vor allem eine strategische Frage und keine prinzipielle, ob der Schwerpunkt auf der diskursiven oder materiellen Ebene liegt. Bisherige Erfahrungen mit GM legen nahe, dass eine Strategie, die in der Lage ist, parallele Prozesse in Gang zu setzen, gute Erfolgsaussichten hat. Entscheidend ist dabei, ob sich Akteurskoalitionen bilden, die sich den Ansatz zu eigen machen und Ressourcen im Sinne des Gender-Ansatzes nutzen, um Handlungsroutinen auf das neue Ziel auszurichten. Nur wenn sich solche Diskurskoalitionen bilden, besteht eine realistische Chance, das GenderThema auch tatsächlich als handlungsleitenden Diskurs zu etablieren. Dabei wird vermutet, dass ein hoher gesellschaftlicher Mobilisierungsgrad für GM dessen Verankerung im politischen Mainstream nachhaltig unterstützt.

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Zentral ist der Gedanke einer positiven Verstärkung durch Belohnung bzw. Anerkennung; worin diese liegen, kann je nach Situationen und Personen sehr stark variieren. Entsprechend des Zeitgeistes ließe sich hier auch von Investitionen, Gewinnen oder Kapitalerträgen sprechen.

2.6.4

Entscheidungssituationen

Neben undurchsichtigen Seilschaften spielen individuelle Handlungslogiken von Entscheiderinnen und Entscheidern vor Ort, die sich aufgrund von situativen Restriktionen entwickelt haben, ebenfalls eine wichtige Rolle.. Im Kontext der Verwaltungsforschung werden beispielsweise vier Entscheidungstypen differenziert (Hansbauer 1996), die von unterschiedlichen Anforderungen in einer Entscheidungssituation ausgehen: 1. Der „garbage-can“-Entscheidungstyp sucht nach einer einfachen Entlastung bzw. der nächstmöglichen Problemlösung. Die Entscheidung ist daher sehr stark von situativen Bedingungen wie zur Verfügung stehender Information, Entscheidungsalternativen und Kompetenzen der Beteiligten abhängig. 2. Demgegenüber zeichnet sich der routinierte Entscheidungstyp durch eine hohe Unempfindlichkeit gegenüber konkreten Erfordernissen aus, da eine standardisierte Situationsdefinition in der Regel neue Faktoren ausblendet. 3. Beim ökonomischen Typ bestimmt eine Kosten-Nutzen-Abwägung die Entscheidung, der eine Phase der Informationssammlung vorausgeht. Frühere Erfolge werden dabei mitberücksichtigt. In Zeiten eines hohen Kostendrucks kann diese Entscheidungslogik zu einem ausgesprochen starken Creaming führen, da nur jene Alternativen einbezogen werden, die kurzfristig geringe Kosten verursachen, ohne auf spätere Folgen zu achten. 56 4. Werden Entscheidungen vor allem aufgrund einer bestimmten Weltsicht und den damit verknüpften normativen Erwartungen getroffen, kann von einem ideologischen Entscheidungstyp gesprochen werden. Weder die konkreten Erfordernisse der Situation noch die Ergebnisse früherer Entscheidungen werden ausreichend berücksichtigt. Vor dem Hintergrund des hier entwickelten Interaktionsmodells lassen sich diese vier Entscheidungstypen in zwei Kategorien einteilen: • Die routinierte und ideologische Entscheidung steht bereits vorab fest, ohne dass situative Faktoren angemessen berücksichtigt werden. Die Akteure werden folglich sehr stark von bereits bestehenden Handlungserwartungen bestimmt. Eine Überprüfung dieser Erwartungen an den Erfordernissen einer konkreten Entscheidungssituation findet nur noch unzureichend statt. Man 56

So wird in der Arbeitsverwaltung zunehmend nur noch den Arbeitslosen ein Angebot unterbreitet, die sehr schnell in den Arbeitsmarkt vermittelt werden können (Bundesregierung 2006).

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kann hier von geschlossenen Entscheidungstypen sprechen. Diese Typen lassen sich nur realisieren, wenn zwischen Entscheider und Entscheidungsobjekt eine hohe Asymmetrie herrscht, die in einer konkreten Situation kaum infrage gestellt werden kann. • Im Gegensatz dazu spielen Informationsaufnahme und -verarbeitung bei den anderen beiden Typen eine Rolle. Die Entscheidungen basieren jeweils auf einem Abwägungsprozess in einer konkreten Situation, auch wenn die Entscheidungslogiken (Aufwandsvermeidung bzw. Kostenvermeidung) unterschiedlichen Diskursen folgen. Beide Typen lassen sich daher einer offenen Kategorie zuordnen, die nicht nur den Entscheidern, sondern auch den von Entscheidungen betroffenen Personen Einflussmöglichkeiten gewährt. Der Entscheidungsprozess kann mit Hilfe des vorliegenden Modells wie folgt dargestellt werden: Grundlage jeder Entscheidung ist die jeweilige Weltsicht bzw. der Diskurs, von dem ausgehend sich die folgenden Handlungsschritte ableiten lassen. Bei den beiden geschlossenen Typen folgt die Tätigkeit unmittelbar aus dem Diskurs, Irritationen werden aufgrund unzureichender Informationsverarbeitung weitgehend vermieden. Die Entscheidungsobjekte werden in diesem Diskurs auf die Rolle eines Befehlsempfängers festgelegt. Die beiden offenen Typen basieren hingegen auf einem Diskurs, der dem Austausch mit der Umwelt entweder implizit als unmittelbarem Einflussfaktor oder explizit als veränderbarer Bedingung eine hohe Bedeutung beimisst. Vor der Entscheidung liegt ein wechselseitiger Austauschprozess auf der Suche nach Handlungsmöglichkeiten. Für soziale Unternehmerinnen und Unternehmer ist es für die Entwicklung einer Strategie zur Veränderung bestehender Entscheidungsmuster folglich von zentraler Bedeutung, ob sie geschlossene oder offene Entscheidungsprozesse verändern wollen. Geschlossene Muster sind nämlich gegenüber Veränderungen sehr resistent und müssen daher durch eine besondere Form sozialer Interaktion, beispielsweise Skandalisierung oder offener politischer Widerstand, aufgebrochen werden. Erst wenn geschlossene Diskurse geöffnet werden, haben politische Innovationsstrategien überhaupt eine Chance – wobei der Rückfall in überwunden geglaubte Leitbilder und Diskurse allerdings nie ganz ausgeschlossen werden kann. Hieraus ergibt sich eine notwendige Voraussetzung für die Implementierung von GM. Die Selbstverständlichkeit routinierter Entscheidungsprozesse kann vor allem dann infrage gestellt werden, wenn zum einen politischer Druck von oben (durch übergeordnete Ebenen) oder von außen (durch gesellschaftliche Mobilisierung) generiert wird und zum anderen die durch diesen Druck eröffne62

ten Handlungsfenster von Akteuren zeitnah genutzt werden. Die Umsetzung des Konzepts leidet dann, wenn im Rahmen von Reformprozessen kein gleichstellungspolitischer Handlungsdruck aufgebaut werden kann. In den Fallstudien (vgl. Kapitel 3) wird daher einerseits das gleichstellungspolitische Potenzial aktueller politischer Prozesse und andererseits die Schaffung von neuen gleichstellungspolitischen Handlungsoptionen analysiert.

2.6.5

Zusammenfassung

Die Analyse von Handlungsoptionen fragt nach den Strategien, die in einer konkreten Situation als Möglichkeiten zur Verfügung stehen. Sie ist damit auch auf die Zukunft gerichtet und versucht Handlungspotenziale zu erkennen, die in einer konkreten Situation lediglich latent vorhanden sind. Die folgenden Ausführungen sollen dies zusammenfassend verdeutlichen. Die Netzwerkstruktur in einem Feld gibt zwar bestimmte generalisierte Handlungsoptionen vor. Diese werden aber nur dann wirksam, wenn sich Akteure ihrer Position entsprechend verhalten. Im Kontext der strategischen Netzwerkanalyse ist es daher durchaus vorstellbar, dass Akteure mit geringen generalisierten Handlungsoptionen Ziele erreichen können, die ihnen aufgrund ihrer spezifischen Position normalerweise verwehrt sind. Dazu müssen sie neue Optionen ins Spiel bringen. Diese Strategie kann scheitern, wenn andere Akteure ihre generalisierten Optionen in Gefahr sehen und alles in ihrer Macht Stehende unternehmen, um die Innovation zu verhindern. Eskaliert der Konflikt, sind drei Varianten möglich: 1. Die Innovationsstrategie scheitert, und es kommt zu einer Verfestigung der Muster in einem Feld. 2. Die generalisierten Handlungsoptionen können jedoch auch ins Wanken geraten, wenn sich z. B. neue Akteure für die Strategie gewinnen lassen oder die Akteure über sehr ausgeprägte Interaktionskompetenzen verfügen. 3. Die Netzwerkmuster verändern sich, wenn sich beispielsweise um ein bereits latent vorhandenes Thema eine Handlungskoalition bildet. Diese Überlegungen zeigen, dass sozial konstruierte Beziehungsmuster in Interaktionen auf einen Möglichkeitsraum verweisen, der nicht in den bestehenden Positionen aufgeht. Ex ante ist offen, wie sich Handlungen von Akteuren, die sich nicht an den Handlungserwartungen anderer Akteure in einer konkreten Situation orientieren, auswirken. Drei mögliche Ergebnisse zeichnen sich ab: 63

1. In einem Fall wird entweder durch Zurechtweisung oder durch Ausschluss der Status quo bekräftigt. Es zeigt sich ein relativ stabiles Interaktionsmuster der Akteure, das sich von abweichenden Handlungen kaum beeinflussen lässt. 2. In einem anderen Fall verändert sich die Position einiger Akteure und damit auch ihr Beziehungsmuster zu allen anderen Akteuren in der Handlungssituation. Die Interaktionsmuster des Feldes bleiben dennoch relativ stabil, da die Positionsveränderungen letztlich keine Auswirkungen auf die Teilungslogik im Feld haben. 3. Im dritten Fall gerät ein größerer Teil des Beziehungsmusters in Bewegung; es verschieben sich nicht nur die Beziehungen weniger Akteure, sondern die Beziehungen aller Akteure zueinander. In einer solchen Situation verändert sich der Status quo nachhaltig, und die im Vorfeld des Interaktionsprozesses vermeintlich stabilen Strukturen entpuppen sich als sozial konstruiert. Die im Folgenden durchgeführte Analyse der Umsetzung von GM auf den verschiedenen Politikebenen fokussiert auf strategische Situationen. Dabei geht es aber nicht darum, die konkreten Interaktionsprozesse auf den verschiedenen Ebenen nachzuzeichnen, um daraus dann die politische oder gesellschaftliche Entwicklung zu erklären. Das Interesse richtet sich vielmehr auf Handlungsoptionen, die den Akteuren in konkreten Situationen prinzipiell zur Verfügung stehen, sei es in Form generalisierter Möglichkeiten, die es nur zu aktualisieren gilt, sei es in Form situativer Möglichkeiten, die aktiv ergriffen werden müssten, damit sie Wirkung entfalten. Es wird folglich danach gefragt, ob die erkennbaren Optionen die gleichstellungsorientierte Veränderung bestehender Handlungs- und Beziehungsmuster unterstützen. Vor dem Hinterund des hier entwickelten theoretischen Konzepts mag die Fokussierung auf strategische Stituationen als Einschränkung empfunden werden. Diese Beschränkung beruht jedoch auf der Entscheidung, Veränderungspotenziale sichtbar zu machen und nicht die vermeintlich unumstößliche Wahrheit des neoliberalen Paradigmas ein weiteres Mal aufzuzeigen. Die Wahl des analytischen Zugangs erklärt sich folglich zum Teil aus dem Anspruch, Potenziale sozialer Innovation beschreiben zu wollen. Ein weiterer Grund liegt selbstverständlich auch in forschungspragmatischen Überlegungen. Ein Forschungsprogramm, wie es die theoretische Analyse in diesem Kapitel nahelegt, ist von einem einzelnen Forschenden nicht zu realisieren. Insofern war die Beschränkung auf einzelne Aspekte eine wichtige Vorausetzung für die Realisierung dieses Vorhabens. Manch eine Leserin bzw. ein Leser mag bedauern, dass diese Entscheidung dazu geführt hat, dass die täglichen Auseinander64

setzungen um die Implementierung von Gender Mainstreaming weitgehend nicht nachgezeichnet werden. Ich hoffe aber, dass die Darstellung von strategischen Handlungsoptionen den Blick dafür weitet, dass es kein endgültiges Scheitern am Mainstream gibt, sondern im Verlauf gesellschaftlicher Formierungsprozesse immer aufs Neue Chancen generiert werden, die für eine Verbesserung der Gleichstellung von Frauen und Männern genutzt werden können.

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3.

Empirische Untersuchung

In diesem Kapitel wird das Untersuchungsdesign erläutert. Dazu werden in Abschnitt 3.1 drei Governance-Typen für den Umsetzungsprozess dargestellt und Umsetzungsstrategien skizziert. Aufbauend auf diesen Überlegungen werden Hypothesen für die Implementierung von GM auf nationaler und regionaler Ebene formuliert (Abschnitt 3.2), die im Rahmen der Fallstudie überprüft werden. Anschließend wird ein Analysemodell für die Fallstudien entwickelt (Abschnitt 3.3) und der Untersuchungsansatz der Arbeit präsentiert (Abschnitt 3.4). Dabei wird erläutert, wie die Beziehung zwischen den verschiedenen Politikebenen mit Hilfe der Analyse strategischer Situationen hergestellt wird. Zum Abschluss werden die Untersuchungsmethoden beschrieben (Abschnitt 3.5). Das Forschungsparadigma der Studie orientiert sich an den Grundsätzen der „Grounded Theory“ (Corbin/Strauss1996): Zum einen werden die aus den theoretischen Überlegungen erarbeiteten Hypothesen in der Praxis erprobt. Zum anderen werden empirische Ergebnisse genutzt, um den theoretischen Ansatz in Richtung eines Governance-Modells weiterzuentwickeln.

3.1

Governance-Typen und Umsetzungsstrategien

Auf Grundlage der theoretischen Überlegungen lassen sich drei verschiedene Governance-Typen für den Umsetzungsprozess von GM beschreiben. 1. Regelorientierter Governance-Typ: Die Akteure richten ihr Hauptaugenmerk auf die Verbreitung neuer Regeln durch Lernprozesse. Sensibilisierungsund Bildungsmaßnahmen dienen hier als geeignete Instrumente. Feldspezifischen Eigenlogiken und situativen Handlungsdynamiken wird dabei kaum Beachtung geschenkt. Voraussetzungen für diesen Typ sind ein starker politischer Wille in Verbindung mit einer hohen Bedeutung von Gleichstellungszielen in der Öffentlichkeit und die Bereitstellung von neuen Ressourcen. 2. Diskursorientierter Governance-Typ: Hier wird eine Veränderung der Entscheidungsgrundlage angestrebt, indem der bestehende Handlungsrahmen 67

mit Hilfe neuer Informationen skandalisiert wird. Ziel ist dabei die Etablierung einer gendersensiblen Sichtweise, die dann Entscheidungsprozesse in die gewünschte Richtung leitet. Voraussetzung hierfür wiederum sind Akteurskoalitionen, die den Kampf um die öffentliche Aufmerksamkeit aufnehmen können. Dieser Ansatz ist folglich sehr vom politischen Mobilisierungsgrad abhängig, womit bereits ein Problem umrissen ist. Die Gefahr einer solchen Strategie liegt zudem in ihrer hohen Anfälligkeit gegenüber politischen Erstickungsversuchen. Am Ende könnte es sich nämlich erweisen, dass etablierte politische Akteure das Gender-Thema nur nutzen, um ihren eigenen Aufmerksamkeitsgrad zu erhöhen, ohne Gender-Aspekte tatsächlich in wichtige politische Entscheidungen einfließen zu lassen oder gar die Verteilung von Ressourcen zu verändern. Außerdem delegieren schlagkräftige Koalitionen in der Regel einen Teil ihrer Macht an einige wenige Sprecher, die in der Öffentlichkeit für die Gruppe agieren können. Das kollektive Handeln ist dann von Usurpation und Veruntreuung bedroht (Bourdieu 2001: 119). 3. Kooperativer Governance-Typ: Diese Strategie richtet ihr Augenmerk auf die Schaffung von Synergien zwischen einer Veränderung des diskursiven Bezugssystems auf der gesellschaftlichen Ebene und der handlungsleitenden Routinen vor Ort. Dabei kommt es zu Synergien zwischen einem Teil des politischen Establishments und mobilisierenden Akteurskoalitionen. Folglich ist dieser Typ auf problembezogene Diskurskoalitionen auf den verschiedenen Ebenen angewiesen, zwischen denen ein Informationsaustausch stattfindet. Wenn sich die erhofften Synergien zwischen top-down und bottom-up tatsächlich ergeben, hat dieser Typ große Erfolgsaussichten. Allerdings besteht ein Grundproblem hier darin, dass die kooperative Strategie sehr voraussetzungsvoll ist: Kooperationsbeziehungen müssen erst einmal auf der Basis einer gemeinsamen Situationsdeutung entwickelt werden, was sich unter den gegebenen Bedingungen großer Unterschiede in den jeweiligen Handlungsrationalitäten als äußerst aufwendig erweisen kann. Zudem müssen sie zeitlich koordiniert werden, damit sie nicht jede für sich ins Leere laufen. Folglich erfordert dieser Governance-Typ hohe politische Kompetenzen der Akteure. Auf der Grundlage eines substanzialistischen Politikverständnisses ist diese Strategie zum Scheitern verurteilt, da es zwangsläufig zu einer Aufsplittung der Kräfte kommt. Am wahrscheinlichsten ist dieser Typ als positiver Effekt aus der zweiten Handlungsstrategie zu erwarten. Diese drei Governance-Typen verdeutlichen, dass die Implementierung von Gender Mainstreaming auf zwei Ebenen ansetzt: 68

• Erstens wird die Veränderung von konkreten Entscheidungsprozessen durch die Etablierung neuer gleichstellungsorientierter Entscheidungsregeln angestrebt. • Zweitens soll der Bezugsrahmen für politische Entscheidungen durch eine öffentlichkeitswirksame Verschiebung der diskursiven Orientierung verändert werden. Zu diesem Zweck muss der geschlechterdiskriminierende Charakter der bestehenden Entscheidungsprozesse öffentlich skandalisiert werden. In welcher Reihenfolge diese beiden Zielsetzungen verfolgt werden, ist eine taktische Frage. Eine Strategie, die auf die Veränderung von Entscheidungsregeln setzt, folgt weitgehend dem regelorientierten Governance-Typ und vermeidet soziale Auseinandersetzungen um Gleichstellungsziele. Sie ist zu erwarten, wenn GM zwar formal umgesetzt werden soll, aber wenig Handlungsrelevanz besitzt und es nur geringen gesellschaftlichen Umsetzungsdruck gibt. Eine Strategie, die auf die Veränderung diskursiver Orientierungen zielt, muss über kurz oder lang die soziale Auseinandersetzung mit dem Mainstream suchen. Soziale Unternehmerinnen und Unternehmer versuchen hier zunächst neue Beziehungsmuster zu generieren, die sich um das gemeinsame Ziel gruppieren (Phase der Netzwerkbildung). Entwickelt sich daraus ein Machtpotenzial, können Handlungsroutinen durch Skandalisierung (Phase der Politisierung) unterminiert werden. Der Erfolg der Politisierung zeigt sich u. a. daran, dass sich das Unterstützungsnetzwerk vergrößert. Wenn dann etablierte Praktiken als ungenügende Antwort auf bestehende Fragen erscheinen, kann ein gendersensibler Veränderungsprozess eingeleitet werden (Phase der Implementierung). Im Idealfall bauen die Phasen aufeinander auf, und je deutlicher sich eine Phase entwickelt, desto wahrscheinlicher ist auch der Umschwung in die nächste Phase. In der Praxis sind sie freilich nicht klar voneinander zu trennen. Insbesondere in der Anfangsphase kann es zwischen der Netzwerkbildung und der Politisierung zu Wechselwirkungen kommen. Netzwerke stabilisieren sich, wenn ihre Politisierungsstrategie Erfolg hat – und vice versa. Zu einem ähnlichen Ergebnis kommt eine Studie von Pincus und van der Ros (1999) über die Implementierung von Gleichstellungspolitik in schwedischen Kommunen. Die Autorinnen gehen ebenfalls von drei Implementationsphasen aus. In der ersten Phase ist das Thema noch nicht auf der politischen Agenda, in der zweiten hat es eine gewisse politische Relevanz erreicht, und in der dritten Phase wird Gleichstellung in die Praxis umgesetzt. In diesen drei Phasen gibt es spezifische Widerstandformen gegen die Umsetzung einer geschlechtersensiblen Sichtweise. Mit der Zunahme der Bedeutung des Themas ändert sich nämlich die Art und Weise des gegnerischen Widerstands. In der 69

ersten Phase reicht es aus, wenn das politische Establishment den Ansatz schlicht ignoriert. In den Entscheidungsprozessen wird dann nicht über GenderAspekte gesprochen, auch wenn die Fördermodalitäten oder rechtliche Obligationen dies vorschreiben. Gleichstellungspolitische Akteure müssen in dieser Phase versuchen, die Mauer des Schweigens zu durchbrechen. Voraussetzung dafür ist die Bildung von Netzwerken. Steht Gender-Politik auf der politischen Agenda, reicht bloßes Ignorieren nicht mehr aus, auch wenn es in beachtlichem Umfang weiter betrieben werden kann. Zwei weitere Formen treten hier auf: erstens Pseudohandlungen, z. B. Umsetzungspläne ohne klare Zielstellung, bei denen von Beginn an klar ist, dass die Wahrscheinlichkeit ihrer Realisierung sehr gering ist, oder die Verwendung einer geschlechtersensiblen Sprache in öffentlichen Diskursen, Plänen oder Dokumenten, um sich vor Kritik zu schützen. Neben dieser eher passiven Form kommt es – zweitens – aber bereits zu aktivem Widerstand im Sinne gezielter Gegenargumente und somit zu einer Schwächung des Gender-Ansatzes. So wird hier gerne die praktische Nutzlosigkeit des Ansatzes betont oder die Bedeutungslosigkeit des Ansatzes in bestimmten Feldern hervorgehoben. Eine weitere Strategie zielt darauf, die gleichstellungspolitische Argumentation zu schwächen, etwa wenn in Entscheidungssituationen behauptet wird, dass die geschlechtersensiblen Daten auf bloßen Schätzungen beruhen. Der anschließende Umsetzungsprozess steht und fällt hier mit der Fähigkeit, die große Diskrepanz zwischen Gender-Diskurs und politischer Realität aufzudecken, eine Schwächung der gendersensiblen Argumentation nicht zuzulassen und bewährte Praktiken zu skandalisieren, um auf diese Weise den politischen Mainstream seinerseits zu delegitimieren. In Phase drei kommt zu den bereits erwähnten Widerstandformen eine weitere hinzu: die subversive Aktion. Befindet sich der Ansatz bereits in der Umsetzung, besteht folglich ein erkennbarer Handlungsdruck, der den Akteuren im Feld signalisiert, dass ein bedeutender Teil der Führungsebene oder der Gesellschaft eine Umsetzung unterstützt, weshalb es für Gegner schwieriger wird, das Konzept einfach zu ignorieren (Schweigen) oder Pseudohandlungen als ernsthafte Umsetzungsbemühungen darzustellen oder mit Gegenargumenten den Umsetzungsprozess zu untergraben. Die Machtpositionen haben sich nämlich bereits zugunsten der gleichstellungspolitischen Akteure verschoben, so dass diese in einem größeren Umfang über generalisierte Handlungsoptionen verfügen, um Gegenprogramme als solche zu entlarven und damit die Legitimität der gegnerischen Position zu untergraben. Es kann folglich zu subversiven Aktionen kommen, um die Handlungsmöglichkeiten der gleichstellungspolitischen Akteure wieder einzuschränken. Dabei 70

sollen gleichstellungspolitische Akteure gezielt geschwächt werden, indem man ihnen beispielsweise notwendige Ressourcen für ihre Arbeit entzieht, um auf diese Weise generalisierte Handlungsoptionen in konkreten Situationen zu beschneiden. In die gleiche Richtung zielt der Versuch, politisch erfahrene Frauen mit großen gleichstellungspolitischen Ambitionen aus entscheidenden Positionen in Politik oder Verwaltung herauszuhalten oder hinauszudrängen. Hierzu werden meist direkte persönliche Angriffe eingesetzt. So werden die Kompetenzen von Personen infrage gestellt, indem man z. B. hinter verschlossenen Türen deren berufliche Qualitäten anzweifelt.; oder es kommt sogar zu direkten persönlichen Angriffen. Schweigen kann in dieser Phase eine wirksame Abwehrstrategie gleichstellungspolitischer Akteure darstellen. Abbildung 1 stellt die verschiedenen Widerstandsformen und Abwehrstrategien noch einmal im Überblick dar. Abbildung 1: Abwehr- und Umsetzungsstrategien Umsetzungsphasen 1. Phase: GM nicht auf der Agenda

Abwehrstrategien Passiv

Aktiv

Umsetzungsstrategien Passiv

Aktiv Schweigemauer brechen (z. B. mit Daten)  Netzwerkbildung

Schweigen

2. Phase: GM auf der Agenda

Schweigen, Pseudohandlungen

Gegenargumente

Etablierte Netzwerke schwächen (Beziehungsmuster lockern)

Schweigemauer brechen (z. B. mit Daten)  Politisierung

3. Phase: GM in der Umsetzung

Schweigen, Pseudohandlungen

Gegenargumente, subversive Aktionen

Etablierte Netzwerke schwächen (Beziehungsmuster lockern), Schweigen (Heft des Handelns behalten)

Schweigmauer brechen, Untätigkeit entlarven (Subversion aufdecken)  Implementierung

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Die Ausstattung mit Handlungsmöglichkeiten unterscheidet sich in den drei Phasen erheblich zwischen Befürwortern und Gegnern der Umsetzung von GM. Während in der ersten Phase die Gegner noch über genügend generalisierte Handlungsoptionen verfügen, so dass ihr ablehnendes Verhalten keine politischen Nachteile mit sich bringt, sondern im Gegenteil den politischen Mainstream ausmacht, gehen ihnen diese selbstverständlichen Möglichkeiten in der dritten Phase nahezu verloren. Ablehnendes Verhalten kann hier von den Befürwortenden sehr viel einfacher skandalisiert werden, da die Legitimität des Widerstands zunehmend infrage gestellt ist. Subversive Aktionen können daher als Ultima Ratio einer politischen Strategie verstanden werden, die sich ihrer Selbstgewissheit längst nicht mehr so sicher ist. Sie stellen auch den Versuch dar, die ehemaligen Kooperationspartner für gemeinsame Ziele (wieder zu gewinnen und das alte, bisher so erfolgreiche Beziehungsnetz nicht kampflos aufzugeben. Auch wenn Angriffe Einzelne sehr schmerzhaft treffen können, zeigen sie doch das nahe Ende einer politischen Koalition an. 57 Insofern sind hier Schweigen und das (Weiter-)Verfolgen der eigenen Handlungsziele die erfolgversprechendste Gegenstrategie – und vor allem dann, wenn die Schwächen des Widerstands deutlich zutage treten. Die Ignoranz der Macht kehrt sich dann gegen das ehemalige Establishment, da sich der Bezugsrahmen des Handelns zu dessen Ungunsten verschoben hat. Ist die Situation weniger eindeutig, kann eine erfolgversprechende Strategie in der Zuspitzung des Gegensatzes zwischen Widerstand und Umsetzung liegen. Diese Möglichkeit bietet sich insbesondere in einer Situation an, in der einige wichtige Akteure noch unentschlossen sind. Es geht dabei hauptsächlich darum, die verborgenen Verleumdungen oder Elemente des alten Bezugsrahmens ans Tageslicht zu bringen, um so ihre fehlende Legitimität offenzulegen. Im Zuge dieser Skandalisierung kann es zu einer Auseinandersetzung kommen, bei der sich entscheidet, ob die Umsetzung weiter vorangebracht oder erst einmal gestoppt wird und die alten Kräfte das Heft des Handelns zurückgewinnen. Der Roll-back ist umso leichter aufzuhalten, je stärker gleichstellungspolitische Routinen bereits verankert sind. Dazu bedarf es aber Zeit, da die bisherigen Verhaltensmuster eine lange Tradition aufweisen und nicht über Nacht verändert werden können. Insofern müssen gleichstellungsorientierte Akteure stets auf der Hut sein, da ihre Widersacherinnen und Widerstacher sehr viel stärker auf eine informelle Kultur der gegenseitigen Anerkennung traditioneller Handlungsweisen zurückgreifen können als sie selbst. Der Gender-Ansatz muss erst neue Be57

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Vgl. hierzu auch die Ausführungen zu den Stützstrümpfen in Schweden in Abschnitt 5.2.3.

ziehungsmuster generieren, die dann ihrerseits in einem Prozess wechselseitiger Anerkennung zu selbstverständlichen Bezugspunkten des Handelns werden können. Bezieht man kulturelle Muster als eine weitere Form generalisierter Handlungsoptionen in die Betrachtung mit ein, tritt eine weitere strategische Schwäche des Gender-Ansatzes zutage. Letzterer greift in kulturelle Selbstverständlichkeiten ein, die zu einem großen Teil persönliche Selbstbilder von Akteuren berühren, und ist somit immer der Gefahr ausgesetzt, an solchen starren Orientierungen zu zerschellen. Diese Formen sind als diskursive Praktiken weit davon entfernt, nur auf der symbolischen Ebene zu wirken: „Es sind die in der Politik vorherrschenden, männerbündisch strukturierten Formen der gegenseitigen Unterstützung und Patronage, an denen sich Frauen stoßen und die deswegen so stabil sind, weil sie sich in psychosozialer und macht-strategischer Hinsicht für die ‚Dazugehörigen’ auszahlen.“ (Schöler-Macher 1994: 253)

Solche Überlegungen gehen davon aus, dass GM immer mit Widerstand aus dem Mainstream rechnen muss, da die Strategie darauf ausgerichtet ist, den bisherigen Status quo und die mit ihm verknüpften politischen, sozialen und ökonomischen Gewinne zu verändern. Die Umsetzung vollzieht sich folglich in einem politischen Prozess, bei dem verschiedene Gruppen miteinander um die diskursive Vorherrschaft konkurrieren. Umsetzungsstrategien, die diese Machtprozesse nicht berücksichtigen, greifen zu kurz, da sie nicht in der Lage sind, bestehende Machtungleichgewichte in ihre strategische Analyse einzubeziehen. Die Befürworter des Gender-Ansatzes müssen zunächst situative Handlungsmacht generieren, um die Mauer des Schweigens zu brechen. Dazu sind Fakten, beispielsweise in Form statistischer Daten, ein bewährtes Mittel. Die Verfügungsmöglichkeit über geschlechtersensible Daten kann vor diesem Hintergrund als zentrales taktisches Mittel betrachtet werden. 58 Mit zunehmendem Erfolg des Gender-Ansatzes müssen die Akteure nicht mehr ausschließlich auf ihre Fähigkeiten vertrauen, situative Handlungsmacht zu erzeugen, sondern können sich mehr und mehr darauf verlassen, dass ihre Position Legitimität beanspruchen kann. Es stehen nun auch generalisierte Optionen zur Verfügung, selbst wenn die individuellen Handlungen in der konkreten Situation weiter einen hohen Stellenwert haben.

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Mit Blick auf den Arbeitsmarkt besteht das Hauptproblem darin, an geschlechtersensible Daten heranzukommen. Bei der Erhebung werden zwar inzwischen in der Regel Frauen und Männer getrennt erfasst, in den frei zugänglichen Publikationen der Bundesagentur für Arbeit und der Statistikämter wird aber dann oft wieder auf diese Differenzierung verzichtet.

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Im Verlauf einer erfolgreichen Implementierung des gleichstellungsorientierten Bezugsrahmens verlieren die Gegner des Gender-Ansatzes zunehmend die Basis bewährter Praktiken und Routinen. Die generalisierten Optionen, auf die sie sich beziehen, büßen zusehends ihre Handlungsrelevanz ein. Daher sind sie immer mehr gezwungen, ihre Position selbst zu vertreten und ihre eigenen Handlungsoptionen im Interaktionsprozess selbst herzustellen. Die Veränderung des Widerstands von bloßem passiven Verschweigen in Richtung subversiver Aktionen zeigt diesen qualitativen Umschwung deutlich an. Die Reaktion auf eine neue politische Strategie kann folglich als ein Gradmesser für den Erfolg angesehen werden. Wenn hier Schweigen vorherrscht oder wenn ausschließlich Erfolgsgeschichten erzählt werden, kann davon ausgegangen werden, dass es dem Mainstream bis auf weiteres gelungen ist, die Strategie zu vereinnahmen und ihre Wirkung einzudämmen. Denn es muss bei einer Strategie wie dem Gender-Ansatz damit gerechnet werden, dass sie Widerstände produziert, weil sie Selbstverständlichkeiten infrage stellt und neue Handlungsstandards setzen will. Daher ist zu erwarten, dass sie sich nicht geradlinig umsetzt, sondern mit Rückschlägen zu kämpfen hat und immer wieder neuer Mobilisierung von Akteuren bedarf. Der Prozess lebt folglich von einer kritischen Begleitung, wozu ein ausgewogenes Verhältnis von Nähe und Distanz unerlässlich ist. Erfolgsmeldungen sind daher mit Vorsicht zu genießen, wenn es um die Veränderung des herrschenden Geschlechterarrangements geht.

3.2

Hypothesen

Aus den bisherigen Überlegungen ergeben sich strategische Annahmen für die Implementierung von GM, die im Folgenden in Form von Hypothesen dargestellt werden. Diese Hypothesen sind nicht als Handlungsanweisungen zu verstehen, sondern als Analyseraster für die im weiteren Verlauf untersuchten Implementationsstrategien. Sie dienen folglich der Operationalisierung der Frage nach den Bedingungen für soziale Innovation, wie sie im Titel der vorliegenden Arbeit angesprochen werden. GM wird im Rahmen dieser Arbeit als Gleichstellungsstrategie verstanden, die ungleiche Verteilung von Chancen zwischen Frauen und Männern durch eine systematische Berücksichtigung geschlechterspezifischer Unterschiede bei der Planung und Durchführung politischer Programme abzubauen. Dazu sollen gendersensibles Wissen und gendersensible Praktiken eingeführt, erprobt und verbreitet sowie in allen relevanten Handlungsbereichen etabliert werden, indem

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bisherige Entscheidungsabläufe problematisiert und neue Entscheidungskriterien implementiert werden. Der erste Schritt besteht in der Einführung der Strategie GM durch engagierte Akteure. Diese Überlegungen werden in der ersten Hypothese konkretisiert: These 1: Die Umsetzung von Gender Mainstreaming ist auf „soziale UnternehmerInnen“ angewiesen, denen es im täglichen Ringen um Einflussnahme gelingen muss, neue gleichstellungsorientierte Handlungsoptionen situativ zu erzeugen. Nur wenn es möglich ist, andere von der gendersensiblen Situationsdeutung zu überzeugen, können Synergieeffekte entstehen, die das unhinterfragte Selbstverständnis etablierter Praktiken (Techniken) unterminieren. Situative Macht kann folglich nur durch Akteure generiert werden, die sich aktiv in bestehende Interaktionsmuster einschalten und dadurch Handlungsroutinen unterbrechen. Entscheidungen werden dann nicht mehr als selbstverständlich akzeptiert, sondern müssen in einen Begründungszusammenhang gebracht werden. Dadurch konkurrieren die bisher geltenden Routinen mit anderen Handlungsmöglichkeiten, die ebenfalls Geltung beanspruchen. Die Grundlage von Entscheidungsprozessen wird auf diese Weise neu ausgehandelt, wobei einerseits neue kognitive und affektive Bezugsmuster (Diskurse) ins Spiel gebracht und andererseits etablierte Entscheidungsroutinen (diskursive Praktiken) zur Disposition gestellt werden. Konkrete Veränderungsstrategien hängen damit auch von den Strategien etablierter Akteure ab, die vor Veränderungen zurückschrecken, weil sie befürchten, mehr zu verlieren als zu gewinnen. Für die Akteure der Gender-Strategie geht es in diesem Ringen um Definitionsmacht darum, das Handlungspotenzial des bestehenden Diskurses zu schwächen. Gegen etablierte Interessengruppen hilft eine höhere Transparenz von Entscheidungsprozessen, weil dadurch generalisierte Handlungsoptionen wieder unter das Primat der öffentlichen Begründung gestellt werden. Der Mainstream ist dann ebenfalls gezwungen, seine Handlungsoptionen situativ zu behaupten. Geschlechtersensible Daten und partizipative Steuerungsroutinen, wie in der zweiten Hypothese dargestellt, unterstützen das persönliche Engagement für Gleichstellung nachhaltig: These 2: Entscheidend für den Erfolg der Veränderung täglicher Entscheidungsroutinen vor Ort ist die Fähigkeit der Akteure, neue genderrelevante Informationen ins Spiel zu bringen und das Zeitfenster für Entscheidungen zu verlängern sowie insgesamt die Transparenz des Prozesses zu erhöhen. Hierzu 75

können reflexive Governance-Formen, die eine transparente Prozesssteuerung ermöglichen, einen entscheidenden Beitrag leisten. Die Genese von neuen gleichstellungsorientierten Handlungsoptionen spielt hierbei eine entscheidende Rolle. Dafür werden starke Diskurskoalitionen benötigt. Für Akteure, die ein Interesse an der Umsetzung von GM haben, geht es folglich darum, Handlungskoalitionen zu generieren, um auf die Entscheidungen vor Ort einwirken zu können. Dazu ist eine pragmatische Verständigung über Handlungsziele erforderlich. Wichtig ist dabei, möglichst schnell Erfolge zu erreichen, um die Koalition nach innen zu stabilisieren und nach außen zu stärken. Im nächsten Schritt müssen dann strategische Allianzen mit anderen Akteuren im Feld eingegangen werden. Ein möglicher Weg hierzu ist die Verbindung mit anderen Innovationsstrategien. Die Koalitionsbildung ist nicht unproblematisch. Im Zuge der Vernetzungsstrategie kann es nämlich zu Kompromissen und einer Veränderung der ursprünglichen Ziele kommen. Wie weit die Kompromissbildung vorangetrieben werden kann, ohne die Gender-Strategie zu gefährden, ist aber eine taktische Frage und keine prinzipielle. Denn nur über starke Koalitionen kann der politische Druck auf die etablierten Entscheider erhöht werden, um so Handlungsfenster für die Umsetzung zu öffnen. Dieser Druck kann von oben (durch übergeordnete Ebenen) oder von außen (durch gesellschaftliche Mobilisierung) erzeugt und aufrechterhalten werden. An diesem Punkt ist jedoch mit Widerstand von Seiten bestehender Netzwerke zu rechnen, die ihrerseits versuchen werden, ihre Handlungsmacht auszubauen. Für die Umsetzung ist es entscheidend, dass sich keine strategischen Gegenkoalitionen bilden, die dann mit Argusaugen über ihr investiertes (politisches) Kapital wachen. Daraus ergibt sich die dritte Hypothese: These 3: Die Gender-Akteure müssen offene Stellen bzw. potenzielle Bruchstellen im bestehenden Handlungsfeld ausfindig machen, um strategische Koalitionen für die Umsetzung aufbauen zu können. Über den Weg der Mobilisierung einer Vielzahl von Akteuren kann auf das bestehende Handlungsmuster eingewirkt werden. Gegen den gemeinsamen Widerstand etablierter Interessen hingegen ist die Umsetzung von GM sehr unwahrscheinlich. Durch die Bildung von neuen Beziehungsmustern und neuen Handlungskoalitionen können gendersensible Entscheidungsprozesse verstetigt werden. Dabei spielt, wie bereits angesprochen, die Mobilisierung von Akteuren und der Öffentlichkeit auf der Grundlage eines Gleichstellungsdiskurses eine wichtige Rolle. Für die Verbreitung geschlechtersensibler Entscheidungsprozesse reichen 76

taktisches Geschick, d. h. das Erspüren und Realisieren neuer Handlungsmöglichkeiten vor Ort, und Networking jedoch nicht aus, der Bezugsrahmen des Handelns muss ebenfalls verändert werden. Der bisherige Mainstream, der Ungleichheiten zwischen Frauen und Männern permanent reproduziert, indem er diskriminierende Praktiken legitimiert, verliert damit sukzessive an Wirkungskraft. Gelingt diese Änderung nicht, ist auch der politische Erfolg von Sensibilisierungsstrategien höchst zweifelhaft. Einzelne Akteure zu überzeugen bringt wenig, wenn daraus keine Veränderung der Entscheidungsgrundlagen folgt. Ein geschlechtersensibler Bezugsrahmen trägt hingegen dazu bei, dass das Establishment zunehmend seine vermeintlich geschlechterneutralen Handlungen erklären und begründen muss. Die vierte These fasst diesen Gedanken zusammen: These 4: Die Strategie GM kann sich nicht damit begnügen, auf der Mikroebene diskursiven Praktiken, die das bestehende Geschlechterarrangement reproduzieren, entgegenzutreten und Netzwerke aufzubauen, sondern sie muss ebenso den diskursiven Bezugsrahmen des Handelns in einem Feld verändern. Sowohl die positive als auch eine negative Verstärkung des Themas kann hilfreich sein, um den Handlungsrahmen zu ändern. In einem ersten Schritt geht es vielfach darum, den Gender-Ansatz überhaupt auf die Agenda zu bringen. Auch eine explizite Ablehnung der Strategie GM kann für deren weitere Umsetzung positive Impulse bringen, wenn es gelingt, die Legitimität des Mainstreams zu untergraben. Dazu bietet sich den Gender-Akteuren die Möglichkeit, die gegen Gleichstellung gerichteten Argumente mit Verweis auf europäische oder internationale Erfordernisse zu entkräften. Kommt es zu einer gesellschaftlichen Mobilisierung und wird der Gender-Ansatz Teil der Agenda einer zunehmenden Zahl von Akteuren, wächst der Handlungsdruck auf die Verantwortlichen. Innovative Instrumente und Methoden sowie eine neue Ressourcenverteilung können dann in einem größeren Rahmen etabliert werden, was unmittelbar zur fünften Hypothese führt: These 5: Neue Ideen in einem politischen Feld können zwar von einigen weinigen Akteuren eingeführt werden, sie entfalten aber erst dann handlungsleitende bzw. entscheidungsleitende Wirkung, wenn sie von einer Vielzahl anderer Akteure in ihr Handlungsrepertoire integriert worden sind. Eine solche soziale Innovationen vollzieht sich als politischer Prozess, bei dem gleichstellungspolitischer Handlungsdruck auf den Mainstream erzeugt werden kann.

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3.3

Analysemodell

Die Wirkung der europäischen Governance soll anhand ihres Outcomes untersucht werden. Dazu werden strategische Situationen der Umsetzung von Gender Mainstreaming auf der europäischen, nationalen und regionalen Ebene betrachtet. Insbesondere wird gefragt, ob den Akteuren generalisierte Handlungsoptionen zur Verfügung stehen, die ihre Position in den Auseinandersetzungen unterstützen, und ob sich europäische Politikmuster auf den anderen Ebenen finden. Die Governance-Formen werden anhand der folgenden fünf Kriterien analysiert: 1. gesetzliche Antidiskriminierungs- und Gleichstellungsregelungen und ihre Implementierung in Politik und Gesellschaft; 2. die Rolle der Politik und der staatlichen Administration vor allem mit Blick auf das Zusammenspiel mit und die Beziehungen zu relevanten Akteuren sowie die Schaffung geeigneter Organisationsformen und Verfahren (Instrumente, Methoden) und die Bereitstellung von Ressourcen; 3. die Rolle (zivilgesellschaftlicher) Bewegungen und anderer sozial- und wirtschaftspolitischer Akteure; 4. der öffentliche Stellenwert (bzw. die Aufmerksamkeit) von Gleichstellungsund Gender-Themen sowie die Beziehung zwischen Gender-/Gleichstellungsdiskurs und dem Mainstream-Diskurs in einem Politikfeld; 5. die Transparenz des Politikfeldes auf Grundlage geschlechtersensibler Daten. 1. Kriterium: Gesetzliche Regelungen und ihre Implementierung Gesetzliche Antidiskriminierungs- und Gleichstellungsregelungen 59 und ihre Implementierung in Politik und Gesellschaft stellen ein wichtiges Element für die Umsetzung von GM dar. So wäre die zumindest auf der programmatischen Ebene erkennbare Ausrichtung der Strukturfondsförderung auf GM ohne die Übernahme entsprechender Regelungen in den Amsterdamer Vertrag und die Strukturfondsverordnung nicht denkbar. Die Analyse betrachtet die konkrete Umsetzung dieser Regeln in politische und gesellschaftliche Handlungsroutinen.

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Selbstverständlich durchlaufen Gesetzgebungsverfahren auch diverse Handlungsprozesse, wodurch insbesondere gut organisierte korporative Akteure erheblichen Einfluss auf den Inhalt und die Ausgestaltung erlangen können. Gesetze unterscheiden sich daher nicht prinzipiell von anderen diskursiven Regelungen, sie haben jedoch eine andere Qualität als beispielsweise situative Vereinbarungen zwischen Akteuren.

Formale Regelungen ohne oder mit nur geringem handlungsleitenden Charakter sind in diesem Zusammenhang von eher untergeordneter Bedeutung. Zunächst werden in den Fallstudien die expliziten gesetzlichen Regelungen kurz vorgestellt. Dabei wird betrachtet, welche Beziehung es zwischen expliziten Gleichstellungsregeln und anderen gesetzlichen Vorgaben gibt. Es wird davon ausgegangen, dass ein DoppelversorgerInnenmodell eher die Implementierung von GM unterstützt als das ZuverdienerInnen- oder VersorgerInnenmodell, da gesellschaftliche Teilhabe von der Integration in den Arbeitsmarkt abhängt. In einem zweiten Schritt werden deshalb gesetzliche Regelungen für die Privatwirtschaft mit Blick auf ihre Gleichstellungswirkung betrachtet. 2. Kriterium: Politik und staatliche Administration Gender Mainstreaming ist als Top-down-Ansatz konzipiert. Konsequenterweise werden daher die Rolle der Politik und der staatlichen Administration im Hinblick auf das Zusammenspiel und die Beziehungen mit relevanten Akteuren sowie die Schaffung geeigneter Organisationsformen und Verfahren (Instrumente, Methoden) sowie die Bereitstellung von Ressourcen eingehend untersucht. Die Rolle der Politik ist in zweierlei Hinsicht von sehr großer Bedeutung: Im Zuge der Umsetzung europäischer Rechtsnormen ist sie aufgefordert, die gesetzliche Grundlage für Gleichstellungspolitik so in die Praxis umzusetzen, dass die eigentliche Intention, den Abbau von Ungleichheiten zwischen Frauen und Männern voranzubringen sowie Diskriminierung und Ungleichbehandlung zu verhindern, auch im nationalen Kontext erhalten bleibt. Dazu muss ein deutlicher politischer Wille zum Ausdruck kommen, der die Umsetzung von GM als zentrales Anliegen der Politik glaubhaft macht. Zur Einschätzung der Rolle von Politik und Verwaltung wird weniger der Gleichstellungsdiskurs untersucht, sondern vielmehr Verlautbarungen der Regierung zu ihren politischen Zielen. Dazu werden Aussagen in zentralen öffentlichen Ansprachen herangezogen, beispielsweise Regierungserklärungen. Geprüft wird, ob Gleichstellung hier eine Rolle spielt und welche Konsequenzen aus den EU-Gleichstellungszielen für die Politik folgen. Des Weiteren kann weder die Regierung noch die Administration als einheitlicher Block betrachtet werden. Denn die Erfahrung lehrt, dass auch gut gemeinte Initiativen, die von einzelnen Akteuren ins Leben gerufen werden, von anderen unterminiert oder sogar offen bekämpft werden. Insofern ist es von entscheidender Bedeutung, ob es eine konsistente Strategie von höchster Ebene gibt und wie sich die nachgeordneten Führungsspitzen und Leitungsebenen dazu verhalten. Selbst wenn man unterstellt, dass die Administration nicht immer mit einer Stimme spricht und dadurch Raum für alternative Programme gegeben ist, sind 79

untergeordnete Einheiten mit der Umsetzung zweier sich widersprechender politischer Strategien schlicht überfordert und werden sich (schon aus Karrieregründen) in aller Regel für den Mainstream und gegen den exotisch anmutenden Gender-Ansatz entscheiden. Daher wird untersucht, welche neuen Verwaltungseinheiten, Methoden und Instrumente für die Umsetzung geschaffen und welche Ressourcen bereitgestellt worden sind, die auf ernsthafte Umsetzungsbemühungen verweisen. 3. Kriterium: Rolle anderer Akteure Das dritte Kriterium analysiert den politischen Charakter der Umsetzung des Gender-Ansatzes. Die Handlungsmöglichkeiten der politischen Eliten und der staatlichen Verwaltung werden nicht nur von institutionellen Rahmenbedingungen, sondern auch von (zivilgesellschaftlichen) Bewegungen und anderen sozial- und wirtschaftspolitischen Akteuren beeinflusst. Eine Politik der Lippenbekenntnisse ist nur in bestimmten politischen Konstellationen möglich. Sie hängt insbesondere davon ab, dass es keine (starken) Akteure gibt, die auf eine konkrete Umsetzung des politischen Diskurses bestehen. Daher wird untersucht, ob es zivilgesellschaftliche Akteure gibt, die Gleichstellungspolitik nachhaltig voranbringen wollen. Der Blick wird sich hier vor allem auf frauenpolitische Akteure und die Rolle der Frauenbewegung richten. 4. Kriterium: Öffentlicher Stellenwert Der öffentliche Stellenwert und die damit verbundene öffentliche Aufmerksamkeit für Gleichstellungs- und Gender-Themen spielen für die Strategiewahl der Akteure eine sehr große Rolle. Akteure, die den Status quo aufrechterhalten möchten, werden versuchen, den Stellenwert des Gender-Ansatzes möglichst gering zu halten. Mögliche Strategien sind hier das schlichte Verschweigen des Themas oder, wenn das nicht mehr funktioniert, das Absprechen jeglicher Relevanz der geschlechtersensiblen Sichtweise. Umgekehrt können Akteure gezielt die Aufmerksamkeit auf das Gender-Thema lenken, um den Druck auf verantwortliche Personen zu erhöhen, die Umsetzung voranzubringen. Untersucht wird, ob Gleichstellung in aktuellen politischen Auseinandersetzungen eine Rolle spielt und sich Problemlösungen abzeichnen, die Gleichstellung systematisch im Sinne einer Querschnittsaufgabe integrieren. Entwickeln sich Reformansätze ohne deutliche Integration des Gleichstellungsthemas und fehlen öffentliche Auseinandersetzungen über die geschlechterneutrale Ausrichtung, kann von einem geringen öffentlichen Stellenwert gesprochen werden. Des Weiteren wird die Beziehung zwischen GM, dem Gleichstellungsdiskurs und dem Mainstream in einem Politikfeld betrachtet. Bewegt sich die gene80

relle Politik in einem Feld bereits in Richtung einer Verbesserung der Chancengleichheit von Frauen und Männern, ist es sehr viel einfacher, eine umfassende gendersensible Sichtweise zu etablieren und das Gleichstellungsthema insgesamt voranzubringen. Darüber hinaus wird das Image von Gleichstellung analysiert. Bisher hat man den Eindruck, dass Gleichstellungsbilder in der öffentlichen Wahrnehmung vor allem negativ konnotiert sind – oder, wie Agneta Stark (2004: 90) es nennt: „Gleichberechtigung, das hat oft einen ziemlich schweren, schuldbeladenen Klang. Langweilig, grau, wie ein nebliger Mittwochmorgen im November.“ Wie Stark weiter ausführt, müsste der Begriff der Gleichberechtigung die Fantasie und Kreativität der Menschen ansprechen und ihnen das Gefühl eines besseren Lebens vermitteln, das Spaß bringt und weit gefächerte Entwicklungsmöglichkeiten für Frauen und Männer bereithält. Eine solche positive Begriffsbestimmung wäre bereits ein großer Schritt in Richtung einer erfolgreichen Umsetzung, weil dadurch mit relativ wenig Aufwand vielfältige Unterstützung mobilisiert werden könnte – und nicht, wie heute, vor allem Widerstand und Abwehrhaltungen. 5. Kriterium: Transparenz des Politikfeldes Der letzte Indikator erfasst die Transparenz des Politikfeldes anhand von öffentlich zugänglichen geschlechtersensiblen Daten und daraus abgeleiteten Problemanalysen. Untersucht wird hier, ob geschlechtersensible Daten in allen Handlungsfeldern systematisch erhoben, aufbereitet und einer breiten Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden und ob sie erkennbar in politische Programme und Maßnahmen einfließen. Außerdem wird geprüft, ob es Anstrengungen von staatlicher Seite gibt, das Wissen über die Bedeutung geschlechterspezifischer Faktoren in einzelnen Politikfeldern, beispielsweise mit Hilfe von Studien, zu erhöhen. Die Art und Weise der Politikgestaltung ist auch ein Indikator für den professionellen Reifegrad eines Feldes. Ein hoher Reifegrad bedeutet, dass richtungsweisende Entscheidungen auf der Grundlage einer transparenten Problemdefinition erfolgen, bei der gender-sensible Daten systematisch berücksichtigt werden. Des Weiteren werden klare Zielvorgaben benannt, aus denen Programme und konkrete Maßnahmen abgeleitet werden, und Verantwortlichkeiten für die Umsetzung zugewiesen. Nicht zuletzt spielen die regelmäßige zeitnahe Evaluation der umgesetzten Politik auf der Grundlage empirischer Daten und gegebenenfalls eine daraus abgeleitete Umsteuerung eine wichtige Rolle. Praktiken, die die Ungleichheit zwischen Frauen und Männern verstärken, können ebenso identifiziert werden wie unbeabsichtigte Nebenfolgen vermeintlich progressiver Ansätze. Damit erlangt der politische Prozess ein hohes Maß an Transparenz, da 81

der Erfolg politischer Strategien nicht nur von der Fähigkeit der Akteure abhängt, die öffentliche Meinung zu beeinflussen, sondern auch von den tatsächlichen Wirkungen (Outcome) der umgesetzten Maßnahmen. Ideologische Elemente fließen in einen solchen professionellen Prozess nur in Form von Grundannahmen (sog. „core-beliefs“) ein, werden aber durch regelmäßige Datenerhebungen und eine zeitnahe Evaluation ständig anhand der konkreten Entwicklungen in einem Politikfeld überprüft. Eine professionelle Politik folgt nicht einem ideologischen Modell, sondern sucht für zentrale Problemstellungen adäquate Lösungen, indem der Prozess möglichst offen und transparent gestaltet wird. Die Beteiligung einer Vielzahl von Interessen und Meinungen an einem solchen offenen Verfahren dient als Schutz vor (Re-)Ideologisierung und vor kostspieligen Lösungen, die an den tatsächlichen Problemlagen vorbei implementiert werden. Wie bereits angeklungen, stehen diese Indikatoren in komplexen Wechselbeziehungen zueinander. Das bedeutet, dass nicht alle Elemente gleichermaßen vorhanden sein müssen, damit GM erfolgreich implementiert werden kann. Unzureichende gesetzliche Regelungen können beispielsweise durch einen starken politischen Willen oder mächtige Akteure über einen gewissen Zeitraum kompensiert werden. Umgekehrt können gesetzliche Regelungen von Akteuren unterminiert und damit in ihrer Wirkung erheblich eingeschränkt werden. Die fünf Indikatoren markieren den strategischen Handlungsraum der Implementierung, auf dessen Grundlage Entscheidungen der Akteure analysiert werden können. Damit können sie unter Umständen zur Erklärung beitragen, warum einige Länder bei der Umsetzung von GM erfolgreicher sind als andere. Des Weiteren ermöglichen sie eine Beschreibung verschiedener Szenarien und können so unterschiedliche Handlungsrationalitäten schlüssig erklären. In einem Szenario mit gut implementierten gesetzlichen Gleichstellungsregelungen und einer hohen Konsistenz mit geschlechterspezifischen Arrangements rücken andere Handlungsschritte in den Vordergrund als bei einer unzureichenden Umsetzung gesetzlicher Regelungen und einer hoher Ambivalenz zwischen den verschiedenen Handlungsfeldern. Eine Strategie, die im ersten Fall schlüssig erscheint, ist im zweiten Fall möglicherweise nicht zielführend.

3.4

Untersuchungsansatz

Der machttheoretische Interaktionsansatz bildet die theoretisch-methodische Grundlage der Untersuchung von strategischen Situationen bei der Implementie82

rung von Gender Mainstreaming in der Europäischen Beschäftigungsstrategie auf der nationalen und regionalen Ebene. Die bisherigen Überlegungen haben gezeigt, dass die konkreten Interaktionen in Diskurse, diskursive Praktiken und Formationen eingebettet sind, die spezifische Handlungsmöglichkeiten generieren. Diese Optionen sollen im Rahmen der strategischen Untersuchung verschiedener Ebenen dargestellt werden. Zur Analyse der nationalen und regionalen Ebenen werden in der vorliegenden Arbeit nur zwei Fälle betrachtet. Die Wahl fiel auf Deutschland und Schweden, da beide Länder paradigmatisch für zwei verschiedene Wohlfahrtsstaatsregime stehen. Es stellte sich die Frage, ob sich grundlegende Unterschiede im Hinblick auf strategische Optionen auffinden lassen. Methodologisch ist im Rahmen dieser Arbeit die Betrachtung von Fällen insofern unproblematisch, als aus der Einzelfallbetrachtung nicht auf die Gesamtheit aller Fälle geschlossen werden soll. Den Ausgangspunkt der Analyse bilden vielmehr strategische Muster sozialer Innovation, mit deren Hilfe die Fälle untersucht werden. Aus den Ergebnissen der Einzelfallbetrachtung werden dann Rückschlüsse auf die europäische Governance gezogen, die als Antwort auf die konkret vorgefundenen Situationen verstanden werden. Es wird folglich nicht behauptet, dass alle 27 Mitgliedstaaten in den zwei Fällen aufgehen, es wird nur davon ausgegangen, dass sich anhand der beiden Fälle relevante Governance-Fragen im europäischen Mehrebenensystem ablesen lassen. Im ersten Schritt werden zunächst die verschiedenen Governance-Formen im europäischen Mehrebenensystem aufgezeigt. Hierzu wird kurz auf die Funktionsweise der EU eingegangen (Abschnitt 4.1.1). Dabei interessiert insbesondere die Frage, wie die Europäische Kommission versucht, nationale Beschäftigungspolitiken zu beeinflussen. Prinzipiell lassen sich harte Regelungsstrukturen und eher weiche Verfahren unterscheiden, wobei vor allem die Wirkungsbedingungen für die zweite Steuerungsvariante untersucht werden sollen. Daher wird in Abschnitt 4.1.2 die „Methode der offenen Koordinierung“ in ihren Grundzügen dargestellt. Es wird geprüft, welchen Interpretations- und Handlungsspielraum diese Methode den nationalen und regionalen Akteuren eröffnet. Zum besseren Verständnis der europäischen Politik und potenzieller Einflussmöglichkeiten wird im Weiteren das System der „Komitologie“ kurz beschrieben (Abschnitt 4.1.3). Es wird zu prüfen sein, ob die europäische Ebene als ein Akteur angesehen werden kann oder als ein Komplex diverser Politikfelder, in denen jeweils unterschiedliche Akteurskonstellationen versuchen, Einfluss auf die einzelnen Politikprozesse zu nehmen. In Abschnitt 4.1.4 werden abschließend strategische Handlungsmöglichkeiten politischer Akteure im Kontext des europäischen Mehrebenensystems aufgezeigt. 83

Im Anschluss an diese allgemeinen Überlegungen werden dann die institutionellen Grundlagen der Europäischen Beschäftigungsstrategie in Abschnitt 4.2 dargestellt. Elemente und Entwicklung der EBS werden im Hinblick auf ihre Form der Koordinierung und ihre mögliche Wirkung auf den Bezugsrahmen des Handelns nationaler Akteure analysiert. Insofern stellt sich die Frage, welche typischen beschäftigungspolitischen Diskurse sich auf der nationalen und regionalen Ebene bilden. Die unterschiedlichen Handlungsansätze in der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik verweisen auf zwei kapitalistische Regulationsmodelle, die in Abschnitt 4.2.3 dargestellt werden. Es folgt eine Einschätzung der Relevanz der europäischen Politik für nationalstaatliche Politiken. Die Analyse der strategischen Optionen nationaler Akteure im Rahmen der EBS beschließt den Abschnitt 4.2. Das vierte Kapitel endet mit einer kurzen Darstellung der europäischen Strategie Gender Mainstreaming (Abschnitt 4.3). Hier werden die Umsetzung (Abschnitt 4.3.1) und die Bewertung der bisherigen Schritte (Abschnitt 4.3.2) kurz umrissen. Zum Abschluss werden auch hier strategische Optionen der Umsetzung von GM auf den verschiedenen Politikebenen analysiert. Die strategische Analyse des europäischen Mehrebenensystems soll den Handlungskontext für die Umsetzung auf der nationalen und der regionalen Ebenen verdeutlichen. Gleichzeitig sollen Bezugspunkte für Akteure auf anderen Ebenen deutlich gemacht werden. Die Umsetzung von GM in der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik ist insgesamt eingebettet in die Implementierung von GM auf nationaler und regionaler Ebene. Daher wird in Kapitel 5 zunächst auf die bisherigen Strategien im Feld der Gleichstellungspolitik in den beiden untersuchten Ländern eingegangen (Abschnitt 5.1). Es wird geprüft, ob sich eine kohärente Ausrichtung auf Gleichstellung und ein angemessenes Implementationsverfahren erkennen lassen, so dass sich Gleichstellung auch jenseits spezifischer Fachpolitiken verbreiten kann. Mit Blick auf die bisherige Gleichstellungspolitik wird in Abschnitt 5.1.3 der Ausgangspunkt für die Umsetzung von GM zusammenfassend dargestellt. Mit Hilfe des im Abschnitt 3.3 entwickelten Analysemodells werden dann Governance-Formen in Schweden (Abschnitt 5.2) und Deutschland (Abschnitt 5.3) analysiert. Der Vergleich zwischen Schweden und Deutschland erfolgt auf der nationalen Ebene (Abschnitt 5.4) anhand des institutionellen Geschlechterarrangements und der Veränderung des diskursiven Bezugsrahmens für politisches Handeln sowie mit Hilfe einer kurzen Darstellung der Situation von Frauen und Männern. Dabei wird insbesondere auf die Bedeutung gesellschaftlicher bzw. politischer Bewegungen eingegangen, da, wie theoretisch ausgeführt, traditionelle Entscheidungsmuster aktiv infrage gestellt werden müssen, damit sich der Handlungsdruck auf etablierte Akteure erhöht, Gender-Aspekte 84

in Entscheidungsprozesse einzubeziehen. Dabei wird untersucht, ob und inwieweit Akteure die Vorlagen der EU nutzen, um die Umsetzung von GM voranzubringen. Darüber hinaus wird nach weiteren Voraussetzungen für eine effektive Umsetzung des Gender-Ansatzes gefragt. Konkret wird die Bedeutung eines gleichstellungsorientierten Handlungsrahmens von systematischen Verfahren und Controllingprozessen betrachtet. In Kapitel 6 folgen die Fallstudien Brandenburg (Abschnitt 6.1) und Gävleborg (Abschnitt 6.2). Hier wird auf Basis geschlechtersensibler Daten zunächst die Situation von Frauen und Männern im letzten Jahrzehnt kurz umrissen. Die Governance-Formen werden dann mit Hilfe des Analysemodells beschrieben. Hierzu wurden Expertinnen und Experten auf regionaler Ebene befragt. In diesem Kontext werden Beteiligungsmöglichkeiten und tatsächliches Engagement ebenso analysiert wie die Bereitstellung von Mitteln für die Implementierung von GM. Der Schwerpunkt bei der Betrachtung der Fallstudien liegt auf der Analyse der strategischen Situation der Akteure der regionalen Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik und ihrer Handlungsoptionen. Dazu wird jeweils ein konkretes Projekt betrachtet. Unter Berücksichtigung der in Kapitel drei entwickelten Hypothesen schließt das sechste Kapitel mit einem Vergleich der Umsetzungsstrategien in Brandenburg und Gävleborg (Abschnitt 6.3.1) und daraus abgeleiteten allgemeinen Strategien für die Implementierung von GM (Abschnitt 6.3.2). Es wird insbesondere gezeigt, wie der diskursive Handlungsrahmen und die konkrete Interaktion zwischen Widerstandsformen und Abwehrstrategien den Umsetzungsprozess beeinflussen (Abschnitt 6.3.3). Zum Abschluss wird in Kapitel 7 nach Innovationspotenzialen der europäischen Governance gefragt. Dazu werden zunächst die Überlegungen zu strategischen Optionen im europäischen Handlungsgefüge aus Kapitel 4 wieder aufgenommen (Abschnitt 7.1). Die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Ebenen werden anhand der Handlungsmöglichkeiten der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik auf den verschiedenen Ebenen erläutert (Abschnitt 7.2). Im Kontext der Implementierung von GM wird analysiert werden, ob und – wenn ja – wie die offene Koordinierung auf der nationalen Ebene wirkt. Anschließend wird die Frage nach den Voraussetzungen für eine erfolgversprechende europäische Governance wieder aufgenommen (Abschnitt 7.3). Dabei sollen erfolgversprechende Innovationsstrategien aufgezeigt werden. In Abschnitt 7.4 wird von den Ergebnissen der empirischen Untersuchung auf politische Gestaltungsmöglichkeiten geschlossen. Es wird gefragt, ob sich ein neues Steuerungsmodell etabliert oder ob sich partikulare Regelungsmuster herausbilden, die für eine Dominanz einzelner Interessen anfällig sind. Neben der Klärung der Bedingungen für partizipative Governance bei der Implementierung von GM wird auch ein 85

Governance-Modell entwickelt, das in der Lage ist, den gesellschaftlichen Formationsprozess auf der Basis des machttheoretischen Interaktionsmodells nachzuzeichnen (Abschnitt 7.5).

3.5

Methode

Die Studie orientiert sich an einem transdisziplinären Forschungsansatz. Damit ist hier vor allem gemeint, dass die Forschungsprobleme mit Blick auf gesellschaftliche Interaktionsprozesse definiert und dass Expertinnen und Experten sowie Akteure in den Forschungsprozess, wo immer möglich, einbezogen werden. Daher ergibt sich auch notwendigerweise eine gewisse Methodenoffenheit, weil sich bei einer solchen Vorgehensweise die konkrete Datenerhebung in Abhängigkeit der realen Interaktionssituation zwischen dem Forschenden und den Beforschten ergibt (Blättel-Mink/Kastenholz 2000). Das machttheoretische Interaktionsmodell geht davon aus, dass es im Verlauf eines Interaktionsprozesses zu einer Reduktion von Möglichkeiten kommt, wenn sich ein Diskurs etabliert. Akteure mögen über eine Vielzahl von Handlungsoptionen verfügen, in der konkreten Interaktion zählen nur die Kompetenzen und Fähigkeiten, die von einem Akteur auch tatsächlich eingesetzt werden. Das Handlungspotenzial ist folglich immer vielfältiger, als die tatsächliche Interaktion vermuten lässt. 60 Die Analyse strategischer Situationen erfordert daher einen Zugang auf mehreren Ebenen. Aus diesem Grund wurde ein Ansatz gewählt, der im Prinzip verschiedene Verfahren wie Dokumentenanalyse, Gespräche mit Expertinnen und Experten, direkte Teilnahme und Beobachtung kombiniert (Denzin 1989). Dem disziplinenübergreifenden Vorgehen sind im Rahmen einer Dissertation jedoch enge Grenzen gesetzt. Ein machttheoretischer Interaktionsansatz interessiert sich vor allem für prozessuale Wissensbestände im Sinne von Erfahrungsregeln, die die Strategien bestimmen. Das Ziel sind theoretische Generalisierungen von Strategieoptionen und deren Umsetzungschancen, die auf der Grundlage empirischer Beobachtungen gewonnen werden. Um einer verdachtsgeleiteten Theorieproduktion vorzubeugen, wurde bereits im Vorfeld ein analytisches Forschungskonzept entwickelt und der Forschungsgegenstand mit fünf Hypothesen umschrieben (Meuser/Nagel 1991). Forschungsleitende Fragen für die Untersuchung lauteten:

60

86

Eine Innovationsstrategie muss gerade versuchen, die verdeckten Möglichkeiten in Situationen zu aktivieren, um den Status quo zu verändern.

Welche Governance-Formen zeichnen sich in der regionalen Beschäftigungspolitik in Bezug auf Leitbild, Interaktionsprozesse, Beteiligung und Bereitstellung von Ressourcen mit Blick auf die Anforderung der Strategie GM ab? Lässt sich hier eine besonders erfolgversprechende Strategie erkennen, um das geforderte Ziel einer gendergerechten bzw. gleichstellungsorientierten Umgestaltung der Entscheidungsprozesse zu erreichen? Auf Grundlage theoretischer Überlegungen in Kapitel 2 wurden dazu Hypothesen entwickelt. Im Gegensatz zur deduktiven Vorgehensweise werden aus den theoretischen Annahmen jedoch nicht die Fälle erklärt, vielmehr wird unter Zuhilfenahme der Hypothesen und empirischer Indizien auf die Fälle geschlossen. Dieses Vorgehen wird auch als Abduktion oder als „detektivische Methode“ bezeichnet (Seidel 2004). Ausgangspunkt bildet das hypothetisch entwickelte machttheoretische Interaktionsmodell. Mit dieser allgemeinen Regel werden die empirischen Befunde interpretiert. Dieses Verfahren wurde gewählt, weil nur dadurch neue Phänomene in den Blick geraten können. Der Nachteil der Abduktion liegt in ihrer hohen Unsicherheit. Sie lebt von der Plausibilität der Darstellung und nicht von einem streng formal-logischen Vorgehen. Eine hypothetische Regel wird so lange aufrechterhalten, wie sie empirische Phänomene widerspruchsfrei erklären kann. „Here, not only is there no definite probability to the conclusion, but no definite probability attaches even to the mode of inference. We can only say that the Economy of Research prescribes that we should at a given stage of our inequity try a given hypothesis, and we are to hold to it provisionally as long as the facts will permit. There is no probability about it. It is a mere suggestion which we tentatively adopt.“ (Pierce 1992b: 142; zit. nach Reichertz 2003: 93)

In dem hier entwickelten theoretischen Rahmen ist Abduktion eine legitime Vorgehensweise. Das machttheoretische Modell geht generell davon aus, dass wissenschaftliche Erkenntnis nicht auf die Entdeckung unfehlbarer Wahrheiten gerichtet ist, sondern auf die möglichst zweifelfreie Überzeugung anderer vom eigenen Diskurs. Die Möglichkeit des Irrtums ist dabei immer eingeschlossen (vgl. hierzu auch Feyerabend 1986). Im ersten Teil der Untersuchung wird der Interaktionskontext erfasst. Hierzu wird vor allem auf die Analyse von Dokumenten und zurückliegende Forschungsarbeiten zurückgegriffen. Das Ziel sind systematische Konzeptualisierungen der empirisch vorzufindenden Beziehungsmuster (Handlungskontext) auf der europäischen und nationalen Ebene. Darüber hinaus sind die Ergebnisse und Erfahrungen einer zurückliegenden Studie in die Bewertung eingeflossen. Auf eine systematische Analyse der Nationalen Aktionspläne (NAP) wurde verzichtet, da es gute Gründe dafür gibt anzunehmen, dass diese Programmplanung 87

nicht die tatsächliche Ausrichtung der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik darstellt (Eichhorst/Rhein 2004). Zusätzlich zu den Textanalysen wird hier auch auf das Wissen von Expertinnen und Exerten zurückgegriffen. Insbesondere wenn die Dokumente und Daten kein eindeutiges Bild ergeben, eröffnen Interviews die Möglichkeit, die Bedeutung dieser Unklarheiten für die Akteure zu erfassen. Die Fallstudien Brandenburg und Gävleborg richten sich auf die Umsetzungsprozesse bei der Implementierung von GM auf der regionalen Ebene. Die Analyse strategischer Situationen hat das Ziel, die bisherigen Umsetzungsschritte systematisch darzustellen sowie Erfolgsaussichten und Entwicklungsszenarien abzuschätzen. Da es in der Analyse vor allem um die Einschätzung von Wirkungen strategischer Entscheidungen ging, wurden die regionalen Fälle über einen Zeitraum von zwei Jahren beobachtet. Zudem basieren diese Studien nur zu einem geringen Teil auf einer Literatur- und Dokumentenanalyse, beispielsweise der Planungsdokumente und aktuellen Programme in der Arbeitsmarktund Beschäftigungspolitik. 61 Auf der regionalen Ebene wird ebenfalls der Handlungskontext, d. h. die Situation auf dem Arbeitsmarkt in den letzten zehn Jahren erfasst, um darauf aufbauend strategische Situationen der Implementierung in den Blick zu nehmen und Strategieoptionen darzustellen. Aus der Betrachtung der fünf Kriterien wird auf die regionale Governance-Form geschlossen. Dazu wurden Expertengespräche auf der Landesebene und in den Landkreisen in Brandenburg sowie in Gävleborg auf der Ebene der Provinzverwaltung geführt. In diesen Gesprächen sollten die konkreten Strategien der beteiligten Akteure und ihre Handlungsoptionen anhand von Fragen zu den fünf Kriterien ermittelt werden. Daraus wurden anschließend Konsequenzen für die Umsetzung von GM abgeleitet. 62 Von besonderem Interesse war dabei, in welchem Umfang neue Kooperationsformen im Hinblick auf Transparenz und die mögliche Ausweitung von Handlungskompetenzen und neue Handlungsroutinen entstanden sind und welchen Einfluss sie auf den Implementationsprozess gewonnen haben. Zudem richtet sich das Forschungsinteresse auf die Leitbilder im Politikfeld. Es wurde nach Bestrebungen der Etablierung eines neuen, geschlechtergerechten Leitbildes ge61

62

88

Eine Betrachtung der offiziellen Planungsdokumente kann leicht in die Irre führen, da sie nur bedingt als Handlungsgrundlagen betrachtet werden können. Die zurückliegende Studie zu den Strukturfonds hat gezeigt, dass diese Programmdokumente für die Analyse der strategischen Situation wenig ergiebig sind. „In ExpertInneninterviews fragen wir nicht nach individuellen Biographien, untersuchen wir keine Einzelfälle, sondern wir sprechen die ExpertInnen als RepräsentantInnen einer Organisation oder Institution an, insofern sie die Problemlösungen und Entscheidungsstrukturen (re)präsentieren.“ (Meuser/Nagel 1991: 444)

fragt. In einigen Fällen wurden Akteure in Brandenburg auch im Prozess selbst beobachtet. Im Rahmen der konzeptionellen Überlegungen wurde die Bedeutung von Koalitionen für die politische Gestaltung hervorgehoben. Eine Möglichkeit, solche Koalitionen zu erforschen, liegt in der schwierigen teilnehmenden Beobachtung einzelner Gruppen. Von diesem Vorgehen wurde Abstand genommen, da es nicht um interne Abläufe in einer spezifischen Koalition ging, sondern um deren politische Performanz (Performativitätsannahme). Deshalb konnte davon ausgegangen werden, dass die relevanten Wirkungen den befragten Personen in Form von Erfahrungswissen bekannt sind und über Gespräche verfügbar gemacht werden können. Die persönliche Einschätzung der Expertinnen und Experten kann durch einen Vergleich mit anderen Expertnmeinungen und mit Hilfe einer längerfristigen Beobachtung sozialstruktureller Entwicklungen kontrolliert werden. Die Erfassung von dominanten Akteuren und die Art und Weise ihres Einflusses sind vor allem auch deshalb von Bedeutung, weil sich daraus konkrete Ansatzpunkte für Veränderungen des Status quo ergeben, die ja nicht nur auf der diskursiven Ebene anvisiert werden, sondern ebenso konkrete Beziehungsmuster umfassen. Die drei Ebenen werden wieder zusammengeführt, um ein Bild der europäischen Governance zu erhalten. Dabei wird angenommen, dass die europäische Politik in den strategischen Situationen auf nationaler, regionaler und kommunaler Ebene eine Rolle spielt. Zum einen können sich Akteure auf europäische Vorgaben beziehen, zum anderen kann die Kommission über die Vergabe von Fördermitteln auf die regionalen und lokalen Ressourcen einwirken. Erfahrungen bei der Umsetzung von GM, die auf einer Ebene gemacht werden, sind in einer solchen Konstellation zwar nicht direkt übertragbar, da jede Ebene eigene Handlungsmuster, Akteursnetzwerke und institutionelle Regeln ausbildet. Eine Betrachtung des Outcomes vor Ort lässt jedoch aufgrund der Wechselbeziehungen zwischen den Ebenen Rückschlüsse auf die europäische Governance zu.

89

4.

Das europäische Mehrebenensystem

Im Folgenden werden anhand des machttheoretischen Interaktionsmodells die Governance-Formen der europäischen Politik, insbesondere der Beschäftigungsstrategie, dargestellt. Formale Regelungen wie Gesetze und Richtlinien und Programme sind in diesem Zusammenhang nur im Hinblick auf die Strategien relativ autonom handelnder Akteure von Bedeutung. Es wird folglich davon ausgegangen, dass diese Regelungen im Zusammenspiel handelnder Akteure erst ihre Wirkung entfalten. Die Bezugnahme kann strategisch erfolgen – beispielsweise wenn versucht wird, die formalen Möglichkeiten zu den eigenen Gunsten zu nutzen – oder affirmativ bzw. ablehnend. Es werden Interpretationsspielräume und Handlungsoptionen der nationalen Akteure in den Blick genommen. Bevor die Governance-Formen der EBS im Detail beschrieben werden (Abschnitt 4.2), wird im folgenden Abschnitt 4.1 zunächst in die Governance der EU, die sogenannte Gemeinschaftsmethode, kurz eingeführt. Den Abschluss des vierten Kapitels bildet eine synoptische Darstellung der bisherigen Umsetzungsschritte von Gender Mainstreaming auf EU-Ebene (Abschnitt 4.3).

4.1

Governance der Europäischen Union

Regieren in der und durch die Europäische(n) Union befindet sich in den zurückliegenden Jahren in einem Wandlungsprozess. Zum einen erfordert die territoriale – und nicht zuletzt die inhaltliche – Erweiterung der EU von einer bloßen Wirtschaftsgemeinschaft hin zu einer politischen Gemeinschaft veränderte Governance-Formen, um ihre Handlungsfähigkeit zu erhalten. Zum anderen lässt sich eine zunehmende Unzufriedenheit der Bürgerinnen und Bürger mit der politischen Performanz der Union sowie mit der Wahrnehmung dieser Unzufriedenheit durch die politischen Organe, vor allem von EU-Kommission und Europäischem Parlament, feststellen Die Europäische Kommission hat mit ihrem Weißbuch „Europäisches Regieren“ (EuKom 2001) und den damit verbundenen Dialogprozessen versucht, 91

einige Kritikpunkte aufzunehmen. So soll die Umsetzung politischer Maßnahmen transparenter und wirksamer erfolgen (ebd.: 10). Eine grundsätzliche Gegenüberstellung von Governance und Government, wie sie für die politikwissenschaftliche Debatte kennzeichnend ist, gibt es in den Veröffentlichungen der Europäischen Union allerdings nicht. „Der Begriff ‚Governance’ steht für Regeln, Verfahren und Verhaltensweisen, die die Art und Weise, wie auf europäischer Ebene Befugnisse ausgeübt werden, kennzeichnen, und zwar insbesondere in bezug auf Offenheit, Partizipation, Verantwortlichkeit, Wirksamkeit und Kohärenz.“ (EuKom 2001a: 10)

Das Weißbuch sieht vor, relevante Akteure besser einzubinden, um eine größere Offenheit der Entscheidungsprozesse zu gewährleisten, die Qualität der Politik zu erhöhen, der globalen Verantwortung gerecht zu werden und die Institutionen auf eine kohärente Politik auszurichten (EuKom 2001a: 5-7). Die Gemeinschaftsmethode gilt hier weiterhin als Garant für die Vielfalt und politische Wirksamkeit der Union. Diese Methode wird als erster Pfeiler der Union bezeichnet. 63 Sie orientiert sich an der Integration der Mitgliedstaaten bei Wahrung des Subsidiaritätsprinzips. Das Zusammenwirken zwischen Kommission, Mitgliedstaaten (Europäischer Rat), EU-Parlament und EU-Gerichtshof ist hier weitgehend supranational geretgelt. Die EU-Kommission als Exekutive kann als einziges Organ Vorschläge für Gesetze unterbreiten und Politiken durchführen, die Legislative fasst haushaltspolitische und legislative Beschlüsse, der Gerichtshof wacht über die einheitliche Auslegung des Gemeinschaftsrechts. Die Souverenität der Mitgliedstaaten wird durch qualitative Mehrheitsbeschlüsse im Rat der Regierungschefs beschränkt, die seit der Einheitlichen Europäischen Akte 1987 in vielen Bereichen möglich sind, so auch bezüglich des gemeinsamen Marktes (Artikel 100A) und der Sicherheit und Gesundheit im Berufsleben (Artikel 118A) (Chrystalla 2003: 50 f.). Des Weiteren wurden mit dem Sozialprotokoll 1993 neue Handlungscodes und qualifizierte Mehrheitsentscheidungen in soziale Handlungsfelder wie Lebens- und Arbeitsbedingungen oder Gleichstellung eingeführt. Zudem erlaubt das Sozialprotokoll den Sozialpartnern (Arbeitgeber und Arbeitnehmer), gemeinsame Rahmenvereinbarungen abzuschließen, die von der EU-Kommission an den Rat als Vorlage für Direktiven weitergeleitet werden. Die Einschätzung einer dadurch hervorgerufenen deutlichen Effizienzsteigerung bei der europäischen Entscheidungsfindung wird nicht von allen Beobachtern geteilt (Golub 1997). 63

92

Die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik stellt den zweiten und die die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit den dritten Pfeiler dar. Diese beiden Pfeiler sind durch eine stärkere Verantwortung der Mitgliedstaaten gekennzeichnet.

4.1.1

Mehrebenen-Governance

Die Governance-Form der EU wird in der politikwissenschaftlichen Literatur als Mehrebenensystem („complex multi-level system“; Mayntz 1998) beschrieben, das die nationalstaatlichen Governance-Formen sowohl übersteigt als auch verändert. Für die Mitgliedstaaten stellen sich auf der nationalen Ebene neue Governance-Probleme, da sie eine Politik umsetzen sollen, die nur bedingt den eigenen Vorstellungen und Interessen entspricht. Diese Sichtweise geht letztlich davon aus, dass die europäische Integration die Mitgliedstaaten in die Defensive drängt, indem sie ihre Handlungsautonomie mit Blick auf legislative und regulatorische Kompetenzen stark beschneidet. Weitere Einschränkungen resultieren aus dem gemeinsamen Binnenmarkt und der zunehmenden, insbesondere kapitalbezogenen Globalisierung (Mayntz 1998: 6; vgl. auch Scharpf 1997). Die regulierende Wirkung der EU-Integration wird hier quasi vorweggenommen, wirkliche Alternativen werden nicht in Betracht gezogen. Demgegenüber betonen stärker auf das Recht fokussierte Betrachtungsweisen die Schwierigkeiten der Implementierung von (neuen) Rechtsnormen in einem Mehrebenensystem, da unter diesen Bedingungen situative Handlungsoptionen zunehmen. Mehrebenensysteme organisieren in dieser Sicht politische Macht so, dass die verschiedenen Ebenen autonome Entscheidungsmöglichkeiten haben und kein Akteur in der Lage ist, über eine nachgeordnete Ebene ohne Einschränkung zu bestimmen. „By multilevel government, I refer here to a system of organisation of public power divided in two (or more) layers of government, where each layer retains autonomous decision-making power vis-à-vis the other(s). The layers are said to be sovereign in their own sphere of competence, in the sense that no layer is in a position to entirely subordinate the other.“ (Bernard 2002: 3)

In einem solchen System der gegenseitigen Machtteilung rückt die klassische Governance-Form der hierarchischen Steuerung immer mehr in den Hintergrund. Für den Erfolg von politischen Akteuren – seien es Regierungen oder Interessenvertreterinnen und –vertreter – wird es zunehmend wichtig, durch wechselseitige Kooperationen (Networking) und Beeinflussungen von Bezugsrahmen für das Handeln (Agenda-Setting) die eigene Handlungsfähigkeit zu sichern. Da diese Entwicklung bis in den Bereich gesetzlicher Regelungen hinein festzustellen ist, muss davon ausgegangen werden, dass der Einfluss der Akteure auf den verschiedenen Ebenen in den offenen Politikbereichen wie der Arbeitsmarktund Beschäftigungspolitik deutlich höher zu veranschlagen ist. Die Ausübung 93

von Herrschaft wird folglich sukzessive durch die Genese von Macht zur Erhaltung bzw. zum Ausbau von Handlungsoptionen ersetzt. Durch diese Verschiebung hin zu situativen Handlungsmöglichkeiten können auch Akteure auf politische Prozesse einwirken, die ihnen vorher verschlossen waren. Ob es in der Praxis tatsächlich zu einer quantitativ und qualitativ bedeutenden Zunahme von Partizipation kommt, ist jedoch nur empirisch zu beantworten. Die bisherigen Erfahrungen und Forschungsergebnisse (soweit es sie überhaupt gibt) zeigen ein ambivalentes Bild. „Command and control has not completely disappeared from law, whether at national or Community level. Nevertheless, […]there is ample evidence of an increased use of legislation designed to foster co-operation and shape the frame of reference and worldview within which autonomous decisions by other actors are taken rather than suppressing that autonomy and prescribing behaviours and outcomes.“ (Bernard 2002: 11)

Die zentrale Annahme aus dieser Sichtweise lautet also, dass die regulative Wirkung der EU in den Mitgliedstaaten keinem gleichsam systemimmanenten Automatismus folgt, sondern dass die Integration (oder die Beibehaltung nationaler Besonderheiten) weiterhin von national bestimmten Politikprozessen abhängt, bei denen es immer auch auf die konkreten Interaktionen und Interessenlagen der relevanten nationalen Akteure ankommt. Die EU erzeugt zwar, so die Vermutung, einen veränderten Handlungsrahmen; wie die beteiligten Akteure (z. B. die nationalen Regierungen, aber auch Sozialpartner und andere zivilgesellschaftlichen Organisationen) diesen Rahmen nutzen und welche politische Strategien sie entwickeln, lässt sich aber nicht allein aus der Europäisierung ableiten. Die einen haben hier mehr Geschick als andere, ihre Themen zu platziere. Eine Untersuchung zur Umsetzung der Leitlinie 14 (Reduzierung der Arbeitskosten) der EBS in Schweden kommt zu dem Ergebnis, dass die schwedische Regierung weiterhin dem nationalen Pfad folgt. Sie behält eine relative hohe Steuerbelastung und Arbeitskostenbelastung bei, obwohl sie offiziell die europäische Politik unterstützt (Junestav 2002: 173 ff.). Europäische Leitlinien erscheinen vor dem Hintergrund dieser Ergebnisse eher als Menü à la carte mit erheblichen Handlungsspielräumen.

4.1.2

Die Methode der offenen Koordinierung

Neben der hier dargestellten legislativen Methode verfügt die EU-Kommission über zwei weitere Steuerungsinstrumente. Über Programme kann die EU auf die Gestaltung nationaler Politik mit Hilfe der Vergabe von Fördermitteln einwir94

ken. Die Bereitstellung von Fördermitteln unterliegt einer strengen Kontrolle durch den Europäischen Rechnungshof, wodurch die Mitgliedstaaten gezwungen werden, für Abrechnungsverfahren zu sorgen, die mit der EU-Förderung kompatibel sind. Undurchsichtige Mittelverwendung wird, wenn auch mit zeitlicher Verzögerung, geahndet. Des Weiteren dient die Methode der offenen Koordinierung (OMC) dazu, Gemeinsamkeiten in Politikfelder zu erreichen, die wie die Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik noch weitgehend nationalstaatlichen Politikmustern folgen. Es geht hier vor allem um den Austausch bewährter Verfahren und die Vereinbarung gemeinsamer Ziele und Leitlinien. Dieses Konzept wird in der Regel mit programmbezogenen Elementen verknüpft, um über die Durchführung gemeinsamer Programme mit finanziellen Anreizen die Kohärenz der nationalstaatlichen Politiken durch Ausstrahlungseffekte zu erhöhen. 64 Die OMC ist nicht als eindeutiges Regelwerk zu verstehen, sondern eher als Experimentierfeld mit weichen Steuerungsinstrumenten, deren konkrete Ausgestaltung den einzelnen Mitgliedstaaten überlassen bleibt. Sie kann folglich als ein (von oben) initiierter Interaktionsprozess charakterisiert werden, in dessen Verlauf wechselseitiges Lernen und politische Koordination durch gemeinsame Bewertungsmaßstäbe, Austausch von Erfahrungen, periodische Auswertungen und Berichte sowie Empfehlungen erreicht werden sollen. „For each policy area to which it is applied, OMC involves agreement upon overarching guidelines, the selection of appropriate indicators and benchmarks to reflect the policy line of guidelines, the transposition of the guidelines to national and regional level policies, and multilateral evaluation and peer review.“ (de la Porte/Pochet 2002a: 13)

Eine wichtige Rolle spielt hier die Methode des „peer review“, d. h. der Reflexion über die eigene Politik anhand des Austausches mit anderen Ländern. Zu diesem Zweck finden regelmäßige (freiwillige) Treffen von Mitgliedern der verschiedenen nationalen Administrationen statt, auf denen über besonders erfolgreiche Politiken berichtet wird. Hierzu werden auch Expertinnen und Experten bzw. Vertreterinnen und Vertreter von Interessengruppen eingeladen. Harte Verfahren zur Überprüfung der Umsetzung gemeinsamer Zielvorgaben sind jedoch nicht vorgesehen. Allenfalls lassen sich weiche Sanktionen in Form von „naming“, „blaming“ und „shaming“ erkennen. Die OMC lässt sich nach Jacobsson und Vifell wie folgt charakterisieren: Sie ist auf Subsidiarität angelegt. Entscheidungen werden nicht nur an der Spit64

Die Fallstudie Brandenburg wird zeigen, ob solche Effekte tatsächlich eintreten oder ob es sich um Wunschdenken der Kommission handelt. Forschungsergebnisse zur Medienverbreitung „weicher Themen“ haben bisher eher ernüchternde Ergebnisse gebracht (Meyer 2003).

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ze getroffen und dann nach unten durchgereicht, sondern können prinzipiell auf unterschiedlichen Ebenen zustande kommen und dann in den Prozess eingespeist werden. Dadurch kann sich die Integration der verschiedenen Ebenen erhöhen. Handlungsnormen und -regeln können im Prozess selbst flexibel verändert werden, wodurch die Methode über ein hohes Maß an Diversität und Anpassungsfähigkeit verfügt. Der vorrangige Bezug auf Probleme trägt zu einer stärkeren Integration getrennter Politikfelder wie Wirtschafts- und Sozialpolitik bei. Die Einbeziehung einer Vielzahl von Akteuren (auch jenseits der staatlichen Bürokratie) unterstützt eine verhandlungsorientierte politische Kultur, bei der es mehr um Überzeugen („arguing“) und weniger um Interessenaushandeln („bargaining“) geht. „In order to be effective, the OMC must foster commitment to the common goals and not just a superficial consensus with no real obligations involved – actors must be convinced.“ (Jacobsson/Vifell 2003a: 8; Hervorhebung im Original)

Die tatsächliche Wirkung der OMC lässt sich nur schwer bestimmen. Forschungsergebnisse zeigen in erster Linie einen diskursiven Effekt. Die Methode erzeugt eine Vorstellung, dass die verschiedenen Mitgliedstaaten ihre Politik auf gemeinsame Ziele ausrichten, ohne dass es in der Praxis so sein muss. Dadurch wird faktisch ein maximaler nationaler, zum Teil auch regionaler Handlungsspielraum erhalten, da im Gegensatz zu Rechtsnormen, deren Einhaltung theoretisch von jedem/r EU-Bürger/in eingefordert werden kann 65, die Umsetzung der politischen Kunst nationaler Regierungen und damit ihrer eigenen Interpretation überlassen bleibt. So sprechen auch einige Kritikernnen und Kritiker der OMC nicht ganz zu Unrecht davon, dass die offene Methode in der Praxis sehr viel geschlossener ist als die geschlossene legislative Methode. 66 Offen ist diese Methode vor allem für die beteiligten Akteure (Kommission, Rat, nationale Regierungen). Im Kontext der EBS zeigte sich, dass um die jährlichen Empfehlungen im Beschäftigungsausschuss (EMOC) weniger intensiv gerungen wurde, nachdem den beteiligten Akteuren klar geworden war, dass aus diesen Empfehlungen keine (ernsthaften) Konsequenzen folgen (Jacobsson/Vifell 2003a: 20). De la Porte und Pochet unterscheiden bei ihrer Bewertung der offenen Koordinierungsmethode drei mögliche Szenarien. Mit Hilfe der offenen Methode können nationale Regierungen verdecken, dass sie in der Praxis den europäischen Politikempfehlungen nicht folgen. Die Wirkung läge somit auf der rein 65 66

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Siehe hierzu beispielsweise das sogenannte Bossmann-Urteil. Kritisiert wird insbesondere, dass sich die Offenheit nicht auf nationale Parlamente und andere Stakeholder bezieht (Jacobsson/Schmid 2002).

symbolischen Ebene. Die Methode verringert im zweiten Szenario die Divergenzen der Mitgliedstaaten und schafft erste Gemeinsamkeiten (z. B. in der Problemwahrnehmung); dadurch werden zumindest „beggar-your-neighbour“Strategien eingeschränkt. Im dritten Szenario wird ein Prozess der Harmonisierung nationaler Unterschiede eingeleitet, der dann selbst die Wirkung von legislativen Maßnahmen übersteigt (de la Porte/Pochet 2002a: 15 f.). In ihrer abschließenden Bewertung kommen die Autoren jedoch zu einer eher nüchternen Einschätzung. Der Erfolg hängt in ihrer Sicht vor allem davon ab, ob Akteure auf der nationalen Ebene politische Empfehlungen übernehmen und sich damit zu Advokaten der europäischen Politik entwickeln. Es kommt letztlich auf die Nähe nationaler Akteure zu den Themen und Entwicklungen der europäischen Politik an. Allenfalls kann hier von einer indirekten Europäisierung gesprochen werden, wobei die kognitive Ebene (Diskurse) eine zentrale Bedeutung für die Europäisierung des Handelns hat (de la Porte/Pochet 2002b: 299).

4.1.3

Komitologie

Für die verschiedenen Akteure im europäischen Mehrebenensystem stellen sich folglich sehr unterschiedliche strategische Fragen. Die EU-Organe versuchen ihre Handlungskompetenzen auszuweiten und möglichst alle relevanten Akteure hinter den gemeinsamen Zielen zu versammeln. Neben den bereits beschriebenen formalen Formen (Gesetze, Programme, Koordinierung) hat sich im Prozess des pragmatischen „Durchwurstelns“ 67, d. h. der Erhaltung von Handlungsmöglichkeiten bei unklarer Gemengelage, eine vierte Form gebildet, die von einigen Beobachtern als eigentlicher Kern der EU-Politik ausgemacht wird: die EUKomitees. 68 Diese Ausschüsse sind in wichtigen Politikfeldern auf zum Teil vertragsrechtlicher Grundlage gebildet worden, um den Erfordernissen an Partizipation relevanter Akteure sowie des Einbezugs technischer Information und Expertise in Entscheidungsprozessen gerecht zu werden. Im Umkreis der offiziellen Ausschüsse hat sich eine Vielzahl von formellen wie informellen Arbeitsgruppen gebildet. Um das Ausmaß dieser Governance-Form zu verdeutlichen, sei nur eine Zahl genannt: Die EU-Kommission spricht in ihrem Weiß67 68

Manche sprechen auch von einer „experimental governance“, einem Trial-and–ErrorVerfahren mit einem systematisch kontrollierten Hintergrund des Lernens (Schmid/Kull 2004). Die weitreichende Bedeutung zeigt sich auch in dem Begriff „Komitologie“ (siehe hierzu Joerges/Vos 1999). Der Begriff bezieht sich bei einigen Autoren jedoch nur auf Implementierungskomitees.

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buch von rund 700 Ad-hoc-Gruppen, die in Politikprozesse involviert sind. Deren Hauptaufgabe besteht darin, die EU-Institutionen mit dem notwendigen Fachwissen zu versorgen und die verschiedenen Ebenen zu koordinieren (Haibach 2000). „Sie liefern das Fachwissen und die Expertise für die Arbeitsebene des europäischen Politikund Entscheidungsprozesses; sie sind das Bindeglied zwischen den nationalen Regierungen und den europäischen Institutionen; sie unterstützen die Gesetzgebungsarbeit im Rat und kontrollieren die Implementation von EU-Recht durch die Kommission.“ (Gretschmann 2001: 29)

In den Ausschüssen und Arbeitsgruppen treffen sich neben Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Ratsekretariats, der Kommission und des EU-Parlaments auch Expertinnen und Experten sowie Fachbeamtinnen und -beamte der Administrationen der Mitgliedstaaten, außerdem Diplomatinnen und Diplomaten, um gemeinsame Lösungen zu strittigen Fragen zu erarbeiten. Zur Beschreibung der Ausschüsse gibt es keine einheitliche Typologie; Jacobsson und Vifell unterscheiden drei Typen: 69 Implementationsausschüsse („implementation committees“) sind der Kommission unterstellt, sie bereiten Umsetzungsentscheidungen für Direktiven oder Richtlinien vor und können daher als regelungsorientierte Institutionen betrachtet werden. Diesem Typ mangelt es oft an demokratischer Transparenz, weder ihre Aktivitäten noch ihre Mitglieder werden öffentlich bekannt gegeben (Vos 1999: 46). Vorbereitende Ausschüsse („preparatory committees“) unterstehen entweder der Kommission oder dem Rat. Ihre Hauptaufgabe liegt in der fachlichen Unterstützung. Rund um die EBS ist ein neuer Typ gebildet worden, die sogenannten Beratenden Ausschüsse („advisory committees“). Sie unterscheiden sich von den anderen beiden Typen dadurch, dass sie formal sowohl der Kommission als auch dem Rat unterstellt sind. Sie haben einen erheblichen Einfluss auf die OMC, da in den Politikprozess der EBS keine weiteren Ausschüsse (vom Rat oder der Kommission) involviert sind. Die Arbeitsebene der Ausschüsse kann als hochpolitisch angesehen werden, da dort die unterschiedlichen Vorstellungen über die künftige EU-Politik einfließen. Die tägliche Arbeit ist folglich geprägt vom Schmieden von (kurzfristigen) Koalitionen, vom Erstellen von Paketlösungen und von strategischer Stimmabgabe. Erste Forschungsergebnisse zeigen, dass es sehr schnell zu einer gemeinsamen Sprache und Problemsicht kommt, obwohl die Mitglieder eigentlich in erster Linie nationale Interessen vertreten sollen (Schäfer et al. 2000; Jacobsson/Vifell 2003a). Diese Governance-Form hat folglich eine unmittelbar europäisierende Wirkung auf die Beteiligten, woraus jedoch nicht geschlossen 69

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Für eine andere Typologie siehe Haibach (2000).

werden kann, dass sich diese Wirkung auch in den Ländern fortsetzt. Hier kann allenfalls mittelfristig mit Ausstrahlungseffekten gerechnet werden. Im Rahmen der EBS wurden vier formale Ausschüsse ins Leben gerufen. Im Vertrag von Amsterdam wurde die Bildung eines Beschäftigungsausschusses festgelegt, der per Ratsbeschluss von Januar 2000 gegründet wurde. Das Employment Committee (EMCO) soll die Beschäftigungspolitik der Mitgliedstaaten koordinieren. Ihm obliegt die Aufgabe der Bewertung der verschiedenen Arbeitsmarktpolitiken und der Meinungsbildung in diesem Politikfeld. Zu diesem Zweck sollen auch die Wirtschafts- und Sozialpartner eingebunden werden. Die Verhandlungen in diesem Ausschuss werden sehr stark davon bestimmt, ob schriftliche Stellungnahmen erarbeitet werden sollen, was zu eher interessengeleiteten Auseinandersetzungen (um Worte) führt und den offenen Meinungsaustausch in den Hintergrund drängt (Jacobsson/Vifell 2003a: 10). Es gibt in den letzten Jahren bereits deutliche Anzeichen dafür, dass die Lerndynamik im Ausschuss nachlässt und auf den Peer-Review-Prozess verlagert wird. Die zentralen Ausschüsse im Bereich der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik sind nach Einschätzung von Expertinnen und Experten der Wirtschaftspolitikausschuss (Economic Policy Committee, EPC) und der Wirtschafts- und Finanzausschuss (Economical and Financal Committee, EFC). 70 Beide Ausschüsse arbeiten intensiv zusammen, was sich auch in einem gemeinsamen Sekretariat manifestiert. Im EPC wird der makroökonomische Dialog vorbereitet, der sehr stark auf die Rahmenbedingungen für Beschäftigung einwirkt. Forschungsergebnisse zeigen, dass die Mitglieder einen ähnlichen theoretischen Hintergrund haben, weshalb kontroverse (inhaltliche) Diskussionen eher die Ausnahme darstellen. Das EFC steht dem Rat sehr nahe und kann daher eher als intergouvernementales Netzwerk bezeichnet werden. Es verfolgt die finanzielle Situation und beobachtet den internationalen und europäischen Finanzmarkt. Im Unterschied zu den anderen Ausschüssen finden die Sitzungen in geheimen Treffen statt, so dass interministerielle Koordinationen mit anderen Ressorts im Vorfeld nicht möglich sind. Als letzter der vier Ausschüsse wurde der Soziale Sicherungsausschuss (Social Protection Committee, SPC) gebildet. Er basiert nicht auf dem Amsterdamer Vertrag, wodurch seine Position im Verhältnis zu den anderen drei Ausschüsse als schwächer eingeschätzt wird. Darin zeigt sich eine gewisse Halbherzigkeit in dem Versuch, die wirtschaftspolitische Dominanz durch eine stärkere Berücksichtigung sozialer Fragen zurückzudrängen. Manche Expertinnen und

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Die große Bedeutung der wirtschaftsnahen Ausschüsse spiegelt die insgesamt sehr hohe Bedeutung eines ökonomisch-monetären Modells für die EU wider.

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Experten bewerten die Ausweitung der problembezogenen Diskussionen in den verschiedenen Komitees eher skeptisch. Aufgrund der Ausweitung der Union auf jetzt 27 Mitgliedstaaten kommt wohl dem informellen Austausch in den Pausen und hinter den Kulissen zunehmend eine höhere Bedeutung zu. Damit wird die Transparenz des Politikprozesses vermutlich in Zukunft eher weiter abdenn zunehmen. „Kaffeepausen, bilaterale Mittagessen, Empfänge etc. werden förmliche Treffen zunehmend ersetzen, und die Ratstreffen selbst werden dann nur noch zu Sanktionsritualen für bereits informell Entschiedenes fungieren. In einem solchen informellen Rahmen könnten nationale Verwaltungskulturen dominant werden, die immer schon stärker informell und weniger regelals vielmehr ‚mauschelgerecht’ operierten.“ (Gretschmann 2001: 30)

Die vier Ausschüsse im Bereich der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik zeigen ein grundlegendes Problem der europäischen Governance in diesem Politikbereich. Auf der einen Seite stehen Ökonomie und Finanzen, vertreten durch EPC und EFC sowie das zuständige Generaldirektorium der Kommission, und auf der anderen Seite die eher sozialpolitisch orientierten Akteure wie EMCO, SPC und die Generaldirektion Beschäftigung. Die geringe Koordination der Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitiken und die deutliche Dominanz der neoliberal orientierten Wirtschaftspolitik, wie sie in den Konvergenzkriterien von Maastricht zum Ausdruck kommt (Preisstabilität von 2 %; Budgetdefizit von höchstens 3 %; Schuldenreduzierung auf unter 60 %), werden als eine große Schwäche auf dem Weg zu einer effektiven europäischen Beschäftigungspolitik betrachtet. Die EBS kann bisher als nachgeordnete Politik angesehen werden, die die aus der Verwirklichung der Maastrichtkriterien resultierenden beschäftigungspolitischen Fehler korrigieren soll.

4.1.4

Strategische Optionen

Soziale Unternehmerinnen und Unternehmer, die sich beispielsweise für die stärkere Verankerung von GM einsetzen, müssten auf der Mesoebene darauf drängen, dass Wirtschafts- und Sozialpolitik unter Einbeziehung einer geschlechtersensiblen Sichtweise stärker koordiniert werden, um auf diesem Weg den stark geschlechterneutral geprägten Bezugsrahmen des wirtschafts- und finanzpolitischen Handelns zu ändern. Praktisch geht es entweder darum, die wichtigen Entscheider zu kennen und zu beeinflussen, oder den skizzierten Prozess als solchen zu skandalisieren, um auf diesem Weg dem politischen Establishment zumindest einige Zugeständnisse abzuringen. Da der gesamte Prozess 100

eher intransparent verläuft, ist eine öffentlichkeitswirksame Skandalisierung jedoch sehr schwierig. Jede verantwortliche Institution und jedes Gremium kann nämlich den schwarzen Peter weiterschieben. Möglicherweise bietet die Mitarbeit in den begleitenden Arbeitsgruppen eine Chance, den Prozess indirekt zu beeinflussen. Sowohl das EMCO als auch das SPC haben eine Unterarbeitsgruppe, die jeweils Bewertungsindikatoren für den Vergleich der Mitgliedstaaten erarbeitet. Wenn es hier gelänge, gendersensible Indikatoren zu etablieren, wodurch die großen Unterschiede und Ungleichheiten zwischen verschiedenen Gruppen von Frauen und Männern unmittelbar sichtbar gemacht werden könnten, entstünde ein Handlungsdruck auf die Ausschüsse und die darin vertretenen Regierungsmitarbeiterinnen und -mitarbeiter, dieses Problemfeld aktiver anzugehen. Der Kampf um die richtigen Indikatoren wird allerdings bisher zu sehr zwischen akademischen Akteuren geführt, weshalb vor allem technische Fragen in den Vordergrund rücken. Als eines der zentralen politischen Kampffelder für die Umsetzung von GM in der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik ist es von den Beteiligten noch nicht hinreichend bearbeitet worden. Die Mitarbeit in den Ausschüssen erfolgt mit dem Ziel, die europäische Politik direkt zu beeinflussen. Damit ist jedoch über die Wirkung dieser Politik auf darunterliegende Ebenen noch nichts gesagt. Hier gibt es verschiedene Handlungsoptionen. Gleichstellungsorientierte Elemente des europäischen Diskurses könnten aufgenommen werden. Des Weiteren kann versucht werden, mit Hilfe guter Beispiele aus anderen Ländern die Beteiligten von einer bestimmten Maßnahme oder einem Instrument zu überzeugen, oder die vergleichende Analyse der EU kann genutzt werden, um auf die politisch Verantwortlichen Druck auszuüben. In allen drei Fällen geht es darum, die eigene Position in den politischen Auseinandersetzungen mit Verweis auf EU-Anforderungen zu stärken – für Akteure mit geringen generalisierten Handlungsoptionen eine erfolgversprechende Strategie, um die eigene Relevanz zu erhöhen.

4.2

Europäische Beschäftigungsstrategie (EBS)

Eine koordinierte europäische Beschäftigungspolitik ist erst seit wenigen Jahren Teil der politischen Agenda der Europäischen Union. Mit dem Vertrag von Amsterdam 1997 haben sich die Mitgliedstaaten der Union auf eine gemeinsa-

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me Europäische Beschäftigungsstrategie (EBS) festgelegt. 71 Aufgrund erheblicher Vorbehalte und großer Unterschiede zwischen den einzelnen Mitgliedsländern einigten sich die Staats- und Regierungschefs auf ein gemeinsames Procedere, nicht aber auf verbindliche, d. h. einklagbare und sanktionsfähige Kriterien wie beispielsweise im Fall der Einführung des Euro. Unter Gleichstellungsaspekten war die Ratifizierung dennoch ein wichtiger Meilenstein. Die Verbesserung der Chancengleichheit zwischen Frauen und Männern wurde mit dem Amsterdamer Vertrag als Grundprinzip der europäischen Politik verankert. Die offene Koordinierungsmethode kann als Kern der Europäischen Beschäftigungsstrategie angesehen werden. Daneben gibt es legislative Regelungen zur Flankierung der Strategie, z. B. im Bereich der Arbeitszeitregelungen oder des Gesundheitsschutzes, und Programme zur finanziellen Flankierung bestimmter Zielsetzungen der Beschäftigungsstrategie durch den Europäischen Sozialfonds. „Sie fördert die Zusammenarbeit, den Austausch bewährter Verfahren sowie die Vereinbarung gemeinsamer Ziele und Leitlinien von Mitgliedstaaten, die manchmal wie im Falle der Beschäftigung und der sozialen Ausgrenzung durch Aktionspläne von Mitgliedstaaten unterstützt werden.“ (EuKom 2001a: 28)

Die Steuerung durch die EU-Kommission beschränkt sich auf Leitlinien und Empfehlungen für die Mitgliedstaaten. Sanktionen sind nur für den Fall vorgesehen, dass im Rahmen von Programmförderung Mittel der EU nicht ordnungsgemäß eingesetzt werden. Aber auch dann erfolgt keine inhaltliche Bewertung der Umsetzung der Politik, sondern eine Bewertung der finanziellen Abwicklung der Programmmittel. 72 Unter Governance-Gesichtspunkten hat diese Methode den Vorteil, dass ein Prozess der wechselseitigen Annäherung in Gang kommt, in dessen Verlauf sich eine deutliche Harmonisierung der verschiedenen nationalstaatlichen Regelungen quasi von selbst, d. h. ohne weitere Steuerungsmaßnahmen ergeben soll. Eine härtere Governance-Form hätte den Nachteil, dass erstens ein größerer Zeit- und Verhandlungsaufwand nötig wäre, um sich auf verbindliche Kriterien zu einigen, die dann in Form von legislativen Rahmenrichtlinien in den Mitgliedsländern zu implementieren wären (in dieser Zeit würde die Beschäftigungspolitik weiter den nationalen Mustern folgen), und 71 72

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Die keynesianische Beschäftigungsstrategie von Jacques Delors aus dem Jahre 1993 ist noch am Widerstand der Mitgliedstaaten gescheitert. Er plädierte damals u. a. für weitreichende europäische Infrastrukturprogramme (EuKom 1994). So müssen die Niederlande wegen undurchsichtiger Mittelverwendung in der Programmperiode 1994–1999 insgesamt ca. 157 Mio. Euro an Beihilfen aus dem ESF zurückzahlen (vgl. Internetseite „Beschäftigung und Soziales“ der Europäischen Kommission).

zweitens ein größerer Kontrollaufwand von Seiten der Kommission betrieben werden müsste, um die Einhaltung der gemeinsamen Zielvorgaben zu überwachen. Ein härteres Vorgehen birgt zudem immer die Gefahr, dass der Prozess von einigen Ländern boykottiert oder gezielt verzögert wird, wenn einzelne Regelungen in den Augen der Verantwortlichen der nationalen Politik diametral entgegenstehen oder sich Akteure von einer ablehnenden Haltung politischen Gewinn versprechen. 73 Die weichere Governance-Variante birgt andere Gefahren. Der Handlungsspielraum der nationalen Akteure kann dazu führen, dass bereits erreichte Vertragsziele zwar nicht direkt infrage gestellt, doch reichlich verwässert werden. Dies trifft insbesondere auf jene Ziele zu, an denen die politisch Verantwortlichen kein echtes Interesse haben. Daher kann es kaum verwundern, dass die vertraglich vereinbarte Chancengleichheit nicht so recht in die Praxis umgesetzt wird bzw. traditionelle Strukturen wie im Fall Deutschlands beibehalten werden (Maier 2002) und andere Ziele wie die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit eine deutlich höhere Priorität genießen (EuKom 2002a). Die Europäische Kommission muss folglich andere Mittel finden, um die Umsetzung gemeinsamer Ziele voranzubringen. In ihrem Weißbuch „Europäisches Regieren“ schlägt sie selbst vor, die offene Methode nicht anzuwenden, „wenn ein gesetzgeberisches Tätigwerden im Rahmen der Gemeinschaftsmethode möglich ist“ (EuKom 2001a: 29). Zudem werden enge Bedingungen wie die verstärkte Einbindung der Kommission und des Europäischen Parlaments und die Erhöhung der Transparenz vorgeschlagen. Diese Verschärfung zeigt deutlich, dass die EU-Kommission das offene Verfahren inzwischen mit einiger Skepsis betrachtet. Bevor weitere Möglichkeiten der Kontrolle bzw. Gestaltung der offenen Koordinierungsmethode diskutiert werden, sollen zuvor die Elemente und die Entwicklung der EBS und Diskurse der Beschäftigungspolitik kurz vorgestellt werden. Anschließend wird die spezifische Governance-Form der EBS mit Hilfe des machttheoretischen Interaktionsmodells analysiert.

4.2.1

Entwicklung und Elemente der EBS

Die EU-Kommission erarbeitete in enger Abstimmung mit den nationalen Regierungen beschäftigungspolitische Leitlinien, die jährlich überprüft und gegebenenfalls modifiziert wurden. Auf Basis dieser vom Europäischen Rat be-

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Mit dem Verweis auf die zunehmende Abhängigkeit der nationalen Politik von Brüssel“ lässt sich in den meisten Mitgliedstaaten auch heute noch trefflich Politik betreiben.

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schlossenen Leitlinien erstellten die nationalen Regierungen einen Nationalen Aktionsplan für Beschäftigung (NAP), in dem sie darlegten, wie die Leitlinien der EBS in nationale Politik überführt werden sollten. Dazu wurden nationale Ziele festgelegt, Maßnahmen für die Umsetzung beschrieben und die Verteilung von Ressourcen bestimmt. Die Kommission bewertete die nationalen Ergebnisse anhand der Aktionspläne und des sogenannten Gemeinsamen Beschäftigungsberichts mit Hilfe des EMCO und gab auf dieser Basis Empfehlungen an die Mitgliedstaaten weiter. Dieser Koordinationsmechanismus wird auch LuxemburgProzess genannt, da auf dem Ratsgipfel in Luxemburg 1997 zum ersten Mal beschäftigungspolitische Leitlinien verabschiedet wurden. Seit dem EU-Gipfel in Lissabon 2000, auf dem auch verbindliche Ziele für die Beschäftigung festgelegt wurden, gibt es eine einheitliche Strategie für Wachstum und Beschäftigung: die sogenannte Lissabon-Strategie. Inhaltlich war die EBS zunächst auf die Beseitigung von Arbeitslosigkeit, sozialer Ausgrenzung und Diskriminierung, die Schaffung von Arbeitsplätzen durch Förderung von KMU und Modernisierung der Arbeitsorganisation sowie auf die Erhöhung der Frauenerwerbsquote und den Abbau von geschlechterspezifischen Hindernissen gerichtet. Die Konkretisierung dieser Zielvorgaben erfolgte in den ersten fünf Jahren auf der Grundlage von vier Säulen, die vier Handlungsschwerpunkte der europäischen Beschäftigungspolitik markierten. 74 Seit 1999 ist die Umsetzung von Chancengleichheit eine Querschnittsaufgabe in allen vier Säulen. Die Beschäftigungsziele wurden auf der Ratstagung in Lissabon 2000 in Form von Beschäftigungsquoten (gesamt 70 % und für Frauen 60 %) bis zum Jahr 2010 festgelegt („Lissaboner Agenda“75). Im Jahr 2002 wurde die Strategie wie vorgesehen von der EU-Kommission evaluiert. Es kam zu einer grundsätzlich positiven Bewertung, da sich die Arbeitsmarktlage deutlich verbessert hatte, auch wenn eingeräumt wurde, dass diese Entwicklung nicht allein auf die Beschäftigungsstrategie zurückgeführt werden könne und der Erfolg durch einige wenige Länder getragen wurde. Die Methode der EBS wurde als bewährte Form der Zusammenarbeit gelobt, die insbesondere bei den Ländern mit einer beschäftigungspolitisch schlechten Performanz zu einem Handlungsdruck in Richtung erfolgreicher Beispiele geführt habe (EuKom 2002b). 74

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Säule I: Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit; Säule II: Entwicklung des Unternehmergeistes und Schaffung von Arbeitsplätzen; Säule III: Verbesserung der Anpassungsfähigkeit der Unternehmen und ihrer Beschäftigten; Säule IV: Chancengleichheit von Frauen und Männern. Die Europäische Union soll nach dieser Agenda zum dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt werden.

Neben spezifischen Prioritäten der Strategie, die mit quantitativen Zielvorgaben untermauert wurden, setzte die Neuausrichtung einen zweiten Schwerpunkt auf eine bessere Governance bei der Umsetzung. Erstens sollten die Sozialpartner und die Zivilgesellschaft stärker als bisher einbezogen und die Leistungserbringung wirksamer werden. Zweitens sollte die Beschäftigungspolitik besser mit anderen Koordinierungsprozessen der EU verzahnt werden. Damit wurde sowohl eine Verbesserung der internen Strukturen der Beschäftigungsstrategie als auch die Einbindung in ein Gesamtkonzept europäischer Politik angesprochen. Zudem soll ein angemessener Finanzrahmen bereitgestellt werden (ebd.). Als strategische Ziele für die kommenden Jahre wurden Vollbeschäftigung, Steigerung der Arbeitsplatzqualität und der Arbeitsproduktivität sowie sozialer Zusammenhalt und soziale Eingliederung festgelegt, wobei in allen Prioritäten der Gender-Ansatz verfolgt werden sollte. Im Jahr 2005 wurde die EBS erneut überarbeitet. Die Leitlinien der Beschäftigungspolitik sind seitdem mit den Leitlinien für mikro- und makroökonomische Politik zu sogenannten integrierten Leitlinien für Wachstum und Beschäftigung zusammengefasst. Auf nationaler Ebene sollen die Mitgliedstaaten anstelle der NAP sogenannte Nationale Reformprogramme (NRP) in Anlehnung an die integrierten Leitlinien erstellen. Die ressortübergreifenden Leitlinien sollen dazu beitragen, dass die Wirtschaftspolitik – der ursprüngliche Kernbereich der EU – stärker mit der Arbeitsmarktund Beschäftigungspolitik der Mitgliedstaaten verzahnt wird. Die Gleichstellung der Geschlechter wird als Querschnittsaufgabe weiterhin genannt, und auch die Strategie GM ist angesprochen (EuKom 2005a: 9; 31). Damit haben sich die Aufgaben der Beschäftigungspolitik im Vergleich zu 1997 deutlich erweitert. Die Beschäftigungspolitik zielt heute auf Vollbeschäftigung, Wirtschaftswachstum und sozialen Zusammenhalt. Darüber hinaus werden mit dem Ziel der Steigerung der Qualität und der Produktivität der Arbeit stärker als bisher Unternehmen als wichtige Akteure einer gemeinsamen Beschäftigungspolitik angesprochen. Mit dem dritten Ziel, die Stärkung des Zusammenhalts, wird die sozialpolitische Bedeutung der Beschäftigungspolitik hervorgehoben. Eine Konkretisierung dieser Ziele erfolgte in zehn Handlungsprioritäten. 76 So sollte beispielsweise das geschlechterspezifische Lohngefälle 76

1. Aktive und präventive Maßnahmen für Arbeitslose und Nichterwerbspersonen; 2. Förderung von Unternehmergeist und Arbeitsplatzschaffung; 3. Bewältigung des Wandels und Förderung der Anpassungsfähigkeit der Arbeitswelt; 4. Mehr und bessere Investitionen in Humankapital und Strategien des lebenslangen Lernens; 5. Erhöhung des Arbeitskräfteangebots und Förderung des aktiven Alterns; 6. Gleichstellung der Geschlechter; 7. Förderung der Integration und Bekämpfung der Diskriminierung benachteiligter Gruppen auf dem Arbeitsmarkt; 8. Arbeit lohnend machen und entsprechende Anreize schaffen; 9. Überführung von

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bis zum Jahr 2010 halbiert werden.77 Zudem wurden in der Handlungspriorität 6 erstmals konkrete Zielvorgaben für den Ausbau von Kinderbetreuungseinrichtungen gemacht, wodurch auf Mitgliedstaaten mit geringen Betreuungsquoten wie Deutschland Handlungsdruck ausgeübt worden ist. „Die entsprechenden Maßnahmen werden darauf abzielen, bis zum Jahr 2010 die Bereitstellung von Kinderbetreuungsplätzen für 33 % der Kinder im Alter von 0 bis 3 Jahren und für 90 % der Kinder zwischen 3 Jahren und dem Schulpflichtalter in jedem Mitgliedstaat zu gewährleisten.“ (EuKom 2003d: 16; Hervorhebung im Original)

Diese konkreten Zielvorgaben sind allerdings aus den Leitlinien 2005 bis 2008 wieder verschwunden. In die Leitlinie 17 sind nur die Lissabon-Ziele aufgenommen worden, in Leitlinie 18 lediglich die Erhöhung der Frauenerwerbsbeteiligung und die Reduzierung geschlechtsspezifischer Unterschiede bei Beschäftigung, Arbeitslosigkeit und Entgelt sowie ein allgemeine Verpflichtung zur Bereitstellung erschwinglicher Betreuungseinrichtungen. Konkrete Zielvorgaben bezüglich der Höhe und des Zeitraums fehlen (EuKom 2005b). In den Handlungsprioritäten 2003 fanden sich hierzu noch konkrete Angaben. Die neuen Ziele sind deutlich weicher formuliert, was eine Überprüfung und damit auch die Skandalisierung schwierig macht, ganz zu schweigen von möglichen rechtlichen Konsequenzen. Es lässt sich konstatieren, dass die gleichstellungspolitische Querschnittsaufgabe an Bedeutung verloren hat. Inhaltlich werden die nationalen Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitiken durch die EBS in Richtung einer Umwidmung der Ressourcen und der Aufmerksamkeit für Frauen, Arbeitslose und andere benachteiligte Gruppen, der Stärkung der steuerlichen Basis für wohlfahrtsstaatliche Politik durch eine Erhöhung der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung sowie der Beseitigung des Missmatch durch Qualifizierungsmaßnahmen für alle und insbesondere für Personen, die neu in den Arbeitsmarkt eintreten (Jugendliche, Berufsrückkehrer), sowie für Niedrigqualifizierte verschoben (Mosher/Trubek 2001). Diese gemeinsamen Ziele werden jedoch von den Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich gewichtet. Die deutlichsten Impulse aus der EBS sind in Deutschland im Bildungsbereich (Stichwort: lebensbegleitendes Lernen) und in der stärkeren

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nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit in reguläre Beschäftigung; 10. Förderung beruflicher und geografischer Mobilität und Verbesserung des Job-Matchings (EuKom 2003d: 12-17). Der Kampf gegen ungleiche Bezahlung von Männern und Frauen wird seit Bestehen der Europäischen Gemeinschaft bisher nur halbherzig geführt. Bereits der Vertrag von Rom 1958 [sic!] garantierte in Artikel 119 gleichen Lohn für gleiche Arbeit. Laut EU-Gleichstellungsbericht 2006 haben die Einkommensdifferenzen in Deutschland (von 18 % auf knapp 23 %) wieder zugenommen (EuKom 2006).

Orientierung auf präventive Maßnahmen und damit die Verhinderung von Langzeitarbeitslosigkeit auszumachen (Maier 2002). Darüber hinaus wurde die Bundesregierung angeregt, stärker einen Policymix von angebots- und nachfrageorientierter Politik anzustreben, da die einseitige Orientierung auf die Veränderung des Arbeitsangebots nicht die gewünschten Beschäftigungserfolge nach sich gezogen hat. Die Festlegung der gemeinsamen Ziele zeigt ein zweites Element, nämlich die Beeinflussung nationaler politischer Diskurse und damit auch der nationalen Agenda. Nach Verabschiedung der Leitlinien haben die genannten Handlungsziele zumindest in den mit der Umsetzung befassten Ministerien erheblichen Einfluss. Jede Regierung muss schlüssig darlegen, wie sie die mitverabschiedeten Ziele erreichen will. Tut sie das nicht, haben andere Akteure die Möglichkeit, mit Hilfe der Vorgaben der EU den politischen Druck auf ihre Regierung zu erhöhen, um deren Einhaltung einzufordern. Dass diese Möglichkeit in Deutschland bis heute kaum genutzt wird, spricht eher gegen das politische Geschick der Akteure als gegen die offene Koordinierungsmethode der EBS. 78 Ob ein drittes Element, nämlich die Steuerung durch den Vergleich mit anderen Mitgliedstaaten („peer review“), in der praktischen Politik tatsächlich zum Tragen kommt, sei an dieser Stelle dahingestellt. Vermutlich spielt hier vor allem der persönliche Kontakt auf unteren Hierarchieebenen eine gewisse Rolle bei der Verbreitung guter Praktiken. Die möglichen Lerneffekte bleiben daher zunächst auf die beteiligten Akteure beschränkt. Weiterreichende institutionelle Lerneffekte und Ausstrahlungen auf die nationale Politik sind von der Einbindung dieser Expertinnen und Experten in den nationalen Politikprozess abhängig, was bisher, so erste Untersuchungen, nur unzureichend erfolgt (de la Porte 2002).

4.2.2

Governance-Formen der EBS

Die Rolle der EU-Kommission beschränkt sich in diesem Verfahren auf den Entwurf von Leitlinien und länderspezifische Empfehlungen sowie auf die Bewertung der Umsetzung anhand der NAP bzw. NRP. Die eigentliche Entschei78

Untersuchungen belegen, dass auch in anderen Ländern die Erstellung des NAP weitgehend von den nationalen Politikprozessen im Bereich der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik abgekoppelt ist. Ausstrahlungseffekte sind daher nur sehr begrenzt erkennbar. Hier spielt auch die zeitliche Abfolge eine Rolle: Während die nationalen Verhandlungen über den NAP im Frühjahr stattfinden, sind in den Haushaltsverhandlungen im Herbst womöglich bereits die zentralen Weichenstellungen für das kommende Jahr vorgenommen worden (de la Porte 2002).

107

dungsbefugnis liegt beim Europäischen Rat und damit bei den Mitgliedstaaten. Der Rat spricht die Empfehlungen für spezifische Maßnahmen in den Mitgliedstaaten zur Verbesserung der Durchführung der Beschäftigungspolitik aus und kann in diesen Empfehlungen auch vom Entwurf der Kommission abweichen. Darüber hinaus haben die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, die Intentionen der Kommission über die Beschäftigungs- und Wirtschaftskomitees zu beeinflussen (van Riel/van der Meer 2002: 320). Eine Durchsetzung von beschäftigungspolitischen Maßnahmen gegen den expliziten Widerstand von Mitgliedstaaten ist folglich nicht nur aufgrund der Methode der offenen Koordinierung und der damit implizierten Freiwilligkeit unwahrscheinlich, sondern auch wegen der festgelegten formalen Handlungskompetenzen der verschiedenen Akteure (Kommission, Rat, Mitgliedstaaten). Das Verfahren setzt vor allem auf die Initiierung von Lernprozessen und die Verbreitung der europäischen Beschäftigungspolitik durch einen sich wiederholenden klar strukturierten Politikprozess. Dabei sind Vergleichsmaßstäbe und Vergleichsmessungen wichtige Elemente der Governance der EBS. Auf diese Weise soll eine Angleichung (der nationalen Politiken) und damit eine Harmonisierung der Union ohne aufwendige Top-down-Steuerung erfolgen. Entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip verbleibt die Verantwortung auf nachgeordneten Ebenen. Jedes Land ist aufgefordert, sich an den gemeinsamen Zielen zu orientieren. Die offene Koordinierungsmethode der EBS hat drei zentrale Koordinierungsinstrumente: (1) In gemeinsamen Diskussionen im Rat werden europaweite Ziele formuliert und in Form von gemeinsamen Leitlinien konkretisiert. In diesen Diskussionsprozess sollen künftig möglichst alle relevanten Akteure eingebunden werden. (2) Die Umsetzung der Zielvorgaben wird begleitet und bewertet, woraus Empfehlungen für die Mitgliedstaaten folgen. (3) Anschließend wird versucht, einen Wettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten zu initiieren und über das „peer review“ gute Praktiken zu verbreiten. Im Rahmen dieser Governance-Form haben die Mitgliedstaaten weiterhin sehr große Handlungsautonomie, da die Rolle der Kommission stark eingeschränkt ist und sich die Mitgliedstaaten im Rat gewissermaßen selbst überwachen. Folglich besteht die Gefahr, dass der europäische Prozess der EBS keine konkreten Auswirkungen auf die nationale politische Agenda hat. Mitgliedstaaten können nämlich auf der Diskursebene die EBS unterstützen, aber praktisch ein anderes, mit Blick auf die ursprüngliche Intention fragwürdiges Ziel verfolgen, weil keine unabhängigen Feedbackschleifen vorhanden sind, um die Widersprüche zwischen Diskurs und Praxis aufzudecken. Die Kehrseite der Offenheit für nationale Besonderheiten liegt dann in der Umkehrung der ursprüngli108

chen Intentionen. Die EBS droht in dieser Gemengelage zu einem rein rhetorischen Element in nationalstaatlichen Machtkalkülen zu verkommen. Aus diesem Umsetzungsdilemma gibt es so lange keinen Ausweg, wie keine überprüfbaren Zielvorgaben vorliegen, sich die nationalen Regierungen nur selbst kontrollieren und andere nationale Akteure nicht in den Evaluationsprozess einbezogen werden. 79 Die Europäische Kommission hat auf diese Probleme reagiert. Die Veränderungen in der kommenden Periode erstrecken sich auf eine bessere Governance mit Blick auf die Ausweitung des partnerschaftlichen Prinzips und effizienter Umsetzungsmechanismen. Die Mitgliedstaaten haben sich im Rahmen der Überarbeitung der Leitlinien zu einer effektiven Umsetzung auf regionaler und lokaler Ebene verpflichtet (EuKom 2003d: 17). Zu diesem Zweck sollen „alle relevanten Akteure“ (parlamentarische Gremien, Stakeholder, Zivilgesellschaft) mobilisiert und die Sozialpartner auf allen Ebenen eingebunden werden. Die europäischen Sozialpartner haben sich bereit erklärt, über ihre Unterstützung der Leitlinien jährlich zu berichten. Zudem sollen die operativen Dienste (Arbeitsverwaltungen und sogenannte Projektträger) mit den entsprechenden Kapazitäten ausgestattet und angemessene finanzielle Ressourcen bereitgestellt werden (ebd.: 18). Dieser Ansatz will alle Akteure der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik hinter den vom Europäischen Rat beschlossenen Leitlinien vereinigen, um die Umsetzung sicherzustellen. Mögliche Interessenkonflikte, beispielsweise zwischen Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertretern oder zwischen nationalen und regionalen oder lokalen Administrationen, werden weitgehend ausgeblendet. Die zugrunde liegende Logik ist so schlicht wie fragwürdig: Da alle relevanten Akteure in die Planung und Ausarbeitung der Leitlinien zumindest formell einbezogen werden (sollen), müssen sie auch am Ende den gefassten Beschluss akzeptieren und für seine Umsetzung aktiv eintreten. Unter dem Deckmantel des Governance-Begriffs zeigt sich hier dann doch wieder ein eher klassisch-hierarchisches Steuerungsverständnis, das mögliche Konflikte und Interessengegensätze ebenso ignoriert wie das autonome Handeln einer Vielzahl von 79

Zwar gibt es eine von der Europäischen Kommission ins Leben gerufene Expertengruppe für Geschlecht und Beschäftigung zur Unterstützung der Chancengleichheitsabteilung in der Generaldirektion Beschäftigung, die nationale Beschäftigungspolitiken mit Blick auf die Umsetzung von GM evaluiert. Diese Bewertung erfolgt jedoch jenseits des politischen Geschäfts und hat für die Mitgliedstaaten keine unmittelbare Bedeutung, zumal die Bewertung auf Grundlage des NAP erfolgt, dem einige Expertinnen und Experten in Deutschland eher lyrische Qualitäten attestieren denn politische Handlungsrelevanz. Das heißt, zwischen NAP und der tatsächlichen Arbeitsmarktpolitik gibt es erhebliche Differenzen, was aufgrund der geringen Einbeziehung der relevanten Akteure in den NAP-Prozess kaum verwundern kann.

109

Akteuren. Es ist somit eine offene Frage, ob und – wenn ja – wie die europäischen Regierungen in der Lage sind, „die effektive Umsetzung der beschäftigungspolitischen Leitlinien sicher[zu]stellen“ (EuKom 2003d: 17).

4.2.3

Europäische Arbeitsmarktpolitiken

Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik hat sich seit Mitte der 1990er Jahre in Europa zu einem Topthema entwickelt. Die erfolgreiche Bekämpfung der hohen Arbeitslosigkeit zählt neben einem soliden Staatshaushalt und einer wachstumsorientierten Wirtschaftspolitik zu den entscheidenden Erfolgskriterien für politische Mandatsträger in ganz Europa. Uneinigkeit herrscht weniger bezüglich der politischen Ziele als vielmehr darüber, wie diese Ziele zu erreichen sind. Die öffentliche Debatte wird von zwei konkurrierenden Diskursen bestimmt, die sich in ihrer Beschreibung der Funktionsweise von Märkten und der Bedeutung politischer Intervention grundlegend unterscheiden. Ein Ansatz stellt die Marktlogik an erste Stelle. Politik hat hier vor allem die Aufgabe den Markt vor externen Einflüssen zu schützen; dabei soll sie auf das preisvermittelte Spiel von Angebot und Nachfrage möglichst keinen Einfluss nehmen. Marktversagen wird in der Regel auf zu hohe Preise zurückgeführt, beispielsweise aufgrund sozialstaatlicher Regelungen. Um einen Missmatch zu beseitigen, muss folglich der Preis sinken, damit die Nachfrage wieder steigt. Dieses Regulationsmodell wird in der Literatur auch als Schumpeterianischer Workfare State bezeichnet und oftmals auch mit einem schwachen Staat gleichgesetzt. Im Gegensatz zu den populären Annahmen eines schlanken Staates ist dieses Modell in der Praxis jedoch auf einen starken Staat angewiesen, der mit Hilfe seiner Ordnungsdispositive wie Polizei und Gefängnissen (sowie zunehmend mit der Unterstützung privater Ordnungsdienste) die Funktionsweise der freien Wirtschaft garantiert. Soziale Dienst- und Transferleistungen treten in einem solchen Staat in den Hintergrund. Es kommt folglich zu einer Verschiebung der Kernaufgaben des Staates, nicht zu einem Verlust staatlicher Ordnungsfunktionen (Schmid 2002: 93). Der liberale Sozialstaat mit geringen staatlichen Sicherungsleistungen kann als Ausdruck dieses diskursiven Modells verstanden werden. Der zweite Diskurs rückt politisches Handeln in den Mittelpunkt. Politik wird hier eine gestaltende Funktion für wirtschaftliche Prozesse zugewiesen, da Marktprozesse allein für eine sinnvolle Allokation von Ressourcen nicht als hinreichend betrachtet werden. Die Politik hat die Aufgabe, für eine gemeinwohlorientierte Verteilung Sorge zu tragen und Ungleichheiten zu verringern. Diese 110

Sichtweise war bis in die 1980er Jahre hinein bestimmend für die Sozialdemokratie. Im Zuge der Modernisierungsbemühungen und des Erfolgs neoliberaler Ansätze in Wissenschaft und Politik ist sie seit den 1990er Jahren zunehmend in die Defensive geraten und gilt heute als veraltet und rückwärtsgewandt. Ziel dieses Diskurses ist Vollbeschäftigung, d. h. die Integration einer möglichst großen Zahl von Personen ins Erwerbsleben, da die soziale Sicherung in hohem Maße vom Erwerbsstatus abhängig ist. Arbeitsmarktpolitik hat dabei die Aufgabe, eine Brückenfunktion in den ersten Arbeitsmarkt zu übernehmen. Das dahinterliegende Regulationsmodell wird auch als Keynesianischer Wohlfahrtsstaat bezeichnet. Seinen Ausdruck findet dieses Modell in sozialdemokratischen und in konservativen Wohlfahrtsstaaten, die auf jeweils unterschiedliche Weise Personen bzw. Familien vor der Verwertungslogik des Marktes schützen. Diese sogenannte Dekommodifizierung ist in den sozialdemokratischen Staaten universell und auf die Gleichstellung aller Personen unabhängig von ihrem Geschlecht und in den konservativen Staaten auf den Statuserhalt des Familienernährers gerichtet (Esping-Andersen 1999). Abbildung 2: Zwei kapitalistische Regulationsmodelle Keynesianischer Wohlfahrtsstaat

Schumpeterianischer Workfare State

Soziale Absicherung (durch garantierte Dienste und Transfers)

Innere Sicherheit durch Ordnungskräfte

Korporatistische Arrangements zwischen Interessendurchsetzung und politische Staat, Arbeitgeber und Gewerkschaften Ausgrenzungsstrategien Regulierter Finanzsektor

Deregulierte globale Finanzmärkte

Langfristige Unternehmensstrategien und steigende Löhne sowie Vollbeschäftigung

Shareholder-Value und starke Lohnspreizung sowie hohe Sockelarbeitslosigkeit

Steigende Sozialausgaben, Beschäftigung im öffentlichen Dienst

Privatisierung, schlanker Staat und New Public Management

Dekommodifizierung (Schutz vor Marktrisiken) und Umverteilung des gesellschaftlichen Wohlstandes

(Re-)Kommodifizierung und Zunahmen von Wohlstandsunterschieden (Stichwort: „Zweidrittel-Gesellschaft“)

Quelle: Schmid (2002); eigene Ergänzungen.

111

Spätestens seit Maastricht dominiert auf EU-Ebene das neoliberale Marktmodell die makroökonomische Politik. Für die Euro-Länder sind ausschließlich monetäre und fiskalpolitische Ziele maßgeblich. Preisstabilität hat eine höhere Priorität als Beschäftigungswachstum. Der zugrunde liegende neoliberale Wirtschaftsdiskurs erschwert die Integration von Gender-Aspekten in den Mainstream (Young 2005). Gleichstellung gilt in diesem diskursiven Rahmen als untergeordnetes Handlungsfeld. Der radikale Marktdiskurs sieht Vollbeschäftigung als normativ verfehltes Ziel an, weil dadurch die Funktionsweise des Arbeitsmarktes gestört würde und daher keine optimale Ressourcenallokation zustande käme. Auf europäischer Ebene lässt sich mit Blick auf diese unterschiedlichen Regulationsmodelle nicht von einem konsistenten Diskurs sprechen, wodurch die Gefahr sehr groß ist, dass zwischen europäischen Leitlinien und nationaler Umsetzung eine deutliche Kluft entsteht – zumal im herrschenden ökonomischen Diskurs keine systematische Beziehung zwischen Wirtschaft und Gesellschaft hergestellt wird (Maier 2004). Es wird ein eher naives Verhältnis unterstellt. Alles, was der makroökonomischen Stabilität dient, soll letztlich auch zur gesellschaftlichen Entwicklung beitragen. Ausdruck dieser diskursiven Unbestimmtheit ist die heterogene Akteursstruktur im Feld. Selbst wenn mit dem neoliberalen Diskurs zurzeit eine dominante Formation existiert, die auch in der Lage ist, die öffentlichen Debatten zu regulieren, so sind die Akteurskonstellationen im Bereich der Arbeitsmarktpolitik relativ offen. Dies zeigt sich auf EU-Ebene beispielsweise in der Schaffung von vier verschiedenen „advisory committees“. Für die Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik kann folglich nicht die Existenz einer relativ geschlossenen „policy community“ vorausgesetzt werden, die den Kern eines bestimmenden Netzwerks bilden könnte. Vielmehr kann von einer Spaltung des Feldes in eher egalitär orientierte und eher marktorientierte Akteure ausgegangen werden – wobei auf EU-Ebene in den Wirtschaftskomitees, wie bereits angesprochen, eindeutig eine neoliberal ausgerichtete Sichtweise dominiert. Die EBS kann in gewisser Weise als Gegengewicht zu dieser einseitigen Ausrichtung der europäischen Wirtschaftspolitik verstanden werden. Verstärkt wird das Auseinanderklaffen von Diskurs und tatsächlicher Politik im Bereich der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik durch die Tatsache, dass die Beschäftigungsentwicklung von sehr vielen Faktoren abhängt. 80 Ein effektiver internationaler Vergleich ist daher schwierig. Zwar lässt sich im Be-

80

112

Zu Problemen der Wirkungsforschung siehe Brinkmann/Wießner (2002); Deeke/Kruppe (2002); Schmid (1996).

reich der Arbeitsmarktpolitik noch relativ problemlos die unmittelbare Wirkung von Maßnahmen erfassen, z. B. wie viele Personen (welchen Geschlechts) mit welchem Erfolg teilgenommen haben (Outcome). Die beschäftigungspolitischen Effekte der Maßnahmen bleiben jedoch weitgehend im Dunkeln, da die mittelbare Wirkung sich erst im Wechselspiel mit anderen Politikfeldern ergibt. Daraus folgt erstens, dass sich zwar Erfolgsstorys beschreiben lassen, aber die Wirkung auf einem (einmaligen) Policymix beruht, der zu einer anderen Zeit von einem anderen Land nicht kopiert werden kann, so dass europäische Homogenisierungsbemühungen sehr schnell an quasi natürliche Grenzen stoßen. Zweitens wächst die Gefahr, dass ideologische Auseinandersetzungen das Politikfeld dominieren, da die Bewertung von Wirkungen sehr stark von dem zugrunde gelegten Regulationsmodell abhängt. Durch die Vermischung von Fakten und Fiktion können Akteure relativ problemlos ihr Modell als einzige Alternative darstellen. Für Gender Mainstreaming ist es somit von zentraler Bedeutung, ob eine politisch weitgehend unabhängige Bewertung der Politiken erfolgt und sich damit die Transparenz erhöht (vgl. hierzu auch Schmid/Kull 2004: 5).

4.2.4

Relevanz der EBS

Die Verantwortung für die Umsetzung der EBS auf nationaler Ebene liegt bei den jeweiligen Regierungen. Meist sind damit das Arbeits- und/oder das Finanzministerium betraut: So sind in Schweden das Ministerium für Industrie, Beschäftigung und Kommunikationen (auch zuständig für die Umsetzung von GM) und das Finanzministerium mit der Erstellung des NAP beauftragt sind, während in Deutschland bis 2002 nur das Finanzministerium – zwischenzeitlich das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit – für den NAP verantwortlich zeichnete. Seit Ende 2005 wird das Nationale Reformprogramm vom Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie erstellt. In beiden Ländern sind die Sozialpartner als beratende Akteure in den Erstellungsprozess involviert und können mit Stellungnahmen darauf einwirken. In der Praxis ergibt sich die Frage, welche Bedeutung die Erstellung des NAP für die relevanten beschäftigungspolitischen Akteure hat und wie dieses Verfahren mit den zentralen sozialund beschäftigungspolitischen Entwicklungen verzahnt ist. „Die NAP erwecken, statt eine wirkliche Planungsgrundlage zu sein, häufig den Eindruck einer Pflichtübung: Maßnahmen, die ohnehin auf nationaler Ebene geplant oder bereits beschlossen sind, werden dargestellt und unter die Rubriken der Leitlinien einsortiert. Der Bezug zu den Zielen der EBS wird daher eher als zusätzliche Rechtfertigung für die nationalen Strategien selektiv hergestellt.“ (Eichhorst/Rhein 2004: 6)

113

Auch andere Autoren teilen die Einschätzung, dass die nationale Umsetzung der EBS sehr stark von den Entscheidungen der nationalen Administrationen abhängig ist, deren Kalküle im Kontext institutioneller Pfade und politischer Konstellationen nationalen strategischen Zielen folgen. Die relevanten Akteure betrachten, so scheint es, den Abstimmungsprozess über den NAP eher als lästige Pflichtübung denn als zentrale politische Debatte um die zukünftige Gestaltung der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik. Die EBS – und das muss im Kontext eines offenen Koordinierungsprozesses als großes Manko angesehen werden – hat folglich auf die internen politischen Debatten der Mitgliedsländer keine großen Auswirkungen. Ob sich durch die integrierten Leitlinien und nationalen Reformprogramme etwas ändern wird, bleibt abzuwarten. Bisherige Erfahrungen sprechen nicht für einen radikalen Wandel. Die große Stärke der EBS wird von einigen ExpertiInnen und Experten in der Initiierung von Lernprozessen gesehen. In den Beratungen im Beschäftigungsausschuss und beim „peer review“ werden Personen mit unterschiedlichen Standpunkten zusammengebracht und zu einem Austausch von Wissen angeregt. Die Kommunikation über gute Beispiele, die Diskussion über unterschiedliche Problemlösungen und der Vergleich mit den Besten im Feld können Akteure dazu anregen, ihre Policy zu überdenken. Inwieweit dieser Prozess aber zum Abbau von Grenzen innerhalb des politischen Feldes und außerhalb zu Stakeholdern beiträgt und damit tatsächlich bestehende Politiknetzwerke verändern kann, ist bisher eine offene Frage. Der Boden für eine Veränderung des Bezugsrahmens für Diskurse über Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik wird durch die Aufstellung gemeinsamer Ziele und deren Konkretisierung durch gemeinsame Benchmarks bereitet, was aber noch nicht ausreichend zu offenen Lernprozessen geführt hat, da interessengeleitete Interaktionsprozesse vorherrschend sind, wie nicht zuletzt auch die Evaluation nach fünf Jahren gezeigt hat. „This evaluation process does not support the thesis of an important learning dimension, and little evidence of learning processes can be found in the national evaluations. In fact, the adoption of the new strategy was driven by political bargaining rather than by learning from the weaknesses and successes of the last five years.“ (de la Porte/Pochet 2004: 73)

Lernprozesse sind aber, insbesondere auf der politischen Ebene, sehr voraussetzungsvoll. Lernen ist nur möglich, wenn keine starken Interessen vorhanden sind, die den Lernintentionen entgegenstehen, oder diese Interessen zurückgedrängt werden können. Dazu ist es zum einen notwendig, dass bereits existierende Politiknetzwerke verändert werden, und zum anderen, dass vorhandenes Wissen destabilisiert wird. Oft bedingen sich beide Seiten wechselseitig, da bestehende Netzwerke auf bestimmten Grundüberzeugungen („core beliefes“) 114

aufbauen, wodurch sich wechselseitig verstärkende Beziehungsmuster bilden, die nur schwer von außen oder innen infrage gestellt werden können. Im Gegenteil, Zensur und Ausschließungsprozeduren verhindern, dass sich neues Wissen verbreitet bzw. neue Akteure Zugang erlangen. Solange ein unabhängiges Monitoring abgeblockt wird, können politisch machtvolle Akteure auf ihren Überzeugungen beharren und Kritik relativ problemlos ignorieren, auch wenn sich angesichts der Zunahme von Arbeitslosigkeit ein beschäftigungspolitisches Desaster oder eine Verstärkung geschlechtsspezifischer Ungleichheiten abzeichnet. Trotz dieser Schwierigkeiten trägt die EBS nach Experteneinschätzung dazu bei, bestehendes Wissen zu verändern. Dies geschieht zunächst dadurch, dass Personen (vor allem Regierungsvertreterinnen und -vertreter) mit unterschiedlichen Meinungen in Situationen zusammengebracht werden, die das Aushandeln von Meinungsverschiedenheiten und Problemen erfordern. Akteure werden auf der europäischen Ebene gezwungen, Ziele und politische Maßnahmen gemeinsam neu zu definieren und sich mit den besten Politiken in einem Bereich auseinanderzusetzen. Dadurch werden gute Erfahrungen über den unmittelbaren nationalen Rahmen hinaus verbreitet. Letztlich kann man zumindest die Tendenz erkennen, dass die EBS Grenzen zwischen der Politik und anderen Stakeholdern im Feld der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik verändert und bestehende Politiknetzwerke sich rekonfigurieren. Welche Konsequenzen daraus für die nationale Politik folgen, ist jedoch mehr als offen. Die Erfahrungen der ersten fünf Jahre haben deutlich gezeigt, dass für eine tatsächliche Annäherung verbindliche Kriterien ins Spiel gebracht werden müssen, damit den Worten auch Taten folgen. Insofern zeichnen sich erste zentrale Lernerfahrungen ab: „Finally, in 2001 the guidelines for the first time set numerical targets for increasing participation of working age adults in the workforce. While these targets quantify goals previously set forth, the addition of numerical targets suggests that the participants in the EES have learned that action is more likely to occur when specific targets of this nature are established.“ (Trubek/Mosher 2001: 16)

Die europäische Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik kann am ehesten als ein Mix aus hierarchischer Steuerung (durch Programme und Gesetze), Verhandlungen (innerhalb der EU, zwischen EU und den Nationalstaaten, zum Teil inklusive der Sozialpartner, innerhalb der Nationalstaaten zwischen verschiedenen Ministerien, zwischen staatlicher Verwaltung, Wirtschaft und Politik sowie zwischen den unterschiedlichen Ebenen) und negativer Koordination charakterisiert werden, ohne dass eine Ausrichtung an den Bedürfnissen von Arbeitnehmern und Arbeitslosen, den unmittelbar Betroffenen einer schlechten Performance der Beschäftigungssysteme, erfolgt. Die Einbeziehung aller relevanten 115

Akteure gilt jedoch als ein zentrales Gestaltungselement der offenen Koordinierungsmethode. Bisher fehlt eine direkte Rückmeldung von Seiten der Betroffenen, da die Beteiligung von Arbeitsloseninitiativen im Rahmen des Partnerschaftsprinzips nicht vorgesehen ist. Formal involviert sind Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände, die in erster Linie die Interessen ihrer eigenen Klientel (Unternehmen und Beschäftigte) vertreten und nicht die Interessen von Arbeitslosen – und nur bedingt gleichstellungspolitische Interessen. 81 Die Ende der 1990er Jahre gegründete Euromarsch-Bewegung, ein europäisches Netzwerk von Erwerbsloseninitiativen, Gewerkschafts-, Antirassismus- und Frauengruppen, versucht außerhalb der offiziellen Politik die Debatte zu beeinflussen. Seit dem Jahr 2000 findet jährlich die „Europäische Versammlung der kämpfenden Erwerbslosen und prekär Beschäftigten“ statt, seit 2002 im Rahmen des Europäischen Sozialforums. Die Gründung des Social Protection Committee auf EU-Ebene kann als Reaktion des politischen Establishments verstanden werden, den zunehmenden sozialen Verwerfungen in Europa Rechnung zu tragen. Die relative Bedeutungslosigkeit dieses Ausschusses für konkrete Entscheidungen zeigt aber deutlich, dass damit nur ein erster Schritt gemacht worden ist, dem noch weitere Schritte folgen müssten, um den Anforderungen einer sozial ausgewogenen Politik gerecht zu werden.

4.2.5

Strategische Optionen

Die Optionen zur Integration von Gleichstellung in die Beschäftigungspolitik haben sich seit Beginn des Luxemburg-Prozesses verändert. Ließ sich bis 2003 eine zunehmende Operationalisierung von Gleichstellungszielen in Form von konkreten Zielvorgaben erkennen, haben sich diese Vorgaben in den letzten beiden Jahren wieder abgeschwächt. Weiterhin Bestand haben die Ziele von Lissabon, die auf eine Erhöhung der Frauenerwerbsarbeit gerichtet sind. Betreuungsziele, wie noch 2003 formuliert, wurden deutlich abgeschwächt. Damit fehlen für die Verbesserung der Vereinbarkeit von Beruf und Familie europaweite Vorgaben, womit dieser Bereich relativ vage bleibt. Konkrete Zielvorgaben haben für Akteure auf der nationalen und regionalen Ebene eine eminente Bedeutung. Wenn Ziele nicht erreicht werden, lässt sich 81

116

So fehlt dem Tarifabschluss im öffentlichen Dienst Anfang 2005 jeglicher Bezug auf Beschäftigungsförderung, wie seit langem von einigen Arbeitsmarktexperten gefordert (siehe dazu Grottian et al. 2003). Die zentralen politischen Ziele sind Kostensenkung, Effizienzsteigerung und Besitzstandswahrung.

öffentlicher Druck auf die Verantwortlichen aufbauen. Insofern spielt es eine große Rolle, ob die vereinbarten Ziele eine wirkliche Herausforderung für die Regierungen darstellen. Mit Blick auf die Lissabonziele kann das bezweifelt werden, weil die Beschäftigungsquote noch nichts darüber aussagt, ob es sich um eine existenzsichernde oder um eine prekäre Beschäftigung handelt. Solange die Regierungen bei den Verhandlungen um konkrete Vorgaben im Europäischen Rat weitgehend unter sich bleiben, ist mit moderaten Zielvorgaben zu rechnen. Umso wichtiger ist die Einbeziehung der Sozialpartner und vor allem der Zivilgesellschaft. Für Gleichstellungsziele haben sich auf Regierungsebene bisher nur die nordischen Länder, allen voran Schweden, stark gemacht. Ein zweiter wichtiger strategischer Ansatzpunkt ist in der Transparenz des offenen Koordinierungsmechanismus zu finden. Nur wenn die Situation der Mitgliedstaaten anhand geschlechtersensibler Daten verglichen werden kann, besteht die Möglichkeit, Handlungsdruck in Richtung einer besseren Umsetzung der europäischen Politik mit Blick auf Gleichstellung aufzubauen. Die Indikatoren für die beschäftigungspolitischen Leitlinien sind hierzu prinzipiell gut geeignet. Woran es fehlt, ist eine unabhängige nationale Berichterstattung. Zudem hängt es von den Akteuren vor Ort ab, ob und – wenn ja – wie sie von diesen Informationen Gebrauch machen. Der Eindruck von den bereits erwähnten Schwächen des Modells verstärkt sich dadurch erheblich. Es zeigt sich nämlich, dass die EBS nur in einem begrenzten Rahmen nationale Diskurse beeinflussen kann. 82 „Negative recommendations as expressed in the joint employment reports and the following Council declarations are hardly ever picked up in domestic debate and are almost never commented upon extensively. As a result few home-based journalists and even less citizens will know that there is such a thing as the Luxembourg process and the policy impulses and recommendations are lost on all but those directly involved in the review process.“ (Meyer 2003: 18)

Handlungsdruck entsteht insbesondere in jenen Bereichen, in denen die nationale Situation sehr stark von anderen Ländern abweicht. Dabei macht es einen Unterschied, ob es sich um ein Handlungsfeld handelt, das eine hohe Priorität hat, beispielsweise die Staatsverschuldung, oder nur eine geringe Aufmerksamkeit genießt beispielsweise die Entgeltungleichheit zwischen Frauen und Männern. Im zweiten Fall muss zunächst die Bedeutung für die Politik erhöht werden, bevor ein Verweis auf den europäischen Vergleich die Handlungsrelevanz verbes82

Vgl. hierzu auch de la Porte/Pochet (2002b: 299), die in ihrer abschließenden Bewertung zu dem Schluss kommen, dass Deutschland im Bereich der Beschäftigung kein Interesse an den europäischen Prozessen zeigt.

117

sern kann. Alles in allem zeigt sich, dass die offene Koordinierungsmethode prinzipiell für Akteure vor Ort hilfreich sein kann, um den Politikprozess zu beeinflussen, wenn der europäische Politikprozess nicht nur als Expertendiskurs abläuft. Dazu müsste sich die Kommission aber deutlicher als bisher zu einem nach unten wie oben offenen Politikmodell im Bereich der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik bekennen. Die integrierten Leitlinien bergen hingegen die Gefahr, dass die Ökonomie über soziale Ziele wie Gleichstellung dominiert, wenn hier kein Gegengewicht, z. B. in Form einer wirkungsvollen Gleichstellungspolitik, existiert.

4.3

Gender Mainstreaming als europäische Strategie

In diesem Abschnitt wird kurz die Strategie Gender Mainstreaming auf europäischer Ebene dargestellt. Das für die europäische Politik typische Muster von Programmplanung, Durchführung und Evaluation zeigt sich auch im Bereich der Gleichstellungspolitik. Zunächst wird auf gesetzliche Regelungen und die programmatische Umsetzung eingegangen (Abschnitt 4.3.1), bevor im nächsten Schritt aktuelle Evaluationsergebnisse vorgestellt werden (Abschnitt 4.3.2). Im Rahmen der strategischen Analyse ist hierbei von besonderem Interesse, ob sich starke Umsetzungsmuster abzeichnen, die auf anderen Ebenen als generalisierte Handlungsoptionen genutzt werden können (Abschnitt 4.3.3).

4.3.1

Umsetzung von Gender Mainstreaming

Wie bereits angesprochen, wurde mit dem Amsterdamer Vertrag die Gleichstellung von Frauen und Männern gesetzlich verankerte Grundlage der europäischen Politik (Artikel 2). Zudem wurden GM, d. h. die Förderung der Gleichstellung von Frauen und Männern in allen Politikfeldern (Artikel 3, 2), und die Bekämpfung von Diskriminierungen jeglicher Art (Artikel 13, 1) festgelegt. Diese gesetzlichen Regelungen haben auch Eingang in die Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik gefunden. Neben der im Kontext der EBS verankerten GM-Strategie sind hier vor allem drei Richtlinien gegen Diskriminierungen zu nennen 1. Die „Antirassismusrichtlinie“ fordert die Umsetzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ohne Unterschied der Rasse oder ethnischen Herkunft (2000/43/EG). 118

2. Mit der „Rahmenrichtlinie“ wurde ein Handlungskorridor für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf beschlossen (2000/ 78/EG). 3. Der Grundsatz der Gleichbehandlung von Frauen und Männern im Berufsleben wurde mit der „Geschlechterrichtlinie“ neu gefasst (2002/73/EG). Daneben gibt es weitere gesetzliche Regelungen für die Gemeinschaftspolitik zur Verbesserung der Chancengleichheit, z. B. die Richtlinie „Gleiches Entgelt für Männer und Frauen“, die Richtlinien zur „Gleichbehandlung am Arbeitsplatz im Hinblick auf die soziale Sicherheit oder für selbständige Erwerbstätige“ oder auch die „Rahmenvereinbarung über Teilzeitarbeit“. 83 Daher kann von einer guten rechtlichen Grundlage für eine gleichstellungsorientierte Politik gesprochen werden. Es existieren positive Maßnahmen zur Beseitigung von Ungleichheiten, und geschlechterspezifische Unterschiede sollen seit der Implementierung der Gender-Strategie bei allen Maßnahmen und Initiativen der Union berücksichtigt werden, wie nachfolgende Definition belegt. „L'approche intégrée consiste en la (ré)organisation, l'amélioration, l'évolution et l'évaluation des processus de prise de décision, aux fins d'incorporer la perspective de l'égalité entre les femmes et les hommes dans tous les domaines et à tous les niveaux, par les acteurs généralement impliqués dans la mise en place des politiques.“ (Europarat 1998: 15) 84

Zur Umsetzung dieser Aufgabe wurde mit der Rahmenstrategie und den Vierjahres-Programmen zur Chancengleichheit ein allgemeiner programmatischer Rahmen gesetzt. Über den Fortgang dieser Programme wird einmal pro Jahr Bericht erstattet. So sieht das Programm für den Zeitraum 2001–2005 folgende Schwerpunkte vor: 2001: 2002: 2003: 2004–2005:

83 84

Gleiches Arbeitsentgelt Vereinbarkeit von Familie und Beruf Frauen in Entscheidungsprozessen Geschlechtsspezifische Stereotype, einschließlich der in der Rahmenstrategie genannten Themen (vgl. EuKom 2000)

http://europa.eu.int/comm/employment_social/equ_opp/rights_de.html (12.05.2004). „Gender Mainstreaming besteht in der (Re-)Organisation, Verbesserung, Entwicklung und Evaluierung der Entscheidungsprozesse, mit dem Ziel, daß die an politischer Gestaltung beteiligten AkteurInnen den Blickwinkel der Gleichstellung zwischen Frauen und Männern in allen Bereichen und auf allen Ebenen einnehmen.“ (Krell et al. 2000: 5)

119

Für diese Schwerpunkte werden Finanzmittel für Organisationen, die im Bereich der Gleichstellung von Frauen und Männer tätig sind, zur Verfügung gestellt. Im Jahr 2002 wurden beispielsweise 18 Projekte ausgewählt und mit insgesamt 7,5 Mio. Euro bezuschusst (EuKom 2003f: 23). Vorgesehen sind Maßnahmen zur Sensibilisierung, und Analyse gleichstellungsrelevanter Faktoren, zur Sammlung statistischer Daten sowie Netzwerke und Erfahrungsaustausch auf Gemeinschaftsebene (EuKom 2000). Im Bereich der Arbeitsmarktpolitik ist mit der Gemeinschaftsinitiative EQUAL ein weiteres Programm zur „Bekämpfung von Ausgrenzung, Diskriminierungen und Ungleichheiten jeglicher Art im Zusammenhang mit dem Arbeitsmarkt“ hinzugekommen, das EU-weit Mittel für eine chancengleichheitsorientierte Arbeitsmarktpolitik bereitstellt. Da hier nur die Förderung transnationaler Entwicklungspartnerschaften vorgesehen ist, zählt die Unterstützung von Vernetzungen innerhalb von Regionen und zwischen verschiedenen Regionen zu einem vorrangigen Ziel. EQUAL zeigt jedoch auch die Kehrseite der aktuellen Politik: Die frauenpolitische Ausrichtung geht zunehmend verloren, an ihre Stelle tritt eine eher allgemeine Forderung nach Beseitigung von Diskriminierungen aller Art. Dies kann als ein Rückschritt betrachtet werden, da die Erfahrung zeigt, dass konkrete, möglichst mit quantitativen Zielvorgaben unterlegte Maßnahmen bessere Realisierungschancen haben als relativ vage formulierte Programme. Auf institutioneller Ebene sind mehrere Gremien geschaffen worden, die für die Umsetzung von GM und die Verbesserung der Chancengleichheit verantwortlich sind. 1995 wurde eine Kommissarsgruppe zur Chancengleichheit eingerichtet. Diese Gruppe ist sowohl als politischer Motor für die Einhaltung der Geschlechtergleichstellung bei der Durchführung von EU-Politiken zuständig als auch bei der internen Reform der Kommission. Sie gibt Empfehlungen ab und trifft sich einmal jährlich mit Vertreterinnen und Vertretern des Europäischen Parlaments, des Rates, des Beratenden Ausschusses für Chancengleichheit und mit der Europäischen Frauenlobby. Der Beratende Ausschuss für Chancengleichheit von Frauen und Männern (Advisory Committee on Equal Opportunities) nimmt regelmäßig zu den Gemeinschaftspolitiken im Hinblick auf Gleichstellungsfragen Stellung. Weitere Gleichstellungsgremien sind der Ausschuss für die Umsetzung des Begleitprogramms der Rahmenstrategie zur Geschlechtergleichstellung 85 und die Gleichstellungsgruppe der Vertreterinnen und Vertreter aller Kommissionsdienststellen (Interservice Group on Gender Equali-

85

120

Committee set up to implement the programme relating to the Community Framework Strategy on Gender Equality

ty). Auf der europäischen Ebene lassen diese vielfältigen institutionellen Umsetzungsstrukturen durchaus ein Top-down-Prinzip in der EU-Kommission erkennen.

4.3.2

Bewertung der bisherigen Gender-Politik

Auf der Frühjahrstagung des Europäischen Rates im Jahr 2004 legte die Kommission einen „Bericht zur Gleichstellung von Frau und Mann 2004“ vor. Hierin werden zwar Fortschritte auf dem Weg zur Gleichstellung von Frauen und Männern in allen Mitgliedstaaten konstatiert, allerdings gibt es nach wie vor sehr große Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten und erheblichen Nachholbedarf in den meisten strategischen Bereichen. „Das geringe Tempo der Fortschritte kann Europas Wettbewerbsfähigkeit beeinträchtigen. […] Unabdingbare Voraussetzung für die Verwirklichung dieses Ziels [Lissabon-Ziel] sind jedoch die aktive Arbeitsmarktbeteiligung der Frauen und der Abbau der in verschiedenen Bereichen bestehenden geschlechtsspezifischen Unterschiede.“ (EuKom 2004: 2)

Gefordert werden weitergehende Maßnahmen zum Abbau der Ungleichheiten auf dem Arbeitsmarkt in Bezug auf Beschäftigung und Arbeitsentgelt, die Verbesserung der Vereinbarkeit von Familie und Beruf sowie auf die Förderung einer ausgewogenen Vertretung von Männern und Frauen in Entscheidungsprozessen, um die zentralen Punkte des Berichts zu nennen. Damit wird eine Agenda angesprochen, wie sie schon seit mehreren Jahren formuliert wird. Ein Blick auf zurückliegende Evaluationen und Stellungnahmen sowie auf den Gleichstellungsbericht 2006 verstärkt den Eindruck, dass sich die EU seit fast einem Jahrzehnt mehr oder weniger im Kreis dreht, was die Gleichstellung von Frauen und Männern betrifft. Eine Stellungnahme des Gleichstellungsausschusses aus dem Jahr 2002 zur Umsetzung von GM in der EU-Politik hebt die Bedeutung einer zielorientierten, systematischen und koordinierten Politik zur Verbesserung der Gleichstellung hervor und fordert eine stärkere Unterstützung durch die höchsten Ebenen und einen systematischen GM-Ansatz. Als eines der Haupthindernisse für die mangelnde Umsetzung wird der fehlende politische Wille ausgemacht. Die gesetzlichen Maßnahmen im Amsterdamer Vertrag haben aus Sicht des Ausschusses nicht ausgereicht, um das Thema prominent in der Zielhierarchie der europäischen Politik zu positionieren. Daher werden verstärkte Anstrengungen gefordert; insbesondere sollten alle relevanten Akteure in die Erstellung der Rahmenstrategie und die jährlichen Arbeitsprogramme einbezogen werden. 121

„Participation and consultation underpin commitment to gender mainstreaming. They contribute to transparency and accountability in the policy process and are indispensable features of democracy and good governance.“ (Advisory Committee on Equal Opportunities for Women and Men 2002a: 10; Hervorhebung im Original)

Für die Umsetzung des Gender-Ansatzes fordert dieser Ausschuss im Bereich der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik eine europäische gleichstellungspolitische Vision, auf deren Grundlage Benchmarks entwickelt werden können, um die Ergebnisse (Outcomes) der EBS mit Blick auf Gleichstellung bewerten zu können. Diese Vision fokussiert sehr stark auf die gleichberechtigte Teilhabe aller am Arbeitsmarkt. Im Sinne eines Adult-Worker-Modells müssen alle Menschen unabhängig von ihrem Geschlecht und ihren Lebensumständen die Möglichkeit eines lebenslangen Zugangs zum Arbeitsmarkt haben. Sechs der neun Kriterien haben einen mehr oder weniger starken Bezug zur gleichberechtigten Beschäftigung von Frauen und Männern. Weitere Punkte umfassen die Teilhabe an Entscheidungen, die Unabhängigkeit und Entscheidungsautonomie sowie den Abbau von Stereotypen. Damit zeichnet sich ein Gleichstellungsverständnis ab, das primär auf Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik ausgerichtet ist. Der folgende Kasten fasst die Schlüsselelemente dieser Gleichstellungsvision zusammen (zitiert nach Advisory Committee on Equal Opportunities for Women and Men 2002b: 2): • • • •

• •

• •

•

122

an equal division of paid and unpaid work between women and men an equality of access to decision making and power a shared capacity for independence, both in economic terms and the public arena, and in terms of care and the private arena equal pay and equal quality of work for men and women with improved conditions of employment particularly for those currently in low paid and/or low status work a recognition of difference that eliminates gender stereotypes a lifetime career perspective that allows movement in and out of the workforce and between full-time and part-time work without disadvantage provision for training and educational opportunity which take into account the different situations of men and women development of a working environment based on an organisation of work and working arrangements which facilitate care and other responsibilities of women and men provision of a diversity of employment opportunities across sectors and geographical regions on both a part-time and full-time basis

Aus Sicht des Ausschusses sollte ein weitergehender Rahmen für die Implementierung von GM auf EU-Ebene geschaffen werden, um die Wissensgrundlage über geschlechterspezifische Ungleichheiten zu verbessern. Zudem sollten alle Mitgliedstaaten verpflichtet werden, über Fortschritte in den Schwerpunkten der EBS im Hinblick auf Gleichstellung zu berichten. Weitere Umsetzungsmechanismen betreffen aus dieser Perspektive gendersensible Indikatoren, die auch strukturelle Unterschiede erfassen, und gleichstellungsorientierte Ziele in allen Handlungsprioritäten (ebd.: 6 f). Der Ausschuss hat mit dieser Stellungnahme weitreichende Vorschläge unterbreitet, wie der Gender-Ansatz von der Kommission stärker als bisher in der europäischen Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik verankert werden könnte. Einziges Problem: Wenn der politische Wille auf vielen Ebenen fehlt, reicht es in aller Regel nicht aus, an die politisch Verantwortlichen Appelle zu richten. Ohne Bezug auf eine (europäische) Zivilgesellschaft, die in der Lage ist, eine aktive und gestaltende Rolle in der europäischen Politik einzunehmen, bleibt die gut gemeinte Arbeit progressiver Akteure im Mehrebenensystem vom „good will“ der EU-Kommission bzw. der Kommissarinnen und Kommissare in den verschiedenen Generaldirektionen und dem Europäischen Rat, d. h. den nationalen Regierungen, abhängig. Eine Auswertung der EBS im Hinblick auf die Verbesserung der Chancengleichheit von Frauen und Männern kommt zu ähnlich ernüchternden Ergebnissen. So ist zwar die Sichtbarkeit von GM und Gleichstellungspolitik durch die EBS in den Mitgliedstaaten vor allem zu Beginn des Luxemburg-Prozesses deutlich erhöht worden, die Umsetzung in die Praxis sei jedoch nur schleppend vorangekommen (EuKom 2002a: 5). Die Lohnunterschiede zwischen Frauen und Männern haben sich beispielsweise in den Jahren 1999–2004 EU-weit nur um einen Prozentpunkt angenähert (EuKom 2006: 16), obwohl sich die Mitgliedstaaten bereits 1999 zu aktiven Maßnahmen zur Beseitigung des Lohngefälles verpflichtet hatten. Es kann also kaum verwundern, dass die wenigsten Mitgliedstaaten eine Bewertung ihrer Politiken zur Verringerung von Ungleichheiten tatsächlich durchgeführt haben. In einigen Ländern hat sich die Situation trotz allem leicht zugunsten von Frauen verbessert, wobei die Auswirkungen der Leitlinien eher gering veranschlagt werden. In den hier untersuchten Ländern ist dieser positive Trend ausgeblieben: In Schweden gab es keine Veränderung und in Deutschland die bereits angesprochene negative Entwicklung. „In most Member States the principal reason for the reduction of the gender gap in employment is the increased participation of women in the labour market due to economic growth rather than the implementation of the Employment Guidelines.“ (EuKom 2006: 16)

123

Eine Befragung von Arbeitsmarkt- und Gender-Expertinnen und -Experten in allen EU-Mitgliedstaaten zeigt deutliche Gemeinsamkeiten im Hinblick auf Umsetzungsschwierigkeiten, aber erhebliche Unterschiede bei konzeptionellen Grundlagen und Einschätzungen des Gender Impacts der EBS. Als größtes Hindernis werden gesellschaftliche und soziokulturelle Gründe genannt. Die traditionellen Geschlechterrollen, nach denen Männer die Erwerbsfunktion innehaben, spielen in den meisten Ländern zumindest in den Köpfen noch eine entscheidende Rolle. Weibliche Erwerbsarbeit wird in aller Regel als zusätzliche untergeordnete Einkommensquelle eines Familienhaushalts betrachtet, selbst wenn es sich faktisch längst anders darstellt. Das heißt: Auch dort, wo Frauenerwerbsarbeit eine notwenige und gleichrangige Quelle für das Familieneinkommen ist, wird sie geringer bewertet als die vergleichbare männliche Erwerbsarbeit. Diese generelle Einstellung hat auch Auswirkungen auf die Qualität von sogenannten Frauenarbeitsplätzen. Die EBS kommt hier nur sehr langsam voran. Nicht zuletzt die geringe Verbreitung von Gender-Wissen und des GM-Ansatzes jenseits der unmittelbaren Expertinnen und Experten kann als weiteres Hemmnis für den Implementationsprozess angesehen werden. Auch hier deutet sich an, dass die EBS kaum mittelbare Wirkungen auf die nationalen und regionalen Politikmuster entfaltet. Die unzureichende Verbreitung von GM wird von den Befragten vor allem auf die Sperrigkeit des Begriffs zurückgeführt. „Unable to penetrate an English term which is too concise to be explicit, many people do not translate it and use the English term in the same way as they would use an abbreviation, without really trying to understand everything it can mean and imply; sometimes they use translations into their own language or expressions which only partly cover the concept.“ (OPTEM 2002: 7)

Als Lösung für dieses Problem wird eine umfangreiche Erklärung des Begriffs vorgeschlagen, so als ob es sich lediglich um ein Verständigungsproblem handeln würde. Zumindest in Deutschland – und die Befragung belegt hier eine weitgehende Übereinstimmung mit den anderen Mitgliedstaaten – liegt die Sperrigkeit nicht am englischen Begriff als solchem. Vor allem in technischen Bereichen verbreiten sich englische Begriffe meist rasend schnell, ohne dass je Klagen darüber laut würden. Die Sperrigkeit, so die Vermutung, hat vielmehr mit dem bereits erwähnten traditionellen Rollenverständnis zu tun. Viele Menschen sehen durch den Gender-Ansatz ihr eigenes Rollenverständnis infrage gestellt, was bei etlichen zu unmittelbaren Abwehrreaktionen führt, die noch dadurch verstärkt werden, dass der Ansatz als „Frauenpolitik“ wahrgenommen wird. Rationale Strategien wie Sensibilisierungs- oder Bildungsmaßnahmen hel124

fen daher – so ist zu vermuten – nur dort weiter, wo das Konzept bereits auf offene Ohren stößt, nicht aber, wenn eine starke Ablehnung vorherrscht. Im Frühjahr 2006 legte die EU-Kommission einen neuen Fahrplan für die Gleichstellung von Frauen und Männern (EuKom 2006) vor, der sechs Schwerpunktthemen enthält, in denen die Kommission in den kommenden fünf Jahren aktiv werden will. Mit Blick auf den Arbeitsmarkt sind drei Schwerpunkte von besonderem Interesse: 1. Im Bereich „gleiche wirtschaftliche Unabhängigkeit“ soll GM verstärkt und besser überwacht werden. Im Jahr 2007 wurde eine Mitteilung zu den Einkommensunterschieden von Frauen und Männern veröffentlicht. Für das Jahr 2010 ist ein Bericht zur Umsetzung der Gleichbehandlungsrichtlinie geplant. Zudem sollen Frauen verstärkt bei der Unternehmensgründung gefördert werden. 2. Im Bereich „Vereinbarkeit von Beruf und Privatleben“ hat die Kommission 2006 eine Mitteilung zur demografischen Entwicklung veröffentlicht; u. a. sollen die in Barcelona verabschiedeten Kinderbetreuungsziele über die Strukturfonds und Good-Practice-Beispiele gestärkt werden. 3. Der Abbau von „Geschlechterstereotypen“ soll bei der Bildung und Ausbildung, in der Kultur sowie am Arbeitsmarkt durch GM und spezifische Maßnahmen vorangebracht werden. Für alle sechs Handlungsbereiche sind Indikatoren vorgesehen, mit deren Hilfe der Prozess bewertet werden soll. Ein Teil der Indikatoren muss noch entwickelt werden. Unklar ist bisher, wie das Monitoring erfolgen soll und welche Konsequenzen daraus folgen, wenn Mitgliedsländer die gesteckten Ziele nicht erreichen. Für den Zeitraum der „Roadmap“ hat die EU-Kommission keine neuen Gesetzesinitiativen vorgesehen. Es kann somit nicht verwundern, dass dieses Strategiepapier für die Gleichstellung von Frauen und Männern zwar prinzipiell durchweg positiv aufgenommen wird, aber insbesondere, was den Konkretisierungsgrad der Vorschläge und die Mechanismen der Umsetzung betrifft, von den Gleichstellungsakteuren, allen voran der Europäischen Frauenlobby, heftig kritisiert wird. Diese kurze Zusammenfassung gibt erste Hinweise, woran die Umsetzung krankt. Obwohl die Ziele der vorangegangenen Strategie nicht wirklich erreicht werden konnten und der Umsetzungsprozess eine Reihe von Schwächen offenbarte, zeigen sich in der aktuellen Strategie keine verstärkten Bemühungen oder neuen verbindlicheren Governance-Ansätze. Es deutet sich an, dass der Politik125

prozess wenig transparent und wenig partizipativ gestaltet ist, womit vermutlich ein grundsätzlicher Mangel der europäischen Politik angesprochen ist. Vielmehr entsteht der Eindruck, dass der aktuelle Status quo eher verwaltet denn verändert werden soll – mit Blick auf Gleichstellung kein sehr ermutigender Befund.

4.3.3

Strategische Optionen

Seit Ende der 1990er Jahre kann von einer systematischen Strategie zur Implementierung von Gender Mainstreaming auf europäischer Ebene gesprochen werden. Der Prozess setzt aber vorwiegend auf weiche Steuerungsinstrumente. Erst mit Verabschiedung der sogenannten Antidiskriminierungsrichtlinien ist ein klarer rechtlicher Rahmen geschaffen worden, der die Gleichstellungspolitik in den Mitgliedstaaten voranbringen soll. Für Akteure auf der nationalen Ebene besteht die Möglichkeit, an den europäischen Diskurs anzuknüpfen, zumal er eng mit dem wirtschaftlichen Entwicklungsdiskurs verbunden ist. Gleichstellung ist in europäischer Perspektive ein Mittel unter anderen, um die Europäische Union für die Herausforderungen der Globalisierung zu stärken. Dabei zielt die EU-Kommission auf eine stärkere Verzahnung von Wirtschafts- und Sozialpolitik. Woran es fehlt, sind wirkungsvolle Steuerungsinstrumente, damit den Worten auch Taten folgen. So kann es nicht verwundern, dass die Evaluation der bisherigen Umsetzung eher unbefriedigend ausfällt. Mit der unzureichenden Implementierung auf europäischer Ebene verringert sich der Druck auf die Verantwortlichen der nachfolgenden Ebenen, Gleichstellungsorientierung zu einem Grundprinzip des politischen Handelns zu machen. Aus der bisherigen Analyse zeigt sich eines sehr deutlich: Die europäische Ebene hat zwar den Ball der V. Weltfrauenkonferenz aufgenommen und begonnen, ihn auf der europäischen Ebene ins Spiel zu bringen. Es fehlen aber Governance-Formen, die die nationalen Regierungen unter Handlungsdruck setzen. Den gleichstellungspolitischen Akteuren vor Ort kommt weiterhin die Hauptaufgabe zu, die Strategie in die Praxis umzusetzen. Dafür können sie nur begrenzt auf europäische Handlungsoptionen zurückgreifen. Wie die Definition von GM zeigt, soll die Umsetzung des Gender-Ansatzes in einer Vielzahl von Themenfeldern und Handlungsbereichen parallel erfolgen. Bei geringen personellen Ressourcen und wenig Unterstützung von oben könnte die Wirkung des Handlungsansatzes allerdings sehr schnell verpuffen. Als effektiver könnte sich eine Strategie erweisen, die gezielt Schwerpunkte setzt und bestimmte Bereiche zunächst unberührt lässt, um die wenigen Ressourcen nicht 126

sofort aufzubrauchen, ohne einen sichtbaren Erfolg zu erzielen. Hierfür sind überprüfbare Ziele notwenig, wie sie auch im Rahmen der EBS formuliert sind. Auch wenn eine solche partikulare Strategie nicht unproblematisch ist, da als Folge einer fokussierten Umsetzung das eigentliche Ziel, die Gleichstellung von Frauen und Männern, aus dem Blick geraten kann, bietet sie in bestimmten Konstellationen zumindest eine Chance, die Thematik anzustoßen. Der Gleichstellungsbericht 2006 kann mit seinem Fokus auf zwei inhaltliche Schwerpunkte (Wachstum und Beschäftigung, Vereinbarkeit) sowie auf institutionelle Mechanismen so verstanden werden. Offen bleibt die Frage, wie mit Situationen umzugehen ist, in denen seitens der Verantwortlichen eine starke Ablehnung gegenüber Gleichstellungspolitik besteht. Die europäische Gender-Strategie hat hierauf bisher noch keine adäquate Antwort gefunden.

127

5.

Gender Mainstreaming auf der nationalen Ebene

In Kapitel 4 wurden die Governance der EU und die Governance-Formen der europäischen Arbeitsmarkt-, Beschäftigungs- und Gleichstellungspolitik kurz dargestellt. Es zeigte sich, dass die europäische Ebene in diesen Politikfeldern weitgehend weichen Steuerungselemente vertraut und die Verantwortung für die Umsetzung den nationalen Akteuren zuweist. Auf der supranationalen Ebene wird vor allem ein gemeinsamer diskursiver Rahmen geschaffen, der mittelfristig eine Annäherung der nationalen Politiken bewirken soll. Dazu sollen grundlegende nationale politische Rahmenstrategien und die damit verknüpften politischen Praktiken mit Hilfe transnationaler Diskurse in den unterschiedlichen politischen Feldern beeinflusst werden. Steuerungsformen sind hierbei Leitlinien und Empfehlungen sowie ein Benchmarking nationaler Programme. Der englische Ausdruck „naming and shaming“ bringt den zugrunde liegenden Steuerungsmechanismus sehr gut zum Ausdruck. Im folgenden Kapitel sollen nun die Wirkungen dieser europäischen Governance auf die nationale Politik in Schweden und in Deutschland untersucht werden. Dazu wird zunächst kurz die Geschichte der Gleichstellungspolitik in beiden Ländern skizziert. Anhand der fünf Indikatoren wird die Analyse der Umsetzung von GM in Schweden und Deutschland durchgeführt (Abschnitte 5.2 und 5.3). Im Anschluss daran werden die Formen verglichen und ihre Gleichstellungswirkung mit Hilfe empirischer Daten analysiert (Abschnitt 5.4). Dabei wird auch geprüft, ob und – wenn ja – wie die Europäische Beschäftigungsstrategie auf diesen Prozess eingewirkt hat und welche Konsequenzen sich daraus für die europäische Governance ergeben. Die beiden regionalen Fallstudien werden im darauffolgenden Kapitel 6 behandelt.

5.1

Gleichstellungspolitik in Schweden und Deutschland

Gender Mainstreaming ist eine neue gleichstellungspolitische Strategie, deren nationale Umsetzung in den Bahnen der historisch ausgeprägten Institutionen 129

und Diskurse der Auseinandersetzungen um die Gleichstellung zwischen Frauen und Männern stattfindet. Diese unterschiedlichen historischen Ausgangsbedingungen sollen im Folgenden kurz beschrieben werden, da sie in Form von generalisierten Handlungsoptionen vermutlich einen erheblichen Einfluss auf den Umsetzungsprozess ausüben. Die Handlungsmöglichkeiten basieren auf dem jeweils vorherrschenden sozialpolitischen Leitbild, das bestimmte Entwicklungsmöglichkeiten besonders heraushebt, weshalb im Anschluss an den geschichtlichen Abriss das jeweilige Erwerbsmodell kurz skizziert wird.

5.1.1

Gleichstellung in Schweden

Schweden setzt die Gleichstellungspolitik seit Mitte der 1990er Jahren sehr erfolgreich um. Insbesondere existieren vielfältige institutionelle Regelungen, die zu einer Verbesserung der Chancengleichheit von Frauen und Männern beitragen sollen. Diese institutionellen Errungenschaften sind in Auseinandersetzungen mit dem Establishment von den schwedischen Frauen- und Gleichstellungsakteuren erreicht worden (Hernes 1989: 147). Ein kurzer Blick auf die Geschichte soll zentrale generalisierte Handlungsoptionen für gleichstellungspolitische Akteure verdeutlichen.

5.1.1.1 Geschichte der Gleichstellungspolitik In den 1960er Jahren entstand durch die zunehmende Nachfrage der Wirtschaft nach qualifizierten Arbeitskräften ein situatives Handlungsfenster für die Ausweitung der Frauenerwerbsarbeit. 86 Dieses Handlungsfenster konnte von frauenund gleichstellungspolitischen Akteuren vor allem dank eines wachsenden Bedürfnisses der Frauen nach wirtschaftlicher Unabhängigkeit genutzt werden. Für einen kurzen Zeitraum gelang es den frauenpolitischen Akteuren in den 1970er Jahren, ihre Interessen an der Emanzipation der Frauen mit dem staatlichen Interesse an einer prosperierenden Wirtschaft zu verknüpfen. Selbst die Industrie und die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber unterstützten dieses Anliegen eine Zeitlang durch die Finanzierung der AKN (Arbeitsmarktfrauenkomitees) und spielten eine aktive Rolle in diesen Gremien.

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Im Vergleich zu den Männern kam es im Zeitraum 1963–1983 zu einer deutlichen Zunahme der Erwerbsbeteiligung von Frauen um 17,5 % (Schettkat 1987: 170). Besonders beachtlich ist hier der Anstieg der Erwerbsbeteiligung von Frauen mit Kindern um fast 40 % (ebd.: 176).

„The ‚policy entrepreneurs‘ had propagated their ideas in all sorts of contexts and had overcome some of the resistance. They had created a discourse and opened new channels to the centres of power. And the ‘policy window’ could be opened with the aid of the government’s long-term investigations where it was maintained that there would be an upward trend in the Swedish economy if only the need for manpower could be satisfied.“ (Florin/Nilsson 1999: 71)

Die neu gewonnenen Handlungsoptionen konnten trotz sich verändernden Rahmenbedingungen in den 1970er Jahren (Ölkrisen zwischen 1974 und 1982) aufrechterhalten werden, weshalb keine großen Rückschritte bezüglich der Integration von Frauen ins Erwerbsleben zu verzeichnen waren. Was jedoch einsetzte, war ein eher zurückhaltendes politisches Engagement und ein nachlassendes Engagement der Sozialpartner. „These vague and noncommittal formulations [bezüglich Gleichstellung] indicate that the labour market organisations have not paid attention to, or taken seriously, the criticism that has been levelled against them over the years for their lack of interest in promoting gender equality work at work.“ (Pincus/van der Ros 1999: 216)

Mitte der 1970er Jahre wurde dieses Thema als eigenes Politikfeld innerhalb der sozialdemokratischen Partei etabliert. Olof Palme richtete eine Regierungskommission zu Gleichstellung (Jämställdhet) unter seinem Vorsitz ein, wodurch dem Thema von Beginn an ein hoher Status verliehen wurde (Florin/Nilsson 1999: 15). Aufgrund der nachfolgenden Integration des Gleichstellungsthemas in die staatliche Agenda sprechen einige Autorinnen und Autoren mit Blick auf Schweden auch von „Staatsfeminismus“ (Kurpjoweit 1997: 218; vgl. auch Hernes 1989). Eine solche Sichtweise unterschlägt allerdings die konkreten Auseinandersetzungen sowohl innerhalb der Sozialdemokratie als auch innerhalb der schwedischen Gesellschaft. „There existed, however, inbuilt conflicts within the top levels of the Social Democratic Party, between on the one hand a political establishment strongly coloured by male academics married to working wives Erlander, Wigforss, Myrdal, Palme and on the other side trade union leaders representing a more traditional view of women.“ (Florin/Nilsson 1999: 38)

Der Erfolg hängt vermutlich auch mit einem – trotz erheblicher inhaltlicher Differenzen – eher pragmatischen Umgang mit Fragen der politischen Einflussnahme zusammen. Die Akteure waren im Vergleich zu anderen Ländern eher bereit, ihre ideologischen Unterschiede gemeinsamen Zielen unterzuordnen und pragmatische Kompromisse einzugehen, um politische Entwicklungen auf den Weg zu bringen. Das größere Ziel der Gleichstellung von Frauen und Männern und die unterschiedlichen diskursiven Ausprägungen wurden dabei jedoch nicht

131

aus den Augen verloren. Die ehemalige Justizministerin Anna-Greta Leijon bringt das auf den Punkt: „Many unholy alliances were formed between groups with equality ideologies and the employers’ need of a labour force a sort of marriage between labour, capital, the civil service and radical politics. The expanding municipal sector needed workers at the same time as young radical women were entering the labour market. Things could be achieved, resources existed in abundance.“ (Florin/Nilsson 1999: 68)

Im Bereich der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik entwickelte sich die AMS 87, die nationale Arbeitsmarktbehörde in Schweden, zu einer Protagonistin für Gleichstellungspolitik auf dem Arbeitsmarkt. Dieser Prozess ist vor allem dem unnachgiebigen Engagement von einzelnen Frauen zu verdanken, die versuchten, Unterstützung für ihre Politik auch von den Männern in der Behörde zu erlangen. „If Ingeborg didn’t win strong support for a decision among all those who might be against it, she didn’t want to proceed – a commendable strategy – otherwise we wouldn’t have got anywhere.“ (Interview mit Britt-Marie Lepp 88 12.11.1997, zitiert nach Florin/Nilsson 1999: 32)

Die Entwicklungen der 1960er und 1970er Jahre können daher nicht allein auf die Top-down-Regulierung von Seiten der Regierung und der nationalen Organisationen zurückgeführt werden, sondern zeigen auch die ausgeprägte Fähigkeit von Frauen, sich in der Politik und in den zentralen Organisationen für ihre Belange einzusetzen. Über den Weg der Politisierung von Gleichstellungsfragen haben sich die schwedischen Frauen in den 1970er Jahren Einfluss auf die stattfindenden Wohlfahrtsstaatsreformen erkämpft. Wichtig war in diesem Kontext die Radikalisierung durch die Gruppe 8 89, weil dadurch erheblicher Druck auf die organisierten Frauen und die etablierten Parteien entstanden ist (Bergqvist 2003: 11).

87

88 89

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„Das Zentralamt für Arbeit, AMS, ist die zentrale Behörde der Arbeitsmarktpolitik. In jeder Provinz gibt es einen Provinzialarbeitsausschuss. Die Vorstände von AMS und die Provinzialarbeitsausschüsse fassen Beschlüsse in übergreifenden Fragen. AMS erteilt Richtlinien und Aufträge an die Provinzialarbeitsausschüsse, verteilt Mittel und verfolgt die Arbeit in den Provinzen.“ (www.ams.se/RDFS.asp?L=31126) (15.04.2005) Ingeborg Jönsson und Britt-Marie Lepp waren in den 1960 Jahren im AMS beschäftigt und wurden dort „die Suffragetten aus dem vierten Stock“ genannt. Die „Gruppe 8“ war die zentrale Organisation der unabhängigen Frauen, die auch mit subversiven Strategien wie Kampagnen in Wohngegenden und Betrieben arbeiteten; unterstützte aber darüber hinaus reguläre Gewerkschaftsarbeit wie Streiks. Auseinandersetzungen mit den Frauen in den Parteien drehten sich um die Frage der „richtigen“ Artikulationsebene für Frauenpolitik (Parlament oder Straße) (Eduards 1997: 12).

Wichtige Meilensteine der schwedischen Gleichstellungspolitik sind das Individualbesteuerungsgesetz von 1971 und die Elternzeitregelungen ab 1974. Auch wenn diese Neuerungen keine unmittelbare Wirkung auf konkrete Entscheidungsprozesse hatten, wirkten sie sich sowohl auf individuelle als auch auf kollektive Handlungsspielräume aus. Vor allem für Frauen mit einem Kind unter sieben Jahren zeigten sich Ende der 1970er Jahre positive signifikante Veränderungen mit Blick auf die statistisch ausgewiesene Beschäftigung (Schettkat 1987: 253). Es ist folglich zu vermuten, dass in dieser Gruppe der Anteil von Frauen, die unfreiwillig keiner Erwerbstätigkeit nachgehen, besonders hoch ist. Abgestimmte Regelungen, die das Vereinbarkeitsproblem entschärfen, können daher positive Beschäftigungseffekte nach sich ziehen. Zur Verstärkung gleichstellungspolitischer Regelungen bedurfte es der Veränderung von Entscheidungsroutinen und damit auch einer Verschiebung von Machtstrukturen. So kristallisierten sich in den 1980er Jahren zwei Kritikpunkte an der bisherigen Umsetzung heraus: Zum einen wurde das Fehlen von Verpflichtungenkritisiert, zum anderen die geringen Kompetenzen der Gleichstellungskommission, die zur Überwachung des 1980 verabschiedeten Gleichstellungsgesetzes geschaffen worden war. Mit der Verschärfung der Gleichstellungsregelungen in den 1990er Jahren wurden diese Lücken geschlossen (Maier/ Theobald 2002: 217 f.). Gleichstellungsakteure hatten jetzt eine deutlich bessere Handhabe im Falle der Nichteinhaltung gesetzlicher Vorschriften. Ein robustes einklagbares Verfahren war folglich ein wichtiger Schritt, um Handlungsroutinen zu verändern und den Abbau von Ungleichheiten zwischen Frauen und Männern voranzubringen. Die große Bedeutung frauenpolitischer Akteure in den diskursiven Auseinandersetzungen um Gleichstellung zeigt sich auch nach den Reichstagswahlen 1991 und dem Rückgang des Anteils weiblicher Abgeordnete von 38 auf 34 %. Viele befürchteten einen frauen- und gleichstellungspolitischen Roll-back. Die politischen Debatten entzündeten sich an der Frage, ob die bestehenden Elternzeitregelungen, die Männern und Frauen in Abhängigkeit von ihren Einkommen u. a. eine finanzielle Kompensation im ersten Jahr nach der Geburt gewährleisten, durch ein einkommensunabhängiges Erziehungsgeld ersetzt werden sollten. Die Forderung der Regierung nach einer Neuregelung wurde von den meisten frauenpolitischen Akteuren vehement als frauendiskriminierend zurückgewiesen. Es wurde befürchtet, dass im Zuge dieser Veränderung die Lasten der Erziehungsarbeit wieder stärker auf die Schultern der Frauen geladen werden, wodurch aus feministischer Sicht die ökonomische Unabhängigkeit von Frauen in Ehegemeinschaften gefährdet wäre. Die veränderte Regelung trat nur kurze Zeit

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in Kraft. Nach den Wahlen 1994 wurde sie von der neuen sozialdemokratischen Regierung sofort wieder abgeschafft. Aber nicht nur bezüglich dieser einen gesetzlichen Regelung hatten die verschiedenen Frauennetzwerke Erfolg. In den Kampagnen zu den Wahlen 1994 spielten Themen wie Gleichstellung, Familienpolitik und Wohlfahrtsstaat eine prominente Rolle. Konservative Familienbilder und liberale Vorstellungen einer Verringerung öffentlicher Kinderbetreuung gerieten unter erheblichen Legitimationsdruck. „The reactions during the debates about the care allowance from feminist organizations and actors were a strong signal to the politicians that conservative or neo-liberal ideas about the family and the relationship between the state and the family was not accepted.“ (Bergqvist 2003: 14)

Mit Blick auf die Entwicklung der Gleichstellungspolitik der letzten Jahrzehnte lässt sich feststellen, dass die Exekutive – auch wenn nicht alle Regierungen mit dem gleichen Engagement zu Werke gegangen sind – inzwischen sowohl zentrale Standards gesetzt als auch Strukturen geschaffen hat, die für die Einhaltung dieser Standards sorgen sollen. Des Weiteren gibt es eine kontinuierliche Evaluation des Prozesses und eine Anpassung von gesetzlichen Regelungen und Programmen. Neben diesen positiven Effekten konstatieren einige Beobachterinnen und Beobachter aber auch negative Effekte für die Weiterentwicklung des Gleichstellungsthemas aufgrund weitreichender staatlicher Einflussnahme. Es wird befürchtet, dass durch das staatliche Engagement sich eine bestimmte Vorstellung von Gleichstellung verfestigen und die Weiterentwicklung der Strategien zur Stärkung von Frauen ins Stocken geraten könnte. „Of course it is necessary that decision makers, such as politicians and civil servants, consistently push women’s rights and women’s perspectives. In Sweden the government tends to reduce the responsibility of the citizens and the civil society in all matters and especially when it concerns women’s issues, the outcome of this is, that there are a lot of obstacles raised by the mainstream to hinder frontier movements and persons from creating the next step and to discuss and practice new strategies for women’s empowerment.“ (Björling 1996: 5)

5.1.1.2 Leitbild Die Geschichte der Gleichstellungspolitik in Schweden zeigt, dass sich ein zentraler sozialpolitischer Diskurs herausgebildet hat, der das Hauptaugenmerk auf die existenzsichernde Erwerbsarbeit von Frauen (wenn auch um den Preis der horizontalen Segregation) und Männern sowie auf der gleichberechtigten Teil134

habe von Frauen am politischen Prozess gelegt hat. Die Betonung der wirtschaftlichen Unabhängigkeit für Frauen und Männer als Individuen, das sogenannte Doppelversorgermodell bzw. „Individual Earner-Carer Regime“ (Sainsbury 1999), ist seit den 1970er Jahren Grundlage der schwedischen Arbeitsmarkt-, Familien- und Sozialpolitik und stellt den zentralen gleichstellungspolitischen Hebel dar, wie die schwedische Vizeministerpräsidentin Margareta Winberg auf einer Veranstaltung 90 mit der deutschen Familienministerin Renate Schmidt im Jahr 2003 bestätigte. In Schweden soll jede Person unabhängig von ihrem Geschlecht einer existenzsichernden Erwerbsarbeit nachgehen können. 91 „The vision of equality between the sexes was accordingly focussed especially on work, and the great breakthrough of the sixties for a change in the position of women emerged from the inner core of labour market politics – the trade unions, business and the parties in the labour market.“ (Florin/Nilsson 1999: 35)

Als zentrale gleichstellungspolitische Weichenstellung wird die Veränderung des institutionellen Regimes in Richtung eines Doppelverdienermodells genannt (Thorstendahl 1999: 232). Sozialstaatliche Regelungen wie flächendeckende Kinderbetreuung, Individualbesteuerung, keine Anrechnung des Partnereinkommens bei Arbeitslosigkeit, Elterngeld als Lohnersatzleistung (für ein Jahr werden 80 % des Bruttoeinkommens bezahlt) sind hierbei Kernelemente. Die Sozialpolitik rückt damit gänzlich von einem Zuverdienermodell ab. Jede Person erwirbt eigene Ansprüche, die nicht von den weiteren Lebensumständen (Familie oder Single) abhängig sind. 92 Ein möglichst großer Teil Bevölkerung soll einer möglichst vollzeitnahen Erwerbstätigkeit nachgehen. Ein umfangreiches Gleichstellungsgesetz (seit 1980 mehrmals den veränderten Bedingungen angepasst) ist der strategische Hebel, um im Bereich des Arbeitsmarktes Ungleichheiten zwischen Frauen und Männern zu beseitigen (Bergqvist 2003: 3). Einige Autorinnen und Autoren sehen eine weitere Voraussetzung für den Erfolg in der seit den 1970er Jahren bestehenden diskursiven Strategie, die heterogenen Interessen hinter einem Begriff zu vereinen. „Jämställdhet“ (Gleichstellung) ist zu einem gesellschaftspolitischen Allgemeinplatz geworden, der als 90 91 92

„Countdown zur Chancengleichheit. Deutsch-schwedischer Dialog zu Vätern, Familie und Gleichstellung“ am 18.06.2003. Zwischen 1960 und 1980 erhöhte sich die Erwerbsbeteiligung verheirateter Frauen von 26 % auf 64 % (Fürst 1999: 12). Im Jahr 2000 betrug die Beschäftigungsrate von Frauen in Schweden 72,2 %, die von Männern 76,1 % (siehe Tabelle 1). Die Durchsetzung dieser Forderung verlief auch nicht konfliktfrei, sondern provozierte erhebliche Auseinandersetzungen innerhalb der Sozialdemokratie zwischen Frauen in Beschäftigung und Hausfrauen, von denen viele glaubten, sie würden durch diesen Vorschlag benachteiligt (Florin/Nilsson 1999: 75).

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solcher nicht mehr infrage gestellt wird, auch wenn mitunter heftige Debatten darüber entbrennen, was er konkret bedeutet und welche politischen Konsequenzen daraus folgen. „It bridged class distinctions, sounded moderately harmless and functioned in the same way as the concept of the Swedish folkhem, the welfare state, had done in its day - disguising underlying conflicts so that they could be handled. It expressed no power relation and it was disembodied – it had no sexual undertones – the sexes were only supposed to be placed side by side as two abstract beings, symbols or ideal types.“ (Florin/Nilsson 1999: 13)

Aus dem Leitbild und der großen Bedeutung von Gleichstellungspolitik ergeben sich für die Umsetzung von GM generalisierte Handlungsoptionen für die Akteure, die jedoch nicht nur verstärkend wirken. Der große Stellenwert hat beispielsweise auch zur Folge, dass viele Schwednnen und Schweden überzeugt sind, dass Gleichstellung bereits erreicht sei und deshalb keine weiteren Anstrengungen unternommen werden sollten. Zudem können staatliche Akteure mit dem Verweis auf die schwedischen Erfolge weitergehende Forderungen zurückweisen. Der Blick auf die konkreten Governance-Formen in Abschnitt 5.2 soll zeigen, wie sich die strategische Situation für die Umsetzung von GM auf nationaler und regionaler Ebene darstellt.

5.1.2

Gleichstellung in Deutschland

Die rechtliche und die institutionelle Seite der schwedischen Gleichstellungspolitik werden in Deutschland sehr positiv rezipiert. In vielen Feldern, insbesondere der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik und der Familienpolitik, gilt Schweden als Vorbild sowohl für die Integration von Frauen ins Erwerbsleben als auch für eine fortschrittliche Vereinbarkeit von Familie und Beruf. Darüber hinaus werden die verschiedenen Instrumente und Methoden zur Umsetzung von Gleichstellungspolitik in die Praxis sehr positiv aufgenommen und haben, wie beispielsweise die 3-R-Methode 93, einen regelrechten Siegeszug in der Bundesrepublik angetreten. 94 93

94

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Die 3-R-Methode dient der Analyse der Ausgangssituation in einem konkreten Handlungsfeld. Zur Entwicklung von Maßnahmen wird mit Hilfe der Variablen Repräsentation, Ressourcen und Realität geprüft, wie eine angemessene Berücksichtigung von Chancengleichheit aussehen könnte. Die Methodenentwicklung hat in Schweden eine hohe Priorität. So wurde im Jahr 2002 eine Broschüre (Just Progress!) mit gendersensiblen Methoden für Management und Organisationsentwicklung vom Wirtschaftsministerium herausgegeben (www.sweden.gov.se/content/ 1/c6/01/80/97/1b1a8bae.pdf) (13.03.2004).

Weniger bewusst ist die große Bedeutung gesellschaftlicher Auseinandersetzungen im politischen Ringen um rechtliche und institutionelle Rahmenbedingungen. So kann es kaum verwundern, dass die Umsetzungsversuche der in Schweden entwickelten fortschrittlichen Instrumente und Methoden im bundesrepublikanischen Kontext sehr häufig von Ernüchterung oder gar Enttäuschung geprägt sind. Instrumente allein führen in einem Kontext, in dessen institutionellem Rahmen – wie noch zu sehen sein wird – andere Prioritäten gesetzt sind, noch nicht zu erfolgreicher Gleichstellungspolitik. Frauen- und Gleichstellungspolitik hat in der Geschichte der Bundesrepublik meist ein Schattendasein geführt. Das Interesse zentraler gesellschaftlicher Akteure an der Gleichstellung von Frauen und Männern ist eher gering. Bis heute ist es nicht gelungen, die Spitzen von Politik, Wirtschaft und Gesellschaft von der Bedeutung einer systematischen Gleichstellungspolitik für wirtschaftliche und soziale Entwicklung zu überzeugen. Über das Verhältnis der Geschlechter wird, wenn überhaupt, eher unsystematisch und vor allem in Bezug auf private Beziehungen nachgedacht. Auch Reformansätze der jetzigen Bundesregierung weisen mit wenigen Ausnahmen keine ernst zu nehmende Integration der Geschlechterperspektive auf.

5.1.2.1 Geschichte der Gleichstellungspolitik Eine Ambivalenz bezüglich der Gleichstellung der Geschlechter zeigte sich bereits bei der Staatsgründung der Bundesrepublik Deutschland in den Debatten um Artikel 3 des Grundgesetzes. Der ursprünglich vorgesehene Entwurf sah zwar eine Gleichstellung vor dem Gesetz vor, aber nur im Kontext einer Beibehaltung der Unterschiede von Frauen und Männern in allen anderen Bereichen (Ruhl 1988). Gleichberechtigungsforderungen fanden zunächst keine Mehrheit. Erst vehementer öffentlicher Widerstand von Frauenbewegung und Gewerkschaften führte dazu, dass die Gleichstellung von Frauen und Männern im Grundgesetz festgeschrieben wurde (Haibach et al. 1986). Impulse für eine Veränderung der staatlichen Politik gingen Ende der 1960er/Anfang der 1970er Jahre zum einen von den sich ändernden Lebensumständen, zum anderen von den Forderungen einer erstarkenden Frauenbewegung aus. Mitte der 1970er Jahre begann die Institutionalisierung der Gleichstellungspolitik mit den ersten Landesfrauenbeauftragten, die sich in den 1980er Jahren auf nationaler und kommunaler sowie betrieblicher und universitärer Ebene fortsetzte. Das primäre Ziel dieser Politik bestand in der Erhöhung der Frauenanteile auf den verschiedenen Ebenen der Gesellschaft. In den folgenden Jahren 137

entstand auch eine Vielzahl von Institutionen und Organisationen zur Verbesserung der Chancengleichheit von Frauen. „Sowohl der Wandel der verfassungsrechtlichen Interpretation als auch der einfachen Gesetze musste jeweils erkämpft werden, weniger durch massen- und öffentlichkeitswirksame Großaktionen, als vielmehr durch zähe Kleinarbeit in den Institutionen und ihrem Umfeld. […] Ansonsten fehlt es der Frauenrechtslobby jedoch – auch nach Aussagen einiger ihrer führenden Persönlichkeiten – auffällig an Durchsetzungskraft.“ (Berghahn 1999: 338)

Die starke Dominanz des tradierten Familienmodells stellte (und stellt bis heute) für gleichstellungspolitische Akteure ein großes Hemmnis dar. Es kann auf ein bis Ende der 1970er Jahre rechtlich sanktioniertes Familienmodell mit dem männlichen Ernährer an der Spitze zurückgeführt werden 95, das in den Köpfen vieler Politiker wohl bis heute fortbesteht. Zwar wurde im Zuge der Eherechtsreform in den 1970er Jahren das Leitbild der Hausfrauenehe beseitigt, allerdings ohne die tatsächlichen Macht- und Berufsverhältnisse ernsthaft anzutasten oder die institutionellen Rahmenbedingungen mit ihren geschlechterungleichen Opportunitätsstrukturen zu verändern (Berghahn 1999: 326 f.). Ebenfalls in den 1970er Jahren wurde der Kampf um gleiche Rechte von der neuen Frauenbewegung exemplarisch um den § 218 geführt. Im Zuge der Abtreibungsreform sollte die Kriminalisierung von Frauen abgeschafft werden. Nach der Wiedervereinigung flammte die Debatte um die Fristen- oder Indikationsregelung wieder auf (Höfels 1993). Aktuelle Debatten problematisieren Gewalt gegen Frauen und richten sich gegen Zwangsprostitution.96 Dieser kurze Abriss der Geschichte der Gleichstellungspolitik zeigt, dass sich die politischen Auseinandersetzungen in der Bundesrepublik nicht wie in Schweden an der Stellung der Frauen auf dem Arbeitsmarkt und in politischen Entscheidungsprozessen entzündet haben (Torstendahl 1999: 225). Vielmehr ging es vor allem um private Lebensbereiche, in denen Benachteiligungen abgebaut werden sollten. Diese Ausgrenzung der eigenständigen Existenzsicherung – eines zentralen Bereichs der Gleichstellungspolitik – hat möglicherweise eine ihre Ursachen im Scheitern der proletarischen Frauenbewegung in den 1920er und 1930er Jahren, deren Kernforderung im Recht auf Erwerbsarbeit für Frauen bestand. 97 Existenzsichernde Erwerbsarbeit war und ist eine Männerdomäne.

95 96 97

138

Bis zur Ehe- und Scheidungsreform (EheRG), die am 1. Juli 1977 in Kraft trat, war die Erwerbstätigkeit von verheirateten Frauen an die Erfüllung ihre Pflichten im Haushalt geknüpft. Beispielsweise die Kampagne „Abpfiff – Schluss mit Zwangsprostitution“. Dabei mussten sich die Frauen auch gegen ihre proletarischen Mitstreiter durchsetzen, die in der Frauenarbeit ein kapitalistisches Übel sahen, das es zu beseitigen gelte (natürlich nur zum Wohle der Frauen) (siehe hierzu Nave-Herz 1997: 26 f.).

Es bleibt für die Bundesrepublik festzuhalten, dass die Frauenbewegung zwar die öffentliche Meinung für ihre Belange sensibilisieren konnte 98, was wiederum zu gesetzlichen Neuregelungen führte, Gleichstellungspolitik aber nicht zu einer starken gesellschaftspolitischen Kraft im Bereich der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik wurde. Gleichstellung in der Bundesrepublik blieb Sache der Aushandlung zwischen Frauen und Männern, in die der Staat aus Sicht des Mainstreams nicht regulierend eingreifen sollte. Wenn er es doch tat, dann nur aufgrund zivilgesellschaftlicher Proteste, die sich vor allem gegen das patriarchale Ehe- und Familienrecht sowie die Kriminalisierung von Frauen nach einer Abtreibung richteten. Gleichstellung war folglich Frauensache und von großen sozialpolitischen Reformen weitgehend abgekoppelt. Erschwerend kam hinzu, dass die politische Situation lange Zeit von einem starken Gegensatz zwischen unabhängiger Frauenpolitik und institutioneller Frauen- und Gleichstellungspolitik gekennzeichnet war, der wechselseitige Synergien erschwerte. Der Staat und die institutionalisierten öffentlichen Beauftragten werden in Deutschland bis heute kaum als (mögliche) Motoren für Gleichstellungspolitik wahrgenommen. Auf der kommunalen Ebene besteht in den letzten Jahren eine weitgehende Anerkennung der konkreten Arbeit der Frauen- und Gleichstellungsbeauftragten auf der einen und der Frauengruppen auf der anderen Seite. Die Handlungsspielräume haben sich jedoch durch Mittelkürzungen der Bundesländer für die Akteure verringert (Rudolph/Schirmer 2004). Demgegenüber war die Gleichstellung von Frauen und Männern in der DDR nicht nur als offizielles Staatsziel rechtlich verankert, sondern zog auch politische Regelungen nach sich, die auf eine Gleichstellung von Frauen und Männern in der Erwerbsarbeit abzielten. Bereits 1946 gab es eine Vereinbarung über gleichen Lohn. Im Bereich der Erwerbsarbeit sollten Frauen den Männern gleichgestellt und die Vereinbarkeit von Mutterschaft und Berufstätigkeit ermöglicht werden. Dazu wurden erhebliche politische Anstrengungen unternommen. Diese Gleichstellungspolitik war jedoch zunächst Frauenerwerbs-, dann Ausbildungs- und Qualifizierungs-, schließlich Familienpolitik mit dem

98

„Den Einfluss der Frauenbewegung auf die veränderte gesellschaftliche Stellung der Frau abzuschätzen fällt schwer. […] Andere Einflussgrößen scheinen als Veränderungsfaktoren offenkundiger: […] Doch […] ohne die Zähigkeit und das Durchsetzungsvermögen ihrer Vertreterinnen […] hätte keine Problemdiskussion und damit keine Problemfindung zur Stellung der Frau in unserer Gesellschaft in breiten Kreisen ausgelöst werden können; und wären die bisherigen Veränderungen – bei aller Kontinuität von bestimmten Problemen – nicht erreicht worden.“ (Nave-Herz 1997: 76 f.)

139

Fokus auf die Vereinbarkeit von Beruf und Familie für Frauen. 99 Männer wurden in der Regel nicht bzw. erst sehr spät miteinbezogen. Es lässt sich hier von einer frauenzentrierten Gleichstellungspolitik sprechen, die einerseits eine hohe Arbeitsmarktintegration von Frauen und damit deren ökonomische Unabhängigkeit beförderte, andererseits die geschlechtsspezifische Arbeitsteilung in der Reproduktionssphäre kaum antastete (Hildebrandt 1994). Dennoch wird das Gleichstellungsprogramm in der DDR als sehr radikal und weitreichend beschrieben (Torstendahl 1999: 230 f.). Über tatsächliche Ungleichheiten in Beruf und Familie wurde in der DDR nur sehr wenig diskutiert, was in den 1980er Jahren zu unabhängigen Frauengruppen vor allem im Umfeld von Kirchengemeinden führte, deren politischer Einfluss auf die Politik nach der Wende jedoch sehr begrenzt war. Von der Aufbruchstimmung des Jahres 1989, wie im folgenden Aufruf des EWA-Frauenzentrums dokumentiert, ist wenig geblieben: „Wenn wir jetzt nicht aus unserem Dornröschenschlaf erwachen, wird uns der Sozialabbau überrollen. Wir […] wollen eine neue Frauenpolitik. Wir wollen endlich selbst teilhaben […] an gesellschaftlichen Entscheidungen. Wir wollen Veränderungen bezüglich der realen Gleichstellung und Gleichwertigkeit von Frauen und Männern […] ein öffentliches Bewusstsein für unsere Probleme und Bedürfnisse schaffen.“ (Zitiert nach Nave-Herz 1997: 67)

Nach der Wende kam es weder zu einer Stärkung des Gleichstellungsthemas auf politischer Ebene noch zu einem Aufschwung der Frauenbewegung. Auch hier war die Vereinnahmung durch die „Schwestern“ aus dem Westen umfassend. Diese relative Machtlosigkeit ist angesichts der starken Veränderungen nach der Wende zuungunsten von Frauen, insbesondere dem häufigen Verlust beruflicher Unabhängigkeit, als hemmender Faktor für die aktuelle Gleichstellungspolitik nicht zu unterschätzen. Der geringe Stellenwert von frauen- und gleichstellungspolitischen Themen in den neuen Bundesländern bleibt ebenso erklärungsbedürftig wie die schnelle Angleichung an das westliche Modell. Mit der These des Institutionentransfers lässt sich nicht ausreichend erklären, warum sich nach der Wende kaum Widerstand artikulierte. Ein Grund mag in der geringen Vernetzung von Akteuren in Ost und West liegen, wodurch kaum Synergieeffekte auftraten. In den Gesprächen wurde noch eine weitere Ursache benannt: Die Frauenförderpolitik der Regierung der DDR hatte mit der allgemeinen Delegitimierung des staatlichen Handelns in den 1980er Jahren ihren progressiven Charakter verloren. Zunehmend wurden die Regelungen der Lächerlichkeit preisgegeben, 99

140

Seit dem 8. Parteitag 1971 sogenannte Muttipolitik („Beeinflussung der Reproduktionsfunktion der Familie“).

weshalb nach der Wende kaum noch positive Anknüpfungspunkte vorhanden waren. Diese Art der Politik war in den Augen vieler, gerade auch frauenpolitischer Akteure als staatliche Bevormundung diskreditiert.

5.1.2.2 Leitbild Im Grunde verfolgte die Bundesrepubik lange Jahre keine explizite Gleichstellungspolitik. Die Sozialpolitik bezog sich vielmehr auf ein auf der Ehe basierendes Familiemodell. Das bürgerliche Modell der Versorgerehe, in dem der eigenständigen Erwerbstätigkeit von Frauen keine Priorität zukam, blieb bis in die 1990er Jahre bestimmend; sofern Frauen arbeiteten, dann zumeist auf Basis des Zuverdienermodells. Dieses Modell ist bis heute tief in die institutionellen Regelungen eingeschrieben. Die Frauen in der Bundesrepublik sind, wie Ulla Weber und Barbara Schäffer-Hegel (2000) kritisieren, weder „de jure“ noch „de facto“ gleichberechtigt. Insbesondere fordern die Autorinnen eine Revision der Gesetze, die bislang einer gerechten Verteilung von bezahlten und unbezahlten Tätigkeiten zwischen Frauen und Männern im Wege stehen. Damit soll endlich die ökonomische Selbständigkeit aller Personen unabhängig von ihrem Geschlecht befördert werden. Die Autorinnen kommen zu dem Schluss, dass die Permanenz tradierter Rollenmuster nicht allein auf die Verhaltensstarre der Frauen und vor allem Männer zurückgeführt werden kann, sondern zu einem großen Teil auf rechtlichen Regelungen bezüglich Beruf und Familie beruht. Die Politik tastet innerfamiliäre Machtstrukturen nicht an, die einem Partner (in der Regel den Frauen) keine ausreichende ökonomische Absicherung ermöglichen. So fällt gerade in Zeiten nachlassender Einkommen aus wirtschaftlichen Kalkülen die Entscheidung vor allem in Erziehungsphasen zugunsten des lukrativen Ehegattensplittings 100 und damit des Versorgermodells aus, ohne die weiteren Konsequenzen (z. B. Altersarmut), die aus der Aufgabe einer eigenen Beschäftigung resultieren, ernsthaft zu bedenken. „Die staatliche Familienpolitik fördert mit ihren Maßnahmen noch immer die ‚Ernährer- und Hausfrauenfamilie‘. Die Möglichkeit des Steuersplittings für Eheleute, die Existenz der Lohnsteuerklasse fünf, die Tatsache, dass die Fremdbetreuung von Kindern nicht steuerlich absetzbar ist, all das sind Regelungen, die es Eltern mindestens finanziell nahe legen, bezüglich der Verantwortung für Beruf und Familie geschlechterstereotype Wege zu gehen.“ (Weber/ Schaeffer-Hegel 2000: 7) 100 Das Ehegattensplitting kommt zu 93 % Ehepaaren in Westdeutschland zugute (Spangenberg 2005: 22).

141

Im Gegensatz zu Schweden fehlt folglich in der Bundesrepublik ein gleichstellungsorientiertes Leitbild für die Arbeitsmarkt-, Familien- und Sozialpolitik. Vergeblich sucht man nach einem Begriff wie „Jämställdhet“ mit einer vergleichbaren gesellschaftspolitischen Bedeutung. Gleichstellung oder Chancengleichheit wird bisher vor allem mit Frauenpolitik assoziiert. Zentrale rechtliche Regelungen (Ehegattensplitting, Familienversicherung) unterstützen immer noch die Versorgerehe, so dass hier keineswegs von einem grundlegenden Wandel des konservativen Wohlfahrtsstaatsmodells gesprochen werden kann. 101 Verstärkt wird das Zuverdienermodell durch die unzureichende Bereitstellung von Kinderbetreuung in weiten Teilen der Bundesrepublik. Weiterhin klafft eine große Lücke zwischen politischen Versprechen und den tatsächlichen Kürzungen im Krippen-, Kindergarten- und Hortbereich, von der nahezu gänzlich fehlenden Betreuung älterer Kinder ab zehn Jahren ganz zu schweigen. Progressive Initiativen und Programme werden so immer wieder durch ungeeignete institutionelle Regelungen konterkariert, und die Kosten einer geschlechtergerechteren Lebensweise werden auf die Familien abgewälzt – wobei die niedrige Geburtenrate ein deutliches Indiz dafür ist, dass ein zunehmender Anteil junger Frauen (und Männer) nicht mehr bereit ist, die Folgen einer Arbeitsmarkt-, Familienund Sozialpolitik zu tragen, die sich faktisch weiterhin an der Hausfrauenehe orientiert. Für die neuen Bundesländer kann nicht davon ausgegangen werden, dass das zu DDR-Zeiten staatlich propagierte gleichstellungsorientierte Leitbild im Alltag keine Rolle mehr spielt. Zwar sind die institutionellen Regelungen der Bundesrepublik weitgehend übernommen worden, trotzdem gibt es noch einige Besonderheiten, beispielsweise die gut ausgebaute Kinderbetreuung. Auch ist die qualitative und quantitative Erwerbsbeteilung von Frauen in Ostdeutschland weiterhin höher als in Westdeutschland. Für Ost und West ergeben sich folglich unterschiedliche generalisierte Handlungsoptionen für die Umsetzung von GM. Im weiteren Verlauf kann auf diese Unterschiede jedoch nicht eingegangen werden, da in den Fallstudien nur ein ostdeutsches Bundesland untersucht wurde. Aufgrund der starken Dominanz des westdeutschen Institutionengefüges kann allerdings vermutet werden, dass die Akteure erheblich mehr Aufwand betreiben müssen, um Gender-Aspekte in den Entscheidungsprozessen zu verankern. Das Leitbild suggeriert nämlich, dass sich die politischen Regelungen gegenüber Gleichstellung weitgehend neutral verhalten. Im Gegensatz zu Schweden geht es vor allem darum, mit GM Gleichstellung auf die politische Agenda zu setzen. Auseinandersetzungen zwi101 Siehe Pfau-Effinger (2000), darin Kapitel 4.

142

schen unterschiedlichen Gleichstellungsvorstellungen könnten in einer solchen Situation paralysierend wirken.

5.1.3

Zusammenfassung

Die Analyse der Gleichstellungspolitik zeigt deutliche Unterschiede zwischen Deutschland und Schweden. In Schweden sind gleichstellungspolitische Ziele bereits seit den frühen 1980er Jahren institutionell sehr gut verankert. Die Entwicklung hin zu GM hat sich in einem langfristigen Prozess vollzogen, in dessen Verlauf die Geschlechterperspektive zunehmend in alle Bereiche der Regierungsarbeit integriert wird. Diese Entwicklung ist, wie gezeigt wurde, nicht immer aus der aufgeklärten Harmonie des politischen Dialogs geschuldet, sondern wurde mitunter in handfesten politischen Auseinandersetzungen erstritten. Es kann vermutet werden, dass erst die im Zuge der politischen Kämpfe stattfindende Politisierung von Gender-Fragen in der schwedischen Gesellschaft eine wichtige Voraussetzung für die ab Mitte der 1990er Jahre stattfindende institutionelle Verfestigung von Gleichstellungspolitik gewesen ist. In Deutschland hingegen fehlt eine entsprechende Sensibilisierung für Gleichstellungsfragen infolge politischer Auseinandersetzungen. So konnte Bundeskanzler Gerhard Schröder noch Ende der 1990er Jahre Frauenpolitik als „Gedöns“ bezeichnen. Gleichstellungspolitik, obzwar auch rechtlich verankert, hat sich nicht als wichtiges Politikfeld herausgebildet. Erst im Kontext der beschriebenen europäischen Impulse gewinnt sie, wenn auch langsam, einen höheren politischen Stellenwert. Die Analyse belegt, dass die Politik in der Bundesrepublik Gleichstellungsthemen kaum unterstützt hat. Staatliche Institutionen haben hier mehr auf gesellschaftliche Individualisierungs- und Emanzipierungsprozesse reagiert, als dass sie eine progressive Politik verfolgt hätten. In der DDR war es genau umgekehrt: Hier versuchte der sozialistische Staat die Bevölkerung von der Richtigkeit seiner Gleichstellungsvorstellungen zu überzeugen (Torstendahl 1999: 234). Auch in Schweden hat der Staat eine aktive Rolle bei der Verbreitung von Gleichstellung übernommen. Alle drei Fälle machen deutlich, dass die staatliche Politik mit unterschiedlichem Erfolg versucht, sich an den sich wandelnden gesellschaftlichen Normen auszurichten, entweder passiv wie im Fall der alten Bundesrepublik oder aktiv wie in der DDR und in Schweden. Der Unterschied zwischen dem sozialdemokratischen und sozialistischen Fall liegt darin, dass es in Schweden zu einem Wechselspiel zwischen zivilgesellschaftlichen Entwicklungen und daraus ent143

stehenden Forderungen kam, in der DDR hingegen der Staat bis in die 1980er Jahre hinein als alleiniger Akteur agierte. Insgesamt zeigt sich, dass der Diskurs über das Geschlechterarrangements bei den politischen Entscheidungen eine sehr große Rolle gespielt hat. „In many other questions governments dared to take decisions in order to form an opinion or even to show that existing convictions were badly founded. In many economic matters, […], governments did not make public opinion a touchstone for the feasibility of carrying through reforms. But in gender relations they did.“ (Torstendahl 1999: 233)

Hierin ist einer der Hauptunterschiede zwischen Deutschland und Schweden zu sehen. Während die schwedische Politik im Zuge des sich verändernden Geschlechterverhältnisses seit den 1980er Jahren zunehmend auf die Integration aller Erwerbsfähigen in den Arbeitsmarkt zielte, beschränkte sich die bundesdeutsche Politik auf die Integration des weitgehend männlichen Familienernährers. Im ersten Fall wurde Frauenerwerbsarbeit als Ressource, im zweiten Fall als Belastung des Arbeitsmarktes betrachtet. Die Frage für die strategische Analyse wird sein, wie sich diese unterschiedlichen gesellschaftlichen Traditionen auf die Umsetzung von GM auswirken. Insbesondere für die Bundesrepublik kann vermutet werden, dass nur wenige Handlungsoptionen zur Verfügung stehen, um GM auch praktisch umzusetzen. Darüber hinaus wird zu prüfen sein, ob sich die öffentliche Bedeutung von Gleichstellungsthemen im Zuge der GM-Umsetzung positiv verändert hat.

5.2

Die Governance-Form in Schweden

Im Folgenden wird die Governance-Form für die Implementierung von Gender Mainstreaming in Schweden auf der Basis des in Abschnitt 3.3 dargestellten Analysemodells unter Einbeziehung relevanter Entwicklungen im Bereich der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik betrachtet. Es wird untersucht, ob generalisierte Handlungsoptionen entstanden sind, die die Umsetzung von GM nachhaltig unterstützen. Dabei wird zu prüfen sein, inwieweit die GovernanceForm sich durch einen systematischen Top-down-Ansatz auszeichnet und ob sie in der Lage ist, Synergieeffekte zwischen Politik, Wirtschaft und Gesellschaft herzustellen.

144

5.2.1

Gesetzliche Regelungen und ihre Implementierung

Seit 1980 regelt ein Gleichstellungsgesetz, das nach 1994 in mehreren Schritten verschärft wurde, die Umsetzung von Gleichstellung in der schwedischen Gesellschaft. Alle Unternehmen mit mehr als neun Beschäftigten müssen jährlich einen Gleichstellungsplan erstellen, in dem sie die betriebliche Situation beschreiben und festlegen, welche Gleichstellungsinitiativen sie ergreifen werden. Die Einhaltung des Gleichstellungsgesetzes in der Privatwirtschaft wird von einer unabhängigen Regierungsbehörde, dem Amt des Gleichstellungsombudsmannes, überwacht. Der Ombudsmann kann aus eigener Initiative oder auf Ersuchen anderer tätig werden und in Streitigkeiten eingreifen sowie bei groben Verstößen auch spürbare Strafen verhängen. Die Behörde fungiert damit als externe Kontrolleinheit. Trotz dieser straffen Organisation und der auf den ersten Blick guten Implementierung des Gleichstellungsgesetzes mit Durchführungsorganen und Sanktionsinstrumenten wird in Schweden nach Einschätzung von Expertinnen und Experten wohl kein anderes Gesetz so häufig gebrochen wie das Gleichstellungsgesetz. Die Gründe dafür liegen u. a. in der zu geringen Ressourcenausstattung der zuständigen Stellen. „At the same time there are many sharp regulations in many arenas. But on the other hand there is no law to be found that is broken so many times as the law for equality. And the methods of sanctioning the laws does not correspond to the system of regulations.“ (Björling 1996: 4)

Insgesamt kann aber von einer guten rechtlichen Implementierung ausgegangen werden. Auch wenn wichtige Bereiche wie die private Wirtschaft oder Wissenschaft und Forschung weiterhin große geschlechterspezifische Unterschiede aufweisen (Statistics Sweden 2004), ist dies auf fehle klare Regelungen und gesetzliche Vorgabe zurückzuführen, wie das Gleichstellungsgesetz für die Privatwirtschaft und die Einrichtung eines Ombudsmannes belegen, sondern vor allem auf die langsame Umsetzung bzw. gesellschaftliche Trägheit und den teils verdeckten, teils offenen Widerstand der Akteure in diesen Bereichen.

5.2.2

Politik und staatliche Administration

Die in den 1970er Jahren begonnene Umsetzung von Gleichstellungspolitik durch die Regierung setzt sich in Schweden mit Unterbrechungen und Rückschlägen bis heute fort. So hatte der sozialdemokratische Ministerpräsident Göran Persson sein Bekenntnis zur Umsetzung von Gleichstellungszielen in seiner 145

Regierungserklärung bei der jährlichen Eröffnung des Reichstages 2002 noch einmal bekräftigt: „Die Regierung wird in dieser Legislaturperiode die Integration der Gleichstellungsperspektive in allen Politikbereichen verstärken.“ (Zitiert nach Petterson 2004: 25, Übersetzung D. E.)

Die zentrale interne Arbeits- und Kontrolleinheit ist die Abteilung für Gleichstellungsfragen im Wirtschaftsministerium. Sie entwickelt Methoden, unterstützt andere Akteure bei der Umsetzung von Gleichstellungsmaßnahmen und überwacht Vorschläge und Richtlinien anderer Ministerien. Für den Arbeitsmarkt und die Hochschule gibt es die bereits angesprochene unabhängige Regierungsbehörde, den Gleichstellungsombudsmann (Jämställdhetsombudsmannen, JÄMO). Neben den staatlichen Akteuren sind in die Durchführung mit dem Gleichstellungsrat und dem Gleichstellungsausschuss auch andere relevante gesellschaftliche Akteure eingebunden. Der Rat für Gleichstellungsfragen besteht aus Vertreterinnen und Vertretern politischer und privater Organisationen wie Frauenverbänden, Parteien und Sozialpartnern und berät den/die Minister/in. Der Ausschuss kann nach dem Gleichstellungsgesetz auf Ersuchen des JämO oder der Gewerkschaften direkt auf die Arbeitgeber einwirken, Maßnahmen zur Verbesserung der Gleichstellung einzuleiten. Mitglieder des Ausschusses sind RechtsanwältInnen, SozialpartnerInnen sowie Arbeitsmarkt- und GleichstellungsexpertInnen (Schwedisches Institut 2000: 1). „Ihr Ziel ist, die Berücksichtigung der geschlechtsspezifischen Perspektive sicherzustellen und eine gleiche Vertretung von Frauen und Männern in verschiedenen Organen des staatlichen Sektors der zu erreichen.“ (Schwedisches Institut 2000a: 1)

Seit 1994 wird dem Aufbau von Gender-Kompetenz eine hohe Priorität eingeräumt. Die gesamte schwedische Regierung unter dem damaligen Ministerpräsidenten Ingvar Carlsson und gesellschaftliche Spitzenkräfte nahmen an gleichstellungsorientierten Weiterbildungen teil. Sein Nachfolger als schwedischer Ministerpräsident, Göran Persson, nahm diese Steilvorlage in seine eigene Regierungserklärung auf und versprach, die Anstrengungen zur Integration der Gleichstellungsperspektive in allen Politikbereichen zu verstärken (Pettersson 2004: 25). Abbildung 3 verdeutlicht die schwedische staatliche Gleichstellungspolitik. .

146

Abbildung 3: Staatliche Gleichstellungspolitik in Schweden

Rat für Gleichstellungsfragen

Regierungskanzlei Minister/in für Gleichstellungsfragen

(Jämställdhetsradet)

Ministerien

Gleichstellungseinheit

Ministerien

(Jämställdhetsenheten)

Ministerien

Ministerien

Gleichstellungsausschuss (Jämställdhetsämnden)

Beratung und Sanktionen

Arbeitgeber/ innen

Gleichstellungsombudsmann (Jämställdhetsombudsmannen – JämO) Regionale Expert/innen für Gleichstellungsfragen (21 Personen) (Jämställdhetsexpert)

Dieser kurze Abriss der staatlichen Gleichstellungspolitik in Schweden belegt deutlich, dass in vielen Bereichen von einer klassischen Top-down-Steuerung 147

gesprochen werden kann. Die staatliche Administration tritt hierbei nicht nur als Akteur, sondern auch als Adressat von weiteren Bemühungen um die Implementierung von Gender-Aspekten auf. Der hohe Reifegrad staatlicher Gleichstellungspolitik zeigt sich aktuell in einem starken Interesse an der Evaluation des Umsetzungsprozesses und einer damit verbundenen Verbesserung der zielorientierten Umsetzung der GM-Strategie, für die in Schweden der Begriff „Jämställdhetsintegrering“ benutzt wird. Der Regierungsentwurf „Makt att forma samhället och sitt eget liv“ (Macht, die Gesellschaft und das eigene Leben zu gestalten; Schwedische Regierung 2006) basiert auf dem Endbericht einer öffentlichen Untersuchungskommission, die 2004 eingesetzt wurde, um die Wirkung der bisherigen Gleichstellungspolitik zu analysieren. Der Schwerpunkt wird auf eine verbesserte Steuerung des Prozesses gelegt. Künftig soll die Koordination des Politikbereichs Gleichstellung mit jenen Politikbereichen, die für die Verbesserung der Gleichstellung von Frauen und Männern besonders relevant sind, erhöht werden. Zudem soll eine neue Gleichstellungsbehörde außerhalb der Regierungskanzlei geschaffen werden, die alle anderen Akteure bei der Umsetzung unterstützen, die Kompetenzentwicklung vorantreiben und die Forschungssituation verbessern soll. Die Regierung sieht darin kein Abweichen von der GM-Strategie; vielmehr habe die bisherige Erfahrung gezeigt, dass eine solche Organisationsstruktur für die Umsetzung notwendig sei (ebd.: 62-64).

5.2.3

Bewegungen sowie sozial- und wirtschaftspolitische Akteure

Im Unterschied zu anderen Ländern hat sich in Schweden ein starker Pragmatismus durchgesetzt, der weniger auf die Differenzierung von Bewegungen und Engagement in den politischen Institutionen (Regierung, Parteien, Gewerkschaften) ausgerichtet ist als vielmehr auf die gesellschaftliche Durchsetzung gleichstellungspolitischer Ziele (Eduards 1997). Wie bereits ausgeführt, fokussierte die schwedische Frauenbewegung zudem bereits Anfang der 1970er Jahre auf die ökonomische Befreiung der Frauen aus der Versorgerehe. Nach Einschätzung von Expertinnen und Experten ist die Frauenbewegung in Schweden heute zunehmend unabhängig von Parteipolitik und offiziellen Organisationen wie Gewerkschaften oder Frauenverbänden (ebd.). Die Vielfalt ist letztlich Ausdruck einer gewachsenen Handlungsfähigkeit von Frauen auf allen Ebenen, die der größtenteils männlich dominierten politischen bzw. öffentlichen Ordnung

148

ihre eigenen Entwürfe entgegenstellen, wobei der erwähnte Pragmatismus102 dafür sorgt, dass die offizielle Politik nicht negiert, sondern, wenn möglich, für die eigenen Ziele genutzt wird. Eine wirkungsvolle gleichstellungs- und frauenpolitische Bewegung entstand nach den Reichstagswahlen 1991 als Reaktion auf den geringen Anteil weiblicher Abgeordneter und den konservativen Regierungswechsel. Eine Vielzahl von Frauen in der schwedischen Gesellschaft befürchtete einen familienpolitischen und damit frauenpolitischen Roll-back. Daraufhin gründete sich eine Art Geheimbund von Frauen: das „Stützstrümpfe“-Netzwerk, das darauf aus war, die öffentliche Meinung gleichstellungspolitisch zu beeinflussen und den Anteil von Frauen in der Politik deutlich zu erhöhen. Ihr Slogan lautete: „Half the power and full pay!“ Dieser Coup war ein voller Erfolg, wie das Wahlergebnis von 1994 belegt: Der Frauenanteil im Parlament stieg von 34 auf 40 %, und die Hälfte der Ministerposten wurde mit Frauen besetzt. Zudem bekannte sich die neue Regierung zur GM-Strategie und forcierte in den darauffolgenden Jahren die Gleichstellungspolitik. Auch wenn im Zuge der Umsetzung von GM der finanzielle Druck auf die frauenpolitischen Unterstützungsstrukturen wie die Ressourcenzentren 103 zugenommen hat, ist der gesellschaftspolitische Erfolg dieser (neuen) Frauenbewegung beachtlich. Da die „Stützstrümpfe“ eine Variante erfolgreicher Innovationspolitik darstellen, die ohne die tatsächliche Übernahme politischer bzw. staatlicher Macht auskommt, um den Status quo zu verändern, werde ich im Folgenden kurz auf ihr Organisationsmuster und ihre Strategien eingehen. Die Strategie des Frauennetzwerks beinhaltet zahlreiche Elemente, die auch für die Umsetzung von GM eine Rolle spielen. Das Netzwerk hat sich ein (utopisches?) Ziel gesetzt – die Beeinflussung der öffentlichen Meinung – und diese 102 Auch bei meinen Befragungen zeigt sich in vielen Fällen ein problemorientiertes pragmatisches Politikverständnis. Substantielle bzw. ideologische Argumentationsformen sind im Vergleich zu Deutschland sehr viel seltener anzutreffen. 103 Neben den regionalen Expertinnen und Experten für Gleichstellungsfragen unterstützen vor allem die sogenannten Ressourcenzentren Frauenbelange in der Arbeitsmarkt- und Strukturpolitik vor Ort. Trotz unterschiedlicher Handlungsschwerpunkte, die von der Existenzgründungsberatung für Frauen bis zur Durchführung eigener Projekte reichen, kombinieren die Zentren Frauenförderung mit der Integration von Gleichstellungsfragen in die regionale Strukturpolitik. Nach schwierigen Zeiten Ende der 1990er Jahre erhalten sie inzwischen (wieder) öffentliche Unterstützung für Projekte und für ihre Infrastruktur von NUTEK (Zentralamt für industrielle und technische Entwicklung). 2002 erhielten 74 Frauenressourcenzentren insgesamt 10 Mio. SEK (1,1 Mio. Euro) für Lohnkosten und Aufrechterhaltung ihrer Büros. 26 Mio. SEK (2,86 Mio. Euro) wurden für Projekte von Ressourcenzentren und anderen Frauennetzwerken bereitgestellt. Die Projektmittel decken nur maximal 60 % der Projektkosten ab (Quelle: NUTEK, www.nutek.se/sb/d/113).

149

Zielstellung in einem konkreten Handlungsansatz operationalisiert: Es sollte um die Unterstützung von Frauen in verantwortlichen Positionen gehen, um konkrete Öffentlichkeitsarbeit zu bestimmten Themen und um Lobbying im Vorfeld von zentralen Entscheidungsprozessen. Des Weiteren wurde eine klare Arbeitsstruktur etabliert, Probleme mussten auf einem Treffen besprochen und bearbeitet werden. Jedes Treffen dauerte nicht länger als zwei Stunden, behandelte ein zentrales Thema und bot Zeit zum kurzen Informationsaustausch und zur Abstimmung geplanter Aktivitäten. Konnte zu einem Thema keine Einigung erzielt werden, wurde es fallen gelassen. Nach außen agierte das Netzwerk vorwiegend verdeckt. Für die politischen Gegner waren daher die wirkliche Größe und die tatsächliche Reichweite nur schwer einzuschätzen. Auch wenn unter demokratietheoretischen Gesichtspunkten die Geheimhaltung nach außen und die relativ starke Geschlossenheit problematisch sind, gehören beide neben dem ausgeprägten Pragmatismus der Beteiligten, ihrer hohen Professionalität und ihren guten Kontakten in das politische Establishment zu den entscheidenden Erfolgsfaktoren. Zum einen mussten Personen in verantwortlichen Positionen nicht fürchten, dass ihr Kontakt mit dem Netzwerk sofort an die Öffentlichkeit drang und dadurch möglicherweise ihre Position innerhalb der eigenen Organisation gefährdet würde. Zum anderen erhöhte die Unsicherheit über Größe und Reichweite des Netzwerks den Handlungsdruck im politischen Establishment. Aus theoretischer Sicht bestand der eigentliche Clou darin, dass es dem Netzwerk gelang, seine mühsam errungene Handlungsmacht nicht aufs Spiel setzen zu müssen, da im Verlauf des Prozesses die anderen sukzessive den Diskurs und die Handlungsziele des Netzwerkes zumindest in zentralen Punkten übernommen haben. Dieser Erfolg ist auch darauf zurückzuführen, dass der politische Bluff mit einer möglichen Parteigründung durch Umfragen zusätzliche Glaubwürdigkeit erhielt und die Gefahr eines Machtverlustes der etablierten Kräfte zunehmend reale Züge annahm. 104 Ein zentrales Instrument zur Verbreitung des Gleichstellungsthemas waren gendersensible Statistiken. Dabei ging es auch darum, andere Akteure von der Bedeutung statistischer Daten als Mittel in der politischen Auseinandersetzung zu überzeugen. Durch die zunehmende Akzeptanz der geschlechtersensiblen Informationen in der Öffentlichkeit wurde es für den Mainstream schwieriger, das Netzwerk einfach infrage zu stellen. Es wuchs die Gefahr, dass große Teile der Öffentlichkeit diese Strategie möglicherweise als Diffamierung ihrer eigenen 104 Die breite Öffentlichkeit nahm von den „Stützstrümpfen“ Notiz, als die größte schwedische Abendzeitung Ende 1993 eine Umfrage veröffentlichte, wonach 40 % der Wählerinnen und Wähler eine Frauenliste mit Maria-Pia Boëtius an der Spitze wählen würden.

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Ansichten angesehen hätte. Für die etablierten Akteure zeichnete sich daher zunehmend ab, dass die Erarbeitung einer eigenen Position zum Gleichstellungsthema, die den Anschein erwecken konnte, die legitimen Forderungen der „Stützstrümpfe“ (und anderer) aufzunehmen, eine erfolgversprechende und weniger kostspielige Alternative darstellte als die Aufrechterhaltung des Status quo. Je mehr Akteure auf die neue Linie einschwenkten, umso höher wurde der Druck auf all diejenigen, die auf ihrer Position beharrten, da sie sich nun mit einer größer werdenden Schar politischer Gegnern konfrontiert sahen. Die weitere Ignorierung des Themas wurde so im Verlauf der diskursiven Konfrontation durch die Verschiebung des diskursiven Bezugsrahmens zur politisch brisanteren Strategie. Es zeigte sich, dass auch das Establishment nur kurze Zeit gegen die öffentliche Meinung agieren konnte, da es nicht gelang, die Stimmung wieder zu den eigenen Gunsten zu kippen. Andererseits ist es ein untrügliches Anzeichen für wachsenden Erfolg, wenn Angriffe und Anfeindungen des politischen Establishments zunehmen. 105 Je mehr sich die Situation zuspitzt, desto höher wird der politische (und auch persönliche) Preis, den die widerstreitenden Akteure am Ende zahlen müssen. Im Fall der „Stützstrümpfe“ verlor die Regierungskoalition die nächsten Reichstagswahlen und einen Großteil ihres politischen Einflusses. Ein anderer Ausgang hätte möglicherweise die Karrieren der beteiligten Frauen gefährdet und ihre Lebensumstände extrem verschlechtert. Einschränkungen ihrer Tätigkeitsfelder und Drohungen gegen die Frontfrauen waren zu Hochzeiten der Auseinandersetzung keine Seltenheit (Stark 1997: 236). Daher wurden die drei Vertreterinnen des Netzwerks – Maria-Pia Boëtius, Agneta Stark und Ebba Witt-Brattström – mit Bedacht ausgewählt. 106 Die Veränderung des diskursiven Rahmens eröffnete dem Netzwerk einerseits neue Handlungsfenster, andererseits verlor es mehr und mehr direkte Einflussmöglichkeiten auf die konkrete politische Ausgestaltung. Dies war der politische Preis, der für die enorme Ausweitung des Themas in die Zentren der Macht sowie in den politischen und gesellschaftlichen Alltag bezahlt werden musste. 107 Nachdem zentrale Forderungen, insbesondere ein höherer Frauenanteil in der Politik, erreicht worden waren, war dieser Preis den Beteiligten nicht 105 „When you hear rumours that I am regularly eating babies for breakfast, then you will know that we are closing in on power.“ (Stark 1997: 243) 106 „Maria-Pia Boëtius was an obvious public face for the network. Ebba and I were chosen as two others, as for several reasons we risked less from hostile publicity than many other members did.“ (ebd.: 236 f.) 107 Die „Stützstrümpfe“ widerstanden auch dem medialen Druck, immer wieder neue Forderungen zu produzieren, um die mediale Aufmerksamkeit am Leben zu halten. Vielmehr ging es darum, konkrete Probleme anzusprechen und wenn, nötig diese, so lange zu wiederholen, bis sich eine Lösung abzeichnete.

151

zu hoch, zumal das Netzwerk so plötzlich, wie es entstanden war, auch wieder verschwand, so dass bis heute unklar ist, ob und wann es möglicherweise wieder auftaucht. So bleibt ein latenter Handlungsdruck auf die politisch Verantwortlichen bestehen, Gleichstellung in die Praxis umzusetzen.

5.2.4

Öffentlicher Stellenwert und Beziehung zum Mainstream

Die für schwedische Verhältnisse harten Auseinandersetzungen zu Beginn der 1990er Jahre hatten erhebliche Auswirkungen auf die Perzeption des Themas und den Umgang damit. Zum einen erhöhte sich die öffentliche Wahrnehmung von Auswirkungen politischer Entscheidungen auf das Geschlechterarrangement. Darüber hinaus spielt Gleichstellung auch in gesellschaftlichen Debatten eine wichtige Rolle (Borchorst 1999: 185). Die Bedeutung des Gleichstellungsthemas wird zudem durch seine Stellung im Parteienwettbewerb noch verstärkt. Keine politische Gruppierung kann es sich leisten, auf dieses Thema nicht einzugehen oder beispielsweise im Vorfeld von Entscheidungen nur mit männlichen Akteuren in die Öffentlichkeit zu gehen. So wird ein Grund für das Scheitern der Euro-Einführung darin gesehen, dass die Unterstützerseite vor allem von Männern repräsentiert wurde (Stark 2003). „In Sweden in particular the political parties have competed to subscribe to gender equality values, a situation which has helped to keep the issue high on the political agenda.“ (Borchorst 1999: 186)

Zum anderen werden seit Mitte der 1990er Jahre im Kontext der Gleichstellungspolitik zunehmend auch Fragen nach Macht und Einfluss von Frauen angesprochen und die damit verbundene unzureichende Umsetzung kritisiert. Dadurch wird das allgemeine Selbstverständnis, dass in Sachen Gleichstellung bereits alles erreicht sei, immer mehr infrage gestellt: „The most recent official investigation on women and power speaks another language of a backlash for women in the labour market, crises in family life, the difficult situation of single mothers and continuing wage differentials between the sexes. (The Women and Power Enquiry. SOU 1997: 83, 87, 113, 114, 115.)“ (Florin/Nilsson 1999: 77)

Die Hinwendung zur Machtfrage bedeutet auch für die schwedische Gesellschaft eine besondere Herausforderung. Zunehmend wird deutlich, dass es sich um einen langfristigen Prozess handelt und die Veränderung von Strukturen in Bereiche eingreift, die sich der politischen Steuerung entziehen. Hier sei, so Expertinnen und Experten, eine neue Konfliktfähigkeit gefragt, die den zentralen 152

Machtfragen nicht mehr ausweicht (Pettersson 2004: 42). Die herausgehobene Stellung der Machtfrage wird auch im bereits erwähnten Regierungsentwurf hervorgehoben. Die herrschende Geschlechterordnung soll nach dem Willen der Regierung durchbrochen werden. Neben der inhaltlichen Ausrichtung auf gesellschaftliche Macht- und Verteilungsfragen gewann die Gender-Perspektive auch in zentralen politischen Projekten der Regierung an Gewicht. So wird seit 1997 versucht, die Effizienz des Wohlfahrtssystems zu erhöhen und Frauen wie Männern den gleichen Zugang zu ermöglichen. In diesen Reformbemühungen im Bereich der Sozialversicherung sollen die Unterschiede von Frauen und Männern obligatorisch berücksichtigt werden, um auf diese Weise zu adäquaten Lösungen zu kommen. „Jämställdhetsintegrering“, der schwedische Name für die Strategie GM, erhält damit die Qualität eines zentralen gesellschaftlichen Reformprogramms und wird nicht mehr als (eigentlich überflüssige) zusätzliche Aufgabe betrachtet (ebd.: 39 f.). Konsequenterweise wird diese Politik auch im Bereich des Staatshaushalts angewandt. Die Regierung veranlasst systematische geschlechterspezifische Analysen des Budgets, um konkrete Maßnahmen zur Verbesserung der Chancengleichheit zu entwickeln und einen geschlechterspezifischen Blick in allen Politikbereichen zu verankern. Zu diesem Zweck hat Schweden im Nordischen Ministerrat ein Projekt zur Integration von Geschlecht und Gleichstellung im staatlichen Haushaltsprozess gestartet. Damit sollen in den Bereichen soziale Dienstleistungen, regionale Wirtschaftsentwicklung und Verkehrspolitik konkrete Beispiele für die Integration der Gender-Perspektive erarbeitet werden (ebd.: 36 f.). „Unabhängig von der Regionalpolitik gibt es deshalb generell verstärkte Bemühungen der Regierung, die Wirtschaft, die Unternehmen auf den Gender-Geschmack zu bringen, das Thema auch mit der sozialen Dimension und Fragen der Nachhaltigkeit zu koppeln.“ (Pettersson 2004: 41)

Zu dieser Strategie gehört auch, dass die lokale und regionale Ebene im Kontext der „Vereinbarungen über regionales Wachstum“ („Regionala Tillväxtavtal“) nachweisen muss, dass sie die Gender-Perspektive systematisch integriert hat. Mit Blick auf die Arbeitsmarktpolitik haben einige schwedische Kommunen eigene Lokale Aktionspläne (LAP) entwickelt, die aber nicht in den NAP-Prozess integriert sind. Der Einfluss der Regierung stößt hier an Grenzen lokaler Handlungsautonomie, zumal sie den NAP vor allem als ein Instrument versteht, ihre eigene Politik nach Brüssel zu vermitteln (Jacobsson/Vifell 2003: 8 f.).

153

Das europäische Ziel einer hohen Beschäftigungsquote spielt in Schweden ebenfalls eine sehr große Rolle, was sich nicht zuletzt daran zeigt, dass die schwedische Regierung in den 1990er Jahren dem Abbau der Arbeitslosigkeit eine sehr hohe Priorität eingeräumt hat – mit entsprechenden Erfolgen. 108 Die Regierung möchte die Arbeitslosenquote auf unter 4 % drücken und hat dafür eine neue Arbeitsmarktpolitikreform eingeleitet, die sogenannte Aktivierungsgarantie („Aktivitetsgaranti“). Ziel ist die Verringerung der Langzeitarbeitslosigkeit, die Verbesserung des Qualifizierungsniveaus von Arbeitssuchenden und die Beendigung des Wechsels von Arbeitslosigkeit und Maßnahmen ohne Rückkehr in den Arbeitsmarkt. Kern der Reform sind ein individueller Handlungsplan und die individuelle Betreuung der Arbeitslosen, bis sie sich wieder in den Arbeitsmarkt integriert haben (Arnkil/Spangar 2001: 15 f.). Aufgrund der grundsätzlichen Ausrichtung an einem Zweiernährermodell unterstützt der individuelle Handlungsansatz im Bereich der Arbeitsmarktpolitik das gleichstellungspolitische Anliegen, die Chancengleichheit von Frauen und Männern zu verbessern, zumindest quantitativ nachhaltig. Maßnahmen für Frauen hängen nicht von deren Lebensumständen ab. Insgesamt kann auf der nationalen Ebene folglich von einer sehr guten Verknüpfung von Gleichstellungspolitik mit zentralen politischen Handlungsfeldern gesprochen werden.

5.2.5

Transparenz des Politikfeldes

Die Erhöhung des Wissens über geschlechterspezifische Fragen und Zusammenhänge ist eines der erklärten Ziele der Protagonistinnen und Protagonisten einer an Gleichstellung orientierten Politik in Schweden. Geschlechtersensible Daten sind auch eines der wichtigen strategischen Mittel der „Stützstrümpfe“ gewesen. „One strategic tool was gender-based statistics. […] We used these figures, and crime statistics, health statistics, statistics about gender-based pay differentials, time use, pensions, etc., to spread the idea to women that statistics and facts were their tolls and could be used systematically, also by women who usually considered official statistics as to abstract and difficult.“ (Stark 1997: 232)

Diese Daten müssen im Verlauf politischer Auseinandersetzungen mit dem Establishment nicht mühsam erhoben werden, sondern sind in vielen Feldern bereits in ausreichendem Maß verfügbar. So gibt es ein jährliches Booklet des 108 Die Arbeitslosenrate stieg von 1,7 % (1990) auf fast 10 % im Jahr 1997; seitdem sank die Rate und lag 2003 bei 5,6 % (OECD Employment Outlook 2004).

154

schwedischen Statistikbüros, das die Unterschiede von Frauen und Männern systematisch darstellt. 109 Die engagierten Frauen und die breitere Öffentlichkeit haben so einen sehr einfachen Zugang zu geschlechtersensiblen Daten und können sich schnell selbst ein Bild von der aktuellen Situation machen. Mit Hilfe dieser Daten können neben der aktuellen Situation von Frauen (und Männern) auch die möglichen Konsequenzen der geplanten Politik für das Geschlechterarrangement verdeutlicht werden – eine wichtige Voraussetzung, um die Legitimität der politischen Ziele der Regierung infrage zu stellen, sollte sie einmal vom gleichstellungspolitischen Weg abkommen. Mit dem „Gender Equality Index“ (EqualX) verfügt Schweden über ein weiteres Instrument, um die Unterschiede zwischen Frauen und Männern auf der Ebene der Provinzen und Kommunen zu erfassen. Abbildung 4: Standardvariablen von EqualX (alle nach Geschlecht) 9 Anteil der Personen mit höherem Bildungsabschluss als Sekundarstufe 9 Anteil der Erwerbstätigen 9 Anteil der Vollzeitbeschäftigten 9 Anteil der Arbeitsuchenden 9 Gesamteinkommen aus Erwerbstätigkeit 9 Anzahl der Tage für Leistungen bei Elternurlaub 9 Anzahl der Tage für Leistungen bei befristetem Elternurlaub 9 Anteil der Kinder in staatlichen Kindertagesstätten 9 Krankenstände 9 Gemeinderat 9 Gemeindevorstand 9 Unternehmer mit mindestens neun Beschäftigten 9 Durchschnittsalter von Personen in der Gruppe der 20- bis 64-Jährigen Quelle: Thermaenius (2001).

Grundlage für die Datenerfassung im Gender-Index ist die Definition eines Gleichstellungsziels. Es umfasst die Unterschiede zwischen Frauen und Männern im Berufsleben, bei der Pflege und Betreuung von Personen sowie der Haushaltsführung und nicht zuletzt im öffentlichen Leben (Politik, Vereine etc.). Daher werden neben Arbeitsmarktdaten und geschlechterspezifischen Un-

109 Statistics Sweden (2004). Seit 1994 gibt es eine Verordnung, dass statistische Erhebungen die Unterschiede von Frauen und Männern systematisch berücksichtigen müssen.

155

gleichheiten nach Industriezweigen auch Daten über die Arbeitsteilung in den Familien und die Repräsentanz von Frauen in Politik und Wirtschaft zusammengestellt. Auch wenn die Erfassung von Personendaten detaillierter erfolgt als die von strukturbezogenen Daten, zeigt EqualX eine Möglichkeit, wie eine kontinuierliche gendersensible Bestandsaufnahme aussehen kann. Die Ergebnisse werden in Form von Karten und Tabellen benutzerfreundlich via Internet zur Verfügung gestellt. Neben statistischen Daten spielen geschlechterspezifische Studien über die Wirkung politischer Maßnahmen, die Vermittlung von geschlechterspezifischem Wissen und die Erarbeitung von praxisbezogenen Instrumenten eine große Rolle. So hat die Regierung zwischen 1997 und 2001 eine Expertgruppe eingerichtet, die konkrete Maßnahmen für Ausbildung und Wissensvermittlung erarbeiten sollte. Erklärtes Ziel war die stärkere Berücksichtigung von verdeckten Werten und Normen, die zu einem nicht unerheblichen Teil das alltägliche Geschlechterarrangement ausmachen. Zudem wurde auf Staatssekretärsebene eine Arbeitsgruppe ins Leben gerufen, die gendersensible Projektplanungs- und Managementinstrumente erarbeitet hat (Winberg/Bergh 2002). Zusätzlich zu der Verbesserung der Wissensbasis durch Studien und systematische Lernprozesse bemüht sich die Regierung auch um eine zeitnahe Bewertung ihrer Politik. Nachdem mehrere Studien auf die schlechte Umsetzung des Gleichstellungsgesetzes für die Privatwirtschaft in den 1980er Jahren hingewiesen hatten, wurde, wie bereits erwähnt, das Gesetz verschärft und dem Gleichstellungsombudsmann deutlich mehr Kompetenzen zugewiesen (Pincus/ van der Ros 1999: 216). Auch die Umsetzung in den Ministerien unterliegt der Beobachtung. So kam eine Evaluation des Rechnungshofes zu dem Ergebnis, dass die geschlechtersensible Zielsetzung zu undeutlich formuliert ist und die Hälfte der Behörden nicht weiß, dass sie über Fortschritte ihrer Gleichstellungsmaßnahmen berichten muss. Die Regierung nutzt jetzt eine regelmäßige Informationsbroschüre den Regleringsbrev 110, für die bessere Kommunikation über Gleichstellungsfragen und -anforderungen (Pettersson 2004: 33 f.). Wie bereits angesprochen, hat die Regierung in 2004 ein Projekt initiiert (Översyn av jämställdhetspolitiken), um ihre bisherige Gleichstellungspolitik systematisch zu bewerten. Dabei sollen Stärken und Schwächen aufgedeckt werden, um die politische Agenda an die aktuellen Herausforderungen anzupassen und die Politik effektiver zu gestalten. Im Bereich der Arbeitsmarktpolitik muss die Arbeitsmarktbehörde AMS über Maßnahmen zum Abbau der ge110 Der Regleringsbrev ist vergleichbar mit einem Amtsblatt. Die Regierung stellt darin ihre Ziele und Arbeitsschwerpunkte vor und veröffentlicht darin ihre Erlasse, Anordnungen und Auflagen. Landesweit erhalten ca. 300 Stellen diese Informationsbroschüre.

156

schlechterspezifischen Segregation berichten, was sich positiv auf die Transparenz der Umsetzung spezifischer Maßnahmen auswirkt. Sowohl die gute Datenlage als auch die Bemühungen um aktuelle Informationen und die Einschätzung der Wirkung durchgeführter Maßnahmen zeigen einen hohen Grad an Transparenz des Politikfeldes an.

5.2.6

Zusammenfassung

Die Governance-Form der schwedischen Gleichstellungspolitik folgt einem komplexen Muster mit folgenden vier zentralen Elementen: erstens einer aktiven Frauenbewegung, die sich nicht nur in Projekten verausgabt, sondern, wenn nötig, ein schlagkräftiges Netzwerk bildet und situative Handlungsoptionen generiert. Diese Bewegung fungiert quasi als außerparlamentarische Kontrollinstanz, die auf gesellschaftspolitische Trends reagiert und diese beeinflusst. Die Bewegung zielt nicht auf die Substitution staatlicher Politik, sondern strebt nach institutionellen Lösungen innerhalb der staatlichen Administration, um gleichstellungspolitische Akteure mit generalisierten Handlungsoptionen auszustatten (JämO, Gleichstellungseinheit). Diese Bewegung tritt, wenn nötig, auf die politische Bühne und vermeidet dadurch einen Kräfteverschleiß. 111 Andererseits müssen die etablierten politischen Akteure mit einer ständigen Bedrohung leben, da sie nicht wissen, wann diese Bewegung wieder aktiv wird und wie viele Personen dann mobilisiert werden. 112 So besteht ein latenter Handlungsdruck auf andere politische Akteure, Gleichstellungs- und Gender-Themen auf ihre politische Agenda zu setzen. Diese Bewegung offenbart eine paradoxe Situation bei der Durchsetzung neuer Handlungsorientierungen. Die Erhöhung der Transparenz und die Berücksichtigung von Gleichstellungsaspekten wurden nicht mit einer (naiven) Aufforderung an alle anderen Akteure, möglichst offen und transparent zu handeln und selbst mit leuchtendem Beispiel voranzugehen, erreicht, sondern mit einer professionellen Machtpolitik, die auch vor den eher verrufenen Methoden der Geheimhaltung, der Drohung und des Bluffs nicht zurückschreckte, um den gleichstellungspolitischen Roll-back aufzuhalten. 111 Diese Aussage muss inzwischen relativiert werden, da ein Teil der feministischen Bewegung 2005 eine politische Partei, die Feministische Initiative (FI – Feministisk Initiativ), gegründet hat, die bei den Wahlen die 4 %-Hürde für den Einzug ins Parlament verfehlt hat. 112 Dass es sich bei dieser Bewegung nicht um einen Papiertiger handelt, zeigen die Auseinandersetzungen um die Einführung des Erziehungsgeldes in den Jahren 1991 bis 1994 und der Ausgang der Wahlen 1994, bei denen die konservativ-liberale Regierungskoalition eine deftige Niederlage einstecken musste.

157

Entgegen der weitverbreiteten Vorstellung, dass partizipative Governance insbesondere von Offenheit und Transparenz gekennzeichnet ist, zeigt das Beispiel der „Stützstrümpfe“, dass Verschwiegenheit und eine gezielte Informationspolitik probate Mittel darstellen können, um politischen Einfluss zu gewinnen und sich gegen vermeintlich übermächtige Widersacherinnen und Widersacher zu behaupten, zumal dieses Mittel für das politische Establishment zu den normalen Handlungsoptionen zählt. Das zweite zentrale Element ist der deutliche politische Wille der schwedischen Regierungen seit 1994, Gleichstellungspolitik im Sinn von GM in alle Handlungsbereiche zu integrieren. Der eingeschlagene Weg entspricht hier nicht immer den Interessen der Frauenpolitik, wie die Mittelkürzungen bei den Ressourcenzentren belegen. Dennoch kann von einer latenten Koalition zwischen Regierung und Akteuren der Frauenpolitik ausgegangen werden. Zu weitreichende Veränderungen zuungunsten von Frauen müssen auf deren Druck hin auch wieder zurückgenommen werden. Es scheint, als hätten die Konservativen in Schweden ihre Lektion gelernt: Der neue schwedische Premierminister Fredrik Reinfeldt hat nach seinem Wahlsieg 2006 die Hälfte seiner Regierung mit Frauen besetzt. Die Ministerin für Integration und Gleichstellung, Nyamko Sabuni, betonte im Frühjahr 2008 vor der UN-Kommission zur Stellung der Frauen die Bedeutung der Bereitstellung ausreichender finanzieller Ressourcen für die Umsetzung von GM. Die Umsetzung folgt – drittens – einem klar erkennbaren (professionellen) Muster. Auf Basis der gesetzlichen Grundlage werden konkrete Ziele entwickelt, die dann umgesetzt werden sollen. Die Ernsthaftigkeit der Bemühungen zeigt sich intern wie extern in der Existenz von Institutionen, die sowohl eine unmittelbare Kontrollfunktion wahrnehmen als auch über ihre Beteiligung an weitreichenden Evaluationsprozessen einen kritischen Blick auf die Umsetzungsbemühungen werfen. 113 Die Strategie GM ist seit 1994 beachtlich gereift. Inzwischen wird auch mit Widerstand offensiv umgegangen. Die schwedische Regierung hat beispielsweise in einer Publikation zur Umsetzung von Gleichstellung („Gör det jämt“) dieses Problem offensiv angesprochen. Um den Widerstand auf nachgeordneten Ebenen zu verringern, wurden Handlungsempfehlungen entwickelt. Führungskräfte sollen damit in die Lage versetzt werden, auch mit schwierigen Umsetzungsphasen konstruktiv umzugehen (Abbildung 5).

113 1994 führte die Regierung beispielsweise eine Untersuchung der Umsetzung von Gleichstellungspolitik durch. Diese Evaluierung wurde im Jahr 2005 wiederholt.

158

Abbildung 5: Widerstand hantieren Was ist Widerstand? Widerstand speziell gegen Chancengleichheit ist ein Protest gegen die gesamte Richtung, die mit diesem Thema verbunden ist, wird aber oft als Protest gegen eine Person artikuliert – und zwar gegenüber jener Person, die Chancengleichheit verantwortlich weiterentwickeln soll. Deshalb ist es wichtig, dass die Führung/die Spitze deutlich ihre eigene Verantwortung und das eigene Engagement zum Ausdruck bringt – und damit auch die Bereitschaft, auf Kritik zu antworten. Involvieren und engagieren. Menschen müssen in Veränderungen eingebunden werden – und Möglichkeiten erhalten, sich zu artikulieren, zu reflektieren, zu prüfen, wie sie dem Neuen begegnen sollen. Praktische Erfahrungen ebenso wie Forschungsergebnisse belegen eindeutig, dass sich selbst massiver Widerstand in eine positive Kraft für Veränderung wandeln kann, wenn Menschen erleben, dass ihre Einwände mit Respekt angenommen und offen diskutiert werden. Wichtig dabei: Auch wenn es um den Austausch über Gefühle oder Auffassungen geht, muss dies strukturiert geschehen. Die Ablaufstrukturen hierfür können Folgendes betreffen: Was soll verändert werden? Am Anfang muss die Information stehen, was Gender Mainstreaming überhaupt bedeutet und welchen Veränderungsprozess die Leitung beschlossen hat. Wenn die Menschen sich ein Bild darüber machen können, wohin die Reise geht und welche Rolle sie dabei einnehmen sollen, kommen Fragen auf. Widerstand wird sichtbar. Das ist der Zeitpunkt, an dem den Frauen und Männern Zeit und Raum gegeben werden sollte, ihre Ansichten und Haltungen offen auszudrücken. Spielregeln. Die Diskussionsleitung darf dabei nicht als „Richter“ fungieren, die geäußerten Ansichten müssen vielmehr mit Respekt angenommen werden. Sinnvoll ist es, auf andere Meinungen mit Zusatzfragen einzugehen und dadurch die Möglichkeit zu eröffnen, Ängste, Vorurteile und Einschätzungen umfassend auszusprechen. Ergebnis. Häufig beruht Widerstand auf Unwissenheit oder Vorurteilen. Es kann auch sein, dass die Leitung ihre Absichten nicht klar genug artikuliert und kommuniziert hat. Ein Ergebnis kann deshalb die Erkenntnis sein, dass mehr Information und Wissen erforderlich ist – oder neue, vertiefende Aussagen der Leitung über das Warum und die generelle Bedeutung des Veränderungsprozesses. Quelle: Lang et al. (2004: 90 f.).

Das vierte zentrale Element ist die gute Versorgung der Akteure mit geschlechtersensiblen Daten und Gender-Wissen. Neben der Bereitstellung solcher Daten 159

spielt insbesondere die gute Vermittlung der Informationen eine wichtige Rolle. Über den internetgestützten Gender-Index des schwedischen Statistikamtes können alle öffentlichen Verwaltungseinheiten im Hinblick auf die Gleichstellung der Geschlechter miteinander verglichen werden. 114 Obwohl für konkrete politische Maßnahmen eine deutlich feinere Erfassung der Unterschiede zwischen Frauen und Männern (auch nach Merkmalen wie „alleinerziehend“ oder ethnische Zugehörigkeit differenziert) notwendig ist, trägt dieser Index dazu bei, dass den politischen Mandatsträgerinnen und -trägern ihre Verantwortlichkeit für die Umsetzung von Gleichstellungszielen deutlich vor Augen geführt werden kann. Wie noch gezeigt wird, hat beispielsweise der letzte Platz im Gleichstellungsranking in Gävleborg dazu geführt, dass die lokalen Politkerinnen und Politiker von den gleichstellungspolitischen Akteuren unter Druck gesetzt werden konnten, mit dem Ergebnis, dass ein gleichstellungsorientierter Regionalentwicklungsplan ins Leben gerufen wurde. Abbildung 6: Elemente für die Implementierung von Gender Mainstreaming Element

Handlungsansatz

Gesellschaftliche Bewegungen

Netzwerke aufbauen Öffentliche Aufmerksamkeit erhöhen Politischen Handlungsdruck aufbauen

Politischer Wille

Akteure motivieren Effektive Kontrollen gewährleisten

Systematischer Prozess

Nachhaltige Verbreitung sicherstellen Routinen verändern Methoden und Instrumente bereitstellen

Gendersensible Datenerfassung

Transparenz erhöhen Überprüfbarkeit gewährleisten

Die hohe Bedeutung geschlechtersensibler Daten hat dazu beigetragen, dass die konkreten Maßnahmen, beispielsweise bezüglich der Integration von Frauen in den Arbeitsmarkt, weniger ideologischen Überlegungen folgen als vielmehr den tatsächlichen Gegebenheiten vor Ort. Die Verwendung geschlechtersensibler Daten ist kein Allheilmittel, da auch sie bestimmte Prioritäten setzt, die einer regelmäßigen Überprüfung bedürfen, sie trägt aber dazu bei, den Prozess trans114 Siehe: Statistics Schweden: http://scb.se/eng (23.11.2005).

160

parent und die Entscheidungen nachprüfbar zu gestalten. Von Zeit zu Zeit kann zudem die Diskussion um grundlegende Indikatoren und Erhebungsmethoden helfen, sich vor einer zu weitreichenden Verdinglichung der Datenbasis zu schützen und den artifiziellen Charakter von Daten im Bewusstsein wachzuhalten. Für die Umsetzung von Gleichstellungspolitik kann die Gleichsetzung der tatsächlichen Lebensrealität von Frauen und Männern mit den erhobenen Daten nämlich ebenso verheerende Folgen haben wie das Fehlen verlässlicher geschlechtersensibler Informationen. Der Teufel steckt, wie immer bei Fragen der Implementierung von Gleichstellungspolitik, im Detail. Es zeigt sich, dass einzelne Akteure immer wieder auf Missstände oder eine schlechte Performanz hinweisen müssen, damit der Umsetzungsprozess nicht an Schwung verliert. Am schlechtesten gelingt das in der privaten Wirtschaft, wo nur ca. 20 % der Unternehmen tatsächlich einen jährlichen Gleichstellungsplan erstellen, und auf der regionalen Ebene, wo das Recht auf politische Unabhängigkeit die Kommunen vor direkten staatlichen Sanktionen schützt. 115 Der Fall Schweden belegt deutlich, dass eine effektive lokale, regionale wie nationale Beteiligung von Akteuren sehr stark von den zur Verfügung stehenden geschlechtersensiblen Informationen abhängt. Eine unabhängige gendersensible Datenerfassung und -auswertung sowie die Gewährleistung eines freien Zugangs zu diesen Daten sind folglich probate Mittel, um gegen die Mühlen der Bürokratie anzukommen. Von der Datenerfassung bis zur Implementierung einer aus diesen Daten abgeleiteten Politik ist es jedoch, auch das lehrt die schwedische Erfahrung, ein weiter Weg. Die politisch Verantwortlichen geben in der Regel nur ungern einen Teil ihrer Handlungsautonomie aus der Hand. Die „Stützstrümpfe“ zeigen, dass die Verantwortlichen manchmal zu ihrem Glück gezwungen werden müssen. Daraus lässt sich die These ableiten, dass institutionell schwache Akteure mit geringen generalisierten Handlungsoptionen sich nicht ausschließlich an den (offiziellen) Spielregeln der mächtigen Akteure orientieren können, weil es ihnen sonst kaum gelingt, situative Handlungsoptionen zu generieren.

115 Angesichts der großen Bedeutung von Gleichstellungspolitik auf der nationalen Ebene ist es erstaunlich, dass nur 60 bis 70 Gemeinden (das sind ca. 25 %) sogenannte Gleichstellungskomitees eingerichtet haben, die die Gleichstellungspolitik vor Ort voranbringen sollen. Nach Einschätzung von Expertinnen und Experten scheinen diese Einheiten wenig geeignet, die lokale Politik zu beeinflussen, da ihre Mitglieder oft unerfahren oder marginalisiert sind. Besser geeignet scheinen die Gleichstellungsbeauftragten in der öffentlichen Verwaltung (Pincus/van der Ros 1999: 219).

161

5.3

Die Governance-Form in Deutschland

Im Folgenden wird die Governance-Form für die Implementierung von GM in Deutschland unter Berücksichtigung der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik betrachtet. Auf Abweichungen in den neuen Bundesländern wurde mit Blick auf historische Besonderheiten bereits kurz hingewiesen. Mit dem Institutionentransfer nach der Wende 1989/90 sind allerdings zahlreiche positive Gleichstellungsregelungen wie die zu DDR-Zeiten bestehenden Frauenfördermaßnahmen im Arbeitsleben abgeschafft worden. Hauptunterscheidungsmerkmale zwischen West und Ost sind neben der schlechten wirtschaftlichen Lage der meisten ostdeutschen Länder und Gemeinden die bis heute hervorragend ausgebaute Kinderbetreuung und als Folge der hohen Erwerbsquote von Frauen in der ehemaligen DDR eine im Vergleich mit Frauen derselben Alterskohorten in Westdeutschland gute individuelle Absicherung (Ansprüche auf arbeitslosigkeitsoder altersbedingte Transferleistungen). Dieser Befund wird jedoch im Westen nicht nur positiv bewertet. So wurde und wird zum Teil noch immer der Wunsch vieler Frauen, eine eigene Existenzsicherung über Berufstätigkeit zu erreichen, als einer der Hauptgründe für die hohe Arbeitslosigkeit in den neuen Bundesländern angeführt (Wahl 1998; Schmid/Kull 2004).

5.3.1

Gesetzliche Regelungen und ihre Implementierung

Die Bundesrepublik Deutschland verfügt nicht über umfassende gesetzliche Regelungen zur Gleichstellung. Gleichstellung ist zwar seit 1949 im Grundgesetz als Staatsziel verankert, es dauerte aber mehrere Jahrzehnte, bis diese Vorgabe in weitere Gesetze integriert worden ist. Durch die Erweiterung des Artikels 3 Abs. 2 GG im Jahr 1994 hat der Staat die aktive Aufgabe, „die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung“ zu fördern und „auf die Beseitigung bestehender Nachteile“ hinzuwirken (Art. 3 Abs. 2 GG). Ein explizites Gleichstellungsgesetz gibt es nur im öffentlichen Dienst auf Bundesebene, das in seiner Neufassung von Dezember 2001 dem GM-Ansatz Rechnung trägt. Die meisten Bundesländer haben entsprechende Gleichstellungsregelungen. Andere Bereiche wie die private Wirtschaft sind nur vereinzelt gesetzlich reguliert. Im § 611a BGB ist beispielsweise die geschlechtsbezogene Benachteiligung am Arbeitsplatz verboten. Weitere gleichstellungsbezogene Regelungen finden sich in §§ 612 III; 612a BGB und in § 4 TzBfG. Seit August 2006 ist das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz in Kraft, das mit einiger Verzögerung vier EU-Richtlinien in nationales Recht umsetzt. Das Gesetz soll rassistische Dis162

kriminierungen oder jene, die wegen der ethnischen Herkunft, des Geschlechts, der Religion oder Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Identität erfolgt sind, verhindern oder beseitigen (§ 1 AGG). Es gilt sowohl für das Arbeitsleben wie das Zivilrecht. Ein umfassendes Gleichstellungsgesetz für die Privatwirtschaft ist im Jahr 2001 gescheitert. Eine Selbstverpflichtung der Wirtschaft soll stattdessen zur Umsetzung gleichstellungspolitischer Maßnahmen und damit zur Verbesserung der Chancengleichheit von Frauen und Männern auf der betrieblichen Ebene beitragen (Bundesregierung 2001). Eine erste Einschätzung nach einem Jahr im Sommer 2002 zeigte jedoch, dass die Betriebe bisher nur sehr wenig für die Umsetzung von Chancengleichheit tun. Lediglich 4,1 % aller befragten Betriebe hatten betriebliche oder tarifliche Vereinbarungen geschlossen (West: 4,4 %, Ost: 2,5 %), und nur in 2,4 % der Betriebe gab es freiwillige Vereinbarungen – wobei in größeren Betrieben (ähnlich wie in Schweden) eher Vereinbarungen existieren als in kleinen. Trotz des relativ kurzen Zeitraums zwischen der Vereinbarung und der Erhebung kommen Jutta Allmendinger und Iris Möller (2003: 1 f.) zu einem ernüchternden Fazit, ebenso eine Studie im Auftrag des DGB und der Hans-Böckler-Stiftung aus dem Jahr 2003 (Krell/Ortlieb 2004; Klenner 2004): Die Vereinbarung hat bisher wenig bewirkt. Nur etwa die Hälfte der Unternehmen hat überhaupt von einer solchen Vereinbarung gehört, lediglich knapp 2,5 % haben aufgrund der Vereinbarung Aktivitäten ausgelöst. 11 % der befragten Unternehmen haben in den zurückliegenden beiden Jahren geschlechtersensible Personalstatistiken erstellt. Damit fehlt in vielen Betrieben eine zentrale Grundlage für die Entwicklung von Gleichstellungsmaßnahmen. 116 Unter machttheoretischen Gesichtspunkten kann dieses Fazit nicht überraschen. Die Arbeitgebervertreter waren erst bereit, eine Vereinbarung zu unterzeichnen, nachdem die Bundesregierung mit einem Gleichstellungsgesetz gedroht hatte. Bevor man sich auf ein Gesetz einlassen wollte, dessen Zweck ja gerade in der externen Überprüfung von betrieblichen Umsetzungsschritten besteht, sah man in der Vereinbarung das kleinere Übel, weil hier keine Sanktionen vorgesehen sind, solange die Vereinbarung „erfolgreich umgesetzt wird“ (Bundesregierung 2001). Da im Rahmen der Vereinbarung keine verbindlichen Kriterien festgelegt sind, was unter einer erfolgreichen Umsetzung zu verstehen 116 Im Gegensatz dazu kommt eine erste Bilanz der Bundesregierung Ende 2003 zu einer besseren Einschätzung. Allerdings wird bei genauerer Betrachtung nicht deutlich, woran der vermeintliche Erfolg gemessen wird. In der entsprechenden Pressemitteilung der Bundesregierung vom 29.01.2004 finden sich nur allgemeine Zahlen zur Situation von Frauen auf dem Arbeitsmarkt. Ein Fazit lautet hier: Frauen sind besser ausgebildet, haben aber trotzdem schlechtere Berufschancen. Die zweite Bilanz von Anfang 2006 „dokumentiert die Fortschritte und Erfolge im Bereich der Chancengleichheit“ (Bundesregierung und Spitzenverbände 2006: 54).

163

ist, sind hier der Schönfärberei und Gleichstellungslyrik 117 Tür und Tor geöffnet. In das Jahr 2001 fällt die Novellierung des Betriebsverfassungsgesetzes (BetrVG) mit wesentlichen Änderungen in organisatorischen Fragen, die dem Betriebsrat einen erweiterten Handlungsspielraum gewährleisten sollen. Seine Mitwirkungsmöglichkeiten (§ 80) und Informationsrechte (§§ 42, 92 und 52) wurden gestärkt, und die Mitarbeit wurde erleichtert. Auch wenn relativ wenige Paragrafen sich auf die Verbesserung der Chancengleichheit beziehen, wie die Stärkung des unterrepräsentierten Geschlechts (§ 15) und die Vorschlagsmöglichkeit für gleichstellungspolitische Maßnahmen im Betrieb (§ 92), erhoffen sich insbesondere die Gewerkschaftsfrauen einen deutlichen gleichstellungspolitischen Gewinn (Nielebock 2002). Neben dem geringen Bezug auf konkrete Maßnahmen kann die ungleiche Verteilung der Verantwortlichkeiten kritisch angemahnt werden. Vor allem die Betriebsräte sollen für eine gleichstellungsorientierte Betriebspolitik Sorge tragen, während die Arbeitgeber zwar eine Berichtspflicht haben (§§ 43 und 53), aber für eine unzureichende Umsetzung nicht zur Verantwortung gezogen werden können. Vor dem Hintergrund der schwierigen wirtschaftlichen Lage, die in vielen Branchen zu einem dauerhaften Druck auf die Belegschaften geführt hat, ist es jedoch eher unwahrscheinlich, dass sich Betriebsräte die Verbesserung der Chancengleichheit von Frauen und Männern verstärkt auf die Fahnen schreiben. Die Bundesregierung hat es im zentralen Handlungsfeld der Unternehmenspolitik bisher versäumt, den Druck auf die Arbeitgeber zu erhöhen. Wie das Beispiel Schweden zeigt, reicht zwar auch ein Gleichstellungsgesetz für die Privatwirtschaft nicht aus, ohne einen rechtlichen Rahmen ist jedoch kaum mit einer substanziellen Veränderung zu rechnen, da der Status quo von den letztlich abhängigen Beschäftigten und ihren Interessenvertretern nur schwerlich angetastet werden kann. Trotz Umsetzungsproblemen gilt es heute bei vielen als selbstverständlich, dass Gleichstellung auch in Deutschland bereits de jure erreicht sei. Allerdings muss konstatiert werden, dass der allgemeine rechtliche Anspruch bisher noch keinen adäquaten Ausdruck findet. Mit Ausnahme des inzwischen gesetzlich verankerten Anspruchs auf Kinderbetreuung für alle Kinder ab drei Jahren gibt 117 Insbesondere in Ostdeutschland wurden die Verlautbarungen zur Umsetzung von GM oft als Gender-Mainstreaming-Lyrik bezeichnet. Ich habe diese Ausdrucksweise an einigen Stellen übernommen, um die enorme Differenz zwischen Diskurs und Praxis zu kennzeichnen. Lyrik meint dann vor allem (Er-)Dichtung, weniger eine besonders gefühlsbetonte Ausdrucksweise. Eine Vereinbarung wie die beschriebene bewirkt im positiven Fall nichts und im negativen Fall eine Verzögerung bei der Umsetzung dringender Reformen im Hinblick auf die Verbesserung der Chancengleichheit von Frauen und Männern in der Privatwirtschaft.

164

es keine durchsetzungsstarke Regelungen. Zum Teil unterliegen gesetzliche Regelungen auch der Hoheit der Länder, beispielsweise die Gesetze zu kommunalen Gleichstellungsbeauftragten. Folglich fehlen im Gegensatz zu Schweden generalisierte Handlungsoptionen durch weitreichende gesetzliche Regelungen.

5.3.2

Politik und staatliche Administration

Die Umsetzung von Gender Mainstreaming ist in Deutschland jüngeren Datums als in Schweden. Erst im Jahr 1999 hat die Bundesregierung per Kabinettsbeschluss die Gleichstellung von Frauen und Männern zum Leitprinzip ihres Handelns gemacht und GM in die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien integriert (§ 2 GGO) und später im § 2 Bundesgleichstellungsgesetz verankert. Zur Umsetzung in der staatlichen Administration wurde eine interministerielle Arbeitsgruppe GM unter Federführung des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) für alle Ressorts der Bundesregierung ins Leben gerufen. Mitglieder dieser Arbeitsgruppe stammen aus den Abteilungsleitungen der verschiedenen Ministerien. Für die Einführung und Umsetzung ist jedes Ministerium selbst verantwortlich, das heißt, die interministerielle Arbeitsgruppe übernimmt vor allem koordinative und keine kontrollierenden Funktionen; ihr langfristiges Ziel „ist die Erarbeitung von Kriterienkatalogen und Checklisten für alle Arten des politisch-administrativen Handelns“ (Umsetzungsstrategie der Bundsregierung, S. 3). Parallel dazu wurde eine wissenschaftliche Begleitforschung initiiert, die die Ressorts in der ersten Umsetzungsphase unterstützt hat und deren Ergebnisse in das Internetportal „www. gender-mainstreaming.net“ eingeflossen sind. Zur Verstetigung des Gender-Ansatzes wurde im Herbst 2003 das „GenderKompetenzZentrum“ ins Leben gerufen. Diese forschungsnahe Beratungseinrichtung soll die Ressorts und nachgeordneten Behörden strategisch beraten und zum Aufbau von Gender-Kompetenz beitragen. Die erste Phase der Implementierung (2000–2002) ist bereits abgeschlossen. Hierzu wurde vereinbart, dass alle Ressorts interne Sensibilisierungs- und Fortbildungsmaßnahmen selbst organisieren, Pilotprojekte starten, Strukturen aufbauen und Instrumente entwickeln. Die Öffentlichkeitsarbeit zu GM wurde vom BMFSFJ gestaltet und intern koordiniert. Die 33 Pilotprojekte 118 bezogen sich auf die Aktivierung Dritter, beispielsweise durch Förderrichtlinien oder For118 Die mit Abstand meisten Projekte führte das Auswärtige Amt durch (8), gefolgt vom BMFSFJ (5) und vom Innenministerium (4) (Quelle: Liste der Pilotprojekte der Bundesregierung; http: //bmfsfj.de/gm/bundesregierung,did=13264.html) (12.03.2005).

165

schungsvergabe, auf Vorhaben zur Rechtssetzung und auf Maßnahmen zur internen Umsetzung des Gender-Ansatzes, beispielsweise durch Neuorganisation von Verwaltungsabläufen und Personalentwicklungskonzepten. Eine institutionelle verankerte Unterstützungsstruktur wie in Schweden war zunächst jedoch nicht vorgesehen. Nicht ohne Grund fällt der Kabinettsbeschluss in das Jahr 1999. Ohne die EU und den Amsterdamer Vertrag, der im gleichen Jahr ratifiziert wurde, wäre diese Betonung der Gleichstellungspolitik in der bundesdeutschenVerwaltung wohl nicht zustande gekommen. So belegen vergleichende Studien zur Umsetzung von GM, dass die Impulse in Deutschland in erster Linie von der europäischen Ebene kommen und vor allem über die Strukturfonds und teilweise über die EBS Eingang in das politische Alltagsgeschäft gefunden haben (EuKom 2002a: 5; Eichhorst/Rhein 2004: 5). Der geringe Stellenwert von Gleichstellungsthemen und GM im politischen Denken und Handeln der Bundesrepublik zeigt sich auch darin, dass man Begriffe wie Gleichstellung, Chancengleichheit, Frauen oder GM in der großen Reformrede von Bundeskanzler Gerhard Schröder vom 14.3.2003 „Agenda 2010 – Innovation und Wachstum“ vergeblich sucht. 119 Gleiches gilt für die Regierungserklärung der neuen Kanzlerin Angela Merkel vom 30.11.2005. 120 Die Umsetzung europäischer Vorgaben erfolgt nicht immer so zügig wie im Falle von GM. Im Rahmen der sogenannten Geschlechterrichtlinien (2002/73/ EG) sind beispielsweise alle Mitgliedstaaten aufgefordert worden, bis zum 5.10.2005 die entsprechenden Voraussetzungen für die Gleichbehandlung von Männern und Frauen hinsichtlich des Zugangs zu Beschäftigung und Berufsbildung, des beruflichen Aufstiegs und der Arbeitsbedingungen zu schaffen. Im Zuge der Umsetzung sind die Länder verpflichtet, eine nationale Gleichstellungsstelle einzurichten, vergleichbar mit dem Gleichstellungsombudsmann in Schweden, an die sich Betroffene in Konfliktfällen wenden können. Obwohl die Einführung dieser regierungsunabhängigen Institution bereits mehrfach von der Bundesregierung angekündigt wurde, ist die Umsetzung erst Ende 2006 erfolgt. Vorsichtig formuliert könnte man von einem ambivalenten Verhältnis der Politik und der Verwaltung zu Gleichstellungsthemen sprechen. Deutlicher wird hier der Ausschuss zur Beseitigung der Diskriminierung der Frau (CEDAW) der UN, der sich besorgt zeigt, da möglicherweise Aspekte der Reformpolitik der

119 www.bundesregierung.de/Politikthemen/Agenda-2010-,9768/Regierungserklaerung.htm (23.07.2004) 120 www.bundesregierung.de/regierungserklaerung-,413.926301/Regierungserklaerung-vonBunde.htm (15.01.2006)

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Bundesregierung in der Agenda 2010 negative Auswirkungen auf Frauen haben könnten: „Der Ausschuss empfiehlt dem Vertragsstaat, die Auswirkungen seiner Wirtschafts- und Sozialreformen für Frauen in allen Phasen der Planung, Umsetzung und Bewertung zu prüfen und sorgfältig zu überwachen, um gegebenenfalls nötige Änderungen vorzunehmen, um möglichen negativen Folgen entgegenzuwirken.“ (CEDAW 2004: 5)

Darüber hinaus findet der Ausschuss auch deutliche Worte zu den bestehenden stereotypen und konservativen Ansichten über die Rolle von Frauen und Männern in der Gesellschaft und zur tatsächlichen Gleichstellung auf dem Arbeitsmarkt. Angesichts der unmissverständlichen Kritik an der Politik der Bundesregierung, insbesondere auch bezüglich des Fehlens von Studien zu den Auswirkungen von Gesetzen, Programmen und Maßnahmen zur Verbesserung der Gleichstellung von Frauen und Männern, ist es erstaunlich, dass das BMFSFJ die „Gleichstellung der Geschlechter in Deutschland auf gutem Weg“ sieht und diese Einschätzung mit dem 5. Bericht des UN-Ausschusses begründet. 121 Die Aufforderung des Ausschusses, die abschließenden Bemerkungen einer breiten Öffentlichkeit zur Verfügung zu stellen, hat man bisher angesichts des prekären Inhalts nicht sehr ernst genommen. 122

5.3.3

Bewegungen sowie sozial- und wirtschaftspolitische Akteure

Gender Mainstreaming wird in Deutschland in frauenpolitischen Kreisen kontrovers diskutiert. Viele befürchten, dass mit der Umsetzung des Gender-Ansatzes Errungenschaften der Frauenpolitik infrage stehen, und lehnen daher eine Unterstützung dieser Strategie ab. Andere wiederum betonen das Potenzial der Strategie und erhoffen sich dadurch Impulse für die Gleichstellungspolitik, die endlich über die frauenpolitische Nische hinausführen (Aus Politik und Zeitgeschichte 2002). Von einer starken Frauenbewegung kann in den letzten Jahren jedoch keine Rede sein. Frauenpolitik findet vor allem in institutionellen Formen statt. So besteht zwar auf der kommunalen Ebene inzwischen eine gute Kooperation zwischen Frauen- und Gleichstellungsbeauftragten und lokalen Frauennetzwerken (Rudolph/Schirmer 2004). Hierbei geht es aber vor allem um die – wie in der Brandenburger Fallstudie zu sehen sein wird – nicht immer einfache Auf121 www.bmfsfj.de/Politikbereiche/gleichstellung,did=20708.html (30.09.2004). 122 Unter dem Link „Abschließende Bemerkungen“ finden sich die allgemeinen Empfehlungen, nicht aber die deutlich kritischen Bemerkungen des Ausschusses.

167

rechterhaltung von typischen Frauenstrukturen. Der nationalen Frauenbewegung ist es entgegen den internationalen Entwicklungen weder gelungen, eine gleichstellungspolitische Agenda auf die Tagesordnung zu setzen, noch grundlegende gesetzliche und institutionelle Rahmenbedingungen wie das Ehegattensplitting, die die Ungleichheit zwischen Frauen und Männern weiter festschreiben, nachhaltig zu verändern. Die Mobilisierung der Zivilgesellschaft findet nicht im Hinblick auf Gleichstellung statt, wie beispielsweise die kontroversen Debatten zum Antidiskriminierungsgesetz belegen, sondern in Bezug auf das Thema Familie. So versucht die Bundesregierung, zentrale gesellschaftliche Akteure für die Umsetzung ihres familienpolitischen Konzepts zu gewinnen. Im Rahmen der Anfang 2004 ins Leben gerufenen Initiative „Lokale Bündnisse für Familien“ sollen (freiwillige) Bündnisse von Stadtrat, Verwaltung, Unternehmen, Kammern, Gewerkschaften, freien Trägern, Kirchen, Vereinen und Verbänden mit geeigneten Initiativen ihre Stadt oder Gemeinde familienfreundlicher machen. 123 Aus gleichstellungspolitischer Sicht ist diese Initiative aus mehreren Gründen problematisch zu bewerten. Erstens ist die Verbesserung der Chancengleichheit kein explizites Ziel; eine familienfreundliche Umgebung kann die Ungleichheiten zwischen Frauen und Männern abbauen oder auch nicht. Zweitens findet die Initiative zu einer Zeit statt, in der überall – so im Bildungs- und Erziehungsbereich oder im Pflegebereich – Einsparungen vorgenommen werden. Dadurch besteht die Gefahr, dass klassische Aufgaben der Gemeinden und Städte, an die die reguläre Beschäftigung vor allem von Frauen gekoppelt ist, durch ehrenamtliches Engagement ersetzt werden, um Kosten zu senken. Die Initiative hätte dann unter Gender-Aspekten einen verheerenden Effekt auf die Frauenerwerbstätigkeit. Statt den wachsenden Bedarf im Betreuungs-, Pflegeund Bildungssektor für den Aufbau von regulärer Beschäftigung zu nutzen, um so neue existenzsichernde Verdienstmöglichkeiten für Frauen zu erschließen, wie es beispielsweise in Schweden geschah, werden diese Beschäftigungschancen durch das konkurrenzlos billige Ehrenamt zulasten der ökonomischen Unabhängigkeit von Frauen vertan. Frauen werden damit zu Empfängerinnen staatlicher bzw. familiärer Unterstützung gemacht, die dann in ihrer Freizeit noch einen Dienst für die Gemeinschaft leisten „dürfen“. 124

123 www.bmfsfj.de/Politikbereiche/familie,did=15564.html (12.02.2006). 124 Dass diese Gefahr nicht völlig aus der Luft gegriffen ist, zeigen die Debatten um die Einführung der 1-Euro-Jobs. Hier wird ernsthaft darüber nachgedacht, Erzieherinnen aus ihrer regulären Beschäftigung zu entlassen und sie dann als Arbeitslosengeld-II-Empfängerinnen wieder für einen Euro einzustellen (Herrmann 2004).

168

Im Kontext der Umsetzung von GM ist es bisher nur sehr partiell zu einer Ausweitung frauen- und gleichstellungspolitischer Themen gekommen. Weder die institutionalisierte Frauenpolitik noch andere gesellschaftspolitische Akteure oder soziale Bewegungen haben GM nachhaltig unterstützt. GM wird eher als technokratische Strategie des politischen Establishments verstanden, Gleichstellungsfragen mit einem neoliberalen Wirtschaftskonzept in Einklang zu bringen (Schunter-Kleemann 2001). Potenziale zur Veränderung des Status quo werden dem Konzept weitgehend abgesprochen. Dass es möglicherweise auch am zurückhaltenden Agieren frauen- und gleichstellungspolitischer Akteure liegt, dass im Rahmen des Konzepts Interessengegensätze und Machtasymmetrien ausgeblendet werden, wird kaum diskutiert.

5.3.4

Öffentlicher Stellenwert und Beziehung zum Mainstream

Die offizielle Einführung von Gender Mainstreaming in den Bundesministerien hat nichts daran geändert, dass Gleichstellung eine umso geringere Rolle spielt, je näher man dem politischen Mainstreamdiskurs kommt. Während in der Regierungserklärung zur Agenda 2010 Gleichstellung keine Erwähnung findet, gibt es einen kleinen Abschnitt zur gleichberechtigten Teilhabe von Männern und Frauen in der Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung, einem Papier mit eher geringer Handlungsrelevanz für die staatliche Politik. Auch im aktuellen Koalitionsvertrag taucht Gleichstellung im Bereich der Steuerpolitik, Familienpolitik und Arbeitsmarktpolitik auf. Zudem beabsichtigt die derzeitige Bundesregierung, pro Legislaturperiode einen Gleichstellungsbericht zu verfassen, was den Stellenwert und die Transparenz von Gleichstellungspolitik deutlich erhöhen könnte (Koalitionsvertrag 2005). Betrachtet man die Veränderungen im Bereich der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik, so lassen sich hinsichtlich der Bedeutung von Gleichstellung und GM sogar eher Rückschritte ausmachen. Im Zuge des sogenannten Job-AQTIVGesetzes von 2003 ist Gleichstellung deutlicher als bisher in das SGB III integriert worden (GM-Prinzip: § 1, Frauenförderung: § 8, Vereinbarkeit: § 8a, Berufsrückkehrer: § 20). Zudem ist der Zielerreichungsgrad der Aktivitäten der Arbeitsämter zur Herstellung von Chancengleichheit sowohl in den Eingliederungsbilanzen auszuweisen als auch in das geschäftspolitische Controlling der BA zu integrieren. Vergleichbare Regelungen gibt es im neuen Gesetz über die Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II) nicht. Zwar ist auch hier das GM-Prinzip in § 1 vorgeschrieben, konkretere Ausführungen zur Umsetzung von Gleichstel169

lung fehlen aber im weiteren Verlauf. So kann hier von einer eher schlechten Integration von Gleichstellungszielen gesprochen werden, zumal mit der Möglichkeit des Abschlusses einer Zielvereinbarung für alle Personen einer Bedarfsgemeinschaft (§ 15, 2) 125 der zentralen gleichstellungspolitischen Forderung nach gleichen individuellen Rechten und Pflichten widersprochen wird. Zwar konnte im Zuge des sogenannten Hartz-IV-Gesetzes (Viertes Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt) aufgrund der Intervention von Frauenverbänden wie dem Juristinnenbund und der Frauenabteilung des DGB weitere Verschlechterungen bezüglich der Gleichbehandlung von Frauen und Männern abgewendet werden. Eine gesellschaftliche Debatte zur Verbesserung der Geschlechtergerechtigkeit hat sich daraus jedoch nicht entwickelt. Im Gegenteil: Im Zuge der Umsetzung der Hartz-Gesetze hat sich die Ungleichheit zwischen Frauen und Männern verschärft. Statt, wie in der EBS gefordert, Frauen in den Arbeitsmarkt zu integrieren, zeitigen die Hartz-Reformen in vielen Bereichen eine gegenteilige Wirkung. Durch die verschärfte Anrechnung der Partnereinkommen wird Frauen der reguläre Zugang zum Arbeitsmarkt erschwert, da sie aus arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen herausfallen oder in sogenannte Minijobs vermittelt werden, die keine eigenständige Existenzsicherung gewährleisten (RWI/ISG 2006: 202 ff.). Angesichts solcher Initiativen des Mainstreams muss man sich ernsthaft fragen, wie die Bundesregierung ihrem eigenen, im Kabinettsbeschluss vom 23.6.1999 formulierten Anspruch gerecht werden will, wenn sich gesetzliche Neuregelungen weiterhin an einem traditionellen Geschlechtermodell orientieren (Oesteich 2004; Degen/Englert 2003; Schindler 2003; DGB 2002b; KurzScherf 2002a, 2002b). Gesellschaftliche Innovationen werden dadurch behindert und soziale wie wirtschaftliche Potenziale eines gleichberechtigten Zugangs zu Beschäftigung nicht genutzt. Inwieweit die jetzige Regierung daran etwas ändern wird, bleibt abzuwarten. Zumindest einige Änderungen mit Blick auf eine Verbesserung der Vereinbarkeit von Beruf und Familie (Stichwort: Elterngeld) zeichnen sich ab. Der Motor ist hier jedoch eher der Diskurs über den demografischen Wandel und nicht das Gleichstellungsthema. In einem veränderten diskursiven Rahmen mit gleichstellungsorientierter Ausrichtung würden die wirtschaftlichen Potenziale des Gender-Ansatzes und damit auch Antworten auf die bundesrepublikanische Arbeitsmarktkrise deutlicher zutage treten.

125 Im Gesetz heißt es hierzu: „In der Eingliederungsvereinbarung kann auch vereinbart werden, welche Leistungen die Personen erhalten, die mit dem erwerbsfähigen Hilfebedürftigen in einer Bedarfsgemeinschaft leben.“

170

„[D]ie steigende Erwerbsbeteiligung von Frauen kann eine steigende Nachfrage nach haushaltsbezogenen Dienstleistungen zur Folge haben, was wiederum zur Zunahme der Beschäftigung von Frauen führen kann. Andersherum kann eine schwach steigende Erwerbsbeteiligung von Frauen zu einer nur schwachen Expansion der Dienstleistungen beitragen, dadurch einen allgemeinen Trend zur Tertiarisierung verlangsamen und zu einem geringen Wachstum des Bruttoinlandsprodukt insgesamt führen.“ (Maier 2004: 36)

Betrachtet man die aktuelle nationale Entwicklung vor dem Hintergrund der gleichstellungspolitischen Anstrengungen, die auf der EU-Ebene unternommen werden, um beispielsweise die Erwerbstätigkeit von Frauen zu erhöhen, zeichnen sich zwischen der EBS und der politischen Grundausrichtung in Deutschland erhebliche Differenzen ab. In zentralen Punkten, so eine erste Vermutung, hat sich die Bundesrepublik von der europäischen Beschäftigungsstrategie abgekoppelt, wobei die Bundesregierung darauf bedacht ist, diese Widersprüche möglichst zu kaschieren. Die SGB-II-Reform wird beispielsweise als Verbesserung des präventiven Ansatzes in der Arbeitsmarktpolitik – was ein Element der EBS wäre – so dargestellt, als könnten die weitere Verschärfung der Zumutbarkeit, die Kürzung von Leistungen und Mehraufwandsentschädigungsjobs (kurz: 1-Euro-Jobs) die Gefahr der Langzeitarbeitslosigkeit wirksam bekämpfen. Diese Annahmen sind, das belegen aktuelle Studien, empirisch nicht haltbar (Hohendanner 2007; Hohmeyer/Wolff 2008). Die Intention europäischer Politik wird hierdurch unterlaufen, zumal mit der unmittelbar durch die Reform verursachten Vernachlässigung von Vermittlungsanstrengungen in der Praxis ein zentrales Element für eine erfolgversprechende Prävention von Langzeitarbeitslosigkeit schlicht fehlt. Mit Verweis auf die unzureichende Umsetzung europäischer Politik ergäben sich folglich Anknüpfungspunkte für Akteure, die mit der aktuellen Ausrichtung der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik nicht einverstanden sind.

5.3.5

Transparenz des Politikfeldes

In Deutschland sind für den Arbeitsmarktbereich die personenbezogenen Daten der Bundesagentur für Arbeit (BA) in der Regel nach Geschlecht getrennt ausgewiesen. Dies trifft vor allem auf die Ebene der Arbeitsagenturbezirke zu. Auf der regionalen und kommunalen Ebene sind geschlechtersensible Daten allerdings schwieriger zu finden: Hier werden meist nur Globalzahlen zur Verfügung gestellt. Dennoch verfügt die BA über umfangreiche geschlechtersensible Daten, nicht zuletzt deshalb, weil sie mit Hilfe ihres Controllings über die Auswirkungen ihrer Politik auf die Herstellung von Chancengleichheit berichten soll. 171

In anderen Bereichen sucht man entsprechende Daten meist vergeblich oder erhält sie nur auf Nachfrage, so dass man feststellen muss, dass es zwar prinzipiell ausreichend Daten gibt, diese Daten aber nicht systematisch aufbereitet und in öffentliche Diskussionsprozesse eingespeist werden. In einigen Politikfeldern gewinnt man zuweilen den Eindruck, dass staatliche Akteure bewusst geschlechtersensible Informationen zurückhalten, um zukünftige Problemfelder möglichst lange zu verdecken, in der Hoffnung, dass sich dann niemand mehr dafür interessiert. Die Situation hat sich seit dem Erscheinen des ersten Datenreports zur Gleichstellung von Frauen und Männern des BMFSFJ 126 im Jahr 2005 jedoch etwas verbessert. Studien zur Auswirkung der bundesdeutschen Politik auf die Gleichstellung der Geschlechter gibt es von Regierungsseite nur sehr wenige – und wenn doch, dann vor allem im Kontext europäischer Förderprogramme, die eine Auswertung zwingend erforderlich machen. Positiv hervorzuheben ist hier der vom BMFSFJ herausgegebene Leitfaden „Gender Mainstreaming im Europäischen Sozialfonds“, der neben einer idealtypischen Übersicht im Evaluationsteil auch erste Einsichten zu aktuellen Umsetzungsproblemen bietet. So heißt es dort zur Einbeziehung von Gender-Aspekten in die Programmauswertung: „Die aktuellen Erfahrungen zeigen, dass der überwiegende Teil der Programmevaluierungen Gender Mainstreaming bzw. die Chancengleichheit von Frauen und Männern bestenfalls additiv berücksichtigen. Ein gesondertes Unterkapitel bzw. einige Informationen bezüglich arbeitsmarktpolitischer Effekte stellen den (misslungenen) Versuch dar, Ergebnisse zu Gender Mainstreaming hervorzubringen. Der Mainstream ist nach wie vor scheinbar geschlechtsneutral und setzt den (hier analytischen) Ausschluss von Frauen fort.“ (BMFSFJ 2004: 24)

Damit ist ein zentrales Problem vieler aktueller Evaluationsprozesse benannt: Gender-Aspekte spielen in der Kernbetrachtung keine Rolle und werden bestenfalls in einer gesonderten Evaluation berücksichtigt. Welche Auswirkungen dieser zusätzliche Bewertungsprozess auf die eigentliche Bewertung hat, bleibt dabei völlig offen. Gleiches gilt ebenfalls für die sehr aufwendig gestaltete Evaluation der Hartz-Reformen. Auch hier sollen die Auswirkungen auf die Gleichstellung von Frauen und Männern gesondert berücksichtigt werden. Der Steuerungskreis für die Evaluation Hartz I bis III mit allen Evaluatoren wurde nach Aussage des BMWA im Rahmen einer Tagesveranstaltung mit dem neu geschaffenen GenderKompetenzZentrum für Gender-Aspekte sensibilisiert. Die anschließende Diskussion habe, so das Ministerium weiter, zu einer zunehmenden Sensibilität unter den Beteiligten geführt, ohne dass gemeinsame Indikatoren oder ein robustes Verfahren festgelegt worden wären. Eine solche Veranstal126 www.bmfsfj.de/Kategorien/Publikationen/publikationsliste,did=58908.html (12.10.2006).

172

tung hat angesichts der geforderten weitreichenden Umorientierung insbesondere bei ökonometrischen Verfahren wohl in erster Linie symbolische Funktion. 127 Die nun vorliegenden Evaluationsergebnisse belegen diese pessimistische Einschätzung. Es kann daher wenig verwundern, dass der bereits erwähnte UN-Ausschuss in seinen abschließenden Bemerkungen Deutschland auffordert, Studien- und Untersuchungsergebnisse mit Blick auf die Auswirkungen von Gesetzen, politischen Maßnahmen, Plänen und Programmen auf die Gleichstellung der Geschlechter mit dem nächsten Bericht vorzulegen (CEDAW 2004: 6). Abschließend lässt sich festhalten, dass in Deutschland die Problemfelder im Bereich der Gleichstellungspolitik und die Unterschiede von Frauen und Männern in anderen Politikfeldern nur unzureichend transparent sind. Neben der kaum systematisch aufbereiteten Datenlage fehlt es vor allem an einem konsistenten geschlechtergerechten Leitbild in Politik und Verwaltung als Grundlage für die Bewertung der Daten. Es bleibt abzuwarten, ob der im aktuellen Koalitionsvertrag beschlossene Gleichstellungsbericht, der in jeder Legislaturperiode einmal vorgelegt werden soll, an dieser Situation etwas zu ändern vermag. Der vierjährige Veröffentlichungsrhythmus deutet eher in Richtung einer Pflichterfüllung, weniger in Richtung einer strategisch ausgerichteten gleichstellungspolitischen Intervention.

5.3.6

Zusammenfassung

Vor dem Hintergrund der schwedischen Erfahrungen offenbaren die Umsetzung von GM und die Politik zur Verbesserung der Chancengleichheit zwischen Frauen und Männern in Deutschland erhebliche Schwächen. Es kann daher wenig erstaunen, dass die EU von vielen Expertinnen und Experten als Schrittmacherin für die Umsetzung von Gleichstellungsgesetzen und -politik angesehen wird. Dabei spielt die Europäische Beschäftigungsstrategie eine eher untergeordnete Rolle. Vor allem durch den Amsterdamer Vertrag und die neue Strukturfondsperiode (2000–2006) hat sich das Gender-Thema in den Feldern Arbeitsmarkt- und Strukturpolitik verbreitert (Maier 2002). Im Zuge dieser Entwicklung haben auch die Sozialpartner ein gewisses Interesse am Thema ent-

127 In Schweden würde sich die Leiterin eines Kompetenzzentrums womöglich weigern, eine solche Alibiveranstaltung durchzuführen, und damit das fehlende Interesse der Politik an Gleichstellung offenlegen.

173

deckt 128 – wobei hier noch eine erhebliche Kluft zwischen Anspruch und Wirklichkeit liegt. Auch Deutschland verfügt über gesetzliche Gleichstellungsregelungen, allerdings bleiben diese Regeln auf einem allgemeinen Niveau.129 Der grundgesetzliche verankerten Gleichstellungsverpflichtung wird hier durch Regelungen in anderen Bereichen (z. B. Steuerrecht und Sozialversicherung) auf der Umsetzungsebene entgegengewirkt. Dadurch werden Handlungsanreize geschaffen, die nicht gleichstellungskonform sind. Positive Gleichstellungsgesetze, die zum überwiegenden Teil auf europäische Initiativen zurückgehen, haben folglich damit zu kämpfen, dass sie durch ein gesetzlich reguliertes traditionelles Geschlechterarrangement konterkariert werden. Der gesetzliche Rahmen ist für die Umsetzung von GM aus zweierlei Gründen problematisch: Zum einen besteht die institutionelle Förderung des Ehemodells fort, das Frauen in Zeiten aktiver Elternschaft auf ihre Rolle als Mutter und Hausfrau reduziert. Zum anderen fehlen eindeutige rechtliche Impulse, die den gesellschaftlichen Akteuren signalisieren, dass die Verbesserung der Chancengleichheit ein wichtiges Handlungsfeld darstellt. Im Gegenteil, so belegt ein Blick auf die Entwicklung rechtlicher Gleichstellungsregelungen im Erwerbsleben, bedurfte es immer wieder der Korrekturen durch den Europäischen Gerichtshof, um Deutschland auf einen den europäischen Rechtsnormen entsprechenden Weg zu bringen (Berghahn 1999: 331 f.). Darin zeigt sich ein wenig ausgeprägter politischer Willen der Regierung, mit Gleichstellung wirklich Ernst zu machen. Die bisherigen Anstrengungen reichen für die schwierige Aufgabe, nämlich die Berücksichtigung der Unterschiede zwischen Frauen und Männern in sämtlichen Politikfeldern auf allen Ebenen zu gewährleisten, nicht aus. Dies gilt angesichts der fehlenden Initiative der politischen Führung und der ungenügenden rechtlichen wie institutionellen Verankerung eines gleichstellungsorientierten Modells sowohl für die interne Umsetzung innerhalb der staatlichen Administration als auch für die Außenwirkung in der Privatwirtschaft. Unter der Bundeskanzlerin Angela Merkel ist die Strategie GM kaum noch sichtbar: Familienministerin Ursula von der Leyen setzt vor allem auf eine höhere Erwerbstätigkeit gut qualifizierter Frauen und die Verbesserung der Vereinbarkeit von Beruf und Privatleben. Ein geschlechtergerechtes Erwerbsmodell ist bisher nur in Ansätzen zu erkennen. Des Weiteren fehlt es an politischen Akteuren, die das zögerliche oder an manchen Stellen geschlechterneutrale Handeln der Bundesregierung insbeson128 Lang (2004); siehe Gespräch mit Michael Sommer im selben Band. 129 Art. 3 Abs. 2 GG: „Männer und Frauen sind gleichberechtigt“; Bundesgleichstellungsgesetz für die Bundesverwaltung.

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dere mit Blick auf die europäischen Regelungen offen skandalisieren und eine deutliche Kurskorrektur einfordern. Solange es aber keinen öffentlichen Druck gibt, ist nicht damit zu rechnen, dass die Umsetzung von GM, d. h. die Integration von Gleichstellung in die zentralen Handlungsbereiche der Regierung, an Fahrt gewinnt. So ist zwar zu konstatieren, dass europäisches Recht nach und nach in nationale Formen gegossen wird, diesen Formen mangelt es aber an Durchsetzungsinstrumenten. Weder zeigt sich eine systematische Umsetzung von oben nach unten, noch gibt es ein ausreichendes Drohpotenzial, das – wie in den Antidiskriminierungsrichtlinien der EU gefordert – wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein sollte. Nicht zuletzt – und noch grundlegender – fehlt es an verbindlichen Kriterien, um den Erfolg von Maßnahmen bewerten und bei schwerwiegenden Abweichungen Sanktionen einleiten zu können. Damit hat die Bundesregierung ein zentrales Mittel im politischen Geschäft aus der Hand gegeben, nämlich die Möglichkeit, Druck auf ihre Verhandlungspartner auszuüben, um die Umsetzung der Gleichstellung der Geschlechter auch gegen den expliziten Willen auf Seiten von Arbeitgebervertretung oder Unternehmer durchsetzen zu können. Gesetze lösen zwar nicht das Problem der Ungleichheit zwischen Frauen und Männern, sie können aber einen Handlungsrahmen im Sinne generalisierter Handlungsoptionen schaffen, der die unbewusste oder gezielte Reproduktion von Ungleichheit erschwert, weil sie die (natürliche) Legitimität dieser geschlechtsblinden Handlungsweisen infrage stellen bzw. offen sanktionieren. Auch bei einer veränderten gesetzlichen Ausgangslage bleibt für frauen-, gleichstellungs- und gender-politische Akteure immer noch genug zu tun, wie das Beispiel Schweden sehr deutlich zeigt. Trotz der bisherigen eher unsystematischen Umsetzungsbemühungen haben Sensibilisierungsinitiativen auf verschiedenen Verwaltungsebenen zu einer Ausweitung von Gender-Kompetenzen beigetragen. Dieses Wissen bleibt aber oft lokal begrenzt, da auch hier kein systematischer Prozess erkennbar wird, gendersensible Daten und Informationen in den politischen Prozess einzuspeisen. In vielen Bereichen gibt es die erforderlichen geschlechtersensiblen Daten nicht, wodurch Transparenz, ein zentrales Element von GM, fehlt. Darüber hinaus ist bei den jüngsten Arbeitsmarktreformen der Eindruck entstanden, dass die Gesetzgebung versucht hat, längst fragwürdig gewordene Geschlechterklischees von Frauen als Zuverdienerinnen sowie von Paaren als lebenslange Erwerbsdyade zu reaktivieren. Da dieses strukturelle Muster immer weniger den individuellen Einstellungen entspricht, ist es nicht verwunderlich, dass eine große Zahl gut ausgebildeter Frauen auf eine Familiengründung verzichtet, um ihre Integration in den Arbeitsmarkt und damit ihre eigenständige Existenzsicherung nicht zu gefährden. 175

Die deutsche Governance-Form zeichnet sich im Vergleich zur schwedischen durch ein unsystematisches „Durchwursteln“ aus, bei dem ein Mainstream das Geschehen weitgehend dominiert, der Ungleichheiten zwischen Frauen und Männern reproduziert. Bisher ist kein situatives Machtgefüge entstanden, das die politisch Verantwortlichen ernsthaft unter Druck setzen könnte. Gegen zentrale politische Reformprogramme gibt es zwar Widerstand, dieser ist jedoch nur vereinzelt mit gleichstellungspolitischen Forderungen verknüpft 130, wodurch Unterstützungspotenziale aus dem gleichstellungspolitischen Bereich oder von Seiten der EU oder UN nicht realisiert werden können. Das politische Establishment hat daher leichtes Spiel, seine Reformen als einzige Antwort auf die Arbeitsmarkkrise zu verkaufen.

5.4

Vergleich der Governance-Formen

Die Analyse der Governance-Formen in Schweden und in Deutschland weist in den fünf untersuchten Kriterien deutliche Unterschiede auf, die im Folgenden kurz dargestellt werden. Während sich in Schweden eine systematische Integration von Gleichstellung in zentrale Politikprozesse erkennen lässt, zeigt sich in Deutschland eine Form, die kaum in der Lage sein dürfte, den Status quo zu verändern. Auch wenn die gleichstellungspolitischen Akteure in Schweden mit der Umsetzung nicht zufrieden sind, 131 kann seine Form im Vergleich zu der deutschen im Hinblick auf ihren gleichstellungspolitischen Outcome als sehr erfolgreich bewertet werden. Dies wird auch durch den Entwicklungsindex der UN bestätigt, in dem Schweden im Jahr 2004 hinter Norwegen sowohl im „Human Development Index“ als auch im „Gender-related Development Index“ auf dem zweiten Platz rangiert. Deutschland liegt hier jeweils auf Platz 19 und befindet sich damit im hinteren Drittel der OECD-Staaten. 132 Im weltweiten Ver-

130 Siehe das Flugblatt von Attac (www.attac.de/hartz/aufruf-hartz.pdf), den Aufruf der Arbeitslosengruppe des DGB Bonn/Rhein-Sieg (www.elo-forum.org/forum/files/aufruf_bonn_202.pdf) oder den Aufruf des Aktionsbündnisses Sozialproteste von Peter Grottian (www.gegenzwangsumzuege.de/subito.pdf). 131 Diese Unzufriedenheit ist Teil des Erfolgsmodells, da sie die Regierung immer wieder dazu zwingt, ihre Performanz zu verbessern. 132 Die „Organisation for Economic Cooperation and Development“ (OECD; zu Deutsch: Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung) hat sich zum Ziel gesetzt, in ihren Mitgliedsländern starke und leistungsfähige Volkswirtschaften aufzubauen und die Entwicklung insgesamt sowohl in Entwicklungsländern als auch in industrialisierten Ländern zu fördern. Zurzeit gehören der OECD 30 Länder an, die sich alle bereit erklärt haben, am Prozess wechselseitiger Kontrolle („peer review“) teilzunehmen.

176

gleich nimmt Schweden folglich eine Spitzenposition in Sachen Gleichstellung der Geschlechter ein.

5.4.1

Governance-Formen

Schweden versteht sich als Vorreiter für die Gleichstellung von Frauen und Männern. Die europäische Gender-Politik wird von den einschlägigen Expertinnen und Experten eher kritisch beobachtet, da es Befürchtungen gibt, dass die weitreichenden Ziele in Schweden durch den europäischen Einfluss eher verwässert denn forciert werden. 133 Der große Erfolg Schwedens basiert auf einem zwar schwankenden, aber dennoch stetig wachsenden Handlungsdruck auf die politisch Verantwortlichen. Hierbei konnten nicht nur situative Handlungsoptionen generiert, sondern auch institutionelle Regelungen etabliert werden, die für Gleichstellungsakteure zunehmend generalisierte Optionen zur Verfügung stellen. Über die Jahre werden immer wieder neue Interpretations- und Handlungsspielräume ausgelotet. Es ist folglich das Zusammenspiel zwischen staatlichen und gesellschaftlichen Akteuren, das den Erfolg garantiert, wobei hier das persönliche Engagement von Personen in Verwaltung und Bürokratie auf der einen und in Wissenschaft, Medien und Bewegungen auf der anderen Seite einen Schlüssel darstellt: Zum einen werden hier im Kleinen Modelle erprobt, die dann auf nationaler Ebene umgesetzt werden können, zum anderen verschafft sich die Administration einen größeren Handlungsspielraum, indem sie Raum für neue Möglichkeiten lässt. Dass dies nicht immer freiwillig geschieht, belegt das Beispiel der „Stützstrümpfe“ sehr deutlich. „In Sweden the state acted both ways. Civil servants were authorised to propagate certain policy standpoints without an official state policy to relate them to. When the opinion was established, party (the Social Democrats) and state were moved to make this policy official and the basis for legislation.“ (Torstendahl 1999: 235)

In Deutschland gibt es nur sehr partiell einen Handlungsdruck – und meist nur in konkreten Situationen. Es kann folglich wenig verwundern, dass kaum generalisierte Handlungsoptionen für Gleichstellung zur Verfügung stehen. Weder gesetzliche Regelungen noch das sozialpolitische Arrangement unterstützen die 133 Diese Befürchtungen sind nicht ganz von der Hand zu weisen, da beispielsweise Schweden die gemeinsamen Beschäftigungsziele für 2010 bereits seit Anfang der 1990er Jahre erreicht hat. Es wird daher befürchtet, dass sich die Politik auf den Lorbeeren ausruht und andere Ziele wie Entgeltgleichheit mit geringem Elan verfolgt.

177

Gleichstellung von Frauen und Männern nachhaltig. Dieses institutionelle Defizit wirkt sich auf die Umsetzung der GM-Strategie aus. Die schwedische Form zeichnet sich durch einen starken politischen Willen aus, der von den Führungsebenen des Staates auf nachgeordnete Ebenen einwirkt. Der Wille, das Thema Gleichstellung tatsächlich ernsthaft anzugehen, verbleibt nicht auf der diskursiven Ebene im Sinne politisch unverbindlicher Statements, sondern hat sich in diskursive Praktiken der staatlichen Administration eingeschrieben. Mit der Gleichstellungseinheit und dem Ombudsmann sind zwei Kontrollorgane geschaffen worden, die die Umsetzung innerhalb des Regierungsapparats und in der Privatwirtschaft beobachten und gegebenenfalls einschreiten. Kritisiert werden kann die unzureichende Mittelausstattung dieser Institutionen, die einer effektiven (klassischen) Kontrolle entgegensteht.134 Die Umsetzungsstrategie richtet sich auf die Veränderung der Handlungsmuster und auf die Integration einer geschlechtersensiblen Handlungsweise in die täglichen Routinen. Die Entwicklung von praxisnahen Methoden und Instrumenten und der systematische Aufbau von Gender-Wissen haben daher einen sehr hohen Stellenwert. Demgegenüber agiert der deutsche Staat eher passiv und tastet das institutionelle Geschlechterarrangement mit seiner Ausrichtung auf das Zuverdiener-Ehemodell nicht an. Auch wenn ohne Zweifel unter der früheren Bundesministerin Christine Bergmann im BMFSFJ deutliche Anstrengungen zur Umsetzung erkennbar geworden sind und die derzeitige Ministerin Ursula von der Leyen eine (vor allem) familienfreundliche Politik 135 einklagt, kommt weder aus dem Kanzleramt noch aus dem Wirtschafts- oder Arbeitsministerium Unterstützung. Im Kontext der von der EU geforderten Topdown-Umsetzung von GM fehlt der deutschen staatlichen Administration schlicht das Interesse, Gleichstellung in alle Handlungsbereiche zu integrieren. Gleichstellungsrhetorik allein und eine weitgehende faktische Freiwilligkeit bei der Umsetzung werden, so eine erste Vermutung, in der momentanen Situation in Deutschland nicht ausreichen, um das Gender-Thema nachhaltig zu verankern. Gleichstellungspolitik muss sich der Logik des modernisierten Zuverdienermodells unterordnen, wodurch sie relativ wirkungslos bleibt, weil sie progressi134 Dieser Befund erklärt sich teilweise aus dem schwedischen System, in dem die Ministerien nur über geringe eigene Kapazitäten verfügen. Die Implementierung politischer Maßnahmen und Programme obliegt daher staatlichen Behörden wie dem AMS im Bereich der Arbeitsmarktpolitik (Pestoff 1990: 323). 135 Die unzureichende Trennung von Gleichstellungs- und Familienpolitik mag eine der Gründe für die Schwäche der konzeptionellen Umsetzung von GM sein. Die starke Betonung der Familie deutet zudem darauf hin, dass mit Gleichstellungspolitik im engeren Sinn im politischen Mainstream Deutschlands kein Staat zu machen ist.

178

ve Handlungsweisen der Individuen, die quer zum Modell liegen, nicht ausreichend unterstützt. Veränderte Handlungsmuster auf der individuellen Ebene, z. B. der zunehmende Eintritt von Frauen (vor allem von höher qualifizierten Frauen) in den Arbeitsmarkt, werden von den öffentlichen Institutionen beispielsweise in Form qualitativ hochwertiger und flexibler Kinderbetreuung nicht ausreichend unterstützt. Sinkende Geburtenraten sind dafür nur ein Ausdruck, daran hat auch die Erhöhung des Kindergeldes nichts geändert. 136 Deutschland verliert hier, so ist zu vermuten, im internationalen Vergleich an Boden, wenn sich seine Politik weiterhin an traditionellen Rollenmustern und Stereotypen orientiert. Wie schwer das fällt, zeigt nicht nur die fehlende Debatte über die Familienversicherung und das Ehegattensplitting, sondern auch die allenfalls zaghafte Einbeziehung der Männer in die Gleichstellungspolitik. Die Freiwilligkeit bei der Umsetzung hat in Schweden klare rechtliche und politische Grenzen, die überwacht werden. Zum einen gibt es die beschriebenen Institutionen, zum anderen sorgt die hohe öffentliche Aufmerksamkeit für das Gleichstellungsthema für einen latenten Druck auf politische und möglicherweise auch zunehmend auf wirtschaftliche Akteure, Verantwortung für die Umsetzung von Gleichstellungspolitik zu übernehmen. Wie die Erfahrung der konservativen Regierung Schwedens Anfang der 1990er Jahre gelehrt hat, manövrieren sich Akteure, die den Gleichstellungskonsens unterlaufen wollen, ins politische Abseits, da sich aus der Gesellschaft heraus schlagkräftige Netzwerke bilden können, die in der Lage sind, nahezu die Hälfte der Bevölkerung gegen eine aus ihrer Sicht gleichstellungspolitisch rückwärtsgewandte Politik zu mobilisieren: „They had achieved their goal to raise the number of women in parliament. But nobody knows if and when they will become active again. And nobody knows, who was active in the ,supportstocking‘. Were they 50 or 50,000 or may be even 500,000? (Sweden has close to 9 million citizens).“ (Björling 1996: 3)

Das Engagement von Gruppen, Organisationen und einzelnen Personen kann für die Entstehung und Aufrechterhaltung von Handlungsdruck nicht hoch genug bewertet werden. Aus einer machttheoretischen Governance-Perspektive betracht scheint das Engagement des Staates für eine ernsthafte Umsetzung von gleichstellungspolitischen Zielen eher Folge zivilgesellschaftlich formulierter Ansprüche zu sein als umgekehrt. Dieser Befund widerspricht der These des 136 Der Unterschied zwischen Deutschland und Schweden könnte hier nicht größer sein. Während in der Bundesrepublik die Geburtenrate bei den gering qualifizierten Frauen relativ konstant bleibt, ist es in Schweden genau umgekehrt. Hier haben höher qualifizierte Frauen mehr Kinder.

179

„Staatsfeminismus“, wenn damit der Staat als Initiator feministischer Politik gemeint ist. Die Sichtweise auf konkrete politische Aushandlungsprozesse zeigt, dass sich gesellschaftliche Formierung in Form konkreter Entscheidungsprozesse vollzieht, die immer auch anders ausfallen können als gemeinhin vermutet. Gerade im Zusammenhang von richtungsweisenden gleichstellungspolitischen Entscheidungen kommt es, wie der schwedische Fall belegt, auf die Akteure an, ob und wie sich eine innovative Strategie realisieren lässt. Das Ergebnis kann folglich immer nur als Wechselspiel von Umsetzungsstrategien und Widerständen verstanden werden. So hatte der (aus deutscher Perspektive) eher bescheidene Versuch der schwedischen Regierung, öffentliche Ausgaben durch die Einführung eines Einkommens unabhängigen Erziehungsgeldes einzusparen, ungeahnte Konsequenzen: Gleichstellung avancierte im Verlauf der Auseinandersetzungen zu einem Topthema, das nicht nur eine Regierung wegspülte, sondern auch die neue Regierung zwang, eindeutig Position zu beziehen und die Integration von Gleichstellung in alle Handlungsbereiche voranzubringen. 137 Die deutsche Governance für die Umsetzung von GM lässt eine einklagbare Verbindlichkeit ebenso vermissen wie eine starke Frauenbewegung, die in der Lage wäre, die öffentliche Meinung zu beeinflussen. Zudem muss der Ausdruck des politischen Willens als ambivalent bezeichnet werden. Alles in allem kann davon ausgegangen werden, dass Gleichstellungspolitik für die etablierten politischen Akteure in Deutschland kein wichtiges politisches Thema darstellt. Das gilt, betrachtet man beispielsweise Tarifvereinbarungen, auch für die Sozialpartner. In der Bundesrepublik fehlen – mit Ausnahme der Gleichstellungsbeauftragten in Kommunen und öffentlichen Verwaltungen – Organe, die den Prozess kontinuierlich beobachten und gegebenenfalls einschreiten, wenn sich unerwünschte Entwicklungen abzeichnen. Mit bloßer Kontrolle ist zwar wenig zu erreichen, da die tatsächliche Umsetzung immer auch von der Bereitschaft der beteiligten Personen abhängt, ihre Entscheidungen und Handlungsroutinen zu verändern. Dennoch beweist die schwedische Erfahrung, dass auf Handlungsdruck, beispielsweise durch institutionellen Zwang oder ein systematisches Gleichstellungscontrolling, nicht verzichtet werden kann. Im Gegenteil: Erst durch solche klaren Signale wird die Ernsthaftigkeit der Umsetzung für alle beteiligten Akteure deutlich. Die Transparenz des Politikfeldes mit Hilfe geschlechtersensibler Daten kann als ein zentrales Element der systematischen Umsetzung betrachtet wer-

137 Auf kommunaler Ebene gibt es hier noch erheblich mehr Widerstände als auf der nationalen, wie eine zehnjährige Studie über kommunale Gleichstellungskomitees zeigt (Pincus 2002).

180

den. Auch hier unterscheiden sich Schweden und Deutschland deutlich. Auf Grundlage der bisherigen Analyse muss bemängelt werden, dass eine tatsächliche Überprüfung der Wirkungen der Strategie GM in Deutschland kaum möglich ist, da es in vielen Bereichen keine gendersensible Daten gibt oder vorhandene Daten, beispielsweise zur Situation von Frauen auf dem Arbeitsmarkt, nicht ausreichend in die Planung von Maßnahmen oder die Auswertung politischer Programme einfließen. In Schweden hingegen besteht ein hohes Maß an Transparenz. Als problematisch für die Integration von Gleichstellung kann die fehlende Akzeptanz bei Männern und deren expliziter oder impliziter Widerstand gegen Umsetzungsstrategien angesehen werden. Das trifft auf beide Länder zu, wenngleich in Schweden u. a. versucht wird, Geschlechterstereotypen mit Hilfe von sogenannten Papa-Monaten zu verändern. Es bleibt abzuwarten, ob die Neuregelung des Erziehungsgeldes in Deutschland nach schwedischem Vorbild hier neue Impulse bringt. Gleichstellungspolitik wird so zumindest auf der Diskursebene eine Aufgabe von Frauen und Männern, selbst wenn es in der Praxis vor allem die Frauen waren (und sind), die den Prozess vorangebracht haben. In wichtigen Phasen haben die Frauen Koalitionen mit anderen Gruppen und Organisationen geschlossen, um die aus ihrer Sicht dringlichsten Probleme in Angriff nehmen zu können. Die konkrete Unterstützung der Gleichstellungspolitik durch Männer hat aber auch in Schweden eher Seltenheitswert. „Passivity and silence on the part of the majority of men seem to be a major obstacle for the development of gender equality work in politics, working life and elsewhere, even if such men say that they are in favour of greater gender equality.“ (Pincus/van der Ros 1999: 230)

5.4.2

Situation von Frauen und Männern

Ein Blick auf statistische Zahlen soll das Verständnis für die unterschiedlichen Effekte der beiden Governance-Formen verdeutlichen. Dargestellt werden im Folgenden die Arbeitsmarktintegration von Frauen und Männern mit Hilfe der Beschäftigungs-, Arbeitslosen-, Langzeitarbeitslosigkeit- und Teilzeitbeschäftigungsrate (Tabelle 1), die Kinderbetreuung (Tabelle 2) sowie der Anteil von Frauen in den nationalen Parlamenten (Tabelle 3). Diese Analyse soll lediglich die grundlegenden Trends in beiden Ländern aufzeigen und nicht die Ungleichheiten zwischen Frauen und Männern in ihrer ganzen Breite erfassen (Elder/ Johnson 1999). Anhand der vier Arbeitsmarktindikatoren werden die Unterschiede zwischen dem schwedischen Gleichstellungsmodell mit Erwerbstätigkeit beider 181

Partner und dem deutschen Zuverdienermodell offenkundig: Während sich nämlich die Beschäftigungsrate der Männer in beiden Ländern kaum unterscheidet – sie liegt im Jahr 2003 in Deutschland bei 70,4 % und in Schweden bei 75,6 % –, sind in Schweden deutlich mehr Frauen (72,8 %) beschäftigt als in Deutschland (58,7 %). Betrachtet man zudem den Anteil der Teilzeitbeschäftigten, so verstärkt sich der Eindruck der unterschiedlichen Arbeitsmarktintegration von Frauen in beiden Ländern. In Deutschland sind 36,3 % aller Frauen nicht vollzeitbeschäftigt, während es in Schweden nur 20,6 % sind. Tabelle 1: Arbeitsmarktintegration von Frauen und Männern, 2000 und 2003 (in Prozent) 2000

2003

S

D

OECD

S

D

OECD

Beschäftigungsrate

F

72,2

58,1

55,3

72,8

58,7

55,3

M

76,1

72,9

76,4

75,6

70,4

74,7

Z

74,2

65,6

65,7

74,3

64,6

65,0

Arbeitslosenrate

F

5,4

8,1

6,9

5,3

8,9

7,2

M

6,3

7,6

5,8

6,4

9,7

6,9

Z

5,9

7,8

6,2

5,8

9,4

6,9

F

22,8

53,1

32,9

15,3

52,3

31,5

Langzeitarbeitslosigkeit (länger als 12 Monate) Teilzeit

M

29,3

50,1

30,2

19,6

48,3

29,4

Z

26,4

51,5

31,6

17,8

50,0

30,1

F

21,4

33,9

20,7

20,6

36,3

24,8

M

7,3

4,8

5,9

7,9

5,4

7,2

Z

14,0

17,6

12,2

14,2

19,6

14,8

Quelle: OECD Employment Outlook (2004).

Der Längsschnittvergleich mit den Zahlen von 2000 vermittelt zudem eindeutig, dass die politischen Maßnahmen zur Verbesserung der Gleichstellung in Schweden zumindest in kleinem Ausmaß greifen. So hat sich dort die Beschäftigungsrate leicht erhöht, und die Teilzeitquote von Frauen ist leicht gefallen. Auch konnte die Langzeitarbeitslosigkeit sowohl bei Frauen als auch bei Männern in diesen drei Jahren emiment gesenkt werden, was auf eine effektive Um182

setzung des präventiven Ansatzes schließen lässt, obwohl sich die Arbeitslosenrate insgesamt in diesem Zeitraum nicht verändert hat. In Deutschland kann von einem arbeitsmarktpolitischen Erfolg weder allgemein noch unter Gleichstellungsgesichtspunkten die Rede sein. Die Arbeitslosenrate hat sich insbesondere auch für Männer deutlich erhöht, was nicht zuletzt auf die Verschlechterung der Arbeitsmarktlage in den neuen Bundesländern zurückgeführt werden kann (siehe Fallbeispiel Brandenburg), und die Langzeitarbeitslosigkeit ist nahezu konstant geblieben. Immer noch ist fast die Hälfte aller Arbeitslosen länger als ein Jahr ohne Beschäftigung. Gleichstellungspolitisch bedenklich ist der deutliche Anstieg von Teilzeitbeschäftigung von Frauen, die damit zunehmend in eher prekären Beschäftigungsverhältnissen ohne ein existenzsicherndes Einkommen zu finden sind,. Die Zahlen zur Arbeitsmarktintegration von Frauen und Männern bestätigen demnach den aus der Analyse der Governance-Formen gewonnenen Eindruck, dass die Verbesserung der Chancengleichheit in Deutschland kein explizites arbeitsmarktpolitisches Ziel darstellt. Tabelle 2: Betreuungsplätze in Deutschland, 1994 und 2002; angemeldete Kinder in Schweden, 2000 (in Prozent) 1994

2002

D–West

D–Ost

D–West

2000 D–Ost

Schweden

< 3 Jahre

2,2

41,9

2,7

36,9

1– 5 Jahre

76,0

3– 6 Jahre

73,0

96,0

88,0

105,0

6– 9 Jahre

66,0

6–10 Jahre

5,1

58,2

6,4

67,6

10–12 Jahre

7,0

Quellen: OECD Report; Schwedisches Institut.

Die Betrachtung der Kinderbetreuung in Deutschland zeigt deutliche Unterschiede zwischen Ost und West, während die schwedische Betreuungssituation sehr gut zum dortigen allgemeinen Bild der Arbeitsmarktintegration von Frauen mit hohem Beschäftigungsvolumen passt. 138 In Westdeutschland ist die Betreuung von Kleinkindern unter drei Jahren und von Schulkindern bis zehn Jahren nach wie vor unzureichend; daran hat sich zwischen 1994 und 2002 wenig verändert. Verbessert hingegen hat sich die Betreuung der 3- bis 6-Jährigen, wobei hier auch Halbtagesbetreuung erfasst wird, die keine umfangreiche Erwerbstä138 Zur Bedeutung der Kinderbetreuung für die Erwerbstätigkeit von Frauen siehe Beckmann/ Kurz (2001).

183

tigkeit der Mutter/des Vaters erlaubt. Wesentich besser hingegen erweist sich die Situation in den neuen Bundesländern: Hier gibt es für Kinder ab drei Jahren ein umfassendes Betreuungsangebot, das den Vergleich mit Schweden nicht zu scheuen braucht. Zunehmend problematisch ist hier allerdings der Rückgang der Krippenplätze für Kinder unter drei Jahren, da sich die Arbeitsmarktintegration von Personen zunehmend verschlechtert, je länger sie aufgrund von Familienpausen dem Arbeitsmarkt nicht zur Verfügung stehen. Der Vergleich der Anteile von Frauen im deutschen Bundestag und im schwedischen Reichstag zeigt die geringe Bedeutung von Frauen in der Politik bis in die 1990er Jahre in der Bundesrepublik Deutschland. Erst der Regierungswechsel 1998 führte zu einer deutlichen Zunahme um mehr als 4 Prozentpunkte. Mit den Wahlen 2002 und der Bestätigung der rot-grünen Regierungskoalition hat sich der Frauenanteil auf immerhin fast ein Drittel der Abgeordneten erhöht. Allerdings gibt es zwischen den Parteien erhebliche Unterschiede: Während der Frauenanteil beim Bündnis 90/Die Grünen bei 58 % liegt, verzeichnet die mit 247 Abgeordneten zweitgrößte Fraktion des Bundestages (CDU/CSU) nur einen Anteil von 23 %; auch die Liberalen können mit einem Anteil von 25 % nur eine unterdurchschnittliche Beteiligung von Frauen vorweisen. Die Regierungsfraktion der SPD liegt mit 37 % etwas über dem Durchschnitt. Tabelle 3: Frauen im deutschen und schwedischen Parlament, 1994, 1998 und 2002 (in Prozent) Deutschland

Schweden

1994

26,3

42,0

1998

30,9

43,0

2002

32,8

45,0

Quellen: Deutscher Bundestag; Sveriges Officiella Statistik (2003).

In beiden Ländern zeichnen sich jedoch mit einer kontinuierlichen Zunahme seit 1994 ähnliche Tendenzen bezüglich der Integration von Frauen in das politische Geschäft ab. Während sich der Frauenanteil in Schweden aber stetig der 50 %Marke nähert, ist in Deutschland ein qualitativer Sprung (mit Ausnahme der Grünen) bislang ausgeblieben. Zudem deuten dort die großen Unterschiede zwischen den Parteien darauf hin, dass sich gleichstellungspolitische Anliegen sehr unterschiedlich im politischen Feld ausbreiten und möglicherweise starke ideologische Widerstände im konservativen, aber auch im liberalen Lager hervorru184

fen, wie beispielsweise die Auseinandersetzungen um das Antidiskriminierungsgesetz zeigen. Ein weitgehender gleichstellungspolitischer Konsens wie in Schweden ist daher auch bei starker zivilgesellschaftlicher Mobilisierung in Deutschland eher unwahrscheinlich.

5.4.3

Zusammenfassung

Zusammenfassend lässt sich die deutsche Governance-Form als ein Modell beschreiben, das die Integration von Gleichstellungszielen nicht aktiv unterstützt. Es fehlt hier ein konsistenter Diskurs, der zumindest von Teilen der Regierung und der Administration sowie von Akteuren der Zivilgesellschaft getragen wird; es gibt kaum Kontrolle und wenig Transparenz. Gleichstellungspolitische Akteure müssen zwangsläufig in konkreten Entscheidungssituationen Handlungsdruck generieren, was in vielen Fällen nicht gelingt. Eine Skandalisierung (und damit Politisierung) ist selbst bei eklatanter Missachtung (Agenda 2010) oder bei gleichstellungspolitisch äußerst fragwürdigen Entscheidungen (Arbeitsmarktreformen) bisher öffentlichkeitswirksam nicht erfolgt. Trotzdem hat die EU hier einen zumindest symbolischen Einfluss. Die Bundesregierung kann sich deren Gleichstellungsrhetorik nicht entziehen und muss im Bereich Antidiskriminierung entsprechende Richtlinien umsetzen. Damit gäbe es durchaus Anknüpfungspunkte für zivilgesellschaftliche Bewegungen, bei staatlichen Stellen oder der EU auf die Einhaltung dieses Diskurses zu pochen und die unzureichende Umsetzung öffentlichkeitswirksam anzuprangern. Wie die Erfahrung in Schweden lehrt, ist eine Politisierung des Themas sehr hilfreich, um die Umsetzungsdynamik zu erhöhen und neue institutionelle Formen zu generieren sowie bestehende Formen besser auf die tatsächlichen Erfordernisse auszurichten. So zeigt sich in Schweden seit Mitte der 1990er Jahre eine Governance-Form, die sehr stark auf die aktive Unterstützung von Gleichstellungspolitik und die Integration der Gender-Perspektive in alle Politikfelder ausgerichtet ist. Der entsprechende Handlungsdruck ist erst aufgrund der Skandalisierung (geplanten) staatlichen Handelns entstanden. Inzwischen hat sich daraus eine konsistente Umsetzungsstrategie entwickelt, die auch versucht, den Widerständen im öffentlichen Sektor entgegenzuwirken. Der Erfolg der staatlichen Politik hängt zum einen davon ab, dass sie mit der Lebensform einer Mehrheit korrespondiert, und zum anderen von der Unterstützung bzw. gegebenenfalls vom Entzug dieser Unterstützung durch andere relevante Akteure. Es tritt somit eine komplexe Governance-Form zutage, die Synergien zwischen den verschiedenen Akteuren erzeugt hat. 185

Mit Blick auf die Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik unterscheidet sich die Umsetzung des Gender-Ansatzes in beiden Ländern ebenfalls grundlegend. Während in Schweden das Hauptaugenmerk auf die eigenständige Existenzsicherung gerichtet ist und die institutionellen Rahmbedingungen darauf ausgerichtet worden sind, versucht man in Deutschland, mit Einzelmaßnahmen die Chancengleichheit von Frauen und Männern zu verbessern, ohne den institutionellen Rahmen des Geschlechterarrangements anzutasten. Der Gleichstellungspolitik geht es in dieser Konstellation immer wie dem Hasen aus der bekannten Fabel: Gleichstellung kommt immer nur dorthin, wo das ungleiche Geschlechterarrangement bereits ist. Ein Umsteuern in Richtung auf mehr Chancengleichheit, wie es auch im Querschnittsziel der Europäischen Beschäftigungsstrategie formuliert ist, findet unter diesen restriktiven Bedingungen nicht statt. Der europäische Governance-Prozess wirkt in Deutschland nur unzureichend auf der Ebene nationaler Arbeitsmarktreformen und des wohlfahrtsstaatlichen Geschlechterarrangements, wodurch die Gefahr groß ist, dass europäische Initiativen ins Leere laufen (Jacobsson/Vifell 2003: 15). In der Praxis zeigt sich folglich, dass das Governance-Modell der EU-Kommission die möglichen Veränderungen der Ziele der EBS von der Theorie in die Praxis unzureichend erfasst. Selbstverständlich steht auch in den Hartz-Gesetzen der Zusatz, dass die Prinzipien des GM berücksichtigt werden sollen. Im Gegensatz zu Schweden wird die Implementierung allerdings nicht von einem kritischen Diskurs zur Gleichstellung von Frauen und Männern begleitet, der in den gesellschaftlichen Mainstream hineinreicht, weshalb weder eine gleichstellungsorientierten Maßnahmenplanung erreicht wurde noch es, nach heutigem Ermessen, zu einer gleichstellungsorientierten Outcome-Überprüfung kommen wird. 139 Wie die Erfahrungen in Schweden und Deutschland nahelegen, steht und fällt die Umsetzung von Gender Mainstreaming nicht zuletzt mit der öffentlichen Aufmerksamkeit für das Gleichstellungsthema. Damit wird von der Annahme abgerückt, dass GM allein aus staatlicher Initiative heraus erfolgreich implementiert werden kann, wie das der Top-down-Ansatz bei einigen Autorinnen und Autoren (Weg 2005; Stiegler 2004; Döge 2001) suggerieren mag. Insofern kann man davon ausgehen, dass schon viel erreicht ist, wenn eine Regierung ihre politische Zukunft auch mit dem Gender-Thema verknüpft, wovon die alte Bundesregierung weit entfernt war und die neue noch weit entfernt ist. Im Gegensatz dazu hat sich die schwedische Regierung zur Umsetzung verpflichtet.

139 Dort, wo eine solche Bewertung in Einzelfragen erfolgt, verschwindet sie wieder aus der Gesamtbetrachtung.

186

Strategisch geht es für die Akteure in Schweden folglich um die Überprüfung der staatlichen Versprechen und die Aufrechterhaltung von Handlungsdruck. In Deutschland muss dieser Druck erst noch erzeugt werden. Hierfür wäre ein europäisches Governance-Modell hilfreich, das auch nationale politische Auseinandersetzungen in den Blick nehmen kann.

187

6.

Gender Mainstreaming auf der regionalen Ebene

Nach der Betrachtung der europäischen und nationalen Ebene soll in diesem Kapitel die strategische Situation für die Umsetzung von GM in beiden Ländern auf der regionalen Ebene untersucht werden. Im Anschluss an den Vergleich beider regionalen Governance-Formen werden Elemente einer idealtypischen Umsetzungsstrategie identifiziert. Aus der Analyse der regionalen Umsetzung sollen im abschließenden Kapitel 7 Rückschlüsse auf die Wirkung europäischer Governance gezogen werden. Erst die regionale Betrachtung offenbart, so die Annahme, typische europäische Steuerungsprobleme und gibt Hinweise auf deren Überwindung.

6.1

Die Fallstudie Brandenburg

In diesem Abschnitt wird die Umsetzung von Gender Mainstreaming in der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik untersucht. Dazu wird anhand des Analysemodells die spezifische Governance-Form in Brandenburg ermittelt und darauf aufbauend die strategische Situation für die Umsetzung von GM dargestellt. Vorab wird eine kurze Längsschnittanalyse der Situation von Frauen und Männern im Land mit Blick auf den Arbeitsmarkt, die Kinderbetreuung und die politische Partizipation von Mitte der 1990er Jahre bis 2003 durchgeführt. Dabei zeigt sich ein gleichstellungspolitisches Roll-back, der insbesondere in der nachlassenden Integration von Frauen in den regulären Arbeitsmarkt zum Ausdruck kommt.

6.1.1

Situation von Frauen und Männern

Die Lebens- und Arbeitssituation von Frauen und Männern im Land Brandenburg wird im Folgenden anhand einiger weniger Indikatoren dargestellt. Ziel der statistischen Betrachtung ist nicht eine umfassende Analyse, sondern die Ver189

mittlung eines Eindrucks der aktuellen Lage und der Entwicklung der letzten zehn Jahre. Daher werden Daten für die Jahre 1994, 1998 und 2003 in die Analyse einbezogen. Untersucht werden die Arbeitsmarktintegration (Tabelle 4) mit den Indikatoren Bevölkerung 15–65 Jahre, Erwerbstätige, Arbeitslose, Langzeitarbeitslose, Teilzeitbeschäftigte sowie die Betreuungssituation (Tabelle 5) und die politische Partizipation von Frauen im Landesparlament (Tabelle 6). Tabelle 4: Arbeitsmarktintegration in Brandenburg, 1994, 1998 und 2003 (in 1.000)

Bevölkerung 15–65 Jahre

Erwerbstätige*

Arbeitslose

Langzeitarbeitslose in Prozent

Teilzeitbeschäftigte**

1994

1998

2003

Gesamt

1.756,7

1.839,3

1.817,9

Frauen

854,3

892,4

880,7

Männer

902,4

946,9

937,2

Gesamt

1.097,8

1.123,5

1117,1

Frauen

482,8

503,0

525,6

Männer

615,0

620,6

591,5

Gesamt

161,2

209,0

244,3

Frauen

105,9

110,1

116,8

Männer

55,3

98,9

127,6

Gesamt

60,8

68,2

101,9

Frauen

46,4

45,7

46,1

Männer

14,4

22,4

55,9

Gesamt

91,5

110,7

102,5

Frauen

77,4

93,9

84,9

Männer

14,1

16,8

17,3

* Mikrozensus (Bevölkerung mit Wohnort im Land Brandenburg); * nur sozialversicherungspflichtige Beschäftigte. Quellen: Landesamt für Datenverarbeitung und Statistik; Arbeitslose BA.

190

Die Daten zur Arbeitsmarktintegration legen den Schluss nahe, dass die Vereinigungslasten zunächst einseitig vorwiegend von den Frauen getragen wurden. Im Jahr 1994 waren fast doppelt so viele Frauen wie Männer arbeitslos, nahezu die Hälfte von ihnen (44 %) auch noch langzeitarbeitslos, d. h. bereits seit mindestens einem Jahr ohne Arbeit. Die Arbeitslosenquote von Frauen betrug 22 %, die von Männern hingegen nur 9 %. Die Zahlen bestätigen die Einschätzung von einigen Befragten, dass es in den neuen Bundesländern mit der Wende zu einem gleichstellungspolitischen Roll-back gekommen ist, für das Bundesland Brandenburg in eindrucksvoller Weise. Ob hier die Frauen (freiwillig) zugunsten von Männern auf ihre Arbeitsplätze verzichtet haben oder aber eine Vielzahl von Qualifikationen nicht mehr nachgefragt wurde – ein großer Teil der Frauen war zu DDR-Zeiten in (für westliche Verhältnisse) frauenuntypischen Berufen beschäftigt –, kann hier nicht beantwortet werden. Die Befragung legt nahe, beides als Gründe für die zunehmenden Probleme von Frauen auf dem Arbeitsmarkt zu berücksichtigen. Die schlechte Arbeitsmarktsituation von Frauen hat sich in den letzten zehn Jahren nicht verändert. Verändert hat sich hingegen die Situation von Männern, deren Arbeitslosenzahl sich von 1994 bis 2003 mehr als verdoppelt und deren Zahl an Langzeitarbeitslosen sich mehr als verdreifacht hat. Diese Entwicklung hat zur Folge, dass sich die Zahlen von Frauen und Männern weitgehend angeglichen haben: Die Arbeitslosenquote von Frauen lag im Jahr 2003 bei 22 %; die von Männern bei 21,6 %. Bei den Langzeitarbeitslosen haben sich die Zahlen für die Männer noch dramatischer entwickelt. Waren 1994 nur 14.400 Männer bzw. 26 % länger als ein Jahr arbeitslos gemeldet, waren 2003 55.900 bzw. 43,8 % der arbeitslosen Männer langzeitarbeitslos. Es hat hier eine Angleichung der Situation der Männer an die Situation der Frauen stattgefunden und keine Benachteiligung von Männern. Die Wende hat weibliche und männliche Lebensformen mit unterschiedlichem Tempo erreicht. Von einer Angleichung der Lebensverhältnisse an die alten Bundesländer kann anhand der vorliegenden Zahlen keine Rede sein. Unter gleichstellungspolitischen Aspekten kann von einer Angleichung nur im negativen Sinn gesprochen werden, nämlich in der Zunahme der horizontalen Segregation und der Verdrängung von Frauen aus regulärer Beschäftigung (Maier 2004: 34). Mit Blick auf die Bereitstellung öffentlicher Kinderbetreuung nehmen die neuen Bundesländer, wie auch eine OECD-Studie (2004) bestätigt hat, im Vergleich zu den westdeutschen Ländern eine Sonderstellung ein. Während die Versorgungsquote für Kinder unter drei Jahren von 1994 bis 1998 abgenommen hat, ist sie bis 2002 wieder auf 44,8 % angewachsen, das heißt, für nahezu die Hälfte der Kinder unter drei Jahren stehen öffentliche Betreuungsplätze zur Ver191

fügung. Schwierig, das zeigt auch die Befragung, gestaltet sich die Situation zunehmend für Frauen (und Männer) in ländlichen Regionen. Für fast alle Kinder zwischen drei und sechs Jahren stehen rein rechnerisch Betreuungsplätze zur Verfügung. Damit kann Brandenburg den Rechtsanspruch auf Kindergartenplätze auch faktisch einlösen und ist folglich den westlichen Bundesländern weit voraus, zumal traditionell in den neuen Bundesländern Ganztagesbetreuung angeboten wird. Positiv hat sich in den letzten Jahren die Betreuungssituation für die 6- bis 10-Jährigen entwickelt. Laut OECD-Studie gab es 2002 für 72 % der Kinder dieser Altersgruppe öffentliche Betreuungsplätze (1994 nur für 41,56 %). Tabelle 5: Versorgungsquoten: Öffentliche Kinderbetreuung (ohne Tagesmütter) in Brandenburg, 1994, 1998 und 2002 (in Prozent)

< 3 Jahre

1994

1998

2002

48,54

42,68

44,8

3– 6 Jahre

95,16

91,27

96,8

6–10 Jahre

41,56

39,97

72,0

* Die Zahlen beziehen sich auf die angebotenen Plätze, nicht auf die tatsächliche Betreuung oder den tatsächlichen Bedarf. Quellen: 1994 und 1998: Landesamt für Datenverarbeitung und Statistik; 2002: OECD-Studie. 140

Auch wenn sich die Situation seit der Wende verschlechtert hat – zu DDRZeiten gab es in der Regel für jedes Kind, das Betreuung benötigte, auch einen Betreuungsplatz –, ist die Betreuungssituation weiterhin sehr zufriedenstellend und dürfte für die zurückgehende Arbeitsmarktintegration von Frauen in geringem Maße ausschlaggebend gewesen sein. Der Frauenanteil im Landesparlament schwankt sehr stark: Lag der Anteil weiblicher Abgeordneter im ersten Parlament nach der Wende bei nur 19,3 %, sind es nach den Wahlen 2004 39,8 %. Damit besteht zumindest eine kleine Hoffnung, dass sich die unzureichende Umsetzung des Gender-Ansatzes verbessert und das Zurückdrängen frauenpolitischer Aspekte gestoppt werden kann, auch wenn die Anzahl von Frauen in politischen Entscheidungspositionen dafür lediglich einen Indikator darstellt. Der Rückgang der Frauenquote von 36,4 % im zweiten Landtag (1994–1999) auf nur noch 29,5 % im dritten Landtag 140 Die Zahlen beziehen sich auf die angebotenen Plätze, nicht auf die tatsächliche Betreuung oder den tatsächlichen Bedarf.

192

(1999-2004) passt, wie noch zu sehen sein wird, in das unten beschriebene Bild der zunehmenden Vernachlässigung frauenpolitischer Aspekte und der Abwicklung frauenpolitischer Strukturen. Auch wenn der Rückgang der Repräsentanz von Frauen nicht als Ursache für diese Entwicklung betrachtet werden kann, so stellt er doch eine Schwächung frauenpolitischer Netzwerke und Positionen dar, die von anderen politischen Akteuren leidlich genutzt werden konnte. Tabelle 6: Landtagsabgeordnete in Brandenburg 1990–1994 Parteien

1994–1999

1999–2004

Seit 2004

Sitze

Frauen

Sitze

Frauen

Sitze

Frauen

Sitze

Frauen

SPD

36

5

51

21

36

8

33

13

CDU

26

4

18

2

25

5

20

7

PDS

13

6

18

9

22

11

29

13

B 90/Grüne

6

1

FDP

6

1 5

2

6

2

88

26

88

35

DVU Unabhängige Gesamt Frauenanteil in Prozent

1

0

1

0

88

17

88

32

19,3

36,4

29,5

39,8

Quellen: Frauen in Führungspositionen; 2004: eigene Berechnungen.

6.1.2

Governance-Form in Brandenburg

Zur Integration der Chancengleichheitspolitik in die regionale Arbeitsmarktund Strukturpolitik hat das Land eine spezifische Förderung für die Land- und Stadtkreise ins Leben gerufen, die explizit die drei Politikfelder verbinden soll. Im Zuge der Verzahnungsförderung wurden bereits seit Ende 2001 Regionen 193

gefördert, um bei konkreten Maßnahmen aktive Arbeitsmarktpolitik mit Strukturpolitik zu verknüpfen. Die beschäftigungspolitischen Leitlinien der EU bildeten hier explizit den programmatischen Rahmen des Förderansatzes. Mit Beginn des Jahres 2003 ist die Förderung ausgeweitet worden. Die regionalen Projekte und Maßnahmen sollen nun konsequent die Verbesserung der Chancengleichheit von Frauen und Männern berücksichtigen. Zu diesem Zweck wurden in den Kreisen und kreisfreien Städten sogenannte Verzahnungs- und Chancengleichheitsteams gebildet (kurz: VC-Teams), die mit der Umsetzung der Förderung vor Ort beauftragt sind. Die VC-Förderung hat eine umfangreiche Zielstellung, die gleich mehrere konkrete Ziele und Aufgaben umfasst. Erstens sollen Mittel der Arbeitsförderung strukturwirksam zum Einsatz gebracht werden, zweitens soll die GM-Doppelstrategie umgesetzt werden, drittens regionale Projektkapazitäten und viertens regionale Managementkapazitäten gestärkt, fünftens Landkreise und kreisfreie Städte bei der Definition und Umsetzung von Chancengleichheitszielen unterstützt sowie, sechstens, die Programmsteuerungskompetenz durch die Einbindung regionaler Akteure erhöht werden. Dieser Zielkatalog offenbart bereits ein Dilemma der Förderkonzeption. Strukturell ist von Seiten der Verantwortlichen (in diesem Fall seitens des Ministeriums für Arbeit, Soziales, Gesundheit und Familie, MASGF) nicht geklärt, ob die VC-Teams eher ein verlängerter Arm des Ministeriums sind, um die eigenen Steuerungskapazitäten zu verbessern bzw. die Umsetzung von Top-down-Vorhaben wie GM voranzubringen, oder ob es eher eine regional verortete Beratungsinstanz ist, die Akteure vor Ort unterstützen und Förderwissen zur Stärkung regionaler Kapazitäten bündeln soll. In den Interviews mit Expertinnen und Experten aus dem Ministerium und den VC-Teams wurde dieser konzeptionelle Widerspruch hinterfragt. In diesen Gesprächen ging es um die Erfassung der Umsetzung der VC-Förderung im Hinblick auf die strategische Gemengelage. Den analytischen Rahmen für die Auswertung der Interviews bildete das bereits bekannte Analysemodell. Damit wird ein Bild der konkreten Umsetzungssituation entworfen. Im nächsten Schritt wird daraus ein Verständnis für die Implementierung von GM entwickelt, das weniger die programmatische Ebene als vielmehr die tatsächliche Umsetzung zum Bezugspunkt hat. Diese Vorgehensweise wird von der Annahme getragen, dass sich an einem konkreten Beispiel zentrale Elemente der Umsetzung erfassen lassen und daher auch ein valider Eindruck von der Umsetzung im Land insgesamt entsteht. Des Weiteren wurden Gespräche mit Personen aus dem Frauenpolitischen Rat, der Landesagentur für Struktur und Arbeit (LASA) und der Bundesagentur 194

für Arbeit (BA) geführt. Dabei stand die Umsetzung der Förderung, Verzahnung und Chancengleichheit im Zentrum. Andere Förder- und Programmansätze spielten hingegen nur dann eine Rolle, wenn sie von den Befragten explizit als modellhaft für die Umsetzung von GM benannt wurden. Diese methodische Fokussierung auf einen Förderansatz erwies sich weitgehend als tragfähig.

6.1.2.1 Gesetzliche Regelungen und ihre Implementierung Die rechtliche Grundlage der Landesarbeitsmarktpolitik bilden vor allem das SGB III und seit 2005 auch das SGB II (Hartz-IV-Gesetz) für Langzeitarbeitslose, die Arbeitslosengeld II beziehen. In geringerem Umfang spielte bis zum 31.12.2004 das Bundessozialhilfegesetz eine Rolle (seit 1.1.2005 SGB XII). Während, wie bereits erwähnt, die Implementierung des Gleichstellungsgedankens und des Gender-Prinzips im SGB III weiter vorangeschritten ist, bedeutet das ab 2005 geltende SGB II einen gleichstellungspolitischen Rückschritt. Weder gibt es hier Konkretisierungen für die Umsetzung von GM, noch werden Frauen und Männer als Individuen betrachtet, wenn sie in Bedarfsgemeinschaften zusammenleben. Das Gesetz geht in § 38 so weit, dass der/die Antragsteller/ in für sämtlich Personen in seiner/ihrer Bedarfsgemeinschaft Leistungen beantragen und entgegennehmen kann. 141 Die eigenständige Existenzsicherung aller Personen unabhängig von ihrem Geschlecht, eine zentrale gleichstellungspolitische Forderung, wird damit für Menschen, die mit anderen zusammenleben, unterminiert, und möglicherweise werden so Ungleichheiten zwischen Frauen und Männern zementiert. 142 Die Umsetzung von Chancengleichheit und GM ist in beiden Bundesgesetzen nicht einheitlich geregelt, weshalb kein eindeutiger Impuls in Richtung der Implementierung des Gender-Ansatzes erwartet werden kann. Im Gegenteil: Die Hartz-Gesetze zeichnen sich durch fehlende Regelungen zur Verbesserung der

141 „Soweit Anhaltspunkte nicht entgegenstehen, wird vermutet, dass der erwerbsfähige Hilfebedürftige bevollmächtigt ist, Leistungen nach diesem Buch auch für die mit ihm in einer Bedarfsgemeinschaft lebenden Personen zu beantragen und entgegenzunehmen. Leben mehrere erwerbsfähige Hilfebedürftige in einer Bedarfsgemeinschaft, gilt diese Vermutung zugunsten desjenigen, der die Leistungen beantragt.“ (SGB II, § 38) 142 Dass diese Befürchtung nicht von der Hand zu weisen ist, zeigen die Gespräche mit den Expertinnen und Experten. So wird beispielsweise davon berichtet, dass ein/e Partner/in seinem/ ihrer Lebensgefährtin/en die Tageszeitung abbestellt, weil sie/er nichts mehr zum gemeinsamen Lebensunterhalt beitragen kann. Abhängigkeiten werden durch die Vertretungsregel weiter zementiert, was zu einem Großteil zulasten der Frauen (aber nicht nur) geht.

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Chancengleichheit von Frauen und Männern besonders negativ aus. 143 Klare Impulse kommen nur aus dem Europäischen Strukturfonds, der für die brandenburgische Arbeitsmarkt- und Strukturpolitik eine nicht unerhebliche Rolle spielt. In den Strukturfondsverordnungen haben die Umsetzung von GM und die Verbesserung der Chancengleichheit von Frauen und Männern einen hohen Stellenwert und sind zwingend vorgeschrieben (EuKom 1999). Die im Amsterdamer Vertrag verbindliche rechtliche Verpflichtung zur Umsetzung von GM als Basis für die EBS hat laut Expertenmeinung bisher kaum Auswirkungen auf die Brandenburger Politik. Die Vorgaben der Strukturfondsverordnung sind in Form des Operationellen Programms (OP) in konkreten Handlungsschwerpunkten und Maßnahmen auf die Landesebene heruntergebrochen. Aufgrund der Spezifika europäischer Politik hat das OP aber vor allem die Funktion, die Ausgaben im Rahmen der Strukturfondsförderung darzustellen und damit zu legitimieren. Handlungsleitend sind nach Einschätzung der Expertinnen und Experten ausschließlich die nationalen Programme für die Bundesagentur und das Landesprogramm für die Arbeitsmarktpolitik des Landes, auch wenn die europäischen Mittel genutzt werden, um die Finanzausstattung dieser Programme zu verbessern. Für die Landesarbeitsmarktpolitik gibt folglich das „Landesprogramm Qualifizierung und Arbeit“ (LAPRO) die Schwerpunktsetzung der Politik an und nicht der Entwicklungsschwerpunkt IV im OP, der sich ebenfalls auf die Arbeitsmarktpolitik des Landes bezieht. Beide Programme unterscheiden sich in Ausrichtung und Programmatik. Das Landesprogramm hat vier Schwerpunkte: Qualifizierung und berufliche Bildung, Integration ins Erwerbsleben, Stabilisierung der bestehenden Arbeitsplätze sowie innovative Methoden und Instrumente. Der Schwerpunkt IV umfasst fünf Maßnahmenbereiche. Die Zuordnung der in den vier Schwerpunkten des LAPRO durchgeführten Maßnahmen und Projekte bleibt folglich dem Ministerium bzw. der Fondsverwaltung überlassen und wird entsprechend flexibel gehandhabt, um Planungsziele des OP zu erreichen. 144 Die Flexibilität für das Land bedeutet umgekehrt eine geringe Transparenz der Landespolitik für die Akteure in Brüssel. Kontrolle und Bewertung der Umsetzung europäischer Poli143 Nach Ansicht einer Expertin haben die Männer diesen Aspekt schlicht vergessen. Bereits die Besetzung dieses Gremiums war aus gleichstellungspolitischer Sicht ein Affront. 144 So wurde beispielsweise die kommunale Maßnahme „Arbeit statt Sozialhilfe“ dem Maßnahmenbereich „Chancengleichheit von Frauen und Männern“ (IV.5) zugeordnet, wenn sie sich an arbeitsfähige Sozialhilfeempfängerinnen und Sozialhilfeempfänger richteten, obwohl es sich eigentlich um ein klassisches Instrument der aktiven Arbeitsmarktpolitik handelt. Diese Zuordnung war notwendig geworden, weil sonst die im Rahmen der Programmplanung verbindlich festgelegte 10 %-Quote für den Bereich IV.5 nicht erreicht worden wäre.

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tik werden dadurch selbst im relativ engen Korsett der Strukturfonds erschwert. So wird die Bedeutung der EU für die brandenburgische Arbeitsmarktpolitik außerhalb der Strukturfonds als sehr gering eingeschätzt. Dennoch, so die Befragten einhellig, gehen von den Strukturfonds die deutlichsten Impulse in Richtung der Einbeziehung von Chancengleichheit von Frauen und Männern in Maßnahmen und Projekten aus. Wenngleich einige von einer lediglich symbolischen Wirkung sprechen, da konkrete Steuerungsmöglichkeiten fehlen, gebe es ohne die europäische Ebene in Brandenburg wohl keine Diskussionen und Umsetzungsbemühungen. In den zurückliegenden vier Jahren der aktuellen Förderperiode ist es Brüssel trotz erheblicher Widerstände gelungen, das neue Handlungskonzept GM in die diskursiven Prozesse im Land einzuspeisen. Damit hat man mehr erreicht als die Bundesregierung mit ihrer freiwilligen Vereinbarung der Sozialpartner zur Umsetzung von Chancengleichheit auf der betrieblichen Ebene. Diese freiwillige Vereinbarung wird von nahezu allen Befragten im Land als bloß symbolisch und faktisch wirkungslos beschrieben. So lässt sich mit Hilfe der Befragung zumindest die These stützen, dass die europäische Politik auf der diskursiven Ebene von großer Bedeutung ist, wenn sie ihre Ziele mit klaren Verfahrensregeln versieht. Für den öffentlichen Dienst des Landes gilt das Gesetz zur Gleichstellung von Frauen und Männern (LGG). Eine Besonderheit im Land Brandenburg ist die im Mai 1996 in Kraft getretene Frauenförderordnung. Mit dieser Verordnung für die Vergabe von Landesaufträgen ist Brandenburg das erste Bundesland, das die öffentliche Auftragsvergabe mit einer Verwaltungsvorschrift an die betriebliche Gleichstellungssituation gekoppelt hat. Bei einem Auftragsvolumen von über 51.130 Euro sollen Betriebe bevorzugt werden, die im Verhältnis zu den Mitbewerbern mehr Frauen beschäftigen. Als weiteres Kriterium wird die Position der Frauen in der betrieblichen Hierarchie herangezogen. Die weitreichende Regelung hat aber, so die Befragten, keine große Handlungsrelevanz. In begründeten Ausnahmefällen kann nämlich von der Vorschrift abgewichen werden, wodurch beispielsweise ganze Wirtschaftssektoren wie das Baugewerbe faktisch aus dieser Regelung herausfallen. Zudem fehlt eine fundierte Auswertung, um die Ergebnisse und Wirkungen der Frauenförderordnung darstellen zu können. 145 Im Rahmen der Gespräche in den Landkreisen wurde das Thema kaum bzw. gar nicht und im Ministerium nur sehr vorsichtig angesprochen. So entstand der Eindruck, dass die Verordnung bei Vergabeentscheidungen in der Praxis keine Rolle spielt. Einmal mehr zeigt diese gut gemeinte Frauenförde-

145 In der einzigen Publikation des MASGF zum Thema werden keine systematische Auswertungen durchgeführt, sondern nur 14 Interviews mit Unternehmen präsentiert (MASGF 2001).

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rung, dass gesetzliche Anstrengungen ins Leere laufen, wenn sie nicht von starken Akteuren unterstützt und in verbindliche Handlungsroutinen integriert werden. 146 Die Befragten teilen die Einschätzung, dass die vorhandenen rechtlichen Rahmenbedingungen eine zu geringe Praxisrelevanz besitzen. Die Erfahrungen mit der Umsetzung von GM legen den Schluss nahe, dass neue formale Regelungen zwar einen ersten Schritt markieren, aber zunächst daraus keine oder sogar negative Konsequenzen folgen, wenn die politische Führung nicht bereit ist, die erforderlichen organisatorischen und institutionellen Veränderungen einzuleiten, die die Verbreitung und Einhaltung der neuen Rechtsnormen unterstützen, beispielsweise durch Sanktionsmöglichkeiten. 147 Fehlt die Top-down-Unterstützung oder signalisiert die Führung, dass sie nichts von Gleichstellungsregelungen hält, sind Letztere nicht nur weitgehend wirkungslos, sondern unterstützen die Aufrechterhaltung des Status quo, da weitere Regelungen für unnötig erachtet werden. Im Zuge der vermeintlichen Implementierung neuer Normen (Gender-Ansatz) geraten dann bestehende Unterstützungsstrukturen, die sich noch an den alten Normen orientieren (Frauenförderung), in Gefahr, abgewickelt zu werden.

6.1.2.2 Politik und staatliche Administration Im Folgenden wird die Rolle der staatlichen Administration mit Blick auf Verantwortlichkeiten, die Schaffung geeigneter Organisationsformen und Verfahren und nicht zuletzt die Bereitstellung von Ressourcen für die Umsetzung von GM und Chancengleichheitspolitik analysiert. Dabei wird deutlich, dass nur vereinzelt relevante Akteure dieses Thema verantwortlich verfolgen und es noch ein weiter Weg zur Integration einer geschlechtersensiblen Sichtweise in die täglichen Handlungsroutinen ist.

Administration GM ist nach Aussage des MASGF explizit als Fach- und Gemeinschaftsaufgabe der Landesregierung gekennzeichnet. Begründet wird diese herausragende Stel146 Ein Unternehmer bringt es in der Broschüre auf den Punkt: „Ich dachte, die Regelung wäre abgeschafft.“ (MASGF 2001: 57) 147 Auch hier gilt, dass die glaubhafte Androhung von Sanktionen die erfolgreichere Strategie darstellt als die direkte Anwendung „staatlicher Gewalt“.

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lung mit Punkt 3.4 der aktuellen Koalitionsvereinbarung. Allerdings gibt es darüber hinaus keinen Beschluss der Landesregierung. In der Regierungserklärung von Ministerpräsident MatthiasPlatzeck fehlt ein Hinweis auf Gleichstellungspolitik oder GM gänzlich. Baustein seiner Politik ist ein familienfreundliches Brandenburg ohne Bekenntnis zu Gleichstellung oder zur Verbesserung der Chancengleichheit von Frauen und Männern. Es gibt folgerichtig in der Regierungserklärung nur einen Abschnitt über die Verbesserung der Bedingungen für Frauen und Männer, damit sie sich ihre Kinderwünsche erfüllen können. Wohin die Reise geht, zeigt auch die Umbenennung des MASGF in Ministerium für Arbeit, Soziales, Gesundheit und Familie anstelle von Frauen. Diese begriffliche Veränderung und der Bezug auf Frauen und Kinder deuten auf einen eher rückwärtsgewandten politischen Diskurs bezüglich des Geschlechterarrangements hin. Das MASGF hat bislang die führende Rolle bei der Umsetzung des Prinzips Chancengleichheit in der Landesregierung übernommen. Seit den Schulungsmaßnahmen für Führungskräfte Ende 2000 versucht das Ministerium systematisch, GM in alle Politikfelder zu integrieren. Verschiedene Abteilungen haben seit 2001 Gender-Modelle erprobt und sich um eine Umsetzung der Theorie in die Praxis bemüht. In anderen Ministerien sucht man vergeblich nach ähnlichen Initiativen. Seit Jahren ist eine Kabinettsvorlage zur Integration einer geschlechterspezifischen Sichtweise in alle Politikbereiche der Landesregierung in Vorbereitung – bisher ohne Erfolg. Der geringe politische Wille wird von allen Befragten als ein großes Hemmnis für die Umsetzung von GM angesehen. Es fehle ein stringentes Konzept, das auf den unteren Ebenen wirken könnte. Einige kritisieren darüber hinaus die Tendenz, die Bedeutung des Gender-Ansatzes im und für das Land herunterzuspielen. In diesem Zusammenhang spricht auch das für Arbeitsmarktpolitik zuständige Ministerium (MASGF) nicht mit einer Stimme. Die Befragten sehen zwar von einigen Akteuren ein tatkräftiges Bemühen, die Umsetzung voranzubringen. Trotzdem fehlt vor Ort in den Maßnahmen und Projekten oft die konkrete Unterstützung von Seiten des MASGF bzw. der Landesagentur für Struktur und Arbeit (LASA), einer landeseigenen Beratungs- und Servicegesellschaft zur Unterstützung der Landesarbeitsmarktpolitik. Die Koalitionsvereinbarung wird in diesem Zusammenhang positiv hervorgehoben, da man sich davon mehr Druck von oben erhofft. Die Abteilung Arbeit im MASGF hat in diesem Zusammenhang bereits die Initiative ergriffen und will künftig alle Richtlinienvorlagen im Rahmen des Mitzeichnungsverfahrens einem Gender-Check unterziehen. Auch wenn dieser Vorstoß als zu theoretisch kritisiert wird, weil klare Kriterien für die gleichstellungsorientierte Prü199

fung fehlen, bedeutet er einen ersten Versuch in Richtung des Mainstreams des Verwaltungshandelns. Ansonsten gibt es nur vereinzelte Initiativen bzw. Förderauflagen, die aber nicht Teil eines umfassenden Umsetzungskonzepts sind. Aufgrund dieser konzeptionellen Schwäche gelingt es dem Ministerium nicht, eine Vorbildrolle für die Landkreise (LandrätInnen) und die Kommunen (BürgermeisterInnen) zu übernehmen. Die Befragten vor Ort fühlen sich von Potsdam bei der Umsetzung von GM allein gelassen. So soll beispielsweise in den Landkreisen ein gendersensibles Handlungskonzept erarbeitet werden, ohne dass es dafür Vorbilder auf der Landesebene gibt. Kritisiert wird des Weiteren, dass die Umsetzung von GM vor Ort nicht auf dem klassischen Verwaltungsweg erfolgt, sondern über die Durchführung eines Projekts: Verzahnung und Chancengleichheit. Damit hat man im kommunalen Machtgefüge relativ schwache Akteure beauftragt, die kommunalen Machtzentren davon zu überzeugen, ein völlig neues Politikkonzept zu implementieren. Nur im Vorfeld der Förderung wurde einigen Landkreisen nahegelegt, die Verzahnungsförderung zu beantragen, um weiter über Landesmittel verfügen zu können. Bei der Integration von Chancengleichheit in die kommunale Strukturpolitik fehlt hingegen jede Unterstützung von oben. „Ich verstehe unseren Auftrag so, dass wir die Region sensibilisieren, dass wir informieren und dass wir der erhobene Zeigefinger sind. Wir achten darauf, dass Gender eingesetzt und umgesetzt wird, haben aber weder die Macht noch die Befugnisse, Restriktionen auszusprechen, wenn was nicht umgesetzt wird. Wir können nur appellieren. Die Strukturen, die noch vorhanden sein müssten, damit Gender auch wirkungsvoll umgesetzt wird, die gibt es nicht. Und bei der Fördermaßnahme ‚Integrierte ländliche Entwicklung‘ des Landwirtschaftsministeriums, die in 2005 kommt, steht in den Förderrichtlinien nur ein Alibi-Satz, dass das Prinzip des Gender Mainstreaming anzuwenden ist. – Wenn da nur so ein Satz steht, reagiert keiner!“ (Gespräch mit VC-Team)

Organisationsformen Zur Umsetzung von GM wurde auf der Landesebene eine interministerielle Arbeitsgruppe zum Thema Chancengleichheit in den Strukturfonds gebildet, jedoch ohne Anbindung an die Staatskanzlei. Das MASGF hat für die Umsetzung vor Ort die VC-Förderung initiiert. Mit den VC-Teams ist dafür in Form eines Projekts eine neue Handlungseinheit geschaffen worden, die flächendeckend in allen Landkreisen auf der regionalen Ebene tätig ist. Die ehemaligen Regionalstellen Frauen und Arbeitsmarkt sind im Zuge dieser Neuausrichtung abgewickelt worden. Wenngleich das alte Personal weitgehend in die neue Struktur

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übernommen wurde, ist mit diesem Schritt die frauenpolitische Ausrichtung, d. h. der frauenspezifische Beratungs- und Förderansatz, verloren gegangen. Mit der neuen Struktur gibt es folglich auch eine neue Ausrichtung der Arbeit vor Ort. Entsprechend der Vorgaben von Seiten des Ministeriums und der LASA geht es jetzt um Struktur- und Frauenförderprojekte, die Bündelung von regionalem Projekt-Know-how und um landesspezifische, nationale und vor allem europäische Fördermodalitäten. In dieser Hinsicht ist die Arbeit der VCTeams vergleichbar mit der Arbeit einer Fondsverwaltung, die ebenfalls die Passfähigkeit der konkreten Maßnahmen mit der europäischen Förderkulisse herstellen soll. Die Situation der Teams wird dadurch erschwert, dass sie mit dem Auftrag der Umsetzung von Chancengleichheit und der Implementierung von GM vor Ort eine Aufgabenstellung haben, für deren Erfüllung sie als schwächste Glieder der regionalen Ebene keinerlei formale Kompetenz besitzen. Sie haben beispielsweise keine Möglichkeiten, auf andere Akteure Druck auszuüben oder die Umsetzung in irgendeiner Form zu überwachen. Im Rahmen der EU-Förderung können sie zwar darauf verweisen, dass GM zwingend Bestandteil der Projekte sein muss, ob diese Sensibilisierung Erfolg hat, wird aber auf einer ganz anderen Ebene, nämlich bei den Bewilligungsstellen, entschieden. Erfolgt die Bewilligung hingegen ohne hinreichende Gender-Prüfung, besteht die Gefahr, dass die Position der VC-Teams nachhaltig untergraben wird. Ein weiteres Problem liegt in der institutionellen Stellung der Teams. Sie sind zwar als Förderung vom MASGF initiiert, die Förderung in Anspruch nehmen aber die Landkreise, die das Projekt dann entweder bei sich selbst oder über ihre bewährte Trägerlandschaft realisieren. So kann es in der Praxis vorkommen, dass die VC-Teams mit ihren unmittelbaren Vorgesetzten in der durchführenden Organisation, den Projektverantwortlichen im Landkreis und den Verantwortlichen bei der LASA und im Ministerium mehrere vorgesetzte Stellen mit ganz unterschiedlichen Interessen haben. „Der Landrat hat die Förderung in Anspruch genommen und gibt eigene Gelder dazu. Der direkte Vorgesetzte ist der Stab für Kreisentwicklung, der hat den Projektantrag eingereicht und die Bewilligung erhalten. Es gab einen Kreistagsbeschluss, dass die Eigenmittel eingestellt werden. Deshalb arbeiten wir im Auftrag des Landkreises. Der Träger ist beauftragt worden, unsere Stelle zu verwalten und uns ein Büro zu geben, was für uns Vor- und Nachteile hat. Das ist für uns sehr viel Struktur, man hat hier einen Chef, eine eigene Personalstruktur, man hat aber auch die direkten bzw. weniger direkten Vorgesetzten beim Landkreis und dann noch mal die LASA als Fördermittelgeber, gegenüber denen man sich auch immer wieder rechtfertigen muss.“ (Gespräch mit VC-Team)

Aufgrund dieser Konstruktion kann es nicht verwundern, dass die VC-Teams in den verschiedenen Landkreisen je nach Handlungsfreiheiten und Personal sehr 201

unterschiedliche Ausrichtungen haben. Das von mir erfasste Spektrum reicht von Quasi-Projektträgern, die vor allem klassische Arbeitsmarktmaßnahmen wie ABM, SAM oder BSI durchführen, bis hin zu relativ unabhängigen regionalen Netzwerkerinnen und Netzwerker, die zu Gender-Aspekten und EU-Förderung beraten, ohne selbst eigene Maßnahmen zu betreuen. Einige sind beim Kreis angestellt und daher unmittelbar von dessen Vorgaben abhängig. Eine unabhängige Umsetzung von GM ist in einer solchen hierarchischen Abhängigkeit sehr unwahrscheinlich, weil im normalen Verwaltungsalltag eine untergeordnete Stelle oder gar ein von der Verwaltung durchgeführtes Projekt in der Regel keinen Einfluss auf wichtige organisationelle oder politische Entscheidungen hat. Der Erfolg ist in dieser Konstellation davon abhängig, ob übergeordnete Stellen sich das Thema auf die Fahnen schreiben oder von dessen Sinnhaftigkeit überzeugt werden können. Gelingt das nicht, erhalten die VC-Teams den Auftrag, die Maßnahmen vor Ort mit den Förderrichtlinien passfähig zu machen, damit die finanziellen Quellen nicht versiegen. Eine ähnliche Situation ergibt sich für VC-Teams, die sehr stark von ihrer Trägerorganisation abhängig sind. Träger sind zumeist vor allem daran interessiert, die Fördervorgaben zu erfüllen, was sich anhand der Teilnehmerzahlen (Personenmonate) relativ einfach darstellen lässt, und, wenn möglich, von den Fördermitteln über das unmittelbare Projekt hinaus zu profitieren, beispielsweise durch geschickte Ausnutzung der Personalressourcen oder der Sachzuwendungen, um auf diese Weise bereits im Verlauf eines Projekts zukünftige Ressourcen zu erschließen. Ein gesteigertes Interesse an der Umsetzung von GM ist hier in der Regel nicht zu vermuten. Auch in diesem Fall fungieren die VCTeams eher als eine Art Feigenblatt. Offiziell kann demnach nicht damit gerechnet werden, dass die unzureichende Umsetzung von GM nach oben oder in die Öffentlichkeit kommuniziert wird. Wirkliche Sensibilisierungsmaßnahmen und ernsthafte Umsetzungsbemühungen über den unmittelbaren Projektrahmen hinaus sind in den relativ frei agierenden VC-Teams am wahrscheinlichsten. Hier besteht die Chance, dass die Teams die Arbeit des Kreises kritisch begleiten und auf Strukturentscheidungen Einfluss gewinnen. Der Erfolg ist jedoch aufgrund der schwachen institutionellen Stellung davon abhängig, an entscheidenden Stellen Verbündete zu finden, die die Umsetzung von Chancengleichheitspolitik unterstützen, beispielsweise im Rahmen der Kreisentwicklung. Die unterschiedlichen organisatorischen Voraussetzungen könnten aber zu der paradoxen Situation führen, dass bei der Bewertung der Förderung jene Landkreise am schlechtesten abschneiden, die sich am deutlichsten um die Umsetzung von GM bemüht haben, weil hier der Pro-

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zess einer kritischen Bewertung unterliegt, während er in den ersten beiden Fällen nur affirmativ begleitet wird. „Nur wir werden uns selber nie in die Pfanne hauen und da reinschreiben, dass es nicht gelungen ist. – Was aber richtig wäre, man müsste da reinschreiben, dass man für diese und jene Themen keine Partner findet. Wir gehen so weit, dass wir eine Aufforderung an den Kreis machen, dass das Thema noch nicht bearbeitet worden ist, und bringen auch keinen Alibisatz mit rein. Mit dem gewissen Druck kann schon wieder ein Stück weit gearbeitet werden, das merkt man, da kommt wieder was in Gang. Seit gestern kamen schon wieder zwei Anrufe. Ich denke, das könnte auch auf der Förderrichtlinienebene passieren.“ (Gespräch mit VC-Team)

Egal, welches der drei Szenarien man zugrunde legt, es gibt gemeinsame Probleme der Verzahnungs- und Chancengleichheitsförderung. Das Gleichstellungsthema ist erst später in die Verzahnungsförderung integriert worden, so dass ein strukturelles Ungleichgewicht zwischen den beiden Förderelementen entstanden ist. Im regionalen Umfeld sind die Personen der Verzahnungsförderung schon länger tätig, wodurch sie sich bereits bessere Kontakte erarbeitet und ein bestimmtes Bild des Förderansatzes kreiert haben. Zudem sind die klassischen Maßnahmen der Verzahnungsförderung auf Wirtschaftssektoren gerichtet, in denen traditionell die Erwerbstätigkeit von Frauen eine geringe Rolle spielt, weshalb sie deutlich passfähiger mit den regionalen Förderdiskursen sind als die Gleichstellung von Frauen und Männern. Die Wahrnehmung als frauenpolitischer Ansatz und die Sperrigkeit des Themas haben dazu geführt, dass Chancengleichheit im Vergleich zur Verzahnungsförderung in den Hintergrund gedrängt wird. In einigen Landkreisen ist die Verzahnungsförderung mehr gelitten als gewollt, wodurch das Gleichstellungsthema zusätzlich geschwächt wird. 148 Darüber hinaus ist die personelle Ausstattung der VC-Teams im Vergleich mit der Wirtschaftsförderung im Landkreis und anderen relevanten Akteuren in den Regionen schlecht, so dass hier nicht wirklich von einer schlagkräftigen Einheit gesprochen werden kann, die auch gegen Widerstände agieren könnte. Die Akteure in den VC-Teams haben darauf unterschiedlich reagiert. Eine erfolgversprechende Strategie der Akteure vor Ort ist die, sich an bestehende Initiativen des Landkreises, beispielsweise den Kreisentwicklungsprozess, anzuhängen und das Chancengleichheitsthema über persönliche Kontakte einzuspeisen. Da es aber neben den VC-Teams keine weiteren Strukturen gibt, die Gender wirkungsvoll in die Praxis umsetzen wollen, sind die Erfolgsaussichten eher gering. 148 Man kann davon ausgehen, dass Chancengleichheitspolitik, GM und Gleichstellung landläufig unter den Begriff der Frauenförderung subsumiert werden, mit den entsprechenden negativen Konnotationen.

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In einem Landkreis wurde beispielsweise die Leitbilddiskussion im Rahmen des Kreisentwicklungsprozesses auf zwei Stunden begrenzt. Angesichts dieser rigiden zeitlichen Begrenzung bestand die einzige Chance der Einflussnahme darin, möglichst im Vorfeld andere Akteure von der Bedeutung des Themas für die zukünftige Entwicklung des Kreises zu überzeugen, die dann selbst die Initiative ergreifen oder zumindest eine Initiative des VC-Teams in den zwei Stunden unterstützen sollten. Zu einem systematischen gendersensiblen Kreisentwicklungsprozess ist es von diesem Startpunkt aus noch ein weiter Weg. Insofern ist nicht verständlich, warum das Ministerium die VC-Förderung auf drei Jahre begrenzt hat. Ernsthaft kann niemand davon ausgehen, dass sich in drei Jahren nachhaltige Prozesse, Netzwerke und Strukturen aufbauen lassen, die nach der Förderung die Umsetzung von GM weiter voranbringen. Auffallend ist des Weiteren, dass selbst im Rahmen der Verzahnungsförderung es nicht gelungen ist, klassische Diskriminierungen am Arbeitsmarkt aufzubrechen. Wie eine interne Studie der LASA belegt, sind in den Verzahnungsstellen zwar mehr Frauen als Männer beschäftigt, Letztere sind aber im Schnitt höhergestellt und verdienen mehr. 149 Die männlichen Kollegen sind entweder mit Führungsaufgaben betraut oder im Bereich der Verzahnungsförderung (ohne Chancengleichheit) tätig. Damit haben sie auch perspektivisch die besseren Aussichten, weil damit zu rechnen ist, dass auch nach März 2006 diese Qualifikationen im Rahmen der regionalen Arbeitsmarktpolitik benötigt werden. Zum Teil konnten sich Frauen nur in die neue Struktur retten, indem sie auf Gehalt verzichteten, was nicht unbedingt zu einer Stärkung der gleichstellungspolitischen Positionen beigetragen hat. Auch wenn alle Befragten die gute Zusammenarbeit in den Teams betonen, liegt die konkrete Umsetzung von Chancengleichheit weitgehend in Frauenhänden. Die Implementierung stößt, wie bereits angesprochen, an inhaltliche Grenzen, da in den Maßnahmen kaum Arbeitsplätze für Frauen bereitgestellt werden. Hier müsste eine konsequente Umorientierung weg von Renovierungs-, Instandhaltungs- und Beräumungsmaßnahmen hin zu Betreuungs- und ähnlichen Maßnahmen erfolgen, die so in den Förderrichtlinien für ABM, SAM und BSI nicht vorgesehen sind. Daher ist auch bei gutem Willen der Beteiligten auf der Arbeitsebene der VC-Teams wenig Grundsätzliches zu erreichen. Über den gesamten Beobachtungszeitraum von Anfang 2002 bis Ende 2004 offenbart sich eine eher ernüchternde Entwicklung. Überwog bis Ende 2003 trotz aller Schwierigkeiten und Hemmnisse noch die Hoffnung auf Besserung, 149 Im Bericht der LASA heißt es dazu: „Unterschiede in der Bezahlung zwischen Frauen und Männern hängen mit den in den Stellenbeschreibungen ausgewiesenen unterschiedlichen Verantwortlichkeiten innerhalb der Projekthierarchie zusammen.“

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so zeigt sich ab Mitte 2004 ein stärkeres Misstrauen, was sich u. a. darin ausdrückt, dass gleichstellungsorientierte oder frauenpolitische Arbeit wieder stärker in frauentypischen Strukturen (wenn es sie noch gibt) und im Verborgenen stattfindet. Ein allzu offensiver Umgang mit dem Thema GM und Chancengleichheit wird entweder aus strategischen Gründen angesichts der erwarteten Restriktionen bewusst vermieden oder unbewusst vollzogen. Letzteres schläft sich beispielsweise in der auffallend häufigen Betonung von Vorteilen für Männer nieder, wenn über erfolgreiche Gender-Projekte gesprochen wird, so als müsste man die Umsetzung gendersensibler Maßnahmen damit rechtfertigen, dass sie auch Männern nutzen. Die Hervorhebung der Vorteile für Männer ist ein weiteres Indiz dafür, dass der bestehende Bezugsrahmen des Handelns sich nicht in Richtung einer stärkeren Berücksichtigung von Gleichstellungszielen entwickelt, ja sogar hinter den auch institutionell etablierten frauenpolitischen Bezugsrahmen zurückfällt. Die Frauen in den Verzahnungsbüros stehen angesichts dieser Entwicklungen vor einem Dilemma. Solange sich der diskursive Bezugsrahmen nicht zu ihren Gunsten ändert, bleiben sie in der Defensive, da sie ihre Aktionen immer wieder neu begründen müssen und kein externer Handlungsdruck auf die etablierten Akteure generiert wird. Gehen sie zu hart mit den anderen Akteuren ins Gericht, gefährden sie einerseits jede weitere Diskussion über das Thema, weil die Gegenseite schnell die Kooperation abbricht und sich womöglich auf ihre Weisungsbefugnis zurückzieht. Andererseits gefährden die Frauen ihre weitere Existenzgrundlage, da sie als „Querulantinnen“ nach Ablauf des Projekts möglicherweise keine weiteren Arbeitsangebote von Seiten des Kreises mehr erhalten. Sind sie aber zu unkritisch und zu loyal gegenüber ihrer vorgesetzten Stelle, bleibt am Ende außer Lippenbekenntnissen nicht viel von der Umsetzung von GM übrig. Die Führungsebene vor Ort wäre dann in ihrem Glauben bestärkt, dass es sich bei dem neuen Konzept um eine eigentlich unnötige Vorgabe aus Potsdam bzw. Brüssel handelte, die man aus gutem Grund nicht all zu ernst nehmen musste. Angesichts der schwachen institutionellen Stellung der VC-Teams und der schlechten Arbeitsmarktlage kann es nicht verwundern, dass sich die Personen vor Ort meist für eine zurückhaltende Gangart entscheiden, zumal sie von oben keine Unterstützung erhalten. Es darf demnach niemanden überraschen, wenn trotz Zielvorgaben 150 und Projektplanungsübersichten die Umsetzung von GM auf der Strecke bleibt, weil Landkreise sich andere Prioritäten setzen. Aus orga150 Was macht es für einen Sinn, die regionale Umsetzung von GM mit einem Projekt als Ziel zu vereinbaren, wenn die Akteure im Projekt nicht mit den entsprechenden Kompetenzen ausgestattet sind, um die vereinbarten Ziele umsetzen zu können?

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nisationstheoretischer Sicht sind die VC-Teams derart in widerstreitende Interessen und Handlungslogiken verstrickt, dass es hier nicht eine einzige Bestpractice-Strategie gibt. In jedem Landkreis entscheiden folglich die Gemengelage der unterschiedlichen Akteure und die persönlichen Kontakte zu Entscheidernnen und Entscheidern, ob und wie die Umsetzung voranschreitet. Mit einem systematischen GM-Prozess kann auf Grundlage der gewählten Organisationsform beim besten Willen nicht gerechnet werden, zumal keine klaren Förderrichtlinien zur flächendeckenden Umsetzung von GM existieren.

Verfahren Trotz der aus meiner Sicht unzureichenden organisationellen Voraussetzungen sind in den zurückliegenden Jahren einige Verfahren zur Anwendung gekommen, um eine gendersensible Sichtweise im Feld zu verbreiten. So hat sich insbesondere die LASA bemüht, Gender-Kriterien in verschiedene Förderungen zu integrieren. Im Rahmen der INNOpunkt-Förderung ist beispielsweise eine deutliche Verstärkung des Gender-Gedankens in den zurückliegenden Jahren zu erkennen. Über straffe Instrumente wie den Programmplanungsübersichten versucht man dabei, die Träger zum Nachdenken zu bewegen. Des Weiteren wird berichtet, dass im Rahmen der Verwendungsnachweise Kapazitäten für Frauenerwerbsarbeit und die Verbesserung von Chancengleichheit abgefragt werden. Woran es mangelt, ist aber ein auf einer klaren politischen Zielsetzung und daraus abgeleiteten Indikatoren basierendes Controlling der Umsetzung von GM. Die bisherigen Verfahren sind in dieser Hinsicht ziemlich unkonkret. Einen wichtiger Baustein für die Veränderung von Verfahrensweisen stellt die Ausbreitung genderrelevanten Wissens dar. Auch wenn sich das Ministerium selbst um Sensibilisierung bemüht, gibt man dort zu, dass die Wissensgrundlagen zu Gender in der Landesregierung weiter verbessert werden müssen. Bisher haben sich Gender-Kompetenzen in den verschiedenen Abteilungen sehr unterschiedlich verbreitet. Mit Beginn der aktuellen EU-Förderperiode hat man eine Studie zur Umsetzung von Chancengleichheit in den Strukturfonds in Auftrag gegeben, die insbesondere dem Strukturfonds EFRE und dem Landwirtschaftsfonds erheblichen Nachholbedarf attestiert. Über diese Studie ist ein Diskussionsprozess in Gang gekommen, der u. a. zur Bildung einer interministeriellen Arbeitsgruppe zum Thema Chancengleichheit in den Strukturfonds geführt hat. Die Abteilung Arbeit im MASGF hat Mitte 2004 eine Handreichung zur Anwendung des Gender-Mainstreaming-Prinzips im Prozess der Planung und Weiterentwicklung des LAPRO entwickelt. Wie bereits angesprochen, sollen 206

darüber hinaus alle neuen Richtlinien des LAPRO einen Gender-Check erhalten, wofür das Ministerium in Zusammenarbeit mit der LASA einen Fragekatalog mit elf Leitfragen erarbeitet hat. Durch das Mitzeichnungsverfahren hat die Gender-Stelle – und das ist im Kontext der bisherigen Umsetzung neu – formale Eingriffsmöglichkeiten in die Verwaltungsroutinen. Damit erreicht das neue Verfahren (Handreichung plus Leitfragen) zumindest formal eine Qualität, die in der bisherigen Umsetzung (selbst im Rahmen der Strukturfonds) nicht zu finden war. Meist verbleibt die Implementierung nämlich auf der symbolischen Ebene, ohne Einfluss auf die tatsächlichen Entscheidungsprozesse. Die Handlungsrelevanz geht aber schnell verloren, wenn es keine Möglichkeiten der Überprüfung gibt oder wenn die Überprüfung relativ einfach umgangen werden kann, beispielsweise durch das „richtige“ Ausfüllen von Checklisten. 151 Man kann den Gender-Akteuren im MASGF nur wünschen, dass sie diesen Weg auch gegen Widerstand aus anderen Abteilungen, anderen Ministerien und von Seiten der Landesregierung weiter verfolgen. Die Erfahrungen aus Schweden belegen eindrucksvoll, dass sich die Umsetzung ohne solche robusten Verfahren in politischer Rhetorik erschöpft. In den Gesprächen wurde darüber hinaus generelle Kritik am System der Richtlinienförderung laut: Eine Politik, die als zentrales Steuerungsinstrument Richtlinien einsetze, sei wenig zielorientiert. Die Ausrichtung an (veränderbaren) Zielen sei aber notwendig, um auf kurzfristige Veränderungen, die sich bei der Implementierung von Politikansätzen ergeben, reagieren zu können. Das Fehlen von klaren Zielvorgaben für die Umsetzung von GM und das Festhalten an bewährten Richtlinien erschwerten die Veränderung konkreter Entscheidungsprozesse. Diese Kritik zeigt deutlich, dass es mit Sensibilisierungsmaßnahmen allein nicht getan ist und der Gender-Ansatz tiefer in Handlungsroutinen eingreifen müsste, als manchen Akteuren möglicherweise lieb ist. Auf der regionalen Ebene wurden Sensibilisierungs- und Schulungsmaßnahmen von allen drei befragten Teams initiiert oder selbst durchgeführt. Die Schwierigkeit für die VC-Teams bestand darin, die Personen mit den notwendigen Handlungskompetenzen zu erreichen. Wenn höhere Ebenen angesprochen wurden, sind meist Vertreterinnen bzw. Vertreter geschickt worden, die über solche Entscheidungsbefugnisse kaum verfügen. Interne Schulungen müssten nach Ansicht der Expertinnen und Experten zudem von unabhängigen Dritten durchgeführt werden, weil den VC-Teams aufgrund der oben angesprochenen

151 Checklisten werden von den Befragten vor allem auf der Analyseebene für sinnvoll erachtet, weniger auf der Controllingebene, und als Sensibilisierungsinstrument eingesetzt.

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schwierigen institutionellen Einbindung die notwendige Unabhängigkeit für umfassende Sensibilisierungsmaßnahmen fehlt. Eigene Schulungsmaßnahmen sind daher vor allem für die Projektebene durchgeführt worden. Auch hier gilt: Wenn es keinen Druck von oben gibt, der auf die verbindliche Umsetzung des GenderAnsatzes hinwirkt, laufen derartige Maßnahmen ins Leere. In einigen Fällen hilft es, den Nutzen für die Projekte deutlich zu machen und den regionalen Bezug herzustellen. Die kommunale Verwaltung verschließt sich nach Einschätzung der Befragten dem neuen Ansatz weitgehend. Hier gelingt die Einflussnahme nur über persönliche Kontakte, durch die ein Interesse an GM geweckt werden kann, oder über die Beteiligung an regionalen Gremien. Inzwischen wird es von einigen als strategischer Fehler gesehen, dass GM zunächst als zusätzliche Aufgabe formuliert wurde und nicht als Bestandteil der normalen Projektarbeit. 152 Von Seiten der LASA wurde den VC-Teams die Erhebung von Informationen für das zentrale Projektdatenerfassungssystem RETAPLAS zugewiesen. In diese Datenbank sollen alle Projekte aufgenommen und damit mögliche Wirkungen auf die Verbesserung der Chancengleichheit erfasst werden. Diese Aufgabe ist für die Teams eine zweischneidige Sache: Einerseits treten sie als verlängerter Arm der Landesagentur auf, wodurch ihre regionale Position geschwächt wird. Andererseits sind sie als Teil der regionalen Struktur nicht in der Lage, eine unabhängige Erfassung der Situation vor Ort zu gewährleisten, da sie als Angestellte der Landkreise auch deren Interessen bis zu einem gewissen Grad mittragen müssen. Es wäre demnach vermessen, aus dieser Datenbank verlässliche Daten zur Umsetzung von Chancengleichheit in den Projekten zu erwarten, zumal die Teams ihre eigene Arbeit über RETAPLAS nicht nur dokumentieren, sondern auch legitimieren. Die Chancen, die eine unabhängige Bewertung anhand transparenter Kriterien eröffnen könnte, werden so schlicht nicht genutzt. Ein Indikatorenset könnte nämlich sowohl dem Ministerium als auch der LASA die Situation vor Ort verdeutlichen und als Benchmark die Vergleichbarkeit der heterogenen Landkreise verbessern. Dadurch könnte die Transparenz von Stärken und Schwächen einzelner Regionen bei der Verbesserung der Chancengleichheit von Frauen und Männern deutlich erhöht werden. Durch die öffentliche Aufmerksamkeit entstünde so womöglich Druck auf die Verantwortlichen, dieses Politikfeld ernster 152 Dies ist augenscheinlich bei der Umsetzung der LOS-Förderung (Lokales Kapital für soziale Zwecke), einem Programm der EU, besser gelungen. Aber hier geht es nur um sehr wenige Mittel (10.000 Euro pro Mikroprojekt) und sehr kleine Projekte. Insofern zeigt sich die Tendenz, dass der Gender-Ansatz in randständigen Bereichen eher realisiert wird als in den politischen Kernfeldern.

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zu nehmen und die Auswirkungen ihrer Maßnahmen und Projekte auf Frauen und Männer im Vorfeld zu berücksichtigen (analog des „naming and shaming“ in der offenen Koordinierungsmethode). Die Interviews zeigen zweierlei: Zum einen sind die notwendigen Instrumente und Methoden zur Implementierung auf den unterschiedlichen Ebenen zwar vorhanden oder werden entwickelt, zum anderen gibt es aber große Schwierigkeit bei der effektiven Umsetzung in die Praxis. Wird ein systematischer Schritt nach vorne gemacht wie mit der Machbarkeitsstudie, stehen die Gegnerinnen und Gegner sofort auf dem Plan, um mindestens wieder zwei Schritte zurückzugehen. Der Umsetzungsprozess kommt so nur sehr mühsam in Schwung. Dieser Befund lässt sich zu einem Großteil auf fehlendes Engagement der Führungsebenen im Land, in den Landkreisen und in den Kommunen zurückführen. Die Unterstützung der VC-Teams erfolgt nur vereinzelt und nicht systematisch, so dass sich für verantwortliche Akteure auf den verschiedenen Ebenen immer wieder Möglichkeiten ergeben, es mit der Umsetzung des Gender-Ansatzes nicht allzu genau zu nehmen. Einzelne Maßnahmen haben dazu beigetragen, dass der Gender-Ansatz hier und da Fuß zu fassen beginnt. Von einer Top-down-Strategie ist dieser Prozess aber noch weit entfernt. Hierzu bedarf es – da sind sich die Befragten weitgehend einig – mehr Drucks von oben und einer klareren Zielsetzung der Landespolitik. Die VC-Teams haben folgerichtig in Abhängigkeit ihrer Stellung vor Ort eigene Strategien entwickelt, um mit der schwierigen internen wie externen Situation umzugehen.

Ressourcen Im Rahmen der Strukturfondsförderung ist ein eigener Maßnahmenbereich für die Verbesserung der Chancengleichheit von Frauen und Männern vorgesehen, für den 10 % der ESF-Mittel reserviert sind. Damit gibt es neben der Aufforderung, den Gender-Ansatz als Querschnittsaufgabe in allen Politikfeldern zu verfolgen, eigene Mittel für gezielte Fördermaßnahmen. Der Effekt dieser Kontingentierung ist jedoch bislang laut Ansicht des MASGF eher kosmetischer Natur; substanzielle Ergebnisse werden erst nach einer gewissen Anlaufphase erwartet, also eher zum Ende der laufenden Förderperiode. Bisher wurden hier überwiegend die Maßnahme „Arbeit statt Sozialhilfe“ für Frauen abgewickelt sowie ehemals die Regionalstellen. Trotz dieser Mittelaufstockung sind die Fördertöpfe für spezifische Frauenprojekte nach übereinstimmender Aussage aller Befragten in den zurückliegenden Jahren deutlich geschrumpft. Diese Veränderung betrifft nicht nur einzelne Bereiche, sondern ein breites Spektrum frauenpoliti209

scher Aktivitäten. Vor Ort werden ehemals vom Land geförderte Einrichtungen wie Begegnungsstätten, Frauenhäuser oder Zentren für Mädchenarbeit zunehmend geschlossen. Durch Änderung der Kommunalverfassung ist beispielsweise eine Reihe von Planstellen für Gleichstellungsbeauftragte weggefallen, so dass regionale Frauennetzwerke zusammenbrechen. Hauptamtliche Gleichstellungsbeauftragte sind nur noch für Gemeinden mit mehr als 30.000 Einwohnern vorgesehen. Aufgrund dieser schwierigen Situation versuchen frauenpolitische Strukturen und Initiativen verstärkt, über LOS 153 an Mittel für sogenannte Mikroprojekte zu gelangen. Mit Blick auf die Regionen gewinnt man den Eindruck, dass Mittel, die nur für die Förderung von Frauen vorgesehen waren (wie die Regionalstellen), nun halbherzig in den Gender-Bereich fließen bzw. allgemeinen Förderprojekten mit dem Hinweis zugute kommen, dass jetzt überall der Gender-Ansatz umgesetzt werde. Das Land hat beispielsweise die Unterstützung der VC-Förderung vollständig aufgegeben, so dass der Eigenanteil von 30 % komplett vom Landkreis aufgebracht werden muss. Im Bereich der Strukturfonds sind Mittel in das Wirtschaftsressort umgeschichtet und dann ohne oder nur mit rudimentären GenderKriterien vergeben worden. Auch im Bereich der klassischen Arbeitsmarktpolitik ist jetzt nach Einschätzung von einigen Befragten die Zielgruppenförderung von Frauen weggefallen. So gibt es keine speziellen ABM-Projekte oder Fördermaßnahmen im technischen Bereich für Frauen mehr; die Träger legen aufgrund der schlechten Realisierungschancen keine frauenspezifischen Projekte mehr auf. In Bildungsbereich ist der Zugang für Frauen erschwert worden, da sie jetzt bei Fortbildungsmaßnahmen im Gründerinnenbereich einen Eigenanteil leisten sollen, wobei man zu Recht fragen kann, warum man hier wieder bei den Frauen anfängt. „Es ist“, wie eine Gesprächspartnerin es beschreibt, „ein Prozess im Gange, der Haushaltssanierung durch den Abbau der Sonderstellung von Frauenprojekten betreibt.“ Angesichts der Forderung nach spezifischen Maßnahmen für Frauen und Maßnahmen zur Integration der Gender-Perspektive in alle Politikfelder, wie sie von Seiten der EU für die Umsetzung von GM erhoben wird, ist eine solche Entwicklung äußerst bedenklich. Sie birgt die Gefahr, dass die Chancengleichheit von Frauen und Männern nicht verbessert, sondern aufgrund der Mittelkürzungen verschlechtert wird. Finanzielle Ressourcen sind eine notwendige Voraussetzung, um situative Handlungsoptionen gegenüber dem Mainstream zu erringen. Zu diesem Zweck müssen sie zielgerichtet eingesetzt werden. Durch die strukturelle Schlechter-

153 Das Bundesprogramm LOS wird aus dem Europäischen Sozialfonds gefördert. Mit ihm sollen soziale und beschäftigungswirksame Potenziale vor Ort gefördert werden.

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stellung der Chancengleichheit im Kontext der VC-Förderung ist aber genau das Gegenteil initiiert worden. Es hängt jetzt vom persönlichen Geschick der Beraterinnen und Berater sowie den Rahmenbedingungen vor Ort ab, ob die Mittel für Chancengleichheit auch zweckgerichtet eingesetzt werden oder aber dem allgemeinen Budget des Projekts oder des Trägers 154 anheimfallen. „Wir an der Basis haben nur finanzielle Defizite hinzunehmen. Das betrifft mein Gehalt, das betrifft aber auch die Sachkosten, die weniger werden. Fördertechnisch ist das immer in Ordnung, trotzdem versickern Gelder an Stellen, an die wir mangels Machtposition gar nicht rankommen.“ (Gespräch mit VC-Team)

6.1.2.3 Bewegungen sowie sozial- und wirtschaftspolitische Akteure Die Ressourceneinschnitte haben unmittelbare Auswirkungen auf die regionale Akteurskonstellation. Aufgrund der Kürzungen im frauenpolitischen Bereich gibt es viele Akteure nicht mehr, und neue Akteure sind durch die GM-Strategie, wenn überhaupt, nur sehr vereinzelt hinzugekommen. In den Gesprächen wurde übereinstimmend geäußert, dass es an lokalen Netzwerken fehle, die das Thema vor Ort unterstützen. Von Seiten der Wirtschaftsvertretungen wie Kammern oder Arbeitgebervereinigungen gibt es überhaupt keine Unterstützung – im Gegenteil: Von ihnen wird die Umsetzung mit dem Hinweis infrage gestellt, dass es andere, wichtigere Themen gibt, beispielsweise den Aufbau wirtschaftsfreundlicher Strukturen. Einige sprechen von einem geringen Interesse der Unternehmen an der Verbesserung der Chancengleichheit und einer starken Diskriminierung gegenüber Frauen mit kleinen Kindern. Zu den Gewerkschaften gibt es lose Kontakte, sofern diese noch vor Ort bestehen, aber keine enge und intensive Zusammenarbeit. Insgesamt ruht Frauenpolitik auf den Schultern von sehr wenigen Frauen. Kontakte zu den Beauftragten für Chancengleichheit in den BA-Regionalstellen sind unterschiedlich ausgeprägt. Erschwerend kommt hier hinzu, dass die Einzugsbereiche der Regionalstellen der BA nicht mit den Landkreisen übereinstimmen, so dass einige VC-Teams davon überhaupt nicht profitieren können. Die kommunalen Gleichstellungsbeauftragten sind mehr und mehr eine Beratungs- und Anlaufstelle für alle möglichen Arten von Diskriminierungen. Damit sind ihre Möglichkeiten, strukturell zu wirken, sehr begrenzt. Einige VC-Teams suchen sich, wenn möglich, kompetente Partner im Verwaltungsapparat des 154 Die Fantasie der Träger, sich Sach- und Personalmittel einzuverleiben, kennt kaum Grenzen, wenn erst einmal der Eindruck entstanden ist, dass ein gezieltes Controlling nur sehr schwer realisiert werden kann.

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Landkreises, um zumindest über diesen Weg das Chancengleichheitsthema stärker zu verankern. Anderen sind aufgrund ihrer spezifischen Arbeitssituation die Hände gebunden. Ihnen bleibt nichts anderes übrig, als sich auf bestimmte Themen wie Existenzgründungen von Frauen zu beschränken und, wenn möglich, die Gender-Perspektive ohne viel Aufhebens in den Arbeitsprozess zu integrieren. „Wir haben offiziell keine Kontakte, das liegt auch daran, dass wir dem Amt zugeordnet sind, also einer Verwaltungsstruktur, und dann haben wir innerhalb der Verwaltung unsere Arbeit zu leisten, und wir dürfen nicht mehr wie früher eigenständig mit Akteuren zusammenarbeiten, die uns unterstützen würden. Wir können das nur unterschwellig strategisch einbringen und sagen, bringt euch da oder dort mal ein.“ (Gespräch mit VC-Team)

Die Frauennetze vor Ort verfügen, so die Expertinnen und Experten, weder über ausreichend politischen Einfluss noch über die notwenigen Ressourcen oder über den Zugang zu den Medien, um sich als starke Akteure vor Ort zu positionieren. Den frauenpolitischen Akteuren ist es im Zuge der Neuausrichtung der Förderung auf GM offensichtlich weder gelungen, ihren Einfluss auf die regionale Politik zu erhöhen, noch einen Zugang zu den relevanten regionalen Netzwerken zu erlangen. Einige sehen das ganz nüchtern und sprechen von einem schweren Stand gegenüber dem traditionellen Filz im Landkreis. Alles in allem hat das GM-Konzept keine gesellschaftliche Basis in Brandenburg, so dass von unten keine starken Impulse auf die politischen Akteure ausgehen, die Umsetzung des Konzepts stärker als bisher zu forcieren. Erschwert wird die Situation noch dadurch, dass es bei politisch wie wirtschaftlich verantwortlichen Personen große Vorbehalte gegen den Gender-Ansatz gibt, die sich zum Teil aus einem sehr konservativen Familien- und Frauenbild speisen. 155 Offener Widerstand ist jedoch nicht zuletzt wegen der Förderanforderungen selten; hauptsächlich wird das Konzept schlichtweg ignoriert und die Beantwortung entsprechender Fragebögen oder Checklisten den Expertinnen und Experten überlassen. Damit findet sich hier dasselbe Muster, wie es in der Studie von Pincus (2002) beschrieben wurde. Es zeigt sich, dass die konkrete Umsetzung nicht einem systematischen Muster folgt, sondern vom Engagement und von den persönlichen Kontakten Einzelner abhängt. „Wir versuchen, die Leute an verantwortlichen Stellen für das Gender-Thema zu öffnen, und sind gerade dabei, es in das regionale Verkehrskonzept einzubringen, weil am Beispiel Verkehr

155 In einigen Fällen handelt es sich auch um starke Ost-West-Gegensätze. Auf der Führungsebene gibt es eine Dominanz westlicher Einstellungsmuster (Mann als Ernährer). Dadurch entstehen Konflikte zwischen der privaten und der öffentlichen Rolle der Führungskräfte.

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Gender sehr schön erklärbar ist. Der Kollege, der dafür verantwortlich ist, ist auch offen für diese Thematik. Aber wir können nicht sagen, dass er uns unterstützen muss. Er braucht immer wieder die Informationen von uns. Er ist dann aber auch jemand, der darüber nachdenkt und das umsetzt, und nicht jemand, der die Information in einer Schublade verschwinden lässt.“ (Gespräch mit VC-Team)

6.1.2.4 Öffentlicher Stellenwert und die Beziehung zum Mainstream Die bisherige Analyse der Umsetzung von GM in Brandenburg zeigt bereits, dass der öffentliche Stellenwert von Gleichstellungsthemen sehr gering ist. Die öffentliche Debatte wird von einem wirtschaftlichen Diskurs dominiert, der in der direkten oder indirekten Förderung von Unternehmen die zentrale Strategie zur Überwindung des Entwicklungsrückstandes im Land sieht. Konsequenterweise sind daher auch Mittel aus den Strukturfonds in das Wirtschaftsressort umgewidmet worden und stehen nun für andere (soziale) Zwecke nicht mehr zur Verfügung. Die Verzahnungsförderung nimmt hier eine konzeptionelle Sonderstellung ein, da im Rahmen der Förderung Struktur- und Arbeitsmarktpolitik verknüpft werden sollen, um auf diese Weise lokale und regionale Wachstumsimpulse zu setzen. Gleichzeitig soll die Chancengleichheit von Frauen und Männern verbessert werden. Letzteres geht aber in den Diskussionen um die Finanznot des Landes, der Kreise und der Kommunen unter. Die Expertinnen und Experten beklagen, dass Gender und Frauen in der Regel gleichgesetzt werden, wodurch der mögliche Nutzen des Konzepts jenseits spezifischer Frauenmaßnahmen nicht deutlich wird. Einige berichten über positive Erfahrungen mit Personen aus dem unternehmerischen Bereich und der Möglichkeit, über Betriebe Unterstützung für das Thema zu gewinnen. Unternehmen, die bereits mit verschiedenen Zielgruppen arbeiten, erschließt sich der unmittelbare (auch ökonomische) Nutzen sehr viel schneller als der Verwaltung, die sich mit der Veränderung etablierter Routinen sehr viel schwerer tut. „Das Schöne war auch zu sehen, wenn man das Thema mal präsentiert, dass einige doch sehr begeistert sind, vor allem die aus dem unternehmerischen Bereich, die arbeiten längst damit. Die arbeiten mit verschiedenen Zielgruppen und sagen, wir müssen Frauen hier halten und da müssen junge Männer besser ausgebildet werden – die Verwaltung ist immer sehr träge!“ (Gespräch mit VC-Team)

Ein großes Hemmnis für die Umsetzung von GM ergibt sich aus der Tatsache, dass die dominanten Themen im Land, z. B. wirtschaftliche Entwicklung, die prekäre Lage am Arbeitsmarkt und der Stellenmangel, nicht mit Gleichstellung oder Chancengleichheit verknüpft sind. Im Gegenteil berichten einige davon, 213

dass die Erwerbstätigkeit bzw. der Erwerbswunsch von Frauen von manchen Akteuren als erschwerendes Problem für den Arbeitsmarkt wahrgenommen wird. Selbst innerhalb einiger VC-Teams gilt die Devise: Erst einmal Arbeitsplätze schaffen, egal, ob für Frauen oder Männer. Gute Anknüpfungsmöglichkeiten werden hingegen beim Thema demografischer Wandel gesehen. Hier kann Interesse für das Gender-Thema bei Akteuren geweckt werden, die sonst eher bremsen. In den lokalen Medien und den Landesmedien spielt das Thema Gleichstellung bzw. GM keine besondere Rolle. Einzig die LASA versucht in ihrer Hauspublikation, der regelmäßig erscheinenden Zeitschrift „Brandaktuell“, auf das Thema hinzuweisen und insbesondere seine Bedeutung in den Strukturfonds darzustellen. Dazu gehören auch Erfahrungsberichte aus anderen europäischen Ländern. Wie das Beispiel des demografischen Wandels zeigt, hilft der Bezug auf relevante öffentliche Themen den Akteuren vor Ort bei ihren Bemühungen weiter, das Gender-Thema zu verbreiten. Aufgrund der inhaltlichen Ausrichtung der Landesregierung auf innovative Zukunftsbereiche in der Wirtschaft und das Themenfeld Familie im sozialen Bereich wird das Gleichstellungsthema und damit auch die Umsetzung von GM nicht adäquat unterstützt. Es kann also nicht verwundern, dass engagierte Frauen zunehmend im Verborgenen wirken, um perspektivlosen politischen Auseinandersetzungen aus dem Weg zu gehen. Von einer Veränderung des politischen Mainstreams kann bisher keine Rede sein. „Wir begrüßen den Gender-Ansatz, weil damit auch Männer mit ins Boot geholt werden können. Frauen und Männer werden so als gleichberechtigte Teile in Politik und der Wirtschaft betrachtet. Es fällt uns aber schwer, diesen Ansatz in die Öffentlichkeit zu bringen. Die Landesregierung unterstützt uns hier nicht ernsthaft, und unsere Möglichkeiten sind beschränkt.“ (Gespräch mit dem Frauenpolitischen Rat)

Die Arbeitsmarktpolitik unterlag im Befragungszeitraum durch die geplante Umsetzung von Hartz IV und die Einführung von ALG II sehr starken Veränderungen. Nun könnte eine Neuausrichtung in einem Politikfeld auch die Umsetzung eines Handlungskonzepts wie GM nach vorn bringen. Aus den bereits angesprochenen Gründen ist dies aber nicht der Fall. Diese Einschätzung wird auch von den Expertinnen und Experten geteilt, auch wenn sich die meisten dazu sehr vorsichtig äußerten. Für die Befragten ist eine konsequente Einbeziehung von Chancengleichheit bei den Hartz-Reformen nicht erkennbar. Davor hatte sich bereits die Einführung einer Vermittlungsquote von 70 % negativ auf die Förderung von Frauen ausgewirkt. Trainings- und Bildungsmaßnahmen für Berufsrückkehrerinnen sind im Zuge dieser Vorgabe verringert worden, da sich 214

diese Zielgruppe nicht ohne weiteres nach der ersten Maßnahme in den Arbeitsmarkt integrieren lässt, was nicht zuletzt auch mit einer diskriminierenden Haltung der Betriebe gegenüber Frauen zusammenhängt. Die aktuelle Arbeitsmarktreform wird im Hinblick auf Gleichstellung kritisiert. Zum einen feiere im Gewand des Konzepts der Bedarfsgemeinschaft ein traditionelles Familienbild Urstände, das von der individuellen Betrachtung von Frauen und Männern abrücke und die Familie in den Vordergrund stelle. Zum anderen sei nicht geklärt, ob und, wenn ja, mit welchen Kompetenzen die Vertreterinnen und Vertreter für Chancengleichheit oder Gleichstellung in die neue Organisationsform (Optionsmodell oder Arbeitsgemeinschaften) einbezogen werden. Es wird erwartet, dass Hartz IV im Bereich der Langzeitarbeitslosen insbesondere für Nichtleistungsempfängerinnen und -empfänger erhebliche Nachteile für Frauen mit sich bringen wird, die der Umsetzung von GM sowohl auf der diskursiven als auch der realen Ebene entgegenarbeiten. Auf der regionalen Ebene haben die Landkreise Schwerpunkte gesetzt, die dazu geführt haben, dass das Gleichstellungsthema zugunsten anderer Prioritäten auf Eis gelegt worden ist. Chancengleichheit spielt in der regionalen Entwicklung und den diversen Projekten keine große Rolle. Wenn darüber nachgedacht wird, haben meist die VC-Teams und dort die Verantwortlichen für Chancengleichheit das Gender-Thema eingebracht, beispielsweise die Analysen des Stabes für Kreisentwicklung oder die Regionalgruppen von LEADER+ 156. Das Thema wird nicht als Querschnittsthema wahr- und aufgenommen, sondern auf einen ganz spezifischen Bereich beschränkt und damit in seiner Wirkung sehr stark eingeschränkt. Eine Fachdiskussion über Sinn und Zweck von GM und damit eine Diskussion über mögliche Anknüpfungspunkte an den politischen Mainstream finden weder auf Landesebene noch in den Kreisen statt. Es bleibt festzuhalten, dass der Gender-Ansatz weder durch eine breite öffentliche Aufmerksamkeit noch durch aktuelle politische Entwicklungen unterstützt wird, da die zentralen Problemfelder weiterhin geschlechterneutral formuliert sind. Darüber hinaus ist die Tendenz erkennbar, dass ein traditionelles Geschlechterarrangement zunehmend Bezugspunkt des Handelns ist und der gleichstellungspolitische Diskurs mehr und mehr in die Defensive gedrängt wird. Dass die Ausweitung der Erwerbstätigkeit von Frauen wie in Dänemark oder Schweden einen wirtschaftlichen Aufschwung in bestimmten Wirtschaftssektoren, insbesondere den haushaltsnahen Dienstleitungen, bewirken könnte, wird im Kontext des bestehenden diskursiven Bezugsrahmens nicht gesehen.

156 LEADER+ ist eine Gemeinschaftsinitiative der EU zur Entwicklung des ländlichen Raumes durch integrierte Entwicklungs- und Kooperationsprogramme lokaler Aktionsgruppen.

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Für die Umsetzung fehlt folglich eine diskursive Verknüpfung zwischen Gleichstellung und zentralen politischen Inhalten.

6.1.2.5 Transparenz des Politikfeldes Im Bereich der Arbeitsmarktpolitik stellt insbesondere die Bundesagentur für Arbeit geschlechtersensible Daten zur Verfügung. Diese Daten basieren auf der Meldung von Personen bei den Arbeitsagenturen. Mit Blick auf Frauen ergibt sich dadurch eine Verzerrungsgefahr. So wird befürchtet, dass sich viele Frauen, die aus dem Leistungsbezug des ALG I fallen, nicht mehr bei ihrer Agentur melden werden. Dadurch könnte der fatale Eindruck entstehen, dass Männer stärker von Arbeitslosigkeit betroffen sind als Frauen. 157 Die Befragten in den Landkreisen kritisieren, dass es nach Frauen und Männern getrennt ausgewiesene Daten zwar bezogen auf Maßnahmenteilnehmerinnen und -teilnehmer und in der Regel auf der Ebene der Agenturbezirke gibt, aber nicht heruntergebrochen für die einzelnen Ämter. Die VC-Teams müssen sich folglich oft selbst um die erforderlichen Daten kümmern. Dazu können sie Anfragen bei der Bundesagentur stellen oder an das Landesamt für Statistik herantreten. Da Letzteres nicht alle Daten kostenlos zur Verfügung stellt, gehen einige den Weg über eine Koordinierungsstelle des Landkreises (zum Teil bei den Wirtschaftsfördergesellschaften angesiedelt), die mit der Betreuung regionaler Daten beauftragt ist. Aber auch hier entscheiden letztlich der persönliche Kontakt und die Überzeugungsarbeit über die Qualität der Zusammenarbeit. Auch wenn die Kooperation funktioniert, mangelt es an geschlechtersensiblen Daten aus dem Bereich der privaten Wirtschaft, beispielsweise Angaben über Anzahl von Mitarbeitern oder Existenzgründern. Mit Ausnahme des MASGF betrachten die Expertinnen und Experten die Datenlage und den Zugang zu geschlechtersensiblen Daten als unzureichend. Darüber hinaus wird die Berücksichtigung von Daten in der Arbeitsmarktpolitik als ungenügend angesehen. Die politischen Entscheidungen basieren nach Einschätzung der Befragten nicht auf einer systematischen Analyse der Arbeitsmarktsituation, was sich u. a. auch im Hartz-IV-Gesetz widerspiegele. In anderen Politikfeldern wie ÖPNV oder Wohnungsleerstand werde deutlich intensiver mit Daten gearbeitet. Die Arbeitsmarktpolitik hingegen wird eher von den Fördermodalitäten der Maßnahmen und Projekte und weniger von einer systematischen Analyse der Arbeitsmarktsituation bestimmt. 157 Wie Tabelle 4 zeigt, ist das bereits heute der Fall.

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Neben dem Fehlen verlässlicher Informationen über die konkrete Situation vor Ort kommt für die VC-Teams erschwerend hinzu, dass die Entscheidungen in den Landkreisen und den Kommunen nur sehr begrenzt nach außen transparent sind. Ebenso gibt es lediglich einen begrenzten Überblick über die durchgeführten Projekte und Maßnahmen. Mit dem Erfassungsinstrument RETAPLAS werden nur die über das MASGF laufenden Projekte erfasst. Projekte des Wirtschafts- oder des Landwirtschaftsministeriums tauchen in dieser Datenbank gar nicht auf. Des Weiteren existiert keine Koordinierungsstelle für die verschiedenen Förderarten. Diese geringe Transparenz wirkt sich, so die Einschätzung, negativ auf die Umsetzung von GM aus. Es gibt weder eine einheitliche geschlechtersensible Analyse noch einen einheitlichen Indikatorenkatalog. Jedes VC-Team muss in dieser Situation das Rad neu erfinden. Dabei ist es den meisten Teams aus den bereits angesprochenen Gründen nicht möglich, eine offensive Strategie zu verfolgen, die darin bestünde, besonders große Defizite zu thematisieren, um auf diese Weise den Druck auf die Verantwortlichen zu erhöhen. Aufgrund ihrer Position im Organisationsgefüge sind sie beständig in einer prekären Lage, was einige bereits schmerzlich erfahren mussten. So ist beispielsweise der Versuch, die Gehaltsstrukturen in den Landkreisen offenzulegen, am Widerstand der Verantwortlichen gescheitert. Auch der Versuch der LASA, diesen Prozess über das Innenministerium anzuschieben, blieb erfolglos. Einige VC-Teams versuchen jetzt, den Gender-Ansatz in die regionalen Entwicklungsprozesse zu integrieren und in die regionale Potenzialanalyse einzubringen (wenn sie denn durchgeführt wird). Da es aber auch hier keinerlei Vorgaben aus Potsdam gibt, liegt es wiederum an der Überredungskunst der Teams, ob das Thema von der regionalen Führungsspitze ernst genommen wird. Vor Ort stellt sich die Frage, ob es sinnvoll ist, dafür Zeit und Energie einzusetzen, wenn am Ende einige wenige entscheiden, ob eine Analyse durchgeführt wird und ob der Gender-Ansatz eine Rolle spielt. Gelingt es nämlich nicht, die entscheidende Person zu überzeugen, kann die Arbeit von mehreren Monaten umsonst gewesen sein. Es ist somit nicht erstaunlich, wenn die Teams ohne Unterstützung von oben hier eher zurückhaltend agieren und ihre Arbeitsschwerpunkte in anderen Bereichen setzen, wo sie bessere Erfolgsaussichten sehen. „Wenn es uns gelingt, den Landkreis davon zu überzeugen, dass wir so einen Zwischenschritt in die Regionalentwicklung, Kreisentwicklung einschalten können, sind wir gut, weil dann kann man gezielt nachgucken, dann kann man über Indikatoren nachdenken, um die nächsten Schritte bewerten zu können. Aber wenn wir unsere Führungsspitze davon nicht überzeugt kriegen, fehlt uns einfach die Zeit, solche Sachen intensiv zu beleuchten.“ (Gespräch mit VCTeam)

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Wie angesichts der bisherigen Befunde nicht anders zu erwarten, ist die Transparenz des Politikfeldes anhand geschlechtersensibler Daten bei weitem nicht ausreichend, um die Arbeit der VC-Teams zu unterstützen. Im Gegenteil: Die Akteure vor Ort müssen versuchen, bestimmte Problemfelder, die bisher von den Verantwortlichen nicht ausreichend beachtet werden, erst ins Blickfeld zu rücken. Dazu fehlt den Teams aber die notwendige Handlungsfreiheit, weshalb auch hier nicht mit großen Veränderungen gerechnet werden kann. Weniger ein systematischer Regionalentwicklungsprozess als vielmehr Fördertöpfe und Förderkulissen entscheiden über Richtung und Umfang der Maßnahmen vor Ort. Freiheitsgrade für die Akteure entstehen dadurch, dass Programme und Richtlinien nicht eins zu eins umgesetzt werden können und das Controlling immer nur Teilrealitäten erfasst. Diese Freiheit geht aber, so der Eindruck, vor allem zulasten der Einbeziehung von Gender-Aspekten in die Projekte und Maßnahmen, da insbesondere in diesem Bereich die konkrete Überprüfung sehr zu wünschen übrig lässt, wodurch der individuellen Interpretation Tür und Tor geöffnet sind. „Wir haben am Beispiel weibliches Unternehmertum anhand von Analysen Problemfelder aufgezeigt, ohne Erfolg. Da ist einfach zu viel Ignoranz, allein in dem Bereich gibt es so viele Fakten, die belegen, dass Handlungsbedarf vorhanden ist. Ich sag einfach, die Menschen sind nicht bereit, über ihren Tellerrand hinauszuschauen. Man muss akzeptieren, dass man nicht alles in seinem Arbeitsbereich wuppen kann.“ (Gespräch mit VC-Team)

6.1.3

Zusammenfassung

Die Interviews machen deutlich, dass die Umsetzung von GM und die Verbesserung der Chancengleichheit keine hohe Priorität in der Arbeitsmarktpolitik des Landes genießen und daher auch vor Ort kaum eine Rolle spielen. Als ein Hauptgrund wurde neben dem mangelnden Interesse der Landesregierung vor allem die schlechte wirtschaftliche Lage genannt, die keine geschlechtersensible Politik zulasse. Das primäre Ziel in der aktuellen Situation sei die Schaffung von Arbeitsplätzen (egal für wen). Dass damit Ungleichheiten zementiert und bestehende ineffiziente Strukturen und Handlungsmuster beibehalten werden, wird unhinterfragt in Kauf genommen. Der so entstandene Bezugsrahmen des Handelns erschwert die Umsetzung von GM. Bei der Umsetzung im Rahmen der Arbeitsmarktpolitik in Brandenburg zeigt sich folglich ein ähnliches Muster wie auf der nationalen Ebene. Die politische Führung im Land unterstützt die Umsetzung nicht wirklich. Trotzdem kann man zumindest auf der symbolischen Ebene nicht vollständig darauf verzichten, was sich an der Koalitionsvereinbarung ablesen lässt. GM steht hier 218

aber nicht in der Präambel der Vereinbarung, sondern unter der Rubrik Frauen, was wiederum das Verständnis des Konzepts bei den Verantwortlichen im Land verdeutlicht. Gender wird mit Frauen gleichgesetzt, die wiederum zunehmend unter Familie subsumiert werden. Der diskursive Bezugsrahmen des Handelns verändert sich eher in Richtung eines traditionellen Rollenverständnisses als in Richtung Geschlechtergerechtigkeit. In der politischen Administration hat das MASGF die Führungsrolle eingenommen und will GM im eigenen Haus und darüber hinaus forcieren. Diese Bemühungen werden im Land positiv rezipiert, wenngleich die Akteure vor Ort sich deutlich mehr Unterstützung erhoffen. Es gibt weder verbindliche Indikatoren noch ein systematisches Top-down-Konzept für die Umsetzung. Konkrete Schritte sind in einzelnen Bereichen auszumachen, zum Teil bei einigen Förderrichtlinien, ohne dass hier eine wirklich nachhaltige Prüfung der Maßnahmen und Projekte erfolgt. Die weitgehende Passivität der politischen Führungsebene (siehe hierzu auch Pincus/van der Ros 1999: 226) zieht eine deutliche Signalwirkung an nachgeordnete Personen und Verwaltungseinheiten nach sich, es mit der Umsetzung nicht allzu ernst zu nehmen. Die Rolle der Administration lässt sich daher wie folgt charakterisieren: Einige Personen im Ministerium unterstützen den Prozess und haben jetzt beispielsweise auch die Koalitionsvereinbarung genutzt, um die Umsetzung zu forcieren. In großen Teilen der Landesverwaltung ist weder ein echtes Interesse an einer gleichstellungsorientierten Politik erkennbar, noch gibt es ein handlungsleitendes Konzept für die Umsetzung in die Praxis jenseits der ministerialen Grenzen. Angesichts des rückwärtsgewandten Diskurses über Geschlechterrollen kann dieser Befund kaum verwundern. Trotz oder gerade deshalb werden manche Akteure in den Verwaltungsstrukturen nicht müde, immer wieder neue Anstrengungen zu unternehmen, um dem Prozess Leben einzuhauchen. Alles in allem sind Chancengleichheit und GM jedoch kein praktisches positives Leitbild der Administration in Brandenburg, so dass die meisten Akteure eher defensiv und zurückhaltend agieren. Der Prozess zeichnet sich durch eine negative Verstärkung aus. Die Akteure vor Ort warten auf stärkere Unterstützung von oben und arbeiten währenddessen weiter in ihren etablierten Bereichen. 158 Und das Ministerium hofft auf stärkere Impulse von unten und konzentriert sich solange auf die Umsetzung im eigenen Haus. Synergieeffekte können so kaum entstehen. Eine Voraussetzung für GM, das Engagement von oben, ist folglich nicht erfüllt (Weg 2005: 46).

158 Zum überwiegenden Teil arbeiten in den Verzahnungsstellen auf Frauenseite die Personen, die seit Jahren in dem Bereich Arbeitsmarkt und Chancengleichheit tätig sind.

219

Das MASGF hat seine Bemühungen in Richtung der systematischen Einbeziehung von Gender-Aspekten in neue Richtlinien im Jahr 2004 verstärkt. Alle Richtlinien sollen einen Gender-Check erhalten und werden im Rahmen des Mitzeichnungsverfahrens auch von den entsprechenden Stellen geprüft. Damit hat die Umsetzung von GM im Ministerium eine neue Qualität erreicht. Bisher suchte man vergeblich nach einem solch robusten Verfahren mit direkten Kontrollmöglichkeiten unabhängiger Stellen. Die Umsetzung verläuft sonst nach dem Motto „Sensibilisieren und Appellieren“, ohne dass Entscheidungen anhand verbindlicher Kriterien tatsächlich überprüft werden. Die Frage wird sein, wie effektiv die Kontrolle durchgeführt wird und ob in den neuen Richtlinien entsprechende Regelungen zu finden sind, die einer zeitnahen Überprüfung der Umsetzungsergebnisse Vorschub leisten. Rechtlicher Umsetzungsdruck besteht durch die europäischen Strukturfonds, in denen die Umsetzung verbindlich vorgeschrieben ist, und durch die Frauenförderordnung bei der Vergabe von Aufträgen durch das Land. Auch wenn die Kontrollen im Rahmen der Strukturfondsförderung als unzureichend betrachtet werden, so dass mit Blick auf die Verbesserung der Chancengleichheit über die tatsächliche Wirkung von Maßnahmen keine verlässlichen Aussagen existieren, ist von der europäischen Ebene ein deutlicher Impuls in Richtung GM ausgegangen. Es wurden Diskussionen im Land angestoßen, und es wurde eine interministerielle Arbeitsgruppe eingerichtet, um auch andere mit der EUFörderung betraute Ministerien mit dem neuen Ansatz vertraut zu machen. Konkrete Auswirkungen auf die Situation von Frauen am Arbeitsmarkt durch die Frauenförderverordnung sind bisher nicht systematisch untersucht worden. In den Interviews wurde jedoch der Eindruck vermittelt, dass diese Verordnung keine große Rolle spielt, da sie eher defensiv gehandhabt wird. Die Strategie, Regionalstellen für Frauen abzuschaffen und die Implementierung von Chancengleichheit und GM vor Ort über das Projekt Verzahnung und Chancengleichheit anzustoßen, ist mehr als fragwürdig. Für eine konsequente Umsetzung fehlen klare Vorgaben auf Landesebene ebenso wie das gute Beispiel. Zudem gibt es keine unabhängigen regionalen Akteure, die jenseits hierarchischer Abhängigkeiten in der Lage wären, den Prozess kritisch zu begleiten und neue Impulse zu setzen. Erfolg oder Misserfolg der Strategie hängt vor allem vom Personal und von seinem Handlungsgeschick ab, wobei die Richtung aufgrund der fehlenden Rahmenstrukturen völlig offen ist. Vor dem Hintergrund dieses Befundes wird deutlich, dass ein systematischer Umsetzungsprozess sich gegenüber den täglichen Handlungskalkülen durchsetzen muss. Dazu bedarf es unabhängiger Organisationsformen, wie sie z. B. in Schweden geschaffen wurden, die den Prozess kritisch begleiten und 220

Defizite ebenso wie gute Beispiele aufzeigen können. Ohne klare neu geschaffene Organisationsstrukturen gibt es bestenfalls ein pragmatisches „Durchwursteln“; schlechtestenfalls wird die Umsetzung blockiert und ein gleichstellungspolitisches Roll-back eingeleitet, und die aufgrund der Sensibilisierung bereits erreichten positiven Effekte werden möglicherweise gefährdet. Angesichts der Befunde in Brandenburg ist der Vorwurf einiger Expertinnen und Experten, dass die Zusammenführung von Verzahnungsförderung und Chancengleichheit in erster Linie das Ziel hatte, Kosten zu sparen und ganz nebenbei frauenpolitische Strukturen abzuwickeln, nicht ganz von der Hand zu weisen. Eine ernsthafte Umsetzung von GM hätte eine Ausweitung der Ressourcen finanzieller wie personeller Art nach sich ziehen müssen und ein klares Bekenntnis der Landesregierung erfordert. Die jetzt angestoßene Umsetzung verbleibt demgegenüber sehr stark auf der rhetorischen Ebene; konkrete Entscheidungsstrukturen und Beziehungsmuster werden auf diese Weise nicht angetastet. Daher entscheidet mehr oder weniger der Zufall, ob Gender-Aspekte berücksichtigt werden oder nicht. In der Regel kann eine ernsthafte Diskussion sehr leicht durch eine pauschale Kritik am Gender-Ansatz, dass es beispielsweise dringendere Probleme gibt, verhindert werden. Finden die VC-Teams auf der Kreisebene oder in den Kommunen Verbündete an Schlüsselstellen, die sich für die Umsetzung stark machen, können Initiativen durchaus erfolgreich sein. Die aktuellen Entwicklungen erschweren aber eine weiterreichende Implementierung. Die regionale Arbeitsmarktpolitik wird nämlich zurzeit sehr stark von der Umsetzung des SGB II und der damit einhergehenden Einführung von ALG II bestimmt. Damit dominiert ein Reformprojekt die politische Agenda, bei dessen Entstehung Gender-Aspekte nicht integriert wurden und das vermutlich negative Auswirkungen auf die Gleichstellung von Frauen und Männern am Arbeitsmarkt nach sich ziehen wird (CEDAW 2004). Es fehlt demnach die Unterstützung durch den Mainstream im Politikfeld. Positive Anknüpfungspunkte werden in der Debatte zum demografischen Wandel gesehen, ansonsten zeigt sich eher der gegenteilige Trend. Frauenpolitik, eine Voraussetzung für den GM-Prozess, verschwindet zusehends als eigenes Politikfeld. Bemühungen des Frauenpolitischen Rats werden von der Politik schlichtweg ignoriert. Dass daraus kein Legitimitätsverlust erwächst, belegt ebenso wie die Tatsache, dass keine Partei vor den Landtagswahlen zu Frauen- oder Gleichstellungsthemen Stellung bezogen hat, deutlich die geringe Bedeutung dieser Themen in den öffentlichen Diskursen.

221

6.2

Die Fallstudie Gävleborg

Analog zur Analyse der strategischen Umsetzungssituation in Brandenburg wird im folgenden Abschnitt kurz die Umsetzungssituation in Gävleborg dargestellt. Zu Beginn wird hier ebenfalls die Veränderung der Lebenssituation von Frauen und Männern betrachtet. Im Anschluss wird mit Hilfe des Analysemodells die Governance-Form in der Region Gävleborg aufgezeigt.

6.2.1

Situation von Frauen und Männern

Im Folgenden soll die Lebens- und Arbeitssituation von Frauen und Männern im Gävleborg kurz dargestellt werden. Es wird dabei aber keine umfassende Analyse angestrebt, sondern die Vermittlung eines Eindrucks der Entwicklung in den vergangenen Jahren. Die Daten sind dem EqualX von Statistics Sweden entnommen. In dieser Gleichstellungsstatistik sind alle Provinzen und Gemeinden Schwedens erfasst. Die Provinz Gävleborg befand sich lange Zeit an letzter Stelle im Gleichstellungsranking, was insbesondere durch die Veröffentlichung im EqualX als politisches Problem wahrgenommen wurde. Im Jahr 2002 kam es daher zur Gründung einer Partnerschaft für Gender Equality, um die gleichen Arbeitsbedingungen für Frauen und Männer zu schaffen. In die nachfolgende Analyse werden Daten aus den Jahren 1994, 1998 und 2002 (bzw. 2001 für die Beschäftigungsquote) einbezogen. Betrachtet werden die Beschäftigungsquote, die Arbeitslosenquote, die Teilzeitquote und die Zusammensetzung des regionalen Parlaments. Die Betreuungssituation für Kinder bis zehn Jahren wurde im Gegensatz zu Brandenburg nicht erfasst, da in Gävleborg wie in Schweden generell von einer umfassenden Betreuung ausgegangen werden kann und keine Veränderungen im betrachteten Zeitraum zu erwarten waren. Die Daten belegen eine hohe Beschäftigungsquote von Frauen und Männern über den gesamten Zeitraum, wobei die Beschäftigung von Frauen seit 1994 nahezu konstant geblieben war und erst danach etwas anstieg (von 70,1 auf 72,8 % in 2001). Die Quote der Männer hat sich seit 1994 stärker verändert und betrug 2001 77,3 %, was einen Zuwachs von 5,3 Prozentpunkten seit 1994 bedeutet. Die Unterschiede zwischen Frauen und Männern haben sich deutlich verstärkt. Im Vergleich zu Brandenburg ist aber der weiterhin hohe Beschäftigungsanteil der schwedischen Frauen auffallend.

222

Tabelle 7: Beschäftigungsquote in Gävleborg, 1994, 1998 und 2001 (in Prozent) 1994

1998

2001

Frauen (20–64 Jahre)

70,5

70,1

72,8

Männer (20–64 Jahre)

72,0

75,4

77,3

Differenz Frauen–Männer

–1,5

–5,3

–4,5

Quelle: Statistics Sweden (www.scb.se/eng).

Die hohe Beschäftigungsquote von Frauen wird teilweise durch Teilzeitarbeit erreicht, was dem Anspruch nach existenzsichernder Beschäftigung und individueller Absicherung widerspricht. Die Politik hat in den zurückliegenden Jahren auf dieses Problem reagiert und versucht, Frauen (ganz im Gegensatz zur deutschen Strategie) in Vollzeitbeschäftigung zu bringen. Ergebnisse dieser Politik sind auch in Gävleborg spürbar. Waren 1994 noch fast die Hälfte aller Frauen in Teilzeit beschäftigt gewesen, ging deren Anteil um 12 Prozentpunkte auf 35,3 % im Jahr 2002 zurück. Im gleichen Zeitraum nahm auch die Gesamtbeschäftigung der Frauen zu, weshalb in der Tat von einer Veränderung der Struktur der Frauenerwerbsarbeit gesprochen werden kann. Der Anteil teilzeitarbeitender Männer ist im Untersuchungszeitraum nahezu konstant geblieben. Tabelle 8: Anteil der Teilzeitbeschäftigten in Gävleborg, 1994, 1998 und 2002 (in Prozent) 1994

1998

2002

Frauen (20–64 Jahre)

46,4

43,7

35,3

Männer (20–64 Jahre)

10,5

9,1

9,5

Differenz Frauen–Männer

35,9

34,6

25,8

Quelle: Statistics Sweden (www.scb.se/eng).

Auch bei der Arbeitslosenquote zeigen sich bei den Männern größere Schwankungen als bei den Frauen. Sank die Arbeitslosenquote der 20- bis 64-jährigen Frauen im betrachteten Zeitraum von 7,8 auf 4 %, so lässt sich bei den Männern eine Veränderung um 5,3 Prozentpunkte feststellen. Männer haben von der wirtschaftlichen Konsolidierung in Schweden deutlich mehr profitiert als Frauen. Möglicherweise liegt eine Ursache in der relativ starken Arbeitsmarktsegregation. Während Frauen eher im heimischen Dienstleistungssektor tätig sind, der eine geringere Dynamik aufweist, arbeiten Männer vorwiegend in stärker vom 223

internationalen Markt abhängigen Industriesektoren. Diese für Schweden typische horizontale Segregation findet sich auch in Gävleborg. 159 Tabelle 9: Arbeitslosenquote in Gävleborg, 1994, 1998 und 2002 (in Prozent) 1994

1998

2002

Frauen (20–64 Jahre)

7,7

6,0

4,0

Männer (20–64 Jahre)

11,1

7,2

5,8

Differenz Frauen–Männer

–3,4

–1,2

–1,8

Quelle: Statistics Sweden (www.scb.se/eng).

Die politische Beteiligung von Frauen im Provinzparlament schwankt um die 50 %. Es zeigt sich folglich eine relativ stabile paritätische Beteiligung von Frauen an den politischen Entscheidungen im Regionalparlament der Provinz Gävleborg. Damit ist ein Gleichstellungsziel, die gleichberechtigte Teilhabe an politischen Entscheidungen, erreicht. Dass daraus nicht per se eine Umsetzung von Gleichstellungspolitik folgt, lässt sich an der Position der Provinz im Gleichstellungsranking ablesen. Erst in den letzten Jahren ist Gävleborg die „rote Laterne“ im EqualX losgeworden. Im Vergleich zu anderen Regionen findet sich die Provinz jedoch weiter am unteren Ende des Gleichstellungsrankings. Tabelle 10: Abgeordnete im Provinzparlament Gävleborg, 1991, 1994, 1998 und 2002 1991

1994

1998

2002

Frauen

36

38

43

37

Männer

39

37

32

38

Differenz Frauen–Männer

–3

1

11

–1

Quelle: Statistics Sweden (www.scb.se/eng).

159 EqualX gibt auch die Beschäftigung nach Industriezweigen an. Hier zeigen sich ein deutlicher Frauenüberhang von über 75 Prozentpunkten im Bereich Gesundheit und soziale Dienste sowie ein Männerüberhang von mehr als 56 Prozentpunkten im Industriebereich. Die Verhältnisse in den verschiedenen Sektoren sind seit 1999 nahezu konstant.

224

6.2.2

Governance-Form in Gävleborg

In Gävleborg führte der Umstand, dass die Provinz den letzten Platz im Gleichstellungsranking einnahm, dazu, dass Gleichstellung zu einem wichtigen politischen Thema geworden ist. In der provinzweiten Initiative „Partnerskapet för Jämställdhet“ (Partnerschaft für Gleichstellung) wird dieses Problem seit 2002 aktiv angegangen. Ziel ist es, alle wichtigen Akteure (politische EntscheiderInnen, Lehrpersonal, ManagerInnen und ArbeitnehmerInnen) für Gleichstellungsfragen zu sensibilisieren und neue Kooperationen zwischen öffentlichen, privaten und gemeinnützigen Akteuren zu etablieren. Gender-Aspekte sollen auf diese Weise in die täglichen Entscheidungsprozesse einfließen und die Arbeitsergebnisse mit Blick auf Gleichstellung verbessern. Interessanterweise spielt für diesen Projektansatz die europäische Förderpolitik eine entscheidende Rolle. Erst mit Hilfe der europäischen Finanzierungsmöglichkeiten konnte die Partnerschaft aufgebaut werden. Mit Hilfe der Interviews mit Verantwortlichen der Provinzregierung und der Gemeinden wird speziell auf die systematische Vorgehensweise im Rahmen dieses Projekts eingegangen. Darüber hinaus sollen aber auch Brüche bei der Umsetzung erforscht werden. Von besonderem Interesse ist dabei die Situation vor Ort. Einerseits ist Gleichstellung in der schwedischen Gesellschaft als Politikfeld fest verankert, andererseits bedarf es erheblicher Anstrengungen, um entsprechende Unterstützungsstrukturen aufzubauen. Am konkreten Beispiel der regionalen Partnerschaft soll diese Ambivalenz nachgezeichnet werden. Aus dem daraus entwickelten Bild der Implementierung des Projekts können, so die Annahme, Rückschlüsse auf die Umsetzung in der Provinz gezogen werden. Wie bereits im Brandenburger Fall erläutert, spielte bei der Analyse die programmatische Ebene nur eine untergeordnete Rolle. Im Anschluss an die Analyse der Governance-Form werden Gemeinsamkeiten und Unterschiede zur Brandenburger Form herausgearbeitet, um auf diese Weise zu einer Bewertung der Wirkung der Implementierungsstrategien zu gelangen.

6.2.2.1 Gesetzliche Regelungen und ihre Implementierung Wie in den Abschnitten 5.1.1 und 5.2.1 dargestellt, verfügt Schweden über sehr weitgehende gesetzliche Regelungen zur Gleichstellung von Frauen und Männern. Diese nationalen Regelungen gelten auch in den Provinzen, wenngleich das unterschiedliche Ranking der verschiedenen Provinzen im Gleichstellungs-

225

index zeigt, dass mit gesetzlichen Regelungen noch keine Gleichstellung erreicht ist. Die Umsetzung ist bisher sehr unterschiedlich vorangekommen. Seit 1994 müssen die Verwaltungen auf allen Ebenen und in allen Bereichen in sämtliche Aspekte ihres Handelns die Geschlechterperspektive integrieren. Diese nationale Vorgabe gilt auch für die Arbeitsmarktpolitik auf regionaler Ebene. Hier sind die Arbeitsämter und die Arbeitsmarktinstitute aufgefordert, Gleichstellungsaspekte bei Maßnahmen und Programme systematisch zu berücksichtigen. Gleiches gilt für den Arbeitsvermittlungsausschuss in jeder Gemeinde, der aus Vertreterinnen und Vertretern des Provinzialarbeitsamtes, des Arbeitsamtes, der Gemeinde, der lokalen Unternehmer- sowie Arbeitnehmerorganisationen besteht. Diese Verantwortung für Gleichstellung wird unterschiedlich wahrgenommen, wie ein Blick auf die Umsetzung der Gleichstellungspläne in Betrieben mit mehr als neun Beschäftigten zeigt. Nach Aussage der Befragten gibt es in den meisten Betriebe diese Pläne nicht, weshalb der regionale Arbeitsmarktservice versucht, Betriebe mit finanziellen Anreizen zur Umsetzung zu bewegen. Hierbei steht insbesondere der Abbau unfreiwilliger Teilzeitbeschäftigung im Fokus – aus Sicht einiger Gender-Expertinnen und –Experten eine höchst fragwürdige Strategie. Es müsste vielmehr Druck ausgeübt werden, um den Prozess zu stimulieren.

6.2.2.2 Politik und staatliche Administration Auf der gesetzlichen Ebene zeigt sich eine deutliche Ausrichtung auf die Verwirklichung von Gleichstellung auf allen Ebenen der Gesellschaft. Gleichzeitig offenbart sich jedoch auch eine Schwäche der gewählten MainstreamingStrategie. Obwohl alle Akteure gesetzlich verpflichtet sind, auf der Grundlage einer geschlechtersensiblen Perspektive zu handeln, folgt daraus nicht automatisch eine angemessene Umsetzung von Gleichstellungsaspekten in die Praxis. Im Folgenden sollen anhand der Rolle der staatlichen Administration, der Schaffung geeigneter Organisationsformen und Verfahren sowie der Bereitstellung von Ressourcen die entsprechenden Interaktionsformen nachgezeichnet werden. Dabei interessiert insbesondere, wie im Rahmen der neuen Partnerschaft für Gleichstellung mit Widerständen umgegangen wird.

226

Administration Im Jahr 2002 hat sich auf Initiative der Provinzverwaltung, der Gleichstellungsbeauftragten sowie der Gender-Expertinnen und -experten die bereits angesprochene Partnerschaft zur Umsetzung von Gleichstellung von Frauen und Männern gebildet. Die Partnerschaft wird im Rahmen der Gemeinschaftsinitiative EQUAL der Europäischen Union mit Mitteln aus dem ESF gefördert. Sie hat sich zum Ziel gesetzt, Ungleichheiten von Frauen und Männern auf dem Arbeitsmarkt abzubauen. Dazu beschränkt man sich nicht auf einzelne Projekte, sondern möchte möglichst alle relevanten Handlungsfelder erreichen. Es werden folglich alle Gemeinden der Provinz, die Arbeitsämter und Kammern sowie einige private Unternehmen einbezogen. In einer konzertierten Aktion der Provinzregierung mit den Gender-Expertinnen und -experten wurden zunächst alle wichtigen Akteure persönlich angesprochen. Danach einigten sich die Beteiligten auf eine gemeinsame Handlungsgrundlage, die auch einen Eigenbeitrag in Form finanzieller Mittel und Personals beinhaltete. Ohne die gezielte Initiative von engagierten Frauen und Männern in der Provinzverwaltung und von Gleichstellungsexpertinnen und -experten wäre eine solche Partnerschaft nicht zustande gekommen. Die Realisierung einer regionalen Partnerschaft zur Verbesserung der Gleichstellung von Frauen und Männern wird zudem durch den permanenten Handlungsdruck unterstützt, den die nationale Regierung auf die Provinzen und Gemeinden ebenso ausübt wie auf die Privatwirtschaft. „Gäbe es diesen Druck nicht“, so eine Expertin, „würde vor Ort nichts umgesetzt.“ Zudem entstand aufgrund des schlechten Gleichstellungsrankings der Provinz ein akuter Handlungsdruck auf die Verantwortlichen in der Provinzregierung. Die Administration hat im Rahmen der Partnerschaft eine aktive Rolle bei der Umsetzung von Gleichstellungsaspekten übernommen und damit ein deutliches politisches Signal gesetzt. „Es ist nicht leicht, die Führungsebene davon zu überzeugen, dass die Umsetzung von Gleichstellung zeitliche Ressourcen benötigt. Der Gouverneur hat beispielsweise Anweisung gegeben, dass Mitarbeiter für das Projekt freigestellt werden müssen. Trotzdem gibt es bei einigen Führungskräften Widerstand.“ (Gender-Expertin)

Organisationsformen Zur Umsetzung der nationalen Gleichstellungsregelungen sind eigene Strukturen geschaffen worden. Auf der regionalen Ebene gibt es in der Provinzverwal227

tung eine gesetzlich verankerte Verantwortliche für die Implementierung von Gleichstellung und kommunale Gleichstellungsbeauftragte. Ebenso kann der Gleichstellungsombudsmann (JämO) bzw. dessen regionale(r) Vertreterin oder Vertreter bei Arbeitgebern und Hochschulen vor Ort tätig werden, um für die Einhaltung des Gleichstellungsgesetzes zu sorgen. Damit werden die gesetzlichen Regelungen durch personelle Ressourcen vor Ort zusätzlich flankiert. Als neue Organisationsform hat sich in der Region die Partnerschaft für Gleichstellung gebildet, die gewissermaßen eine Brücke zwischen den nationalen Vorgaben und den Interessen der Provinzregierung einerseits sowie den Akteuren und Handlungsrationalitäten vor Ort, in Gemeinden, Arbeitsämtern und Unternehmen andererseits bildet. Im Zentrum der Partnerschaft steht die Vernetzung der Akteure in den verschiedenen Organisationen, die mit der Umsetzung von Gender-Aspekten betraut sind. Diese Organisationsform reflektiert nach Experteneinschätzung die bisherigen Implementierungserfahrungen. Die verantwortlichen Personen waren bisher als EinzelkämpferInnen mit der Umsetzung in ihren Organisationen schlicht überfordert, da es an konkreter Unterstützung der Leitungsebene weitgehend mangelte. Insofern überwog bisher eine bloß rhetorische Unterstützung von Gleichstellung vor Ort. Wirkungsvolle Maßnahmen ließen sich in diesem Kontext nur schwer realisieren. „Bisher sind zentrale Organisationsstrukturen nur auf dem Papier auf die Integration von Gender-Aspekten ausgerichtet. Gleichstellung ist für die zuständigen Personen häufig nur eine weitere Aufgabe, die sie zu erfüllen haben, und nicht etwas,das in ihre Arbeit integriert ist.“ (Arbeitsmarktexpertin)

Darüber hinaus gibt es, so die Expertinnen und Experten, auf den verschiedenen Ebenen stillen Widerstand, der die Umsetzung deutlich erschwert. In der neuen Organisationsform soll der Austausch erleichtert werden, um auf diese Weise stärker als bisher von den unterschiedlichen Erfahrungen profitieren zu können. Gleichzeitig wurde eine gezielte Weiterbildung der Akteure initiiert, um neben dem Erfahrungsaustausch die Wissensgrundlage systematisch zu erweitern. Die Projektorganisation trug diesen Zielen Rechnung. Im dreijährigen Projektzeitraum gab es monatliche Treffen der beteiligten Akteure. Zudem bildeten sich zu zentralen Themen wie Evaluierung oder gendergerechte Bildung Arbeitsgruppen, die das Wissen in diesen Handlungsfeldern mit Blick auf den Umsetzungsprozess systematisierten und praxisnah aufbereiteten. Konkrete Erfahrungen und spezifische Methoden wurden schließlich in einem Booklet zusammengefasst und auf diese Weise für alle verfügbar gemacht. In der ersten Phase hat sich nach Expertenmeininung diese Organisationsform bewährt, ob sie aber zu einer verstärkten Umsetzung von Gleichstellungs228

aspekten vor Ort führen wird, kann zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht beurteilt werden. Nach der dreijährigen Knowledge-building-Phase hat die konkrete Umsetzung in den Verwaltungen, Organisationen und Unternehmen gerade erst begonnen. Nun muss sich zeigen, ob die entstandenen Unterstützungsstrukturen ausreichen, um die Akteure vor Ort im Umsetzungsprozess zu stärken. Der Start in die neue Projektphase verläuft nicht ohne Skepsis. „Die Integration des Gleichstellungsansatzes in die Organisationen ist aktuell der zentrale Handlungsansatz. Dabei geht es auch darum, Synergien zwischen den beteiligten Akteuren zu erzeugen und ihnen Mut zu machen. Allen soll das Gefühl vermittelt werden, dass sie nicht alleine dastehen. Die Umsetzung vor Ort ist nämlich schwierig, da der Prozess sehr schnell auf interne Machtstrukturen stößt, die sich nicht so einfach per Sensibilisierung oder Weiterbildung verändern lassen.“ (Gender-Expertin)

Verfahren Zentraler Baustein der ersten Phase ist die Qualifizierung von Gender-Expertinnen und -Experten. Zu diesem Zweck wurde das erwähnte Booklet herausgegeben, in dem zentrale Weiterbildungsmodule dargestellt werden. Für die Unterstützung der Implementierung des Gender-Ansatzes vor Ort sind zudem Monitoringinstrumente und eine Checkliste entwickelt worden. Die befragten ExpertInnen gehen davon aus, dass ausreichend Instrumente zur Verfügung stehen, um den Ansatz erfolgreich in die Praxis umzusetzen. Im ersten Projektschritt ging es u. a. darum, Methodenwissen und Wissen um die erforderlichen Verfahrensschritte an die Akteure vor Ort zu vermitteln. „In der Partnerschaft wird die Frage gestellt, wie die Strukturen verändert werden können und lang anhaltende Effekte erzielt werden können. Wenn Gleichstellung umgesetzt werden soll, brauchen die Leute Methoden, die sie direkt vor Ort anwenden können. Dazu muss man auch viel über sich selbst wissen. Für die Weiterbildung werden LehrerInnen, PersonalchefInnen und ArbeitsvermittlerInnen in den Blick genommen.“ (Projektexpertin)

Wie die Expertinnen und Experten nahezu einhellig betonen, spielten dabei immer auch systematisch aufbereitete geschlechtersensible Daten eine große Rolle. Das Thema erhält durch „facts and figures“ deutlich mehr Relevanz, zumal mit dem konkreten Gender-Wissen die Bedeutung für tägliche Arbeit in den Handlungsfeldern plausibel gemacht werden kann. Auf der Grundlage einer systematischen geschlechtersensiblen Datenerhebung verändert sich, so die Erfahrung, die Wahrnehmung von Problemen in den klassischen Politikfeldern. Die Verfahren auf der regionalen Ebene orientieren sich zum Teil am nationalen Vorgehen. Hier hat die Regierung für alle nationalen Behörden und Ver229

waltungen eine Unterstützungsstruktur für die Umsetzung von GM geschaffen (JämStöd). JämStöd bietet Gender-Weiterbildungen an, unterstützt die Akteure bei einer gendersensiblen Analyse und der Entwicklung adäquater Umsetzungsstrategien, begleitet den Veränderungsprozess, bildet ein Forum für den Austausch von Erfahrungen und entwickelt praxisrelevante Methoden für die Umsetzung von GM. Woran es auf der regionalen und kommunalen Ebene fehlt, sind verbindliche Verfahren, die die systematische Integration der verschiedenen Elemente in der Praxis sicherstellen. Diese „Steuerungslücke“ wird – darauf wurde bereits kurz hingewiesen – von der Partnerschaft für Gleichstellung aufgegriffen und zu überbrücken versucht. Eine Selbstregelung der Akteure im Kontext gemeinsam vereinbarter verbindlicher Handlungsgrundlagen soll hierbei die staatliche Topdown-Steuerung ergänzen. Diese Vorgehensweise hat einerseits den Vorteil, dass die Akteure ihre Besonderheiten in den Prozess einbringen können und ihre relative Autonomie gewahrt bleibt. Andererseits soll mit der Partnerschaft verhindert werden, dass die Umsetzung auf der regionalen Ebene weiterhin sehr unterschiedlich vorankommt oder gar von einigen starken Akteuren vor Ort weitgehend blockiert werden kann.

Ressourcen Die Bereitstellung zusätzlicher Ressourcen ist ein sensibler Punkt des Implementierungsprozesses. Die nationale Regierung erwartet von den Akteuren vor Ort (Provinzregierung, Gemeinden und Unternehmen), dass sie Gleichstellungsaspekte in ihre tägliche Arbeit integrieren. Mit dem Hinweis auf entsprechende gesetzliche Regelungen werden dann aber überhaupt keine oder nicht ausreichende finanziellen und personellen Ressourcen zur Verfügung gestellt, um den Umsetzungsprozess zu unterstützen. Nach Aussage der meisten Expertinnen und Experten fehlen insbesondere Mittel für die dringend notwenige Qualifizierung wichtiger Akteure in Politik und Verwaltung ebenso wie in der privaten Wirtschaft. So kommt es in vielen Bereichen nur sehr langsam zum Aufbau des erforderlichen Know-how, um Gender-Aspekte in alle Arbeitsbereiche zu integrieren. Ohne eine Erhöhung von Gender-Kompetenz ist es aber für die Akteure in den Organisationen sehr schwierig, andere von der Bedeutung des GenderAnsatzes zu überzeugen, um auf diese Weise Handlungsroutinen zu verändern. Die Partnerschaft für Gleichstellung setzt mit der Sensibilisierung und Weiterbildung von Entscheiderinnen und Entscheidern genau an diesem Punkt an. Nach Abschluss der ersten Projektphase zeichnen sich hierbei Erfolge ab. In der 230

zweiten Phase müssen die beteiligten Projektpartner deutlich mehr eigene Ressourcen aufwenden als noch in der ersten Phase, wozu sich alle Beteiligten bereit erklärt haben. Kritisch lässt sich einwenden, dass die Akteure öffentliche Fördermittel für die Umsetzung gesetzlich verankerter Standards nutzen, für deren Einhaltung sie eigentlich selbst Sorge tragen und eigene Ressourcen aufbringen müssten. Von einem pragmatischen Standpunkt aus spricht jedoch viel für den eingeschlagenen Weg. Die Implementierung der Gleichstellungsperspektive in weitere Handlungsfelder kommt auf diese Weise in Schwung, so dass die Chancen tatsächlich wachsen, den Mainstream auch gegen Widerstände zu verändern. „Die Finanzmittel der EU sind von großer Bedeutung. Die nationale Regierung erwartet zwar von der Provinzregierung und den Kommunen die Umsetzung des Gender-Ansatzes, stellt aber dafür mit dem Hinweis, dass alle Akteure gesetzlich verpflichtet sind, dafür keine weiteren Mittel zur Verfügung. Zusätzliche Ressourcen sind aber insbesondere für Qualifizierung und die Begleitung der Implementierung dringend notwendig.“ (Gender-Expertin)

6.2.2.3 Bewegungen sowie sozial- und wirtschaftspolitische Akteure Gleichstellungspolitische Akteure und Gender-Expertinnen und -Experten sind integraler Bestandteil der regionalen Interaktionsformen zur Implementierung von GM. Die Verantwortung für diesen Prozess liegt bei der Provinzverwaltung und den Kommunen. Zudem kommt den Wirtschafts- und Sozialpartnern eine große Bedeutung zu. Inzwischen gibt es bereits Interessenbekundungen von den Arbeitgeberverbänden. Die Aufmerksamkeit richtet sich hierbei auf den Erhalt der Beschäftigungsfähigkeit der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer. In diesem Kontext werden Gesundheitsprobleme und deren Veränderung mit Blick auf Gleichstellung betrachtet. Insofern trägt die Überzeugungsarbeit, dass sich Gleichstellung auf die Qualität von Arbeitsplätzen auswirkt, erste Früchte. Die Expertinnen und Experten bestätigen jedoch, dass die Umsetzung von Gender-Aspekten weder in der öffentlichen Verwaltung noch in der Privatwirtschaft ein Selbstläufer ist. Druck von außen sei weiterhin notwendig, damit der Prozess nicht ins Stocken gerät. Dieser Handlungsdruck wird einerseits von der Regierung erzeugt, indem die Verwaltungseinheiten aufgefordert werden, die Geschlechterperspektive in ihre Arbeitsbereiche zu integrieren. So existieren für die Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik, Bildung und Stadtplanung klare Gleichstellungsvorgaben, in denen von den Gemeinden verlangt wird, in Berichten an die nationalen Stellen ihre Fortschritte darzulegen. Andererseits mündet dieser Druck nur in gleichstellungsorientierte Entscheidungen, wenn er von politischen 231

Akteuren vor Ort verstärkt wird. So wurde, wie bereits erwähnt, der Gleichstellungsindex genutzt, um auf die besonderen Gleichstellungsschwierigkeiten in der Provinz hinzuweisen. Darin offenbart sich ein deutliches Mobilisierungspotenzial des Gleichstellungsthemas für die Entstehung regionaler Akteursnetzwerke, auch wenn es in der Provinz Gävleborg nach Einschätzung der befragten Akteure nicht so ausgeprägt ist wie auf der nationalen Ebene.

6.2.2.4 Öffentlicher Stellenwert und die Beziehung zum Mainstream Über das Gleichstellungsthema kann niemand in Schweden einfach hinweggehen. So zeigt sich in der Öffentlichkeit auch kaum nennenswerter Widerstand gegen die gesetzlich verordnete Gleichstellungspolitik. Auf den ersten Blick kann folglich von einem hohen Stellenwert des Gleichstellungsthemas gesprochen werden, das in allen wichtigen Politikbereichen gut integriert ist. Nach Einschätzung der Expertinnen und Experten liegen die Probleme vor allem im Bereich der Umsetzung vor Ort, in den regionalen und lokalen Verwaltungen und in den Unternehmen der privaten Wirtschaft. Es gibt hier keinen Automatismus von einem hohen öffentlichen Stellenwert zu einer tatsächlichen Integration in die tägliche Arbeit. In Gävleborg haben die von der nationalen Regierung mit Hilfe der europäischen Strukturfonds initiierten regionalen Wachstumsabkommen die Integration von Gleichstellungsaspekten in die regionale Strukturund Arbeitsmarktpolitik vorangebracht. GM war eine der Voraussetzungen, dass ein Vorhaben von der Regierung unterstützt worden ist. Auch wenn Gleichstellung einen hohen Stellenwert in der öffentlichen Aufmerksamkeit besitzt und sich kein Akteur offen gegen die Umsetzung stellen kann, bleibt die Wirkung einer entsprechenden Politik oftmals, daran lassen die Gespräche mit den Expertinnen und Experten keinen Zweifel, weit hinter den Erwartungen zurück. Die Ausweitung von Gender-Wissen spielt hier eine wichtige Rolle, da Gleichstellung wie jedes andere Politikfeld nur mit dem entsprechenden Fachwissen vorangebracht werden kann. Auch darüber sind sich die Befragten weitgehend einig. Genau an dieser Schnittstelle setzt die Partnerschaft mit ihrem Qualifizierungsansatz explizit an, um Gleichstellung von der politischen Rhetorik in die politische Praxis zu transformieren. Interessanterweise spielen dabei konzeptionelle Debatten, beispielsweise um das Verhältnis von Gender und Sex, keine herausragende Rolle, wie sich u. a. auch in der Broschüre von JämStöd zeigt. Es geht in erster Linie um den Aufbau von Gender-Wissen jenseits ideologischer Diskussionen um die richtige Begrifflichkeit. Grundlage bildet eine systematische Analyse der Lebens- und 232

Arbeitsbedingungen von Frauen und Männern. Dabei werden die beiden Großgruppen durchaus im Sinne des Gender-Ansatzes weiter differenziert. Auseinandersetzungen werden mit jeen Akteuren geführt, die sich Gleichstellung widersetzen, und nicht mit denen, die möglicherweise mit anderen Begriffen operieren. Profil gewinnt der Gender-Ansatz, so die Expertinnen und Experten, mit Blick auf Widerstände und deren Überwindung. Hier spielen, wie bereits angesprochen, vor allem organisationsinterne Machtstrukturen, aber auch Gleichgültigkeit gegenüber den Unterschieden von Frauen und Männern eine große Rolle. In vielen Bereichen wird stillschweigend davon ausgegangen, dass Gleichstellung bereits erreicht sei und daher keine weiteren Maßnahmen notwendig seien.

6.2.2.5 Transparenz des Politikfeldes Gestützt wird der Implementierungsprozess, wie das Beispiel des Gender-Index belegt, von der hohen Transparenz des Politikfeldes. Seit 1994 müssen sämtliche offiziellen Statistiken nach Geschlecht differenziert aufgeschlüsselt werden. Damit stehen alle Daten einer gendersensiblen Auswertung offen, da die Erfassung nach Geschlecht die notwendige Voraussetzung für eine Gender-Analyse darstellt. Dort, wo es keine geschlechtersensiblen Daten gibt, können die unterschiedlichen Lebensumstände von Frauen und Männern nicht mehr adäquat erfasst werden. Wie wichtig solche Daten sind, zeigt auch die Partnerschaft für Gleichstellung in Gävleborg. Wie bereits angesprochen, spielt die Aufbereitung und Darstellung geschlechtersensibler Statistiken für den Umsetzungsprozess eine herausragende Rolle. Mit Hilfe der Daten wird die Bedeutung des Gender-Ansatzes für die konkrete Arbeit herausgestellt. Die öffentliche Verwaltung, aber auch private Arbeitgeber können ihre Angebote zielführender ausrichten und die zunehmend knapper werdenden Ressourcen effektiver einsetzen. Sie können den gesetzlichen Vorgaben besser entsprechen und ersparen sich kostspielige Korrekturen. Somit erreichen sie eine höhere Qualität in ihren Entscheidungen. Auf einer transparenten Handlungsgrundlage wird nach Experteneinschätzung die Gefahr des stillen Widerstandes deutlich reduziert. Zum einem müssten sich die Gegnernnen und Gegner explizit gegen Gleichstellung stellen, was in Schweden dem allgemeinen politischen Konsens widerspricht; zum anderen lassen sich anhand der geschlechtersensiblen Datenbasis Gleichstellungserfolge bzw. -misserfolge gut ablesen, wodurch gegebenenfalls zusätzlicher Handlungsdruck auf die Akteure entsteht. So verwundert es kaum, dass Gender-Studien zur Analyse der Ausgangssituation und zur Bewertung von politischen Projek233

ten von den befragten Expertinnen und Experten einhellig als eine wichtige Voraussetzung für die GM-Strategie genannt wurden. Transparenz mit Hilfe von geschlechtersensiblen Daten und systematischen gleichstellungsorientierten Evaluierungen ist jedoch aus ihrer nur eine notwendige Voraussetzung für GM. Die entscheidende Frage ist, ob diese Daten in den politischen Prozess einfließen und ob mit ihnen konkrete gleichstelluntgspolitische Ziele formuliert werden. Fehlen in den verschiedenen Handlungsfeldern entsprechende Vorgaben, bleibt die Umsetzung von GM vage. Die Bereitschaft, den Staus quo zu verändern, ist hierfür eine Grundvoraussetzung. „Gleichstellungspolitik wird von einigen auch als Gefahr wahrgenommen, denn jeder Schritt in Richtung Veränderung bedeutet auch ein Risiko. Unabhängig davon, ob Menschen Veränderung mögen oder Angst davor haben, bedeuten gleichstellungsorientierte Veränderungen, sich auf etwas Neues einzulassen. Das muss sich dann erst wieder einspielen.“ (Gender-Expertin)

6.2.3

Zusammenfassung

Die Partnerschaft für Gleichstellung will Gleichstellung in zwei Schritten voranbringen. Im ersten Schritt wurde eine Organisationsform geschaffen, um die Akteure auf den verschiedenen Ebenen und in den verschiedenen Sektoren der Gesellschaft miteinander zu vernetzen und sie zu qualifizieren. Dabei spielte der Erfahrungsaustausch eine wichtige Rolle. Im zweiten Schritt (seit Mitte 2005) geht es darum, Gleichstellungsaspekte in alle beteiligten Organisationen zu integrieren. Hier kommt es insbesondere auf die zielführende Unterstützung der Akteure vor Ort an. Die Partnerschaft hat eine klare Zielsetzung. Durch die Bildung eines regionalen Netzwerks, in dem alle wichtigen Akteure vertreten sind, soll GenderKnow-how vor Ort entwickelt werden, um den Umsetzungsprozess anzukurbeln. Im zweiten Projektschritt sollen nun die Personen mit dem neu gewonnenen Wissen den Gender-Ansatz in ihre Organisationen implementieren. Auch dazu wird die entwickelte Netzwerkstruktur genutzt, da sich die Initiatoren davon Synergieeffekte erhoffen. Es zeigt sich folglich über einen längeren Zeitraum eine systematische Vorgehensweise. Die Analyse der Partnerschaft für Gleichstellung in Gävleborg legte einige Schlüsse nahe, die vor dem Hintergrund der hohen Bedeutung von Gleichstellung auf der nationalen Ebene überraschend sind. Gleichstellung ist vor Ort nicht in alle Handlungsfelder integriert. Selbst in Kernbereichen des schwedischen Wohlfahrtsstaatsmodells wie der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik gibt es offensichtlich noch Defizite bei der Berücksichtigung von Gender-Aspekten auf 234

der regionalen Ebene. Die Umsetzung von GM erfolgt auf den unterschiedlichen Ebenen daher nicht durchgängig. Zwischen nationaler und vor allem kommunaler Ebene zeichnet sich eine Implementierungslücke ab, die von der Partnerschaft überbrückt werden soll. Diese Defizite hängen weniger mit einem unzureichenden diskursiven Bezugsrahmen zusammen als vielmehr mit der mangelhaften Umsetzung der politischen Gleichstellungsrhetorik in politische Maßnahmen vor Ort. Gleichstellung ist zwar, wie anhand der „Stützstrümpfe“ dargestellt, auf der nationalen Ebene ein bestimmendes Thema. Auf der regionalen und vor allem kommunalen Ebene hat es aber zumindest in Gävleborg keine unmittelbare Handlungsrelevanz. Der diskursive Erfolg des Themas wirkt hier teilweise auch gegen eine weitere Umsetzung, wenn Akteure den Anschein erwecken können, dass Gleichstellung für Frauen und Männer bereits erreicht sei. Die Partnerschaft arbeitet dieser Einschätzung durch gezielte Sensibilisierungs- und Weiterbildungsmaßnahmen entgegen. Dabei wird die Diskussion zunehmend auf Grundlage empirischer Daten über die Arbeits- und Lebenssituation von Frauen und Männern geführt. Die Provinzregierung hat inzwischen nach tatkräftiger Vorbereitung von Gender-Expertinnen und -Experten mit der Partnerschaft die Initiative übernommen, um das Thema auch vor Ort stärker zu fördern. Von der kommunalen Ebene kommen hierzu jedoch widersprüchliche Signale. Einerseits beteiligen sich alle Kommunen an dem Projekt und stellen dafür Ressourcen zur Verfügung, andererseits berichten die Expertinnen und Experten von erheblichen Umsetzungsschwierigkeiten, die auf eine eher geringe Unterstützung von Seiten der Führungsebene in den Städten und Gemeinden hindeuten. In der zweiten Phase hat die Partnerschaft darauf reagiert und bietet den für die Umsetzung des Gender-Ansatzes verantwortlichen Akteuren konkrete Unterstützung an, um sie in die Lage zu versetzen, die Strategie in ihren Organisationen zu realisieren. Unterstützt wird die Vorgehensweise in Gävleborg durch die nationale Gesetzgebung, die bezüglich Gleichstellung einen Handlungsdruck aufgebaut hat. Die Ergebnisse aus der Provinz deuten jedoch darauf hin, dass dieser Druck nur bedingt, d. h. vor allem auf der diskursiven Ebene wirkt. Es scheint so, als fehlten vor Ort die notwendigen Ressourcen – genannt wurden hier insbesondere Mittel für Weiterbildung- und Qualifizierung – für die Umsetzung in die Praxis. Der stille Widerstand scheint, das legen die Ergebnisse des Gleichstellungsrankings und der Partnerschaft nahe, größer als auf den ersten Blick vermutet. Hier spielt die Förderkulisse der EU eine wichtige Rolle als Impulsgeberin für die Akteure vor Ort, wobei hier weniger die EBS als vielmehr die mit eigenen Finanzmitteln ausgestatteten Strukturfonds diese Funktion übernehmen. Daraus 235

lässt sich die Vermutung ableiten, dass gesetzliche Regelungen, die weit in tägliche Handlungsroutinen eingreifen und sie wie im vorliegenden Fall gleichstellungsorientiert verändern wollen, ins Leere laufen, wenn sie nicht entsprechend unterfüttert werden. Diese Unterfütterung kann entweder durch die Androhung von Sanktionen und Strafen in Verbindung mit hierarchischer Kontrolle erfolgen („hard law“) oder durch die Bereitstellung von zusätzlichen Ressourcen, um sich selbst regulierende Prozesse in Gang zu setzen („soft law“) (Trubek/Trubek 2003). Im Fall Gävleborg findet sich eine Mischung aus beiden Regelungsmustern, wobei regionale Selbstregelungsprozesse eindeutig überwiegen. Zwar existiert im Rahmen des Gleichstellungsgesetzes über den Gleichstellungsombudsmann auch die Form der hierarchischen Kontrolle. Für die Umsetzung vor Ort ergibt sich daraus jedoch kein unmittelbarer Handlungsdruck. Die zielorientierte Umsetzung ist vielmehr sehr stark von den lokalen Akteurskonstellationen abhängig. Die Kontrolle läuft dabei vor allem über die Transparenz des Umsetzungsprozesses und rekurriert auf ein auch im Rahmen der EBS gängigen „naming and shaming“. Die Entscheiderinnen und Entscheider sollen sich in Form einer diskursiven Selbstregelung auf Gleichstellungskurs bringen. Daraus ergibt sich die Notwendigkeit der gezielten Befähigung von Akteuren zur Umsetzung der GM-Strategie, wie sie beispielsweise im Rahmen der Partnerschaft angestrebt wird. Die Partnerschaft hat folglich einen konkreten Handlungsansatz entwickelt, der die nationale Umsetzungsstrategie unterstützen soll. Zwar verbleibt auch in Gävleborg ähnlich wie in Brandenburg die Aufgabe der Umsetzung bei den Akteuren vor Ort. In Schweden werden diese Personen aber gezielt von der Provinzregierung unterstützt und befähigt, ihre Aufgabe wahrzunehmen. Gleichzeitig genießen sie die volle Unterstützung des Gesetzes, das alle Akteure dazu anhält, Gleichstellung in ihre Arbeitsbereiche zu integrieren. Der auf die konkrete Implementierung in allen beteiligten Organisationen gerichtet Knowledge-building-Ansatz in Gävleborg hat daher gute Realisierungschancen, wenn es den Akteuren vor Ort gelingt, gleichstellungsorientierte Zielsetzungen in ihren Organisationen zu entwickeln. Andererseits zeigt die Fallstudie Gävleborg auch, dass gesetzliche Regelungen und nationale Politik nicht genügend Handlungsdruck auf regionale und lokale Akteure ausüben können, um die regionale Politik gleichstellungsorientiert zu gestalten. Hierzu bedurfte es erst der Politisierung durch regionale Gleichstellungsakteure vor dem Hintergrund des schlechten Rankings im Gleichstellungsindex. Mit Blick auf Governance-Formen kann im Fall Gävleborg von einem Mix aus Top-down und Bottom-up gesprochen werden. Die Partnerschaft ist auf der 236

obersten Verwaltungsebene angesiedelt, basiert aber auf einem (freiwilligen) Zusammenschluss aller wichtigen Akteure vor Ort. Damit wird Handlungsdruck erzeugt, gleichzeitig bleibt aber die Autonomie der kommunalen Ebene weitgehend gewahrt, und die spezifischen lokalen Besonderheiten im Umsetzungsprozess können berücksichtigt werden. Dieses offene Modell hat nicht nur Vorteile. Der Erfolg des Prozesses hängt sehr stark von den Fähigkeiten einzelner Akteure ab, situative Unterstützung zu generieren und andere Personen von der Relevanz und Bedeutung des Gender-Ansatzes zu überzeugen. Dabei kann die Verbindlichkeit enorm leiden, weil die Verantwortung für die Umsetzung von der obersten Ebene auf untere Ebenen delegiert wird, ohne dass diese Ebenen mit den entsprechenden Kompetenzen ausgestattet werden. Folglich ist für den Erfolg von entscheidender Bedeutung, ob die gesetzlich flankierte offene Strategie für ausreichend Transparenz sorgt, damit eine unabhängige öffentliche Kontrolle gewährleistet ist. Gelingt die Initiierung lokaler gleichstellungsorientierter Selbstregelung, so ist damit jedoch sehr viel mehr erreicht, als im Rahmen hierarchischer Steuerung jemals möglich wäre, da die Akteure sich selbst dafür engagieren und nicht durch aufwendige Regelungsstrukturen auf Kurs gehalten werden müssen.

6.3

Regionale Governance-Formen

Nachfolgend werden die regionalen Governance-Formen in Brandenburg und Gävleborg mit Blick auf die Implementierung der GM-Strategie verglichen. Zunächst werden idealtypische Umsetzungsstrategien anhand des entwickelten Phasenmodells dargestellt. Auch wenn sich die Phasen empirisch nicht vollständig isolieren lassen, ergeben sich aus diesen Überlegungen Anregungen für die Umsetzungspraxis. Im Anschluss wird untersucht, ob die vorgefundene strategische Ausrichtung der Umsetzung in der Lage ist, etablierte Handlungsstrukturen zu verändern. Zu diesem Zweck werden die Hypothesen aus Abschnitt 3.3 herangezogen. Dabei werden die Handlungsoptionen herausgearbeitet, die konkrete Entscheidungsprozesse und den diskursiven Bezugsrahmen für politisches Handeln beeinflussen könnten.

6.3.1

Implementationsstrategien

Mit Blick auf die in Abschnitt 3.1 entwickelten drei Typen von Implementationsstrategien ist in Brandenburg eine Konzentration auf den ersten Typ zu 237

konstatieren. Im Ministerium, bei der LASA und bei den VC-Teams dominiert der regelorientierte Steuerungstyp. Sensibilisierungsmaßnahmen sind jedoch nicht im erforderlichen Umfang durchgeführt wurden, um Lernprozesse zu initiieren und die geschlechtersensible Sichtweise in allen Handlungsfeldern zu verbreiten. Es zeichnet sich daher eine stark verkürzte Implementierungsstrategie ab. Machtprozesse und Widerstandsformen werden ebenso ausgeblendet wie die dominante diskursive Formation. Die Chancengleichheitsbeauftragten in den VC-Teams sind weitgehend auf sich gestellt. Einige haben versucht, die etablierten Handlungsgrundlagen zumindest innerhalb ihres Arbeitsbereiches infrage zu stellen, mit eher geringem Erfolg. Die Unterstützung von den fachlich Verantwortlichen ist in vielen Fällen ausgeblieben, auch wenn manche Interesse und Wohlwollen bekundet haben. Implementierung findet, wenn überhaupt, nur im Sinne einer vereinzelten Veränderung von Entscheidungsprozessen statt. Von der Integration des Gender-Ansatzes in den politischen Mainstream ist Brandenburg noch sehr weit entfernt. Der Gender-Ansatzes hat sich nicht als innovatives diskursives Bezugssystem auf der politischen Ebene, geschweige denn auf der gesellschaftlichen Ebene etabliert. Somit finden auf diesen beiden Ebenen auch keine Auseinandersetzungen um eine neue (geschlechtersensible) Sicht statt, bei der die verschiedenen Bezugssysteme miteinander konkurrieren. Im Gegenteil, in den zurückliegenden Jahren scheinen frauen-, gleichstellungs- und genderpolitische Sichtweisen zunehmend an Boden zu verlieren. Das Land ist bisher noch gar nicht in die erste Phase der Netzwerkbildung eingetreten. Legt man das Schema aus Abbildung 1 zugrunde, befindet sich die Umsetzung in Brandenburg auf der regionalen Ebene noch weitgehend in der ersten Phase. Gleichstellung steht hier noch nicht auf der politischen Agenda. Auf der Landesebene wird über das Thema diskutiert, wenngleich es keine hohe Priorität genießt. Von der dritten Phase ist man jedoch auf beiden Ebenen noch sehr weit entfernt. Als Alternative zur systematischen Umsetzung der Strategie GM wird bisher auf der lokalen Ebene vereinzelt versucht, Gender-Aspekte mit aktuellen Themen zu verbinden, um auf diese Weise zumindest einige Entscheidungen beeinflussen zu können – angesichts der strategischen Situation ein mühsames Geschäft. In Gävleborg ergibt sich hinsichtich der Typologie der Implementationsstrategien eine deutliche Tendenz zum kooperativen Typ. Zunächst ist mit Hilfe des Gleichstellungsindexes der politische Konsens in der Provinz infrage gestellt worden, was auf die Veränderung des diskursiven Bezugssystems hinweist. Dann wurde mit der Partnerschaft und dem Qualifizierungsansatz der Versuch gestartet, handlungsleitende Routinen in den beteiligten Organisationen zu hin238

terfragen und mit Blick auf die Implementierung von Gender-Aspekten zu verändern. Jetzt muss sich zeigen, ob der Umsetzungsprozess in Schwung kommt und Handlungsweisen (diskursive Praktiken), die die Unterschiede zwischen Frauen und Männern nur unzureichend berücksichtigen, infrage gestellt und sukzessive verändert werden können. Die neue Strategie hat sich die Veränderung dieser Handlungsroutinen zum Ziel gesetzt. Über Erfolg oder Misserfolg entscheidet letztlich, ob es gelingt, den etablierten Akteuren das Heft des Handelns, d. h. das Festlegen von Themen und das Bestimmen über Entscheidungsabläufe, aus der Hand zu nehmen. Neben dem Aufbau von Gender-Kompetenz setzt man in Gävleborg auf Politisierung. Zumindest auf dem Papier ist für diesen Zweck eine schlagkräftige Diskurskoalition gebildet worden.

6.3.2

Vergleich Brandenburg–Gävleborg

Die konkrete strategische Situation in beiden Fallstudien unterscheidet sich lediglichch graduell. Sowohl in Brandenburg als auch in Gävleborg gibt es starke Kräfte gegen die Umsetzung von GM. Während in Schweden dieser Umstand jedoch politisch prekär ist, weil der politische Mainstream Gleichstellung als wichtiges Thema ansieht, fehlt in Brandenburg eine vergleichbare diskursive Unterstützung. Folglich ist es in Gävleborg mit Verweis auf das Gleichstellungsranking relativ einfach gelungen, alle wichtigen Akteure an einen Tisch zu bringen und hinter einer gemeinsamen Strategie zu versammeln. Anhand der fünf Hypothesen werden weitere Unterschiede und Gemeinsamkeiten herausgearbeitet. These 1: Protagonistinnen und Protagonisten für Gleichstellung Vor dem Hintergrund eines auf der konkreten Interaktion politischer Akteure basierenden Governance-Ansatzes zeichnen sich in Brandenburg deutliche Defizite bei der Umsetzung von GM ab. Für die tatsächliche Umsetzung und die Veränderung etablierter Praktiken, die das bestehende ungleiche Geschlechterarrangement reproduzieren, fehlen soziale Unternehmerinnen und Unternehmer für die Implementierung einer geschlechtersensiblen Sichtweise. Im politischen Feld gibt es neben der europäischen Ebene, deren Einflussmöglichkeiten vor allem im programmatischen und damit diskursiven Bereich liegen, nur sehr vereinzelt Akteure in Verwaltung und Administration, die sich ernsthaft um die Umsetzung bemühen. Somit gelingt es nicht, ein klares politisches Ziel vorzugeben und den laufenden politischen Prozess gleichstellungsorientiert zu beeinflussen. Erschwerend kommt hinzu, dass die Umsetzungsstrategie diesem 239

Problem keine Rechnung trägt. Die Akteure vor Ort sind weitgehend auf sich gestellt, ohne entsprechende Unterstützung übergeordneter Ebenen. In Gävleborg wurde mit der Partnerschaft für Gleichstellung hingegen begonnen, die Akteursbasis auszuweiten, indem weitere Personen für die Umsetzung von GM geschult wurden. Die Strategie zielt damit explizit auf die Erhöhung der Anzahl sozialer Unternehmerinnen und Unternehmer, die im nächsten Schritt bei ihren Umsetzungsbemühungen systematisch begleitet werden sollen. Auch wenn abzuwarten bleibt, ob dieser Ansatz tatsächlich Erfolg hat, trägt die Strategie zumindest der Tatsache Rechnung, dass es bisher zu wenig Unterstützer gibt und die Führungsebene die Aufgabe nicht ausreichend wahrnimmt. These 2: Transparenz Geschlechtersensible Daten und Studien werden von den Protagonistinnen und Protagonisten in Gävleborg als taktische Mittel eingesetzt, um die Relevanz des Themas zu verdeutlichen und latente Widerstände und Unwissen abzubauen. Durch die Erhöhung der Transparenz wird der Haltung entgegengearbeitet, Gleichstellung sei bereits erreicht. In Brandenburg werden gleichstellungspolitische Forderungen einer stärkeren Einbeziehungen geschlechtersensibler Daten weitgehend ignoriert. Zudem zeichnet sich kein Konsens zwischen der Landesregierung und den wichtigen regionalen Akteuren ab, gleichstellungsrelevante Informationen in die politischen Planungsprozesse zu integrieren. Die problematische Position der VCTeams in Brandenburg erschwert es, gleichstellungsorientierte Informationen in Form geschlechtersensibler Daten ins Spiel zu bringen. Die meisten Kreise verfügen über Verwaltungseinheiten, die sich mit der Erfassung und Bewertung der für den Kreis relevanten Daten befassen. Diese Akteure sind nicht ohne weiteres bereit, ihre bewährten Verfahren aufzugeben, nur weil die Verantwortlichen für Chancengleichheit in den VC-Teams darauf hinweisen. Da es am notwendigen hierarchischen Druck mangelt, muss der oder die Verantwortliche von der Nützlichkeit einer gendersensiblen Datenerfassung in mühsamer Kleinarbeit überzeugt werden. Wie die Befragung zeigt, sind einige VC-Teams diesen Weg mit unterschiedlichem Erfolg gegangen. Die Zielvereinbarungen zur Berücksichtigung geschlechtersensibler Daten in Regionalentwicklungsprozessen zwischen LASA und den VC-Teams waren hier jedoch wenig zielführend. Eine solche Vereinbarung müsste zwischen Landkreis und Ministerium geschlossen werden. These 3: Strategische Koalitionen Mit Blick auf die regionalen Akteurskonstellationen zeigen sich wiederum deutliche Unterschiede zwischen beiden Regionen. Der Aufbau einer neuen Konstel240

lation in Form der Partnerschaft für Gleichstellung ist ein zentrales Element der Umsetzungsstrategie in Gävleborg. Der regionale Mainstream kann Gleichstellungspolitik aufgrund klarer rechtlicher Vorgaben nicht einfach ignorieren. Trotzdem ist es dem regionalen Mainstream gelungen, die Umsetzung weitgehend auf die rhetorische Ebene zu beschränken. Mit der Partnerschaft konnte der Handlungsdruck auf alle Beteiligten erhöht werden, wodurch die Implementierungschancen wachsen. In der zweiten Phase hat die Umsetzung in allen Organisationen und Verwaltungen begonnen. Die Frage wird sein, wie die Reaktionen in den beteiligten Organisationen ausfallen. Zwar steht offener Widerstand als Handlungsoption nicht zur Verfügung, da diskriminierende Praktiken und Routinen öffentlich sanktioniert werden, dennoch waren die Abwehrstrategien gegen Gleichstellung bisher sehr erfolgreich. Aus interaktionstheoretischer Sicht ist es um die Umsetzung von GM in Brandenburg nicht gut bestellt, da es an einer direkten Unterstützung von starken Akteuren ebenso weitgehend fehlt wie an umfangreichen finanziellen und personellen Ressourcen. Im Feld können sich daher die bisher bestimmenden Akteure behaupten, wodurch eine Veränderung regionaler Netzwerke zumindest aus genderpolitischen Motiven nicht erfolgt. Gleichstellungsorientierte Akteure befinden sich in einer strategisch prekären Situation. Unterstützung erhalten sie auf der diskursiven Ebene nur durch die Europäische Kommission in Form der Strukturfondsverordnungen und durch einige Richtlinien des MASGF. Von dort kommt auch insbesondere durch die Abteilung Arbeit personelle Unterstützung, ebenfalls von einigen wenigen Personen in der regionalen Verwaltung. Aufgrund dieser Konstellationen mag es kaum überraschen, dass defensive Strategien überwiegen, die vor allem darauf abzielen, das bisher Erreichte nicht noch stärker zu gefährden und die eigene Position wenn möglich zu konsolidieren. Die Akteure vor Ort sind weit davon entfernt, Sollbruchstellen in bestehenden Kooperationen für die eigenen Ziele nutzen zu können. Die bestehenden Beziehungsmuster und -netze sind nahezu ungebrochen. Es kann folglich nicht wirklich verwundern, dass die Prioritätensetzung auf der regionalen Ebene weitgehend ohne Gleichstellungsorientierung erfolgt. These 4: Neuer Handlungsrahmen In Brandenburg zeichnet sich bislang keine Entwicklung ab, die den Bezugsrahmen des Handelns in eine gleichstellungspolitische Richtung verändern könnte. Stattdessen haben sich in den Gesprächen vor Ort vier konkrete Handlungsansätze herauskristallisiert. Personen mit sehr geringen autonomen Handlungsmöglichkeiten haben es vorgezogen, sich aus der öffentlichen Auseinandersetzung um eine gendersensible Politik fast vollständig zurückzuziehen. Das 241

Thema wird hier vor allem im Verborgenden, z. B. über informelle Netzwerke, weiterverfolgt. Im Vordergrund steht die Absicherung der eigenen (beruflichen) Zukunft. Eine solche defensive Strategie gibt es in Schweden nicht. Des Weiteren finden sich in Brandenburg drei aktive Strategien. Ein Handlungsansatz besteht darin, sich in der Verwaltung Verbündete zu suchen, die das Thema in ihren Arbeitsbereichen unterstützen. Der persönliche Kontakt entscheidet hier über den Erfolg. In einzelnen Fällen konnten dadurch neue (geschlechtersensible) Informationen in Entscheidungsprozesse eingebracht werden. Zudem versuchen die Akteure vor Ort, sich an wichtigen Themen im Kreis zu orientieren und daran die geschlechtersensible Sichtweise zu verdeutlichen. Der Erfolg hängt hier vor allem davon ab, die spezifischen Vorteile des Ansatzes überzeugend darzustellen. Kann ein konkreter Nutzen vermittelt werden, bestehen gute Chancen, dass der Ansatz weiterverfolgt wird. Einige gehen so weit, auf die Anforderungen in Förderrichtlinien, insbesondere in der Strukturfondsförderung, hinzuweisen und deren Einhaltung von anderen Akteuren einzufordern. Diese Strategie kollidiert in der Praxis oft mit den Interessen des Kreises, die vorhandenen Fördermöglichkeiten für eigene Projekte zu nutzen. Diese Strategie erfordert von den Akteuren folglich eine höhere Risikobereitschaft, da sie unter Umständen von ihren direkten Vorgesetzten unter Druck gesetzt werden. Nur wenigen Akteuren für Chancengleichheit ist es gelungen, sich aus dieser Umklammerung zu lösen. Diese Handlungsstrategien unterscheiden sich deutlich vom strategischen Ansatz in Gävleborg. Wie dargestellt, sind hier die Akteure in einen gleichstellungsorientierten Rahmen eingebunden, der ihre Position nachhaltig unterstützt. Die Führungsebenen aller beteiligten Organisationen haben sich zur Umsetzung von Gleichstellung entschlossen. Jetzt geht es darum, alle Organisationsmitglieder vor dem Hintergrund eines gleichstellungsorientierten Handlungsrahmens in diesen Prozess einzubinden. These 5: Integration in Handlungsprozesse Angesichts der dominanten geschlechterneutralen oder geschlechternegativen Deutungsmuster, Handlungsroutinen und diskursiven Praktiken stellt die VCFörderung in Brandenburg nur einen Tropfen auf einen sehr heißen Stein dar. Die Vermutung liegt nahe, dass die überwiegende Zahl politischer Entscheidungen weiter ohne Berücksichtigung der unterschiedlichen Auswirkungen auf Frauen und Männer getroffen wird, was sich negativ auf die Verbesserung der Chancengleichheit in den Hauptströmungen auswirkt. Der gesellschaftliche Formationsprozess generiert so weiter die Ressourcen, die zur Aufrechterhaltung des bestehenden (ungleichen) Geschlechterarrangements vorteilhaft sind. 242

Der Gender-Ansatz kann folglich in vielen Feldern keine handlungsleitende Wirkung entfalten. Einige setzen ihre Hoffnung auf aktuelle Entwicklungen wie den demografischen Wandel oder den erwarteten Fachkräftemangel, wodurch möglicherweise auch gleichstellungspolitische Themen wieder neuen Schwung erhalten. Diese Erwartungen speisen sich vermutlich aus den DDR-Erfahrungen, wo der Staat ja in der Tat versucht hat, das Arbeitskräftedefizit durch die Aktivierung von Frauen zu bekämpfen. Angesichts der Erfahrungen in Westdeutschland, wo die Politik mit der Mobilisierung von ausländischen Arbeitskräften auf den Mangel reagiert hatte, sind solche Erwartungen wohl eher unrealistisch. Entscheidend wird – das legen auch die schwedischen Erfahrungen nahe – vielmehr sein, ob es bis dahin eine starke gleichstellungspolitische Lobby gibt, die Einfluss auf die zukünftige Politikgestaltung gewinnt. In Gävleborg sind die Voraussetzungen für die Integration von Gleichstellung in die täglichen Handlungsroutinen günstiger. Das Projekt ist als Lernprozess konzipiert, der darauf zielt, die Gender-Kompetenzen aller wichtigen Akteure zu erhöhen. Zudem ist die Umsetzung mit Handlungsdruck verknüpft, der mit dazu beitragen kann, dass ernsthafte Anstrengungen unternommen werden. Trotzdem erweist sich auch im „Gleichstellungswunderland“ Schweden die Integration in die Handlungsroutinen vor Ort als schwierig.

6.4

Fazit

Mit Hilfe des machttheoretischen Interaktionsmodells wurde nach den Bedingungen der Möglichkeit der Veränderung zentraler Handlungsformen mit ihren zugrunde liegenden Deutungs- und Beziehungsmustern auf der regionalen Ebene gefragt. Es zeigte sich, dass Mainstreaming sowohl auf der diskursiven Ebene symbolischer Repräsentationen (Handlungsrahmen) als auch auf der Ebene von Entscheidungen und realen Netzwerkbeziehungen (Repräsentation und Ressourcen) stattfindet. Die Umsetzung von GM ist in beiden Fällen eine sehr voraussetzungsvolle Angelegenheit. Zum einen versuchen die Akteure, neue Handlungskoalitionen zu bilden, die in der Lage sind, ausreichend situative Handlungsmacht zu generieren, damit sie vom Mainstream nicht mehr ignoriert werden können. Zum anderen muss ein neuer Diskurs etabliert werden, der die bestehenden Geschlechterarrangements weitgehend infrage stellt. Die Analyse der Implementierungsstrategie von GM wurde daher auf diesen beiden Handlungsebenen durchgeführt. Es hat sich gezeigt, dass die Implementierung vom bestehenden Bezugsrahmen des Handelns abhängig ist, der den Wert von gleichstellungsorientierten Aussagen und Argumenten erhöht. Am 243

schwedischen Fall konnte dargelegt werden, wie ein gleichstellungsorientierter Bezugsrahmen einen starken Handlungsdruck in Richtung der Einbeziehung einer geschlechtersensiblen Sichtweise in konkrete Entscheidungsprozesse bewirkt hat. Politische Strategien, die sich gegen den Gleichstellungskonsens wenden, haben mit einem erheblichen Rechtfertigungsdruck zu kämpfen, wenn GM umgesetzt wird. Das Handeln gleichstellungspolitischer Akteure hat in einem solchen Bezugsrahmen per se eine hohe Legitimität. Am Beispiel Brandenburgs wird ersichtlich, welche Konsequenzen aus einem fehlenden gleichstellungsorientierten Bezugsrahmen resultieren. Die Umsetzung bleibt in vielen Fällen weitgehend symbolischer Natur. In einigen Bereichen zeichnet sich sogar ein deutlicher Rückschritt in Richtung traditioneller Rollenbilder ab. Die Qualität des Implementationsprozesses hängt letztlich immer von den konkreten Umsetzungsstrategien und damit von der Interaktion der Akteure in realen Entscheidungssituationen ab. Auch in einem gleichstellungspolitischen Bezugsrahmen wie in Schweden können folglich unzureichende Umsetzungsschritte die weitere Implementierung verzögern oder gar stoppen. Eine in Schweden immer wieder angesprochene Gefahr für den Gender-Prozess wird beispielsweise in der Selbstzufriedenheit der Akteure gesehen. Die Fallstudien legen nahe, dass Gegenstrategien nur überwunden werden können, wenn einerseits die Vernetzung und Mobilisierung zunimmt und andererseits die Transparenz des politischen Feldes deutlich erhöht wird. Entscheidungen des Mainstreams werden so begründungsbedürftig. Mit Blick auf Schweden zeigt sich, dass ohne engagierte Akteure, die bereit sind, Risiken einzugehen, um gewohnte Routinen infrage zu stellen, keine Politik zu machen ist. In geschlossenen Entscheidungssituationen, wie sie in der Brandenburger Studie beschrieben sind, ist das nicht möglich, da hier Legitimität unmittelbar aus der sozialen Position erwächst und so Transparenz verhindert wird. Erst in offenen Entscheidungssituationen ist es folglich sinnvoll, gemeinsame Zielvorstellungen zu generieren und darauf aufbauend tragfähige Indikatoren zu entwickeln, die eine unabhängige Begleitung und effektive Prozesssteuerung ermöglichen. Die Fallstudien bestätigen die Vermutung, dass Mainstreaming-Prozesse zunächst bestehende Selbstverständlichkeiten, die den aktuellen Mainstream ausmachen, delegitimieren müssen, indem sie neue Informationen ins Spiel bringen. Nur so öffnen sich Handlungsfenster, um in einem transparenten Verfahren unter Einbeziehung relevanter Akteure neue Routinen und diskursive Praktiken zu etablieren. In Deutschland haben die Gender-Akteure auf den verschiedenen Ebenen aufgrund des fehlenden Handlungsrahmens große Schwierigkeiten, die Strategie GM zu implementieren. In konkrete Entscheidungen müssen Gender-Aspekte 244

folglich immer wieder neu eingebracht werden – ein sehr mühsames Unterfangen, das den Akteuren ein hohes Maß an Handlungskompetenz abverlangt und insbesondere dann aussichtslos scheint, wenn der Mainstream in einem Politikfeld sich in eine andere Richtung entwickelt. Ohne grundlegende Veränderungen im rechtlichen wie im diskursiven Bezugssystem wird sich daran nur wenig ändern lassen. Hier kommt möglicherweise die Umsetzung der Gleichstellungsrichtlinie auf nationaler Ebene den Akteuren der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik in den kommenden Jahren entgegen. Aber auch da liegt es im konkreten Fall bei den Akteuren, die gesetzlichen Regelungen zu nutzen. Ein Selbstläufer wird das im Sommer 2006 verabschiedete Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz nicht sein. Die europäische Ebene spielt in beiden Ländern eine Rolle. In Deutschland wirkt sie auf einen diskursiven gleichstellungsorientierten Bezugsrahmen hin und stellt mit den Strukturfonds Ressourcen für dessen Umsetzung zur Verfügung. Die EU ist hier die treibende Kraft für den Implementierungsprozess. In Schweden wird mit Hilfe von EU-Mitteln die konkrete Umsetzung auf der regionalen Ebene unterstützt. In beiden Fällen spielt dabei der Luxemburgprozess kaum eine Rolle. Die Impulse kommen aus den deutlich stärker regulierten Strukturfonds. Aus den Fallstudien ergeben sich hierfür zwei Ursachen: Zum einen besteht mit den Strukturfondsverordnungen ein stringenter Handlungsrahmen, der generalisierte Handlungsoptionen anbietet. Zum anderen werden durch die Fonds dringend benötigte Mittel bereitgestellt, auf die regionale Akteure nicht verzichten wollen. Vor diesem Hintergrund gibt es gute Gründe, auch in offenen Governance-Formen nicht auf klare Regelungen und die Bereitstellung von Ressourcen zu verzichten. „Naming and shaming“ bzw. Freiwilligkeit und Lernprozesse scheinen für soziale Innovationen keine hinreichende Governance-Formen.

245

7.

Innovationspotenziale europäischer Governance

In diesem abschließenden Kapitel werden die verschiedenen Untersuchungsebenen zusammengeführt, um daraus einerseits ein Bild europäischer Governance zu entwickeln und Empfehlungen für die Praxis herauszuarbeiten. Andererseits werden die Überlegungen aus Kapitel 1 und 2 zu einem Modell gesellschaftlicher Formierung verdichtet. Dazu werden zunächst die strategischen Optionen der verschiedenen Ebenen zusammengefasst sowie generalisierte Handlungsoptionen der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik kurz rekapituliert. Dabei wird analysiert, wie die offene Koordinierungsmethode im nationalen Kontext Wirkung entfalten könnte. Danach wird der Implementationsprozess von Gender Mainstreaming mit Hilfe des machttheoretischen Interaktionsmodells aus Kapitel 2 dargestellt. Vor dem Hintergrund dieser Analyse wird ein Governance-Modells entwickelt, das gesellschaftliche und politische Formationsprozesse gleichermaßen erfasst. Abschließend werden die Befunde kurz bilanziert.

7.1

Wechselwirkungen im Mehrebenensystem

Die Analyse der Wirkmechanismen und Wechselbeziehungen zwischen den verschiedenen Ebenen erfolgte anhand der Betrachtung der Implementierung von GM. Der Gender-Ansatz ist eine relative neue politische Strategie zur Veränderung von Entscheidungsprozessen in allen Politikbereichen und auf allen Ebenen der EU. Die Art und Weise der Umsetzung dieser Querschnittsaufgabe sollte, so die Annahme, substanzielle Aussagen über die Wechselwirkungen europäischer, nationaler, regionaler und lokaler Politik ermöglichen, um damit den Outcome der europäischen Ebene erfassen zu können. Die Analysen der strategischen Situationen auf den verschiedenen Ebenen werden nun zusammengeführt. Auf der europäischen Ebene wird die Europäische Beschäftigungsstrategie entwickelt, ihre Umsetzung in den Mitgliedstaaten beobachtet und werden Vorschläge für die Anpassung und Neuausrichtung erarbeitet. Diese Aufgaben sind auf unterschiedliche Akteure verteilt, wobei nur der Europäische Rat handlungsrelevante Empfehlungen aussprechen kann. Komitees und die EU-Kommission 247

haben die Aufgabe, die Umsetzung zu begleiten und gegebenenfalls Verbesserungsvorschläge zu erarbeiten. Die Sozialpartner wurden in den zurückliegenden Jahren zunehmend in die Erarbeitung von Richtlinien eingebunden. Die europäische Ebene kann somit nicht auf einen Akteur reduziert werden, sondern besteht aus dem Zusammenwirken verschiedener Akteure mit unterschiedlichen Interessen und Kompetenzen. Die EBS ist daher das Ergebnis von komplexen Interaktionsprozessen, in deren Verlauf sich Machtpositionen verschieben und unterschiedliche Konstellationen entstehen, was auf die politische Agenda zurückwirkt. 160 Bereits auf der europäischen Ebene muss folglich mit Brüchen gerechnet werden, die sich beispielsweise in unklaren Indikatoren oder relativ vagen Zielformulierungen zeigen, womit bereits mögliche Sollbruchstellen für die Umsetzung von GM benannt sind. Über die Methode der offenen Koordinierung soll das Ergebnis der Aushandlungsprozesse auf europäischer Ebene in die Mitgliedstaaten transferiert werden. Die Analyse der Umsetzung von GM hat gezeigt, dass dieser Prozess national und lokal sehr unterschiedlich verläuft. In der Praxis liegt es in den Händen nationaler Regierungen, welche nationalen Akteure an der Umsetzung der EBS, d. h. der Erstellung des NAP bzw. des NRP, beteiligt werden und welchen Einfluss die EBS auf die nationale Agenda hat. Trotz Leitlinien, Empfehlungen und „peer review“ ist die Handlungsautonomie der nationalen Regierungen sehr groß, da die Kontrollmöglichkeiten unzureichend sind. Die Wirkung der europäischen Ebene beschränkt sich daher faktisch in erster Linie auf diskursive Effekte. Der nationale Politikprozess bleibt von einem weitergehenden Einfluss so lange unberührt, wie relevante nationale Akteure Elemente der EBS nicht aufgreifen, um damit ihre Position im nationalen Machtgefüge zu verbessern. Diese strategische Möglichkeit wird aber bisher in Deutschland kaum genutzt, zumal die starken nationalen Akteure der europäischen Politik meist skeptisch gegenüberstehen. Die Mitgliedstaaten, so ein Ergebnis, schaffen sich eine den europäischen Erwartungen mehr oder weniger entsprechende Struktur, ohne dass diese Struktur zwangsläufig für den nationalen oder regionalen Kontext Handlungsrelevanz besitzt. Diese Offenheit des europäischen Governance-Modells zeigt sich deutlich bei der Umsetzung von GM. Die Implementierung steht vor allem auf dem Papier. Die Umsetzung in die Praxis erfolgt nur bedingt, auch wenn klare gesetzliche Grundlagen existieren und es dazu formal keine legitimen Handlungsalternativen gibt. Die strategische Analyse belegt, dass sich in Deutschland keine 160 Die Unterschiede zwischen Gegnern und Befürwortern der EBS verlaufen entlang politischer Gruppierungen, nicht entlang institutioneller Grenzen wie Kommission und Mitgliedstaaten. Zur „Advocacy Coalition“ der EBS siehe van Riel/van der Meer (2002).

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starken generalisierten Handlungsoptionen entwickelt haben, die den Akteuren auf allen Ebenen als strategische Bezugspunkte zur Verfügung stehen. In Schweden sind diese Optionen im nationalen Politikprozess entstanden. Dies bedeutet, dass Akteure in Deutschland situative Handlungsoptionen selbst erzeugen müssen, wenn sie die europäische Strategie GM umsetzen wollen. Trotz formaler Steuerungsmöglichkeiten zwischen erster und zweiter Ebene kommt folglich den individuellen Akteuren bei der nationalen Umsetzung eine eminente Bedeutung zu. Angesichts der hohen Handlungsautonomie der Regierung offenbart sich hier eine Sollbruchstelle. Die regionalen Fallstudien zur Umsetzung von Gender Mainstreaming zeigen deutlich, dass die Methode der offenen Koordinierung diese Bruchstellen nur diskursiv überbrückt. Konkrete Wirkungen europäischer Politik entfalten sich, wenn überhaupt auf dieser Ebene, nur über die Strukturfonds und nicht über den Luxemburg-Prozess. Dies hängt zum einen damit zusammen, dass das NRP wie zu der NAP eine nationale Angelegenheit darstellt, die sich bestenfalls in der nationalen Arbeitsmarktpolitik niederschlägt, die über die Agenturen für Arbeit in Deutschland bzw. die Provinzarbeitsämter in Schweden auch vor Ort implementiert wird. Die Landespolitik wiederum setzt je nach Interessenlage eigene Schwerpunkte. Die konkrete Umsetzung ist von Spezifika geprägt, die sich in zurückliegenden Interaktionsprozessen zwischen den verschiedenen Ebenen herausgebildet haben. Die regionale und die lokale Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik sind daher sehr heterogen und wenig transparent. Abbildung 7 bietet eine Übersicht über Akteure und generalisierte Handlungsoptionen der Arbeitsmarktpolitik auf den verschiedenen Ebenen. In Deutschland ist die Arbeitsmarktpolitik durch eine je nach Land und Kommune unterschiedliche Gemengelage bestimmt, in der die Politik der Agentur für Arbeit, die einen Großteil der aktiven Arbeitsmarktpolitik in den Regionen und vor Ort durchführt, mit den Richtlinien und Programmen der Landesregierung und den Initiativen der Kreise und Kommunen interagiert. Dass dabei mitunter konzeptionelle Klarheit und folglich auch politische Effizienz auf der Strecke bleiben, kann angesichts der vielfältigen Handlungsmuster und Einflussgrößen wenig überraschen. Ebenso mag es daher nicht verwundern, dass die EBS und mit ihr die Förderung der Gleichstellung der Geschlechter insbesondere auf der lokalen Ebene kaum eine Rolle spielen. Nur dort, wo Akteure zu finden sind, die sich für eine Implementierung stark machen, entfaltet die europäische Politik handlungsleitende Wirkung. Zwischen der nationalen Agenda und der europäischen Politik offenbart sich eine quasi organische Beziehung in jenen Bereichen, in denen ähnliche Zielorientierungen zu finden sind. 249

Abbildung 7: Handlungsoptionen im Mehrebenensystem Generalisierte Handlungsoptionen

Ebene

Akteure

EU

Rat (Mitgliedstaaten)

Verordnungen, Richtlinien, Empfehlungen

Komitees

Monitoring, Vorschläge

EU-Kommission

Monitoring, Vorschläge

Europäische Sozialpartner

Vorschläge

Mitgliedstaat (D, S)

Regionen/Länder

Lokale Ebene

Regierung (zuständige Minis- Gesetze und Richtlinien, terien) Programme Bundesländer, Provinzen

Vorschläge

Nationale Arbeitsverwaltung

Umsetzung politischer Vorgaben, Monitoring und Kontrolle

Sozialpartner

Vorschläge (Tarifpolitik)

EU-Kommission

Vorschläge

Landesregierung

Richtlinien und Programme

Arbeitsverwaltung

Umsetzung nationaler Vorgaben, Monitoring und Kontrolle

Gebietskörperschaften (Kreise, Städte, Kommunen)

Vorschläge

Sozialpartner

Vorschläge (Tarifpolitik)

EU-Kommission

Vorschläge

Gebietskörperschaften (Kreise, Städte, Kommunen)

Programme

Arbeitsverwaltung

Umsetzung nationaler Vorgaben, Kontrolle

Träger

Entwicklung und Durchführung von Maßnahmen

Von einer Ausrichtung der nationalen Agenda an den europäischen Leitlinien kann aber nur bedingt gesprochen werden, da es in Bereichen mit geringer 250

Übereinstimmung (Gleichstellung in Deutschland) eine deutliche Dominanz der nationalen Agenda gibt. Gleiches gilt für Schweden, wo Gleichstellung ein nationales Projekt darstellt. Eine Schwäche von OMC ist folglich darin zu sehen, dass Akteure, die für den Outcome der europäischen Politik von erheblicher Bedeutung sind, von der europäischen Ebene kaum adressiert werden. Abbildung 7 verdeutlicht, dass es an einer starken Handlungskoordinierung weitgehend fehlt und es auf allen Ebenen einen erheblichen Handlungsspielraum für die verschiedenen Akteure gibt. Für eine politische Strategie wie GM, die darauf zielt, den Status quo zu verändern, sind das keine guten Voraussetzungen, weil der notwendige Handlungsdruck situativ erzeugt werden muss. Am Beispiel der schwedischen Erfahrungen konnte gezeigt werden, dass starke Akteure und Bewegungen für die Transformation des Ansatzes von der Theorie in die Praxis ebenso unerlässlich sind wie eine systematische Vorgehensweise, die auf die Erhöhung von Transparenz und die Generierung von handlungsleitenden Routinen gerichtet ist. Zudem müssen strategische Gleichstellungsziele in zentralen Handlungsfeldern entwickelt werden. Auf europäischer Ebene wie auch in Deutschland finden sich diese Elemente nur ansatzweise. Weder auf der nationalen, regionalen noch der lokalen Ebene haben sich Handlungskoalitionen gebildet, die in der Lage wären, den Prozess kritisch zu begleiten und Widerstände zu skandalisieren. So kann es kaum verwundern, dass der Umsetzungsprozess nahezu ohne öffentliche Debatten jenseits der entsprechenden Fachkreise abläuft. Insgesamt gesehen sind dies sehr ungünstige Voraussetzungen für eine substanzielle Veränderung der Politik in Richtung einer Einbeziehung gleichstellungsorientierter Sichtweisen in Entscheidungsprozesse. Die Methode der offenen Koordinierung hat sich im Rahmen des zugrunde gelegten machttheoretischen Interaktionsmodells als ambivalenter Koordinationsmechanismus erwiesen, der die nationale Agenda substanziell kaum zu verändern vermag. Sie setzt auf einen gemeinsamen europäischen Diskurs, der aber im Gegensatz zum diskursorientierten Governance-Typ nur unzureichend auf den nachfolgendenden Ebenen verankert ist. Die generalisierten Handlungsoptionen der nationalen Administrationen bleiben so weitgehend unangetastet, weshalb die Umsetzung der EBS in erster Linie vom „good will“ der Regierungsverantwortlichen abhängt, Instrumente und Themen zu übernehmen. Die rhetorische Einbeziehung des Gender-Ansatzes in Programme und Richtlinien sagt aber, wie das Beispiel Brandenburg gezeigt hat, noch nichts über die tatsächliche Implementierung aus. Je konkreter die Politik wird, desto geringer sind Veränderungen in Richtung der Berücksichtigung der Unterschiede von

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Frauen und Männern erkennbar, auch wenn einzelne Akteure oder Personen nicht nachlassen, eine geschlechtersensible Umorientierung einzufordern. Es bleibt abzuwarten, ob die Umsetzung der Antidiskriminierungsrichtlinie im Jahr 2006 daran etwas ändern wird. Zurückliegende Debatten zu diesem Thema belegen den hohen Ideologisierungsgrad der öffentlichen Auseinandersetzungen. Bis zuletzt haben Gewerkschaften und Antidiskriminierungsverbände für Verbandsklagemöglichkeiten gekämpft. In dem nun vorliegenden Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz sind diese Möglichkeiten im Vergleich zum ersten Entwurf wieder sehr stark eingeschränkt worden – vor dem Hintergrund der dargestellten Ergebnisse zur europäischen Governance kein überraschendes Ergebnis. Neben dem fehlenden politischen Willen ist ein weiteres zentrales Hemmnis die mangelnde Transparenz. Die politische Agenda beruht weniger auf systematischen geschlechtersensiblen Analysen der Ausgangssituation als vielmehr auf parteipolitischen Meinungen, die sich durch eine Erhöhung der Transparenz in ihrer Selbstgewissheit bedroht fühlen und daher alles unternehmen, um eine Professionalisierung des politischen Geschäfts zu unterminieren. Eine offene Debatte über Vor- und Nachteile der EBS kann in einem solchen ideologisierten Kontext ebenso wenig stattfinden wie eine Debatte über den Gender-Ansatz und die Verbesserung der Gleichstellung zwischen Frauen und Männern. Diese Einschätzung wird auch vom Verlauf der Auseinandersetzungen um die Einführung eines Elterngeldes mit zwei obligatorischen Vätermonaten in Deutschland analog zum schwedischen Modell bestätigt. Außerdem zeigt sich hier, dass staatliche Akteure durchaus in der Lage sind, traditionelle Regelungen zu verändern, wenn sie sich gegen den Widerstand des vermeintlichen Mainstreams durchsetzen können. Die europäische Politik ist nicht gänzlich wirkungslos. Bezüglich Gleichstellung hat sie den Effekt, dass sich politische Verantwortliche nicht allzu offen gegen den Grundsatz der Gleichstellung aussprechen. Es läge jetzt an den gleichstellungspolitischen Akteuren, die große Diskrepanz zwischen Worten und Taten zu skandalisieren, um Handlungsdruck für die Umsetzung aufzubauen. Nur wenn vorhandene Handlungsmuster problematisiert werden, entsteht die Möglichkeit, neue geschlechtersensiblere Handlungsroutinen zu etablieren. Das schwedische „Stützstrümpfe“-Netzwerk liefert dafür ein sehr gutes Beispiel. Auch wenn sich die schwedischen Erfahrungen nicht ohne weiteres auf Deutschland übertragen lassen, zeigen sie doch deutlich, dass die politischen Parteien und Akteure sich nur dann von ihrer eigenen geschlechterunsensiblen Agenda abbringen lassen, wenn sich in den öffentlichen Auseinandersetzungen Gender- bzw. Gleichstellungsthemen durchzusetzen beginnen. Eine bloße (un252

politische) Veränderung von Lebensformen, wie sie sich in den letzten 20 Jahren in allen europäischen Ländern abzeichnet, reicht dafür nicht aus. Ohne Politisierungsprozesse bleiben Leitbilder auch dann noch handlungsrelevant, wenn sich gesellschaftliche Lebensformen und Lebensentwürfe bereits drastisch geändert haben. Die Ursachen der vielfach diskutierten Entpolitisierung der Gesellschaft sind vor diesem Hintergrund eher in der zunehmenden Loslösung der Politik von den konkreten Lebenslagen und Lebensbedürfnissen der Menschen zu sehen als in deren Desinteresse an politischen Themen. Dieses Problem ist auf der europäischen Ebene besonders dringlich zu lösen, da hier die große Diskrepanz zwischen politischer Agenda und den tatsächlichen Umsetzungserfolgen am deutlichsten sichtbar wird. Europäische Kommission und Europäisches Parlament sind kaum in der Lage, sich in den politischen Auseinandersetzungen der 27 Mitgliedstaaten selbst zu artikulieren. Für die nationalen Akteure ist es ein Leichtes, die europäischen Vorschläge so umzuformen, dass bei der Umsetzung die eigentliche Intention verloren geht, oder das Scheitern der eigenen Politik hinter dem europäischen Integrationsprozess zu verbergen. Die in der EBS angewandte Governance-Form der Methode der offenen Koordinierung hat bisher noch nicht die erforderlichen Instrumente entwickelt, um die Transparenz zu erhöhen und der europäischen Ebene ebenso wie den wichtigen nationalen Stakeholdern ein größeres Mitspracherecht im nationalen Politikprozess zu sichern. Mit Blick auf die Umsetzung von GM muss ein nüchternes Fazit gezogen werden: Die Macht geschlechterdiskriminierender politischer und sozialer Arrangements ist (in Deutschland) nahezu ungebrochen; daran haben die bisherigen Bemühungen auf europäischer Ebene wenig geändert. Die Methode der offenen Koordinierung erfüllt dennoch ihre Funktion. Sie suggeriert (auf der diskursiven Ebene) einen Prozess der Annährung zwischen den Mitgliedstaaten, ohne dass sie substanziell auf die nationale Politik Einfluss nimmt, und trägt damit zur kurzfristigen Stabilisierung bei. Wenn nationale Anstrengungen ausbleiben, sich an den gemeinsamen Vorgaben zu orientieren, erhöht sich jedoch die politische Spannung zwischen (europäischem) Diskurs und nationalen, regionalen und lokalen Praktiken. Wenn der Druck in Richtung einer substanziellen Umsetzung europäischer Politik auf die darunterliegenden Ebenen nicht erhöht werden kann, droht der europäischen Ebene ein Verlust ihrer politischen Handlungsfähigkeit. Die EU verkäme dann zu einem Debattierklub nationaler Regierungen, Beamten und Experten ohne Gestaltungsmöglichkeiten. Europäische Akteure, so ein Ergebnis der Studie, sind auf die Unterstützung nationaler Bewegungen und Kräfte der Zivilgesellschaft angewiesen, wollen sie nicht in der Bedeutungslosigkeit ver253

schwinden. Umgekehrt benötigen nationale Kräfte die Unterstützung aus Europa, wenn sie gegen die Dominanz des politischen Mainstreams neue zukunftsweisende Themen auf die politische Agenda bringen wollen. Es kommt folglich darauf an, dass diskursive Brücken zwischen den unterschiedlichen Ebenen geschlagen werden, über die wechselseitige Austauschprozesse stattfinden können. Eine solche Brücke könnte in der gleichstellungsorientierten Zusammenführung von Wirtschafts-, Finanz-, Beschäftigungs- und Sozialpolitik liegen. Dabei könnten die im Rahmen der EBS formulierten Ziele von Lissabon und Barcelona für nationale wie regionale Akteure konkrete Anknüpfungspunkte bieten, um sich über Gleichstellungsziele zu verständigen. Unter Gleichstellungsaspekten wäre hier insbesondere eine Ausweitung existenzsichernder Beschäftigung für Frauen wie Männer zu diskutieren. Eine Verbesserung der nationalen Performance im Hinblick auf diese Ziele könnte mit transparenten Kriterien, wie sie der Beschäftigungs- und der Gleichstellungsbericht vorsehen, erreicht werden. Dazu müssten diese Kriterien auch gegen den Widerstand nationaler und regionaler Akteure konsequent eingeführt und in Entscheidungsprozesse einbezogen werden. In Deutschland könnte eine solche Strategie dazu beitragen, dass der Bezugsrahmen des Handelns sich nachhaltig in Richtung Gleichstellung verändert. Dazu müsste es gelingen, die enge Beziehung zwischen Gleichstellung auf dem Arbeitsmarkt und in der Gesellschaft einerseits und sozialer wie wirtschaftlicher Entwicklung andererseits überzeugend darzustellen. Ohne eine Veränderung des Handlungsrahmens scheint die Umsetzung hingegen wenig erfolgversprechend. Dieser veränderte diskursive Bezugsrahmen ist in Schweden bereits etabliert. GM befindet sich schon in der Umsetzungsphase, wobei die Bereitstellung von zusätzlichen Mitteln durch die europäische Ebene als Katalysator gewirkt hat. Im folgenden Abschnitt soll ein Governance-Modell skizziert werden, das positive Erfahrungen aus Schweden 161 in den europäischen Kontext integriert.

7.2

Transparenz und Beteiligung

Mit Blick auf die drei Governance-Typen kann das europäische GovernanceModell der Beschäftigungspolitik als ein in mehrerer Hinsicht verkürztes Modell beschrieben werden:

161 Die neue konservative Regierung in Schweden hat damit begonnen, den gleichstellungspolitischen Konsens aufzukündigen. Es bleibt abzuwarten, ob sie damit ähnlich erfolglos sein wird wie die konservative Regierung Anfang der 1990er Jahre.

254

• Erstens ist die Governance diskursorientiert, ohne dass Akteure vor Ort sind, die den europäischen Diskurs mittragen. Die Einbeziehung der Sozialpartner und von zivilgesellschaftlichen Gruppen greift in vielen Bereichen zu kurz. Letztere haben im Vergleich zu den mächtigen Lobbygruppen vor allem symbolischen Einfluss. • Zweitens ist sie regelorientiert, ohne dass tragfähige Instrumente entwickelt wurden, um die europäischen Regeln auch gegen den Widerstand politisch verantwortlicher Akteure vor Ort zu verankern. Am ehesten wirken die europäischen Handlungslogiken über die Strukturfonds und die Konvergenzkriterien. • Drittens ist sie auf Kooperation und Netzwerke orientiert, ohne die politischen Auseinandersetzungen auf den verschiedenen Ebenen ins Kalkül einzubeziehen. So besteht die große Gefahr, dass sich unter dem Deckmantel der europäischen Vielfalt ein eindimensionales Politikverständnis verfestigt, das den Wechselwirkungen des europäischen Mehrebenensystems nicht gerecht wird. Im Folgenden sollen Elemente eines Governance-Modell skizziert werden, das gleichstellungspolitischen Anforderungen im Mehrebenensystem berücksichtigt. Es setzt vor allem auf die größtmögliche Transparenz des Prozesses und die gleichberechtigte Beteiligung unterschiedlicher Akteure. Damit knüpfen die Überlegungen an Forderungen der EU an, wie sie beispielsweise im Weißbuch „Europäisches Regieren“ formuliert sind. Darüber hinaus stellt es diese Elemente aber in den Kontext eines heterogenen politischen Formationsprozesses, in dem nur taktisch klug eingesetzte Argumente einen situativen Vorteil verschaffen und in dem folglich politische Macht und Stärke von ausschlaggebender Bedeutung sind. Die EU sollte sich in diesem Kontext stärker als ein politischer Akteur unter anderen begreifen, dessen politische Macht von der Fähigkeit abhängt, mit diesen anderen gemeinsam zu handeln. Solche Gemeinsamkeiten müssen entwickelt werden und können nicht einfach in Brüssel beschlossen und dann implementiert werden. Neben der Fähigkeit von Akteuren, in konkreten Handlungsprozessen ihre Frau bzw. seinen Mann zu stehen, neue Beziehungsmuster zu etablieren und gesellschaftliche Gruppen zu mobilisieren (Hypothese 1), kommt es für eine effektive Beteiligung entscheidend darauf an, dass (geheime) Absprachen hinter den Kulissen so weit wie möglich verhindert werden. Im Kontext machttheoretischer Überlegungen ist Transparenz folglich eine notwendige Voraussetzung für eine partizipative Governance (Hypothese 2). Diese Transparenz ist insbesondere bei kritischen Entscheidungen nicht einfach zu erreichen: Die Fallstudien haben gezeigt, dass gleichstellungsorientierte Handlungsoptionen nicht konfliktfrei 255

erschlossen werden können. Neue Informationen unterminieren den Status quo und bedrohen damit den Einfluss und die Ressourcen von Akteuren. Konflikte und Umsetzungsschwierigkeiten können im Rahmen der OMC auf unteren Ebenen nicht offen artikuliert werden. Es kann daher zu einer dauerhaften Aufsplittung von europäischem Diskurs und regionalen Praktiken kommen. Für systematische Umsetzungsbemühungen ist dieser Befund nicht unerheblich. Um der Gefahr einer Trennung in europäische Rhetorik einerseits und politische Praxis andererseits zu begegnen, bedarf es einer validen Evaluation. Neben aussagekräftigen Indikatoren ist hierfür entscheidend, wer mit der Durchführung beauftragt ist. Je größer die Unabhängigkeit einer Organisation oder Institution vom politischen Geschäft ist, desto wahrscheinlicher ist es, dass bei entsprechendem Untersuchungsdesign auch solche Optionen in den Blick genommen werden, die nicht den Handlungslogiken des Mainstreams folgen. Erst dadurch, so ein Ergebnis der vorliegenden Studie, wird eine transparente und kritische Begleitung des Umsetzungsprozesses möglich. Allerdings kann in politischen Prozessen nie ausgeschlossen werden, dass bestimmte Ergebnisse aus strategischen Gründen nicht an die Öffentlichkeit gelangen. In Zeiten leerer Kassen werden Umsetzungsprobleme kaum noch angesprochen, weil befürchtet wird, dass Ressourcen verloren gehen. Eine Erfolgsgeschichte verspricht den ertragreicheren Gewinn, und unbequeme Fragen können im Keim erstickt werden. Insbesondere die Führungsebene hat aus diesem Grund an einer allzu kritischen Begleitung der Umsetzung meist kein Interesse. Auf der konkreten Arbeitsebene ist, so zeigt die Befragung, der Wunsch stärker ausgeprägt, Gleichstellungsziele umzusetzen und nicht nur politisch wünschenswerte Ergebnisse zu liefern. Die Einbeziehung der Personen vor Ort in den Überprüfungsprozess ist daher neben der politischen Unabhängigkeit die zweite wichtige Voraussetzung für ein transparentes und zielorientiertes Controlling. Bei großer Abhängigkeit der Evaluations- bzw. Kontrolleinheiten von einem oder mehreren Akteuren des Prozesses besteht die Gefahr, dass die Evaluation kritische Punkte nicht anspricht und vor allem die positiven Seiten herausstellt. Hier könnten sich die Interessen der EU an einer zielorientierten und effizienten Mittelverwendung mit den Interessen der Akteure vor Ort an einer durchschaubaren Mittelverwendung verbinden lassen. Wie in einem Sandwich könnten der regionale und nationale Mainstream stärker unter Handlungsdruck gesetzt werden, die nach Brüssel gesandten Informationen nicht nur für die Legitimierung ihrer eigenen Politik zu nutzen. Mit Blick auf die Umsetzung von Gleichstellung in Deutschland gilt es, eine latente Mauer des Schweigens zu brechen. Bisher ist der Politikprozess von diesem Ziel noch relativ weit entfernt. GM betreffend kann in den wenigsten Fällen ein Interesse an Aufklärung über 256

geschlechterspezifische Unterschiede und Ungleichheiten unterstellt werden. Positiv hervorzuheben ist hier die umfangreiche Evaluationsstudie in Schweden. Aus den Fallstudien lässt sich demnach für die Umsetzung europäischer Politik folgern, dass die kritische Begleitung in Form von Monitoring und Evaluation eine notwendige Voraussetzung darstellt, um die politische Agenda der EU in den Mitgliedstaaten in den täglichen Routinen zu verankern. Sie erhöht die Transparenz und damit den Legitimationsdruck auf etablierte Akteure und kann so zur Verhinderung der immer gleichen Lösungsmuster beitragen, was vor allem auch im Interesse der Akteure liegt, die auf den verschiedenen nationalen Ebenen den politischen Mainstream verändern möchten. Dabei ist es unerheblich, ob es sich um Gesetze, Richtlinien, Verordnungen oder die Methode der offenen Koordinierung handelt. Der Unterschied zwischen diesen Formen besteht (nur) in der unterschiedlich ausgeprägten Festlegung einer Drohkulisse durch vereinbarte Evaluationsschritte und Sanktionsmöglichkeiten. Während sie bei offenen Verfahren weitgehend fehlt, ist sie bei gesetzlichen Regelungen klar vorgegeben, was nicht bedeutet – darauf sei noch einmal hingewiesen –, dass die eine Form wirkungsvoller ist als die andere. Auch Gesetze können faktisch wirkungslos bleiben. Bezogen auf Monitoring und Evaluation weist die EBS erhebliche Schwächen auf. Zwar gibt es eine weitgehend unabhängige Begleitung der Umsetzungsprozesse durch Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler sowie Expertengremien (Expert Group on Gender and Employment 2002a, 2002b). Deren Befunde haben aber auf den Umsetzungsprozess keine unmittelbare Auswirkung. Ob sich eine Regierung einem rationalen Meinungsaustausch stellt oder nicht, liegt in der Regel in ihrem eigenen Ermessen. Berichte und Aktionspläne – Kernelemente der Strategie – werden von der Administration selbst erstellt, mit all den damit verbundenen Konsequenzen bezüglich Relevanz und Wirklichkeitsgehalt. Letztlich entscheidet die jeweilige politische Kultur, ob man es mit den Zahlen genau nimmt oder lieber versucht, externen Erwartungen zu entsprechen, ohne den nationalen Diskurs ernsthaft zu hinterfragen. Daraus lässt sich folgern, dass die Wirkung der kritischen Begleitung von den nationalen und regionalen politischen Auseinandersetzungen abhängig ist. Entweder gibt es starke Akteure (Hypothese 3), die die Politik der Verantwortlichen infrage stellen können, oder es existiert bereits ein gleichstellungsorientierter Bezugsrahmen (Hypothese 4), in dessen Kontext androzentristische Praktiken kontrolliert werden. Evaluation und Controlling sind folglich bisher keine Selbstläufer, sondern vom nationalen diskursiven Bezugsrahmen und von der konkreten politischen Kultur, insbesondere von den Beteiligungsmöglichkeiten

257

gesellschaftlicher Gruppen und Verbände, abhängig. Dieser Befund ist für die europäische Governance von großer Bedeutung.

7.3

Politische Gestaltung und europäische Governance

Mit Blick auf die Analyse strategischer Situationen stellt sich die Frage, wie im Rahmen der europäischen Governance politische Gestaltung möglich ist (Hypothese 5). Hierarchische Steuerungsformen im Sinne eines Command-ControlSystems, in dem jede übergeordnete Ebene direkte Weisungsbefugnis über die darunter liegende Ebene ausübt, verlieren im europäischen Kontext weitgehend an Bedeutung. Wie die EBS zeigt, geht es in einer offenen Steuerungsform in erster Linie darum, einen Rahmen für verlässliche Kooperationsbeziehungen zu schaffen. Dabei liegt die Hauptanstrengung auf der diskursiven Beeinflussung von Problemwahrnehmung und Handlungsmustern. In einem transnationalen Beziehungsgefüge stellt sich folglich das klassische Steuerungsproblem neu. Die Frage lautet, wie andere Akteure, die nicht in einem hierarchischen Abhängigkeitsverhältnis stehen, dazu gebracht werden können, gemeinsame Ziele zu verfolgen. Kooperation kann in einem solchen Kontext entweder durch die Generierung eines wirksamen Anpassungsdrucks erzwungen werden, ähnlich wie bei hierarchischer Steuerung, oder sie erfolgt in offener reflexiver Form durch Überzeugung und Zustimmung. Beide Strategien brauchen Legitimität, die in Interaktionsprozessen hergestellt werden muss, da sie im Gegensatz zum hierarchischen Muster nicht vorausgesetzt werden kann. Gelingt es politischen Initiativen der Kommission oder einzelner Mitgliedstaaten nicht, andere von den eigenen Handlungszielen zu überzeugen, bestehen auch kaum Chancen für ihre praktische Realisierung. Umgekehrt gewinnen Initiativen an Legitimität, je mehr Akteure sich davon überzeugen lassen. Damit wächst der Anpassungsdruck auf die Akteure, wenn sich ein Thema zu etablieren beginnt. Politische Sonderwege werden dann schwieriger, weil zunehmend situative Handlungsmacht generiert werden muss, um sich dem entstehenden Stream zu widersetzen. Das vorgeschlagene Phasenmodell lässt sich folglich auch für die Analyse der Interaktion auf EU-Ebene anwenden. Die drei Phasen Netzwerkbildung, Politisierung und Implementierung sind für eine erfolgreiche politische Initiative unerlässlich. Ohne Netzwerk bleibt ein Thema isoliert; ohne Politisierung entsteht kein Handlungsdruck auf die Akteure, ihre bewährten Handlungsroutinen aufzugeben; ohne Implementierung bleibt ein neuer Ansatz auf der rhetorischen Ebene. Entscheidungsprozesse werden nicht beeinflusst und wird das bestehende Arrangement nicht verändert. 258

Vor diesem Hintergrund verschiebt sich die Blickrichtung bei der Frage nach den Bedingungen für eine partizipative Governance. Im Kontext der aktuellen Debatten um Governance spielen die (formalen) Zugangsvoraussetzungen und die (formalen) Entscheidungsregeln in konkreten Kooperationssituationen von öffentlichen und privaten Akteuren eine wichtige Rolle (Gbikpi/Grote 2002: 20 f.) – wobei hier zum einen diskutiert wird, ob im Zuge der Ausweitung netzwerkartiger Partizipationsmöglichkeiten die klassischen demokratisch-repräsentativen Institutionen zunehmend überflüssig oder gestärkt werden, und zum anderen, wie die Verantwortung zwischen den verschiedenen Akteuren aufgeteilt werden könnte, damit effektive und legitime Governance-Formen entstehen (Liberatore 2002: 15 f.). In Kontext des machttheoretischen Interaktionsmodells werden formale Regelungen zu Partizipationsmöglichkeiten, Verantwortlichkeiten und Handlungsregeln aus dem Prozess selbst abgeleitet. Partizipative Governance ist folglich nicht das Resultat eines aufgeklärten Gesetzgebers, der die „richtigen“ institutionellen Voraussetzungen schafft, damit die Beteiligung aller relevanten Stakeholder möglich ist, sondern das Ergebnis politischer Auseinandersetzungen und Interaktionsprozesse, in denen legitime Formen entstehen, die von einer qualitativen Mehrheit 162 getragen werden. Ob diese Formen demokratietheoretischen Überlegungen standhalten oder nicht, ist so lange nicht relevant, wie sich keine Akteure finden, die sich für diese Spielregeln einsetzen. Governance findet vor diesem Hintergrund nicht mehr nur in Form des aufgeklärten rationalen Dialogs statt, sondern existiert in allen Formen der Koordinierung von komplexen Aktivitäten von Akteuren und Personen, die wechselseitig aufeinander bezogen sind. So betrachtet, ist Governance keine Lösung für die nachlassende Steuerungsfähigkeit des Staates. Vielmehr offenbart diese nachlassende Gestaltungsfähigkeit des Staates, dass auch seine vermeintlich gegebene Herrschaft auf komplexen Interaktionsprozessen beruht, die nicht naturgegeben, sondern sozial konstruiert sind. Governance bedeutet folglich, einen Schritt zurückzugehen, Unsicherheiten zuzulassen und zeitlich begrenzten Problemlösungen zu akzeptieren, die bei sich verändernden Rahmenbedingungen und veränderten Akteurskonstellationen wieder brüchig werden. Trotz der Zunahme von Flexibilität durch neue Governance-Muster gewinnt man bei der Betrachtung der Implementierung von GM auf europäischer, nationaler und regionaler Ebene nicht den Eindruck, dass sich die Geschlechterarran-

162 Unter qualitativer Mehrheit wird in diesem Zusammenhang eine Gruppe von Akteuren wie die „Stützstrümpfe“ verstanden, die in der Lage ist, den Mainstream zu verändern.

259

gements im Fluss befinden und sich gesellschaftliche Innovationen problemlos in die Praxis umsetzen. Wie erklärt sich dieser Widerspruch? Mit dem Abbau staatlicher Ordnungsleistungen in bestimmten Bereichen geht nicht nur die hierarchische Regulierung und Handlungskoordinierung verloren, sondern auch die darin gleichsam gespeicherten Handlungsrationalitäten, beispielsweise die Umsetzung von Chancengleichheit im öffentlichen Dienst oder die Bereitstellung sozialer Sicherheiten. In den neuen Arrangements entscheiden die beteiligten Akteure weitgehend selbst, nach welchen Kriterien sie handeln und welche Prioritäten sie setzen. Da staatliche Kontrollfunktionen fehlen, verlieren in den neuen partizipativen Governance-Formen schwache Akteure mit geringen Ressourcen zunehmend an Einfluss, wenn es zu Kooperationen zwischen den stärksten Akteuren in einem Bereich kommt. Handlungsoptionen werden dadurch ähnlich rigide festliegen wie zuvor in der hierarchischen Steuerung. Abbau staatlicher Steuerungsleistungen ist folglich nicht gleichzusetzen mit höherer Flexibilität und Zunahme von Handlungsautonomie für alle Akteure in einem Feld. Im Gegenteil: In vielen Fällen kann die Zunahme der Bedeutung strategischer Abstimmungsprozesse für die Gestaltung eines Bereiches zu einem Verlust vermeintlich selbstverständlicher Errungenschaften führen, weil sich einzelne partikulare Interessen auf Kosten anderer durchsetzen können und es dann keine kontrollierende Instanz mehr gibt, die in der Lage ist, die negativen Effekte zu korrigieren. Im zurückliegenden Jahrzehnt zeigt sich auf allen staatlichen Ebenen aufgrund fehlender Ressourcen ein Verlust öffentlicher Einflussnahme, der in der Regel zulasten der sozial Schwachen geht. Gemeinwohlorientierte Leistungserbringung in geschützten lokalen Märkten wird im Zuge dieser Entwicklung durch marktlichen Wettbewerb verdrängt, was zu einer Reduzierung des Personals und von freiwilligen Aufgaben in den Kommunen geführt hat. Es droht ein „race to the bottom“, in dessen Verlauf soziale, gleichstellungspolitische, ökologische und andere gemeinwohlorientierte Belange vernachlässigt werden (Wollmann 2002). Die Wiederherstellung des alten Zustands scheint kaum wünschenswert, zumal im Schatten der sogenannten Gemeinwohlorientierung persönliche Bereicherungsprozesse stattgefunden haben, die einen Teil der Krise mitverursacht haben. Folglich ist eine Erneuerung öffentlicher Institutionen jenseits des betriebswirtschaftlich ausgerichteten „New Public Management“ durchaus vonnöten. In der aktuellen Entwicklung, beispielsweise bei der Umsetzung der HartzReformen, die ja eine neue Aufgabenverteilung zwischen Nationalstaat, Ländern, Kommunen und privaten Akteuren anstreben, gewinnt man jedoch den Eindruck, dass das Kind mit dem Bade ausgeschüttet wird, da es dem politi260

schen Mainstream an schlüssigen sozial- und wirtschaftspolitischen Konzepten fehlt und Kostenreduzierung zum alleinigen Heilmittel erhoben wird. 163 Dass es zu der „Repressanda 2010“ nicht die eine Alternative gibt, liegt angesichts der heterogenen Gemengelage auf der Hand. Es gibt aber vielfältige Überlegungen, den anstehenden Umbau des Sozialstaates und der sozialen Sicherung mit Blick auf die Bedürfnisse der Menschen in Angriff zu nehmen und ihn damit politisch zu gestalten (Grottian et al. 2003; Müller 2004; Koch et al. 2002). Die aktuelle politische Entwicklung bleibt, wie die Fallstudie zeigt, für die Umsetzung von GM nicht folgenlos. Es fehlt in Deutschland am politischen Willen, sich mit dem neuen Ansatz ernsthaft auseinanderzusetzen, und es werden somit auch keine zusätzlichen Ressourcen bereitgestellt, die für eine effektive Implementierung von großer Bedeutung wären. Zudem wirken sich die öffentlichen Leistungskürzungen auf die bisher vorhandenen frauen- und gleichstellungspolitischen Strukturen negativ aus. Die Position von Akteuren aus diesem Bereich ist daher in den öffentlichen Aushandlungsprozessen zum einen wegen der Ressourcenknappheit, zum anderen durch die geringe Verbreitung gleichstellungsorientierter Rationalitäten dies- und jenseits der öffentlichen Verwaltung geschwächt. Folglich führt der Abbau an staatlicher Steuerungsleistung ohne Ressourcentransfers zu einer (vorübergehenden) Schwächung der gleichstellungspolitischen Dynamik, wenn ein gleichstellungspolitischer Reformdiskurs fehlt. Dies offenbart ein Grundproblem europäischer Politik. Gibt es auf der nationalen und regionalen Ebene keine unterstützenden Akteure, die auf die politisch Verantwortlichen Handlungsdruck ausüben, entfaltet die europäische Politik nicht nur kaum Wirkung, wie das Beispiel GM in Deutschland zeigt. Im Schatten der Gender-Rhetorik kann es teilweise sogar zum Abbau von gleichstellungspolitischen Strukturen kommen, ohne dass neue effektive Handlungsmuster an ihre Stelle treten. Das im folgenden Abschnitt entwickelte Governance-Modell soll das Verhältnis von Politikprozessen und gesellschaftlichen Formationsprozessen verdeutlichen.

163 Die Hartz-Reform kann als Strategie des Bundes verstanden werden, die Kosten für Langzeitarbeitslose weitgehend auf die Kommunen abzuwälzen, da die Leistungsempfänger im Rahmen des neuen Instruments der 1-Euro-Jobs keine neuen Ansprüche erwerben. Zuvor konnten die Kommunen ihrerseits Kosten sparen, wenn sie Langzeitarbeitslose, insbesondere Sozialhilfeempfänger, in öffentlich geförderte Beschäftigungsmaßnahmen integrierten, in denen die Teilnehmer neue Ansprüche auf Arbeitslosengeld erwerben konnten. Anfang 2005 zeigt sich aber bereits eine andere Gegenstrategie der Kommunen ab. Arbeitsfähige Sozialhilfeempfänger werden in ALG II integriert, wodurch die Kostensenkungsstrategie des Bundes konterkariert wird.

261

7.4

Governance-Modell

Die Beschäftigung mit der Implementierung von Gender Mainstreaming im Kontext der Europäischen Beschäftigungsstrategie hat neben den machttheoretischen Implikationen zunehmend auch die Beziehung zwischen politischen Entscheidungs- und sozialen Formationsprozessen in den Blick gerückt. Die Veränderung des Geschlechterarrangements berührt nicht nur die politische Ebene, sondern verweist auf Handlungsmuster, die ihren Ursprung in geschlechtertypischen Verhaltensmustern haben. Diese verborgene Dimension politischer Akteure sollte von einem Governance-Modell berücksichtigt werden, das von der Politik initiierte gesellschaftliche Veränderungen erfassen und analysieren will. Andererseits wirken Lebensformen in die aktuellen Reformbemühungen hinein, selbst wenn die vielfältigen Veränderungen des Geschlechterarrangements auf der individuellen Ebene, die vor allem von Frauen, aber zunehmend auch von Männern bewirkt werden, nicht in jedem Fall bereits einen adäquaten politischen Ausdruck gefunden haben. Interaktionsmuster im Bereich der realen (Lebens-)Welt können nämlich ebenso Elemente von Veränderung werden wie politische Maßnahmen und Programme. Eine angemessenere Berücksichtigung dieser sozialen Dimensionen des Politischen könnte die politischen Akteure möglicherweise besser vor ineffektiven Programmen schützen als teuer bezahlte Politikberater 164, die vor allem auf die Methode des „image-making“ bzw. auf Öffentlichkeitsarbeit setzen. Vor dem Hintergrund dieser Überlegungen soll ein Governance-Modell entwickelt werden, das neben der bisher betrachteten politischen Seite auch gesellschaftliche Elemente berücksichtigt. Im Zentrum des Modells stehen Diskurse. Der Mainstream wird als eine diskursive Formation betrachtet, die die Interaktion in eine bestimmte Richtung lenkt und damit einen gesellschaftlichen Formationsprozess 165 generiert. Der Mainstream hebt einzelne diskursive Möglichkeiten hervor. Mit Hilfe von Gesetzen, Routinen und diskursive Praktiken wird diese Selektion verfestigt. Geschlechterstereotype können als solche verfestigte Interaktionsformen verstanden werden, die individuelles und sozial geteiltes Wissen bereitstellen.

164 Laut Spindoctor, einem Webkatalog, der den Spin in Nachrichten aufdecken will, beliefen sich die jährlichen Aufwendungen für Öffentlichkeitsarbeit der rot-grünen Regierung auf über 100 Mio. Euro. (www.spindoctor.de). 165 Ich ziehe Formationsprozess dem Entwicklungsbegriff vor, da Letzterer die Vorstellung beinhaltet, dass dieser Prozess eine kontinuierliche Weiterentwicklung im Sinne einer höheren Entwicklungsstufe darstellt. Diese Bewertung liegt immer im Auge des/der Betrachters/in.

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Der Mainstream reproduziert sich einerseits durch Interaktionsprozesse, weshalb er vom Handeln der Akteure in Politik und Gesellschaft abhängig bleibt. Andererseits wirkt er auf die beteiligten Personen, Akteure, Netzwerke und damit auch auf ihre Deutungsmuster zurück. Auf diese Weise werden in Interaktionsprozessen die symbolischen und die ökonomischen Ressourcen generiert, die für die Aufrechterhaltung des Status quo notwendig sind. Aus dieser Sicht ist gesellschaftliche Entwicklung weder allein aus den Normen und Routinen des Mainstreams, die sowohl in der Gesellschaft als auch in der Politik zum Tragen kommen, noch aus dem Handeln der Akteure in beiden Sphären ableitbar. Zwischen beiden Seiten gibt es Wechselwirkungen, die über die Analyse strategischer Situationen zugänglich gemacht werden können. Der Mainstream besteht nicht aus einem einzigen Strom, sondern aus verschiedenen Strömen, die sich im zeitlichen Verlauf mal mehr, mal weniger zu einem größeren Fluss verdichten und sich dann wieder in viele einzelne kleine Bäche aufteilen. Diese Prozesse werden als Phasen relativer institutioneller Stabilität und Phasen relativer institutioneller Offenheit in der Fachliteratur beschrieben (Kingdon 1984). Der Mainstream an sich ist eine soziale Illusion. Er verstärkt sich, wenn er an Anerkennung gewinnt und viele Akteure davon überzeugt sind, dass die Welt nur so funktionieren kann. Sie überprüfen ihre auf dem Mainstream basierende Realitätsdeutung, wenn überhaupt, nur noch sporadisch. Der Mainstream verliert an Wirkungsmacht, wenn er an Glaubwürdigkeit und damit Legitimität einbüßt. Die Akteure verlassen sich dann zunehmend wieder auf ihre eigene Urteilskraft und delegieren Entscheidungen nicht an eine dritte Instanz jenseits der konkreten Interaktionssituation. Daraus folgt, dass der Mainstream umso dichter und damit umfangreicher erscheint, je höher seine Legitimität ist und weder seine Deutungsmuster noch die daraus folgenden Gesetze, Normen, Routinen und diskursive Praktiken von Akteuren infrage gestellt werden. Akteure, die ein Interesse an der Aufrechterhaltung dieses Status quo haben, werden zunächst versuchen, Angriffe von Akteuren, die die Legitimität infrage stellen wollen, zu ignorieren. Wie in den Fallstudien gezeigt wurde, hängen die Widerstandsformen davon ab, wie stark sich ein neuer Diskurs bereits etabliert hat. Bei geringer Verbreitung reicht Schweigen als effektives Mittel aus, da die mit der bestehenden Formation verknüpften wechselseitigen Erwartungen relativ stabil sind. Wenn die passive Strategie nicht mehr erfolgreich ist und die Innovation an Fahrt gewinnt, müssen andere Strategien eingesetzt werden, um die alte diskursive Ordnung (beispielsweise das bestehende Geschlechterarrangement) aufrechtzuerhalten. Akteure, die den Status quo ändern wollen, müssen hingegen den anderen immer einen Schritt voraus sein. Sie müssen die Reaktio263

nen des Mainstreams antizipieren und möglichst vorab Gegenstrategien entwickeln, um dann adäquat auf Widerstand reagieren zu können. Während sich die einen auf die Routinen und automatisierten Abläufe verlassen können, die den Mainstream ausmachen, müssen die anderen immer erst situative Handlungsmacht generieren, um ihren Zielen einen Schritt näher zu kommen. Da der Mainstream aber nicht ein einziger Strom ist, sondern ein Zusammenfluss verschiedener Ströme, ist das keine leichte Aufgabe. Im Vorfeld ist nicht klar auszumachen, wer wie auf eine Infragestellung bestimmter Routinen und Selbstverständlichkeiten reagieren wird. Die Studien belegen, dass mit sehr starken Widerständen zu rechnen ist, wenn es um die Veränderung des institutionellen Geschlechterarrangements geht. Dieser Widerstand zeigt, wie tief Geschlechterstereotype in der Gesellschaft verwurzelt sind. Vor allem Männer (aber auch Frauen) sehen sich in ihrem persönlichen Arrangement, d. h. in ihren Identitätsmustern und in ihren Verfügungsmöglichkeiten über Ressourcen, durch einen Gleichstellungsdiskurs infrage gestellt. Der Erfolg von GM hängt folglich davon ab, ob es im Verlauf der Auseinandersetzungen gelingt, einen veränderten Handlungsrahmen zu etablieren. Im Governance-Modell (Abbildung 8) werden die beiden Seiten Gesellschaft und Politik betrachtet. Diese Unterscheidung dient vor allem der analytischen Schärfe des Modells. Ein komplexeres Modell müsste hier zumindest die ökonomische Sphäre berücksichtigen. Die Seite „Politik“ wird von der Interaktion im Sinne politischer Auseinandersetzungen zwischen verschiedenen Akteuren konstituiert. Genannt sind hier EU, Regierungen, Organisationen und Bewegungen. Auch diese Aufzählung beansprucht keine Allgemeingültigkeit; je nach konkreter Situation müssen andere Akteure berücksichtigt werden. Die EU und andere internationale Organisationen wie die UN wirken meist auf nationale Interaktionsprozesse nur indirekt ein, gewinnen aber in den zurückliegenden Jahren zunehmend an Einfluss. Letztlich lässt sich ex ante nicht voraussagen, welche Akteure ein Anliegen (Stake) in einer konkreten Situation einbringen werden. Die Akteure haben jedoch unterschiedliche Einflussmöglichkeiten, je nachdem, ob sie bereits über generalisierte Handlungsoptionen verfügen. Zwischen Deutungsmustern und dem politischen Feld besteht ein Wechselverhältnis: Einerseits leiten Deutungsmuster den politischen Interaktionsprozess an; sie bestimmen Themen und konstituieren Diskurskoalitionen. Andererseits sind politische Akteure versucht, die Deutungsmuster zu beeinflussen, um ihrer eigenen Position mehr Geltung zu verschaffen. Das weite Feld des „imagemaking“ gehört in diesen Bereich, d. h. der Versuch, Meinung als Tatsachen zu etablieren, um der eigenen Position mehr Geltung zu verschaffen. Aus den In264

teraktionen der relevanten Akteure folgen politische Ziele und Handlungen, die direkt auf den gesellschaftlichen Formationsprozess einwirken. Abbildung 8: Governance-Modell Gesellschaft

Politik

Deutungsmuster, Diskurse

Routinen, diskursive Praxen, Gesetze Politik, Organisationen, Bewegungen

Lebensformen Praxisformen, Geschlechterverhältnisse

Gesellschaftlicher Formationsprozess

Ressourcen, Karrieren

Die Seite „Gesellschaft“ hat ihre Basis in der Interaktion unterschiedlicher Lebensformen. Diese Formen werden im Modell von ihrer kommunikativen Seite betrachtet. Sie stellen sozusagen Kommunikationsformen für den gesellschaftlichen Austausch von Frauen und Männern zur Verfügung. Auch die Lebensformen haben folglich eine Wechselbeziehung zu den bereits beschriebenen Deu265

tungsmustern. Insbesondere stilistische Elemente, also die Performanz von Lebensformen, können auf Deutungsmuster zurückwirken. Aus den Mustern abgeleitete Konzepte hingegen leiten die Ausgestaltung konkreter Formen an. Auch die Interaktion der Lebensformen, das Erschließen von Karrieremöglichkeiten oder das Generieren von Ressourcen wirken auf den gesellschaftlichen Formationsprozess. Auch hier entscheidet letztlich das Handeln darüber, ob Routinen durchbrochen und diskursive Praktiken verändert werden. Im Gegensatz zur Politik rückt auf der gesellschaftlichen Seite des Modells die materielle Dimension, d. h. die gegenständliche Welt, sehr viel stärker in den Blick. Politische Wirkungen lassen sich mittelfristig nur hier ablesen. Das Modell verweist auf eine „Möglichkeitsgesellschaft“, die zwar unterschiedliche Zugangsbedingungen bereitstellt, aber in der die soziale Formierung auch von den Entscheidungen abhängt, die von handelnden Akteuren getroffen werden. Auf beiden Seiten des Modells finden sich demnach Elemente des Politischen im Sinne eines zielgerichteten verständigungsorientierten Handelns und von strategischen interessengeleiteten Auseinandersetzungen. Erfolgreiche Governance-Formen gelingt es im Gegensatz zu weniger erfolgreichen, die verschiedenen Seiten konsistenter aufeinander abzustimmen. „Abstimmung“ wird dabei als Ergebnis der Wirkung von Interaktionsprozessen verstanden, nicht als technische Regulierung aller Elemente des Modells. Mit Hilfe dieses Modells werden zum Abschluss die bisher erfassten Governance-Formen auf einem höheren Abstraktionsniveau beschrieben und die Unterschiede bzw. Gemeinsamkeiten der Formen herausgearbeitet.

7.5

Fazit

Die vorliegende Arbeit hat die Bedingungen der Möglichkeit der Veränderung des Mainstreams im europäischen Mehrebenensystem mit Blick auf die Integration von Gender-Aspekten untersucht. Dabei wurden zwei Ansatzpunkte für soziale Innovation aufgezeigt: Entweder können Grundüberzeugungen auf der diskursiven Ebene verändert oder konkrete Entscheidungsprozesse direkt beeinflusst werden. Welcher strategische Ansatz am meisten Erfolg verspricht, hängt vom Mainstream ab. Obwohl sich ein traditionelles Geschlechtermodell sowohl in Schweden als auch in Deuschland vorfinden lässt, unterscheiden sich beide Länder im Hinblick auf die Wirkung dieses Modells in Politik und Gesellschaft erheblich. In Deutschland ist das traditionelle Geschlechterarrangement noch sehr stark im Mainstream verankert, was sich beispielsweise an den gesetzlichen Re266

gelungen rund um das Ehemodell zeigt. Dieser Diskurs wird von gleichstellungspolitischen Akteuren problematisiert. Für den politischen Mainstream folgen daraus bisher kaum Konsequenzen. Bewegung ist mit der Wahl einer Frau zur Bundeskanzlerin und der Einführung des neuen Elterngeldes entstanden. Gleichzeitig wird das traditionelle Modell vor allem auf der Ebene konkreter Lebensformen konterkariert. Dies bleibt nicht ohne Folgen für den gesellschaftlichen Formationsprozess, wie die zunehmende Erwerbsbeteiligung von Frauen und die geringe Geburtenrate belegen. In den letzten Jahren werden vor allem Wirtschafts- und Arbeitsmarktprobleme sowie die demografische Entwicklung im Hinblick auf die Folgen für die Gesellschaft und die sozialen Sicherungssysteme politisch diskutiert. Das ökonomische und gesellschaftspolitische Potenzial einer gleichstellungsorientierten Politik wird in den Debatten jedoch nicht thematisiert. In Deutschland fehlt ein diskursiver Bezugsrahmen, der die Lösung drängender gesellschaftlicher Fragen mit Gleichstellung verbindet. Dadurch haben es Akteure in konkreten Interaktionsprozessen schwer, Gender-Aspekte einzubringen und zu verankern. Daran hat auch die Umsetzung vom GM wenig verändert. Die europäische Ebene hat zwar einen neuen Bezugspunkt ins Spiel gebracht, die Umsetzung von GM muss aber immer noch situativ gerechtfertigt werden. In Schweden wird das traditionelle Modell bereits seit den 1970er Jahren politisch infrage gestellt. Im Verlauf der Debatten wurden neue Deutungsmuster in den gesellschaftlichen Formationsprozess eingebracht, die inzwischen eine beachtliche Handlungsrelevanz entfaltet haben. Hier ist es den Akteuren, die ein Interesse an der Veränderung des Mainstreams hatten (und haben), sehr viel besser gelungen, situative Handlungsmacht zu generieren und sie zumindest teilweise auch zu generalisieren. Insbesondere die große Diskrepanz zwischen Gleichstellungstheorie und -praxis wurde immer wieder zum Anlass genommen, die Entscheidungen und das Handeln der Verantwortlichen zu hinterfragen und damit traditionelle Muster zu delegitimieren. Auf der nationalen Ebene ist das bisher auch mit großem Erfolg gelungen. Die Regierung bekennt sich offen zur Integration von Gleichstellung in alle Politikfelder und unternimmt etlicheAnstrengungen, die Umsetzung zu verbessern sowie andere Akteure, z. B. die Sozialpartner, von der Bedeutung dieses Themas für die Entwicklung der schwedischen Gesellschaft zu überzeugen. Traditionelle Muster sind auf diese Weise zwar nicht aus dem Mainstream verschwunden, aber sie werden nicht mehr unhinterfragt als selbstverständlich hingenommen, sondern sind begründungsbedürftig. Ihre Wirkung auf den gesellschaftlichen Formationsprozess konnte so verringert werden.

267

Akteure, die Gleichstellung ablehnen, haben einen höheren Legitimationsaufwand. Gleichstellungspolitische Akteure verfügen demgegenüber zunehmend über generalisierte Handlungsoptionen, die ihre Position in den täglichen Interaktionsprozessen stärken. Dass die Implementierung von GM trotzdem kein Selbstläufer ist und Akteursnetzwerke in handfesten Auseinandersetzungen politische Macht erringen müssen, belegt die Fallstudie. Hier hat sich auch gezeigt, dass diese Auseinandersetzungen vor allem dann strukturverändernd wirken, wenn sich Akteursnetzwerke für eine gleichstellungsorientierte Veränderung des diskursiven Bezugsrahmens einsetzen und es gelingt, konkrete Gleichstellungsziele im Mainstream eines Handlungsfeldes zu etablieren. Dies kann, so ein zentrales Ergebnis der Untersuchung, als Conditio sine qua non für die erfolgreiche Implementierung des Gender-Ansatzes betrachtet werden. Mit Blick auf das Governance-Modell können die Erfolge in Schweden folglich u. a. dadurch erklärt werden, dass der gleichstellungsorientierte Bezugsrahmen des Handelns sowohl auf der gesellschaftlichen als auch auf der politischen Seite an Bedeutung gewonnen hat. Nicht nur politische Akteure beziehen sich in ihrem Handeln auf diesen Diskurs, er spielt bei alltäglichen Entscheidungen der Menschen ebenfalls eine wichtige Rolle. Auf diese Weise können Synergieeffekte entstehen, die eine Veränderung des Mainstreams in die gewünschte Richtung weiter voranbringen. Auf ehemals routinierte Handlungsund Entscheidungsabläufe wird dadurch ein beständiger Druck ausgeübt, den alten Bezugsrahmen zu hinterfragen und neues Wissen in den Prozess einzubringen. Der veränderte Bezugsrahmen unterstützt gleichstellungspolitische Akteure in konkreten Entscheidungsprozessen bei dem Vorhaben, Gender-Aspekte in strategischen Zielen zu verankern. Am schwedischen Fall lässt sich zudem ein weiteres Element ablesen. Zur Veränderung des Mainstreams kommt es auch darauf an, konkrete Handlungsfenster zu nutzen, die sich aufgrund ökonomischer oder gesellschaftlicher Veränderungen ergeben. So konnte in den 1960er Jahren das durch den Arbeitskräftemangel entstandene Handlungsfenster zur Erhöhung der Erwerbsbeteiligung von Frauen gleichstellungspolitisch genutzt werden, weil auf der diskursiven Ebene gleichstellungspolitische Forderungen mit gesellschaftspolitischen Forderungen strategisch verknüpft wurden. Für Frauen entstand dadurch auf der individuellen Ebene die Handlungsoption, sich aus der Ehegemeinschaft ökonomisch zu lösen, was auch von vielen Frauen genutzt wurde. Nicht zuletzt die ökonomische Unabhängigkeit von Frauen hat in den 1990er Jahren eine weitergehende Gleichstellungspolitik ermöglicht, die inzwischen auch die gesellschaftliche Machtfrage stellt.

268

In Deutschland hat sich der gleichstellungspolitische Diskurs nicht in ähnlicher Weise auf ökonomische Fragen konzentriert wie in Schweden. Zudem ist es den Akteuren hier nicht gelungen, Gleichstellung als ein zentrales Thema in den politischen Auseinandersetzungen zwischen Regierung, Parteien, Wirtschaft, Gewerkschaften und Gesellschaft zu etablieren. Daraus erklärt sich auch das weitgehende Fehlen eines starken politischen Interesses, die Umsetzung von GM voranzubringen. Mit Gleichstellung ist weder Politik noch Karriere zu machen, was an dem bestehenden Bezugsrahmen des Handelns liegt, der Gleichstellung weitgehend in die „Frauenecke“ abschiebt. Der Ansatz spielt in den politischen Reformbemühungen bisher keine große Rolle. Vor dem Hintergrund der Auseinandersetzungen um Familienpolitik, Elterngeld und Betreuungsangebote kann diese ernüchternde Einschätzung ein Stück weit revidiert werden. Seit 2007 zeigt sich eine deutliche Zunahme gleichstellungspolitischer Themen in öffentlichen Debatten. Dabei bezieht sich eine zunehmende Zahl von Akteuren positiv auf Gleichstellung. Ob es sich hierbei um bloßes „image-making“ handelt oder sich eine Verschiebung des Mainstreams abzeichnet, kann im Rahmen dieser Arbeit allerdings nicht mehr untersucht werden. In Deutschland verbreitet sich der Gender-Ansatz vor allem durch die europäische Politik. Über die Gemeinschaftsmethode greift die europäische Ebene mit Hilfe von Gesetzen oder Richtlinien in den nationalen Gesetzgebungsprozess ein. Auch wenn die Umsetzung der europäischen Initiativen noch starke nationale Züge aufweist, beginnt sich die rechtliche Verfasstheit auf der nationalen Ebene bereits zu verändern. Kulturelle Normen und diskursive Praktiken wandeln sich, selbst wenn dieser Prozess, wie das Beispiel GM veranschaulicht, langsamer und gebrochener abläuft als gemeinhin angenommen. Insbesondere in Politikfeldern, die wie das Gender-Thema in Deutschland auf der jeweiligen nationalen Agenda keinen hohen Stellenwert genießen, kann auf diese Form direkter Einflussnahme nicht verzichtet werden. Des Weiteren wirkt Europa über die Europäische Beschäftigungsstrategie und die Methode der offenen Koordinierung auf die nationale Agenda ein, wodurch nationale Diskurse und Diskussionen beeinflusst werden. Der Erfolg hängt davon ab, ob nationale Akteure sich diese Diskurse zu eigen machen und sie in den täglichen Auseinandersetzungen für ihre Zwecke nutzen. Auch wenn hier die Gefahr besteht, dass europäische Inhalte für partikulare Zwecke genutzt werden und damit die eigentliche Intention verloren zu gehen droht, sind dabei – auch das zeigt GM – Ausstrahlungseffekte unübersehbar. Die Beeinflussung nationaler Diskurse gewinnt aber vor allem dann an Stärke, wenn gemeinsame rechtliche Regelungen wie die „Antidiskriminierungsrichtlinien“ in nationale Formen gegossen werden sollen. 269

Mit Blick auf das Gender-Thema zeigt sich folglich, dass innovative diskursive Prozesse, die auf der nationalen Ebene keine Unterstützung erfahren, nur dann in Gang kommen, wenn sie in einen rechtlichen Rahmen eingebettet sind. Dadurch werden generalisierte Optionen auf der nationalstaatlichen Ebene bereitgestellt, deren (formale) Einhaltung von der EU überwacht wird. Die Methode der offenen Koordinierung stößt hier an deutliche Grenzen, die nur über eine Stärkung bislang schwacher Akteure im nationalen Politikgeschehen und einen klaren Handlungsrahmen sowie durch die Erhöhung der Transparenz überwunden werden können. Beides zeichnet sich in der EBS noch nicht ausreichend ab, was nicht zuletzt auch damit zusammenhängen dürfte, dass die Machtdimension in der Diskussion um „good governance“ weitgehend vernachlässigt wird. Vor dem Hintergrund des skizzierten Governance-Modells liegt die beträchliche Schwäche europäischer Politik darin, dass sie auf der diskursiven Ebene nur unzureichend mit den alltäglichen Lebensformen verknüpft ist. Trotzdem greifen europäische Regelungen teilweise weit in die nationalstaatliche Verfasstheit ein. Die Gefahr ist groß, dass diese Regelungen nicht zu den nationalen Interessenlagen und Akteurskonstellationen „passen“ und dadurch ihre eigene Intention unterlaufen, ohne dass die EU den Prozess umzusteuern vermag. Die Studie offenbart ein Dilemma: Die Ausweitung europäischer Kompetenzen bewirkt formal eine Schwächung nationalstaatlicher Politik. Gleichzeitig ist Europa nicht in der Lage, bis auf die nationale, geschweige denn die regionale Ebene durchzugreifen. Es kann folglich dazu kommen, dass die nationalstaatliche Ebene zwar formal geschwächt wird, Akteursnetzwerke in den Nationalstaaten auf den verschiedenen Ebenen jedoch gestärkt werden. Das führte in Deutschland dazu, dass im Zuge der Schwächung nationalstaatlicher Regelungsmuster gleichstellungspolitische Anliegen eher geschwächt wurden. Zwar gelang es bei der Umsetzung von GM, neue Handlungsoptionen ins Spiel zu bringen, allerdings wurden dabei die Akteure vor Ort, die den europäischen Diskurs hätten mittragen können, kaum gestärkt. Der nationale Formationsprozess konnte daher nur wenig beeinflusst werden. Künftig bedarf es eines politischen Paradigmas, das den Meinungsaustausch („arguing“) gegenüber dem Interessenausgleich („bargaining“) strategisch stärkt, damit sich die Union zu einer supranationalen Institution mit wohlfahrtsstaatlicher Prägung entwickeln kann, die in der Lage ist, partikulare Interessen in den Dienst des Gemeinwohls zu stellen. Die Studie hat einige Elemente wie Erhöhung der Transparenz und der Beteiligung einer möglichst großen Zahl von Akteuren aufgezeigt. Eine Stärkung bisher vernachlässigter gleichstellungspolitischer Potenziale, wie es GM anstrebt, ist in jedem Fall unerlässlich. Vor diesem Hintergrund ist GM die am weitesten reichende europäische Strategie, der EU ein soziales Gesicht zu verleihen. 270

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